Escolar Documentos
Profissional Documentos
Cultura Documentos
---111---
ÊNFASE EM POLÍTICA PÚBLICA E
A “NOVA GESTÃO PÚBLICA”
Nos últimos anos, os estudiosos de administração pública foram atraídos para o
campo mais geral da política pública, ou da análise política, como uma forma de entender o
papel das organizações públicas na expressão dos valores sociais. Os especialistas em
estudos políticos que seguiram este caminho vêem que o processo político é central para as
operações governamentais. As políticas são entendidas como resultados da atividade
governamental; por esta razão, a formulação e a implementação da política pública são
vistas como pontos centrais do processo político. Se o trabalho do governo é gerar políticas,
então o estudo peculiar, próprio, do governo é o estudo da política pública. Mas, para
alguns, este estudo da política pública veio a ser visto como abarcando (e talvez até
substituindo) o campo da administração pública como foco de educação e prática. Ele não
só oferece um novo conjunto de categorias para se observar a ação do governo (tipicamente
as categorias associadas à análise de sistemas), como também sugere um novo conjunto de
habilidades a serem requeridas de quem ingressa no serviço público – as mais avançadas
técnicas positivistas de análise e avaliação. O clássico “homem administrativo”, limitado
por sua racionalidade e amplitude de seus interesses, deve ser substituído pelo analista
político, mais moderno, mais racional e mais influente.
Ver as organizações públicas como parte do processo da política pública abre novos
caminhos para as teorias da organização pública. Em primeiro lugar, existe a possibilidade
de que as organizações públicas possam ser consideradas partes integrantes do processo
político. Isto é, em vez de conceber a administração como estando separada da política, a
perspectiva das políticas confirma que os membros das organizações públicas exercem um
papel importante na formulação da política pública, que a influência deles é amplamente
sentida no planejamento ---112--- das políticas e programas e que eles continuam a dar
forma às políticas públicas, por meio de seus esforços de implementação, mesmo depois
que as políticas tenham sido enunciadas pelo legislativo, judiciário e executivo. De acordo
com esta visão, torna-se difícil justificar a dicotomia entre política e administração. Em
segundo lugar, a orientação pela política sugere pelo menos a potencialidade de modelar o
estudo da organização pública por um método de valor crítico, em vez de instrumental.
Como vimos, outras visões de organizações públicas, especialmente as consistentes com o
modelo racional de administração, baseiam-se numa separação de fato e valor e num
interesse pela análise factual do comportamento norteado por objetivos dentro das
organizações. Se as organizações públicas, porém, forem consideradas centrais para o
processo político, então esta visão é, obviamente, restritiva demais. O papel das
organizações públicas como expressão dos valores societários torna-se máximo e, por isso,
é muito mais apropriada uma abordagem às organizações públicas que enfoque e critique a
base axiológica destas organizações.
1
dicotomia entre política e administração quanto a continuação ou até extensão da
concepção instrumentalista de organização, pelo menos em alguns trabalhos. Os estudiosos
de política pública fizeram diferenciações entre formulação e implementação de políticas
de uma maneira muito parecida com a que os estudiosos anteriores de administração
pública separaram o seu trabalho do estudo da política. De maneira semelhante, os que
adotaram a orientação pela política pública, em grande parte mantiveram seu compromisso
com a ciência social dominante, incluindo uma visão positiva de ciência e uma concepção
instrumental de organização. Para entender esses argumentos, no entanto, temos que
primeiro examinar o desenvolvimento da orientação pela política pública e duas questões
que foram centrais aos estudos sobre políticas: responsividade e eficácia.
“A burocracia está na política e na política maior para ficar: de fato, ... a burocracia
será, em termos prováveis e diuturnos, a nossa principal fonte de iniciativa política”.
– Norton Long
2
pobreza, a decadência urbana e, conseqüentemente, tinham uma certa responsabilidade por
esses problemas. Já os cientistas políticos que se inclinavam por uma interpretação mais
conservadora argumentavam que técnicas cuidadosas e racionais de análise deveriam
oferecer um modelo para o resto do governo e a matéria-prima para uma ciência política
renovada. Em ambos os casos, a ciência política tradicional era atacada por estar
excessivamente preocupada com as instituições de governo e os comportamentos dos atores
governamentais. Argumentava-se que não se fazia uma análise cuidadosa do conteúdo e do
impacto das políticas públicas.
3
a sociedade. Do ambiente afluem várias demandas e vários apoios para o sistema, que são
então convertidos em outputs, na forma de políticas públicas. Estes outputs são então
servidos ao ambiente e afetam os inputs futuros do sistema.
O trabalho de Rourke é importante, não apenas por esboçar as formas pelas quais os
órgãos públicos de fato influenciam os resultados das políticas, mas também por chamar a
atenção para as implicações éticas e políticas deste processo. Rourke observou duas
questões que interessam aos estudiosos do processo político: a respondência ou
responsividade, ou até que ponto o sistema “promove correspondência entre as decisões
dos burocratas e as preferências da comunidade ou dos detentores de cargos que presumem
falar pelo público;” e a eficácia, ou até que ponto as políticas propiciam decisões que “têm
mais probabilidade do que outras propostas de fazer acontecer os resultados ... desejados”
(p. 3). Mais tarde, neste capítulo, vamos examinar como cada uma destas questões foi
discutida pelos estudiosos de políticas públicas. No entanto, é importante observar, com
Rourke, que estes dois interesses, muitas vezes, se chocam entre si, e nenhum deles pode
ser tratado de forma isolada. Por exemplo, Rourke observou que o segredo, em matéria de
segurança nacional, potencialmente afeta tanto a responsividade quanto a eficácia. No caso
de John e Carol, apresentados no capítulo I, as questões de responsividade e eficácia eram,
não apenas centrais, mas estavam em aparente oposição. Em última análise, como veremos,
estas duas questões se fundem numa preocupação sobre o quanto os integrantes das
organizações públicas são de fato capazes de administrar processos de mudança voltados a
expressar valores societários. Como tais, estas duas questões estão no coração de toda
teoria de organizações públicas.
4
2. RESPONSIVIDADE NA POLÍTICA PÚBLICA
5
oferece informações adicionais para melhorar a qualidade da tomada de decisão, ou quando
melhora as possibilidades de uma implementação bem sucedida (DENHARDT, 1981).
