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Jones 1982 Definicao e Taxionomia Da Empr 15184
Jones 1982 Definicao e Taxionomia Da Empr 15184
LEROY
P.
JONES**
1. O propsito morfolgico; 2. A quem se refere a palavra "pblico"?; 3. Propriedade; 4. Controle; 5. Autonomia; 6. Produo colocada no mercado; 7. Sntese; 8.
Princpios taxionmicos; 9. Taxionomia.
1.
O propsito morfolgico
R. Adm. pbl.,
Rio de Janeiro,
16(4)108-130,
out./dez. 1982
2.
A que segmento da sociedade nos referimos, quando usamos o termo "pblico .,? Para evitar prejulgamento de assuntos subseqentes, vamos considerar diretamente aquilo que se compreende por "propriedade pblica". Podem
ter participao numa empresa: a) o governo; b) os funcionrios da empresa;
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c) os consumidores que usam o produto da empresa (cooperativas); d) os indivduos ou instituies particulares, ou alguma combinao dessas quatro categorias. A questo consiste em saber se as duas formas intermedirias devem
ser classificadas: 1) juntamente com o governo, sob a rubrica de "pblicas";
2) como subcategorias de natureza "privada"; ou 3) consideradas individualmente.
As quatro variantes so, do ponto de vista analtico, claramente distintas,
podendo-se esperar que se comportem de maneira diversa, j que cada uma
serve a diferentes interesses fundamentais: num caso, o interesse do capital;
no outro, o do trabalho; no terceiro, o do consumidor; e, no ltimo, o de
quem quer que seja escolhido pelo governo. O que deve ser chamado de
pblico? Meu dicionrio define "pblico" como: "de, pertencente a, ou referente ao povo como um todo; de/ou pela comunidade em geral".l Nesse sentido, somente o governo "pblico", j que as empresas coletivas e as de
propriedade do trabalhador representam apenas subconjuntos muito limitados do "povo como um todo". A forma como uso esse termo , por isso, compatvel com expresses como "dvida pblica", ou "finanas pblicas". ,
porm, incompatvel com "companhia pblica", como se usa nos EUA para
descrever as firmas privadas de capital aberto, cujas aes podem ser encontradas nas bolsas de valores. E, semelhantemente, incompatvel com a denominao "escola pblica", como se usa no Reino Unido (mas no nos EUA).
Estas consideraes indicam que o termo "pblico" est, de certa maneira,
contaminado por usos imprprios, e melhor seria se fosse evitado de uma
vez, deixando-nos simplesmente com as quatro variantes do governo, do trabalhador, da propriedade coletiva e das empresas privadas. Todavia, herdamos a expresso "empresa pblica" e certamente estamos de acordo com
o significado original, ao us-la para indicar a empresa do governo. Aqueles
que nos EUA usam a expresso "companhia pblica" e os que no Reino Unido
falam em "escolas pblicas" que so responsveis pela confuso em torno
do termo. No restante deste trabalho usarei, portanto, "empresa pblica" como
sinnimo de "empresa governamental".
Haver quem possa objetar a esse uso, com o fundamento de que, digamos, num estado fascista as empresas do governo servem mais ao interesse
dos que detm o poder do que ao do pblico.2 Isso , por certo, analiticamente lgico, mas estatisticamente perigoso. O "interesse pblico", assim
como a "orientao comercial", d margem interpretao subjetiva. Se o
Partido Trabalhista no gosta do uso que o governo conservador faz da empresa governamental, ou vice-versa, a empresa deixa de ser pblica? Uma empresa particular perfeitamente competitiva, num mundo feio de Adam
Smith, torna-se portanto "pblica", porque produz um resultado eficiente, segundo a concepo de Pareto? Argumentos como os de Ahmad so, certamente,
teis na anlise da empresa pblica, mas eu diria que so inadequados para
definir uma unidade de observao estvel e objetiva.
I
Garalnik, David B., ed. Webster's new world dictionary, 2. ed. Cleveland, William
Collins & World Publishing, 1968.
2 Ver, por exemplo, Ahmad, Muzaffer. Political economy of public enterprise. In: Jones,
Leroy; Mallon, Richard; Mason, Edward; Rosenstein-Rodan, Paul & Vernon, Raymond,
eds. Public enterprise in less developed countries. New York, Cambridge University Press (no
prelo em 1981).
