FUNDAO GETLIO VARGAS

ESCOLA BRASILEIRA DE ADMINISTRAO PBLICA E DE EMPRESAS

CENTRO DE FORMAO ACADMICA E PESQUISA
CURSO DE MESTRADO EM ADMINISTRAO PBLICA

GOVERNANA EM ORGANIZAES PBLICAS DESAFIOS PARA ENTENDER

OS FATORES CRTICOS DE SUCESSO:
O CASO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

APRESENTADA POR
RENATA SILVA PUGAS MAGALHES

E
APROVADA EM 27 DE JUNHO DE 2011
PELA COMISSO EXAMINADORA:

PROF. DR. JOAQUIM RUBENS FONTES FILHO

PROF. DRA. ALKETA PECI
PROF. DRA. REJANE PREVOT NASCIMENTO

Aos meus filhos Felipe e Mariana, por todas as horas

que deixei de estar presente em razo deste trabalho.
A todos que me apoiaram e me acompanharam nesta
jornada.

AGRADECIMENTOS
Ao final desta etapa, gostaria de demonstrar minha gratido a todos que me apoiaram e
contriburam direta ou indiretamente para este resultado.
Primeiramente gostaria de agradecer a Deus por me dar a vida, fora e determinao
para atingir os meus objetivos.
minha famlia, sempre presente em minha caminhada, pelo amor, a pacincia, a
compreenso, a amizade, o carinho e o permanente incentivo ao estudo.
Aos meus filhos por renovar minhas energias a cada dia.
Ao meu orientador, Professor Joaquim Rubens Fontes Filho, pelos ensinamentos
passados em cada aula e encontro e, principalmente, por ter acreditado no meu potencial e
confiado que eu seria capaz de realizar este trabalho.
Aos professores e funcionrios da EBAPE, por constantemente se mostrarem dispostos
a ensinar e a ajudar, com muita dedicao, seriedade e boa vontade em compartilhar seus
profundos conhecimentos acerca dos assuntos abordados.
Aos meus colegas de mestrado, o companheirismo e ateno, bem como as discusses
instigantes que me proporcionaram.
Aos amigos, a torcida, por acreditarem que eu seria capaz de concluir mais esta etapa.
Ao Tribunal de Contas da Unio pelo suporte concedido, por meio de suas aes
voltadas ao estmulo capacitao de seus servidores, sem o qual seria mais difcil minha
participao neste mestrado.
Aos meus chefes e colegas de trabalho pelo apoio e incentivo ao desenvolvimento
pessoal e profissional.
Por ltimo, a todos que no citei diretamente, mas que, com certeza, caberiam neste
agradecimento.

RESUMO
Esta dissertao enfoca as questes que sintetizam os principais problemas de
governana nas organizaes pblicas. O referencial terico deste trabalho abordou aspectos
da questo da separao da propriedade e gesto, com a importncia da definio dos
objetivos pelo dono. A teoria da agncia apresenta-se como um arcabouo para a anlise das
relaes entre principal (sociedade) e agente (administrador), considerando a formao de
conflitos em razo de possveis interesses divergentes entre os envolvidos.
Tais aspectos foram examinados no Tribunal de Contas da Unio. O rgo auxiliar
do Congresso Nacional no exerccio do controle externo da administrao pblica federal e
tem como misso institucional assegurar a efetiva e regular gesto dos recursos pblicos
federais em benefcio da sociedade.
Esta dissertao alia-se a estudos anteriores, nos quais verificou-se aspectos aplicados
governana das organizaes pblicas. Com base no estudo realizado, conclui-se que
incorporao da avaliao e monitoramento gesto e tomada de decises, alm de agregar
qualidade gerncia e ao desempenho com base em informao e anlise de dados, fortalece a
expanso de uma cultura de transparncia e accountability na administrao pblica.
Entretanto, a assimetria de informaes acaba por dificultar a avaliao dos resultados e a
mensurao dos esforos necessrios para atingi-los, o que limita o sistema de controle
externo governana. Outro ponto reside na capacidade de estabelecimento de objetivos
claros pelo proprietrio, o que em organizaes pblicas um fator ainda mais complexo, pois
envolve diversos atores.

ABSTRACT

This dissertation focuses on questions that summarize the main governance problems
in public organizations. The theoretical aspects of this work has addressed the issue of
separation of ownership and management, the importance of defining the goals by the owner.
Agency theory is presented as a framework for analyzing the relationship between principal
(society) and agent (manager), considering the formation of possible conflicts due to divergent
interests among stakeholders.
These aspects were examined in the Court of Audit. The agency is to assist the
Congress in the exercise of external control of the federal public administration and
institutional mission is to ensure regular and effective management of federal public resources
to benefit society.
This thesis joins the previous studies in which there was applied to the governance
aspects of public organizations. Based on this study, we conclude that incorporation of
evaluation and monitoring into management and decision making, and adds quality to
management and performance based on information and analysis, strengthens a culture of
transparency and accountability in public administration. However, the asymmetry of
information makes difficult the evaluation of results and measurement of the efforts needed to
achieve them, which limits the external control system governance. Another point is the
ability to establish clear objectives by the owner, who in public is a factor even more complex
because it involves several actors.

LISTA DE SMBOLOS E ABREVIATURAS

BSC - Balanced Scorecard
CMPGC - Cdigo das Melhores Prticas de Governana Corporativa
CGPAR - Comisso Interministerial de Governana Corporativa e de Administrao de
Participaes Societrias da Unio
CVM - Comisso de Valores Mobilirios
CN Congresso Nacional
FMI - Fundo Monetrio Internacional
IBGC - Instituto Brasileiro de Governana Corporativa
IFAC International Federation of Accountants
ISC - Instituto Serzedello Corra
MARE - Ministrio da Administrao Federal e da Reforma do Estado
OCDE - Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico
PAC - Programa de Acelerao do Crescimento
PET - Plano Estratgico do Tribunal de Contas da Unio
PQGF - Prmio Nacional de Gesto Pblica
STF - Supremo Tribunal Federal
TCU - Tribunal de Contas da Unio

LISTA DE ILUSTRAES
Lista de tabelas:
Tabela 1: Competncias Constitucionais
Tabela 2: Manifestaes Atendidas pela Ouvidoria
Tabela 3: Participao do TCU em Organizaes Internacionais de Fiscalizao

Lista de figuras:
Figura 1: Modelo do Processo Global de Responsabilidade no Setor Publico
Figura 2: Sistema de governana corporativa
Figura 3: Mapa Estratgico do TCU

Lista de quadros:
Quadro 1: Problemas de Governana nas organizaes pblicas
Quadro 2: Aspectos relevantes da governana a serem investigados
Quadro 3: Anlise do Estudo de Caso

SUMRIO
1.

O PROBLEMA ............................................................................................................................................. 9
1.1.
1.2.
1.3.
1.4.

2.

REFERENCIAL TERICO ...................................................................................................................... 15

2.1.
2.2.
2.3.
2.4.
2.5.

3.

SEMNTICA DA GOVERNANA................................................................................................................................... 15

GOVERNANA DAS ORGANIZAES .......................................................................................................................... 21
GOVERNANA ORGANIZACIONAL APLICADA AO SETOR PBLICO ............................................................................... 25
PROBLEMAS DE GOVERNANA DE UMA ORGANIZAO PBLICA BRASILEIRA DA ADMINISTRAO DIRETA .............. 31
SUBSDIOS PARA A ANLISE ....................................................................................................................................... 33

METODOLOGIA ....................................................................................................................................... 36

3.1.
3.2.
3.3.
3.4.

4.

INTRODUO ............................................................................................................................................................... 9
OBJETIVOS (FINAL E INTERMEDIRIOS) ...................................................................................................................... 12
DELIMITAO DO ESTUDO ......................................................................................................................................... 12
RELEVNCIA DO ESTUDO ........................................................................................................................................... 13

TIPO DE PESQUISA ...................................................................................................................................................... 36

COLETA DE DADOS ..................................................................................................................................................... 37
TRATAMENTO DOS DADOS ......................................................................................................................................... 37
LIMITAES DO MTODO ........................................................................................................................................... 39

ESTUDO DE CASOS: O TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO ......................................................... 40

4.1.
4.2.
4.3.
4.4.
4.5.
4.6.

CONTEXTO INSTITUCIONAL ....................................................................................................................................... 40

CARACTERSTICAS ORGANIZACIONAIS ....................................................................................................................... 43
PLANO ESTRATGICO E PLANO DE DIRETRIZES ......................................................................................................... 46
PRESTAO DE CONTAS ............................................................................................................................................ 51
ALINHAMENTO DE INTERESSES .................................................................................................................................. 55
ANLISE .................................................................................................................................................................... 57

5.

CONCLUSO ............................................................................................................................................. 67

6.

REFERNCIAS .......................................................................................................................................... 70

1. O PROBLEMA
O presente captulo apresenta as questes que nortearam a pesquisa. A introduo
realiza uma breve contextualizao do tema, culminando na formulao do problema, que
norteou todo o trabalho desenvolvido. Seguir-se-o a enumerao dos principais objetivos da
pesquisa, a delimitao do estudo e a indicao da relevncia da dissertao.
1.1. Introduo
Nas ltimas dcadas, as aceleradas mudanas das caractersticas da sociedade tm
produzido grande impacto na administrao pblica de todos os pases e, conseqentemente,
imposto transformaes e adaptaes nas prticas organizacionais.
Alm disso, a partir do momento que o Estado deixa de ser considerado apenas como
fonte de crises para desempenhar um papel fundamental na consolidao de economias, faz-se
necessrio observar as prticas de governana para as organizaes do estado.
A Carta Magna de 1988 introduziu, tambm, algumas competncias ao poder pblico
nas reas de sade, educao, previdncia social, moradia, transporte, segurana, falando
apenas nas atividades essenciais, e para a consecuo desses fins importante, conforme
expressado no Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, elaborado pelo extinto
Ministrio da Administrao Federal e da Reforma do Estado MARE, fixar como um dos
objetivos globais o aumento da governana do Estado, ou seja, sua capacidade administrativa
de governar com efetividade e eficincia, voltando a ao dos servios do Estado para a
atendimento dos cidados.
Nesse contexto, a administrao pblica brasileira vem, ao longo dos ltimos anos,
passando por diversas transformaes para alcanar uma gesto mais eficiente, eficaz e efetiva
que v ao encontro do interesse coletivo, bem como procure diminuir o problema da corrupo
e, ainda, propicie o aperfeioamento constante das aes estatais.
Com a evoluo dos modelos de Estado surgiu a necessidade de um rgo de auxlio
ao Poder Legislativo, capaz de analisar com iseno e tcnica o correto emprego dos dinheiros
pblicos. Assim, o Tribunal de Contas da Unio (TCU), cuja misso institucional assegurar
a efetiva e regular aplicao dos recursos pblicos federais em benefcio da sociedade, por sua

10

vez tambm encontra-se inserido no desafio de alcanar uma gesto que possa contribuir com
o processo de execuo das polticas pblicas.
Com o objetivo de avaliar o desempenho dos rgos e entidades jurisdicionados, assim
como dos sistemas, programas, projetos e atividades governamentais, quanto aos aspectos de
economicidade, eficincia, eficcia e efetividade dos atos praticados, com vistas a contribuir
para o aperfeioamento da administrao pblica e para subsidiar os mecanismos de
responsabilizao por desempenho, o Tribunal de Contas da Unio realiza um papel relevante
na esfera federal.
O papel do Controle Externo assegurar a accountability tanto nas dimenses de
legalidade/conformidade, como na de resultado/desempenho. Desta forma, a governana do
Tribunal de Contas da Unio um dos elementos essenciais na construo dos objetivos que
possibilitem o desenvolvimento do projeto institucional, interagindo com o Congresso
Nacional de forma a buscar a sedimentao legislativa desse processo.
Segundo Torres (2004; p. 41), tanto para a administrao pblica quanto para a
sociedade, os esforos e transformaes que visam aumentar os nveis de transparncia,
accountability e responsabilizao dos dirigentes pblicos brasileiros requerem uma anlise
um pouco mais detalhada.
No mbito da administrao pblica, o tipo de trabalho realizado vai ao encontro das
questes de governana, que tm associao com a gesto de polticas pblicas, o exerccio de
poder e, ainda, o controle na aplicao dos recursos. Alm disso, possibilitam minimizar
problemas associados difuso do poder, falta de clareza na definio de objetivos,
dificuldades na mensurao da relao entre fins e meios, e motivao do funcionalismo que
podem representar barreiras traduo de uma poltica em realidade (FONTES, 2003).
A governana pblica implica que os governos sejam mais eficazes em um marco de
economia globalizada, no somente atuando com a mxima capacidade de gesto, mas
tambm respeitando as normas e valores de uma sociedade democrtica. Ademais, em virtude
da crescente complexidade da administrao quanto das sociedades modernas, a coordenao
da ao governamental um aspecto da governana pblica importante.
A estrutura fundamental da accountability para as entidades do setor pblico, de
acordo com Marques (2007), conforme figura reproduzida abaixo, mostra a separao das

11

funes executivas e legislativas de governo, uma vez que o Parlamento (legislatura) tem
autoridade para financiar a aquisio e uso de recursos do setor pblico, sendo o governo
eleito (executivo) responsvel pelos recursos especficos, planejamento, direo e controle das
operaes deste setor. 

Ainda segundo o autor, algumas agncias pblicas j utilizam conceitos da boa

governana corporativa. Estes incluem o planejamento do negcio e a estratgia, comits de
auditoria, controle de estruturas, incluindo a gesto de risco, avaliao e monitoramento do
desempenho.
A governana democrtica e a busca de uma gesto pblica de qualidade, com carter
interdisciplinar, que leve em considerao os fatores presentes em cada contexto, determinam
a busca de novos arranjos institucionais, polticos e administrativos para uma tomada de
deciso segura, transparente e participativa.
Outro importante debate diz respeito ao impacto desses trabalhos frente a organismos
internacionais, pois a boa governana pressupe uma avaliao externa e, ainda, constituem
critrios em operaes de financiamento.
Diante do exposto, considerando a importncia da governana em organizaes
pblicas e a construo da uma agenda estratgica, surge o problema central deste estudo:
Quais as caractersticas da governana das organizaes pblicas da Administrao Direta,
consideradas dentro do nvel da Unio?

12

1.2. Objetivos (final e intermedirios)

Como afirma Vergara (2007), o objetivo final um resultado a ser alcanado que, caso
atingido, se traduz na resposta ao problema de pesquisa formulado.
Assim, o objetivo final deste estudo determinar quais as caractersticas da governana
das organizaes pblicas da Administrao Direta, consideradas dentro do nvel da Unio. O
caso delimitou as caractersticas do Tribunal de Contas da Unio (TCU).
J os objetivos intermedirios so aqueles de cujo atingimento depende o alcance do
objetivo final (VERGARA, 2007). Para tanto, neste estudo os objetivos intermedirios so:

Identificar na literatura a semntica de governana;

Apresentar o conceito de governana das organizaes aplicada a organizaes em

geral e ao setor pblico;

Verificar as vantagens e desvantagens do modelo de governana adotado pelo TCU.

1.3. Delimitao do estudo

O presente estudo pretendeu verificar o modelo de governana do Tribunal de Contas
da Unio no exerccio do controle externo da Administrao Pblica Federal.
Para tanto, foi identificado na literatura a semntica de governana. Pretende-se, ainda,
apresentar o conceito de governana das organizaes aplicada a organizaes em geral e ao
setor pblico.
Por fim, verificado o modelo de governana adotado pelo TCU. Para isso, sero
abordados aspectos especficos, tais como caractersticas organizacionais, plano estratgico e
plano de diretrizes, processo de prestao de contas e alinhamento de interesses.
Apesar da questo da governana envolver diversos aspectos, o estudo ficou restrito
relao de propriedade e sua gesto, pois coaduna-se com as premissas da Gesto por
Resultados, que pressupem que as informaes produzidas pelas avaliaes contribuiro para
o contnuo aperfeioamento das aes, assim como para a melhoria da alocao dos recursos
no oramento (eficincia alocativa).
Alm disso, o trabalho no abordou a questo do controle da administrao pblica no
sentido lato, se restringindo ao controle externo exercido na esfera federal.