Reconhecendo que estas organizações não apenas oferecem o cenário em que a maioria de
nós realiza suas vidas, mas também influenciam de uma maneira muito direta o
desenvolvimento de políticas públicas, poder-se-ia muito bem perguntar: Quais são os
perigos potenciais para a preservação da democracia? Nossos compromissos básicos com a
moralidade democrática foram afetados ou superados? Optamos agora por uma outra
moralidade organizacional? Se não, que medidas precisamos tomar para preservar os
princípios básicos da democracia? Embora estas questões possam (ou devam) ser dirigidas
a todas as organizações, quer tradicionalmente tidas como públicas ou como privadas,
Redford (1969) concentra sua resposta nos órgãos administrativos que formam parte direta
do governo. Estas organizações, afirma ele, foram construídas em torno de uma abordagem
estrutural-funcional, que resultou num sistema governamental de áreas programáticas
especializadas, cada qual com determinadas responsabilidades pela formulação e execução
de políticas, cada uma com especialistas dirigindo sua atenção para um conjunto bem
limitado de questões e cada uma patrocinada por grupos de interesse especializados. Além
disso, dentro destas organizações, nem todas as pessoas têm influência igual sobre as
decisões políticas. Os ocupantes dos cargos mais altos e os detentores de habilidades
profissionais particulares constituem uma pequena minoria que monopoliza o poder da
organização. As políticas, no entanto, raramente são o terreno de um indivíduo isolado, mas
resultam antes da interação de muitas pessoas e, de fato, de muitas organizações. Redford
conclui que “o alcance do ideal democrático, no mundo da administração, depende ... ---
117--- da inclusividade representativa dos interesses no processo de interação entre os
tomadores de decisão” (p. 44). Podemos concluir, juntamente com Redford, que o
crescimento do estado administrativo reestruturou, de fato, o problema da moralidade
democrática, mas não o tornou menos importante. Na medida em que estivermos
comprometidos com o ideal da democracia, o estado administrativo não atingirá jamais a
legitimidade, se não puder demonstrar sua capacidade de incrementar ou promover o valor
individual, a igualdade entre todos os cidadãos e a participação universal. É ao longo destas
linhas que devemos examinar a respondência das organizações públicas e os esforços
teóricos e práticos específicos para assegurá-la.
6
pública”, que seria transmitida aos que ingressassem no campo da administração pública,
quer por meio de seu background ou por sua formação. Esta atitude especial ia além das
qualidades em geral consideradas desejáveis em outros campos da gestão, como a eficácia
interpessoal, a habilidade para delegar, o foco sobre decisão e ação e o dinamismo pessoal.
Antes, ela tinha a ver com o “espírito democrático” – “o ... aliciamento de todas as energias
e capacidades das pessoas de uma organização; a obtenção de sua total e diligente
participação” (p. 46). Este mesmo espírito foi visado por Stephen K. Bailey (1966, p. 24),
para quem o trabalho de Appleby indicava que “os administradores precisam entender a
ambigüidade moral das políticas públicas, reconhecer os paradoxos e prioridades morais do
serviço público e precisam das qualidades morais de: “(1) otimismo; (2) coragem; e (3)
fairness temperada com caridade”. De maneira semelhante, Marshall Dimock (1936, p.
132) “ansiava por ... lealdade, bem como honestidade, entusiasmo, humildade e todos os
outros atributos de caráter e conduta que contribuem para um serviço eficaz e satisfatório”.
Obviamente, estas tentativas de explicitar as características desejadas do servidor público
permaneciam um tanto distantes da prática. Imediatamente surgiram questões e dilemas:
Como podemos garantir estas qualidades em nossos administradores? O que acontece
quando funcionários igualmente movidos por espírito público não se entendem? Para que
sejam significativas, de que modo se pode tornar suficientemente específicas expressões
como “fairness temperada com caridade” (BAILEY, 1966)? Até que ponto podemos confiar
na concepção de interesse público sustentada pelo próprio administrador?
---118---
2.3. Padrões de responsabilidade
Um debate clássico entre Carl Friedrich e Herman Finer centrou-se em torno de uma
questão semelhante: a diferença entre responsabilidade objetiva ou accountability a uma
7
pessoa ou grupo e responsabilidade subjetiva, uma responsabilidade auto-sentida que faz
alguém comportar-se de uma maneira particular. Neste debate, Friedrich (republicado em
1972) tomou a posição de que a complexidade do governo moderno e a necessidade de
soluções criativas e não usuais para os problemas tornaram bem mais difíceis os
mecanismos objetivos específicos de controle. Cada vez mais, os administradores são
chamados a tomar decisões sem base em precedentes ou sem a orientação de uma instância
superior, mas com base em sua própria especialização técnica e sua própria compreensão
do “sentimento popular” (p. 320). Onde este for o caso, muitas vezes torna-se determinante
o próprio senso de responsabilidade do administrador, que John Gaus chamou de
“checagem interns” (p. 321). Felizmente, escreveu Friedrich, a crescente influência dos
profissionais no governo nos permite estar mais seguros, porque são profissionais bem
preparados e imbuídos do espírito de responsabilidade democrática que estarão atentos às
necessidades públicas. No caso especial de profissionais científicos, pode-se contar com a
companhia da ciência para manter um equilíbrio próprio entre competência e interesse.
Este mesmo sentimento foi manifestado mais tarde por Frederick C. Mosher (1968),
que também via que o governo estava cada vez mais entregue às mãos de profissionais. O
background e a formação deles e os padrões que adotavam seriam críticos para o futuro do
governo democrático. Mas como podemos ter certeza, perguntava Mosher, de que os
padrões das profissões são coerentes com os padrões da ---119--- democracia? Afinal de
contas, muitos profissionais tendem a se isolar do público, a se interessar por questões
técnicas em vez de humanas, a se voltar para o interesse próprio em vez de assumir o
espírito público. A resposta de Mosher residia na educação. Os valores dos futuros
profissionais seriam modelados em universidades, especialmente em escolas profissionais.
E, por intermédio de programas mais amplos, mais humanizados de educação profissional
para administradores, “as universidades oferecem a melhor esperança de tornar a profissão
segura para a democracia” (p. 219).
8
capítulo V, por exemplo, o trabalho de John Rawls foi adaptado para dar apoio a uma
preocupação com justiça e eqüidade no serviço público. Embora este trabalho filosófico
tenha a vantagem de uma considerável sofisticação, os estudiosos muitas vezes o rejeitam,
alegando que é obscuro e não tem relevância para os problemas públicos. Entretanto, um
entendimento completo da questão da responsabilidade democrática irá claramente requerer
que os teóricos e profissionais se preparem para se engajar seriamente nas questões éticas
levantadas pelos filósofos. Uma segunda abordagem – mais direta e acessível, embora um
pouco menos rigorosa que a primeira – é apresentada por John Rohr, em seu livro Ethics
for bureaucrats (1978). Rohr argumenta que os burocratas têm a obrigação ética de apoiar
o que ele chama de “valores do regime”. Já que “os burocratas prestaram juramento para
defender a Constituição que criou este regime e continua a defender simbolicamente seu
espírito e sentido”, eles devem buscar orientação na Constituição, ou, de forma mais
específica, nas interpretações que a Suprema Corte faz da Constituição, no exercício da
autoridade discricionária (p. 67). De forma clara, o exame das opiniões da Suprema Corte
daria um sentido mais específico a conceitos abstratos como justiça e igualdade, mas poder-
se-ia perguntar se a própria Suprema Corte sempre reflete as visões gerais dos cidadãos, ou
mesmo se deveria. Além disso, a Corte muda suas visões de tempos em tempos, e ainda que
---120--- o exame das razões destas mudanças seja útil para se entender os vários
argumentos envolvidos numa questão em particular, nem sempre a Corte oferece uma
orientação firme para o administrador. Finalmente, a Corte depende necessariamente de
precedentes, em sua revisão de casos, ao passo que os administradores, como foi observado
acima, muitas vezes, têm que tatear e mapear terreno inexplorado, não consultar ou
depender de precedentes, mas desenvolver abordagens inovadoras para os problemas
públicos. A orientação da Corte não seria especialmente útil nesses casos. Mais
recentemente, em To run a constitution, Rohr (1986) ampliou seu trabalho, mediante um
exame detalhado da legitimidade constitucional do estado administrativo, como prelúdio
para uma teoria normativa da administração pública num contexto constitucional. Para
Rohr, os órgãos de governo estão subordinados aos três poderes de governo, mas ao mesmo
tempo são capazes de contrabalançar os vários interesses aí expressos. Os administradores
públicos, que são atores-chave nesse ato pluralístico de balanceamento, são novamente
solicitados a sustentar a Constituição – a usar o “seu poder discricionário para manter o
equilíbrio constitucional dos poderes em apoio aos direitos individuais” (p. 181). Esta
posição é elaborada no livro mais recente de Rohr, Public service, ethics, and constitutional
practice (1998).
