pensata democracia, Estado social e reforma gerencial

democracia, Estado social e reforma gerencial

Luiz Carlos Bresser-Pereira
Professor Emrito da Escola de Administrao de Empresas de So Paulo, Fundao Getulio Vargas So Paulo SP, Brasil

Democracia, Estado Social e Reforma Gerencial so instituies dialeticamente inter-relacionadas. Aps a Segunda Guerra Mundial, a democracia permitiu que os trabalhadores e as classes mdias aumentassem suas demandas por servios sociais, transformando o Estado Democrtico Liberal em Estado Democrtico Social uma forma de Estado na qual o consumo coletivo relativamente igualitrio importante. Este, por sua vez, implicou um aumento considervel do tamanho da despesa pblica e, em consequncia, tornou-se claro que a administrao burocrtica, que se propunha apenas a tornar a ao do Estado efetiva, no era eficiente. A Reforma Gerencial que emergiu a partir dos anos 1980 foi uma resposta demanda por maior eficincia na oferta de servios pblicos para o consumo coletivo e serviu para legitimar o Estado Social. Desde os meus primeiros trabalhos (BRESSER-PEREIRA, 1998; 2000) sobre a Reforma Gerencial do Estado tenho afirmado que esta ocorreu devido ao grande crescimento do aparelho do Estado a partir da Segunda Guerra Mundial. Comparativamente, enquanto no Estado Liberal do sculo XIX a carga tributria estava em torno de 5% do PIB, no Estado Democrtico Social do final do sculo XX essa

medida j alcana cerca de 40% nos pases desenvolvidos. Essa transio da administrao burocrtica para a gerencial que ocorre a partir de meados dos anos 1980 foi uma resposta necessidade de maior eficincia, ou menor custo, dos novos servios sociais e cientficos que o Estado passara a exercer. Neste trabalho, completo essa anlise para dizer que o inverso tambm verdadeiro: a administrao pblica gerencial um fator de legitimao poltica do Estado Social e, dessa forma, neutraliza a tentativa neoliberal de reduzir os servios sociais e cientficos prestados pelo Estado.

O ESTADO SOCIAL
Os quatro objetivos polticos que surgem com a formao do Estado moderno so a liberdade, a riqueza ou o bem-estar econmico, a justia social e a proteo da natureza. Esses objetivos, que se somaram ao da segurana, que j caracterizava o Estado antigo, correspondem s quatro ideologias que nasceram com a Revoluo Capitalista. Assim, a liberdade individual corresponder ao liberalismo; a riqueza ou o crescimento econmico, ao nacionalismo; a justia social, ao

socialismo; e a proteo da natureza, ao ambientalismo. Esses objetivos e as respectivas ideologias so em grande parte reforadores uns dos outros, mas no so plenamente compatveis. Por isso, as sociedades democrticas so pragmticas, veem-nos de maneira moderada ou razovel e podem assim assumir os necessrios compromissos que viabilizam sua realizao combinada. Para realizar esses objetivos, o Estado se desdobra, historicamente, em dois: Estado como regime poltico ou como sistema constitucional-legal e Estado como administrao pblica ou como organizao que garante o sistema constitucional-legal. No mundo contemporneo, o Estado como regime poltico assumiu a forma de Estado Democrtico Social, e como organizao, a de Estado Gerencial. Governar fazer os compromissos para alcanar a maioria, definir as leis e polticas pblicas, tomar decises estratgicas voltadas para o interesse pblico e nacional aperfeioar e garantir o Estado enquanto regime poltico. Mas governar tambm administrar a organizao do Estado, escolher os principais responsveis por sua implantao, detalhar e colocar em prtica as leis e polticas, aperfeioar constantemente o aparelho do

