Robert B.

DENHARDT
Arizona State University

Teoria Geral de Administrao Pblica

6 edio

Traduo e Glossrio: Prof. Francisco G. Heidemann, PhD em Administrao Pblica, USC, Los Angeles

WADSWORTH, CENGAGE LEARNING 2011

SUMRIO Apresentao Prefcio para a edio brasileira Captulo I

ORGANIZAO PBLICA COMO OBJETO DE APRENDIZAGM 1. Em busca do conhecimento 2. Teorias formais de organizao pblica 3. Construo de teorias de organizao pblica 4. Foco em organizaes complexas 5. Redefinio do campo 6. Concluso 7. Questes para debate 8. Casos 9. Referncias e leituras adicionais

Captulo II
HERANA INTELECTUAL: MARX, WEBER E FREUD 1. Karl Marx 2. Transio para o socialismo 3. Organizao industrial e desenvolvimento individual 4. Crescimento da alienao 5. Max Weber 6. Racionalizao da teoria social: a noo do tipo ideal 7. Sigmund Freud 8. O que podemos aprender? 9. Concluso 10. Questes para debate 11. Casos 12. Referncias e leituras adicionais

Captulo III
HERANA POLTICA: DE WILSON A WALDO 1. Primrdios da teoria da administrao pblica 2. Dicotomia de poltica e administrao 3. Influncia persistente da dicotomia de poltica e administrao 4. Adoo de tcnicas da gesto de negcios 5. Abordagens cientficas gesto 6. Gesto administrativa e estrutura organizacional 7. Centralizao e integrao

8. Eficincia: a medida-chave do sucesso 9. Administrao democrtica 10. Concluso 11. Questes para debate 12. Casos 13. Referncias e leituras adicionais

Captulo IV
MODELO RACIONAL DE ORGANIZAO 1. Cincia do comportamento humano 2. Abordagem genrica administrao 3. Provrbios de administrao 4. Modelo racional de administrao 5. Tomada de deciso e formulao de polticas 6. Sistemas fechados versus sistemas abertos 7. Concluso 8. Questes para debate 9. Casos 10. Referncias e leituras adicionais

Captulo V
HUMANISMO ORGANIZACIONAL E A NOVA ADMINISTRAO PBLICA 1. Temas no humanismo organizacional 2. Personalidade e organizao 3. Desenvolvimento organizacional no setor pblico 4. A nova administrao pblica (NAP) 5. Concluso 6. Questes para debate 7. Casos 8. Referncias e leituras adicionais

Captulo VI
NFASE EM POLTICA PBLICA E A NOVA GESTO PBLICA 1. Desenvolvimento da orientao para a poltica pblica 2. Responsividade na poltica pblica 3. Eficcia na poltica pblica 4. A descoberta da implementao de polticas 5. Mtodos para anlise poltica 6. A crise intelectual 7. A nova gesto pblica (NGP) 8. Concluso 9. Questes para debate 10. Casos 3

11. Referncias e leituras adicionais

Captulo VII
ADMINISTRO PBLICA E O NOVO SERVIO PBLICO 1. Crtica ao modelo racional 2. Teoria interpretativa ou da ao 3. Teoria social crtica 4. Discurso e a administrao pblica postradicional 5. O novo servio pblico 6. Esboo do novo servio pblico 7. Governana democrtica em rede 8. Concluso 9. Questes para debate 10. Casos 11. Referncias e leituras adicionais

Captulo VIII
O PROFISSIONAL COMO TERICO 1. Teorias e construo de teorias 2. Em busca de teorias da organizao pblica 3. Aprendizagem pessoal e organizacional 4. Um novo papel para os tericos 5. Concluso 6. Questes para debate 7. Casos 8. Referncias e leituras adicionais

Apndice
1. O Dirio do Administrador 2. Formato do Dirio 3. Autor do Dirio em ao 4. Exemplos de anotaes no Dirio

Crditos ndice onomstico ndice temtico Glossrio de termos usados Anexo: Questionrios
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APRESENTAO
Em agosto de 2004, foi inaugurado, na Universidade do Estado de Santa Catarina (UDESC), o Curso Superior de Administrao de Servios Pblicos, com a abertura de duas turmas, uma no municpio de Balnerio Cambori e outra no campus central da Universidade, no bairro de Itacorubi, em Florianpolis. A iniciativa veio em resposta manifestao de um segmento da sociedade catarinense que ento solicitava um saber administrado por sua universidade pblica em sua regio. Por seu carter de servio essencial a todos os catarinenses (um bem comum, portanto), este saber tomou a forma de um curso de Administrao de Servios Pblicos, posteriormente renominado como curso de Administrao Pblica. Na mesma data iniciava-se na ESAG/UDESC a implantao de um Mestrado Profissional em Administrao com o aval da CAPES. Na condio de instrumento estratgico da comunidade poltica do Estado e sua disposio e servio, a Universidade acolheu o pleito dessa parcela de sua cidadania e encarregou os professores Jos Francisco Salm e Francisco G. Heidemann, dois doutores em Administrao Pblica, para a tarefa de elaborar um projeto poltico-pedaggico. Como primeira coordenadora do curso, tive a honrosa satisfao de somar esforos com meus colegas de universidade para, com eles, implantar um projeto que no s representasse uma resposta demanda cvico-poltica recebida, mas que tambm oferecesse um diferencial em relao aos cursos superiores de Administrao Pblica em funcionamento em outras partes do pas. O prprio nome inicial Administrao de Servios Pblicos tinha a pretenso de distingui-lo de um curso convencional de Administrao Pblica. O projeto foi concebido tendo em mente, em especial, os propsitos e interesses colimados pela teoria da delimitao dos sistemas sociais e pelo conceito de reduo sociolgica, duas contribuies tericas notveis de Guerreiro Ramos para a cincia social brasileira. Idias e conceitos como governana pblica ou coproduo do servio pblico em que os cidados pudessem contar com o concurso no somente dos rgos do Estado, mas tambm das organizaes do terceiro setor em sua acepo geral e at das organizaes de mercado, por sua participao livre e espontnea em iniciativas de responsabilidade pblica, indicavam a base filosfica distinta e peculiar do projeto. Esta concepo no se alterou quando nosso curso passou a ser denominar simplesmente Administrao Pblica, a partir de 2008, em cumprimento a determinaes legais. A implantao desse curso de graduao apresentou desafios de vrios tipos. Mas o principal deles dizia respeito manuteno da congruncia em relao concepo proposta e aprovada pela Universidade. Havia carncia de professores em geral, em nmero e expertise, mas principalmente de professores com a titulao e o preparo acadmicos que se faziam necessrios fiel implementao da filosofia preconizada. Muito do sucesso inicial do Curso se deveu aos professores, efetivos e/ou colaboradores, da primeira hora, que, conosco, uniram esforos a fim de se prepararem para a tarefa de corresponder com arrojo aos contedos diferenciados do projeto. Numa iniciativa informal e voluntria, muitas horas de estudo em grupo foram realizadas para este fim.

Alm desta, muitas outras limitaes dificultavam a implantao bem sucedida do novo curso. A indisponibilidade de materiais didticos alinhados com o projeto filosficopedaggico tambm avultava entre as carncias. Era urgente enfrentar e resolver as carncias de livros e outros meios que garantissem os fundamentos essenciais realizao do iderio assumido. A ttulo de exemplo, a disciplina axial de Teoria Geral de Administrao Pblica (TGA Pblica) no seria atendida em termos prprios e satisfatrios com o uso exclusivo de materiais ou livros-textos clssicos de TGA ou de teoria de Administrao Pblica. O desenvolvimento cvico-poltico da sociedade, alm do desenvolvimento social e econmico, por exemplo, no aparece como uma das atribuies-chave dos administradores pblicos nesses manuais de teoria administrativa. Como um valor precioso da sociedade brasileira, inscrito na primeira linha de sua constituio, a democracia no cai do cu por artifcio de um deus ex machina; compete, sim, aos administradores pblicos cultiv-la e desenvolv-la, da mesma forma que lhes cabe produzir com eficincia os servios pblicos de carter econmico e social. No incio de 2005, j com duas turmas em andamento, os professores Salm e Heidemann tomaram conhecimento da obra de Robert B. Denhardt, um professor, pesquisador e consultor da Arizona State University, nos EUA [ver relao de suas publicaes no final do prefcio, mais adiante]. Com grata surpresa constataram que sua construo terica em torno do assim chamado Novo Servio Pblico (que, por sinal, tambm o nome de um de seus livros, publicado em co-autoria com a esposa Janet Vinzant Denhardt) se aproximava de forma auspiciosa do iderio impresso no curso de Graduao em Administrao de Servios Pblicos e na linha de pesquisa sobre gesto pblica e responsabilidade social do Mestrado Profissional em Administrao de nossa Universidade. Sua proposta de um retorno ao estudo do (novo) Servio Pblico e seus argumentos crticos ao New Public Management, entre outras contribuies de grande valia, nos chegaram ao conhecimento em hora oportunssima. Quem Denhardt e que relao ou afinidade possibilitou a aproximao entre ele e os autores do projeto de Administrao Pblica da UDESC? No contato que o Prof. Salm estabeleceu com o Prof. Denhardt em 2005, acabou-se descobrindo as razes da caminhada convergente. A figura-chave dessa conexo era ningum menos que Alberto Guerreiro Ramos, um poltico e socilogo brasileiro e um estudioso de Administrao Pblica, que, por obra de um feliz acaso e, sobretudo, por causa de um dficit de democracia no Brasil, acabou exilado em Los Angeles, na Califrnia, onde se dedicou pesquisa e ao ensino na Escola de Administrao Pblica da University of Southern California (USC), entre 1966 e 1982. Para quem acredita que Guerreiro Ramos foi ou est esquecido, convm lembrar que a produo acadmica brasileira de administrao ainda no faz justia ao pensamento administrativo construdo por este primeiro scholar da cincia administrativa no Brasil. Ningum esquece o que no conhece! Talvez sua contribuio intelectual seja melhor avaliada no exterior do que em seu prprio solo nacional. So dele dois conceitos consagrados mundialmente na literatura de cincias sociais. O primeiro deles, reduo sociolgica, foi elaborado e publicado no livro de igual nome, Reduo sociolgica, antes de seu exlio, e encontrou eco em tradues para outros idiomas. E o segundo a delimitao dos sistemas sociais, um conceito construdo durante seu exlio nos Estados Unidos e