9
uma definição formal-legal de responsabilidade é desejável, mas marcada demais por
obediência à hierarquia e ao governo estrito da lei. Embora seja necessária esta orientação,
ela deve ser contrabalançada por “uma concepção de responsabilidade democraticamente
fundamentada” (p. 39). O administrador deve assumir uma postura de responsabilidade
individual que decorra de sua participação num sistema político democrático. Esta visão
pode então ser empregada em instâncias em que outros funcionários executam – ou deixam
de executar – suas obrigações, em instâncias que envolvem escolha política e tomada de
decisão e em instâncias que envolvem sua própria contribuição particular para o processo
político. Katryn G. Denhardt, no livro The ethics of public service (1988), procura colocar a
discussão da ética administrativa no contexto da tradição filosófica da ética, enquanto
sustenta, ao mesmo tempo, que esta orientação também deve fazer sentido para os
profissionais. O conceito dela pode ser enunciado da seguinte maneira: “A ética
administrativa é um processo de submeter padrões de decisão à crítica, de forma
independente, com base em valores sociais centrais, que podem ser descobertos dentro de
fronteiras organizacionais razoáveis e definíveis, sujeitos a accountability pessoal e
profissional” (p. 26). Esta ---121--- abordagem enfatiza o papel da reflexão e do diálogo na
formulação de decisões éticas, e é então discutida em termos das restrições individuais e
das impostas pela organização.
Num dos mais interessantes ensaios recentes sobre ética no serviço público, Patrick
Dobel (1990) sugere que a idéia da integridade pessoal pode reunir diversas justificativas
diferentes para o exercício da discrição – accountability de regime, responsabilidade
pessoal e prudência. No exercício da discrição pública, a accountability de regime tem peso
presumível, mas como as decisões, em última análise, são feitas por indivíduos, a
responsabilidade pessoal e a prudência são necessárias para se obter a accountability. Já
que nenhum dos três domínios será suficiente para todos os casos, o balanceamento e a
interação dos três darão ao administrador individual as orientações para o exercício da
integridade. A partir da sobreposição destes domínios de julgamento, Dobel (p. 363) sugere
à consideração do administrador público os seguintes sete compromissos, que se
sobrepõem: (1) Prestar contas, de forma verdadeira, a autoridades e públicos relevantes. (2)
Dar atenção aos valores públicos do regime. (3) Respeitar e construir instituições e
procedimentos visando atingir as metas. (4) Garantir a participação justa e adequada dos
stakeholders relevantes. (5) Tentar desempenho competente na execução da política e do
programa. (6) Trabalhar em prol da eficiência na operação do governo, o que contribui para
construir a legitimidade do regime, revela-se verdadeiro com os propósitos básicos e a
origem dos fundos públicos e reforça as preocupações de conscienciosidade e competência.
(7) Conectar a política e o programa com o auto-interesse do público e dos participantes, de
modo a não subverter os propósitos básicos.
10
certeza, alguns membros das organizações públicas, talvez até uma maioria, atuarão com o
interesse correto pelas normas da democracia, mas outros podem não fazê-lo. Seja por
razões de vantagem pessoal ou, simplesmente, por um senso mal orientado de suas
obrigações e responsabilidades profissionais, uma minoria pode atuar sem consideração
pelo interesse público e, conseqüentemente, causar dano a este interesse. Para Finer (1972,
p. 328), a questão era simples. “Devem os servidores do público decidir seu próprio curso,
ou deve seu curso de ação ser decidido por um corpo externo a eles?” Ele optou pela
última: deve-se permitir e, de fato, deve-se esperar que os legisladores ofereçam uma
definição precisa de sua intenção, com base numa consideração cuidadosa da evidência
técnica disponível e que exerçam uma freqüente revisão da implementação da política.
Somente por meio da supervisão e do controle da burocracia pelos funcionários eleitos,
pode-se alcançar responsividade para com o eleitorado O senso de responsabilidade
subjetiva pode parecer suficiente, mas, de fato, são necessários meios mais objetivos de
accountability para se preservar os ---122--- interesses da sociedade contra os caprichos
ocasionais de profissionais do governo. Não se questiona a responsabilidade moral na
teoria, mas na prática a responsabilidade política se impõe.
11
defensores (por exemplo, KRISLOV, 1974). Embora a burocracia representativa tenha
limitações, como meio de garantir responsividade, não devemos ser levados a questionar a
necessidade de envolver uma ampla extensão de grupos no processo governamental.
Argumentar, como fazem alguns, que os programas de ação afirmativa – que visam a
aliciar, reter e promover minorias e mulheres – não garantem a representatividade da
burocracia não é razão suficiente para restringir estes programas. Em primeiro lugar,
embora estas pessoas talvez não representem os interesses de seu grupo demográfico em
todas as questões, elas podem, na verdade, representar estes interesses em questões-chave,
checando assim os potenciais excessos da maioria. Além disso, o envolvimento dessas
pessoas sinaliza aos outros, de forma simbólica tanto quanto prática, que ---123--- os
centros de tomada de decisão estão acessíveis e – embora não se possa esperar que os
órgãos públicos necessariamente respondam de forma automática aos interesses dos grupos
que antes estiveram em desvantagem – que estes órgãos podem ser influenciados. Pelo
menos alguém deve estar disposto a ouvir.
12
“participação ampla dos cidadãos” foi bem documentada e não precisa ser analisada
extensamente aqui. Embora a idéia da participação pública tivesse alguns precedentes
históricos e uma firme base intelectual, sua incorporação na versão final da Lei de
Oportunidade Econômica de 1964 rendeu um impulso especial à idéia no país. Mas a
prática de envolver os pobres nos esforços antipobreza logo se tornou uma questão
extremamente volátil, sobretudo nos casos em que a participação ativa dos pobres levou a
uma confrontação com as estruturas existentes de poder. Entretanto, quando estes conflitos
foram reconhecidos, o princípio da participação pública parecia bem estabelecido. Outros --
-124--- órgãos já haviam começado a seguir a liderança da Agência de Oportunidade
Econômica e a trabalhar em favor do envolvimento do cidadão. Em 1966, a noção do
envolvimento público no planejamento e na execução de programas foi incorporada ao
Demonstration Cities Act, uma iniciativa, pelo menos em parte, consistente com a
correspondente prática anterior de renovação urbana que contava com o envolvimento
público em termos consultivos. Igualmente, os conselhos locais das escolas começaram a
reconhecer a necessidade da descentralização e do envolvimento de estudantes, professores
e pais na operação dos sistemas escolares. No nível universitário, as demandas estudantis
pelo envolvimento na tomada de decisão das universidades estavam no coração do ativismo
estudantil do final da década de 1960 e início da década de 1970.