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Estado de forma a operar os servios pblicos com qualidade e eficincia tornar o Estado, Estado Gerencial. No sculo XIX, enquanto sistema constitucional-legal ou regime poltico, o Estado nos pases ricos correspondia a uma democracia de elites tambm chamada de schumpeteriana o Estado Liberal Democrtico. A transio do Estado Liberal para o Democrtico avanou nos pases mais desenvolvidos na virada do sculo XX, na medida em que o ltimo requisito para uma democracia formal se materializava (o sufrgio universal). Em meados do sculo XX, tem incio uma democracia de opinio pblica na qual os eleitores aumentam seu interesse pela poltica, as pesquisas de opinio pblica passam a auferir suas preferncias e um nmero crescente de organizaes de advocacia poltica comea a intervir no processo de formulao e implantao de leis e polticas pblicas. Esse maior ativismo poltico dos eleitores leva a um aumento da demanda social e, em consequncia, ao aumento dos servios sociais e cientficos do Estado, que passa a assumir funes novas na proteo do trabalho e do trabalhador. Ocorre ento a transio de uma forma para outra de democracia e o Estado Democrtico Liberal se transforma no Estado Democrtico Social. Enquanto na democracia de elites estas detm suficiente poder para no se deixarem influenciar pelos eleitores enquanto governam, na democracia de opinio pblica os sindicatos de trabalhadores e os partidos sociaisdemocratas se fortalecem e as elites polticas so constantemente obrigadas a auscultar uma opinio pblica constituda por eleitores com demandas polticas. Nessa nova forma de Estado, haver um aumento indireto de salrios atravs, de um lado, de leis trabalhistas protegendo os trabalhadores, e, de ou-

tro, da forte ampliao dos servios sociais e cientficos proporcionados pelo Estado. O Estado Social que se torna dominante nos pases desenvolvidos aps a Segunda Guerra Mundial foi resultado desse compromisso ao buscar, com razovel xito, os cinco objetivos do Estado segurana, liberdade, bem-estar econmico, justia social e proteo da natureza no quadro dos regimes democrticos.

A IDEOLOGIA NEOLIBERAL
Como reao a esse Estado Social, surge nos anos 1970 uma onda ideolgica liberal radical o neoliberalismo. Atravs de reformas orientadas para o mercado, o neoliberalismo ganha fora nas duas dcadas seguintes e busca mudar a natureza do Estado enquanto instituio constitucional-legal. Essa ideologia pregava a manuteno do objetivo da segurana, deu absoluta precedncia liberdade e subordinou os outros trs objetivos ao liberalismo econmico ao promover a diminuio do tamanho do Estado. Dessa maneira, propunha a transformao das duas formas que o Estado havia assumido nos 50 anos anteriores o Estado Social, nos pases desenvolvidos, e o Estado Desenvolvimentista nos pases em desenvolvimento em seus principais adversrios. Ao atacar o Estado Social, o neoliberalismo estava explicitamente procurando reduzir o tamanho e as funes sociais do Estado, com o objetivo implcito de enfraquec-lo. A tese neoliberal repetia o individualismo metodolgico neoclssico, segundo o qual apenas pequenos grupos tm efetiva capacidade de ao coletiva. Negava, assim, ao Estado sua capacidade principal a de ser instrumento dessa ao. Procurava voltar ao tempo do Estado Liberal do sculo XIX um Estado no democrtico no qual

a burguesia tinha um poder maior do que tem hoje no Estado Democrtico. No Estado Liberal se garantiam os direitos civis, mas no os sociais, e nem mesmo os polticos; como se opunha ao sufrgio universal, no havia democracia. Tratava-se de uma reao aos novos problemas enfrentados pelo sistema capitalista central nessa dcada: a reduo da taxa de crescimento dos EUA e da Gr-Bretanha e a diminuio da taxa de lucro das empresas. As causas desses dois fenmenos, ambas relacionadas com o maior poder alcanado pelos sindicatos nos anos 1960, foram o aumento dos salrios reais diretos e indiretos acima do aumento da produtividade e o aumento dos salrios indiretos expressos tanto em direitos trabalhistas quanto na ampliao dos servios sociais do Estado. A ofensiva neoliberal reproduzia a clssica luta de classes nesse caso, a iniciativa partindo dos ricos ao mesmo tempo em que traduzia a necessidade do capitalismo de restabelecer as taxas de lucros. As duas classes dirigentes a capitalista ou burguesa e a profissional ou tecnoburocrtica buscavam aumentar seus rendimentos, respectivamente os lucros e juros dos empresrios e rentistas, e os ordenados e bnus dos altos profissionais que controlam o conhecimento tcnico, organizacional e comunicativo. Isto ficou claro, por exemplo, com a reduo da progressividade do imposto de renda ocorrida em quase todos os pases a partir da ofensiva neoliberal. O Estado, na rea econmica e social, no , como supem os neoliberais, apenas uma espcie de mal necessrio em contraposio a um bem em si mesmo que o mercado. Historicamente, o instrumento por excelncia de ao coletiva da nao. o instrumento que cada sociedade nacional usa para alcanar seus cinco objetivos polticos. a institui-