13

1.4. Relevncia do estudo

As atividades de monitoramento e avaliao foram amplamente disseminadas nas
ltimas dcadas, impulsionadas pelos paradigmas da Nova Gesto Pblica, como instrumentos
necessrios ao controle do desempenho e dos resultados de programas, rgos e entidades
pblicas, objetivando contribuir para a melhoria da efetividade e da accountability das aes
governamentais.
Alm disso, faz-se necessrio mencionar que a questo da governana pblica se apia
em conceitos da teoria da agncia. Segundo essa teoria, os conflitos de agncia aparecem
quando o bem-estar de uma parte, denominada o proprietrio ou principal, depende das
decises tomadas por outra, responsvel pela gesto do seu patrimnio, denominado agente.
Embora o agente deva tomar decises em benefcio do principal, muitas vezes ocorrem
situaes em que os interesses dos dois so conflitantes, dando margem a um comportamento
oportunista por parte do agente.
Para atingir melhores padres de governana, por intermdio da discusso dos modelos
de trabalho e da proposio de processos e prticas para enderear os problemas usualmente
encontrados, os princpios da boa governana nas entidades do setor pblico mostram-se
relevantes. Estes princpios devem estar refletidos em cada dimenso da governana das
entidades do setor pblico, tais como, padres de comportamento, estruturas e processos
organizacionais, controle e relatrios externos. Ademais, as diferentes funes de governo
devem apoiar-se mutuamente, uma vez que a boa governana pode encorajar a confiana e a
participao que permite a melhoria dos servios.
Nesse contexto, o Tribunal de Contas da Unio, em cumprimento sua misso
institucional, constitui uma agenda estratgica, que tm por objetivo avaliar o desempenho dos
rgos e entidades jurisdicionados, assim como dos sistemas, programas, projetos e atividades
governamentais, quanto aos aspectos de economicidade, eficincia e eficcia dos atos
praticados, com vistas a contribuir para o aperfeioamento da administrao pblica e para
subsidiar os mecanismos de responsabilizao por desempenho.
O presente estudo mostra-se, portanto, relevante na medida em que busca trazer luz
governana de organizaes pblicas e estudar o modelo de governana adotado pelo Tribunal
de Contas da Unio. Considera-se, ainda, que os estudos so de interesse da sociedade

14

brasileira como um todo, em razo do amplo alcance das atividades desempenhadas pelo
rgo.

seguir,

ser

abordado

referencial

terico

utilizado

no

estudo.

15

2. REFERENCIAL TERICO
Este captulo abordar o referencial terico que forneceu subsdios pesquisa.
Preliminarmente, com vistas contextualizao da problemtica investigada, far-se- uma
breve reviso na literatura sobre a semntica da governana. Em seguida, ser apresentada
uma descrio da governana aplicada s organizaes em geral e ao setor pblico, bem como
os problemas de governana de uma organizao pblica brasileira, especialmente no que diz
respeito definio dos objetivos, monitoramento de sua execuo, accountability (vertical e
horizontal) e incentivos.
2.1. Semntica da Governana
O termo governana utilizado com diferentes significados em diversos campos do
conhecimento. A Comisso Europia (2001) em suas discusses sobre o tema apresenta a
versatilidade do termo, que utilizado em conexo com vrias cincias sociais
contemporneas, especialmente economia e cincias polticas. Ele se origina da necessidade
da economia (com relao governana corporativa) e das cincias polticas (com relao
governana do Estado) por um conceito abrangente capaz de transmitir diversos significados
no cobertos pelo termo tradicional governo. Para a Comisso Europia, o termo
governana se refere ao exerccio do poder de forma abrangente, incluindo aes por rgos
executivos, assemblias (como os parlamentos nacionais) e rgos judiciais (como cortes
nacionais e tribunais). O termo governana corresponderia s chamadas formas de
organizaes econmicas e polticas ps-modernas.

Diante de tamanha diversidade, a

Comisso Europia criou sua prpria definio, com regras, processos e comportamentos que
levam em considerao cinco princpios: abertura, participao, accountability, efetividade e
coerncia.
De acordo com o Rhodes (1996), o conceito de governana vem sendo utilizado com
pelo menos seis significados, conforme abaixo, no entanto escolhe apenas a definio de rede
auto-organizveis para continuar sua anlise:

16

a) Estado mnimo: uso de mercados e quase-mercados para a entrega de servios

pblicos;
b) Governana corporativa: que trata principalmente de transparncia, integridade,
prestao de contas (accountability) e formas de controle;
c) Nova Gesto Pblica (New Public Management): a introduo de mtodos de gesto do
setor privado e estruturas de incentivo como competio de mercado no setor pblico;
d) Boa governana: aliana da nova gesto pblica com a democracia liberal;
e) Sistema scio-ciberntico: interdependncia entre atores sociais, polticos e
administrativos, com resultado de formas scio-polticas interativas de governo;
f) Redes auto-organizveis: desenvolvem suas prprias polticas e moldam seus

ambientes.
J Kooiman (1999, p.69) tambm salienta que o termo governana vem sendo usado na
literatura, mas no necessariamente com o mesmo significado, e sistematiza as seguintes
definies:
a) sistemas de regras em todos os nveis de atividade humana, da famlia a organizaes
internacionais, nas quais a busca de metas atravs do exerccio de controles tem
repercusses transnacionais (ROSENAU 1995, p. 13, apud KOOIMAN, 1999);
b) processo contnuo atravs do qual conflitos ou interesses diversos podem ser
acomodados e aes cooperativas devem ser tomadas (COMMISSION ON GLOBAL
GOVERNANCE 1995, p. 2, apud KOOIMAN, 1999);
c) rede inter-organizacionais que se auto-organizam caracterizadas pela interdependncia,
troca de recursos, regras do jogo e significante autonomia do estado (RHODES 1997,
p. 15, apud KOOIMAN, 1999);
d) gerenciamento consciente de estruturas do regime com nfase na melhoria de
legitimidade do reino pblico em compasso com estado e sociedade (HYDEN AND
BRATTON 1992, p. 6-7, apud KOOIMAN, 1999);
e) mecanismos no presumidos de serem baseados primariamente na falta de limite do
estado (HAY and JESSOP 1995, p. 303-306, apud KOOIMAN, 1999);
f) resoluo de problemas e criao de oportunidades, e condies estruturais e

17

processuais com objetivo de realizar o mesmo (KOOIMAN, 1999).

Para Kooiman (1999), apesar de diferentes definies e usos, o que parece comum e se
destaca a importncia das regras e qualidade dos sistemas, a cooperao para aumentar a
legitimidade e efetividade e, por ltimo, os novos processos, arranjos e mtodos. E acaba por
sugerir uma classificao em trs pilares:
Relaes internacionais que se traduz em um conjunto de normas implcitas e
explcitas no processo de tomada de decises e interao que traga mtuos
benefcios, incluindo no s os estados mais tambm atores no estatais,
interesses globais e outros nveis de interao;
Boa Governana com uma concepo bastante similar a estudos do Banco
Mundial conduzidos na frica em 1989 que pressupe o aumento da
legitimao poltica como precondio para o desenvolvimento sustentvel.
Enfatizando que a questo principal diz respeito ao modelo de governo que se
tem em mente nem sempre reflete a interdependncia do sistema a ser
governado;

Steuerung - contribuio alem que d idia de controle em governar e guiar o

desenvolvimento da sociedade.

No contexto da governana contempornea, ligado ao termo definido por Osborne

(2006) como New Public Governance, existem interesses e demandas da sociedade
pressionando os atores sociais organizados (estado, terceiro setor e iniciativa privada) para
gerar bens pblicos e privados, com o objetivo de gerar o bem estar. Diante de todas essas
dificuldades, passou-se a exigir a modernizao do Estado, principalmente em funo da
percepo quanto s limitaes do modelo burocrtico utilizado pela Administrao Pblica.
A esse respeito, Bento (2003, p.81) afirma que:
A partir do momento que o Estado deixa de ser considerado a fonte de todos os males e
crises para constituir-se no princpio de sua superao, chamado a desempenhar um
papel essencial na consolidao de economias integradas e competitivas, trata-se,
agora de elaborar todo um conjunto de ferramentas conceituais, prticas e mesmos
culturais com o fito de maximixar a eficincia do aparelho burocrtico.

18

A crise do Estado Social, portanto, vem exigindo uma reformulao desse modelo
burocrtico, de forma a torn-lo mais eficiente. Desse modo, para superar as crises e atender
s demandas legtimas da sociedade, o Estado se viu obrigado, entre outros, a concentrar
esforos no sentido de racionalizar suas atividades, aprimorar os servios pblicos, adotar
novas estratgias e novos modelos de gesto administrativa, otimizar os resultados de suas
aes diante da escassez dos recursos disponveis, bem como implementar mecanismos
adequados de controle desses resultados.
No Brasil, apesar de ter havido outras tentativas de desburocratizao da mquina
pblica, a exemplo do Decreto-Lei n 200, de 25/2/1967, a nfase maior se deu com a criao
do Ministrio da Desburocratizao, na gesto do Ministro Hlio Beltro, e, posteriormente,
com a elaborao do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, realizado pelo extinto
Ministrio da Administrao Federal e da Reforma do Estado MARE e aprovado em
21/9/1995 pela Cmara da Reforma do Estado. Ocorre que a eficincia administrativa s foi
includa no nosso ordenamento jurdico como um princpio, pelo menos explicitamente, a
partir da Emenda Constitucional n 19, de 4 de junho de 1998, que a introduziu no caput do
artigo 37 da Carta Magna.
Diniz (2003) argumenta, ainda, que devem ser preconizados novos estilos de gesto
pblica, revertendo o isolamento e o confinamento burocrtico. O que implica estreitar os
vnculos com a poltica, reforar os instrumentos de responsabilizao da administrao
pblica por controle parlamentar, dar mais fora sociedade civil, sem enfraquecer o poder de
coordenao do Estado, diversificar os espaos de negociao e as tticas de alianas
envolvendo diferentes atores, associando o aumento da participao com o reforo das
instituies representativas. As duas formas de responsabilizao pblica, por controle
parlamentar e pela participao social, longe de serem incompatveis, reforam-se
mutuamente, como ressalta a teoria democrtica contempornea (ANASTASIA, 2000).
Ademais, a autora lembra a necessidade de reforar os instrumentos de governana,
nos diferentes nveis da administrao pblica. Assim, acaba definindo Governana como a
capacidade de ao estatal na implementao das polticas e na consecuo das metas
coletivas. O que implica expandir e aperfeioar os meios de interlocuo e de administrao
dos conflitos de interesses, fortalecendo os mecanismos que garantam a responsabilizao
pblica dos governantes.

E conclui, em ltima instncia, que trata-se de aprofundar as

19

interconexes entre governana, accountability e responsiviness nas novas democracias,

mediante o desenho de uma arquitetura institucional apropriada e sua adequao s condies
histrico-sociais contemporneas.
Nesta linha de consideraes, Pinto (2008, p.67-68) afirma que:
Mais recentemente a nfase dos programas de reforma apoiados pelos organismos
financeiros internacionais relacionam-se com a governana pblica e corporativa,
conceito que teve a sua origem na NEI (Nova Economia Institucional - Williamson,
1996). Governana se entende com a conduta dos governos e empresas na aquisio e
uso de sua autoridade e poder econmico, caracterizadas pelo respeito das regras
fixadas no sistema institucional.

A boa governana aceita pelos organismos

financeiros internacionais como requisito para o desenvolvimento econmico e,

portanto, so critrios incorporados nas suas operaes de financiamento. Regras que
regulam os contratos, diminuem o comportamento oportunstico e risco moral dos
operadores econmicos, assegurando aos cidados os seus direitos e obrigaes com
relao ao estado, so todos propriedades de um sistema de gorvernana inerente ao
modelo da NEI.
Em termos operacionais as operaes calcadas na promoo de boa governana
passam pelo reforo de mecanismos que asseguram o accountability dos governos
sua cidadania, e o equilbrio (checks and balances) entre os poderes do estado fixados
nas suas respectivas constituies.

Neste cenrio, cada pas, organizao, trabalhador ou segmento da sociedade deve

descobrir o seu papel e conquistar seu espao, assumindo nova postura frente s novas
tendncias, acompanhando as transformaes mundiais, acreditando que o processo de
globalizao parece estar cada vez mais presente.

Assim, se mostram to relevantes as

prticas de governana e a abordagem do agente/principal para equacionar as questes do

desenho institucional.
Isso porque influenciam na definio dos objetivos, bem como no monitoramento da
execuo dos mesmos, uma vez que a relao de agncia definida como um contrato no qual
uma ou mais pessoas o principal emprega uma outra pessoa o agente para executar em
seu nome um servio que implique a delegao de algum poder de deciso ao agente
(JENSEN E MECKLING, 2008).
Alm disso, se supormos que ambas as partes agem visando maximizao das suas
utilidades pessoais, existe razo para imaginar que o agente no agir sempre de acordo com

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os interesses do principal, sendo necessrio alinhar os interesses o que terminar por gerar
custos. Segundo Jensen e Meckling (2008), os custos de agncia so a soma: a) das despesas
de monitoramento por parte do principal; b) das despesas com a concesso de garantias
contratuais; c) e do custo residual.
Assim, a teoria da agncia tem como crena principal que proprietrio e agente tem
interesses prprios. O ponto fundamental da teoria est baseado no homo-economicus. Os
problemas de agncia surgem da relao entre proprietrio e agente. Essa relao deve levar
em considerao a assimetria da informao, o comportamento diferenciado, o risco moral e a
seleo adversa.
O problema de agncia se fundamenta principalmente na questo da informao
assimtrica.

Apresentada atravs da discusso sobre ao oculta e informao oculta,

problemas evidenciados por Arrow (1985) na relao entre agente e principal.

De acordo com Borges e Serro (2005, p. 114), a teoria da agncia aborda um tipo de
relao bastante freqente no sistema econmico, ou seja, a relao bilateral entre o
proprietrio plo principal e o agente, no qual trs condies se fazem presentes: o agente
dispe

de

vrios

comportamentos

possveis

para

serem adotados;

ao

dos

agentes/administradores afeta no apenas seu bem-estar, mas tambm o dos proprietrios

(acionistas controladores); e as aes do agente dificilmente so observveis pelo proprietrio,
havendo assimetria informacional entre as partes.
Para Eisenhardt (1989) essa teoria est preocupada em resolver dois problemas que
podem ocorrer na relao entre os agentes. O primeiro o que surge quando desejos e
objetivos do proprietrio e agentes so conflitantes, e/ou a dificuldade e o custo de verificar o
que efetivamente est sendo feito. O segundo o problema que aparece quando proprietrio e
agente tem diferentes atitudes frente ao risco. A autora expe que a teoria foi desenvolvida
em duas linhas, positivista e proprietrio-agente.

Argumenta que elas diferem no rigor

matemtico, varivel dependente e estilo, mas apresentam semelhantes suposies sobre

pessoas, organizaes e informaes. As duas linhas acabam sendo complementares.
Na viso da autora a teoria da agencia tem vrios pontos em comum com a perspectiva
organizacional, mas que cada uma tem seu prprio foco e uma srie de variveis
independentes. Para ela a teoria lembra que muito da vida organizacional baseada em

21

interesses prprios e enfatiza a importncia de uma estrutura de problemas comuns. Alm

disso, contribui para o pensamento organizacional no que se refere ao tratamento da
informao como mercadoria e sua implicao que as organizaes podem investir em
sistemas de informao. Outra contribuio a implicao do risco.
Como resultado da corrente positivista, Eisenhardt (1989) argumenta que a abordagem
comum identificar a poltica ou comportamento dos acionistas e gerentes que tem interesses
divergentes e, assim, demonstrar que o sistema de informaes ou incentivos resolvem os
problemas de agncia.

J como resultado da corrente proprietrio-agente, a abordagem

comum nestes estudos utilizar um sub-conjunto de variveis de negcios, como por exemplo
programabilidade de tarefas, sistemas de informao e incerteza de circunstncias, para prever
se um contrato padro ou baseado em circunstncias. assumido que ser escolhido o
contrato mais eficiente, apesar da eficincia no ter sido diretamente testada.
Nesse momento, vale ressaltar que o problema de agncia, ou seja, induzir um agente a
se comportar como se ele estivesse maximizando o bem estar do principal, est presente em
todas as organizaes, inclusive em rgos pblicos. O que pode variar so os custos de
agncia em cada uma das situaes.
2.2. Governana das Organizaes
No que tange governana corporativa, o termo foi criado nos pases desenvolvidos,
mais especificamente nos Estados Unidos e na Gr-Bretanha, para definir as regras que regem
o relacionamento dentro de uma companhia dos interesses de acionistas controladores,
acionistas minoritrios e administradores. Com o advento das mquinas a vapor, a construo
de ferrovias e o desenvolvimento das telecomunicaes a capacidade produtiva das
organizaes cresciam e com ela a demanda por tecnologias de gesto e investimentos. Como
resultado dessa demanda foi constatado que ocorria na empresa uma separao entre a
propriedade, detida pelos acionistas, e o controle dos objetivos estratgicos, capturado pelos
executivos contratados (McGRAW, 1998).
Nesse momento, faz-se necessrio estabelecer separao entre as questes que devem
fazer parte das discusses de governana e aquelas relativas gesto. No mbito dos gestores
devem ser tratadas as questes de gesto e, no universo dos proprietrios, as de governana
(FONTES FILHO, 2009). Conforme ilustrado na figura a seguir:

22

Figura 2: Sistema de governana corporativa

Fonte: IBGC, 2009, p. 16

A teoria que trata das questes da separao entre controle e gesto teve origem em
trabalhos como de Berle e Means de 1932 (Borges e Serro, 2005), que colocaram o problema
da Teoria da Agncia, sendo considerado o marco inicial em governana corporativa.
Na tica de Berle e Means (1987, p. 33), a sociedade annima tornou-se uma forma de
manter a propriedade e um meio de organizar a vida econmica, desenvolvendo um sistema
acionrio.