13
significaria, por exemplo, que não se busque justiça por meios injustos. Também poderia
significar que não se busque fins democráticos por meio de organizações não democráticas
(elitistas, hierárquicas e autoritárias). Para satisfazer todos estes critérios, precisaríamos de
uma teoria de administração democrática muito diferente das que atualmente encontramos
na literatura de administração pública. No entanto, há algumas indicações de trabalhos em
andamento sobre esta teoria; alguns exemplos serão apresentados mais tarde nesse capítulo
e no próximo. Mas, antes, precisamos analisar a questão da eficácia.
---125---
Os integrantes das organizações públicas têm a responsabilidade de ajudar o público
a articular suas necessidades, a identificar carências importantes, ainda que muitas
vezes ocultas, e a expressar o desejo pela solução delas.
14
pela racionalidade nos processos sociais e políticos, uma racionalidade modelada pelos
desenvolvimentos na tecnologia e na organização industrial. A racionalização da sociedade,
que Weber ---126---havia discutido, estava bem ilustrada na América Industrial, com sua
ênfase na hierarquia e na divisão do trabalho. Mas a racionalização também significava
controle, a capacidade de regulamentar e ordenar as atividades humanas tanto quanto as
mecânicas. Seguindo esta lógica, o interesse pela prerrogativa individual foi logo
substituído por um interesse pelo controle social. No governo, esta tendência deu apoio a
um papel mais “positivo” para o governo, um papel pelo qual o governo atuaria como
contrapeso para os excessos potenciais da administração e do trabalho, da tecnologia e da
industrialização. Esta nova atitude, chamada estatismo, começou, especialmente no período
do presidente Roosevelt, a dominar o pensamento da maioria dos líderes políticos neste
país. Uma segunda tendência, que afetaria o desenvolvimento de uma nova filosofia
pública, foi a ascensão de muitos grupos organizados concorrentes, cada um promovendo
seu próprio interesse especial. Havia grupos organizados do trabalho e da administração,
mas também grupos raciais e étnicos, associações de comércio, grupos de consumidores e
até organizações religiosas. O próprio governo era um grupo de interesse, talvez o mais
importante, mas mesmo assim apenas mais um entre muitos. E, em todos os casos, a
ascensão da administração ofereceu apoio especial. Todos os grupos tinham em comum um
interesse pela administração e pela organização; todos tentaram impor estruturas e
processos administrativos a suas operações internas e ao máximo que podiam de seu
ambiente. O grupo transformado em organização pela administração tornou-se agora o
centro de atenção; conseqüentemente, a interação dos grupos e organizações tornou-se
muito mais importante. Na verdade, a competição de mercado foi sendo cada vez mais
substitída pela competição dos grupos, ou pluralismo. A combinação destas duas
tendências – o estatismo e o pluralismo – levou à ascensão do liberalismo do grupo-de-
interesse, que Lowi define da seguinte maneira (1969, p. 51): “É liberalismo, porque é
otimista em relação ao governo, espera usar o governo num sentido positivo e expansivo, é
motivado pelos sentimentos mais elevados e possui uma crença forte, segundo a qual o que
é bom para o governo é bom para a sociedade. É liberalismo de grupo-de-interesse, porque
vê que é ao mesmo tempo necessária e boa a agenda política que é acessível a todos os
interesses organizados e não faz julgamento independente de suas demandas”.
Em outro lugar, Lowi (1974) define quatro funções do governo: regulatória, redistributiva,
distributiva e constitutiva. Estes quatro tipos são derivados das diferenças na coercividade
do poder governamental: a coerção pode ser tanto remota quanto imediata; ela pode ser
aplicada diretamente, ou pode funcionar por meio do ambiente. As políticas que envolvem
coerção imediata e direta são chamadas regulatórias. As políticas regulatórias previnem
que os indivíduos ultrapassem limites aceitáveis de comportamento e vão desde leis
criminais que controlam o comportamento individual até proibições federais de práticas de
trabalho injustas e segurança no local de trabalho. As políticas redistributivas aplicam
coerção imediata, mas o fazem por meio do ambiente. Elas implicam, tipicamente, tributar
um grupo, a fim de prover benefícios para outro – por exemplo, por meio de assistência
social, serviço de saúde e política habitacional subsidiada. As políticas distributivas, que
são as mais comuns no governo federal, envolvem coerção remota da conduta individual.
Estas políticas usam receitas gerais de impostos para atender a necessidades individuais,
15
como subsídios agrícolas (que oferecem benefícios, se certas ações forem tomadas),
pesquisa ambiental e seguro governamental (como, por exemplo, seguro contra inundação).
---127--- As políticas constitutivas empregam coerção remota, aplicada por meio do
ambiente. Estas são especialmente difíceis de se definir, indo desde políticas como a
repartição proporcional das verbas – que atingem o cidadão apenas indiretamente – até
políticas como defesa nacional, que vêem o governo como um cliente para o qual as
repartições prestam serviço. Embora os órgãos de governo influenciem todos os tipos de
políticas, seu impacto sobre as áreas cada vez mais importantes da política regulatória e
redistributiva é sentido de forma mais clara onde eles põem informações, expertise e apoios
especiais à disposição dos clientes – isto é, onde eles coletam os recursos principais do
liberalismo de grupo-de-interesse. Mas a coerção requer legitimação, o que o liberalismo de
grupo-de-interesse busca “pela evitação da lei ... pela partilha do poder de formular política
pública com participantes privados” e pela promoção de uma nova ideologia de
representação (LOWI, 1969, p. 44). Esta ideologia procura aplicar noções de papel popular a
um governo mais ativo e mais coercivo e, especialmente, aos órgãos administrativos por
meio dos quais exerce seu poder (p. 63). O legislativo já não é mais o principal órgão de
formulação de políticas; ao invés, o desenvolvimento das políticas foi transferido para os
órgãos de implementação. A regulamentação formal e oficial foi substituída por um sistema
de barganha e negociação. “O liberalismo combateu o privilégio na formulação da política,
apenas para fomentá-lo de um modo bem sistemático na implementação da política” (p.
297). Este governo não pode ser responsivo nem eficaz. A resposta de Lowi é uma nova
ênfase na sanção legislativa e na regulamentação administrativa que codificaria o máximo
possível de relações, eliminando assim a necessidade de discrição e a barganha e
negociação que ela permite. Obviamente, esta solução não faz mais que combater fogo com
fogo; ela exige mais regulamentação sistemática e detalhada (ou racionalização) como cura
para os males da regulamentação (ou racionalização). Além disso, ela afirma o papel do
corpo legislativo, mas o faz de uma maneira que criaria mais outro grupo de interesse, o
próprio legislativo; para atuar segundo a forma compreensiva e detalhada sugerida por
Lowi, o legislativo obviamente necessitaria de muito mais pessoal e apoio administrativo.
Mas estas preocupações são de importância menor do que o endosso implícito dado por
Lowi ao governo da elite, ao governo de uns poucos privilegiados que detêm as rédeas do
poder e enfrentam apenas limitadas restrições institucionais para o exercício deste poder.
Neste sentido, a representação é, na melhor das hipóteses, um fenômeno de ano eleitoral,
menos importante do que o esforço de centralizar e formalizar o poder do governo em
busca de uma maior eficácia governamental. Como os fins do governo e o envolvimento
popular para determinar estes fins acabam sendo tomados como dados e como Lowi se
concentra nos meios para atingir estes fins, ele acaba oferecendo a mesma visão de
sociedade administrada preconizada pelos teóricos da gestão administrativa – uma visão em
que os poderes centralizados procuram não apenas lograr racionalidade, mas, na realidade,
defini-la.
