CORREGEDORIA-GERAL DO MAPA Orientações acerca do juízo de admissibilidade correcional

Tema: Reconhecimento de dívida

A relação de negócios entre o particular e o poder público, consubstanciada em prestação de serviços,
fornecimento de materiais, alienações, locações, realização de obras, etc., deve ser precedida de procedimento licitatório,
conforme art. 2º da Lei nº 8.666/93.1

O reconhecimento da necessidade de ressarcimento ao particular, sem lastro em contrato administrativo

celebrado com o Poder Público, desde que não haja má-fé ou intenção do particular em fraudar as normas licitatórias, gera
a obrigação de apuração de responsabilidade dos agentes públicos que concorreram para a referida irregularidade. Se
houver participação dos fornecedores na irregularidade, deverá ser promovido o PAR. Não se estará diante de um novo
contrato, pelo contrário, o reconhecimento de dívida pressupõe a existência de contrato anterior, que expirou o prazo de
vigência, de contrato nulo ou de execução de despesa sem o empenho prévio, conforme art. 60, da Lei nº 4320/642).

Importante registrar a existência da Portaria CGU nº 4.097/2019, de 26 de dezembro de 2019, que explicitou alguns
requisitos a serem analisados no juízo de admissibilidade de assunção de obrigações sem cobertura contratual, dente eles:
o servidor ou o ente privado envolvido ser notificado para apresentar justificativas e documentos comprobatórios acerca
do fato. Não haverá necessidade de instauração de PAD e PAR quando, cumulativamente: o servidor não tiver dado causa
à contratação verbal emergente e excepcional, não houver indícios da prática de atos lesivos previstos na Lei nº
12.846/2013 e que o valor do produto ou do serviço contratado for compatível aos existentes no mercado, comprovado
mediante pesquisa de preços realizada de acordo com os critérios previstos em regulamento.

Diligências mínimas a serem verificadas/solicitadas – Fase 1 cadastramento Agropad e sugestão de diligências

1 – Destino: Departamento de Administração e outras áreas com orçamento descentralizado (Secretarias do

MAPA, SFB, INMET e SFA’s). Identificar os e-mails das áreas e do responsável.

Objetivos:

a) Juntada integral do contrato, dos aditivos e dos apostilamentos, bem como das tratativas com a empresa para
continuidade do serviço, se não estiver juntado aos autos;

b) Manifestação acerca da necessidade e importância do serviço contratado ou do produto adquirido, para o bem
da administração pública, além da urgência na contratação (precisa haver declaração dos agentes públicos de que
aquele serviço, se interrompido, traria prejuízos para a ADM), bem como a sua efetiva prestação do serviço
(comprovada com o atesto e a regular liquidação);

c) Parâmetro de preços, comprovação da economicidade e da vantajosidade (juntada de espelho do comprasnet

ou outro meio idôneo, com os valores praticados por outras instituições).

d) Solicitar também um quadro resumo de todos os contratos celebrados pela Administração com as datas de
início e fim e necessidade de reconhecimento de dívida em cada um deles.

2 – Destino: COGEP (sede) e SGP’s/SFA’s (Estados). Identificar os e-mails das áreas e do responsável da área.

Objetivo: Solicitar assentamento funcional dos envolvidos.

3 – Destino: COAD/CG - Solicitar levantamento de registros de irregularidades semelhantes cometidas pelos

agentes públicos ou pessoas jurídicas envolvidas. Nota: Enquanto esta funcionalidade não estiver integrada no
próprio Agropad.

Objetivo: Verificar outras denúncias/processos envolvendo a matéria e os sujeitos passivos da investigação, de

forma a verificar eventual possibilidade de reincidência (se já finalizado o Processo e apenado o servidor),

1 Lei nº 8.666/93 – Art. 2º As obras, serviços, inclusive de publicidade, compras, alienações, concessões, permissões e locações da Administração Pública , quando contratadas com terceiros, serão
necessariamente precedidas de licitação, ressalvadas as hipóteses previstas nesta Lei.”
2 Lei nº 4320/64 – Art. 60. É vedada a realização de despesa sem prévio empenho.
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complementação de provas e de circunstâncias fáticas, verificar conduta reiterada. A pesquisa será realizada tal
como a consulta aposentadoria.