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o maior de qualquer sociedade. a instituio cujo papel de regular e coordenar com autoridade as aes sociais de todos os tipos. a instituio que, no plano econmico, regula uma outra instituio-mecanismo de concorrncia o mercado na coordenao da produo e da distribuio de renda. As sociedades continuam a contar fundamentalmente com o Estado para alcanar seus objetivos polticos, enquanto contam com o mercado para promover a alocao eficiente dos recursos de forma a lograr o desenvolvimento econmico, mas, mesmo para isso, sabem que precisam do Estado para corrigir as falhas do mercado e promover a acumulao de capital e o progresso tcnico e cientfico. A ideologia neoliberal alcanou seu auge no incio dos anos 1990 com o colapso da Unio Sovitica e est em decadncia desde o incio dos anos 2000. Essa crise, que se traduz na diminuio da hegemonia ideolgica da grande potncia que divulgou as ideias neoliberais os EUA decorre, de um lado, do fracasso das reformas neoliberais em alcanar o desenvolvimento econmico na Amrica Latina e na frica, onde elas foram mais insistentemente adotadas; de outro, da derrota dos EUA na guerra do Iraque. Os sintomas dessa decadncia so as eleies de candidatos nacionalistas e de esquerda na Amrica Latina e o fracasso em destruir ou mesmo reduzir o Estado Social nos pases ricos. Mesmo nos EUA e na Inglaterra, que foram o bero do neoliberalismo, a reduo do Estado no aconteceu. Qual a razo desse fracasso? O neoliberalismo, que soobrou com a crise financeira global de 2008, no logrou convencer os cidados das antigas (e tambm das novas) democracias a abandonar ou a colocar em segundo plano o objetivo atribudo ao Estado de garantir seus direitos sociais. De 1980 para c, ainda que a flexibiliza-

o dos contratos de trabalho tenha provocado alguma diminuio nas leis de proteo trabalhista, os trabalhadores, em compensao, obtiveram maior garantia quanto obteno de auxlio desemprego, lograram o aumento dos servios sociais do Estado, principalmente os de sade, e atriburam ao Estado Social uma nova misso: proteger o meio ambiente. Em consequncia, as despesas sociais e cientficas do Estado aumentaram, ao invs de diminurem.

REFORMA GERENCIAL
Em meio a essa onda ideolgica neoliberal, surgiu na Gr-Bretanha, na segunda metade dos anos 1980, a Reforma Gerencial do Estado a segunda grande reforma do aparelho do Estado moderno, tambm chamada de Reforma da Gesto Pblica. Inspirava-se nas estratgias de gesto das empresas privadas, e sua teoria foi chamada de Nova Gesto Pblica; ou seja, uma srie de ideias desenvolvidas a partir do final dos anos 1980 que buscavam tornar os administradores pblicos mais autnomos e responsveis, e as agncias executoras dos servios sociais mais descentralizadas. A administrao pblica burocrtica era apropriada para o Estado Liberal do sculo XIX e se limitava a exercer as funes de polcia e justia; nesse perodo, a carga tributria s aumentava em momentos de guerra. No Estado Democrtico Liberal, o tamanho do Estado era pequeno e a administrao pblica burocrtica continua a se aplicar. Com o grande aumento do tamanho do Estado, foi se tornando clara a ineficincia da administrao pblica burocrtica. A Reforma Gerencial surge como consequncia administrativa da consolidao do Estado Social e ao mesmo tempo como instrumento e fator