Da mesma forma que Lowi é crítico do papel dos órgãos governamentais na implementação
de políticas, outros aceitaram este papel como indiscutível e procuraram entender como os
esforços de implementação poderiam redirecionar o curso pretendido da política
governamental. ---128--- Na medida em que os estudiosos do processo político
16
examinavam com mais cuidado a questão da eficácia – isto é, a capacidade da política de
fazer acontecer os resultados desejados – tornou-se claro (como observou Lowi) que não
bastava simplesmente enunciar uma política por decreto legislativo ou por ordem executiva.
Assim como as políticas não são formuladas no vácuo, elas também não são executadas no
vácuo. Pelo contrário, a execução da política pública é afetada por um conjunto complexo
de fatores ambientais. Além disso, mesmo na ausência relativa de influências ambientais,
os órgãos burocráticos encarregados de executar as políticas particulares, às vezes,
simplesmente, não o fazem. Por alguma razão – recursos limitados, estruturas
organizacionais inadequadas, comunicações ineficazes ou coordenação precária – as
políticas dos formuladores de políticas não são postas em prática nos termos pretendidos.
Estes limites à execução da política pública foram discutidos num corpo crescente de
literatura sobre implementação de políticas.
Assim como as políticas não são formuladas no vácuo, elas também não são
executadas no vácuo. Pelo contrário, a execução da política pública é afetada por um
conjunto complexo de fatores ambientais.
17
de ser esclarecidos” (p. 94). Mesmo os que pareciam programas razoavelmente precisos e
diretos, tinham muitos interesses distintos e competitivos, que representavam pontos de
vista amplamente divergentes sobre muitos tópicos diferentes, ainda que inter-relacionados.
Em muitos pontos, estes interesses minavam o processo de implementação. A resposta de
Pressman e Wildavsky a esta constatação está intimamente ligada a uma discussão algo
confusa sobre a relação entre a formação e a implementação de políticas. Usando uma
linguagem notavelmente semelhante à de Frank Goodnow, mais de 50 anos antes, Pressman
e Wildavsky (1973, p. xix) argumentam que a política e a implementação podem ser
separadas para fins analíticos: “Implementação... significa executar, atingir, cumprir,
produzir, completar. Mas o que é que está sendo implementado? Uma política,
naturalmente”. Mas Pressman e Wildavsky (1973, p. 143) também sustentam que a
implementação não deve ser separada da política e, de fato, que muitos problemas
encontrados no projeto de Oakland poderiam ter sido evitados, se tivesse se evidenciado
uma maior preocupação com a implementação no momento da formulação dos programas
originais: “Como o entendemos, o grande problema é tornar as dificuldades de
implementação uma parte integrante da formulação inicial da política”. Uma maneira de
fazer isso seria estabelecer de saída sistemas que minimizem o número de ingerências no
processo de implementação, por exemplo, reduzindo o número de pontos de checagem
necessários. Uma segunda maneira de incorporar considerações sobre implementação na
formulação original de uma política “seria dar a mesma atenção à criação da máquina
organizacional destinada a executar um programa que a dada a seu lançamento” (p. 144-
145). Em ambos os casos, parece ser necessário que os formuladores de políticas
reconheçam as dificuldades da implementação e tomem medidas para reduzir a
possibilidade de interferência por parte de terceiros que poderiam desejar influenciar o
rumo do programa. Enunciando esse ponto, em termos mais radicais, poder-se-ia dizer que,
contra os caprichos de um sistema aberto (democrático), a melhor proteção é o
enclausuramento. Mas, obviamente, resolver a dicotomia entre formação e implementação,
pela concessão de maior controle aos formuladores de políticas, é uma solução que reduz a
influência dos grupos locais e regionais. E, naturalmente, o que é um fracasso de
implementação para uma pessoa pode ser uma vitória da democracia para outra. Assim
como é inegável o interesse pela implementação efetiva, que está por trás da posição de
Pressman e Wildavsky, da mesma forma é difícil de se ignorar a solução pela gestão
administrativa que eles oferecem. Pôr mais decisões de valor nas mãos dos formuladores de
políticas não supera a dicotomia entre formulação e implementação; apenas muda seus
termos. As decisões são tomadas pelos que são encarregados e são executadas pelos que
são subordinados – apenas mais uma versão da distinção entre política e administração.
18
implementação. Seguindo a metáfora “dos jogos que as pessoas praticam”, Bardach analisa
os vários tipos de barganha e negociação que ocorrem no processo de implementação. O
resultado é uma visão mais clara e mais conceitual do processo de implementação e,
especialmente, dos jogos que interferem na execução efetiva das políticas públicas. Por
exemplo, Bardach observa que a política (politics) da implementação, que se diferencia
pela existência de uma política (policy), é por isso altamente defensiva. Mas um parágrafo
final talvez seja o mais revelador. Aqui Bardach coloca o estudo da implementação em
perspectiva, comentando: “Os problemas mais importantes que afetam a política pública
não são, certamente, os da implementação, mas os das teorias política, econômica e social
básicas” (p. 283).
19
organizacional). A economia interna também envolve padrões de autoridade, mas sobretudo
padrões associados à efetivação da tarefa: “Ela enfoca antes os meios organizacionais do
que a definição das metas” (WAMSLEY e ZALD, 1973, p. 22).
Pelo menos três problemas vêm prontamente à mente. Em primeiro lugar, a análise
política promove uma aceitação não crítica das metas existentes. Ao concentrar-se sobre os
meios de atingir os fins dados, a análise política, como outras ciências instrumentais, desvia
a atenção da exploração dos próprios fins. Os valores societários são tomados como certos
e congelados no tempo, em vez de serem tomados como produtos da interação humana.
Este ponto de vista, obviamente, reforça os valores vigentes na sociedade, fazendo com que
a mudança não seja garantida ou até mesmo possível. Mas mesmo que a mudança fosse
possível, não haveria padrões normativos para guiar nossas ações. O mundo do
instrumentalismo não faz provisão para a consciência moral.
20
de formulação de políticas” (p. 127). DeLeon parece reconhecer o que os outros estudiosos
de políticas negligenciaram – que a própria legitimidade de sua disciplina está em jogo.
6. A CRISE INTELECTUAL
Ostrom (Ostrom e Ostrom, 1971) procura afastar-se do que ele vê como uma
preocupação com a burocracia na administração pública americana, buscando uma
concepção mais ampla de ação coletiva. Ele sugere que a corrente dominante da teoria de
administração pública, desde Wilson até pelo menos Simon, esteve por demais interessada
na eficiência dos processos administrativos, numa eficiência em geral buscada por meio de
mecanismos de centralização e controle. O resultado foi uma “crise intelectual” na
21
administração pública americana, em que os teóricos e profissionais careciam de um senso
claro de identidade bem como de confiança para lidar com os problemas cada vez mais
difíceis que hoje enfrentam (p. 205). Ostrom busca uma solução para esta crise
contemporânea no trabalho dos teóricos da opção pública. Este trabalho baseia-se em três
elementos-chave, sendo o primeiro o conceito de “individualismo metodológico”, a
presunção de que o indivíduo – isto é, um tomador individual de decisão representativo – é
a unidade básica de análise. Presume-se que o tomador de decisão individual, por ser na
maioria de seus aspectos comparável ao “homem econômico” clássico – é auto-interessado,
racional e procura maximizar suas próprias utilidades. Por “auto-interessado”, Ostrom quer
dizer que cada indivíduo tem preferências distintas que podem diferir das preferências dos
outros; por racional, Ostrom quer dizer que os indivíduos podem ordenar ou escalonar
opções alternativas de uma maneira transitiva; por “maximização”, Ostrom supõe uma
estratégia em que o indivíduo busca o máximo benefício líquido em toda situação de
decisão (p. 205). À semelhança do “homem administrativo” de Simon ou do “homem
econômico” clássico, o tomador de decisão individual de Ostrom não representa o
comportamento de um indivíduo particular, mas é indicativo do que se poderia esperar que
o indivíduo racional (ou predominantemente racional) faria, dadas certas condições.
