ESTADO DO CAMPO DA PESQUISA

EM POLTICAS PBLICAS NO BRASIL*

Celina Souza

Introduo
No existem dvidas sobre o crescimento da
rea de polticas pblicas na pesquisa acadmica
que se realiza atualmente no Brasil. Vrias reas do
conhecimento, e no s a cincia poltica, vm realizando pesquisas sobre o que o governo faz, ou
deixa de fazer. Portanto, a academia, juntamente
com rgos governamentais e centros de pesquisa,
estes ltimos com tradio mais antiga na rea, tm
ampliado sua presena nos estudos e pesquisas sobre polticas pblicas. Vrios departamentos de
cincia poltica tambm tm contribudo para o
crescimento e a legitimao da rea com criao de
cadeiras em polticas pblicas. Essa uma das boas
*

Comunicao apresentada no Encontro Nacional da

Associao Brasileira de Cincia Poltica realizado em
junho de 2002, em Niteri, na mesa redonda Perspectivas da Agenda de Pesquisa em Polticas Pblicas.

notcias que sinalizam a relevncia da rea em nossas diversas instituies acadmicas.

Outra boa notcia devemos Anpocs, com
o balano feito por Marcus Melo (1999) sobre a
trajetria e os temas recorrentes na rea de polticas pblicas em anos recentes. Chegou-se
concluso de que, apesar de a rea ainda apresentar problemas do ponto de vista acadmico,
ela tem crescido em qualidade e em volume de
produo, apontando para a maturidade de sua
produo cientfica.

Problemas e possibilidades de avanos

Para discutir o estado do campo e as perspectivas da agenda de pesquisa em polticas pblicas no Brasil, optei por comear pelo mapeamento de seus principais problemas. Baseio esse
mapeamento na minha prpria experincia e no
RBCS Vol. 18 n. 51 fevereiro/2003

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em um estudo sistemtico sobre o tema. Levantar

os problemas no significa, evidentemente, que
eles sejam de difcil soluo. Ao contrrio, muitos
decorrem justamente do crescimento da disciplina entre ns.
O primeiro a ser superado, tambm identificado por Melo (1999), parece ser o da escassa
acumulao do conhecimento na rea. Na sua argumentao, Melo sustenta, com pertinncia, que
o que se busca no uma acumulao linear do
conhecimento, mas a construo de um programa
normal de pesquisa, no sentido kuhniano, envolvendo a comunidade de pesquisadores. Pode-se
tambm acrescentar a isso que o dilogo entre
pesquisadores da rea, ou melhor, o conhecimento e o debate sobre o que os pesquisadores esto
produzindo, ainda escasso. No entanto, creio
que esse um dos problemas cuja soluo mais
tem avanado, com a constituio de fruns especficos sobre polticas pblicas em espaos acadmicos como a Anpocs e a ABCP, assim como pelo
advento da informatizao de peridicos nacionais (via o portal scielo) e internacionais (via o
portal de peridicos da Capes). Esses fruns e instrumentos permitem-nos conhecer melhor e mais
rapidamente a produo de nossos pares, embora no exista um peridico especfico que abrigue
exclusivamente a produo da rea.1 No entanto,
as disciplinas que contam com uma certa unidade
de mtodos e com contornos mais ntidos em relao ao seu objeto tm mais possibilidades de
gerar conhecimento cumulativo do que um campo como o da poltica pblica, que carrega uma
tradio metodolgica, de temas e de teorias muito difusa. Ou seja, se, por um lado, existe pouca
acumulao do conhecimento e escasso dilogo
entre trabalhos dos pesquisadores da rea, por
outro, temos hoje muito mais meios e instrumentos para superar tais limitaes.
O segundo problema, tambm apontado
por Melo (1999), decorre de uma razo oposta
primeira, ou seja, existe abundncia de estudos
setoriais, em especial estudos de caso, dotando
a rea de uma diversificao de objetos empricos que se expandem horizontalmente, sem um
fortalecimento vertical da produo, especificamente o analtico (p. 91). Aliado ao excesso de