divulgado em seu livro A nova cincia das organizaes: uma reconceituao da riqueza das naes, em 1981. Ramos terminou por influenciar gente de todo o mundo durante sua estncia na USC, em Los Angeles. Foi uma influncia de ordem acadmica, filosfica e de viso de mundo. Os professores Salm e Heidemann descobriram, ainda em 2005, que, nas dcadas de 1970 e 80, Denhardt fazia parte de um grupo de admiradores e estudiosos ( cult) da obra de Ramos que se reunia para discutir suas idias sempre que um novo artigo ou outro trabalho acadmico seu aparecesse publicado em algum lugar. Mais que isso, observaram uma convergncia muito estreita entre o pensamento de Ramos e a orientao poltico-filosfica presente na publicao conjunta de Vinzant Denhardt & Denhardt, The new public service, e no livro de Robert Denhardt, Teoria Geral de Administrao Pblica, cuja 6 edio aqui apresentada ao pblico brasileiro. Os autores do projeto do Curso de Administrao Pblica, por seu turno, tambm passaram pela experincia do convvio com o pioneiro dos estudos de administrao no Brasil. Salm e Heidemann tiveram a oportunidade rara de estudar com o Professor Ramos, quando realizavam seus projetos de doutoramento em Administrao Pblica na University of Southern California, no incio da dcada de 1980. Conviveram com ele e discutiram com intensidade uma tradio mais conspectiva, democrtica e substancial de Administrao Pblica do que a favorecida ento em outros importantes centros universitrios norteamericanos, onde prevalecia uma tradio altamente centrada na racionalidade burocrtica, tcnica e econmica; era o tempo em que a velha administrao pblica comeava a perder fora e a escola do New Public Management, sob os governos de Margareth Thatcher, na Gr-Bretanha, e Ronald Reagan, nos EUA, comeava a mudar o papel do governo na produo do servio pblico, com o propsito, presumvel, de fazer face ao colapso do estado do bem-estar ou welfare state. Para o desenvolvimento dos nossos cursos de Graduao em Administrao de Servios Pblicos e de Mestrado Profissional em Administrao, os dois livros dos Denhardt a que acabamos de aludir se revelaram particularmente pertinentes: Teoria Geral de Administrao Pblica (alvo desta apresentao) e The new public service. Dada a relevncia de sua obra para os novos cursos, os dois autores foram convidados a visitar nossa universidade, em maio de 2006, quando fizeram palestras, debateram idias e trocaram experincias e impresses com os professores e com os alunos das primeiras turmas de Administrao Pblica (da Graduao e do Mestrado). A traduo do livro Teoria Geral de Administrao Pblica foi uma decorrncia natural; servia sob medida s necessidades de contedos epistemolgicos e tericos para os alunos de Administrao de Servios Pblicos. Alm de realizar a traduo com a meticulosidade e os cuidados que uma empreitada de ordem acadmica sria requer, e contando com a colaborao de colegas e, sobretudo, de alunos tomados de entusiasmo e curiosidade, o professor Heidemann tomou a iniciativa de elaborar um glossrio dos principais termos cientficos e tcnicos empregados no livro; o glossrio passa a integrar a edio brasileira. Importa fazer ainda alguns outros destaques sobre o livro que estamos apresentando, pois trata-se de uma obra inovadora para o pblico estudantil brasileiro de Administrao

Pblica por outros motivos. Como confessa Denhardt, a literatura terica de administrao pblica tem se espelhado muito fortemente para no dizer de forma exacerbada e acrtica na literatura de administrao de negcios; a fundamentao terica (a saber, public choice) do New Public Management um exemplo inequvoco dessa afirmao. Alm disso, os livros-textos de TGA e de teoria da administrao pblica, no Brasil, no tem se apoiado em termos adequados e suficientes na literatura de cincias sociais. Autores como Marx e Freud, e at mesmo Weber e Simon, no so levados na devida conta em nossos livros de teoria geral de administrao, pblica ou privada. O pensamento desses e, provavelmente, de outros autores ainda mal conhecidos pelos estudiosos da administrao, fundamental para o entendimento e o tratamento dos problemas enfrentados pelos administradores na sociedade de organizaes em que vivemos. A racionalizao intensa das relaes sociais, a dinmica poderosa e, muitas vezes, desconcertante dos grupos, a alienao dos trabalhadores, a falta de sentido e motivao para o trabalho e para a prpria vida, a qualidade de vida nos contextos organizacionais, a possibilidade limitada de exerccio da liberdade individual e da cidadania, a sndrome comportamental e conformista frente s estruturas de liderana organizacional, entre outros tantos desafios, no sero questes simples de compreender ou de tratar, sem os proveitosos esclarecimentos que estes autores podem nos proporcionar. Em sntese, o que Robert Denhardt nos propicia, em seu livro Teoria Geral de Administrao Pblica, uma viso vigorosa das dimenses no contempladas em grau adequado pela literatura tradicional, principalmente a nfase no governo democrtico, no interesse pblico e no papel de cidado do administrador pblico como articulador, facilitador e catalisador dos anseios dos cidados, tendo sempre em sua mira possibilitar a efetiva coproduo dos valores societrios publicamente definidos. Os assuntos de natureza tcnica e operacional ou as preocupaes focadas na produtividade e na eficincia das organizaes pblicas recebem igual nfase de Denhardt, embora ele encoraje os estudiosos e os gestores no sentido de serem criativos e no capitularem facilmente quando enfrentam dificuldades para implementar valores societrios que vo alm dos socioeconmicos. Com uma orientao verdadeiramente pblica e de envolvimento da cidadania na produo do bem pblico, o compndio de Denhardt facilita nosso trabalho de preparar o aluno de Administrao Pblica para o exerccio responsivo e competente de sua tarefa de servir cidados, alm de, ao mesmo tempo, satisfazer seus prprios anseios mais genunos e insondveis de auto-realizao. Caro estudante, dialogue com o autor e extraia de seu livro o que ele tem de melhor a oferecer para a construo e o fortalecimento de sua prpria teoria de administrao pblica. Profa. Maria Ester Menegasso, Dra. Coordenadora do curso de Administrao Pblica (2004-09) Florianpolis, Novembro de 2010.

PREFCIO PARA A EDIO BRASILEIRA

--ix- com sentimento de satisfao que escrevo esta introduo para a edio brasileira de meu livro Teoria Geral de Administrao Pblica (*). Embora o livro resgate o desenvolvimento da teoria de administrao pblica nos EUA, as questes e problemticas que ele levanta no so limitadas pelas fronteiras nacionais, mas se aplicam a todos quantos se interessam por administrao pblica em qualquer pas. Essas questes, e muitas outras, so elaboradas segundo a tradio substantiva da teoria de administrao pblica espelhada nessas pginas. Damos destaque s questes de interesse para os envolvidos com a administrao pblica, valendo-nos de materiais da cincia poltica, de estudos organizacionais e de outras reas, mas ressaltamos os elementos especficos aos interessados em administrao pblica. Devese considerar que este um livro de teoria de administrao pblica, mas tambm um livro claramente voltado para o mundo real da prtica. A aplicao das teorias ao mundo da prtica central para o entendimento do mundo da administrao pblica. Isso particularmente verdadeiro em relao aos debates mais recentes entre a Nova Gesto Pblica (New Public Management) e o que Janet Denhardt e eu chamamos de Novo Servio Pblico. A primeira tem sua origem na interpretao convencional ou dominante da administrao pblica, especialmente na medida em que esta valorizada ou exaltada pelos modelos de mercado e pela economia da public choice e se preocupa em reduzir o red tape e aumentar a eficincia e a produtividade do governo. O segundo deriva mais claramente da tradio humanstica democrtica na administrao pblica e se interessa pelas questes da cidadania e da comunidade. Em minha viso, estas duas correntes de pensamento apresentam opes importantes para os estudiosos que procuram desenvolver uma filosofia pessoal de administrao pblica. Em outros aspectos, esta edio do livro d continuidade a alguns temas importantes estabelecidos nas edies anteriores. um livro que trata de teoria, mas tambm de prtica. um livro escrito com o objetivo de apresentar as teorias de organizaes pblicas tanto aos estudiosos de administrao pblica como tambm a quem no faz parte do campo, mas deseja se engajar em organizaes comprometidas com propsitos pblicos. De uma maneira ainda mais importante, o livro uma tentativa de desenvolver uma crtica literatura dominante no campo da teoria de administrao pblica por sua incapacidade de fazer conexes com as experincias reais dos que trabalham em e com organizaes pblicas. Nos ltimos anos, a separao tradicional entre teoria e prtica, no campo da administrao pblica, se tornou ainda mais pronunciada. Os acadmicos e os profissionais, que sempre se olharam com certo ceticismo, parece que esto agora ainda mais divididos. Esta uma situao extremamente infeliz que limita no s o nosso entendimento das organizaes pblicas, mas tambm nossas aes dentro delas. --x-- A inteno principal deste livro compreender mais claramente a separao entre teoria e prtica e comear a reconciliar ou resolver suas diferenas. Para lograr este propsito, fao inicialmente uma reviso dos vrios estudos anteriores sobre o campo, no com o intuito de apresentar uma anlise histrica ampla das teorias de

organizaes pblicas, mas para examinar trabalhos representativos que encarnam os compromissos e as vises dos vrios grupos e das vrias pocas. Com base nesta reviso, tomo ento em considerao diversos estudos contemporneos de organizaes pblicas e sugiro formas para melhor entendermos o mundo real da administrao pblica. Inclui tambm vrios tericos mais genricos de organizaes que deram contribuies slidas ao campo da administrao pblica. Em minha reviso destes trabalhos, descobri que h mais consistncia entre os diversos tericos do que imaginava encontrar. Esta descoberta me levou s seguintes concluses, que esto implcitas em tudo o que segue:
1. Embora tenham havido muitas teorias distintas de organizao pblica, o trabalho dominante na teoria da administrao pblica centrou-se na elaborao de um assim chamado modelo racional de administrao e de uma viso de accountability democrtica baseada implicitamente na dicotomia de poltica e administrao. 2. Enquanto teoria de aprendizagem, a abordagem referida limitou-se a um entendimento positivista da aquisio de conhecimento, deixando de reconhecer ou de promover formas alternativas de enxergar as organizaes pblicas. Em termos especficos, essa abordagem no conseguiu integrar explicao, compreenso e crtica nas teorias de organizao pblica. 3. Enquanto teoria organizacional, essa abordagem limitou-se aos interesses instrumentais expressos nas estruturas hierrquicas, no reconhecendo ou promovendo a busca de designs organizacionais alternativos. Em termos especficos, esta abordagem no conseguiu integrar as questes de controle, consenso e comunicao. 4. Por consequncia, os profissionais tiveram a impresso de que as teorias de organizao pblica no tratavam de seus interesses, pois no lhes ofereciam especificamente um contexto moral para a ao pessoal no processo de governana. 5. Apesar do predomnio da viso convencional, sempre houve argumentos importantes de contraponto no campo. Estes interesses receberam recentemente um novo foco no debate entre a Nova Gesto Pblica e o Novo Servio Pblico um debate que coloca os estudiosos e os profissionais diante de escolhas dramticas em relao ao futuro da teoria e da prtica da administrao pblica. 6. Esses desafios se tornam ainda mais importantes na medida em que nos deslocamos de um foco exclusivo no governo para um foco mais abrangente na governana, especialmente na governana democrtica em rede.