Existe uma profunda distino entre propriedade e controle, por meio da

multiplicao de proprietrios.
Basicamente so identificados dois modelos clssicos de governana corporativa: o
anglo-saxo, que prevalece nos Estados Unidos e no Reino Unido, e o nipo-germnico, que
predomina no Japo e na Alemanha. No modelo anglo-saxo, a propriedade relativamente
pulverizada, com orientao para o mercado, o capital fluido, o que facilita a

23

internacionalizao, entretanto torna o sistema mais instvel e voltil. Por outro lado, no
modelo nipo-germnico as estratgias so de longo prazo, com fontes de capital estveis,
dificultando a internacionalizao, em virtude da menor transparncia.
O Instituto Brasileiro de Governana Corporativa IBGC apresentou, quando de sua
fundao em 1995, a seguinte definio, estabelecendo seus principais objetivos:
Governana Corporativa o sistema que assegura aos sciosproprietrios o governo estratgico da empresa e a efetiva monitorao
da diretoria executiva. A relao entre propriedade e gesto se d
atravs do conselho de administrao, a auditoria independente e o
conselho fiscal, instrumentos fundamentais para o exerccio do
controle.
Nesse ponto, importante ressaltar que a definio anterior tem como base uma viso
contratualista das companhias, que leva em conta apenas os interesses do grupo de scios das
empresas, o modelo shareholder, que vigorava principalmente nos Estados Unidos e no Reino
Unido. Entretanto, atualmente, as relaes de Governana Corporativa vo alm da relao
acionista-gestor. Uma viso mais abrangente deve incluir outros grupos sociais que tambm
tm interesse na preservao da companhia e que so igualmente afetados pelas decises
tomadas por seus administradores, tais como: credores em geral, fornecedores, trabalhadores,
consumidores e a comunidade em geral, dando origem ao modelo stakeholders, preponderante
em pases da Europa Ocidental.
Nessa linha, a Comisso de Valores Mobilirios (CVM) a define como um conjunto
de prticas que tem por finalidade otimizar o desempenho de uma companhia ao proteger
todas as partes interessadas, tais como investidores, empregados e credores facilitando o
acesso ao capital.
Andrade e Rossetti (2006) sintetizam os conceitos de governana em quatro critrios:
guardi de direitos das partes com interesses em jogo; sistema de relaes pelo qual as
sociedades so dirigidas e monitoradas; estrutura de poder que se observa no interior das
corporaes; e, sistema normativo que rege as relaes internas e externas das empresas.
No mesmo trabalho, os autores apresentam como valores essenciais para a boa
governana corporativa a integridade tica, permeando todos os sistemas de relaes internas e
externas; o senso de justia no atendimento das expectativas e demandas; a exatido na

24

prestao de contas; a conformidade com as instituies legais e com os marcos regulatrios; e

a transparncia.
Diante do aprofundamento nos debates sobre governana, o IBGC lanou um novo
Cdigo das Melhores Prticas de Governana Corporativa CMPGC (IBGC, 2009), no qual
amplia definio de Governana Corporativa: Governana Corporativa o sistema pelo qual
as organizaes so dirigidas, monitoradas e incentivadas, envolvendo os relacionamentos
entre proprietrios, Conselho de Administrao, Diretoria e rgos de controle..
O referido cdigo define os seguintes princpios bsicos de Governana Corporativa:
Transparncia - mais do que a obrigao de informar o desejo de disponibilizar para
as partes interessadas as informaes que sejam de seu interesse e no apenas aquelas
impostas por disposies de leis ou regulamentos. A adequada transparncia resulta em
um clima de confiana, tanto internamente quanto nas relaes da empresa com
terceiros. No deve restringir-se ao desempenho econmico-financeiro, contemplando
tambm os demais fatores (inclusive intangveis) que norteiam a ao gerencial e que
conduzem criao de valor.
Equidade - caracteriza-se pelo tratamento justo de todos os scios e demais partes
interessadas (stakeholders). Atitudes ou polticas discriminatrias, sob qualquer
pretexto, so totalmente inaceitveis.
Prestao de Contas (accountability) - os agentes de governana (scios,
administradores, conselheiros de administrao, executivos/gestores, conselheiros
fiscais e auditores) devem prestar contas de sua atuao, assumindo integralmente as
conseqncias de seus atos e omisses.
Responsabilidade Corporativa - os agentes de governana devem zelar pela
sustentabilidade das organizaes, visando sua longevidade, incorporando
consideraes de ordem social e ambiental na definio dos negcios e operaes.
No cenrio internacional, a Governana Corporativa est relacionada a um ambiente
institucional equilibrado e poltica macroeconmica de boa qualidade.

A ttulo de exemplo,

o G8 - grupo internacional que rene os sete pases mais industrializados e desenvolvidos

economicamente do mundo (Estados Unidos, Japo, Alemanha, Reino Unido, Frana, Itlia e
Canad antigo G7) mais a Rssia - considera a Governana Corporativa um pilar da
arquitetura econmica global.

J a Organizao para Cooperao e Desenvolvimento

25

Econmico (OCDE) desenvolveu uma lista de princpios de Governana Corporativa (<

www.oecd.org/daf/corporateaffairs/principles/text >) e promove, periodicamente, em diversos
pases, mesas de discusso e avaliao dessas prticas.

O Banco Mundial e o Fundo

Monetrio Internacional (FMI) consideram a adoo de boas prticas de Governana

Corporativa como parte da recuperao dos mercados mundiais, fragilizados por sucessivas
crises em seus mercados de capitais. Dessa forma, em praticamente todos os pases, surgiram
instituies dedicadas a promover debates em torno da Governana Corporativa. A difuso
das boas prticas de governana pode melhorar todo o ambiente de negcios, uma vez que
contribui para reduzir problemas decorrentes da assimetria de informaes e de direitos entre
proprietrios e gestores.
2.3. Governana organizacional aplicada ao setor pblico
A grande repercusso das prticas de gesto na rea privada contribuiu para a
ampliao da discusso da governana para outras organizaes. Assim, a preocupao com a
governana chegou aos rgos governamentais, entendida como os padres de articulao e
cooperao entre atores sociais e polticos e arranjos institucionais que coordenam e regulam
transaes dentro e atravs das fronteiras do sistema econmico (SANTOS, 2001).
De acordo com Matias-Pereira (2010), a governana nas organizaes pblicas e
privadas apresenta significativas similitudes. Apesar do setor pblico e o privado possurem
focos especficos, so comuns entre eles as questes que envolvem a separao entre
propriedade e gesto, responsvel pela gerao dos problemas de agncia, os instrumentos
definidores de responsabilidades e poder, o acompanhamento e o incentivo na execuo das
polticas e objetivos definidos, entre outros. Sendo possvel verificar que os princpios bsicos
que norteiam os rumos dos segmentos dos setores privado e pblico so idnticos:
transparncia, equidade, cumprimento das leis, prestao de contas e conduta tica.
Para Barrett (1997) no h diferena nos princpios que tratam da boa Governana
Corporativa em organizaes pblicas ou privadas. A boa governana requer definies claras
de responsabilidade e entendimento amplo da relao entre os acionistas da organizao e os
encarregados de gerenciar seus recursos e entregar resultados. No entanto, em estudo mais
recente, o autor reconhece que, apesar de haver similaridades, existem diferenas entre as
estruturas administrativas das entidades do setor pblico e do privado, bem como entre suas

26

estruturas de responsabilizao. Na concepo de Barrett (2001), o ambiente poltico, com

foco em verificaes, contabilidade e sistema de valores que enfatizam questes ticas e
cdigos de conduta, implica numa estrutura de Governana Corporativa diversa daquela
orientada a negcios, tpico do setor privado.
No ponto de vista de Przeworski (2003, p.45), A economia uma rede de relaes
diferenciadas e multifacetadas entre classes de agents e principals: gerentes e empregados,
proprietrios e administradores, investidores e empresrios, mas tambm cidados e
polticos, polticos e burocratas.
J Bresser-Pereira (2009) faz uma crtica questo da agncia aplicada ao setor
pblico. Para o autor a anlise da escolha racional incapaz de compreender a reforma da
gesto pblica, permanecendo presa administrao burocrtica. Acredita que no processo de
reforma da gesto pblica, a teoria sociolgica das organizaes tem maior capacidade de
previso do que a teoria econmica das organizaes.
Apesar da discusso acima, cabe destacar que o prprio Cdigo das Melhores Prticas
de Governana Corporativa do Instituto Brasileiro de Governana Corporativa (IBGC, 2009)
expressa que os princpios e prticas da boa Governana Corporativa aplicam-se a diversos
tipos de organizao, independente do porte, natureza jurdica ou tipo de controle. Apesar de
primariamente desenvolvido com foco em organizaes empresariais, foi feita a opo por
utilizar a palavra organizao, a fim de tornar o documento o mais abrangente possvel e
adaptvel a outros tipos de organizaes, como, por exemplo, as do terceiro setor,
cooperativas, estatais, fundaes e rgos governamentais, entre outros, desde que cada
organizao avalie quais prticas deve adotar e a melhor forma de faz-lo, de maneira que se
adapte sua estrutura e realidade.
No que se refere ao suporte legal, o Decreto n 6.021, de 22 de janeiro de 2007, criou a
Comisso Interministerial de Governana Corporativa e de Administrao de Participaes
Societrias da Unio - CGPAR, com a finalidade de tratar de matrias relacionadas com a
governana corporativa nas empresas estatais federais e da administrao de participaes
societrias da Unio.
Nesse contexto, o estudo empreendido pelo IFAC (2001) apresenta trs princpios
fundamentais de governana no setor pblico, conforme abaixo:

27

Opennes (Transparncia) - requerida para assegurar confiana das partes interessadas

(sociedade) no processo de tomada de deciso e nas aes das entidades do setor
pblico, na sua gesto e nas pessoas que nela trabalham;
Integrity (Integridade) - baseada na honestidade, objetividade, alto padro de normas
de propriedade e probidade na administrao dos recursos pblicos e na gesto da
instituio;
Accountability (responsabilidade de prestar contas) - as entidades do setor pblico e
gestores so responsveis por suas decises e aes, incluindo a administrao dos
recursos pblicos e todos os aspectos de desempenho e, submetendo-se ao exame
externo apropriado.
O estudo sugere, ainda, que esses princpios devem estar refletidos em cada dimenso
da governana das entidades do setor pblico, tais como, padres de comportamento,
estruturas e processos organizacionais, controle e relatrios externos. Ademais, detalha como
as recomendaes podem ser implantadas na prtica.
Na mesma direo, em junho de 2003, o Australian National Audit Office - ANAO
lanou o Guia de Melhores Prticas para a Governana no Setor Pblico (Better Practice
Guide Public Sector Governance, ANAO, 2003). O guia almejava ajudar as Agencias de
Governo Australianas atingir melhores padres de governana, por intermdio da discusso
dos modelos de trabalho de governana e da proposio de processos e prticas para enderear
os problemas usualmente encontrados. De acordo com o documento, os princpios da boa
governana nas entidades do setor pblico so:
Leadership (Liderana) define as prioridades governamentais, com a identificao e
articulao da responsabilidade;
Commitment (Compromisso) - de todos os participantes, com uma boa orientao das
pessoas, uma melhor comunicao, uma abordagem sistemtica gesto da
organizao, nfase aos valores da entidade e conduta tica, gesto de risco, prestao
de servio de qualidade e relacionamento com os cidados e os clientes;
Integrity (Integridade) baseado na honestidade e objetividade, padres pessoais e
profissionais dos indivduos dentro da organizao, assim como nos valores sobre
propriedade e probidade na administrao dos fundos pblicos e gesto dos negcios

28

da entidade. Reflete nas prticas e processos de tomada de deciso e na qualidade e

credibilidade do seu relatrio de performance;
Accountability (Responsabilidade) requer que todos os envolvidos sejam
responsveis por suas decises e aes, bem como se submetam aoescrutnio externo;
Transparency/Opennes (Transparncia) providenciar as partes interessadas a
confiana no processo de tomada de deciso e nas aes de gesto das entidades
pblicas durante a sua atividade, com comunicaes completas e informao segura e
transparente. Isso permite assegurar que os dirigentes sejam verdadeiramente
responsveis no processo de tomada de deciso e nas aes das entidades do setor
pblico, na sua gesto e nas pessoas que nela trabalham;
Integretion (Integrao) - pode promover a integrao do quadro de gesto estratgica,
necessria para obter os padres requeridos para atingir metas e objetivos.
Um nmero de desenvolvimentos importantes no setor de governana publica
ocorreram desde o lanamento do referido guia. Assim, de acordo com o Programa de
Trabalho de Auditoria de julho de 2010, com objetivo de continuar a suportar organizaes
governamentais, o ANAO planeja atualiz-lo.
Ademais, o guia Good Governance Standard for Public Services (OPM e CIPFA,
2004) foi lanado com o objetivo no somente de esclarecer e implantar os princpios da boa
governana em organizaes pblicas, mas tambm avaliar os pontos positivos e negativos da
prtica da governana atual e com isso ser possvel aperfeio-la. O documento foca tambm
como diferentes funes de governo podem apoiar-se mutuamente, uma vez que a boa
governana pode encorajar a confiana e a participao que permite a melhoria dos servios.
Dessa forma, estabelece os seguintes princpios da boa governana:
Focusing on the organisations purpose and on outcomes for citizens and service users
(focar no propsito da organizao e nos produtos para cidado e usurios dos
servios) ser claro sobre os propsitos da organizao e seus produtos para cidados
e usurios dos servios, ter certeza de prover aos usurios um servio de alta qualidade
e aos contribuintes valor agregado aos impostos.
Performing effectively in clearly defined functions and roles (performar efetivamente
atravs de papis e funes claramente definidas) ser claro sobre as funes do corpo
governamental, as responsabilidades de executivos e no executivos, garantindo que

29

so aplicadas. Ademais, deixar evidente sobre relacionamentos entre governantes e o

pblico.
Promoting values for the whole organisation and demonstrating the values of good
governance through behavior (promover valores para toda a organizao e demonstrar
boa governana por intermdio do comportamento) colocar valores organizacionais
em prtica.
Taking informed, transparent decisions and managing risk (tomar decises
transparentes, bem fundamentadas e gerenciar o risco) ser rigoroso e transparente
sobre como as decises so tomadas, utilizar informaes de qualidade, garantir que
um sistema de gerenciamento de risco efetivo esteja em operao.

Developing the capacity and capability of the governing body to be effective

(desenvolver a capacidade e eficincia do corpo de governana de modo a ser efetivo)
desenvolver a capacidade de pessoas com responsabilidade de governana, bem
como avaliar sua performance individual e manter o equilbrio, no corpo de
participantes da governana entre continuidade e renovao.

Engaging stakeholders and making accountability real (engajar stakeholders e tornar a

prestao real) compreender relacionamentos formais e informais de accountability,
adotar um mtodo ativo e planejado para dialogar com o pblico e de responsabilidade
para o staff, bem como engajar efetivamente os stakeholders institucionais.
Na viso de Matias-Pereira (2010), no intuito de permitir a implementao de uma boa
governana corporativa nas organizaes, destacam-se as preocupaes relacionadas
transparncia e tica. Por sua vez, o novo paradigma da governana global no setor privado
e pblico tem como referncia a necessidade de promover uma governana que torne mais
efetiva as relaes entre os trs principais atores: setor pblico, setor privado e terceiro setor.
Para ele, embora estejam em dimenses diferentes, as preocupaes com a boa
governana, transparncia e tica tambm fazem parte do universo das organizaes pblicas.
Isto porque, tanto no setor privado como no pblico, no podem ser desconsiderados os
aspectos que envolvem a maneira como feita a gesto das organizaes, como identificam e
tratam os seus stakeholders, como e em que base so estabelecidas as parcerias. A democracia
participativa concebida na nova governana busca tornar o Estado mais permevel influncia
da sociedade (ABRUCCIO, 2005).