fundamental de sua legitimao. O Estado Social s pde ser pensado e em seguida estabelecido porque a administrao pblica burocrtica proporcionava um mnimo de eficincia que o tornava economicamente vivel. Entretanto, na medida em que avanam as reformas sociais, foi ficando claro que esse mnimo era insuficiente. O aumento do custo dos servios do Estado imps a adoo da Reforma Gerencial. Essa imposio, porm, no era apenas fiscal, mas tambm poltica. Para que o Estado Social se mantivesse legitimado em face da ofensiva neoliberal era necessrio tornar suas aes substancialmente mais eficientes. Era necessrio proceder Reforma Gerencial. O Estado Social implica tornar coletiva ou pblica a oferta dos servios de educao, sade e previdncia social; e tornar coletivo, ao invs de individual, seu consumo. Para que esses servios gratuitos e iguais para todos fossem viveis, era preciso que o Estado fosse capaz de oferec-los de forma no apenas efetiva, mas tambm eficiente. A administrao burocrtica j se havia revelado efetiva; tornou-se, entretanto, claro que, na medida em que a dimenso dos servios sociais do Estado aumentava, a efetividade no era suficiente. Era preciso controlar o custo dos servios realizados diretamente por servidores pblicos estatutrios que se revelavam altos demais. Esses custos refletiam no apenas o maior volume dos servios, mas tambm a ineficincia neles embutida devido rigidez da administrao burocrtica. A ineficincia da administrao pblica burocrtica tornava-se uma ameaa para a legitimidade do Estado Social e, em consequncia, abria espao para o ataque da ideologia neoliberal. A ideologia neoliberal afirmava que a oferta e o consumo privado eram intrinsecamente mais eficientes do que

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a oferta pblica e o consumo coletivo. Entretanto, no obstante a grande presso da hegemonia neoliberal na poca, a sociedade continuava a demandar os servios pblicos continuava a preferir o consumo coletivo que se traduzia em servios sociais e cientficos gratuitos ou quase-gratuitos, e continuava a apoiar um sistema de previdncia social estatal garantidor de uma renda bsica. A tese neoliberal de que o consumo pblico poderia ser substitudo com vantagem pelo privado no foi aceita pela sociedade. A demanda continuada dos cidados por consumo coletivo no deixou dvidas. No bastava, entretanto, argumentar a favor do Estado Social a partir apenas dessa demanda. Era preciso tambm mudar as condies de oferta dos servios, era preciso mostrar que o Estado estava usando bem os recursos dos impostos, que os contribuintes no estavam jogando dinheiro bom em cima de dinheiro ruim uma frase tpica dos oponentes do Estado Social. A Reforma Gerencial foi a resposta a esse desafio ao modificar a forma de administrar a oferta dos servios. Ela (1) torna os gerentes dos servios responsveis por resultados, ao invs de obrigados a seguir regulamentos rgidos; (2) premia os servidores por bons resultados e os pune pelos maus; (3) realiza servios que envolvem poder de Estado atravs de agncias executivas e reguladoras; e o que mais importante (4) mantm o consumo coletivo e gratuito, mas transfere a oferta dos servios sociais e cientficos para organizaes sociais, ou seja, para provedores pblicos no estatais que recebem recursos do Estado e so controlados atravs de contrato de gesto. Atravs dessas quatro caractersticas principalmente da ltima o poder pblico garante os direitos sociais, mas transfere sua proviso ou oferta para organizaes quase estatais que