4 – Destino: Servidores envolvidos.

Objetivo: notificar, por e-mail, os servidores para apresentarem justificativas e documentos comprobatórios acerca
do fato.

Modelo: “Prezado Sr. Fulano de Tal, reporto-me às possíveis irregularidades constantes no Processo nº XXXXXX,
que versam sobre a assunção de obrigação financeira, sem lastro contratual (reconhecimento de dívida), em
benefício da empresa XPTZ, após término do contrato nº XXXX, contido no Processo nº YYYYYYYY.

Neste sentido, de ordem do Corregedor-Geral do MAPA, com fulcro no art. 7º, inciso I, do Decreto nº
10.253/2020 e no art. 143 da Lei nº 8.112/90, solicito a V.Sa. que apresente esclarecimentos iniciais e documentos
comprobatórios acerca do fato, no prazo de 5 (cinco) dias. Atenciosamente, Servidor da COAD.”

5 – Destino: Ente privado envolvido.

Objetivo: notificar, por Ofício, o ente privado para apresentar justificativas e documentos comprobatórios acerca
do fato.

Modelo: “Prezado Sr. Responsável pela Empresa XPTZ, reporto-me às possíveis irregularidades constantes no
Processo nº XXXXXX, que versam sobre a assunção de obrigação financeira, sem lastro contratual (reconhecimento
de dívida), em benefício de vossa empresa, após término do contrato nº XXXX, contido no Processo nº YYYYYYYY.
Neste sentido, de ordem do Corregedor-Geral do MAPA, com fulcro no art. 7º, inciso I, do Decreto nº 10.253/2020,
nos arts. 49 e 59 da Lei nº 8.666/93, bem como no art. 8º da Lei nº 12.846/13, solicito a V.Sa. que apresente
esclarecimentos iniciais e documentos comprobatórios acerca do fato, no prazo de 5 (cinco) dias. Atenciosamente,
Coordenador da COAD/Coordenador-Geral da CGRPJ/Coordenador-Geral da CGRAP/Corregedora-Geral Adjunta.”

Cotejo das informações/dados a serem verificados após as diligências – Fase 2 Consolidação do Juízo de admissibilidade

O novo processo de contratação deve ter sido iniciado com a antecedência necessária, evitando-se que o processo
em curso se encerre sem nova contratação, nos casos de impossibilidade de prorrogação. A irregularidade é o
reconhecimento de dívida, por esta razão a análise do contrato como um todo não se faz necessária. Assim, verificar os
seguintes requisitos:

1 – Data de início, data final e o período que o serviço ficou sendo prestado sem cobertura contratual;

2 - Se o valor que continuou a ser pago é maior, igual ou menor que o contrato atual e o novo. Se for maior que o
atual e que o novo contrato - dano ao erário - quantificar. Este valor deverá ser ressarcido;

Ex: Pagava-se 100 mil reais por mês por determinado serviço, para uma quantidade especificada de 100 produtos
iguais entregues, o que representaria R$ 1.000,00 por produto. Após o término do contrato, a Adm passou a pagar
50 mil reais pelo contrato, mas exigiu a entrega de 40 produtos. Assim, o valor por produto passou a ser R$
1.250,00 por produto. De fato, reduziu-se o valor total, mas não se manteve a proporcionalidade da entrega dos
produtos. Há um prejuízo ao erário de R$ 10.000,00/mês.

3 – Data da ciência da autoridade com competência para instauração do Processo. A partir de 25/01/2019, só o
Corregedor-Geral tem essa prerrogativa. Antes, a competência era pulverizada entre várias autoridades
administrativas. Determinação do prazo para prescrição da instauração e da aplicação da penalidade. Esta data já
terá de ser preenchida no cadastramento inicial.

4 – Quais foram os motivos da não finalização do novo processo licitatório no prazo limite:

a) por motivos alheios à Administração contratante: ações judiciais, decisões da CGU e do TCU,
recomendações do MPF determinando a suspensão, diversos instrumentos recursais interpostos, demora
demasiada em determinada área do MAPA, pandemias, enchentes, motivos de força maior;
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b) desorganização da Administração, desleixo dos agentes públicos e/ou carência intransponível de recursos
humanos/financeiros;
c) conduta deliberada para beneficiar a empresa, com ou sem a participação dela no reconhecimento de
dívida; Verificar se houve tratativas ilícitas entre o fiscal/gestor/autoridade adm com a empresa, para que
o contrato fosse finalizado e o reconhecimento da dívida fosse possível.

