Gesto social: uma perspectiva conceitual*

SUMRIo: 1. Introduo; 2. Descrio do referencial teriaH7tico; 3. Descrio

dos conceitos de gesto estratgica, gesto social e cidadania deliberativa;
4. O terceiro setor como alternativa de gesto social; 5. Concluso.
PALAVRAS-CHAVE: gesto social; gesto estratgica; Estado; sociedade; trabalho.
Este artigo busca compreender o conceito de gesto social a partir de
experincias tericas e prticas desenvolvidas no mbito do Programa de
Estudos em Gesto Social (PEGS), linha de pesquisa implementada na
EBAP/FGV
Social management: a conceptual perspective
This paper presents the concept of social management based upon the theoretical and practica1 experiences developed within the Social Management
Studies Program, a line of research implemented by EBAP/FGV

1. Introduo

o tema gesto social tem sido evocado nos ltimos anos para acentuar a importncia das questes sociais para os sistemas-governo, sobretudo na implementao de polticas pblicas, assim como para os sistemas-empresa no
gerenciamento de seus negcios. Trata-se de justificar a presena do Estado
mnimo na ateno focalizada, atravs de polticas sociais, e, ao mesmo tempo, de fomentar, flexibilizando, as relaes de trabalho e de produo dos
agentes econmicos. Em ambos os casos, o que se tem observado uma teo* Artigo recebido em out. e aceito em noVo 1998.
** Professor da EBAP/FG'l

RAP

Rio dE JANEiRO ~2(~):7-2~. SET.lOUT. 1998

ria e prtica de gesto social muito mais coerente com a gesto estratgica do
que aquelas consentneas com sociedades democrticas e solidrias.
O objetivo deste artigo apresentar o conceito de gesto social a partir
de experincias tericas e prticas desenvolvidas no mbito do Programa de
Estudos em Gesto Social (PEGS), linha de pesquisa implementada na EBAP/
FGV. Estas experincias nasceram de estudos, da publicao de livros e de atividades de treinamento e cooperao tcnica realizados nos ltimos 10 anos.
Nesta linha de pesquisa, procuramos estudar as relaes entre a sociedade e o
Estado, assim como entre o trabalho e o capital.
Geralmente, este tipo de discusso pautado pela seqncia linear Estado-sociedade e capital-trabalho. Entretanto, na nossa perspectiva de estudo propositadamente focalizamos a relao invertendo a posio destas categorias de
anlise: sociedade-Estado e trabalho-capitaL Aparentemente, esta mudana de
posio dos temas no contribui substantivamente para uma anlise dos fenmenos polticos, sociais e econmicos por eles gerados. No entanto, ao tomar
como premissa que o estudo deve partir da tica da sociedade e da tica do trabalho, acreditamos mudar o enfoque de quem deve ser o protagonista no processo dessas relaes: a cidadania. Portanto, o cidado o sujeito privilegiado
de vocalizao daquilo que interessa sociedade nas demandas ao Estado e daquilo que interessa ao trabalhador na interao com o capital. Isto , a cidadania vista no apenas como a base da soberania de um Estado-nao, mas
tambm como expresso do pleno exerccio de direitos exigveis em benefcio
da pessoa e da coletividade.
Os elementos conceituais que orientam esta reflexo se desenvolveram
a partir de uma epistemologia que procura reconstruir o conhecimento por
meio da produo social e no como resultado de saberes oniscientes. Essa
epistemologia tem mais compromisso com as questes intersubjetivas do que
com as individuais e permite inferir que o discurso e a prtica da gesto social
tm-se pautado pela lgica de mercado, da gesto estratgica, e no por questes de natureza social. Enquanto a gesto estratgica procura objetivar o "adversrio" atravs da esfera privada, a gesto social deve atender, por meio da
esfera pblica, ao bem comum da sociedade.
O referencial conceitual deste artigo ser a perspectiva terico-crtica
da escola de Frankfurt, que surge na Alemanha nos anos 30, na Universidade
de Frankfurt, e que discutiu a racionalidade instrumental como razo inibidora da emancipao do homem. Da herana frankfurtiana, trabalharemos com
Jrgen Habermas, pensador contemporneo prximo ao legado filosfico da
teoria crtica, que procura, por meio de seu conceito de racionalidade comunicativa, estabelecer elementos conceituais democratizadores das relaes sociais na sociedade contempornea.
A partir desta aluso conceitual, este artigo obedecer seguinte estrutura: descrio do referencial terico-crtico que estabelece os elementos epistemolgicos do significado de gesto social; descrio do sentido antinmico
........................ u