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Propriedade
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Controle
Como deve ser usado o conceito de "controle" para que se distinga a empresa pblica da particular? Existem, afinal de contas, muitos meios pelos
Para detalhes dessa manifestao, ver Jones Leroy. op. cit. p. 220-1.
Ver Furubotn, Erik G. & Pejovich, Svetover, eds. The Economics of property rights.
Cambridge, BaIlinger, 1974.
8 Furubotn, Erik & Pejovich, Svetozer. Property rights and the behavior of the firm in
a socialist state: the example of Yugoslavia. In: - - & --o op. cit. p. 227-51.
5
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5.
Autonomia
6.
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5. Contabilidade comercial: as empresas registram suas atividades em demonstrativos de lucros e perdas e em balanos, enquanto as instituies no
o fazem.
Duas perguntas precisam ser feitas em relao a esta lista: primeiro, alguns
desses itens so redundantes a ponto de poderem ser abandonados sem que
se altere o conjunto? Segundo, nos pontos em que as definies produzem
conjuntos ligeiramente diferentes, seriam desejveis determinadas incluses marginais? Quanto redundncia, o elemento bem pblico versus bem particular (2) superpe-se produo posta no mercado (1) e pode ser eliminado,
uma vez que utiliza uma terminologia menos clara. A noo de contabilidade
comercial (5) igualmente parece dispensvel, pois no posso imaginar qualquer organizao que promova a comercializao de seu produto e no faa
uso desse tipo de contabilidade (salvo no caso de pequenas propriedades individuais). Mais ainda, muitas organizaes de pesquisa e entidades filantrpicas, incluindo a Fundao Ford, usam mtodos contbeis muito semelhantes aos da contabilidade comercial.
A orientao para o lucro (4) pode servir como importante funo de excluso, distinta da produo colocada no mercado. Se definida como um
"esprito" ou uma "inteno", contudo, torna-se sem valor operacional para
fins de definio. B subjetiva, variando entre os indivduos, a qualquer tempo, e instvel, variando para o mesmo indivduo, ao longo do tempo.15 O
Para uma lista das categorias ISIC, ver o item 9-C. t. H duas dificuldades com esse
tipo de indicao abreviada. Primeiro, ISIC 9 inclui tratamento de esgotos, geralmente
encarado como servio de utilidade pblica, da mesma forma que gua e eletricidade.
Segundo, inclui cinemas, outras casas de diverses, lavanderias, tinturarias e servios de
limpeza domstica, etc., que so de modo geral considerados atividades comerciais. A
vantagem de se dispor de uma definio concisa e internacionalmente aceita justifica a
excluso de tais estabelecimentos do conjunto da empresa pblica?
15 Por exemplo. numa empresa indiana. o relatrio anual do presidente do conselho declara que o propsito da firma no-comercial, nos anos em que a empresa apresenta
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Para justificar este termo, ver Jones, Leroy. op. cit. p. 37.
Para justificar este termo, ver Jones, Leroy. op. cit. p. 37.
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7.
Sntese
Identifiquei quatro elementos definidores propriedade, controle, autonomia e carter empresarial - , cada um dos quais podendo ser especificado
de numerosas maneiras. Virtualmente, qualquer definio que se deseje de
empresa pblica pode ser centralizada atravs de uma escolha no conjunto
de variveis assim definidas. Esse conjunto constitui o arcabouo de definio que era o propsito primordial deste estudo. O nmero de possveis combinaes extremamente vasto, porm, e o objetivo deste item focalizar
a ateno sobre aquelas combinaes que tm mais probabilidade de ser
defendidas.
O grfico 1 reparte todo o conjunto de entidades produtivas da economia
numa matriz planejada para segregar, em unidades distintas, os argumentos
fundamentais para incluso no conjunto de empresas pblicas. A matriz
articulada de modo que as entidades privadas mais puras fiquem na parte
inferior, direita, as pblicas mais puras na parte superior, esquerda, e as
candidatas a empresas pblicas na parte superior, direita. Os princpios
a que obedece a distribuio so os seguintes:
1. As colunas diferenciam instituies de empresas
a) a qualidade de comercializao - marketedness - diferencia as empresas das instituies, de acordo com a possibilidade de as receitas cobrirem
mais ou menos a metade dos custos correntes;
b) a atividade diferencia as quase-empresas das empresas. As quase-empresas
produzem servios sociais, produtos blicos e outros bens intermedirios de
uso coletivo.