so as organizaes sociais. Como surgiam em um momento em que a ideologia neoliberal ganhava espao, e em um pas com um governo neoliberal, as novas ideias foram etiquetadas como neoliberais. Dependendo de seu autor, de fato eram. Na verdade, a Reforma Gerencial compatvel tanto com governos de esquerda quanto de direita, mas ao tornar eficientes os servios sociais e cientficos prestados pelo Estado, ela legitima politicamente o Estado Social. A adoo da Reforma Gerencial por partidos polticos independentemente de sua cor ideolgica no surpreendente, porque a segunda reforma histrica do aparelho do Estado moderno. Essa Reforma ocorreu para dar conta de um Estado Social muito maior em termos de nmero de funcionrios e de despesa pblica. Ela partia dos avanos logrados pela primeira, mas seu objetivo no era mais somente tornar a ao do Estado mais efetiva, mas tambm torn-la eficiente na rea social e cientfica, nas quais se emprega um grande nmero trabalhadores em atividades no exclusivas de Estado. Como se trata de uma reforma necessria quando o Estado se transforma num Estado Social e, do ponto de vista administrativo, deixa de ser o Estado Burocrtico para ser o Estado Gerencial, sua implantao uma questo de tempo e de qualidade. Cada pas ou se adianta em realiz-la, ou fica para trs e arca com os custos do atraso; ou a implanta com competncia, ou de forma equivocada e confusa.

EXPERINCIAS DE IMPLANTAO DA REFORMA GERENCIAL

A legitimao do Estado Social pela Reforma Gerencial pode ser observada em um sem-nmero de casos. Um exemplo o que ocorreu na Gr-

Bretanha laboratrio da ideologia neoliberal durante o governo de Margareth Thatcher, ao mesmo tempo pas em que se originou a Reforma Gerencial. Tony Blair chegou ao governo em 1997, depois de quase 20 anos de governos neoliberais. Ainda que os trabalhistas criticassem a Reforma no tempo em que estavam na oposio, quando chegaram ao governo a mantiveram e a aprofundaram. Ao mesmo tempo, aumentaram a carga tributria para melhorar a qualidade dos servios de sade e educao. Tornaram, assim, a administrao desses servios mais eficiente, e esse foi um argumento fundamental usado por Blair para legitimar sua poltica social que aumentava o tamanho do Estado ao elevar a despesa pblica e a carga tributria. Margareth Thatcher no logrou extinguir o Estado Social; o mximo que conseguiu foi no aumentar a carga tributria. Tony Blair mudou a direo e avanou mais no caminho do Estado Social aumentando o consumo coletivo de servios sociais, enquanto procurava transferir a oferta desses servios para entidades pblicas de direito privado. Nesse caso, a Reforma Gerencial foi essencial para que o Estado Social pudesse ser assim fortalecido. Quando, em 1995, a Reforma Gerencial foi lanada no Brasil, ela tambm foi criticada como sendo neoliberal. Hoje, porm, essas acusaes esto quase esquecidas tanto na Europa quanto no Brasil, porque ficou claro que sua consequncia primeira foi fortalecer o prprio Estado e no enfraquec-lo como almejavam os neoliberais. O equvoco de vincular a Reforma Gerencial de 1995 com o neoliberalismo foi evidenciado pelo fato de as diretrizes bsicas do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado continuarem a ser implantadas no nvel federal e em muitos Estados e municpios, independentemente da

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orientao poltica dos respectivos governos. Uma caracterstica central da Reforma Gerencial brasileira foi a distino entre atividades exclusivas do Estado, que envolvem poder de Estado, e as atividades no exclusivas que devem ser realizadas por organizaes pblicas no estatais. Essas organizaes sociais garantem uma flexibilidade e uma eficincia administrativa maiores. Os resultados alcanados pelos novos hospitais do Estado de So Paulo, todos constitudos sob a forma de organizaes sociais, so definitivos a respeito. Duas outras experincias significativas no Brasil merecem destaque: uma no governo FHC, com o SUS, e a outra no governo Lula, com o Programa Bolsa Famlia. Quando comeou o primeiro governo de Fernando Henrique Cardoso, em 1995, o Sistema nico de Sade, criado pela Constituio de 1988 para garantir o direito universal aos servios de sade, estava em crise. No se havia ainda logrado estabelecer um sistema de financiamento para o SUS, e os hospitais envolvidos ofereciam servios deficientes e se envolviam com frequncia em denncias de corrupo. A norma que regulava os servios no dava conta do problema. Entretanto, ao final de 1996, comeou uma grande reforma gerencial do SUS com base na Norma Operacional Bsica (NOB) 96, ao mesmo tempo em que se definiam fontes de financiamento para os servios. Hoje, o SUS um sistema universal de sade que atende a um direito bsico da cidadania com qualidade razoavelmente boa e custo muito baixo (menos de R$ 2 por habitante-dia). O segredo est, de um lado, na grande mobilizao que ocorreu para a definio e implantao do SUS, e no controle social exercido pelos cidados em sua decorrncia, e, de outro, na forma de administrao gerencial, distinguindo a oferta da procura de servios e dando aos