Para cumprir a promessa da teoria da administrao pblica, precisamos agora de um redirecionamento na maneira em que enxergamos o campo, uma guinada que nos leve a nos preocuparmos no meramente com a administrao governamental, mas tambm com o processo mais abrangente de governana e administrao da mudana que tem por objetivo alcanar valores societrios publicamente definidos. Seguindo esta perspectiva, que elaborada no captulo I, somos levados a um interesse mais amplo pela natureza do trabalho da administrao nas organizaes pblicas, --xi-- um interesse que incorpora no apenas as demandas por eficincia e eficcia, mas tambm a noo da responsabilidade democrtica. Este novo direcionamento tem implicaes para o campo da governana e da administrao pblica e tambm para o campo mais amplo da gesto. Na medida em que vrias instituies de governana dominam o panorama social e poltico, faz todo o sentido nos perguntarmos se todas estas organizaes devem ser governadas de maneira a manterem seriamente de p os nossos compromissos com a liberdade, a justia e a igualdade entre as pessoas. A questo

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no como devemos ver as operaes dos rgos de governo, mas antes como poderemos tornar mais pblicas as organizaes de todo tipo, como poderiam elas nos ajudar a expressar os valores de nossa sociedade. Durante mais ou menos um sculo, a administrao privada, ou administrao de negcios, serviu de modelo para a administrao pblica. Neste livro sugiro que os rgos pblicos e as teorias e abordagens que lhes do sustentao se tornem modelos para a reconstruo de organizaes de todo tipo segundo linhas mais democrticas. A tradio da administrao pblica contm elementos de reforma organizacional que so importantes para todas as nossas instituies. Se quisermos que a democracia sobreviva em nossa sociedade, ela no deve ser atropelada pelas falsas promessas de uma hierarquia e de um governo autoritrio. Resultados democrticos exigem processos democrticos. A conexo entre teoria e prtica ser muito importante para se alcanar este objetivo. Uma teoria que se aparta da prtica e dos valores e sentidos implcitos na prtica jamais ser capaz de fazer com que modifiquemos nossa prtica, a no ser de forma incremental. Ela no permitir o tipo de compromisso amplo com a noo da governana democrtica que a nossa sociedade exige. Em minha viso, no entanto, a conexo entre teoria e prtica s pode ocorrer mediante um processo de aprendizagem pessoal. Somente na medida em que os indivduos refletirem sobre suas experincias e fizerem generalizaes a partir delas que eles iro desenvolver teorias de ao. E somente dessa maneira conseguiro eles incorporar suas idias numa filosofia pessoal e prtica de administrao pblica. De modo consistente com esta viso, incorporei nesta edio vrios elementos pedaggicos importantes, inclusive questes para debate e estudos de caso curtos, mas pertinentes e pontuais, depois de cada captulo. Mas o mais importante o apndice sobre o uso de um Dirio do Administrador. O Dirio oferece uma forma de ligar teoria e prtica, por meio do exame das experincias administrativas de cada um, a partir de quatro perspectivas distintas. O uso diligente do Dirio do Administrador far o material includo no texto tomar vida para o leitor. O leitor instado, num certo sentido, a desenvolver seus prprios estudos de caso, com o uso das anotaes que ele ou ela fizer em seu Dirio do Administrador. A simples leitura ou reflexo das teorias, sem conexo com a prtica, por si s, no ter qualquer efeito substancial sobre nossas aes. Para que ocorra alguma aprendizagem verdadeiramente significativa, preciso demonstrar para ns mesmos a relevncia e o sentido da teoria em nossas vidas dirias. A teoria, como veremos, , no fim das contas, um assunto muito pessoal, e o Dirio do Administrador nos ajuda a fazer essa conexo. Em particular, recomendo o uso do Dirio do Administrador como meio para testar no Brasil as teorias desenvolvidas no contexto norte-americano. Algumas teorias sero aplicveis; outras, talvez no. Mas a aplicao do material de estudo por meio do Dirio permitir um entendimento mais cabal dessas teorias no contexto brasileiro. Em todo este trabalho cheguei a uma convico mais firme de que as idias fazem a diferena. A ao humana requer reflexo humana e, sem o ato de pensar, nossas aes so cegas. Mas, na medida em que nos damos conta de que o pensamento leva ao, temos tambm que reconhecer a responsabilidade de quem faz teoria. A conexo entre pensamento e ao, entre teoria e prtica, exige de quem pensa --xii-- e de quem escreve que

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compartilhem uma obrigao moral com quem atua nas organizaes pblicas. Na maioria das vezes tem-se dado muito pouca importncia a esta responsabilidade a responsabilidade do terico em nosso campo. preciso ter uma compreenso mais integral da vocao e da obrigao dos tericos em nosso campo e, na verdade, em todas as cincias sociais. Devo uma palavra de apreo especial queles que foram de extrema importncia para o meu prprio aprendizado sobre organizaes pblicas e queles que me deram ajuda e apoio na realizao deste projeto, em suas verses original e revistas. Quero igualmente agradecer os profissionais de administrao que muito me ajudaram a dar foco a meu trabalho nos ltimos anos. E, naturalmente, desejo agradecer a meus bons amigos Francisco G. Heidemann e Jos Francisco Salm, que me apresentaram ao mundo da administrao pblica do Brasil e que tornaram possvel ao pblico brasileiro esta nova edio do livro. Eles tm minha mais profunda gratido.

(*) Nota do tradutor: Na verso original, o ttulo do livro Theories of Public Organization. Com a cincia e o consentimento do autor, optou-se na traduo pelo ttulo Teoria Geral de Administrao Pblica, porquanto as organizaes pblicas (reparties e rgos de governo) constituem o principal instrumento estratgico de ao usado pela administrao pblica para a produo dos servios pblicos. E nesse sentido de estratgia em ao que o autor trata a organizao pblica no livro. E nesses termos, mutatis mutandis, o livro tambm guarda semelhana com os manuais clssicos de Teoria Geral de Administrao (TGA) no Brasil. Por outro lado, o contedo terico apresentado no livro se distingue da tradio de estudos organizacionais encontrada na respectiva literatura.

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--xiii--

SOBRE O AUTOR
Robert B. Denhardt professor e diretor da Escola de Public Affairs da Universidade do Estado do Arizona (EUA) e proeminente visiting scholar na Universidade de Delaware. Foi presidente da American Society for Public Administration (ASPA) e membro da National Academy of Public Administration (NAPA). O Dr. Denhardt publicou 21 livros, entre os quais se incluem: The dance of leadership, The new public service, Managing human behavior in public and non-profit organizations, Public administration: an action orientation, In the shadow of organization, The pursuit of significance, Executive leadership in the public service, The revitalization of the public service e Pollution and public policy. Assumiu cargos em vrias universidades norte-americanas e ocupou nelas diversas posies executivas. O Dr. Denhardt tambm presta servios de consultoria a jurisdies estaduais e municipais nas reas de liderana e mudana organizacional.

--xiv-O bem-estar, a felicidade e as prprias vidas de todos ns dependem em medida significativa do desempenho dos mecanismos administrativos que nos cercam e do apoio. A qualidade da administrao na sociedade moderna toca nossas vidas dirias, desde as questes primrias de alimentao e abrigo at a periferia de nossa atividade intelectual. Hoje, a vida de uma pessoa pode depender da administrao dos controles de pureza numa farmcia; amanh, ela pode depender das decises de um departamento estadual de trnsito; na prxima semana, ela pode estar merc da sabedoria administrativa de um alto funcionrio do Departamento de Estado. Querendo ou no, a administrao uma preocupao de todo mundo. Se quisermos sobreviver, convm que o faamos com inteligncia. Dwight Waldo (1955, p. 70)

Livre e no livre; controlando e controlado; escolhendo e sendo escolhido; induzindo e sendo incapaz de resistir ao induzimento; fonte de autoridade e incapaz de neg-la; independente e dependente; nutrindo sua personalidade, mas despersonalizado; dando forma aos propsitos e sendo forado a mud-los; estabelecendo restries, com o objetivo de tomar decises; perseguindo o particular, mas preocupado com o todo; descobrindo lderes, mas negando sua liderana; esperando dominar a terra, mas sendo dominado pelo invisvel esta a histria do homem e da sociedade contada nestas pginas. Chester Barnard (1948, p. 296)

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Captulo I --1-ORGANIZAO PBLICA COMO OBJETO DE APRENDIZAGEM

1. Em busca do conhecimento 1.1 Derivando a teoria da prtica 1.2 Abordagens diferentes: Caso A 1.3 Abordagens diferentes: Caso B 2. Teorias formais de organizao pblica 2.1 Por que estudar teorias formais? 2.2 O papel dos modelos 3. Construo de teorias de organizao pblica 3.1 Administrao pblica e governo 3.2 Administrao pblica e organizaes privadas 3.3 Administrao pblica como profisso 4. Foco em organizaes complexas 4.1 Administrao pblica, sinnimo de administrao governamental 5. Redefinio do campo 6. Concluso 7. Questes para debate 8. Casos 9. Referncias e leituras adicionais

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--1-Captulo I

ORGANIZAO PBLICA COMO OBJETO DE APRENDIZAGEM

A apreciao feita por Dwight Waldo sobre a importncia das organizaes pblicas em nossas vidas dirias at mais importante hoje do que o foi no tempo em que ele escreveu a esse respeito h mais de 50 anos ( WALDO, 1955). Naquela poca, as organizaes pblicas, em seus nveis federal, estadual e municipal, cresceram de uma maneira estupenda, de tal forma que existem hoje mais de 22 milhes de pessoas empregadas por governos nos Estados Unidos. Alm disso, h milhes de outras trabalhando em organizaes com e sem fins lucrativos que desempenham papel essencial no processo de governana. Mais importante ainda que a amplitude e complexidade das questes tratadas pelo governo e por agentes correlatos aumentaram muito mais do que se poderia imaginar h bem poucos anos apenas. Em virtude do srio impacto que as organizaes pblicas causam em nossas vidas, quando falamos de administrao, como diz Waldo, bom que o faamos com inteligncia. Mas, como ressalta Chester Barnard, temos tambm que manter um sentido de qualidade de vida nas organizaes. Embora muitas vezes pensemos sobre a burocracia pblica como um mecanismo impessoal, na realidade, por trs de cada contato nosso com organizaes pblicas, h uma longa e complexa cadeia de eventos, percepes e comportamentos humanos que se desenvolveram nas vidas dirias de pessoas bem iguais a ns. As organizaes so, na verdade, produtos de aes humanas individuais aes com sentido e significado especiais para quem nelas atua. A organizao supostamente impessoal o pano de fundo de um mundo muito pessoal. Por essa razo, as organizaes pblicas podem parecer bem diferentes, dependendo de nossa perspectiva particular. A ttulo de exemplo, muitas vezes falamos sobre o labirinto de confuso e red tape que parece caracterizar as organizaes pblicas. Alguns rgos, apesar de seu alegado interesse por eficincia e servio, parecem ter por objetivo evitar solues satisfatrias para nossos problemas. Por um lado, --2-- a burocracia se mostra to rotinizada que parece insensvel; por outro, ela se revela to arbitrria que parece cruel. Por consequncia, no devemos nos surpreender que tanta gente tenha uma opinio to melanclica a respeito da burocracia pblica. Este quadro muda na medida em que nos familiarizarmos mais com a burocracia e as pessoas que a integram. Em sua maioria, estes indivduos so altamente interessados e competentes, trabalhando para ganhar a vida e procurando lidar de forma efetiva com os problemas complexos com que se deparam. Para a maioria, a velha noo do servio pblico no est morta. Trabalhar para o governo no , apenas, mais um trabalho qualquer; uma oportunidade de participar na soluo de problemas pblicos difceis. o mundo real, em que as pessoas vivenciam sofrimento e orgulho, alegria e desapontamento. um lugar muito pessoal.