(Observe que Ostrom não critica este aspecto do trabalho de Simon, mas apenas considera
infeliz que ele não tenha estendido seu conceito para além das fronteiras da organização,
para assim abarcar toda a ação coletiva).
22
serviço público de forma que os indivíduos que são potencialmente afetados possam ser
contidos dentro das fronteiras de uma jurisdição apropriada e não transbordem
externalidades sobre outros – então pode-se operar uma empresa pública com substancial
autonomia”, admitindo-se a proibição contra os poderes coercivos usados para privar certas
pessoas de seus direitos (p. 211). Obviamente, esta solução está em desacordo com o que
Ostrom percebe que é a visão dominante na administração pública americana, que enfatiza
a centralização e o controle. Ao contrário, a análise de Ostrom sugere um arranjo
constitucional que retrataria arranjos multiorganizacionais com jurisdições se sobrepondo e
fragmentação de autoridade operando em muitos níveis diferentes de governo. (De forma
interessante, Ostrom encontra amplo apoio histórico para esta visão do sistema federal nas
obras dos fundadores da república (founding fathers), embora ele reconheça que outras
interpretações tenham atribuído um ponto de vista mais centrista).
23
críticas de muitos teóricos das relações humanas que argumentam em favor de mudanças
cosméticas no estilo de gestão enquanto pouco fazem para mudar a distribuição real do
poder organizacional. De maneira semelhante, enquanto aparentemente aceita o movimento
analítico dos modernos estudos políticos, Ostrom coloca a análise política a serviço da
crítica, e não de justificação, das estruturas organizacionais existentes. Ao fazê-lo desta
forma, ele leva o estudo da política pública de volta a seu papel mais antigo e fundamental
de expressar os valores societários básicos. De maneira muito importante, enquanto
claramente publica dentro da tradição da teoria da administração pública, Ostrom se
movimenta dentro como fora da unidade de análise padrão, a organização, para considerar a
reforma das estruturas sociais por cujo intermédio distribuímos bens públicos e para
descobrir como se se poderia fazer as novas empresas correponderem (serem responsivas)
às preferências dos indivíduos.
Apesar de seu apelo científico e ético, o trabalho de Ostrom deixa várias questões
importantes sem resposta. Estas questões, essenciais a uma teoria compreensiva da
organização pública, foram longamente discutidas num intercâmbio entre Ostrom (1977) e
Golembiewski (1977). Embora não seja necessário repetir aqui este debate, cabe resumir
seus pontos principais. O primeiro é empírico: o pressuposto da racionalidade clássica
sacrifica o ator individual por um construto metodológico que até os próprios teóricos da
opção pública admitem que não reflete de forma exata a realidade. Eles argumentam, com
efeito, que se esperaria isto ou aquilo, se as pessoas fossem racionais. Mas as pessoas reais
somente se aproximam da racionalidade de tempos em tempos. Fazer proposições teóricas
dependerem de pressupostos que apenas remotamente correspondem à realidade levanta
sérias questões sobre a validade destas proposições. O que é desenvolvido é uma
progressão lógica com base em hipóteses não testadas e improváveis sobre como o ser
humano realmente se comporta. Norton Long (citado em Golembiewski, 1977, p. 1492)
defende este ponto de forma precisa, concluindo que os teóricos da opção pública
“argumentam com ---136--- lógica elegante e impecável sobre unicórnios”. Em todo caso,
esta abordagem se concentra sobre a racionalidade, com o efeito de excluir as outras
dimensões importantes da experiência humana. Por que não presumir um modelo
normativo e tentar derivar a base moral para a administração democrática? Por que não
focalizar o sentimento ou a intuição, que são aspectos tão importantes da humanidade
quanto a racionalidade? A resposta provavelmente está no pressuposto de um modelo
econômico de decisão e seu foco sobre a maximização de utilidade. Os teóricos da opção
pública nos aconselham a nos concentrarmos sobre a distribuição de mercado dos serviços
e bens econômicos e, por outro lado, sobre a forma como os indivíduos e os grupos
maximizam a busca de seus próprios objetivos. Mas este enfoque tem implicações
importantes. A dependência do modelo econômico não só elimina outras bases de decisão,
como as considerações emocionais ou políticas, mas também presume que os fins que
buscamos estão bem estabelecidos e não sujeitos à mudança. Em suma, o trabalho de
Ostrom é muito menos rígido e estreito do que o trabalho de outros estudiosos que
trilharam a ênfase da política na administração pública. De fato, ele parece nos convidar a
considerar seriamente uma abordagem fenomenológica ou crítica, que é também tão radical
quanto sua inversão do modelo racional. Exatamente esta abordagem despertou o interesse
de um grupo de teóricos que recentemente tentou ir além do modelo racional de
24
administração em suas muitas variantes e construir um entendimento crítico da vida em
organizações públicas. Mas antes precisamos examinar o último desdobramento da
orientação pela política, uma conseqüência que integra análise e implementação.
Estas idéias foram particularmente bem captadas por David Osborne e Ted Gaebler,
em seu livro Reinventing government (1992; ver também OSBORNE e PLASTRICK, 1997).
Osborne e Gaebler ofereceram dez princípios por intermédio dos quais “os empreendedores
públicos” poderiam realizar uma reforma governamental de peso, princípios que
permanecem no cerne da Nova Gestão Pública:
25
2. Governo da comunidade: Instigar o poder do cidadão em vez de servi-lo – Os
empreendedores públicos ... transferem a propriedade de iniciativas públicas à comunidade.
Eles promovem o poder dos cidadãos, dos grupos vicinais e das organizações comunitárias,
para que sejam as fontes de suas próprias soluções (OSBORNE e GAEBLER, 1992, p. 52).
3. Governo competitivo: Introduzir competição na prestação de serviço – Os
empreendedores públicos (fomentam) competição entre provedores públicos, privados e
não governamentais de serviços. Os resultados são eficiência maior, responsividade elevada
e um ambiente que premia a inovação (OSBORNE e GAEBLER, 1992, p. 80-83).
4. Governo guiado por missão: Transformar órgãos dominados por regras
burocráticas – Os empreendedores públicos primeiramente enfocam a missão do grupo – à
que a organização dedica seu esforço, interna e externamente. Em seguida, planejam
orçamento, recursos humanos e outros sistemas para espelhar a missão geral (OSBORNE e
GABLER, 1992, p. 110).
5. Governo orientado por resultados: Financiar resultados, não recursos – Os
empreendedores públicos acreditam que o governo deve se dedicar a alcançar metas
públicas substantivas, ou resultados, em vez de se concentrar, estritamente, em controlar os
recursos públicos gastos para executar a tarefa. Os empreendedores públicos transformam
estes sistemas para torná-los mais voltados a resultados (OSBORNE e GAEBLER, 1992, pp.