municpios um papel muito maior em contratar os hospitais que prestam os servios. Fenmeno semelhante est ocorrendo com a Bolsa Famlia no governo de Luiz Incio Lula da Silva. Inicialmente, a ideia era a de distribuir cestas bsicas em um programa denominado Fome Zero. Entretanto, logo se verificou que esse programa estava mal formulado e mal administrado. Optou-se, ento, por unificar e administrar gerencialmente as diversas bolsas em dinheiro e espcie que existiam at ento, dar a todas o nome de Bolsa Famlia e aumentar consideravelmente sua abrangncia. O resultado foi positivo. Enquanto o programa Fome Zero havia sido objeto de crticas permanentes, a Bolsa Famlia revelou-se efetiva em atender a um custo baixo os realmente pobres. Existe, sem dvida, a crtica de que esse programa no estimula o trabalho e focado, ao invs de universal. indiscutvel, porm, que os recursos pblicos esto sendo usados de modo eficiente e atendem de forma efetiva as famlias socialmente excludas. Embora os representantes do Partido dos Trabalhadores enquanto estavam na oposio fossem crticos da Reforma Gerencial, o governo Lula vem adotando muitos dos seus princpios. O emprego de tcnicas gerenciais na administrao da Bolsa Famlia e na reforma da Previdncia, assim como a exigncia do Ministrio da Educao de que as universidades federais que adotam o Programa de Apoio a Planos de Reestruturao e Expanso das Universidades Federais (REUNI) elaborem planos estratgicos, so duas demonstraes desse fato.

dialtica: a constituio de um Estado que tambm chamado de Estado do Bem-Estar, ao implicar um grande aumento da organizao estatal, exige que sua gesto seja mais eficiente; por sua vez, a Reforma Gerencial resultante, ao contribuir para essa maior eficincia ou reduo de custos, tem um papel importante na legitimao das aes do Estado, visando oferecer servios de consumo coletivo que, por sua natureza, so mais igualitrios do que os servios pagos individualmente pelos atendidos. A Reforma Gerencial nasceu da presso por maior eficincia ou menores custos que se seguiu transformao do Estado Democrtico Liberal em Estado Democrtico Social. Por outro lado, ao significar, do ponto de vista administrativo, a transio do Estado Burocrtico para o Estado Gerencial, revelou-se um instrumento fundamental das sociedades modernas para neutralizar a ideologia neoliberal que buscava diminuir o tamanho do Estado na medida em que, ao tornar mais eficiente (embora jamais to eficiente quanto gostaramos) a proviso dos servios sociais pblicos ou coletivos, legitima o prprio Estado Social, e garante seu aprofundamento futuro.

REFERNCIAS
BRESSER-PEREIRA, L. C. Da administrao pblica burocrtica gerencial. In: BRESSERPEREIRA, L. C; SPINK, P. (Org) Reforma do Estado e administrao pblica gerencial. Rio de Janeiro: Fundao Getulio Vargas, 1998. BRESSER-PEREIRA, L. C. State reform in the 1990s, logic and control mechanisms. In: BURLAMAQUI, L; CASTRO, A. C; CHANG, H.-J. (Eds) Institutions and the role of the State. Cheltenham: Edward Elgar, 2000. v. 1, p. 175-219.

CONCLUSO
Temos, assim, entre o Estado Social e a Reforma Gerencial uma relao

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