30

Com isso, a capacidade de governana passaria pela interao entre a capacidade de

comando e de direo do Estado, tanto interna quanto externamente; a capacidade de
coordenao do Estado entre as distintas polticas e os diferentes interesses em jogo, buscando
integr-los de forma a garantir a coerncia e a consistncia das polticas governamentais; e, a
capacidade de implementao pressupe a adequao entre as diversas decises tomadas e os
recursos tcnicos, humanos, informacionais, institucionais, financeiros, polticos, necessrios
para que as decises se materializem. Ademais, a gesto pblica deve estar preparada para
realizar as suas estratgias e polticas, usando os mecanismos disponveis com eficincia,
eficcia e efetividade, na busca de implementar aes e alcanar resultados, em particular a
melhoria da qualidade de vida da populao.
Observa, ainda, que apesar do termo governana ser usado em diferentes contextos, em
sua origem, a expresso era utilizada para referir-se a polticas de desenvolvimento que se
orientavam por determinados pressupostos sobre elementos estruturais, como gesto,
responsabilidades, transparncia e legalidade do setor pblico, considerados necessrios ao
desenvolvimento de todas as sociedades (OECD, 2001).
Dessa forma, acredita que a boa governana no setor pblico requer, entre outras aes,
uma gesto estratgica, gesto poltica e gesto da eficincia, eficcia e efetividade. por
meio de uma gesto estratgica que se torna vivel criar valor pblico. Isso diz respeito
capacidade da administrao pblica de atender de forma efetiva e tempestiva as demandas ou
carncias da populao que sejam politicamente desejadas (legitimidade); sua propriedade seja
coletiva; e, requeiram a gerao de mudanas sociais (resultados) que modifiquem aspectos da
sociedade. Com a gesto poltica, pode-se buscar a obteno da legitimidade junto aos
dirigentes polticos e a populao. A gesto da eficincia, eficcia e efetividade a forma de
usar adequadamente os instrumentos disponveis para tornar vivel uma boa governana.
Diante do exposto, entende-se por governana tanto o processo poltico-negocial de
identificao de necessidades e construo de objetivos (ou polticas) quanto efetividade de
sua implantao, assegurando aos interessados legtimos (stakeholders) influenciar e conhecer
seus resultados (FONTES FILHO; LOUZADA, 2009, p. 1). A governana nas organizaes
pblicas de grande complexidade, pois agrupa em novos arranjos trs lgicas distintas: a do
Estado, a do Mercado e a da Sociedade Civil. O que acaba por gerar uma srie de dificuldades
na sua implantao.

31

2.4. Problemas de Governana de uma organizao pblica brasileira da administrao

direta
Deve-se reconhecer no s a multiplicidade, a heterogeneidade e as distintas
racionalidades de atores no modelo de governana exposto, como tambm suas distintas
funes-objetivos

e interesses

envolvidos.

Isto requer

que sejam definidos e

institucionalizados regras e mecanismos que garantam o equilbrio de interesses e a

delimitao das responsabilidades, funes e objetivos entre as partes, o estabelecimento de
critrios claros para a tomada de deciso e a avaliao de desempenho, de forma a garantir a
responsabilizao (accountability), a transparncia e a efetividade.
Cabe ressaltar que embora os problemas de agncia tenham origem nas divergncias de
interesses e objetivos entre proprietrios e gestores, o que remete ao contexto da iniciativa
privada, esses problemas no se limitam a esse tipo de relao e contexto, mas se estendem a
um espectro mais amplo de relaes e contextos. Quando um ator depende da ao (ou
recursos) de outro, em qualquer que seja o contexto, pode ocorrer um problema de agncia
(FONTES FILHO, 2004).
Embora possa haver conflitos de interesses entre os atores do Estado, mercado e
sociedade civil em suas relaes, no se pode afirmar que estes sempre predominaro ou
sempre estaro presentes. Os atores podem agir tanto em funo do racionalismo e do
interesse prprio quanto pela busca da satisfao da legitimidade social e poltica, ocorrendo a
possibilidade de existir a convergncia de interesses entre agente e principal.
Diversas organizaes apresentam em sua estrutura relaes entre quem detm a
propriedade e quem efetivamente exerce o controle sobre ela. No entanto, seja qual for o tipo
de organizao, a pulverizao da propriedade carregada de dificuldades, principalmente
relativas ao custo da tomada de deciso coletiva (HANSMANN, 2000), dos quais a prpria
participao dos envolvidos que muitas vezes insuficiente, permanece carente de explicaes
quanto a sua ocorrncia ou no.
Hansmann (2000) define trs custos associados propriedade: custos de agncia,
tomada de deciso coletiva e suporte ao risco.

O primeiro, em razo da assimetria de

informao, deve-se necessidade de reduzir os denominados conflitos de agncia,

decorrentes da separao entre propriedade e gesto: o risco moral, quando o agente muda seu
comportamento aps a contratao; e a seleo adversa, quando um agente no qualificado

32

contratado.

Este custo est associado a construo e manuteno de mecanismos de

monitoramento do agente. O segundo deve-se busca por reduzir divergncias de interesses e

opinies quanto aos objetivos da organizao, em virtude da heterogeneidade de interesses
envolvidos.

O terceiro, suporte ao risco, diz respeito diversificao dos ganhos dos

proprietrios, aplicando parcela de seus recursos em outros investimentos.

Na viso de Fontes Filho (2003), na esfera pblica os problemas de agncia tambm
so significativos para a governana das organizaes. Em sntese, para o autor a dificuldade
na avaliao dos resultados e a mensurao dos esforos necessrios para atingi-los so as
principais limitaes ao estabelecimento de sistemas de controle externo governana em
organizaes pblicas ou sem fins lucrativos. Para os sistemas de controle interno, avalia que,
embora o baixo grau de independncia dos conselheiros possa dificultar a efetividade da
governana, o maior problema reside na capacidade de estabelecimento de objetivos claros
pelo proprietrio. Conclui que so essas, justamente, as maiores restries aplicao das
solues dos problemas de agncia, o que impe necessidade de busca por um referencial para
construo de um modelo de governana que permita lidar com essas limitaes e seja efetivo
para a utilizao em organizaes no mercantilistas. Assim, conjugar elementos da teoria da
agncia aos da teoria institucional a proposta do autor.
Ademais, Fontes Filho (2003) argumenta que as organizaes pblicas e sem fins
lucrativos precisam ter objetivos claros para orientar sua gesto. Sistemas de controle interno
e externo devem ser acionados para estabelecer mecanismos que consigam controlar a atuao
dos gestores no interesse dos proprietrios, sejam eles o governo, a sociedade ou grupos de
beneficirios, no caso de aes sociais. No entanto, necessrio compreender que os gestores
precisam legitimar suas aes, seja por interesse prprio ou pela responsabilidade em, no
mnimo, aparentar um resultado adequado s expectativas dos principais stakeholders.
Aliando essas duas teorias fica possvel produzir mecanismos mais efetivos de governana
para essas organizaes. Congresso
Para ODonnel (1991), o ato de prestar contas uma forma de transparncia, que
promove a participao por parte dos cidados. Para ele, uma populao bem informada
resulta numa participao maior nas polticas pblicas. Define dois tipos de accountability: a
vertical, por meio da qual a populao participa da accountability atravs dos meios
institucionais disponveis, sendo o mais eficiente o voto popular; e a horizontal, onde a prpria

33

burocracia obriga uma accountability adequada.

A accountability horizontal estaria associada existncia de rgos do Estado com
poder de fiscalizao e jurisdio para fiscalizar os atos de todos os entes do governo
(ODonnel, 1999). J a accountability vertical, segundo o autor, a forma que inclui os
mecanismos institucionais que possibilitam aos cidados exigirem prestao de contas por
parte da Administrao Pblica, bem como influenciarem em seus direcionamentos.
Para isso necessrio que exista um conjunto de liberdades disposio da sociedade,
como a liberdade de opinio, de associao e de acesso s fontes variadas de informaes.
Para ODonnel, essas liberdades permitiriam a fiscalizao por parte da sociedade civil, bem
como a possibilidade de articulao das demandas e a formulao de denncias de atos
irregulares praticados por autoridades pblicas.
Se considerarmos que os problemas de agncia so significativos para a governana
das organizaes pblicas, depreende-se que o trabalho do rgo de controle externo pode
contribuir para melhorar aspectos da ao oculta (hidden action) e da informao oculta
(hidden information), referidos na teoria da agncia como risco moral e seleo adversa.
2.5. Subsdios para a anlise
Segundo Kettl (2000), os governos tm-se utilizado da reforma gerencial para
readequar todo o estado e o relacionamento com os cidados. Alm disso, a reforma da gesto
pblica deve promover o envolvimento entre os mais diversos setores, alinhando o setor
pblico aos novos desafios, com o suporte do sistema poltico para que sejam bem sucedidas.
Assim, o objetivo deste trabalho foi pesquisar o que vem ocorrendo no Tribunal de
Contas da Unio, rgo auxiliar do Congresso Nacional no exerccio do controle externo da
administrao pblica federal, que tem como misso institucional assegurar a efetiva e regular
gesto dos recursos pblicos federais em benefcio da sociedade, no que se refere a
governana da organizao.
O referencial terico deste trabalho abordou aspectos da questo da separao da
propriedade e gesto, com a importncia da definio dos objetivos pelo dono. A teoria da
agncia apresenta-se como um arcabouo para a anlise das relaes entre principal e agente,
considerando a formao de conflitos em razo de possveis interesses divergentes entre os

34

envolvidos.
A possibilidade de conflitos de interesse conduz a existncia de custos, uma vez que
incentivos ao agente devem ser estabelecidos, bem com a mensurao e avaliao de impacto
(efetividade) visando uma melhor definio dos objetivos a serem perseguidos.

Nesse

ambiente, interessante que se conhea o grau de assimetria das informaes. Essa assimetria
surge em virtude das informaes que o principal recebe serem fornecidas em sua maioria pelo
agente, o que lhe permite um controle do tipo e profundidade.
Outra questo abordada no referencial terico diz respeito a uma accountability
adequada. Esse ponto de fundamental relevo se estiver claro que a organizao estudada
responsvel por realizar a denominada accountability horizontal e deve servir de referncia
para outros entes pblicos.
Com o propsito de avaliar os princpios da boa governana na Corte de Contas, foi
estudado o Plano Estratgico bem como o Plano de Diretrizes do rgo, utilizando como
referencial a teoria da agncia, e seus conflitos, bem como a definio de ODonnel (1991)
sobre accountability.
O referencial terico converge para questes que sintetizam os principais problemas de
governana nas organizaes pblicas, que podem ser destacados no quadro seguinte como
orientadores da pesquisa objeto do estudo:
Quadro 1: Problemas de Governana nas organizaes pblicas
Temas
Problemas de Agncia

Aspectos Relevantes
Como so definidos os objetivos;
Como assegurada a execuo desses
objetivos no interesse do principal;

Accountability

De que maneira a organizao presta conta

sociedade e a outros rgos do estado;

Assimetria de informao

De que forma a assimetria de informao

minimizada;

35

Alinhamento de interesses

possvel o alinhamento de interesses se dar

por intermdio do pagamento de incentivos
ou aplicao de punies, observando o
oramento pblico e a legislao aplicvel
aos servidores pblicos;

Fonte: elaborao prpria

Ao trmino deste trabalho, espera-se contribuir para uma melhor compreenso destes
aspectos aplicados governana das organizaes pblicas da Administrao Direta,
consideradas dentro do nvel da Unio, tendo como foco analtico o TCU.
Este captulo tratou do referencial terico que compe a grade inicial de pesquisa.

36

3. METODOLOGIA
Este captulo tem por objetivo indicar os aspectos metodolgicos da pesquisa. Assim,
dado destaque ao tipo de pesquisa, ao universo do estudo, amostra utilizada e aos
instrumentos de coleta de dados, bem como s formas de tratamento empregadas. Por fim,
sero elencadas tambm possveis limitaes ao mtodo proposto.
3.1. Tipo de pesquisa
Para definir o tipo de pesquisa, utilizou-se a taxonomia proposta por Vergara (2007),
que classifica as pesquisas com base em dois critrios bsicos: quanto aos fins e quanto aos
meios.
A pesquisa foi bibliogrfica, documental e estudo de caso. Bibliogrfica visto que
foram utilizados materiais disponveis ao pblico, como livros, artigos, dissertaes
acadmicas, arquivos disponibilizados em redes eletrnicas e outros, condizentes com os
objetivos do trabalho. Segundo Gil (1988), esta significa elaborao a partir de material j
publicado, principalmente livros, artigos de peridicos e, atualmente, material disponibilizado
na Internet. O levantamento bibliogrfico foi realizado com o propsito de distinguir e
identificar contribuies relevantes relacionadas ao tema desta dissertao.
Motta (1997) entende que as teorias se justificam pela capacidade de explicar a
realidade e, principalmente, pela aplicao prtica na soluo de problemas administrativos.
Pela teoria se aprende maneiras diversas de pensar, de se construir algo novo e de acreditar na
mudana. O pensamento terico sobrepe-se, complementa e aperfeioa a perspectiva prtica.
Dessa forma, o pensamento terico valoriza a compreenso da organizao em seu todo e
como parte de uma estrutura social maior; procura causalidades, inter-relaes e significados
capazes de formar uma coerncia de pensamento sobre seu objeto de anlise. J o pensamento
prtico valoriza instrumentos para a ao inovadora: preocupa-se com a utilidade e a eficcia
dos meios em relao aos fins e com os significados individuais e coletivos da mudana.
Alm da pesquisa bibliogrfica, utilizou-se de forma predominante a pesquisa
documental que com materiais de acesso mais restrito, a exemplo de regimento interno,

37

instrues normativas, resolues, portarias, manuais, planos de fiscalizao no Tribunal de

Contas da Unio. Por fim, classifica-se como estudo de caso na medida em que se baseou
num carter de profundidade e detalhamento de um rgo pblico.
O estudo de caso foi utilizado nesta dissertao porque indicado para pesquisar a
respeito de fenmenos organizacionais, sociais e polticos, alm de permitir a observao de
condies contextuais de determinada situao (Yin, 2005). Yin (2005) afirma, tambm, que
questes referentes a estudos de caso, quando aplicados a uma organizao, devem responder
a perguntas como e por qu.
A unidade de anlise definida como o foco do problema para o estudo (Yin, 2005).
Nesta dissertao, refere-se a aspectos aplicados governana das organizaes pblicas da
Administrao Direta, decorrente de um estudo de caso individual realizado no Tribunal de
Contas da Unio.
3.2. Coleta de dados
Inicialmente, os dados foram coletados por meio de pesquisa bibliogrfica em livros,
dicionrios, revistas especializadas, jornais, teses e dissertaes com dados pertinentes ao
assunto. Esta pesquisa foi realizada principalmente na Biblioteca Mario Henrique SimonsenBMHS, localizada na Fundao Getlio Vargas do Rio de Janeiro, e na Biblioteca Ministro
Ruben Rosa do Tribunal de Contas da Unio e teve como propsito identificar na literatura a
semntica de governana, bem como o conceito de governana das organizaes aplicada a
organizaes em geral e ao setor pblico.
Posteriormente, foi realizada pesquisa documental nos arquivos do TCU para serem
examinados o regimento interno, instrues normativas, resolues, portarias, manuais, planos
de fiscalizao, para possibilitar a apresentao das competncias, da estrutura e das formas de
atuao da entidade para apresentar o modelo de governana adotado pelo TCU.
3.3. Tratamento dos dados
Inicialmente, procedida a uma reviso da literatura pertinente ao problema de
investigao, a partir das fontes bibliogrficas e documentais. Em seguida, coletados os dados
bibliogrficos e documentais, foram definidas as unidades e categorias de anlise.

38

Posteriormente, foi realizado estudo de caso, apoiando-se em procedimentos interpretativos.