140-141).
6. Governo voltado para o consumidor: Satisfazer o consumidor, não a burocracia –
Os empreendedores públicos aprenderam de seus colegas no setor privado que, a menos
que se ponha o foco no consumidor, o cidadão jamais será feliz (OSBORNE e GAEBLER,
1992, pp. 166-167).
7. Governo empreendedor: Gerar receitas em vez de despesas – Ao introduzir o
conceito do motivo ou propósito de lucro no domínio público – por exemplo, depender de
tarifas ou taxas como contraprestação pelos serviços públicos e de investimentos para
financiar iniciativas futuras – os empreendedores públicos conseguem agregar valor e
assegurar resultados, mesmo em tempos de restrições financeiras (OSBORNE e GAEBLER,
1992, pp. 203-206). ---138---
8. Governo previdente: Melhor prevenir que remediar – Os empreendedores
públicos se cansaram de canalizar recursos para programas destinados a resolver problemas
públicos. Em vez disso, eles acreditam que se deve preocupar acima de tudo com a
prevenção, estancando o problema em sua origem (OSBORNE e GABLER, 1992, pp. 219-
221).
9. Governo descentralizado: Da hierarquia à participação e ao trabalho em equipe –
Os avanços na tecnologia de informação, as melhorias nos sistemas de comunicação e os
aumentos de qualidade na força de trabalho propiciaram uma nova era de organizações
mais flexíveis e baseadas em equipes. A tomada de decisão foi estendida a toda a
organização – confiada àqueles que conseguem inovar e determinar cursos de alta
performance (OSBORNE e GAEBLER, 1992, pp. 250-252).
10. Governo orientado pelo mercado: Induzir mudança via mercado – Os
empreendedores públicos respondem a condições de mudança, não com abordagens
tradicionais, como tentar controlar toda a situação, mas antes com estratégias inovadoras
que visem modelar o ambiente de modo a permitir que as forças de mercado atuem. Assim,
a estratégia deles gira em torno de reestruturar o ambiente, de modo que o mercado possa
operar da forma mais eficaz, assegurando desta forma qualidade de vida e oportunidade
econômica (OSBORNE e GAEBLER, 1992, pp. 280-282).
26
Osborne e Gaebler pretendiam que estes 10 princípios servissem como um novo
marco conceitual para a administração pública – um cheklist para transformar as ações do
governo. “O que estamos descrevendo é nada menos que uma mudança no modelo básico
de governança usado na América. Esta mudança está acontecendo em toda a nossa volta,
mas como não estamos olhando para ela – porque supomos que todos os governos devem
ser grandes, centralizados e burocráticos – raramente a vemos. Estamos cegos para as novas
realidades, porque elas não se enquadram em nossas preconcepções” (OSBORNE E
GAEBLER, 1992, p. 231).
Com base na experiência dos governos de todo o mundo e nas diretrizes oferecidas
por Osborne, Gaebler e outros, o governo federal dos Estados Unidos, sob a liderança do
presidente Bill Clinton e do vice-presidente Al Gore, iniciou um esforço pesado para
melhorar a performance do governo no nível federal, por meio do que foi chamado de
National Performance Review. Em muitos governos estaduais e locais, foram empreendidos
esforços semelhantes para tornar mais simples e eficientes as operações de governo, pelo
uso dos princípios da “reinvenção”.
Numa descrição ainda mais prática, Linda Kaboolian observa que a Nova Gestão
Pública advoga tecnologias administrativas como o serviço ao consumidor, a contratação
baseada em desempenho, competição, incentivos de mercado e desregulação. Os arranjos
típicos de mercado – como a competição entre as unidades do governo e entre o governo e
os setores externos, com e sem fins lucrativos, os bônus de desempenho e as penalidades –
enfraquecem a franquia ineficiente do monopólio dos órgãos públicos e dos funcionários
públicos” (KABOOLIAN, 1998, p. 190; ver também KETTL, 2000; POLLIT & BOUCKERT,
2000; BARZELAY, 2000; DiIULIO, 1994; KETTL & MILWARD, 1996; LIGHT, 1997; KEARNS,
1996; e PETERS, 2001). Em conseqüência, a Nova Gestão Pública (APG) enfatiza
27
abordagens como a privatização, a mensuração do desempenho, o planejamento estratégico
e outras abordagens gerencialistas. Obviamente, há implicações deste movimento para a
eficiência governamental, mas há também implicações para as questões de responsividade.
Christopher Hood escreve que a Nova Gestão Pública se afasta das formas tradicionais de
se legitimar a burocracia pública, tais como ... as salvaguardas contra a discrição
administrativa e a favor da “confiança no mercado e nos métodos dos negócios privados. ...
As idéias ... [são] cunhadas na linguagem do racionalismo econômico” (HOOD, 1995, p.
94). De uma forma semelhante, escreve Donald Kettl, “pode-se dizer, em grandes
pinceladas, que estas reformas tentaram substituir os processos tradicionais, baseados em
regras e dirigidos por autoridade, por táticas baseadas em mercado e dirigidas por
competição” (KETTL, 2000, p. 3). Kettl elabora a agenda com o objetivo de encaminhar as
seguintes questões:
28
Entre estes valores, o movimento da reinvenção e a Nova Gestão Pública
endossaram idéias como o valor da competição, a preferência pelos mecanismos de
mercado para a decisão social e o respeito pelo espírito empreendedor. Ao adotarem estas
idéias, eles se apóiam pesadamente em “primos intelectuais (como) a teoria da opção
pública, a teoria do agente principal e a análise do custo de transação”. E o fazem sem pejo.
Nas páginas da Public Administration Review, John Kamensky, um dos mais perspicazes
arquitetos da National Performance Review, associa o movimento da reinvenção
diretamente à teoria da opção pública, invocando o neozelandês Jonathan Boston, nos
seguintes termos: “O princípio central da abordagem da opção pública é que todo
comportamento humano é dominado pelo auto-interesse” (KAMENSKY, 1996, p. 251). De
forma correta, Kamensky observa que “as teorias da opção pública tendem a rejeitar
conceitos como ‘espírito público’, ‘serviço público’ e assim por diante”. E, no entanto, são
estas as teorias que habitam o coração da “Nova Gestão Pública”.
O movimento da reinvenção e a Nova Gestão Pública argumentam que o governo deve, não só
adotar as técnicas da administração de negócios, mas deve também adotar certos valores dos
negócios – idéias como o valor da competição, a preferência pelos mecanismos de mercado
para a decisão social e o respeito pelo espírito empreendedor.
29
Ninguém pode afirmar que a competição não produz benefícios em algumas
situações. Nos esportes, nos negócios e até na natureza, a competição muitas vezes é
propícia a avanços positivos. Usando lógica semelhante, os defensores da reinvenção
argumentam que os programas governamentais orientados pelo mercado têm muitas
vantagens em relação aos programas convencionais. São descentralizados, competitivos e
sensíveis às condições que são paasíveis de mudança; eles empower os consumidores ao
exercício de opções e associam recursos diretamente a resultados; e eles permitem que os
governos alavanquem seu poder, obtendo mudanças fundamentais pela aplicação
estratégica de incentivos. Quer se aplique à contratação de serviço pelo governo, à escolha
de escola para filhos, ou à seleção de moradia para pessoas de baixa renda, a recomendação
do movimento da reinvenção é consistente – deixar o fluxo da maré do mercado orientar,
não só as decisões individuais, mas, em última análise, o rumo de toda a sociedade.