produo de estudos setoriais, pode-se acrescentar ainda que, sendo a rea de poltica pblica
subdividida em vrias subreas, esses estudos focalizam, em geral, aspectos determinados de
uma poltica pblica. Isto porque a disciplina
abarca, no mnimo, anlises sobre a identificao
do problema que vai ou no se transformar em
uma poltica, ou seja, a definio da agenda
(agenda setting), a formulao da prpria poltica, sua legitimao, gesto, implementao e
avaliao. Assim, a existncia de muitos estudos
setoriais, que transitam por vrias reas do conhecimento, e no apenas pela cincia poltica,
aliados s subreas nas quais a anlise de polticas pblicas se desdobra, da essncia mesma
da disciplina. Em sntese, o problema do crescimento horizontal excessivo versus a falta de fortalecimento vertical decorre do crescimento da
prpria disciplina no Brasil, pois ela assumiu
uma formao que mais gira em torno de reas
temticas do que de grupos de pesquisa.
O terceiro problema, que tambm Melo
(1999) vislumbrou, diz respeito proximidade
da rea com os rgos governamentais, que tanto podem gerar trabalhos normativos e prescritivos, como a possibilidade de esses rgos pautarem a nossa agenda de pesquisa. Esse
problema existe no apenas em relao aos rgos do governo, que financiam muitas de nossas pesquisas, mas tambm aos organismos multilaterais. A perspectiva nessa aspecto a de
fortalecimento da rea dentro dos organismos de
financiamento de pesquisa puramente acadmica, tanto nacionais como estrangeiros.
Mas no s a proximidade desses rgos
pautam nossas pesquisas. H tambm uma grande tentao de enveredarmo-nos por novos temas que suscitam apenas um interesse particular,
sem que se pese uma perspectiva propriamente
acadmica, gerando, em alguns momentos, uma
proliferao de estudos sobre o mesmo tema,
que, como pouco dialogam entre si, prejudicam
a acumulao do conhecimento. Por exemplo,
com a redemocratizao e o novo desenho da
gesto das polticas sociais, proliferaram trabalhos, especialmente dissertaes e teses, sobre as
polticas pblicas adotadas por governos locais,

ESTADO DO CAMPO DA PESQUISA EM POLTICAS PBLICAS NO BRASIL

em especial os administrados pelo PT, quando
conhecemos ainda muito pouco sobre como outros partidos polticos governam as cidades e implementam suas polticas pblicas. Tambm tm
sido abundantes os estudos sobre as formas de
participao popular na gesto das polticas pblicas e, ultimamente, sobre os conselhos comunitrios criados, em princpio, para decidir sobre
as polticas sociais. Ou seja, a escolha dos temas
de pesquisa parece indicar um excesso de trabalhos acerca de temas especficos, enquanto se
observa uma grande lacuna sobre temas importantes que ainda no aportaram em nossa agenda de pesquisa. Temas, por exemplo, como o da
burocracia segmento que implementa as polticas pblicas ainda contam com muitos poucos
trabalhos vis--vis sua importncia para o melhor
conhecimento do que acontece quando a poltica implementada.2 A superao desse problema
talvez resida em um papel mais direto dos orientadores de pesquisa. A chave para avanarmos na
questo dos temas de pesquisa, do conhecimento cumulativo e do formao de grupos de pesquisa pode estar mais nos orientadores do que
nos mestrandos e doutorandos.
Ainda no que se refere ao foco de anlise e
assumindo a existncia de uma grande concentrao de trabalhos sobre a implementao das polticas pblicas, precisamos superar o que a literatura chama de primeira gerao de estudos nessa
rea, excessivamente concentrada nos fracassos,
pouco preocupada com as questes polticas e
fortemente assentada no pressuposto de que a
formulao e a implementao de polticas pblicas so processos exclusivamente racionais e lineares, desvinculados dos processos polticos.
Esse tipo de anlise ainda muito influenciado
pela tentativa de se separar o mundo do governo
e da administrao pblica do mundo da poltica.
Precisamos, ento, avanar para a chamada segunda gerao, que deve seguir na direo do desenvolvimento de tipologias analticas, e concentrar esforos no sentido de identificar as variveis
que causam impactos sobre os resultados das polticas pblicas. Essa trajetria vai da dicotomia de
analisar sucessos ou fracassos das polticas pblicas para um estgio onde se enfatiza o o melhor

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entendimento dos resultados. Creio que talvez estejamos entrando nesse estgio, mas precisamos
avanar ainda mais, especialmente por meio de
uma maior utilizao da literatura especfica sobre
polticas pblicas, em particular o segmento que
se concentra na construo de tipologias.
Outro caminho que, creio, precisamos adentrar o que se chama de anlise bottom-up. Sua
importncia cresceu a partir dos anos de 1980
com a pesquisa realizada por Michael Lipsky
(1980), que chamou a ateno para o fato de que
os modelos de anlise em polticas pblicas eram
excessivamente concentrados em atores (decisores) que elaboram uma poltica. Sem desprezar o
uso de modelos top-down de anlise, as pesquisas passaram a usar, tambm, anlises bottom-up,
que partem de trs premissas: a) analisar a poltica pblica a partir da ao dos seus implementadores, em oposio excessiva concentrao de
estudos acerca de governos, decisores e atores
que se encontram na esfera central; b) concentrar a anlise na natureza do problema que a poltica pblica busca responder; e c) descrever e
analisar as redes de implementao. Modelos de
anlise bottom-up podem ser passveis de crtica
quanto sua capacidade explicativa, mas, por
no ignorarem a complexidade de uma poltica,
precisam ser mais testados entre ns. Alm disso,
ao assumir a complexidade da poltica pblica
como algo a ser explicado, em especial a sua implementao, esse tipo de pesquisa tem dificuldades para conviver com a busca recorrente do
mainstream das Cincias Sociais, qual seja, o de
se fixar na simplicidade analtica e na elegncia
dos modelos explicativos.