De acordo com Yin (2005), utiliza-se o estudo de caso para contribuir com o conhecimento
que temos dos fenmenos individuais, organizacionais, sociais, polticos e de grupo, alm de
outros fenmenos relacionados.
Considerando que o referencial terico converge para questes que sintetizam os
principais problemas de governana nas organizaes pblicas, bem como define os aspectos
relevantes, apresenta-se no quadro seguinte como cada questo do quadro foi investigada
dentro do TCU:
Quadro 2: Aspectos relevantes da governana a serem investigados
Temas

Aspectos Relevantes

Estudo de Caso - Categorias

de anlise

Problemas de Agncia

Como

so

definidos

objetivos;
Como

assegurada

os Caractersticas
organizacionais;
a

execuo desses objetivos no

Plano Estratgico e Plano de

Diretrizes;

interesse do principal;
Accountability

De

que

maneira

a Caractersticas

organizao presta conta organizacionais;

sociedade e a outros rgos Processo de prestao de
do estado;
contas;
Assimetria de informao

De que forma a assimetria de Processo de prestao de

informao minimizada;

Alinhamento de interesses

contas;

possvel o alinhamento de Caractersticas

interesses

se

dar

por organizacionais;

intermdio do pagamento de Alinhamento de interesses;

incentivos ou aplicao de
punies,

observando

oramento

pblico

39

legislao

aplicvel

aos

servidores pblicos;
Fonte: elaborao prpria

Por ltimo, resgatado o problema que suscitou a investigao, os resultados do estudo

de caso foram confrontados com a teoria que deu suporte investigao e, assim, permitiu a
formulao da concluso.
Para construo da concluso foi empregado o mtodo dedutivo.

O raciocnio

dedutivo tem o objetivo de explicar o contedo das premissas. Por intermdio de uma cadeia
de raciocnio, em ordem descendente de anlise do geral para o particular, chega-se a uma
concluso. Usa-se o silogismo, uma construo lgica para, a partir de duas premissas, retirar
uma terceira logicamente decorrente das duas primeiras, denominada de concluso (GIL,
1988; LAKATOS e MARCONI, 1993).
3.4. Limitaes do mtodo
O estudo a ser realizado possui diversas limitaes, algumas inerentes ao prprio
pesquisador. A primeira dificuldade que pode ser relacionada refere-se dificuldade de
acesso ao rgo de controle externo federal, o que ocorre com menos intensidade uma vez este
o ambiente de trabalho do investigador.
Este fato pode tambm ser um fator limitante anlise dos dados, posto que a histria
de vida do pesquisador interfere em sua interpretao.

No entanto, buscou-se um

distanciamento com relao ao objeto investigado, admitindo-se a inexistncia de neutralidade

cientfica. Isso foi feito a partir de sistematizao prvia anlise dos documentos.
Neste captulo foram apresentadas algumas consideraes acerca da metodologia
desenvolvida no presente trabalho. Foram definidos o tipo de pesquisa, a forma de coleta e
tratamento de dados. Ao final, foram apresentadas as limitaes ao mtodo escolhido para
esta investigao.

40

4. ESTUDO DE CASOS: O TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

O captulo est organizado de forma a apresentar o TCU, suas principais caractersticas
administrativas e aspectos relacionados, de forma genrica, governana. A seguir, sero
tratadas diretamente as questes levantadas no referencial terico para construir a anlise.
4.1. Contexto Institucional
A atividade estatal est sujeita a dois tipos bsicos de controle: o poltico e o
administrativo. O controle poltico visa manter o equilbrio entre os poderes e se baseia no
sistema de freios e contrapesos. J o controle administrativo visa assegurar a legalidade, a
legitimidade e a economicidade das atividades administrativas desenvolvidas por todos os
Poderes. a fiscalizao que incide sobre as atividades desenvolvidas pela Administrao
Pblica.
No que diz respeito Administrao Pblica, Meirelles (2005, p. 659) define controle
como sendo a faculdade de vigilncia, orientao e correo que um Poder, rgo ou
autoridade exerce sobre a conduta funcional de outro. De acordo com o autor, os Estados de
Direito, ao organizarem sua administrao, fixam a competncia de seus rgos e agentes e
estabelecem os tipos e formas de controle de toda a atuao administrativa, para defesa da
prpria Administrao e dos direitos dos administrados (MEIRELLES, 2005, p. 659).
J Di Pietro (2007, p. 672) define o controle da Administrao Pblica como sendo o
poder de fiscalizao e correo que sobre ela exercem os rgos dos Poderes Judicirio,
Legislativo e Executivo, com o objetivo de garantir a conformidade de sua atuao com os
princpios que lhe so impostos pelo ordenamento jurdico. Em outras palavras, a finalidade
do controle , segundo a autora, garantir que a Administrao atue consoante os princpios,
explcitos e implcitos, que lhe so impostos pelo ordenamento jurdico, especialmente pela
Constituio Federal, tais como os da legalidade, moralidade, finalidade pblica, publicidade,
impessoalidade, motivao e, mais recentemente introduzido, o princpio da eficincia (DI
PIETRO, 2007, p.671).
No h na doutrina, no entanto, uniformidade quanto classificao dos tipos de
controle. Existem vrios critrios que exprimem as possibilidades e tipos de controle que

41

podem ser exercidos sobre a Administrao Pblica. O critrio de classificao mais utilizado
o baseado na identificao do rgo que exerce o controle, ou seja, o agente controlador.
A partir da, surgem outros critrios de classificao, a saber (DI PIETRO, 2007, p.
673): quanto localizao do agente controlador, que pode ser interno, quando o controle
efetuado por rgo integrante da prpria estrutura em que se insere o rgo controlado, ou
seja, o controle que cada um dos Poderes exerce sobre seus prprios atos e agentes (previsto
no artigo 74 da Constituio Federal); ou externo, no caso de o controle ser exercido por rgo
no pertencente estrutura do rgo controlado. o controle exercido por um dos Poderes
sobre o outro.
A Constituio Federal deixa assente que o titular do controle externo em nosso
ordenamento jurdico o Congresso Nacional (arts. 31, 70 e 71, caput), que se d pelo
controle poltico e financeiro da Administrao Pblica.

O primeiro preocupa-se com a

convenincia dentro de um contexto poltico da aprovao ou rejeio de um referido ato. J o

segundo, o controle financeiro, exercido com auxlio do Tribunal de Contas da Unio. Este
tipo de controle externo , portanto, o que vai nos interessar para efeitos do presente trabalho.
Para ressaltar a importncia da atividade de controle externo, em especial a relevncia
dos tribunais de contas, transcreve-se abaixo algumas palavras do ento Ministro do TCU,
Adylson Motta, do texto extrado da apresentao 3 edio do livro O novo Tribunal de
Contas: rgo protetor dos direitos fundamentais (SOUSA et. al, 2005, p. 248), escrito com
base nas palestras proferidas durante o Encontro Luso-Brasileiro de Tribunais de Contas,
ocorrido na cidade de Estoril, Portugal, em maro de 2003:
A histria avanou, o Estado tornou-se mais complexo, as democracias se
fortaleceram, a Administrao profissionalizou-se e os Tribunais de Contas no
podiam seguir outro caminho. No decurso dessas transformaes, a importncia desses
rgos de controle foi progressivamente reconhecida. Sua essencialidade ao Estado
Democrtico de Direito tornou-se patente no apenas para o controle dos gastos
pblicos, mas tambm e principalmente para o alcance da excelncia na gesto do
Estado, caracterizada pela conjuno dos requisitos de eficcia, eficincia,
economicidade, efetividade e legalidade.

Ainda sobre o controle externo e o papel dos Tribunais de Contas (MOURA e

CASTRO, 2005, p. 132):
O controle externo , assim, funo do Poder Legislativo, sendo de competncia do
Congresso Nacional no mbito da Unio; das Assemblias Legislativas, nos Estados;

42

da Cmara Legislativa, no Distrito Federal e das Cmaras Municipais, nos Municpios.

Este controle s pode ser exercido em sua plenitude com o auxlio imprescindvel dos
Tribunais de Contas respectivos.
Esse auxlio, entretanto, no de subalternidade, mas de necessariedade. No h como
exercer o controle externo, no Brasil, sem a indispensvel participao das Cortes de
Contas, que so rgos tecnicamente preparados para essa atividade estatal.

O fato de o Tribunal ser rgo auxiliar do Congresso Nacional (CN) no significa que
haja uma relao de subordinao daquele em relao a este. Nesse sentido, o Ministro do
Supremo Tribunal Federal (STF), Carlos Ayres Britto (2005, p. 65), afirma o seguinte:
Por este modo de ver as coisas, avulta a indispensabilidade ou a rigorosa
essencialidade do papel institucional das Cortes de Contas. De uma parte, no o
Tribunal de Contas da Unio um aparelho que se acantone na intimidade estrutural do
Congresso Nacional. De outra banda, no opera essa mesma Corte de Contas como
rgo meramente auxiliar do Congresso Nacional. Sua atuao jurdica se d a latere
do Congresso, junto dele, mas no do lado de dentro.
Em rigor de exame terico ou apreciao dogmtica, Poder Legislativo e Tribunal de
Contas so instituies que esto no mesmo barco, em tema de controle externo, mas
sob garantia de independncia e imposio de harmonia recproca. Independncia, pelo
desfrute de competncias constitucionais que no se confundem (o que de um no
do outro, pois dizer o contrrio seria tornar incua a prpria explicitao enumerativa
que faz a Constituio para cada qual dos dois rgos pblicos). Harmonia, pelo fim
comum de atuao no campo do controle externo, que um tipo contbil, financeiro,
oramentrio, operacional e patrimonial de controle sobre todas as pessoas estataisfederadas e respectivos agentes, ou sobre quem lhes faa as vezes. [grifos do autor]

A inexistncia de qualquer vnculo de subordinao entre o TCU e o CN foi ratificada

pelo STF por meio da Ao Direta de Inconstitucionalidade ADI n 4.190, uma vez que as
atribuies do Tribunal de Contas traduzem direta emanao da prpria Constituio da
Repblica. Assim, por isso no derivam de delegao dos rgos do Poder Legislativo.
O TCU um tribunal administrativo, autnomo, vinculado ao Poder Legislativo, que
tem competncia para julgar as contas de administradores pblicos e demais responsveis por
dinheiros, bens e valores pblicos federais, bem como as contas de qualquer pessoa que der
causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuzo ao errio.
Vale ressaltar, ainda, que o TCU tambm possui autonomia administrativa e financeira.
A autonomia administrativa lhe confere a prerrogativa de organizar e gerir o seu quadro de
pessoal, seus bens e interesses, com vistas ao cumprimento de sua misso institucional. A

43

autonomia financeira, por sua vez, consiste na capacidade de elaborao da proposta

oramentria e de gesto e aplicao dos recursos destinados a prover as suas atividades e
servios.
Apesar do exposto, o Congresso Nacional, como titular do controle externo, tem o
interesse em saber como o TCU vem realizando suas fiscalizaes, de iniciativa prpria ou
aquelas oriundas de solicitaes do prprio Congresso, quais so os resultados desses
trabalhos, entre outras informaes que contribuam para o acompanhamento da gesto pblica
e para o exerccio do controle do Poder Legislativo sobre os demais poderes. Alm disso, o
STF, nos termos da Ao Direta de Inconstitucionalidade ADI n 687, se pronunciou sobre o
4 do art. 71 da CF, considerando que o Tribunal de Contas est obrigado, por expressa
determinao constitucional, a encaminhar ao Poder Legislativo tanto relatrios trimestrais
quanto anuais de suas atividades, pois tais relatrios, alm de permitirem o exame parlamentar
do desempenho, pela Corte de Contas, de suas atribuies fiscalizadoras, tambm se destinam
a expor a situao das finanas pblicas administradas pelos rgos e entidades
governamentais, em ordem a conferir um grau de maior eficcia ao exerccio do poder de
controle externo.
4.2. Caractersticas organizacionais
O Tribunal de Contas da Unio rgo auxiliar do Congresso Nacional no exerccio do
controle externo da Administrao Pblica federal e tem como misso institucional assegurar a
efetiva e regular gesto dos recursos pblicos federais em benefcio da sociedade. Sua
estrutura e funcionamento esto definidos na Lei n 8.443, de 16 de julho de 1992.
Conhecido tambm como Corte de Contas, o Tribunal rgo colegiado, cujas
deliberaes so tomadas pelo Plenrio, 1 e 2 Cmaras, sendo integrado por nove ministros,
conforme o disposto no art. 73 da Constituio da Repblica. O Plenrio integrado por todos
os ministros e presidido pelo Presidente do Tribunal. As Cmaras so compostas por quatro
ministros.

Os Ministros-Substitutos, em nmero de quatro, participam dos colegiados e

substituem os ministros em seus afastamentos e impedimentos legais, ou no caso de vacncia

de cargo.
Os ministros so escolhidos pelo Congresso Nacional (seis) e pelo Presidente da
Repblica (trs). Daqueles indicados pelo Presidente da Repblica, um de livre escolha e os

44

outros dois so selecionados, alternadamente, dentre os membros do Ministrio Pblico junto

ao TCU e os ministros-substitutos. Os ministros tm as mesmas garantias, prerrogativas,
impedimentos, vencimentos e vantagens dos ministros do Superior Tribunal de Justia. J os
ministros-substitutos integram o Tribunal por meio de concurso pblico de provas e ttulos e
possuem as mesmas garantias e impedimentos dos magistrados dos Tribunais Regionais
Federais.
O Ministrio Pblico junto ao TCU rgo especializado, autnomo e independente,
composto por um Procurador-Geral, trs subprocuradores-gerais e quatro procuradores,
tambm selecionados por intermdio de concurso pblico de provas e ttulos, assegurado a
participao da ordem dos Advogados do Brasil em sua realizao, e possuem as prerrogativas
dos integrantes do Ministrio Pblico da Unio. Alm de atuar como fiscal da lei, o MP junto
ao TCU defende os interesses do errio, manifesta-se sobre a maioria dos processos apreciados
pelo Tribunal e interpe os recursos previstos em lei.
Com relao especificamente s suas competncias, at 1988, o campo de atuao do
Tribunal se restringia apenas ao controle contbil, financeiro e oramentrio da Administrao
Pblica, exclusivamente sob a tica da legalidade. No entanto, a atual Constituio do Brasil,
de 1988, em sintonia com a tendncia mundial de preocupao com a melhoria do
desempenho da Administrao Pblica, conferiu ao Tribunal competncia para fiscalizar
aspectos operacionais e patrimoniais, inclusive no tocante legitimidade e economicidade
(CAMPELO, 2005, p. 228), bem como avaliar a eficincia, a eficcia e a efetividade da gesto
pblica. As competncias do TCU esto estabelecidas no art. 71 da Carta Magna. Um
histrico acerca da criao e evoluo do rgo encontra-se no seu stio na internet.
Tabela 1: Competncias Constitucionais
Competncias Constitucionais

Artigos

Apreciar as contas anuais do presidente da Repblica.

71, inc. I

Julgar as contas dos administradores e demais responsveis por dinheiros, bens e valores

71, inc. II

pblicos.
Apreciar a legalidade dos atos de admisso de pessoal e de concesso de aposentadorias,

71, inc. III

reformas e penses civis e militares.

Realizar inspees e auditorias por iniciativa prpria ou por solicitao do Congresso Nacional.

71, inc. IV

Fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais.

71, inc. V

Fiscalizar a aplicao de recursos da Unio repassados a Estados, ao Distrito Federal e a

71, inc. VI

45

Municpios.
Prestar informaes ao Congresso Nacional sobre fiscalizaes realizadas.

71, inc. VII

Aplicar sanes e determinar a correo de ilegalidades e irregularidades em atos e contratos.

71, inc. VIII

a XI

Sustar, se no atendido, a execuo de ato impugnado, comunicando a deciso Cmara dos

71, inc. X

Deputados e ao Senado Federal.

Emitir pronunciamento conclusivo, por solicitao da Comisso Mista Permanente de

72, 1

Senadores e Deputados, sobre despesas realizadas sem autorizao.

Apurar denncias apresentadas por qualquer cidado, partido poltico, associao ou sindicato

74, 2

sobre irregularidades ou ilegalidades na aplicao de recursos federais.