18

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .u

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .u

.- ........................................u

RAP 5/98

dos conceitos de gesto estratgica e gesto social assim como de cidadania deliberativa; o terceiro setor como alternativa de gesto social; concluso.

2. Descrio do referencial terico-crtico

o fundamento epistemolgico que utilizamos para contrapor o significado de

gesto social ao de gesto estratgica, assim como do exerccio da cidadania,
aquele definido pela escola de Frankfurt a partir do confronto entre a teoria
crtica e a teoria tradicional.
Por teoria tradicional, os frankfurtianos entendem todo conhecimento
positivista, onisciente, que procura estabelecer princpios gerais, enfatizar o
empirismo e a verificao e identificar proposies gerais para submet-las
prova. Visa ao conhecimento puro, antes que transformao social. Trabalha
os fatos sociais como fatos quase neutros, anlogos s cincias naturais. Tal
percepo fetichiza os fatos, j que os "transforma em uma categoria coisificada e, por isso, ideolgica", sem conscincia dos determinantes da realidade
(Horkheimer, 1990: 129). Portanto, ao serem isolados, os fatos sociais podem
ser delimitados e quantificados, mas ao mesmo tempo so reificados. So trs
as teses centrais que distinguem uma teoria tradicional de uma teoria crtica:
"1. Teorias crticas tm posio especial como guias para a ao humana,
visto que:

a) elas visam produzir esclarecimento entre os agentes que as defendem, isto , capacitando esses agentes a estipular quais so os seus
verdadeiros interesses;
b) elas so inerentemente emancipatrias, isto , elas libertam os agentes de um tipo de coero que , pelo menos parcialmente, auto-imposta, a autofrustrao da ao humana consciente.
2. Teorias crticas tm contedo cognitivo, isto , so formas de conhecimento.
3. Teorias crticas diferem epistemologicamente das teorias em cincias
naturais, de maneira essencial. As teorias em cincia natural so 'objetificantes'; as teorias crticas so 'reflexivas'" (Geuss, 1988:8).
Por ser reflexiva, por retomar o pensamento sobre si, a teoria crtica investiga as interconexes recprocas dos fenmenos sociais e observa-os numa
relao direta com as leis histricas do momento na sociedade estudada. Ela
tem a sociedade como objeto de estudo e, para compreend-la e evitar a superficialidade da anlise, exige que suas suas interconexes estruturais sejam
analisadas. Na dialtica da teoria crtica, a totalidade (a sociedade) tem primazia sobre o particular, isto , a sociedade precede o sujeito, mostrando a
diferena entre o geral e o particular e a determinao deste pelo geral.
..... ......................_........... -- ......... _..........................................................................................................................................................