Teorias e tipologias
Do ponto de vista terico-metodolgico,
embora tenha havido avanos, creio que a rea
ainda apresenta um uso excessivo de narrativas
pouco pautadas por modelos ou tipologias de polticas pblicas, por teorias prximas do objeto de
anlise e que mantm uma leveza metodolgica
exagerada. No entanto, j existem trabalhos que
superam essas limitaes. Alm disso, com a acei-

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REVISTA BRASILEIRA DE CINCIAS SOCIAIS - VOL. 18 N. 51

tao, na cincia poltica brasileira, da literatura

neo-institucionalista, as possibilidades para que a
rea adquira maior rigor terico-metodolgico
so maiores hoje do que em um passado recente.
Apesar do sucesso da literatura neo-institucionalista na academia brasileira, preciso, contudo, ter muito cuidado com o seu uso. Dois dos
seus ramos tm encontrado bastante apoio na comunidade: o da escolha racional e o do institucionalismo histrico. Claro que as fronteiras entre os
diversos ramos do neo-institucionalismo nem
sempre so claras e, sendo um aporte terico ainda em processo de construo, preciso saber,
com mais firmeza, quando e como utiliz-lo. At
porque no podemos esquecer que a anlise de
poltica pblica , por definio, estudar o governo em ao, motivo pela qual nem sempre os
pressupostos neo-institucionalistas se adaptam
sua anlise. Ou seja, a articulao entre a anlise
da poltica pblica e o papel das instituies, ou
das regras do jogo, nem sempre muito clara. Estudos baseados, por exemplo, no modelo do ciclo da poltica pblica, em especial a definio de
agenda (agenda setting), podem ser muito promissores para a compreenso da poltica pblica,
assim como modelos construdos com base na
teoria das elites, como o das redes sociais.3 No entanto, h ausncia de trabalhos que testem, entre
ns, tipologias sobre polticas pblicas desenvolvidas nos chamados pases centrais, como, por
exemplo, a desenvolvida por Lowi (1964, 1972).4
No s essas tipologias foram muito pouco exploradas entre ns, como tambm no foram testadas
em um universo diverso daquele onde foram formuladas. Ademais, ainda temos pouca clareza sobre quem formula as nossas polticas pblicas e
como elas so implementadas.5 O teste de um dos
principais argumentos de Lowi, de que a poltica
pblica faz a poltica, tambm tem sido pouco
aplicado entre ns, em especial do ponto de vista comparativo entre diferentes polticas.

Comentrios finais
Gostaria de concluir este texto destacando
uma ltima questo e discutindo uma lacuna que,

creio, precisa ser preenchida para que possamos

avanar na pesquisa em polticas pblicas.
O problema diz respeito ao uso de rtulos
que muitos estudos continuam dando s polticas pblicas no Brasil, em especial s polticas
sociais. Ainda muito influenciadas por uma viso
de que o Brasil , por excelncia o territrio de
fenmenos como clientelismo, paroquialismo,
patrimonialismo e outros tantos ismos, todos
pouco lisonjeiros, muitas anlises continuam
sendo norteadas por eles. No entanto, e at onde
tenho conhecimento, no temos respostas emprica e teoricamente embasadas de como esses
rtulos, se de fato existem, se manifestam e
quais suas conseqncias para as polticas pblicas. Um trabalho importante como o de Edson
Nunes (1997), por exemplo, sobre as quatro gramticas que convivem na burocracia pblica brasileira, no teve continuidade entre ns. H realmente uma convivncia dessas gramticas?
Algumas predominam em determinadas polticas
pblicas, enquanto outras formas de intermediao de interesses (tecnocrticas, insulamento burocrtico, redes sociais) guiam outras polticas,
como as mais voltadas para a rea econmica?
Precisamos parar de repetir o que muitos brasilianistas defendem sobre a forma pela qual o Estado brasileiro e suas polticas pblicas funcionam, para investigarmos a fundo tais fenmenos.
Acredito que devemos urgentemente incorporar
na nossa agenda de pesquisa o papel desses fenmenos nas polticas pblicas.
Pesquisas comparativas a respeito da performance de diferentes polticas pblicas, seguindo a trilha que vem sendo aberta pelos trabalhos de Marta Arretche (2000), uma lacuna
que precisa ser superada. Paralelamente, necessrio uma compreenso mais abrangente e
comparativa sobre as polticas desenvolvidas na
esfera dos Estados. Muitos pases federativos j
tm uma longa tradio em pesquisas nessa rea,
no sentido de entender por que os Estados do
respostas diversas s questes sociais. J temos
estudos importantes sobre polticas pblicas nacionais e sobre polticas locais, mas sabemos
ainda muito pouco sobre questes cruciais na
esfera estadual. No sabemos ainda, por exem-