Efetuar o clculo das contas referentes aos fundos de participao dos Estados, do Distrito

161, nico

Federal e dos Municpios e fiscalizar a entrega dos recursos aos governos estaduais e s
prefeituras municipais.
Fonte: TCU - Relatrio anual de atividades 2010 adaptado

Alm das competncias constitucionais, h ainda outras atribuies, conferidas ao

rgo por meio de leis, tais como a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n
101/2000), a Lei de Licitaes e Contratos (Lei n 8.666/1993), a Lei de Desestatizao (Lei n
9.491/1997), a Lei de Parceria Pblico-Privada (Lei n 11.079/2004), a Lei que regulamenta a
partilha dos recursos da Contribuio de Interveno no Domnio Econmico incidente sobre a
importao e a comercializao de petrleo e seus derivados, gs natural e seus derivados, e
lcool etlico combustvel Cide (Lei n 10.866/2004), a Lei de Contratao de Consrcios
Pblicos (Lei n 11.107/2005), bem como as edies anuais da Lei de Diretrizes
Oramentrias e da Lei Oramentria. Mais recentemente, teve destaque, a ampliao do
leque de competncias por meio da Lei n 11.578, de 26.11.2007, que trata da transferncia
obrigatria de recursos financeiros para a execuo das aes do Programa de Acelerao do
Crescimento (PAC).
Dessa forma, as competncias do TCU podem ser agrupadas em oito grandes
categorias, a saber: fiscalizadora, judicante, sancionadora, consultiva, informativa, corretiva,
normativa e de ouvidoria. Algumas de suas atuaes assumem, ainda, o carter educativo.
O controle externo a cargo do TCU exercido basicamente por meio do exame e
julgamento de contas dos gestores pblicos (processos de tomadas de contas, prestaes de
contas e tomadas de contas especiais) e dos trabalhos de fiscalizao. A diversidade e a

46

abrangncia alcanam desde a avaliao de desempenho de rgos pblicos e de efetividade

de programas governamentais legalidade dos atos de receita e de despesa. So fiscalizadas
obras de engenharia, desestatizaes e concesses de servios pblicos, alm de outras reas
de atuao governamental. Os atos de admisso de pessoal e de concesso de aposentadorias,
reformas e penses so examinados.
Para cumprir sua misso institucional, o Tribunal de Contas da Unio dispe de uma
Secretaria com quadro prprio de pessoal e que tem por finalidade a prestao de apoio
tcnico e administrativo ao exerccio das atribuies constitucionais e legais confiadas ao
rgo. Compem a Secretaria do Tribunal as seguintes unidades bsicas: Secretaria - Geral da
Presidncia (Segepres), Secretaria - Geral de Administrao (Segedam) e Secretaria - Geral de
Controle Externo (Segecex). Subordinadas Segecex encontram-se as unidades tcnicas
incumbidas das atividades inerentes ao controle externo. Tais unidades possuem sede em
Braslia e nos 26 estados da Federao. O organograma do Tribunal consta do Anexo I deste
estudo Organograma do Tribunal de Contas da Unio.
Administrativamente, o TCU conta com quadro prprio de pessoal. Dados constantes
no relatrio de atividades do TCU de 2010 revelam que possui 2.700 cargos efetivos,
divididos entre Auditores Federais de Controle Externo (1.761), Tcnicos Federais de
Controle Externo (919) e Auxiliares de Controle Externo (20), recrutados mediante concurso
pblico, e com atuao em todo o territrio nacional.
4.3. Plano Estratgico e Plano de Diretrizes
O incio para a elaborao do Plano Estratgico do Tribunal de Contas da Unio PET
ocorreu em 1992 com a criao da Secretaria de Planejamento, Organizao e Mtodos
Seplom, atualmente chamada de Secretaria de Planejamento e Gesto Seplan, que tem como
uma de suas competncias coordenar o processo de planejamento institucional, orientar o
desdobramento de diretrizes, realizar acompanhamento sistemtico de planos e controlar o
alcance das metas das unidades bsicas da Secretaria do Tribunal.
De acordo com a Portaria n 276, de 22/8/1994, foi institudo o Plano Estratgico da
Secretaria do Tribunal de Contas da Unio, em observncia ao disposto nos incisos I e II do
art. 6 da Resoluo Administrativa n 123, de 11/02/1992. Ademais, foi criada a Comisso de
Implantao do plano estratgico, cujas atividades foram coordenadas pela Seplom. A esta

47

comisso caberia efetuar as revises peridicas do plano, estabelecendo um sistema de

controle visando avaliao de resultados e adoo de medidas corretivas e acompanhado a
implementao dos planos nas unidades do TCU.
Com a Portaria n 269, de 31 de agosto de 1999, o Tribunal de Contas da Unio
atualizou seu plano estratgico, com o incio da implantao do Gerenciamento por Diretrizes
(GPD), no qual foram incorporados o negcio e a viso de futuro e revista a misso institucional.
Foi elaborado o primeiro plano anual de diretrizes, sob a influncia dessa metodologia.

Nos anos seguintes, implantou o processo de auto-avaliao institucional, a sistemtica

por projetos, criou o acompanhamento informatizado de indicadores, passou a utilizar a
metodologia do Balanced Scorecard BSC, implantou o Sistema de Gerenciamento da
Estratgia Sisplan e a sistemtica das Reunies de Avaliao da Estratgia RAEs, em
virtude de deficincias identificadas por unidades do Tribunal e tambm pela banca
examinadora do Prmio Nacional de Gesto Pblica PQGF. Em 2008, adotou a gesto por
processos e publicou novo plano estratgico, com nfase no alcance de cenrios.
De acordo com informaes disponveis no stio do rgo na internet, o sistema atual
de planejamento e gesto do TCU consiste em um conjunto de prticas gerenciais voltadas
para a obteno de resultados e condutas corporativas com vistas ao atendimento das
expectativas dos cidados com aes de controle externo. Foi nesse contexto que o rgo
buscou acrescentar metodologia de gesto de formulao e gesto do seu planejamento
estratgico a anlise de cenrios prospectivos, baseada no mtodo Grumbach, com o intuito de
contribuir na definio de uma estratgia com foco no futuro e no apenas em dados passados
ou na situao atual. Isso permitiu um estudo da probabilidade de ocorrncia de eventos
futuros que pudessem impactar o foco de atuao do rgo e possibilitou a identificao de
parceiros estratgicos que podero auxiliar no cumprimento da misso e alcance da viso de
futuro.
Esse sistema tem por objetivo operacionalizar e alavancar a formulao e
implementao de polticas de controle externo por meio de planejamento, processo que
mobiliza as pessoas e a instituio para construir e escolher qual o tipo de futuro que se deseja,
e de aes de gesto pela excelncia, que completa o ciclo de planejamento, as quais visam a
integrar unidades s diretrizes estratgicas e valores do TCU, sensibilizando servidores para a

48

produo de melhores resultados nos seus respectivos processos de trabalhos, de acordo com
os seguintes macroprocessos definidos pela instituio:
1. Auxlio ao Congresso Nacional - tornar disponveis informaes e pareceres
produzidos pelo TCU, visando a subsidiar o processo de responsabilizao poltica do
governo, a atuao do Legislativo na alocao de recursos pblicos e o exerccio do controle
externo, a elaborao de planos e oramentos, a avaliao de gesto fiscal e o aperfeioamento
do arcabouo legal;
2. Promoo da transparncia e do controle social- tornar disponveis para a sociedade,
imprensa, cmaras municipais, assemblias legislativas e conselhos incumbidos do controle
social, informaes acerca da gesto pblica, dos resultados e dos benefcios do controle
externo e, de forma especfica, para denunciantes, representantes e solicitantes, informaes
acerca dos fatos apurados pelo TCU ou as informaes solicitadas;
3. Controle direto - tornar disponveis para a administrao pblica, Unio, estados,
Distrito Federal, municpios, consulentes e gestores de recursos pblicos federais,
determinaes, recomendaes, sanes, medidas cautelares, alertas, informaes e
orientaes, visando a prevenir, corrigir, coibir e punir a prtica de ilegalidade e o mau uso de
recursos pblicos, a assegurar a legalidade das desestatizaes e dos atos sujeitos a registro, a
regular distribuio dos recursos dos fundos constitucionais e o cumprimento dos dispositivos
da Lei de Responsabilidade Fiscal e, ainda, a esclarecer dvidas quanto aplicao de
dispositivos legais e regulamentares;
4. Controle com intervenincia de terceiros - tornar disponveis Advocacia-Geral da
Unio, s procuradorias da administrao pblica indireta, ao Ministrio Pblico da Unio, ao
Ministrio Pblico Eleitoral, aos ministrios pblicos estaduais, Polcia Federal e aos
tribunais de contas estaduais e municipais, informaes para que possam defender, determinar,
sancionar e julgar atos da administrao pblica no mbito das respectivas esferas de atuao;
5. Aperfeioamento da Administrao Pblica - tornar disponveis para programas de
governo, rgos e entidades da administrao pblica, determinaes, recomendaes,
avaliaes e orientaes, visando a contribuir para a excelncia da gesto pblica e dos
servios pblicos prestados ao cidado, para a melhoria da formatao, da formulao e da
gesto dos programas e a qualidade de bens e servios pblicos e para o aperfeioamento da
formulao de polticas pblicas;

49

6. Tecnologia da Informao - identificar necessidades e oportunidades para o uso da

tecnologia da informao em suporte ao negcio da organizao, implementar solues que
atendam s necessidades e oportunidades identificadas e assegurar o uso e funcionamento
apropriado das solues de TI;
7. Planejamento e gesto - estabelecer, comunicar e internalizar o referencial
estratgico do Tribunal de Contas da Unio, bem como definir prioridades, responsabilidades
e compromissos com os rumos e resultados institucionais. Contempla, tambm, aspectos
relativos definio e alocao de recursos, ao acompanhamento de resultados, ao
monitoramento de indicadores de desempenho e ao controle dos atos administrativos no
mbito do TCU;
8. Gesto de pessoas - estimular o desenvolvimento de profissionais competentes,
motivados e comprometidos com a efetividade do controle externo e com a melhoria da gesto
pblica, bem como criar e manter ambiente de trabalho que conduza excelncia no
desempenho, plena participao, ao crescimento profissional e qualidade de vida.
Contempla, tambm, o aperfeioamento das prticas referentes ao sistema de trabalho, assim
como a garantia da legalidade dos atos relativos a pessoas;
9. Logstica operacionalizar, aperfeioar e racionalizar a gesto e o atendimento s
necessidades de bens e servios para o bom funcionamento do Tribunal.
J o mapa estratgico, a seguir reproduzido, traduz a misso, a viso e a estratgia da
organizao em um conjunto de objetivos que direcionam o comportamento e o desempenho
institucionais:

50

Figura 3: Mapa Estratgico do TCU

Fonte: < www.tcu.gov.br>

Conforme o Relatrio de Atividades, referente ao exerccio de 2010, o instrumento do

planejamento, no mbito do TCU, possui duas vertentes bsicas: procura alinhar estratgias,
processos e pessoas aos objetivos institucionais, por meio de metas anuais a serem alcanadas,
atuando tambm como indutor da melhoria da gesto, na medida em que identifica problemas
e respectivas causas e estabelece aes corretivas. De acordo com o documento, o Tribunal
tem dado especial nfase funo de planejamento, de forma a estabelecer prioridades e
melhor atender as expectativas e demandas da sociedade e do Congresso Nacional. O
estabelecimento de metas desafiadoras de desempenho, alinhadas s estratgias institucionais,

51

tem contribudo para melhoria dos resultados, aperfeioamento da gesto de recursos e

desenvolvimento progressivo da organizao.
A elaborao do Plano de Diretrizes representa o desdobramento anual do Plano
Estratgico. Ele vai pautar as aes necessrias ao cumprimento dos objetivos estratgicos, de
forma a conduzi-lo para o cumprimento da misso. As prioridades para o ano de 2010 foram
divididas em cinco grandes reas, a saber: Transparncias da gesto pblica e das aes de
controle do Tribunal; Estabelecimento e estreitamento de parcerias estratgicas para
possibilitar maior efetividade do sistema de controle; Melhoria na tempestividade e na
produtividade das aes de controle do Tribunal; Aprimoramento da Poltica de Gesto de
Pessoas com foco no alcance de resultados; e Melhoria do suporte logstico e administrativo
oferecido aos colaboradores do Tribunal.
O relatrio de atividades aponta que as metas estabelecidas no Plano de Diretrizes para
o exerccio de 2010 foram distribudas ao longo do ano, para fins de acompanhamento e
avaliao do seu grau de execuo, com o ndice de alcance das metas pactuadas no valor de
100,53%. O documento ressalta, ainda, que uma parcela da remunerao dos servidores da
instituio est atrelada ao alcance de resultados institucionais, o que tem contribudo para
melhorar os resultados da atuao do controle, assim como para a articulao e a interao de
prioridades, iniciativas e unidades do Tribunal. Em todas as etapas, so fundamentais a
participao ativa e o compromisso de todo o corpo tcnico e deliberativo com os destinos
traados para o TCU.
Para o exerccio de 2011, a Portaria n 37/2011, que aprova o Plano de Diretrizes do
TCU para o binio 2011/2012, definiu sete diretrizes para o perodo: transparncia, parcerias
estratgicas, tempestividade e produtividade; gesto de pessoas com foco em resultados;
suporte logstico e administrativo; uso estratgico de tecnologia da informao; e governana.
Dessa forma, o TCU tem buscado o alinhamento com as melhores prticas gerenciais
desenvolvidas em organizaes similares no sentido de profissionalizar a sua gesto
administrativa para melhorar seus processos e alavancar seus resultados.
4.4. Prestao de Contas
Dentre os principais instrumentos de divulgao utilizados com o propsito de
disponibilizar informaes referentes s suas atividades, destacam-se: Portal TCU; Pgina

52

Contas Pblicas (Lei n 9.755/1998); Portal da Rede de Controle da Gesto Pblica; Relatrios
institucionais encaminhados ao Congresso Nacional Relatrios trimestral e anual das
atividades do TCU; Revista do TCU; Publicao Auditorias do TCU; Informativo TCU; e
Participao no programa A Voz do Brasil.
A Rede de Controle da Gesto Pblica trata-se de protocolo de intenes que
instituies do Executivo, Legislativo e Judicirio, que atuam no controle e na fiscalizao do
uso de recursos pblicos, assinaram para formar uma Rede de Controle. Presente em 26
estados, a Rede foi instituda pelo TCU com o objetivo de fortalecer a integrao entre tais
rgos, priorizando a atuao estratgica e coordenada. No ano foram realizadas auditorias de
forma articulada nas reas de sade, educao e segurana pblica. Tambm foram iniciados
os trabalhos de fiscalizao nos preparativos do Pas para a Copa do Mundo de 2014.
O portal da Rede de Controle da Gesto Pblica contm informaes sobre a Rede,
acordos de cooperao entre os rgos, biblioteca, aes e resultados, notcias, eventos e
trabalhos de capacitao, alm de um frum de discusso para os membros das diferentes
instituies.
J o Portal de Fiscalizao e Controle da Copa de 2014 uma iniciativa da Rede de
Informaes para a Fiscalizao e o Controle dos Gastos Pblicos na Organizao da Copa do
Mundo de 2014.

O TCU integra o rol de rgos partcipes da Rede, juntamente com

comisses da Cmara dos Deputados e do Senado Federal, e tribunais de contas dos estados e
municpios que iro sediar os jogos do mundial. O objetivo do portal instrumentalizar os
trabalhos da Rede Copa 2014 e torn-los acessveis ao conhecimento da sociedade.
No ano de 2010 foi inaugurada a Agncia de Notcias do Tribunal de Contas da Unio,
criada para ampliar a divulgao de trabalhos realizados pelo Tribunal e, dessa forma, estreitar
o relacionamento com a imprensa e com a sociedade. Alm de notcias sobre as recentes
decises do TCU, na pgina principal da agncia, possvel ler entrevistas e artigos de
servidores da Casa sobre temas de destaque na gesto pblica. Tambm podem ser acessados
matrias de jornais e telejornais da mdia nacional e programas institucionais.
Alm disso, no que se refere transparncia administrativa, o TCU est inserido em
um ambiente que apresenta um arcabouo constitucional e legal que impe determinadas
obrigaes. Assim, em atendimento ao disposto no artigo 77 da Lei n 12.390, de 9 de agosto
de 2010, Lei de Diretrizes Oramentrias de 2011, publicada no Dirio Oficial da Unio de 10

53

de agosto de 2010, so divulgadas as tabelas de estrutura remuneratria e as tabelas de cargos

efetivos, cargos em comisso e funes de confiana do quadro de pessoal do rgo, bem
como a relao completa de membros e demais agentes pblicos, efetivos ou no, bem como a
relao completa de membros e demais agentes pblicos, efetivos ou no.
J em cumprimento aos ditames da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar
n 101, de 4 de maio de 2000, com as alteraes da Lei Complementar n 131, de 27 de maio
de 2009) e da Lei de Diretrizes Oramentrias LDO so divulgados os relatrios
institucionais e informaes consolidadas sobre a execuo da despesa, licitaes e contratos
realizados pelo Tribunal, como por exemplo: o Relatrio de atividades, Relatrios de gesto,
Relatrios de gesto fiscal, Relatrio de execuo oramentria e financeira, Projetos de
grande vulto, Licitaes e contratos do TCU e Contas do TCU.
Dirigido especialmente ao Congresso Nacional e sociedade brasileira, em
cumprimento ao disposto no art. 71, 4, da Constituio Federal, o Relatrio das Atividades
do Tribunal de Contas da Unio, apresenta, ano a ano, os principais resultados da atuao do
rgo, tanto na rea do controle da gesto pblica, quanto na rea administrativa. Traz os
referenciais adotados pelo Tribunal, no exerccio das competncias constitucionais e legais
que lhe so afetas, para o controle da Administrao Pblica.
Com o objetivo de prestar informaes ao Congresso Nacional para subsidiar a
aprovao e o acompanhamento da Lei Oramentria, entregue anualmente o Relatrio
consolidado das fiscalizaes realizadas em obras pblicas, o que possibilita verificar a correta
aplicao de recursos federais em obras pblicas.