30
De maneira semelhante, a diversidade das atividades governamentais significa que
mesmo o primeiro passo num esforço de melhoria do serviço, como a identificação dos
“consumidores” do órgão, pode ser bastante difícil. Os esforços do serviço ao consumidor
do setor privado, muitas vezes, diferenciam entre consumidores internos e externos, mas o
problema do governo não só inclui esta distinção, mas vai muito além dela. Entre as
categorias daqueles com quem o governo lida poderiam estar os que se apresentam de
imediato (com seus recursos disponíveis) para o serviço, os que podem estar esperando pelo
serviço, os parentes e amigos do beneficiário imediato, os que podem precisar do serviço,
embora não estejam ativamente procurando por ele, a geração futura dos possíveis
beneficiários do serviço, e assim por diante.
31
proativa em relação aos problemas (“preveni-[los] antes que surjam, em vez de
simplesmente oferecer serviços para superá-los” [p. 20]). Mas, de modo muito importante,
a idéia do empreendedorismo sugere que o agente individual do governo age com base em
seu próprio auto-interesse (ou do órgão). Para fazer este ponto, recorre-se a um exemplo da
própria experiência de Gaebler: “A idéia era fazê-los pensar como donos: Se este dinheiro
fosse meu, eu o gastaria desta maneira?” (p. 3). Novamente, o ponto de vista representado
aqui é um ponto de vista que enaltece o potencial inovador do indivíduo auto-interessado,
singular, em relação aos poderes dos processos institucionais estabelecidos ou os esforços
grupais mais lentos e mais hesitantes, mas mais envolventes e talvez mais democráticos.
8. CONCLUSÃO
32
desenvolvimentos levantam importantes questões para os administradores e o público. São
particularmente interessantes as formas pelas quais estas novas abordagens recorrem aos
valores dos negócios, além do recurso à adoção de suas técnicas. E enquanto algumas
técnicas se mostraram proveitosas, a rápida transposição dos valores de negócios para o
setor público levanta questões substanciais e perturbadoras que os administradores públicos
devem considerar com muito cuidado.
A rápida transposição dos valores dos negócios para o setor público levanta questões
substanciais e perturbadoras que os administradores públicos devem considerar com grande
cuidado.
9. REFERÊNCIAS
33
FINER, Herman. “Administrative responsibility in democratic government.” In Bureaucratic power
in national politics, edited by Francis Rourke, pp. 326-336. Boston: Little, Brown, 1972.
FRIEDRICH, Carl J. “Public policy and the nature of administrative responsibility.” In Bureaucratic
power in national politics, edited by Francis Rourke, pp. 165-175. Boston: Little, Brown, 1972.
GOLEMBIEWSKI, Robert T. “A critique of ‘democratic administration’ and its supporting ideation.”
American Political Science Review, 71 (December 1977): 1488-1507.
HOOD, Christopher. “The ‘new public management’ in the 1980s.” Accounting Organization and
Society, 20, no. 2-3, (1995): 93-109.
KABOOLIAN, Linda “The new public management.” Public Administration Review, 58, no. 3
(May/June 1998): 189-193.
KAMENSKY, John. “Role of reinventing government movement in federal management reform.”
Public Administration Review, 56, no. 3 (May/June 1996): 247-256.
KEARNS, Kevin. Managing for accountability. San Francisco: Jossey-Bass, 1996.
KETTL, Donald F., and H. Brinton Milward, eds. The state of public management. Baltimore: Johns
Hopkins University Press, 1996.
KETTL, Donald F. The global public management revolution. Washington, D.C.: Brooking
Institution, 2000.
KINGSLEY, Donald. Representative bureaucracy: an interpretation of the British Civil Service.
Yellow Springs, Ohio: Antioch University Press, 1944. ---146---
KRISLOV, Samuel. Representative bureaucracy. Englewood Cliffs, N.J.: Prentice Hall, 1974.
LERNER, Daniel, and Harold Lasswell, eds. The policy sciences. Stanford, Calif.: Stanford
University Press, 1960.
LIGHT, Paul. The tides of reform. New Haven, Conn.: Yale University Press, 1997.
LONG, Norton. The polity. Chicago: Rand McNally, 1962.
LOWI, Theodore. The end of liberalism. New York: Norton, 1969.
LOWI, Theodore. “Four systems of policy, politics, and choice.” Public Administration Review, 33
(July-August 1974): 298-310.
LYNN, Laurence E., Jr. Public management as art, science, and profession. Chatham, N.J.:
Chatham House, 1996.
MELTSNER, Arnold J. “Creating a policy analysis profession.” In Improving policy analysis, edited
by Stuart S. Nagel, pp. 235-249. Beverly Hills, Calif: Sage, 1980.
MINTZBERG, Henry. “Managing government, governing management.” Harvard Business Review,
20 (May/June 1996): 75-83.
MOSHER, Frederick. Democracy and the public service. New York: Oxford University Press, 1968.
OSBORNE, David, with Peter Plastrik. Banishing bureaucracy. Reading, Mass.: Addison-Wesley,
1997.
OSBORNE, David, and Ted Gaebler. Reinventing government. Reading, Mass.: Addison-Wesley,
1992.
OSTROM, Vincent. The intellectual crisis in American public administration. Tuscaloosa:
University of Alabama Press, 1974.
OSTROM, Vincent. “Response.” American Political Science Review, 71 (December 1977): 1508-
1525.
OSTROM, Vincent. The political theory of a compound republic. 2nd ed. Lincoln: University of
Nebraska Press, 1987.
OSTROM, Vincent, and Elinor Ostrom. “Public choice: a different approach to the study of public
administration.” Public Administration Review, 31 (March-April 1971): 203-216.
PETERS, Guy. The future of governing. 2nd ed. Lawrence: University Press of Kansas, 2001.
POLLITT, Christopher. Managerialism and the public service. Cambridge, England: Basil-
Blackwell, 1990.
POLLITT, Christopher, and Geert Bouckert. Public management reform. Oxford: Oxford University
Press, 2000.
34
PRESSMAN, Jeffrey, and Aaron Wildavsky. Implementation: how great expectations in Washington
are dashed in Oakland; or, why it’s amazing that federal programs work at all. Berkeley:
University of California Press, 1973.
REDFORD, Emmett S. Democracy in the administrative state. New York: Oxford University Press,
1969.
ROHR, John. Ethics for bureaucrats. New York: Dekker, 1978.
ROHR, John. To run a Constitution. Lawrence: University Press of Kansas, 1986.
ROHR, John. Public service, ethics, and constitutional practice. Lawrence: University Press of
Kansas, 1998.
ROURKE, Francis E. Bureaucracy, politics, and public policy. Boston: Little, Brown, 1969.
SCIOLI, Frank P., Jr. “Problems and prospects for policy evaluation.” Public Administration
Review, 39 (January-February 1979): 41-145.
WAMSLEY, Gary, and Mayer Zald. The political economy of public organizations. Lexington,
Mass.: Lexington Books, 1973.
WILSON, Woodrow. “The study of administration.” Political Science Quarterly; 2 (June 1887):
197-222.
35