5 – Existência de boa-fé das partes, do gestor público e do fornecedor ou prestador de serviços;

6 - Necessidade e importância do serviço contratado ou do produto adquirido, para o bem da administração

pública, além da urgência na contratação (precisa haver declaração dos agentes públicos que aquele serviço, se
interrompido, trará prejuízo para a ADM), bem como a sua efetiva prestação do serviço (comprovada com o atesto
e a regular liquidação);

7 - Excepcionalidade, o evento deve ser extraordinário e não rotineiro;

8 - Manifestação jurídica prévia para o reconhecimento de dívida;

9 - Parâmetro de preços, comprovação da economicidade e da vantajosidade (juntada de espelho do comprasnet

ou outro meio idôneo, com os valores praticados por outras instituições). Verificar se o preço era compatível.

Conclusões gerais para o juízo de admissibilidade

1 - Se houver conduta deliberada, omissiva ou comissiva, para não realizar a nova licitação e/ou direcionamento
para que a empresa, por amizade, valimento de cargo ou por pagamento de vantagem indevida ➔ possível ato de
improbidade, crime licitatório e ato lesivo contra a Administração. Sugestão de instauração de PAR e PAD.

Penalidades em perspectiva possíveis: PAD - Demissão/Destituição/Cassação de aposentadoria para os

agentes públicos. Enquadramentos possíveis - Lei nº 8.112/90 – art. 117, inciso IX, XI, XII (se houver); 132,
inciso IV, VIII, X, XI (se houver) e XIII; Lei nº 8.429/92 – Arts. 9º, 10 e 11, no que couber; Lei nº 12.813/13
(conflito de interesse, art. 5º e 6º, se houver); PAR: Multa, publicação extraordinária e restituição do dano
- Enquadramentos possíveis: Lei nº 8.666/93, arts. 49 e 593; Lei nº 12.846/13, art. 5º e incisos. Posso
apurar as irregularidades da Lei nº 8.666/93 no bojo do PAR.

2 - Se não houver intenção de beneficiar a empresa e esta não tiver concorrido para a irregularidade (se tiver
concorrido, PAR), apenas desorganização da ADM, não observância dos prazos, etc. ➔ Termo de Ajustamento de
Conduta (TAC) com ou sem ressarcimento dos valores (no caso de identificação de dano ao erário).

Penalidades em perspectiva possíveis: PAD – Advertência ou Suspensão até 30 dias para os agentes
públicos. Enquadramentos possíveis - Lei nº 8.112/90 – art. 116, incisos I, II, III, VII e IX; Instrução
Normativa CGU nº 04/2020 (TAC).

3 - Se a Administração foi diligente, mesmo com dano, mas não conseguiu terminar no tempo, por motivos alheios,
devidamente fundamentados ➔ arquivamento, desde que não seja prática rotineira (caso se identifique modus
operandi semelhante em outras contratações, como Termos de Referência equivocados, que dão margem a
inúmeros questionamentos, etc → analisar se TAC ou PAD), conforme art. 7º, inciso I do Decreto nº 10.253/2020
e Portaria CGU nº 4.097/2019.

3
Lei nº 8.666/93 - Art. 49. A autoridade competente para a aprovação do procedimento somente poderá revogar a licitação por razões de interesse público decorrente de fato superveniente devidamente
comprovado, pertinente e suficiente para justificar tal conduta, devendo anulá-la por ilegalidade, de ofício ou por provocação de terceiros, mediante parecer escrito e devidamente fundamentado.
§ 1o A anulação do procedimento licitatório por motivo de ilegalidade não gera obrigação de indenizar, ressalvado o disposto no parágrafo único do art. 59 desta Lei.
§ 2o A nulidade do procedimento licitatório induz à do contrato, ressalvado o disposto no parágrafo único do art. 59 desta Lei.
§ 3o No caso de desfazimento do processo licitatório, fica assegurado o contraditório e a ampla defesa.
§ 4o O disposto neste artigo e seus parágrafos aplica-se aos atos do procedimento de dispensa e de inexigibilidade de licitação.
Art. 59. A declaração de nulidade do contrato administrativo opera retroativamente impedindo os efeitos jurídicos que ele, o rdinariamente, deveria produzir, além de desconstituir os já produzidos.
Parágrafo único. A nulidade não exonera a Administração do dever de indenizar o contratado pelo que este houver executado at é a data em que ela for declarada e por outros prejuízos regularmente
comprovados, contanto que não lhe seja imputável, promovendo-se a responsabilidade de quem lhe deu causa.
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Exemplos de Jurisprudências