De acordo com a Lei de Diretrizes

Oramentrias (LDO/2011), Lei n 12.309, de 09.8.2010, a Lei Oramentria de 2011 poder

contemplar subttulos relativos a obras e servios com indcios de irregularidades graves
informados pelo TCU. No entanto, a execuo fsica, oramentria e financeira dos contratos,
convnios, etapas, parcelas ou subtrechos em que foram identificados os indcios ficar
condicionada adoo de medidas saneadoras pelo rgo ou entidade responsvel, sujeitas
prvia deliberao da Comisso Mista de que trata o art. 166, 1, da Constituio.
Aps o encaminhamento do relatrio consolidado ao Congresso Nacional, o TCU
continua a anlise dos processos, considerando as justificativas dos responsveis envolvidos.
Cumpridas as determinaes, o Tribunal informa Comisso Mista de Planos, Oramentos

54

Pblicos e Fiscalizao do Congresso a eliminao de bices continuidade das obras

saneadas.
Outro documento enviado ao Congresso Nacional trata-se da emisso de parecer prvio
conclusivo sobre as contas que o Presidente da Repblica deve prestar anualmente. Compem
as contas os Balanos Gerais da Unio, o relatrio do rgo central do Sistema de Controle
Interno do Poder Executivo sobre a execuo oramentria e os demais demonstrativos e
relatrios exigidos pela legislao. Desse modo, o parecer prvio acompanhado de relatrio
contendo informaes sobre o desempenho dos programas previstos na Lei Oramentria
Anual, bem como sobre o reflexo da administrao financeira e oramentria federal no
desenvolvimento econmico e social do Pas.
O Tribunal emite parecer prvio apenas sobre as Contas prestadas pelo Presidente da
Repblica, pois as Contas atinentes aos poderes Legislativo e Judicirio e ao Ministrio
Pblico, no so objeto de pareceres prvios individuais, mas so efetivamente julgadas pelo
TCU, conforme deciso do Supremo Tribunal Federal, que deferiu medida cautelar no mbito
da Ao Direta de Inconstitucionalidade ADIN n 2.238-5/DF, Dirio da Justia de
21.8.2007.
O Relatrio das Atividades do exerccio de 2010 destaca que os planos institucionais
do TCU estabelecem aes voltadas ao fortalecimento do canal de comunicao com o
Congresso Nacional, ampliao da oferta de produtos e apresentao de trabalhos
relevantes do Tribunal ao Parlamento. Desse modo, o TCU participa de audincias, as quais
contam com representantes de diversos rgos e entidades da Administrao Pblica, da
iniciativa privada e da sociedade civil.
Por outro lado, a Ouvidoria do Tribunal de Contas da Unio o canal de comunicao
da sociedade com o rgo. Por meio dela, o cidado pode apresentar sua manifestao,
contendo comunicaes de irregularidades, crticas, sugestes, elogios ou solicitao de
informaes sobre os servios prestados pelo Tribunal, sobre os atos de admisso,
aposentadoria, reforma e penso dos servidores pblicos federais e sobre a aplicao dos
recursos pblicos federais.
A manifestao, assim que recebida, analisada pela equipe da Ouvidoria e
encaminhada unidade competente. O cidado informado sobre as providncias adotadas.
Diferentemente, da denncia que exige que o denunciante se identifique, fornecendo sua

55

qualificao e endereo, o que pode inibir determinadas iniciativas, principalmente quando o

potencial denunciante trabalha no rgo alvo da denncia e possui subordinao hierrquica
ao gestor denunciado.
De acordo com informativos da Ouvidoria, o cidado vem contribuindo de forma
eficaz para o controle de gastos pblicos federais. Muitas das manifestaes apresentadas
auxiliam a atuao do Tribunal.
Desde a sua criao em 2004 at o final de 2010, a Ouvidoria recebeu cerca de 31 mil
manifestaes. Em 2010, foram registrados 6.266 chamados, sendo 64,95% de solicitao de
informao, esclarecimento, crtica, elogio, sugesto e orientao de carter geral e 35,05%
referentes a indcio de irregularidade na aplicao de recursos pblicos federais. Em
decorrncia das irregularidades ou ilegalidades notificadas, as unidades tcnicas do TCU
autuam processos de representao que sero objeto de investigao por parte do Tribunal.
A participao do cidado, ao informar a respeito de possveis irregularidades na
gesto de recursos pblicos, de fundamental importncia para a garantia da boa e regular
aplicao dos recursos pblicos em benefcio da sociedade. , tambm, meio de exerccio da
cidadania e de fortalecimento da democracia.
O quadro a seguir discrimina os chamados registrados pela Ouvidoria do TCU no
perodo de 2008 a 2010:
Tabela 2: Manifestaes Atendidas pela Ouvidoria
Tipo de Manifestao
2008
2009
Indcios de irregularidades na aplicao de
recursos
Solicitao de informao, reclamao,
crtica, elogio, sugesto e orientao de
carter geral.
Total

2010

2.408

2.341

2.196

3.696

3.933

4.070

6.104

6.274

6.266

Fonte: TCU - Relatrio anual de atividades 2010 adaptado

4.5. Alinhamento de interesses

Conforme o Relatrio de Atividades, referente ao exerccio de 2010, o aprimoramento
da poltica interna de gesto de pessoas um dos objetivos estratgicos do TCU. A
valorizao profissional do servidor aspecto imprescindvel para a consolidao da imagem
institucional. O relatrio ressalta, ainda, que nas organizaes, a preparao das pessoas e a

56

criao de condies para que elas desempenhem suas atribuies funcionais, ao lado da
devida valorizao do esforo laboral, constituem aspectos crticos para o sucesso. So as
pessoas, capacitadas e motivadas, que operam os processos de uma instituio e fazem com
que as metas estabelecidas sejam alcanadas.
Considerando que profissionalizao do servidor pblico essencial promoo de
inovaes na Administrao Pblica e melhoria dos servios prestados ao cidado, o TCU
tem investido em aes de treinamento, desenvolvimento de competncias e educao
continuada de seu corpo tcnico.
As atividades de seleo, capacitao e desenvolvimento profissional esto a cargo do
Instituto Serzedello Corra (ISC), criado na Lei Orgnica do TCU (Lei n 8.443/1992) e
institudo pela Resoluo-TCU n 19, de 9/11/1994. Como unidade gestora das aes de
educao corporativa no TCU, o ISC tem trilhado caminhos de modernizao tcnica,
administrativa e gerencial, com a vista a atender s necessidades de desenvolvimento
institucional do Tribunal.
Nos ltimos anos foram implementadas diversas aes de reestruturao e
modernizao, tais como: modelagem de processos de trabalho; estrutura organizacional
matricial; adoo das diretrizes de qualidade propostas pela norma ISO 10.015; organizao
dos eventos educacionais em programas de desenvolvimento de competncias; especializao
da equipe; atualizao e melhoria do referencial normativo balizador da educao corporativa;
ampliao da educao a distncia; aperfeioamento do modelo de gesto de pessoas por
competncias; promoo de aes de capacitao da cadeia de valor do TCU; e
estabelecimento de diversos acordos de cooperao tcnica e operacional.
Alm disso, o TCU mantm relaes de cooperao com Entidades Fiscalizadoras
Superiores (EFS) de vrios pases. A cooperao vai desde o atendimento a pesquisas e outras
trocas de informaes at a organizao de atividades de treinamento e intercmbio tcnico.
Alm de manter intercmbio com entidades da Organizao Internacional de Entidades
Fiscalizadoras Superiores (Intosai) e de um de seus grupos regionais, a Organizao Latinoamericana e do Caribe de Entidades Fiscalizadoras Superiores (Olacefs), o Tribunal mantm
cooperao com a Organizao das Instituies Supremas de Controle (ISC) da Comunidade
dos Pases de Lngua Portuguesa (CPLP) e da Organizao das Entidades Fiscalizadoras
Superiores dos Pases do Mercosul, Bolvia e Chile. No mbito da Intosai e da Olacefs, o

57

TCU participa, como coordenador ou membro, de comisses tcnicas e grupos de trabalho,

conforme o quadro adiante:
Tabela 3: Participao do TCU em Organizaes Internacionais de Fiscalizao
Organizao

Intosai

Comisso Tcnica/Grupo de Trabalho

Comit de Normas Profissionais
Subcomit de Auditoria de Desempenho
Subcomit de Auditoria de Conformidade

Funo
Membro
Presidente

Subcomit de Auditoria de Controle Interno

Membro

Comit de Dvida Pblica

Membro

Comit de Auditoria de Tecnologia da Informao

Grupo de Trabalho de Auditoria Ambiental

Olacefs

Membro

Membro
Membro

Grupo de Trabalho de Privatizao, Regulao

Membro
Econmica e PPP
Comisso Tcnica de Auditoria de Meio Ambiente
Membro
Comtema
Comisso Tcnica de Avaliao de Desempenho Membro
das EFS e Indicadores de Desempenho Cedeir
Comit de Capacitao Regional
Membro

Organizao das ISC da Secretaria-Geral

CPLP
Organizao das EFS Secretaria-Executiva
dos Pases do Mercosul,
Bolvia e Chile

Membro
Membro

Fonte: TCU - Relatrio anual de atividades 2010 adaptado

4.6. Anlise
A presente avaliao examina os mecanismos de governana do Tribunal de Contas da
Unio e identifica reas em que esses mecanismos podem ser reforados para ajudar o rgo a
cumprir melhor seu mandato. Ela define a governana como o quadro institucional e as
relaes que regem os processos decisrios e as atividades da instituio. A boa governana
pode contribuir para a legitimidade do TCU ao garantir a representao justa do principal e ao
facilitar a transparncia e, assim, permitir o escrutnio pelas principais partes interessadas. Ela
possibilita ao rgo cumprir sua misso com eficcia e eficincia, torna a instituio
responsvel perante a sociedade e confere voz s principais partes interessadas.

58

O quadro conceitual da presente avaliao gira em torno de quatro dimenses:

problemas de agncia, accountability, assimetria de informao e alinhamento de interesses.
Essas dimenses derivam de cdigos de boa governana do setor pblico e da literatura
acadmica sobre o tema. A avaliao parte de alguns aspectos relevantes: como so definidos
os objetivos; como assegurada a execuo desses objetivos no interesse do principal; de que
maneira a organizao presta conta sociedade e a outros rgos do estado; de que forma a
assimetria de informao minimizada; possvel o alinhamento de interesses se dar por
intermdio do pagamento de incentivos ou aplicao de punies, observando o oramento
pblico e a legislao aplicvel aos servidores pblicos.
Com base nas questes do referencial terico, foi construdo o seguinte quadro analtico
para examinar os principais problemas de governana em uma organizao da administrao
direta, no caso, o TCU:
Temas
Problemas de Agncia

Aspectos Relevantes
Como so definidos os objetivos;
Como assegurada a execuo desses objetivos no
interesse do principal;
De que maneira a organizao presta conta sociedade e

Accountability

a outros rgos do Estado;

Assimetria de informao

De que forma a assimetria de informao minimizada;

Alinhamento de interesses

possvel o alinhamento de interesses se dar por

intermdio do pagamento de incentivos ou aplicao de
punies, observando o oramento pblico e a legislao
aplicvel aos servidores pblicos;

4.6.1

Problemas de agncia

Analisando as caractersticas organizacionais, o rgo possui autonomia administrativa e

financeira, o que lhe confere a prerrogativa de definir seus objetivos com vistas ao
cumprimento de sua misso institucional.

59

O processo de evoluo na confeco do planejamento estratgico mostrou uma

mudana institucional, uma vez que contempla a identificao e reviso de componentes da
estratgia anterior: negcio, misso, viso e valores, fatores crticos de sucesso, polticas
institucionais, objetivos estratgicos, indicadores, iniciativas, planos e projetos. Isso ocorre
com a identificao do sistema, que trata da anlise de ambiente interno (pontos fortes e
fracos) e do ambiente externo (oportunidades e ameaas).
Na viso de presente, identifica causa e conseqncias para sugerir medidas de curto
prazo. J por intermdio da viso de futuro avalia eventos futuros e cenrios dos ambientes
internos e externos da instituio, identifica causas e conseqncias para propor medidas de
longo prazo.
A consolidao do planejamento estratgico apresenta os pontos fortes e desafios
internos, oportunidades e desafios externos, negcio, misso, viso, valores, macroprocessos,
competncias organizacionais, cenrios, objetivos estratgicos, indicadores de desempenho e
iniciativas estratgicas. Por ltimo, a avaliao de iniciativas e gesto de resistncias com a
anlise e avaliao de iniciativas para garantir a adequabilidade, exeqibilidade e aderncia
quanto a sua implementao, para mitigar os problemas que poderiam advir da no aceitao
pelo corpo tcnico e gerencial da organizao das medidas propostas.

Diante dessas

constataes, so formulados o plano anual de diretrizes, os planos das unidades bsicas e

tcnica, bem como o plano diretor de tecnologia da informao.
Alm disso, a metodologia de anlise de cenrios prospectivos, baseada no mtodo
Grumbach, permite um estudo da probabilidade de ocorrncia de eventos futuros que podem
impactar o foco de atuao, o que possibilita a identificao de parceiros estratgicos que
auxiliaro no cumprimento de sua misso e no alcance de sua viso de futuro. Assim, o plano
estratgico, responsvel por definir os objetivos no perodo de 5 anos, aprovado no
colegiado, integrado por todos os ministros e presidido pelo Presidente do Tribunal.
Esta deciso colegiada constitui uma das ferramentas para a boa governana, uma vez
que assegura uma discusso e anlise de aspectos que iro nortear a atuao da instituio. No
entanto, segundo a teoria da agncia, a governana eficaz exige a definio clara dos objetivos
para que execuo se d no interesse do principal.

Uma vez que o principal, ao fazer uma

delegao de recursos, busca uma assegurao de que tais recursos esto sendo geridos
mediante estratgias e aes adequadas para atingir os objetivos por ele estabelecidos.

60

Ademais, os conflitos de agncia aparecem quando os interesses de uma parte

denominada principal (proprietrio) dependem das decises tomadas por outra parte
responsvel pela gesto do patrimnio do principal, denominada agente. Embora o agente
deva tomar decises em benefcio do principal, muitas vezes ocorrem situaes em que os
interesses dos dois so conflitantes, dando margem a um comportamento oportunista por parte
do agente. nesse contexto que se encontra a origem conceitual da governana, como um
mecanismo de monitoramento para reduo dos conflitos de agncia.
Diante do exposto, cotejando o processo de definio de objetivos na organizao com a
teoria da agncia, infere-se que no est assegurada a execuo desses objetivos no interesse
do principal nos moldes previstos pela teoria da agncia.
4.6.2

Accountability

A obrigao constante de prestao de contas denomina-se relao de accountability e

representa o processo de contnua demonstrao, por parte do agente, de que sua gesto est
alinhada s diretrizes previamente fixadas pelo principal. Ou seja, o agente deve prestar
contas de sua atuao a quem o fez a delegao e responde integralmente por todos os atos que
praticar no exerccio desse mandato. Na Constituio Federal do nosso pas esta relao est
positivada no art. 70 e seu pargrafo nico. neste ltimo dispositivo que se encontra a
essncia do princpio da prestao de contas.
No setor pblico, o poder legislativo quem representa os interesses do cidado. Assim,
este poder que assume o papel de principal na relao de accountability que se estabelece
entre o Estado e os gestores pblicos de um modo geral. No entanto, deve-se trabalhar numa
perspectiva de que o seu cliente final so os cidados, verdadeiros proprietrios dos recursos
transferidos ao Estado para realizao do bem comum.
Ao longo dos anos, o mandato e a governana do TCU se modificaram ao compasso das
transformaes sociais, polticas e administrativas, isso porque o atual arcabouo
constitucional e legal incumbe uma srie de competncias exclusivas. A sociedade, tambm,
demanda moralidade, profissionalismo e excelncia da administrao pblica, bem como
melhor qualidade de vida e a reduo das desigualdades sociais.
Diante desse cenrio, faz-se necessrio a construo, a compreenso e a comunicao de
estratgias corporativas que assegurem resultados capazes de atender s expectativas do

61

Estado, do Congresso Nacional e da sociedade em relao atuao e ao papel conferido ao

Tribunal de Contas da Unio.
A efetividade do sistema de controle depende da conjugao de esforos institucionais
com o exerccio da cidadania. O Congresso Nacional, como titular do controle externo, e a
sociedade, como beneficiria das aes governamentais, possuem papel importante para o
sucesso das aes de controle.