Num sentido, este livro se interessa pelo que significa tratar as organizaes pblicas com inteligncia; mas ele tambm est interessado no modo pelo qual o nosso conhecimento pode ser usado para lidar de forma compassiva com os problemas humanos. Estaremos interessados num conjunto bem bsico de questes: De que modo podemos desenvolver um entendimento melhor e mais sistemtico das organizaes pblicas? O que precisamos conhecer, ou saber, para que as organizaes pblicas sejam mais responsivas, isto , correspondam melhor, aos anseios pblicos? Como podemos usar o conhecimento que adquirimos de forma a melhorar a qualidade de nossas vidas? 1. EM BUSCA DO CONHECIMENTO Estas questes tm, ao mesmo tempo, importncia prtica e terica. Todo profissional de administrao deve constantemente (embora no necessariamente de forma consciente) se perguntar que conhecimento se pode gerar e como se pode aplic-lo. O que eu preciso saber sobre esta organizao, como posso descobrir as informaes de que preciso e como posso us-las? Em todos os casos, o gestor deve fazer certas escolhas sobre a acumulao de conhecimento e depois tomar decises e partir para a ao ou aes com base neste conhecimento. Na verdade, poder-se-ia argumentar que as questes de aquisio do conhecimento esto no corao da administrao. As pessoas, obviamente, adquirem conhecimentos de maneiras diversas. O nosso entendimento das organizaes pblicas claramente influenciado por eventos que aconteceram mesmo antes de entrarmos em contato regular com elas. Nossas experincias na vida familiar nos ensinam muita coisa sobre poder, autoridade e comunicao, ao passo que nossas experincias na igreja e na escola nos do informaes sobre organizaes mais estruturadas. Na hora em que comeamos a interagir com organizaes pblicas de expresso, quer enquanto membros ou como usurios, j estamos inteiramente socializados, em termos de alguns padres bsicos esperados de comportamento e ao. Mas existe ainda uma grande quantidade de informaes que precisamos aprender e um grande nmero de diferentes formas pelas quais podemos obt-las. Podemos confiar em rumores ou em conversas casuais, podemos pesquisar as prticas passadas da organizao, podemos ouvir e aprender com os conselhos de outros integrantes da organizao, ou podemos nos deixar guiar por experts em eficincia e por especialistas em desenvolvimento organizacional. --3-1.1. Derivando a teoria da prtica Em cada uma dessas formas, estamos construindo nossa prpria abordagem ou teoria pessoal de organizao pblica; estamos procurando explicaes ou entendimentos que nos permitiro ver, de forma sistemtica, as organizaes pblicas, seus membros e seus usurios. Pode-se dizer que o corpo de observaes e avaliaes feitas por ns constituem teorias implcitas de organizaes pblicas, no sentido de que, embora raramente sejam articuladas ou mesmo consideradas de modo consciente, elas constituem um conjunto de proposies sobre a maneira como as organizaes pblicas funcionam. de extrema importncia saber que essas teorias no existem separadas da prtica; elas se relacionam

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integralmente maneira em que atuamos enquanto membros ou usurios das organizaes pblicas. Cada uma de nossas aes acontece dentro do quadro referencial de teorias que sustentamos, ou, mais precisamente, enquanto uma expresso de nossas posies tericas. No campo da ao, teoria e prtica so indissociveis. Esta afirmao parece bastante simples, mas de fato o que se ouve com mais frequncia, nas discusses sobre administrao pblica, exatamente a caracterizao contrria, isto , de que a teoria e a prtica no esto ligadas uma outra. Os profissionais de Administrao, muitas vezes, se queixam de que os tericos, desde os fundadores da repblica at os acadmicos de hoje, vivem e trabalham em torres de marfim to distantes do mundo da prtica que seus princpios e enunciados mal correspondem vida no mundo real. Enquanto isso, os acadmicos, mesmo aqueles mais interessados na relevncia dos estudos de administrao, se queixam de que os profissionais nos rgos pblicos esto to preocupados com os elementos operacionais do dia-a-dia da administrao que no conseguem sustentar uma viso terica geral. O fosso entre teoria e prtica parece grande demais para se fazer uma ponte entre elas. O que est em jogo aqui muito mais que uma mera disputa entre acadmicos e profissionais; pelo contrrio, como veremos, a questo terica e prtica essencial ao desenvolvimento de uma abordagem inteligente e compassiva para as organizaes pblicas. Por esta razo, o propsito central deste livro desenvolver um entendimento das organizaes pblicas que nos torne capazes de integrar teoria e prtica, reflexo e ao. Com esta finalidade, os captulos subsequentes apresentam um quadro geral sobre as teorias do indivduo, da organizao e da sociedade, que foram desenvolvidas a ttulo de diretrizes para explicar as aes das organizaes pblicas, destacando-se a questo especfica de como estas teorias e os argumentos que aliceraram sua construo informam nossos prprios processos de construo terica processos que levam a nossas teorias implcitas de administrao. No curso da reviso dessas obras examinaremos de forma crtica a relao entre teoria e prtica, e esta relao ser no fim reconstruda em torno do conceito de ao pessoal.
O propsito central deste livro desenvolver um entendimento das organizaes pblicas que nos torne capazes de integrar teoria e prtica, reflexo e ao.

1.2. Abordagens diferentes: Caso A Conforme j indicamos, tanto os acadmicos como os profissionais procuraram resolver o problema da aquisio do conhecimento na administrao pblica. Para --4-- entender de modo prtico as questes que eles levantaram, vamos examinar dois casos que ilustram alguns tpicos centrais na teoria da administrao pblica. Em cada um dos casos, na condio de observador, voc pode comear se perguntando como voc caracterizaria os vrios atores e como analisaria as relaes entre eles. Que tipo de informaes completas ou incompletas, objetivas ou subjetivas etc. voc tem? Por ventura o fato de voc pedir informao adicional sugere que voc j tem certa viso das organizaes e que esta viso se tornaria mais completa com o acrscimo da informao requisitada? Se suas perguntas refletirem um conjunto de pressupostos sobre a vida nas organizaes pblicas, de que maneira voc caracterizaria estes pressupostos?

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 muito comum ouvir de quem avalia casos como os includos neste captulo (e em outras partes do livro) que ele precisa de mais informao, que o caso no lhe d informaes suficientes. Obviamente, os participantes envolvidos nos casos diriam a mesma coisa parece mesmo que nunca h informao suficiente. Dito isso, voc poderia abordar todo e qualquer caso a partir do ponto de vista das partes envolvidas. Tente entender, a partir do ponto de vista delas, o que estava exatamente acontecendo. Voc pode tentar reconstruir, em termos especficos, a anlise da situao feita por elas. Com base em que conhecimento ou compreenso da vida organizacional agiram elas? Que informaes tinham elas? Que informaes lhes faziam falta? De que maneira haviam caracterizado sua abordagem geral vida nas organizaes pblicas? Que expectativas tinham elas a respeito do comportamento humano? Como viam as tarefas bsicas de sua organizao? Qual era o entendimento delas sobre o papel dos rgos de governo e sobre as pessoas que neles atuavam? Qual era a relao entre seu quadro terico e seu comportamento? Nosso primeiro caso ilustra a relao existente entre a maneira como vemos a vida organizacional e a maneira como atuamos nas organizaes pblicas. Ken Welch era um estagirio de vero na diviso de servios de gesto de uma grande repartio federal. Durante seu estgio de trs meses, ele deveria se engajar em vrios projetos relacionados com interesses de gesto nos diversos laboratrios de seu centro. A diviso de servios de gesto fazia parte do departamento de pessoal, mas na diviso os funcionrios muitas vezes atuavam como desarmadores de problemas para a administrao superior, de forma que a unidade gozava de um prestgio considervel dentro do departamento e, por consequncia, recebia ateno especial de seu diretor. Depois de um perodo de mais ou menos duas semanas, durante o qual Ken recebeu informaes gerais sobre as tarefas da diviso, do departamento e do centro, um dos analistas permanentes, de nome Rick Arnold, pediu a Ken que o ajudasse num estudo sobre o processo de recrutamento em um dos laboratrios de informtica. Este era exatamente o tipo de projeto que Ken esperava que surgisse em sua experincia de vero, e ele de pronto agarrou a oportunidade de participar nele. Ken estava especialmente satisfeito por Rick lhe ter pedido que o auxiliasse, j que Rick era claramente um dos funcionrios preferidos do chefe da diviso e tambm conhecido como Superanalista, uma referncia um tanto brincalhona, mas respeitosa. Alm de ganhar alguma experincia pessoal, Ken iria ter a oportunidade de observar um analista de gesto altamente competente em plena ao. Alm disso, como estava claro que Rick gozava das boas graas do chefe da diviso, havia possibilidades reais de Ken observar pelo menos algumas interaes naquele nvel, talvez at de participar em reunies nos nveis mais elevados de gesto do centro. Em suma, tratava-se de um trabalho atrativo, ao qual ele de imediato se lanou. --5-Mas, pelo jeito em que as coisas se desenrolavam, Ken no pde fazer muita coisa. Na condio de analista principal, Rick claramente desejava liderar este projeto, o que Ken achava perfeitamente normal. Mas como Rick tinha vrios outros projetos em andamento, havia perodos considerveis em que Ken no tinha muito o que fazer no projeto de recrutamento. Por isso, ele ficou mais do que feliz em colaborar, quando Eddie Barth, um dos membros mais antigos do staff, lhe pediu que o ajudasse a montar alguns organogramas