ESTADO DO CAMPO DA PESQUISA EM POLTICAS PBLICAS NO BRASIL

plo, por que existem diferenas to marcantes
nas polticas formuladas e/ou implementadas
pelos governos estaduais. Este um tema de
pesquisa importante no Brasil, considerando que
uma das marcas do federalismo brasileiro a
concentrao de poder legislativo sobre polticas
pblicas na esfera federal, inclusive em reas
consideradas de competncia concorrente entre
as esferas federal e estadual.
Apesar dos problemas e das lacunas na
agenda de pesquisa em polticas pblicas, rapidamente alinhavados aqui, creio que temos nos sado relativamente bem se pensarmos o quanto
essa rea ainda recente no Brasil.

NOTAS
1

Ver http://www.scielo.br e http://www.periodicos.capes.gov.br.

O trabalho coordenado por Asmeron e Reis (1996),

que analisou as conseqncias das mudanas de
regime poltico sobre as burocracias de pases recm-democratizados, um bom ponto de partida
para a pesquisa sobre as transformaes na burocracia brasileira.

Sobre redes sociais, ver Eduardo Marques (2000).

Entre as tipologias bastante testadas em estudos empricos sobre polticas pblicas de outros pases, mas
ainda pouco utilizadas entre ns, encontram-se a do
ciclo da poltica pblica, do modelo garbage can,
de Cohen, March e Olsen (1972), da coalizo de
defesa (advocacy coalition), de Sabatier e JenkinsSmith (1993), do multiple-streams, de Kingdon
(1984), que toma como ponto de partida o modelo
garbage can, e o do punctuated equilibrium, de
Baumgartner e Jones (1993). A pesquisa realizada
por Fucks (1998) testa este ltimo modelo, analisando a insero da temtica ambiental no Rio de Janeiro. Para uma discusso da aplicao de tipologias na
anlise de polticas pblicas tomando como referncia a teoria da escolha racional, ver Ostrom (1999).
Anlises de polticas sociais a partir da teoria do institucionalismo histrico vm sendo produzidas por
diversos autores, em especial Theda Skocpol. J a literatura internacional sobre redes sociais ampla e
diversificada. Para uma reviso dessa literatura, ver
Marques (2000).

Para uma discusso da aplicabilidade dessas tipologias s polticas pblicas brasileiras, ver Frey (2000).

19

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SABATIER, Paul & JENKINS-SMITH, Hank. (1993),
Policy change and learning: the advocacy coalition approach. Boulder, Westview Press.

RESUMOS / ABSTRACTS / RSUMS

187

ESTADO DO CAMPO DA
PESQUISA EM POLTICAS PBLICAS NO BRASIL

STATE OF THE FIELD ON

THE PUBLIC POLICIES RESEARCH IN BRAZIL

TAT DES LIEUX DE LA RECHERCHE EN POLITIQUES

PUBLIQUES AU BRSIL

Celina Souza

Celina Souza

Celina Souza

Palavras-chave
Poltica pblica; Pesquisa; Brasil.

Key words
Public policy; Research; Brazil.

Mots-cls
Politiques publiques; Recherche;
Brsil.

Este trabalho discute o estado do

campo da rea de polticas pblicas, analisando as lacunas e as possibilidades da produo acadmica
no Brasil. A autora analisa as condies favorveis para o amadurecimento terico e metodolgico das
pesquisas em polticas pblicas,
apesar das lacunas temticas e dos
problemas tericos e metodolgicos
que requerem o cuidado e a ateno
dos pesquisadores.

The article discusses the state of the

field on public policies research in
Brazil, analyzing its academic performance coupled with its limits,
gaps, and possibilities. The article
argues that, on the one hand, there
are favorable conditions for improving the theoretical and methodological problems faced by public policies research; on the other hand,
there are still issues and some theoretical and methodological gaps claiming for more careful attention from
researchers.

Ce travail discute ltat des lieux du

domaine des politiques publiques,
en analysant les lacunes et les possibilits de la production acadmique
au Brsil. Lauteur analyse les conditions favorables la mise au point
thorique et mthodologique des recherches en politiques publiques,
malgr les lacunes thmatiques et
des problmes thoriques et mthodologiques qui requirent lattention
et la vigilance des chercheurs.