Desse modo, interagir com a sociedade e estreitar o

relacionamento com o Parlamento, por meio do estabelecimento de canais apropriados de

dilogo que permitam a identificao de demandas e de expectativas, bem como a captao de
informaes estratgicas para o exerccio do controle, constituem aes relevantes para a
definio de foco de atuao, para o fortalecimento do controle externo e para o incremento da
sua efetividade.
Em termos gerais, a accountability pblica poderia ser definida como a obrigao que
tm as pessoas ou entidades s quais se tenham confiado recursos, includas as empresas e
corporaes pblicas, de assumir as responsabilidades de ordem fiscal, gerencial e
programtica que lhes foram conferidas, e de informar a quem lhes delegou essas
responsabilidades. E, ainda, como obrigao imposta, a uma pessoa ou entidade, de
demonstrar que administrou ou controlou os recursos que lhe foram confiados em
conformidade com os termos segundo os quais lhe foram entregues. Desta forma, o termo
sintetiza a preservao dos interesses dos cidados por meio da transparncia,
responsabilizao e prestao de contas pela administrao pblica.
O conceito fundamental para a compreenso da prtica da boa governana. Ele
envolve, no contexto das relaes que se estabelecem entre os administradores pblicos, o
Parlamento e a sociedade, pelo menos trs dimenses informao, justificao e sano
como formas bsicas pelas quais se pode prevenir o abuso de poder. A sociedade, que delega
os recursos e poderes para que o Estado execute as aes de realizao do bem comum, o
Parlamento, que a representa, e outros agentes pblicos e privados no podem prescindir de
informao, necessria para aferir se tais recursos e poderes esto sendo usados em
conformidade com os princpios de administrao pblica, as leis e os regulamentos
aplicveis, exigindo-se, pois, que a utilizao desses recursos e o exerccio desses poderes
ocorram de forma transparente.

62

A delegao de recursos e poderes recebida da sociedade, por intermdio do Parlamento,

implica, por parte do gestor pblico, a obrigao constante de prestao de contas quanto ao
alinhamento de suas aes s diretrizes fixadas pelo poder pblico e, portanto, a obrigao de
informar deve estar associada obrigao de que os atos sejam devidamente justificados.
Alm de informar e justificar, a relao de accountability envolve ainda a dimenso relativa
aos elementos que obrigam ao cumprimento da lei, sujeitando o abuso de poder e a
negligncia no uso dos recursos pblicos ao exerccio das sanes legais.
A misso institucional do TCU o coloca na posio de rgo de controle externo das
relaes de accountability que se estabelecem entre os administradores pblicos, o Parlamento
e a sociedade, e, para bem desincumbir-se dessa misso, o Tribunal propugna que todos os
agentes de rgos, entidades, programas e fundos pblicos devem contribuir para aumentar a
confiana sobre a forma como so geridos os recursos colocados sua disposio, reduzindo a
incerteza dos membros da sociedade sobre o que acontece no interior da administrao
pblica. A ao independente exercida pelo TCU, por meio de auditorias, de estmulo
transparncia da gesto e de outras aes de controle externo, incluindo a aplicao de
sanes, constitui-se instrumento da governana pblica cujo objetivo, ao final, assegurar a
accountability pblica, contribuindo para reduzir as incertezas sobre o que ocorre no interior
da administrao pblica, fornecendo sociedade e ao Congresso Nacional uma razovel
segurana de que os recursos e poderes delegados aos administradores pblicos esto sendo
geridos mediante aes e estratgias adequadas para alcanar os objetivos estabelecidos pelo
poder pblico, de modo transparente, em conformidade com os princpios de administrao
pblica, as leis e os regulamentos aplicveis.
Dentro do contexto do estudo, o item accountability se refere capacidade da sociedade
(e possivelmente outras partes interessadas) de submeter o desempenho do TCU e de seus
decisores a um conjunto de critrios, avaliar se esses critrios esto sendo cumpridos e aplicar
as recompensas ou sanes apropriadas em cada caso. A prestao de contas exige um
conjunto de benchmarks para avaliar o desempenho, bons mecanismos de comunicao e
monitoramento, relaes hierrquicas claras e a capacidade de punir um agente cujo
desempenho no cumpra os critrios acordados. No tocante prestao de contas, a avaliao
indaga de que maneira a organizao presta conta sociedade e a outros rgos do estado.

63

Ao receber do principal uma delegao para gerenciar recursos, o agente, no caso em

estudo o TCU, tambm, se obriga a prestar contas de sua atuao quele, respondendo
integralmente por todos os atos que praticar no exerccio desse mandato. Essa obrigao de
prestar contas ao principal e motivar os atos que praticou em funo da delegao recebida
denomina-se relao de accountability.
A partir da teoria da agncia e do conceito de accountability, podemos dizer que o
Principal representado pela sociedade e pelos cidados em geral, que delegam recursos e
poderes para os gestores pblicos, os quais, por sua vez, devem prestar contas dos atos
administrativos que praticarem em funo dessa delegao. Assim, sendo a prestao de
contas um instrumento de monitoramento das relaes de accountability, seus resultados
fornecem elementos para que o principal, no setor pblico, os cidados, seus representantes
eleitos e designados possam avaliar a delegao conferida aos agentes acerca de como essa
delegao est sendo cumprida.
Contudo, na estrutura estatal criada para concretizar os interesses desses cidados, h
toda uma cadeia de governana instituda para proteg-los. Assim, embora o rgo trabalhe
numa perspectiva de que seu cliente final a sociedade, a comunicao de resultados de seus
trabalhos condicionada ao modelo de controle que d suporte s avaliaes realizadas por
essa cadeia de governana. Por essa razo que, no TCU, os relatrios de prestao de contas
destinam-se tambm a outros com variaes na forma e no contedo, dependendo dos seus
destinatrios e da sua finalidade, bem como do pblico alvo.
Para se chegar a resultados consistentes, as atividades do processo de prestao de
contas devem ser desenvolvidas com base em princpios ticos e procedimentos tcnicos
rigorosos. A prestao de contas um aspecto satisfatrio da governana do TCU. Existem
normas estabelecidas para avaliar a atuao do rgo e h mecanismos apropriados para que a
organizao e seus rgos dirigentes prestem contas.
Uma condio necessria para a prestao de contas ao pblico a transparncia das
informaes, uma rea em que o TCU realizou progressos ao longo da ltima dcada, uma vez
que os relatrios de prestao de contas encontram-se publicados no stio do rgo. Como
parte do esforo para aumentar a transparncia, o TCU criou a Ouvidoria. Por este canal o
cidado pode apresentar sua manifestao, contendo comunicaes de irregularidades, crticas,
sugestes, elogios ou solicitao de informaes sobre os servios prestados pelo Tribunal.

64

4.6.3

Assimetria de informao

Por outro lado, uma lacuna se refere dificuldade de avaliar o desempenho institucional
com base nos relatrios. Mesmo considerando que o Congresso Nacional, como representante
do principal, examine todos os relatrios e conduza anlises peridicas, existe uma assimetria
de informaes entre as partes.

Essa assimetria surge em virtude das informaes serem

fornecidas em sua maioria pelo agente.

Apesar disso, a assimetria de informao

minimizada com o arcabouo constitucional e legal que cerca todo o processo de prestao de
contas.
Ademais, cita-se que o TCU segue as recomendaes da Intosai para adoo de padres
e estruturas de controle interno calcados no gerenciamento de riscos e em modelos de
governana corporativa. A Intosai um organismo autnomo, independente e apoltico que
opera como uma organizao guarda-chuva para a comunidade de auditoria externa de
governos. Fundada em 1953, por iniciativa de Emilio Fernandez Camus, ento Presidente da
EFS (Entidade de Fiscalizao Superior) de Cuba, a Intosai nasceu com 34 EFS. Hoje
congrega 189 EFS de diversos pases e atua com status de consultor especial do Conselho
Econmico e Social (ECOSOC) das Naes Unidas, tendo como objetivo promover o
desenvolvimento e a transferncia de conhecimentos, melhorar a fiscalizao dos governos em
todo o mundo e reforar as capacidades profissionais.
4.6.4

Alinhamento de interesses

No que tange ao alinhamento de interesses, este se d parcialmente por intermdio do

pagamento de incentivos ou aplicao de punies, considerando sua estrutura organizacional.
O rgo colegiado do Tribunal integrado por ministros, que possuem as mesmas garantias,
prerrogativas, impedimentos, vencimentos e vantagens dos ministros do Superior Tribunal de
Justia.
Para assegurar maior independncia de suas atribuies, os membros dos Tribunais de
Contas, bem como os ministros substitutos, gozam das garantias de vitaliciedade,
inamovibilidade e irredutibilidade de subsdio, conforme o 3 e 4 do art. 73, da CF/88.
Alm disso, a composio colegiada do TCU garante a independncia de suas decises. A
integridade dos membros do Tribunal um requisito estabelecido no art. 73, 1, II, da
Constituio Federal, que exige a satisfao dos seguintes requisitos: II idoneidade moral e
reputao ilibada. A competncia profissional dos membros do TCU tambm exigncia

65

estabelecida no prprio texto Constitucional ao prever que satisfaam os seguintes requisitos

para nomeao (art. 73, 1): III notrios conhecimentos jurdicos, contbeis, econmicos e
financeiros ou de administrao pblica; IV mais de dez anos de exerccio de funo ou de
efetiva atividade profissional que exija os conhecimentos mencionados no inciso anterior.
J o quadro prprio de pessoal e que tem por finalidade a prestao de apoio tcnico e
administrativo ao exerccio das atribuies constitucionais e legais confiadas ao rgo possui
uma parcela da remunerao atrelada ao alcance de resultados institucionais, o que pode
contribuir para melhorar os resultados da atuao do Tribunal.

66

Quadro 3: Anlise do Estudo de Caso

Temas

Aspectos Relevantes

Anlise

Problemas de Como so definidos os objetivos;

Autonomia

Agncia

financeira;

Como assegurada a execuo

desses objetivos no interesse do

administrativa

Plano estratgico define objetivos,

aprovado pelo Colegiado, com base

principal;

na anlise dos cenrios prospectivos;

Accountability

De que maneira a organizao presta Obrigao constitucional e legal;

conta sociedade e a outros rgos Relatrios e documentos;
do estado;
Evoluo no quesito Transparncia;

Assimetria de De que forma a assimetria de Informaes geradas pelo agente;

informao

informao minimizada;

Assimetria minimizada em funo

do arcabouo constitucional e legal
que trata da prestao de contas;
Recomendaes da Intosai para
padres e estruturas de controle
interno;

possvel

de interesses

interesses se dar por intermdio do prerrogativas,

pagamento

o
de

alinhamento

de Ministro

Alinhamento

incentivos

mesmas

ou vencimentos

garantias,
impedimentos,

vantagens

dos

aplicao de punies, observando o ministros do STJ;

oramento pblico e a legislao Quadro prprio de pessoal possui
aplicvel aos servidores pblicos;
uma parcela da remunerao
atrelada ao alcance de resultados
institucionais;
Fonte: elaborao prpria

67

5. CONCLUSO
O objetivo final deste estudo foi determinar quais as caractersticas da governana das
organizaes pblicas da Administrao Direta, consideradas dentro do nvel da Unio. O
caso delimitou as caractersticas do Tribunal de Contas da Unio (TCU).
Para tanto, foi identificado na literatura a semntica de governana e apresentado o
conceito de governana das organizaes aplicada a organizaes em geral e ao setor pblico.
Por fim, foi verificado o modelo de governana adotado pelo TCU, abordando aspectos
especficos, tais como caractersticas organizacionais, plano estratgico e plano de diretrizes,
processo de prestao de contas e alinhamento de interesses.
Em virtude do estudo, conclui-se que a fora e o valor das instituies pblicas
decorrem da sua credibilidade perante a sociedade. Assim, mostra-se to relevante as prticas
de governana e a abordagem do agente/principal para equacionar as questes do desenho
institucional.

Isso porque influenciam na definio dos objetivos, bem como no

monitoramento da execuo dos mesmos, uma vez que a relao de agncia definida como
um contrato no qual uma ou mais pessoas o principal emprega uma outra pessoa o agente
para executar em seu nome um servio que implique a delegao de algum poder de deciso
ao agente. Os problemas de agncia surgem, ento, da relao entre proprietrio e agente, e se
fundamenta principalmente na questo da informao assimtrica.
A grande repercusso das prticas de gesto na rea privada contribuiu para a
ampliao da discusso da governana para outras organizaes, inclusive rgos
governamentais. De acordo com o referencial terico apresentado no estudo, existem autores
que acreditam que no h diferena nos princpios que tratam da boa Governana Corporativa
em organizaes pblicas ou privadas. No entanto, outros autores defendem que, apesar de
haver similaridades, existem diferenas entre as estruturas administrativas das entidades do
setor pblico e do privado, bem como entre suas estruturas de responsabilizao. Apesar da
discusso, existem trs princpios, referenciados no estudo do IFAC (2001), fundamentais de
governana no setor pblico: Transparncia, Integridade e Responsabilidade de Prestar
Contas.

68

Outra questo que a governana nas organizaes pblicas de grande

complexidade, pois agrupam em novos arranjos trs lgicas distintas: a do Estado, a do
Mercado e a da Sociedade Civil. O que acaba por gerar uma srie de dificuldades na sua
implantao, bem como uma necessidade maior de uma accountability adequada.
No que diz respeito ao controle externo, conveniente ressaltar a inovao trazida pela
Carta de 1988 que permite de uma forma bastante abrangente que as funes de controle
possam ser exercidas pelo Poder Legislativo, o que acaba por possibilitar uma avaliao mais
consistente da gesto pblica, inclusive em termos de alocao dos recursos oramentrios. A
prpria CF dispe no art. 70 que a fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional
e patrimonial da Unio e das entidades da administrao direta e indireta, quanto legalidade,
economicidade, aplicao das subvenes e renncia de receitas, ser exercida pelo Congresso
Nacional, mediante controle externo. J o art. 71, prev que a titularidade do controle externo
do Poder Legislativo, exercido com o auxlio do TCU.
De acordo com o estudo empreendido, as atividades do Tribunal de Contas da Unio
impactam na sociedade brasileira.

Por essa razo, torna-se to importante elaborar um

planejamento estratgico com a definio do negcio, misso, viso, valores, fatores crticos
de sucesso, polticas institucionais, objetivos estratgicos, indicadores, iniciativas, planos e
projetos que buscam avaliar o desempenho institucional e prestar de contas das atividades
efetuadas. A incorporao da avaliao e monitoramento gesto e tomada de decises,
alm de agregar qualidade gerncia e ao desempenho com base em informao e anlise de
dados, fortalece a expanso de uma cultura de transparncia e accountability na administrao
pblica.
Entretanto, em que pese os resultados alcanados pelo rgo, a assimetria de
informaes acaba por dificultar a avaliao dos resultados e a mensurao dos esforos
necessrios para atingi-los, o que limita o sistema de controle externo governana. Outro
ponto reside na capacidade de estabelecimento de objetivos claros pelo proprietrio. O fato do
universo de competncias do Tribunal ser muito amplo, complexo e diversificado, demanda a
adoo de atualizaes constantes que possam conferir maior efetividade sua atuao
enquanto rgo responsvel pelo exerccio do controle externo da Administrao Pblica
Federal.

69

A governana de organizaes pblicas um tema que ainda ser objeto de diversos

debates e pesquisas. No exemplo apresentado, os benefcios parecem ser evidentes, pois
acabam substituindo preocupaes ritualsticas por prioridades finalsticas, uma vez que busca
por meio de procedimentos dessa natureza, desenvolver formas de aprendizado organizacional
em benefcio do aperfeioamento da ao governamental.
De uma forma geral o presente estudo apresentou proposta de referncia para analisar a
governana das organizaes pblicas da administrao direta. Espera-se que, com base nas
concluses dessa pesquisa, o estudo da governana de organizaes pblicas no meio
acadmico seja intensificado, principalmente com objetivo de apresentar solues para atingir
melhores padres de governana, por intermdio da discusso de modelos de trabalho e da
proposio de processos e prticas para enderear os problemas apontados.

70

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