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solicitados pela administrao superior. Eddie fazia parte de um pequeno grupo de tcnicos vindos de uma das duas unidades fundidas h vrios anos para formar a atual diviso de servios de gesto. Ken logo descobriu que a montagem de um organograma, especialmente nas mos desses tcnicos, se tornara um processo altamente especializado, envolvendo no apenas aprovaes sem fim, mas tambm problemas complicados de design grfico e reproduo muito alm do que se poderia imaginar. Ken certamente estava menos interessado nesse trabalho do que nos problemas mais humanos que ele encontrava no projeto de recrutamento, mas Eddie sempre se mostrara cordial e parecia estar feliz em contar com alguma ajuda. E, assim, Ken continuou a desenvolver organogramas. Depois de trabalhar algumas semanas nos dois projetos, Ken comeou a perceber sinais de que nem tudo estava bem com seu trabalho. Outro estagirio do escritrio ouviu comentrios nos corredores sobre estagirios superativos que haviam sido contratados recentemente. Uma das secretrias comentou que esperava que Ken tivesse condies de suportar a presso. Como Ken no se sentia superativo nem sob qualquer presso, estes comentrios lhe pareciam curiosos. Era provvel que estivessem falando de outra pessoa, pensou ele. Alguns dias mais tarde, porm, Ken foi chamado ao gabinete de Jim Pierson. Jim, outro dos membros mais antigos do staff, o qual, pensou Ken, at j dirigira a unidade tcnica por algum tempo, havia se mostrado um pouco distante, mas no inamistoso, durante as primeiras semanas de Ken no centro. Enquanto outros tinham sido bem simpticos, convidando Ken para festas e para participar no time de softball do departamento de pessoal, Jim parecia um tanto reservado. Mas, por outro lado, Ken e Jim haviam tido muito pouco contato no trabalho; por isso, raciocinou Ken, talvez seu comportamento no era, afinal de contas, to estranho assim. Ken via no encontro um gesto amistoso da parte de Jim e aguardava com ansiedade a hora de se conhecerem melhor. Qualquer esperana de uma conversa amistosa foi, porm, imediatamente por gua abaixo: to logo Ken chegou, Jim foi lhe dando uma preleo sobre como se deve administrar o prprio tempo, ressaltando especificamente que o envolvimento em projetos demais significava que nenhum deles seria bem feito. Embora no houvesse menes especficas, Jim estava se referindo aos dois projetos em que Ken estava trabalhando. Ken saiu zonzo do encontro. Ningum havia questionado, ainda que minimamente, a qualidade de seu trabalho. No havia conflitos de tempo entre os dois projetos. E mesmo que tivesse havido, imaginou Ken, por que teria Jim assumido a responsabilidade de lhe aplicar essa reprimenda? No final daquela tarde, Ken compartilhou sua conversa com outro estagirio, o qual comentou que Jim sempre se ressentira por no ter sido nomeado diretor, por ocasio da fuso das duas unidades. No dia seguinte, Ken fez meno controvrsia, numa conversa com Rick, mas recebeu como resposta apenas uma observao casual sobre os membros dmods da diviso. Ken comeou a se sentir vtima de uma espcie de luta de poder dentro do escritrio e imediatamente resolveu tentar sair desse meio. To logo teve chance de ver o chefe da diviso, lhe explicou toda a situao, inclusive seu sentimento --6-- de que no havia de fato problemas reais e que ele estava sendo usado. O chefe ouviuo com ateno, mas no lhe deu sugestes concretas. Disse apenas que ficaria atento situao.

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Mais tarde naquela semana, numa cervejada aps uma partida de softball, o diretor do departamento de pessoal perguntou como estava indo o estgio. Na conversa que se seguiu ele lhe contou o que aconteceu. O diretor iniciou um longo discurso sobre as dificuldades que vivera quando reorganizou as unidades dentro de seu departamento. Mas ele tambm salientou como a fuso das duas unidades na diviso diminura sua amplitude de controle e tornara consideravelmente mais fcil para ele a operao do departamento. Estava claro que ele preferia a abordagem mais analtica dos servios de gesto representada pelo chefe e pelo Superanalista. Em parte, ele disse que a reorganizao havia enterrado um de seus principais problemas, ou, pensou Ken mais tarde, talvez ele tenha dito que, em breve, o enterraria. Este caso ilustra uma ampla gama de questes que enfrentam aqueles que desejam saber mais sobre organizaes pblicas. O que motiva as pessoas que trabalham em organizaes pblicas? Como podemos explicar padres deficientes de comunicao em rgos pblicos? Qual a melhor maneira de entendemos a relao entre burocracias e burocratas? Como podemos lidar com a mudana organizacional, ou talvez at comandla? Mas o que ainda mais importante para nossos propsitos este caso indica o papel central da aquisio de conhecimento como base para as nossas aes. Cada uma das pessoas envolvidas nesse caso enfrentou o problema de acumular conhecimento sobre as circunstncias especficas; depois ela teve que determinar como aquela informao se ajustaria a (ou exigiria que ela modificasse) seu prprio quadro de referncia, suas prprias teorias a respeito de como as pessoas e as organizaes se comportam. Cada uma dessas pessoas teve que resolver trs questes bsicas sobre seu entendimento das organizaes pblicas: (1) Que conhecimento se faz necessrio como base para a ao? (2) Quais so as melhores fontes possveis para se obter esse conhecimento? (3) De que modo este conhecimento pode ser aplicado situao enfrentada? Somente depois de resolver essas questes (pelo menos implicitamente), estava cada pessoa preparada a agir. Tome-se como exemplo o personagem central de nosso caso, Ken Welch. Entre as muitas categorias que ele poderia ter usado para ajud-lo a entender o que estava acontecendo sua volta, Ken optou por dar nfase quelas que tratam de poder e autoridade. Sua preocupao (talvez at obsesso) com poder e autoridade lhe deu uma lente especial atravs da qual ele via o mundo, uma lente que realava alguns eventos e embaava ou ocultava outros. Depois de obter certa quantidade de informaes, Ken concluiu que ele era vtima de uma luta de poder dentro do escritrio e tentou resolver as coisas apelando para aqueles que detinham autoridade dentro da organizao. Se, por outro lado, Ken tivesse dado nfase a outros tpicos por exemplo, ao colapso das comunicaes que muitas vezes acomete organizaes complexas, apesar das tentativas de cooperao ele teria agido de forma bem diferente, provavelmente tentando descobrir a causa da confuso e procurando criar uma relao mais efetiva com seus colegas de trabalho. De qualquer modo, est claro que a perspectiva pessoal de Ken sobre vida organizacional, sua prpria teoria implcita de organizao, foi crucial para orientar suas aes. --7-1.3. Abordagens diferentes: Caso B

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Vamos examinar outro caso, um que ilustre de novo a conexo entre as teorias que as pessoas acalentam e as aes que elas empreendem, mas que tambm esclarea vrios outros temas que so centrais ao estudo das organizaes pblicas. John Taylor e Carol Langley trabalhavam para uma organizao local de desenvolvimento comunitrio. Depois de uma reestruturao drstica do rgo, em que vrios novos programas foram a ele incorporados, John foi convidado a supervisionar um novo programa de financiamento habitacional e Carol foi convidada para ser a assistente dele. O programa se destinava a oferecer emprstimos com juros baixos para ajudar as pessoas de algumas partes da cidade a reformarem suas casas. Embora John e Carol tivessem experincias em reas afins, nenhum dos dois tinha familiaridade com este programa em particular. Para tornar as coisas ainda mais difceis, fazia apenas alguns meses que haviam sido oferecidos alguns seminrios para ajudar na implantao de programas como este. John e Carol apenas receberam um manual e a ordem de iniciar, imediatamente, a tarefa. O programa envolvia vrias atividades novas e exigia tempo considervel para comear a funcionar. Por exemplo, era preciso treinar novos inspetores habitacionais para coordenar as atividades do programa em harmonia com as aes realizadas pela prefeitura, e era necessrio estabelecer relaes com os vrios rgos que ofereciam informaes sobre os requerentes dos emprstimos que estavam sendo processados. John comeou logo a receber grande presso para concluir o processamento da primeira batelada de requerimentos dentro de um perodo bem curto de tempo. Para comear, o primeiro grupo de requerentes era composto por mais ou menos 40 pessoas que haviam se candidatado originariamente para outros programas, mas haviam sido preteridos. Como seus requerimentos j estavam h pelo menos um ano nos arquivos da repartio, eles estavam muito ansiosos para v-los processados rapidamente. Visitas intempestivas e chamadas telefnicas de vrios requerentes deixaram John bem consciente dos sentimentos deles. No entanto, John tambm sabia que este programa de emprstimo em particular teria impacto significativo na comunidade e que, consequentemente, seu eficiente desempenho, sob essas circunstncias difceis, seria importante para a repartio e, por sua vez, tambm para o seu prprio futuro no servio pblico. Carol reconhecia a necessidade de se fazer o trabalho o mais rapidamente possvel, mas tambm sentia uma obrigao especial para com os prprios requerentes. Ela levou a srio o comentrio de seu diretor de que a repartio poderia usar esta oportunidade para ajudar a educar os candidatos aos emprstimos sobre os procedimentos envolvidos nos projetos. Ela achava que era muito importante fazer contatos peridicos com eles para deix-los a par do que estava acontecendo, por exemplo, com as inspees, as estimativas de custos, os montantes, as informaes financeiras e os termos e condies dos emprstimos. Diferentemente de John, que gastava a maior parte de seu tempo no escritrio, ela conversava com frequncia com os requerentes, muitos dos quais conhecia pessoalmente em virtude de sua posio anterior na repartio. John e Carol deviam montar uma pasta completa com informaes sobre a posio financeira e o projeto de reforma de cada requerente. Esta pasta devia ser recebida e

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assinada pelo candidato e depois encaminhada ao escritrio regional do ministrio da habitao e desenvolvimento urbano do governo federal para processamento. --8-John achava que o processo poderia ser completado mais rapidamente se Carol simplesmente conseguisse fazer com que os candidatos assinassem em branco um conjunto de formulrios que ficariam guardados disposio no escritrio. Quando as informaes sobre os emprstimos estivessem disponveis, os itens correspondentes poderiam ser preenchidos nos formulrios assinados, encurtando o tempo consumido com a reviso de cada formulrio com o respectivo candidato a emprstimo. Este procedimento tambm eliminaria o processo muitas vezes longo de coordenar vrias visitas do escritrio aos requerentes para discutir papis. Quando John solicitou a Carol que obtivesse a assinatura dos requerentes nos formulrios, ela recusou. Ela no somente achava que os candidatos deveriam ver e entender os papis antes de assin-los, como tambm temia que fosse ilegal solicitar s pessoas que assinassem formulrios em branco. Quando conversou com o supervisor de John sobre a solicitao, ela foi informada que o procedimento no era ilegal e que at j havia sido usado anteriormente no escritrio regional. John e Carol, obviamente, tinham orientaes diferentes em relao ao papel da administrao pblica na sociedade moderna. Da mesma forma, eles tinham entendimentos diferentes sobre como algum poderia ser eficaz como administrador. Consequentemente, quando se depararam com esta situao em particular, eles imediatamente enquadraram as circunstncias dadas em seus quadros administrativos de referncia, e estes quadros referenciais se tornaram a base para suas aes. Enquanto John parecia acima de tudo interessado no cumprimento eficiente da tarefa que lhe havia sido confiada, Carol parecia mais preocupada em corresponder prontamente aos membros do grupo de requerentes e a ajud-los a compreender o processo de emprstimo. Como veremos, as questes que parecem colocar John e Carol em lados opostos no so incomuns; de fato, elas esto no corao da teoria da administrao pblica. Por um lado, os rgos governamentais so instados a atingir a maior eficincia possvel em sua prestao de servios eliminando a falsa burocracia (red tape) sempre que possvel. Por outro, como se presume que as reparties pblicas devem operar em prol do interesse pblico, elas devem corresponder s necessidades e aos desejos daqueles para quem e com quem trabalham. Alm disso, poder-se-ia argumentar que os rgos pblicos tm a responsabilidade especial de contribuir para a educao dos cidados, no sentido de capacit-los a lidar com os problemas sociais, por iniciativa prpria e de modo mais eficaz.
Por um lado, as reparties governamentais so instadas a alcanar a mxima eficincia possvel na prestao dos servios. Por outro, elas precisam corresponder s necessidades e aos anseios daqueles para e com quem trabalham.