2. As fileiras distinguem as entidades privadas das pblicas
a) a autonomia (no sentido legal) distingue o governo, em sua expresso
pura (por exemplo, empresas departamentais ou o Exrcito) das entidades
governamentais autnomas (por exemplo, corporaes pblicas, sociedades annimas , fundaes);
b) a propriedade;::: 50% cria um subconjunto de entidades governamentais
autnomas (ou, alternativamente, distingue entidades governamentais autnomas de entidades quase-pblicas);
c) o controle (no sentido interno) distingue entidades governamentais autnomas de entidades quase-governamentais (ou, alternativamente, distingue dois
subconjuntos de entidades quase-governamentais);
d) a propriedade ;::: 10% (ou de algum outro nmero arbitrariamente pequeno) distingue o quase-pblico do privado.
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Grfico 1
DiQrihui\,;:10 illqitlH.:iollal da cl.:ollolllia
I nstituir.s
11
J)
12
Triblll1~i~ mililarl.'s
Governll
l'lllpresa~
Uuasc-cmprcsas
Lmprl'''a~ d:..'pall:lIlll'lltais
Sim
Autonomia?
No
21
22
21
Governo autnomo
------ I
I
31
-------1
Quase-governamental
Particular
I
n
32
E. P.
c
S A.
com
U < 50(:) Jll~IS com r.:un
trole internu
I
41
42
51
Fundaes privadas
52
Hospitais particulares
NoTsim
Comercializado?
53
Empresas privadas
Servios
Sociais e~ Outras
Interme-I
dirios
coletivos
Atividade
:
<-.....
5U e!;)
'50(:u
Propriedade
Esse diagrama pode ser utilizado agora para isolar reas mais importantes
de concordncia ou discordncia:
1. O pequeno espao demarcado em negrito (cela 23) abrange a rea mnima de concordncia; as entidades compreendidas nessa cela so empresas
pblicas, praticamente conforme qualquer definio.
2. O grande espao demarcado em negrito (celas 12, 13, 22, 23, 32, 33,
42, 43) abrange a definio mais ampla possvel de empresas pblicas. 19
3.
2.
3.
19
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8.
Princpios taxionmicos
A funo desta taxionomia identificar as vanaveis especficas da empresa que podem, hipoteticamente, afetar seu desempenho. Isso inclui, conseqentemente, mais amplos determinantes scio-polticos de comportamento
(por exemplo, sistemas polticos, estruturas de classe, nvel de desenvolvimento
econmico). As empresas pblicas enfrentam presses, tanto do mercado quanto
do ambiente poltico-burocrtico, as quais, por seu turno, podem variar com
a histria da empresa (por exemplo, por quanto tempo tem a mesma permanecido no setor pblico, ou h quanto tempo vem funcionando a organizao).
So, portanto, trs as principais categorias de variveis: 1. histricas; 2. organizacionais; 3. econmicas.
As variveis podem ser contnuas (por exemplo, uma frao do direito
acionrio governamental) ou discretas (por exemplo, forma legal). No ltimo
caso, essencial que as categorias sejam escolhidas de modo a serem a um
tempo, mutuamente exclusivas e exaustivas permitindo, desse modo, que cada
empresa tenha sua posio nica em cada dimenso da varivel.
Essa taxionomia particular procura ser bastante abrangente para poder ser
usada como uma lista de referncia-padro, que fornea subsdios para a
criao de uma base de dados computarizados. Para muitos propsitos prticos e analticos, ser demasiadamente rigorosa e analtica. Por exemplo, sob
a epgrafe da "propriedade" (item B-l) dada uma completa especificao
de acionistas (mutuamente exclusiva e exaustiva). Para quase todos os fins,
uma forma simplificada ser mais manejvel (por exemplo, empresa do governo central, empresa do governo municipal, empresa mista, sociedade comercial mista, empresa intergovernamental). A funo da presente taxionomia,
portanto, proporcionar uma base de dados que possa conduzir a uma verdade de taxionomias de "forma reduzida", usadas para determinados propsitos analticos.