Superior Tribunal de Justiça:

Informativo nº 0529. Período: 6 de novembro de 2013.

Informativo nº 0549, publicado em 05 de novembro de 2014.

8) A contratação direta, quando não caracterizada situação de dispensa ou de inexigibilidade de licitação, gera
lesão ao erário (dano in re ipsa), na medida em que o Poder Público perde a oportunidade de contratar melhor
proposta.”

AgInt no REsp 1671366/SP,Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA,Julgado em

28/11/2017,DJE 01/12/2017; REsp 1121501/RJ,Rel. Ministro SÉRGIO KUKINA, PRIMEIRA TURMA, Julgado
em 19/10/2017,DJE 08/11/2017; AgInt no REsp 1528837/SP,Rel. Ministro FRANCISCO FALCÃO, SEGUNDA
TURMA,Julgado em 24/10/2017,DJE 31/10/2017; AgInt no AREsp 595208/PR,Rel. Ministra ASSUSETE
MAGALHÃES, SEGUNDA TURMA,Julgado em 21/09/2017,DJE 28/09/2017; AgRg no REsp 1499706/SP,Rel.
Ministro GURGEL DE FARIA, PRIMEIRA TURMA,Julgado em 02/02/2017,DJE 14/03/2017; AgRg no REsp
1406949/AL,Rel. Ministro BENEDITO GONÇALVES, PRIMEIRA TURMA,Julgado em 18/10/2016,DJE
09/02/2017” Saiba mais.

9) A alegação de nulidade contratual fundamentada na ausência de licitação não exime o dever de a

administração pública pagar pelos serviços efetivamente prestados ou pelos prejuízos decorrentes da
administração, quando comprovados, ressalvadas as hipóteses de má-fé ou de haver o contratado concorrido
para a nulidade.

“AgRg no REsp 1339952/SP,Rel. Ministra REGINA HELENA COSTA, PRIMEIRA TURMA, Julgado em
27/06/2017,DJE 02/08/2017; AgInt nos EDcl no REsp 1303567/SC,Rel. Ministro NAPOLEÃO NUNES MAIA
FILHO, PRIMEIRA TURMA, Julgado em 13/06/2017,DJE 26/06/2017; AgRg no REsp 1363879/SC,Rel.
Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, Julgado em 26/08/2014,DJE 25/09/2014; AgRg no REsp
1383177/MA,Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS, SEGUNDA TURMA, Julgado em 15/08/2013,DJE
26/08/2013; AgRg no REsp 1140386/SP,Rel. Ministro BENEDITO GONÇALVES, PRIMEIRA TURMA, Julgado
em 03/08/2010,DJE 09/08/2010; AgRg no Ag 1056922/RS,Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES,
SEGUNDA TURMA, Julgado em 10/02/2009,DJE 11/03/2009.” Saiba mais

Tribunal de Contas da União:

“Embora o Acórdão embargado tenha determinado a anulação da licitação e do contrato decorrente, permanece a
obrigação de Administração em indenizar a empresa contratada pelos serviços executados até a sustação do contrato,
consoante o disposto no parágrafo único do art.59 da Lei 8.666/93. (Acórdão n. 2.240/2006, Plenário, rel. Min. Valmir
Campelo)

Advocacia Geral da União:

Orientação Normativa/AGU nº 11, de 01.04.2009 - “A contratação direta com fundamento no inc. IV do art. 24 da Lei nº
8.666, de 1993, exige que, concomitantemente, seja apurado se a situação emergencial foi gerada por falta de
planejamento, desídia ou má gestão, hipótese que, quem lhe deu causa será responsabilizado na forma da lei”.