Este caso tambm enseja um comentrio interessante sobre outra questo com que iremos nos deparar em nosso estudo das organizaes pblicas: Nossos pontos de vista influenciam consideravelmente o que vemos. Especificamente, as aes de uma pessoa

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muitas vezes parecem bem diferentes, quando vistas de dentro do que quando vistas de fora. Poderamos, por exemplo, caracterizar as aes de John como auto-interesseiras, como se ele estivesse preocupado apenas em impressionar aqueles que poderiam vir a influenciar sua promoo futura; mas tambm, de forma mais benevolente, poderamos caracterizar John como altamente preocupado com os clientes da repartio, ansioso por ajud-los a obter suas aprovaes de emprstimo o mais rapidamente possvel, com o intento de --9-- amenizar suas dificuldades financeiras. O prprio John poderia descrever suas aes de uma maneira ou de outra, ou poderia falar de sua situao em termos totalmente diferentes. Por exemplo, ele poderia dizer que se sentia tremendamente pressionado, tanto por pessoas de dentro quanto de fora da organizao, para terminar seu trabalho; por conseguinte, ele vivenciava toda esta situao, em especial o conflito com Carol, como uma fonte de angstia pessoal. Embora possamos descrever o comportamento dos indivduos nas organizaes de maneira assaz apressada, ser muito mais difcil, porm, avaliar o que suas atividades de fato significam para eles. Mas as duas coisas so necessrias, ao procurarmos compreender as organizaes pblicas com inteligncia e compaixo. 2. TEORIAS FORMAIS DE ORGANIZAO PBLICA Mencionamos acima as vrias fontes das quais derivamos o nosso entendimento das organizaes pblicas. Independentemente de tentarmos desenvolver, de forma consciente, nossas perspectivas, elas efetivamente se desenvolvem e ns somos guiados por elas. Se desejarmos refinar nossa habilidade de dar respostas, com mais inteligncia e compaixo, s situaes que enfrentamos enquanto membros ou usurios de organizaes pblicas, precisamos considerar com mais cuidado as teorias implcitas que sustentamos. Uma maneira de o fazer, evidentemente, comparar nossas prprias teorias implcitas de organizao pblica com as teorias mais explcitas desenvolvidas pelos tericos e profissionais, numa tentativa de compreender melhor o mundo organizacional em que vivemos. Podemos comparar as teorias formais de organizao pblica com as nossas prprias perspectivas, e da fazer os ajustes ou refinamentos que nos tornariam capazes de entender de forma mais clara nossas prprias aes e as aes dos outros. 2.1. Por que estudar teorias formais? H, obviamente, vantagens em examinar as teorias formais. Muito embora aqueles que criam essas teorias entretenham essencialmente as mesmas questes que os outros que procuram ter uma melhor compreenso da vida organizacional, eles o fazem com muito mais cuidado, rigor e sofisticao. No que eles sejam mais brilhantes ou mais perspicazes que os outros eles simplesmente tm mais tempo para se dedicar a esse afazer. Visto que as teorias formais so desenvolvidas com mais diligncia, elas refletem tanto uma variedade de tpicos mais ampla do que normalmente se poderia levar em conta quanto uma agenda que d nfase aos itens que parecem mais importantes. Por esta razo, as teorias formais fornecem um marco de referncia contra o qual podemos medir nossas prprias abordagens vida organizacional. Ao tentarmos aperfeioar nosso prprio entendimento, somos aconselhados a estudar de que modo os outros tericos e profissionais procuraram construir suas prprias teorias. Ao faz-lo, desenvolvemos uma idia da gama

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de problemas que devemos levar em considerao, um quadro geral de questes que so intermitentemente debatidas (e entre as quais teremos que inevitavelmente escolher) e um senso de posicionamento pessoal em relao aos problemas centrais que enfrentam as pessoas envolvidas na administrao pblica. claro que os tericos divergem quanto base terica que serve para se entender as organizaes pblicas; entretanto, em um nvel bem amplo, --10-- a maioria deles concorda que, em termos gerais, o propsito da teoria oferecer uma compreenso mais coerente e integrada de nosso mundo do que conseguiramos obter de outra forma. A teoria procura ir alm da simples observao dos fatos ou da adeso cega a certos valores, tentando fornecer interpretaes mais gerais. Ela no apenas rene ou aglutina fatos, ela extrai concluses deles; ela no apenas reconhece valores, ela os reordena. Dessa forma, as teorias acrescentam uma dimenso simblica nossa experincia. Uma teoria no apenas um arranjo de fatos ou valores, mas uma reconstruo mental de como nos vemos e vemos o mundo nossa volta. uma maneira de dar sentido a uma situao. As teorias podem ento ser avaliadas em termos de sua capacidade de nos ajudar a ver o nosso mundo com mais clareza e de agir nele com mais eficcia. Como j vimos, os profissionais da administrao tm que decidir sobre os tipos de conhecimento de que necessitam, como estes conhecimentos podem ser efetivamente aprendidos e como podem ser aplicados. Os tericos tm que fazer o mesmo eles devem se perguntar que tipos de conhecimento desejam produzir, como podem garantir que os resultados obtidos sejam completos e precisos e como o conhecimento recm-descoberto pode ser aplicado. Os tericos tm que fazer algumas escolhas sobre o que estudar e como faz-lo. E, tendo-as feito, eles e suas teorias tornam-se refns delas. Por esta razo, devemos cultivar certo ceticismo em relao s teorias da organizao pblica (e tambm em relao s outras teorias). Devemos ter conscincia de que as teorias da organizao pblica, semelhana das prprias organizaes, so artefatos da atividade humana construes particulares que podem ser mais ou menos convenientes a vrios propsitos. Todas as teorias do nfase a algumas coisas e pouca ou nenhuma nfase a outras; elas refletem, ou espelham, portanto, os compromissos mais amplos de uma determinada cultura. Por essa razo, na medida em que levamos em conta vrias teorias, veremos a vida refletida, ou espelhada. Mas devemos saber que este reflexo imperfeito, j que filtrado atravs das lentes da cultura geral e das escolhas especficas feitas pelo terico. Consequentemente, as teorias podem s vezes esconder a realidade, e outras vezes projet-la. 2.2. O papel dos modelos Este fato pode ser ilustrado pela considerao dos papis que exercem os modelos na transmisso do conhecimento. Os tericos de administrao pblica muitas vezes falam de seu trabalho como se consistisse na tarefa de desenvolver modelos de organizao ou modelos de administrao. Neste sentido, a palavra modelo no significa uma forma ideal de organizao ou tipo de administrao, mas antes uma representao da vida real (neste caso, uma representao verbal). Poderamos, por exemplo, pensar sobre organizaes

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como se fossem semelhantes aos modelos das estruturas moleculares encontrados na fsica, com as bolas representando os vrios escritrios e os filamentos de ligao representando as linhas de autoridade. De todo modo, os modelos desenvolvidos pelos tericos das organizaes pblicas tm em comum algumas das caractersticas dos modelos em geral. Considere-se, por um momento, o modelo do carro. Este carro em miniatura tem por objetivo representar um carro real, em tamanho normal, completo. Ele tem a mesma forma geral do carro maior; tem pra-choques e janelas; e tem at rodas para girar e rolar. Nestes --11-- aspectos, o modelo do carro reflete muito bem a realidade. Mas, num sentido, o carro em miniatura drasticamente diferente ele tem motor de borracha, em vez de motor de combusto gasolina. Neste aspecto, o modelo distorce a realidade, em vez de refleti-la, espelh-la. No entanto, esta distoro foi intencional. O fabricante do modelo desejava ilustrar o fato de que o automvel se desloca sobre o solo e pensou que era mais importante ilustrar este aspecto do desempenho do carro real do que representar com preciso o artifcio pelo qual ele movido. O modelo resultante , pois, tanto um reflexo preciso quanto uma distoro da realidade. Para que o modelo signifique alguma coisa para ns, temos que reconhecer o que o qu. Ao estudarmos as teorias da organizao pblica, portanto, devemos sempre estar conscientes das escolhas que os tericos fizeram, ao construrem suas teorias, e das distores a que essas teorias podem ter levado. Em termos de linguagem, devemos sempre nos perguntar o que se diz, o que se deixa de dizer e o que se deve dizer na sequncia. Este ltimo ponto particularmente importante, porque, como se viu em discusso anterior, a teoria convida ao. Assim, no devemos nos perguntar apenas como as teorias expressam quem somos e o que so nossas organizaes, mas tambm em quem ou em que ns e nossas organizaes poderamos nos transformar. 3. CONSTRUO DE TEORIAS DE ORGANIZAO PBLICA Voltemo-nos agora para as escolhas que os tericos tiveram que fazer em relao construo das teorias de organizao pblica. Em termos especficos, argumentamos aqui que as escolhas feitas pelos tericos no so suficientes para o nosso entendimento da vida nas organizaes pblicas; mesmo assim, embora ainda no se tenha desenvolvido uma teoria da organizao pblica que seja completa e integrada, vrios temas muito importantes e adequados a este estudo j foram explorados com grande detalhe. Alm disso, agora se tornou possvel, finalmente, reunir estes temas para cumprir a promessa da teoria da administrao pblica ajudar a fazer sentido do nosso envolvimento nas organizaes pblicas e, por sua vez, melhorar a qualidade geral do servio pblico. Embora este argumento seja desenvolvido em todo o livro, cabe neste ponto rever algumas das formas pelas quais se viu a questo da construo da teoria da administrao pblica no passado e esboar algumas formas pelas quais se poderia desenvolver uma abordagem mais integrada. Com respeito ao escopo da teoria da administrao pblica, pode-se identificar pelo menos trs orientaes. Em primeiro lugar, a administrao pblica foi vista como uma parte do processo governamental e, portanto, tendo afinidade com outros estudos de cincia poltica. De acordo com esta viso, a teoria da organizao