9.
Taxionomia
A. Caractersticas histricas
1. Forma de ingresso (no setor da empresa pblica):
a) herdada (de poderes coloniais anteriores);
b) nacionalizada;
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c)
d)
de proprietrios estrangeiros;
de proprietrio nacional;
encampao de empresa "decadente";
estabelecida no contexto do setor pblico.
2.
Ano do ingresso.
B. Caractersticas organizacionais
1. Propriedade: detentores de direitos acionrios (cada um, uma varivel
contnua, indo de zero a 100%):
a)
b)
c)
d)
e)
governo central;
governo estadual e municipal;
outra empresa pblica;
empresas estrangeiras individuais ou privadas;
governos ou empresas pblicas estrangeiros;
f) grande grupo de acionistas particulares nacionais (detendo, digamos, mais
de 5% cada);
g) grupo diversificado de acionistas particulares nacionais, detendo, digamos,
menos de 5% cada);
h) empregados.
2. Controle: controle interno, no sentido de deteno do poder de nomear
o executivo de cpula (ou a maioria do conselho ou de outro rgo que nomeie
o gerente de cpula):
a) governo central;
b) governo municipal;
c) outra empresa pblica;
d) principais acionistas particulares naturais do pas;
e) principais acionistas particulares estrangeiros;
f) grupo diversificado de acionistas particulares;
g) empregados;
h) governo ou empresa estrangeiro;
i) combinao (somente no caso de que nenhum dos citados na enumerao
tenha papel majoritrio).
3.
Forma legal:
a)
b)
c)
4.
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c) autoridade supraministerial (sendo a empresa responsvel diretamente perante o ministro, o presidente ou outro rgo supraministerial);
d) outras empresas pblicas;
e) outros.
5. Orgos secundrios de controle governamental (cada um representando
uma varivel distinta "sim", "no"):
a)
b)
c)
d)
e)
f)
g)
6.
Conselho de Administrao:
a)
b)
c)
existe um conselho?
(se a resposta sim) interno ou externo?
(se a resposta sim) qual a sua composio?
7.
Participao do empregado:
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d)
e)
Esses nveis de autonomia so, ento, atribudos a cada uma das seguintes
reas de deciso:
Relevncia do nvel de autonomia da
unidade governamental
Deciso
a) fixao do preo do produto;
b) contratao do executivo de
cpula;
c) contratao dos gerentes do segundo e terceiro escales;
d) contratao de trabalhadores;
e) estrutura bsica de remunerao
da gerncia;
f) estrutura bsica de remunerao
dos trabalhadores;
g) gratificaes para a gerncia;
h) gratificaes para os trabalhadores;
i) ganhos retidos versus dividendos:
j) relao dvida/direito acionrio;
k) emprstimos a longo prazo;
I) emprstimos a curto prazo;
m) investimento em capital de giro;
n) investimento em projetos de ex
panso;
o) investimento em medidas de equilbrio e modernizao;
p) investimento em outras empresas:
q) combinao de produto;
r) exportao;
s) comercializao (marketing),t)
compra de material: no pas;
u) compra de material: no estrangeiro;
v) viagens ao exterior;
w) treinamento:
x) oramentos operacionais:
y) engenharia operacionaL
C. Caractersticas econmicas (categorias ISIC)
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Conglomerao:
3.
Diversificao:
O.
1.
2.
(Nmero de produtos de oito dgitos que respondem por 80% das vendas.)
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4.
Estrutura produto/mercado
~ercados
de insumos
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6.
Caractersticas tcnicas:
a)
escala:
I) nmero de empregados;
11) vendas anuais;
111) capital (ativos totais, conforme o balano);
b) descentralizao:
I) nmero de estabelecimentos na empresa;
lI) nmero mdio de empregados por estabelecimento.
c) intensidade de capital:
I) capital por empregado;
11) relao capital/produto;
d) iniciativa empresarial (ao tempo da instalao ou compra):
I) o produto principal era novidade no pas?
11) a produo da mercadoria principal era novidade no pas?
III) o processo de produo era novidade no pas?
7.
Vinculaes:
a)
b)
para o futuro;
com o passado.
8.
Processo de produo:
a)
b)
Summary
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UMA
PESQUISA
AMBICIOSA
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