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pblica simplesmente uma parte de uma teoria poltica mais ampla. Em segundo lugar, as organizaes pblicas foram vistas como se fossem praticamente iguais s organizaes privadas. Por esta viso, a teoria da organizao pblica simplesmente constitui parte de uma teoria organizacional ampliada. Em terceiro lugar, argumentou-se que a administrao pblica um campo profissional, muito semelhante ao direito ou medicina, que se vale de vrias perspectivas tericas para produzir impactos prticos. Nesta viso, a teoria da organizao pblica ao mesmo tempo inatingvel e indesejvel. --12-3.1. Administrao pblica e governo A viso de que a administrao pblica se distingue por sua relao com o processo de governo foi sustentada por muitos dos primeiros autores do campo e continua a atrair inmeros seguidores. Deste ponto de vista, se reconhece que a burocracia pblica no apenas um brao do governo, mas que tambm exerce papel significativo no processo governamental. Diz-se que as organizaes pblicas afetam o desenvolvimento e a implementao das polticas pblicas de vrias maneiras e, por consequncia, afetam a alocao de valores na sociedade. Se este for o caso, porm, estas organizaes devem se sujeitar aos mesmos critrios de avaliao a que se submetem os outros atores que participam no processo poltico. Termos como liberdade, igualdade, justia, responsividade e assim por diante so to apropriadamente aplicveis burocracia pblica quanto se aplicam ao executivo central, ao legislativo ou ao judicirio. Portanto, de acordo com esta viso, o corpo terico mais adequado para informar as operaes da burocracia a teoria poltica, e as recomendaes mais importantes que os tericos polticos poderiam fazer so as que servem para orientar a formulao e implementao de polticas pblicas. Esta viso da organizao pblica como elemento central para o processo poltico foi sustentada por muitos dos primeiros tericos, em especial pelo pessoal da cincia poltica. (Curiosamente, a relao entre os subcampos da administrao pblica e da teoria poltica marcada por grande ambivalncia. Embora tenham sido vistas muitas vezes como os plos prtico e filosfico da disciplina, a administrao pblica e a teoria poltica tm importantes heranas em comum que se baseiam em seu interesse por uma efetiva governana democrtica). Apesar de essas razes da administrao pblica na teoria poltica terem sido muitas vezes negligenciadas, mormente por conta de interesses tcnicos mais imediatos, alguns tericos mantiveram interesse pela teoria poltica das organizaes pblicas um interesse que, conforme veremos mais adiante, est especialmente presente no Novo Servio Pblico (NSP) e em certos aspectos da nfase recente em poltica pblica. Esta questo se torna especialmente crtica na medida em que explorarmos a emergncia da governana democrtica em rede. 3.2. Administrao pblica e organizaes privadas Contrastando com esta posio, outros autores tm argumentado que o comportamento dos indivduos dentro das organizaes e o comportamento das prprias organizaes so muito parecidos, independentemente do tipo de organizao sob anlise. Esta abordagem genrica anlise organizacional tambm atraiu muitos seguidores e de fato criou uma rea de estudo interdisciplinar que se aproveita do trabalho nos campos da gesto de negcios,

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administrao pblica, sociologia organizacional, psicologia industrial e vrios outros. Os proponentes desta perspectiva argumentam que os interesses bsicos da gesto so os mesmos, quer se trate de administrar uma empresa privada ou um rgo pblico. Isto , nos dois casos, o administrador ter que lidar com questes de poder e autoridade, com questes de comunicao e assim por diante. Se este fosse o caso, deveramos esperar que as lies aprendidas num setor pudessem ser facilmente transferidas para o outro. Mais importante ainda a idia de que as lies aprendidas em um e outro contexto poderiam contribuir para uma teoria geral das organizaes. Por exemplo, uma pesquisa sobre a motivao dos trabalhadores --13-- numa linha de montagem da indstria automobilstica e sobre os efeitos de um novo padro de incentivo no setor pblico poderia contribuir para oferecer uma explicao mais geral sobre a motivao dos empregados. tpica a associao que se faz entre a viso de que se deve promover o estudo genrico da administrao e a viso de que o interesse principal desse estudo deve ser a eficincia. Em parte, esse interesse vem da relao existente, no incio, entre cincia e negcio, que claramente enfatizava o uso de princpios cientficos para aumentar a produtividade do negcio. Logo esse interesse tambm se fez ouvir no setor pblico; de fato, em um artigo que frequentemente citado como o marco inaugural do campo da administrao pblica, o futuro presidente Woodrow Wilson (1887) argumentou que este estudo poderia permitir lograr os mesmos ganhos de eficincia produzidos no setor privado. De todo modo, este ponto de vista, propondo que o estudo genrico das organizaes se estruture em torno do interesse de tornar as organizaes mais eficientes, continua a ser importante, e talvez at predominante, entre os estudiosos da administrao pblica. 3.3. Administrao pblica como profisso Finalmente, existe a viso de que se pode compreender melhor a administrao pblica se a virmos como uma profisso, semelhante ao direito ou medicina, que se fundamenta em mltiplas perspectivas tericas. Dwight Waldo, um dos mais respeitados tericos de administrao pblica (1975, p. 223-24), foi especialmente eloquente em promover este ponto de vista, traando uma analogia com o campo da medicina: No existe uma teoria nica, unificada, de doena ou de sade; as teorias e as tecnologias que nelas se baseiam esto mudando constantemente; h muita coisa desconhecida; h controvrsias acirradas sobre questes mdicas de importncia vital; o elemento de arte continua a ser expressivo e importante. Sob escrutnio rigoroso, a sade se mostra to indefinvel quanto a boa administrao. Entretanto, apesar da aparente falta de coerncia, as escolas de medicina se propem a formar profissionais no campo da medicina e o fazem recorrendo a perspectivas tericas de um sem nmero de disciplinas distintas. De maneira semelhante, poder-se-ia argumentar que a formao para as carreiras na administrao pblica deveria seguir uma estratgia equivalente, porm menos preocupada com o fundamento disciplinar de certas idias e tcnicas do que com a sua aplicabilidade aos problemas que os administradores efetivamente enfrentam na realidade. J que nenhuma disciplina isolada pode atualmente prover o tipo de conhecimento necessrio aos administradores no setor pblico, poderamos esperar que todas as disciplinas contribussem com o que pudessem.

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Infelizmente, esta viso da administrao pblica como profisso talvez at mais do que as outras vises apresentadas aqui impede a possibilidade de uma teoria cabal e integrada de organizaes pblicas bem como a possibilidade de que a teoria venha a satisfazer plenamente os interesses e preocupaes dos profissionais. A afirmao de que os administradores pblicos devam se valer apenas das perspectivas tericas desenvolvidas no contexto de uma disciplina acadmica tradicional como a anlise organizacional ou a cincia poltica significa dizer que os administradores pblicos devem depender da orientao de teorias no diretamente calibradas aos seus interesses. Pela tica do administrador, a teoria poltica continua incompleta, porque deixa de fora os interesses essenciais da gesto; de maneira semelhante, --14-- a anlise organizacional incompleta, pois no contempla a preocupao com a responsabilidade democrtica. De qualquer maneira, o administrador fica com o problema terico de reconciliar as duas perspectivas, uma tarefa que nem os mais talentosos tericos conseguiram ainda realizar. 4. FOCO EM ORGANIZAES COMPLEXAS Antes que se possa continuar o exame do escopo das teorias de organizao pblica, importa observar duas outras tendncias, na teoria da administrao pblica, que limitaram a extenso das questes tratadas no campo. Em primeiro lugar, em sua maioria, mas certamente no todos, os tericos de administrao pblica privilegiaram, em seus estudos, principalmente, as organizaes grandes e complexas. Assim, as definies dadas ao termo organizao giraram em torno de caractersticas muito claramente associadas s estruturas burocrticas tradicionais. Afirma-se que as organizaes so grupos de pessoas que se renem para realizar determinado propsito; segundo esta viso, as organizaes conduzem as atividades de muitos indivduos com vistas realizao de algum objetivo. Alm disso, a conduo dessas atividades se d por meio de uma srie de relaes de autoridade entre superiores e subordinados. Nessas relaes, tpico que a autoridade flua, de forma predominante, de cima para baixo. As organizaes burocrticas so tambm definidas por sua estrutura, ou hierarquia, o que decorre da diviso do trabalho e da explicitao das relaes de autoridade (de forma tal que cada pessoa tenha apenas um chefe). Embora a maioria das definies de organizao elaboradas pelos estudiosos de organizaes grandes e complexas envolva alguma combinao desses elementos, possvel definir a organizao de uma maneira mais flexvel e menos rgida. Por exemplo, Barnard (1948, p. 73) descreveu a organizao como um sistema de atividades ou foras conscientemente coordenadas, formado por duas ou mais pessoas. Observe-se que a definio de Barnard no s amplia o tamanho dos grupos que poderamos considerar como organizaes, mas tambm sugere que se ponha em foco atividades coordenadas em vez de mecanismos formais. Embora a maior parte das teorias revistas neste livro se concentre sobre organizaes grandes e complexas, a extensa gama de rgos pblicos sugere que permaneamos abertos a uma definio menos restritiva de nosso objeto. Alm disso, devemos estar conscientes de que, se tomarmos os atributos das grandes estruturas burocrticas para definir as caractersticas das organizaes pblicas, poderemos, inconscientemente, estar perpetrando a continuao dessas estruturas. Se os profissionais e os tericos da administrao pblica decidirem estudar somente as organizaes burocrticas, ser muito menos provvel que eles considerem formas alternativas de

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organizao. Na verdade, talvez se sintam inclinados a tentar ajustar as outras organizaes a esse modelo. (Como veremos mais adiante, h uma grande vantagem em sermos mais flexveis em relao a essa questo). 4.1. Administrao pblica, sinnimo de Administrao governamental Em segundo lugar, em sua maioria, mas, de novo, no todos, os tericos de administrao pblica equipararam, ou confundiram, em grande parte, a administrao pblica com a administrao governamental isto , com a realizao dos mandatos de governo. Os estudiosos da administrao pblica --15-- tm se concentrado nas organizaes que fazem formalmente parte do governo: departamentos, conselhos, diretorias e comisses de nvel local, estadual e federal. Paul Appleby (1945, cap. 1) argumentou que j que o governo diferente da empresa privada, a administrao pblica diferente da gesto de negcios. Com certeza, h razes para se pensar que o campo da administrao pblica pode ser diferenciado de outros campos, semelhantes a ele, mas deve-se isso ao fato de estar ele simplesmente associado a governo? Quando os integrantes dos rgos de governo so indagados sobre o que torna distinto seu trabalho, eles tendem a distinguir claramente a sua percepo sobre seu prprio trabalho de sua percepo sobre o trabalho na empresa privada. Por exemplo, eles observam que os rgos governamentais esto tipicamente mais interessados em servios do que em produo ou lucro. Por consequncia, argumentam que os propsitos dos rgos de governo so, consideravelmente, mais ambguos do que os do empreendimento privado e so em geral enunciados em termos de servio, e no de lucro ou de produo. Eles argumentam que, com metas mais difceis de serem mensuradas, os rgos de governo so inerentemente limitados em relao ao grau de eficincia que podem alcanar. Alm disso, os profissionais assinalam que o processo da tomada de deciso nos rgos pblicos pluralstico, e que no s os funcionrios das reparties precisam estar atentos a outros fatores do ambiente, mas tambm que sua capacidade de agir pode, com efeito, ser subtrada ou impedida por decises tomadas em outras instncias do sistema de governana. A exigncia de que o governo e seus rgos correspondam aos interesses da cidadania coloca restries bvias, embora certamente corretas, ao processo de tomada de deciso. Finalmente, os profissionais observam que suas aes ocorrem muito mais vista do pblico do que as aes de seus colegas no setor privado. Como diz o velho ditado, os administradores pblicos esto expostos na vitrine, tendo cada um de seus movimentos sujeito ao escrutnio de um pblico muitas vezes crtico. Para muitos administradores, essas oportunidades e restries colocam de fato a administrao pblica num mundo parte. Entretanto, h sinais de que estas caractersticas no resultam simplesmente do fato de o governo estar envolvido. Poder-se-ia, certamente, argumentar que sistemas polticos menos democrticos talvez sejam mais precisos em seus objetivos, menos pluralsticos em seus processos de tomada de deciso e mais negligentes em termos de abertura ou accountability. Pode-se muito bem imaginar sistemas totalitrios com atividades administrativas que aparentemente no tm quaisquer dessas caractersticas distintivas. Alm disso, muitas assim-chamadas empresas privadas esto hoje cada vez mais se lanando na arena pblica em decorrncia de um processo de governana e esto achando necessrio modificar suas prticas tradicionais de gesto. Muitas organizaes privadas e semipblicas esto se voltando cada vez mais para objetivos de servio. Elas

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realizam seus esforos com uma preocupao crescente pelo impacto de fatores ambientais incertos e suas operaes esto sujeitas ao diligente e zeloso escrutnio tanto do governo quanto do pblico. Este desenvolvimento sugere no que o governo e os negcios esto se tornando cada vez mais parecidos embora talvez at estejam mas que o grau de democratizao com o qual a organizao est comprometida determina o carter pblico de seus processos de gesto. As organizaes que esto comprometidas com um processo aberto e pblico na formao e execuo de suas polticas iro encontrar as oportunidades e restries especiais que associamos a organizaes pblicas. --16-5. REDEFINIO DO CAMPO Argumentamos aqui que podemos de fato chegar a uma teoria da organizao pblica mediante uma redefinio do campo. Para superar as restries das definies anteriores, necessrio que a abordagem alternativa contenha as seguintes caractersticas: ela deve tornar claras as perspectivas das abordagens anteriores ao campo polticas, genricas e profissionais; ela deve identificar a administrao pblica mais como um processo do que como algo que ocorre dentro de um tipo particular de estrutura (por exemplo, hierarquia); e ela deve antes enfatizar a natureza pblica deste processo do que sua ligao com sistemas formais de governo. Esta alternativa ser esboada mais adiante; mas antes disso preciso desenvolver uma definio do campo, para que a partir dela se possa construir a alternativa imaginada. A teoria poltica democrtica, como tipicamente descrita, preocupa-se com a forma como as instituies pblicas promovem os valores societrios que foram definidos e aplicados com elevado grau de envolvimento dos cidados e com elevado nvel de responsividade aos interesses e necessidades da cidadania. Portanto, a teoria democrtica enfoca questes como liberdade, justia e igualdade. As teorias organizacionais, por outra parte, esto interessadas no modo como os indivduos podem administrar processos de mudana em proveito prprio ou das empresas, especialmente em sistemas grandes e complexos. Essas teorias enfocam questes como poder e autoridade, liderana e motivao e a dinmica de grupos em ao. Ao juntarmos essas duas perspectivas, argumentaremos, neste livro, que a administrao pblica est interessada na gesto de processos de mudana que visem lograr valores societrios publicamente definidos. Esta definio do campo sugere que a administrao pblica mais que simplesmente uma conjuno de vrias outras abordagens para o estudo e a prtica que ela contm uma coerncia essencial e, na verdade, diferenciada do objeto. Sendo este o caso, nossa nova definio permite haver teorias de administrao pblica em vez de apenas teorias relacionadas com administrao pblica. Na medida em que conseguirmos definir nosso objeto de forma distintiva, seremos capazes de enfocar o desenvolvimento de uma teoria coerente e integrada de organizao pblica, de uma teoria que se coaduna com as tendncias emergentes no processo de governana. Alm disso, na medida em que nossa definio corresponda prtica, ela com certeza ter uma relevncia consideravelmente maior para quem atua no campo do que tiveram as

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teorias propostas anteriormente. Na verdade, ela reconhecer a importunante complexidade que caracteriza o trabalho do gestor pblico.
A administrao pblica se interessa pela gesto dos processos de mudana que visem lograr os valores societrios publicamente definidos.

Essa viso do gestor pblico sugere um indivduo sensvel ao impacto das relaes interpessoais e estruturais no desenvolvimento de padres estveis ou instveis de organizaes algum capaz de reconhecer e responder s sutilezas dos processos de mudana organizacionais. Ela tambm reconhece que --17-- o gestor pblico exerce uma relao especial no design e na implementao de valores societrios uma relao que prov uma base tica para a gesto pblica. O gestor vive na juno entre o mundo poltico e o mundo administrativo e, portanto, no um ator independente nem apenas um instrumento do sistema poltico. Nesta situao singular, o gestor aceita, interpreta e influencia os valores que guiam a aplicao de habilidades e conhecimento ( DENHARDT & NALBANDIAN, 1980). Na medida em que examinamos vrias abordagens para compreender a vida nas organizaes pblicas, nossa definio de administrao pblica isto , a gesto de processos de mudana que visem lograr valores societrios publicamente definidos devese tornar mais clara. Entretanto, importa reconhecer que esta definio apenas permite, mas no garante, o desenvolvimento de uma teoria cabal de organizao pblica. A produo dessa teoria e a discriminao de suas implicaes para a prtica administrativa iro exigir o exame e a reconciliao de muitos pontos de vista diversos. O desenvolvimento de uma teoria de organizao pblica enquanto tal constitui uma tarefa importante e difcil, no s para os tericos, mas tambm para os profissionais. 6. CONCLUSO Com estas consideraes em mente, podemos nos voltar agora para algumas das foras que deram forma nossa compreenso do papel das organizaes pblicas na sociedade moderna. Como vimos, todos ns construmos teorias implcitas que guiam nossas aes nas organizaes pblicas. Uma maneira de dar foco mais claro a nossas prprias teorias e aperfeioar sua eficcia como guias para ao estudar as teorias mais formais de administrao pblica. Dessa forma, teremos condies de testar nossas teorias pessoais, comparando-as com as de outros, e de considerar com mais cuidado como nossas teorias podem nos servir enquanto membros ou usurios de organizaes pblicas.
Todos ns construmos teorias implcitas que guiam nossas aes em organizaes pblicas.

Nos vrios captulos que se seguem, examinaremos como os tericos e profissionais da administrao pblica procuraram desenvolver perspectivas mais formais de gesto pblica. O propsito no apenas apresentar um panorama histrico do desenvolvimento da teoria de administrao pblica, mas antes examinar as idias que poderiam ser de extrema valia para a eventual construo de uma teoria cabal e integrada de organizao pblica. Embora se reconhea a contribuio de disciplinas como cincia poltica e anlise

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organizacional, o foco dirigido s obras dos tericos que, de forma consciente, enfatizaram o estudo das organizaes pblicas e, ao faz-lo, formaram a base para o moderno estudo da administrao pblica. Nossa discusso comea com uma considerao sobre o amplo significado que o estudo das organizaes pblicas tem para os indivduos na sociedade moderna. Como ficou claro nas discusses --18-- deste captulo, a construo de uma teoria de organizao pblica no simplesmente uma questo de acumular um conjunto de tcnicas aplicveis a situaes particulares. Falar sobre o sentido de nossas experincias ou do impacto que estas experincias tm sobre os valores da sociedade significa comear um estudo bem mais complexo um esforo que sugere que estejamos atentos, no somente s questes empricas associadas gesto da mudana em sistemas complexos, mas tambm aos contextos social, poltico e tico mais amplos que envolvem a administrao pblica. 7. QUESTES PARA DEBATE 1. Que estratgias voc poderia empregar para aprender algo sobre organizaes pblicas numa sociedade democrtica? 2. Que perguntas voc poderia fazer para aprender alguma coisa dos estudos de caso ou das experincias de outras pessoas? 3. Qual o papel da teoria formal para o aprendizado sobre organizaes formais e governana democrtica? 4. Em que termos o trabalho em organizaes pblicas diferente do trabalho no setor privado? 5. Como as definies de administrao pblica poderiam variar e que diferena fariam essas mudanas no modo pelo qual entendemos o trabalho nas organizaes pblicas? 8. CASOS 6. Yolanda e Margery esto iniciando seus programas de mestrado em administrao pblica. As duas decidiram fazer carreira no servio pblico, mas Yolanda j est trabalhando num rgo do governo h mais de cinco anos e Margery mal concluiu seu curso de graduao. Em que sentido so diferentes as experincias que as duas traro para seus estudos? O que cada uma delas pode aprender da outra? 7. Ed Hill est trabalhando num programa de treinamento no governo do Estado, tentando retreinar trabalhadores demitidos de uma fbrica que faliu numa comunidade de tamanho mdio do interior. Com que diferentes tipos de organizaes de natureza pblica, privada e sem fins lucrativos poderia ele lidar com vistas a garimpar novas oportunidades de emprego aos participantes de seu programa de treinamento? De que maneira os integrantes desses grupos poderiam trabalhar juntos da forma mais eficaz? --19-9. REFERNCIAS E LEITURAS ADICIONAIS

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APPLEBY, Paul. Big democracy. New York: Knopf, 1945. APPLEBY, Paul. O governo diferente. In: WALDO, Dwight (org.). Problemas e aspectos

da administrao pblica. So Paulo, SP: Pioneira/Usaid, 1966. p. 72-81. BARNARD, Chester. The functions of the executive. Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1948. BARNARD, Chester I. As funes do executivo. So Paulo: Atlas, 1979. DENHARDT, Robert B. & NALBANDIAN, John. Teaching public administration as a vocation. Paper apresentado no encontro anual da American Society for Public Administration, 1980. WALDO, Dwight. The study of public administration. New York: Doubleday, 1955. WALDO, Dwight. O estudo da administrao. 2.ed. Rio: FGV, 1971. WALDO, Dwight. Education in the seventies. In: MOSHER, Frederick C. (org.). American public administration, pp. 181-232. Tuscaloosa: University of Alabama Press, 1975. WILSON, Woodrow. The study of administration. Political Science Quarterly, vol.2, p.197222, Junho 1887. WILSON, Woodrow. O estudo da administrao. In: WALDO, Dwight (org.). Problemas e aspectos da administrao pblica. So Paulo: Pioneira/Usaid, 1966. p. 83-97.

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