GESTO SOCiAl: UMA PERSPECTivA CONCEiTUAl

91

"Assim, ningum pode refletir sobre si mesmo ou ainda sobre a humanidade, como se fosse um sujeito livre de determinadas condies histricas.
Decerto, um indivduo pode abstrair-se de certos interesses pessoais, pode excluir, na medida do possvel, todas as particularidades impostas pelo seu prprio destino, porm todos os passos de seu pensamento sero sempre de um
determinado homem de uma determinada classe num determinado momento" (Horkheimer, 1990:118).
Outro posicionamento da teoria crtica contrrio teoria tradicional diz
respeito atitude do cientista perante o objeto de estudo. A teoria crtica no
aceita o conhecimento como distinto e superior ao e reconhece que a
pesquisa impossvel de ser desinteressada em uma sociedade em que os
homens no so autnomos. O pesquisador sempre parte do objeto que estuda, principalmente se este objeto social. Sua percepo est condicionada
por categorias sociais sobre as quais no se pode soprepor. Independentemente de o cientista aceitar ou no que seu conhecimento supra-social, ele
e sua cincia esto integrados sociedade. A cincia parte das foras de produo, o que toma possvel a constante atualizao ou modernizao dos sistemas produtivos.
Assim, boa parte da atual pesquisa social emprica, principalmente no
campo da gesto organizacional, est intimamente ligada ao pragmatismo,
ao sucesso do mercado. Os seus mtodos e tcnicas so moldados de acordo
com o determinismo de mercado. Tal determinismo impede que os ''pesquisadores tradicionais" tenham uma viso clara do mundo que os cerca, j que
este tipo de pesquisador mimetiza suas anlises sob a tica exclusiva da razo instrumental. Atravs desta razo a "racionalizao das relaes entre os
aspectos quantitativos" substituem os "qualitativos sob a hegehomens,
monia do princpio da equivalncia entre coisas e coisas, homens e coisas"
(Horkheimer, 1990:XV).
A tentativa de reunir conhecimento e interesse, razo terica e prtica,
foi uma fundamental posio filosfica da escola de Frankfurt e a base de
suas crticas distino positivista entre "fato" e ''valor", entre o dado real e
o desejvel. Assim, conhecimento e interesse so, em ltima instncia, inseparveis. O dever do pesquisador crtico o de revelar as tendncias negativas
que na sociedade impedem a emancipao do homem. Isto , na pesquisa
deve sempre existir um momento em que os elementos negativos latentes na
realidade sejam identificados.
Manter o dualismo formalista de fatos e valores que as teorias tradicionais realam significa atuar a servio do status quo. A pesquisa social deve conter sempre um componente histrico, no no sentido cronolgico, mas como
base de possibilidades de mudanas, de transformao. Horkheimer expressou esta idia dizendo que a funo social do terico crtico surge quando ele
e seu trabalho so vistos como uma unidade dinmica com os oprimidos, na
medida em que a identificao das contradies sociais no meramente uma

c. .. ),

. u . - . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .u

110

.................................- ..................... u u ........................................... u

RAP

........

5/98

expresso de situaes histricas concretas, mas sim uma anlise que deve
conter estmulos para mudanas.
Resumindo, poderamos dizer que as observaes que a teoria crtica
faz quanto teoria tradicional desenvolvem-se em trs aspectos:
~

a teoria tradicional inadequada para analisar ou entender a vida social;

a teoria tradicional analisa somente o que v e aceita a ordem social presente, obstruindo qualquer possibilidade de mudana, o que conduz ao
quietismo poltico;

a teoria tradicional est intimamente relacionada dominao tecnolgica na sociedade tecnocrtica que vivemos, e fator de sua sustentao.

3. Descrio dos conceitos de gesto estratgica, gesto social

e cidadania deliberativa
Os frankfurtianos da primeira gerao vem o fenmeno da racionalidade
instrumental como um fato inibidor da emancipao do homem, quer nos espaos reservados cultura, onde eles analisaram o fenmeno da indstria
cultural, quer nos espaos reservados produo, que eles perceberam como
a tecnificao ou unidimensionalizao do homem.
Seguindo a trilha aberta por Max Weber e Karl Mannheiem, os frankfurtianos criticam a razo instrumental por enfatizar os meios mais do que a
coordenao entre meios e fins, o que significa dizer tambm que o valor dos
fins determinado pelo valor operacional dos meios. Para este tipo de razo,
uma idia, um conceito ou uma teoria no passam de um esquema ou plano
de ao no qual a probabilidade e o clculo so suas noes-chave. Por conseguinte, a verdade no passa do xito de uma idia sobre outra.
Habermas, da segunda gerao frankfurtiana, concorda que a razo
instrumental dificulta a autonomia social dos indivduos, na medida em que
o mundo da vida, 1 substncia estruturante da razo da pessoa, submetido
razo funcional atravs de aes estratgicas.

lOS componentes estruturais do mundo da vida so: a cultura (conhecimento), a sociedade

(ordem legtima) e a personalidade (identidade individual). "Chamo cultura ao acervo de saber;
em que os participantes na comunicao se abastecem de interpretaes para entender-se sobre
algo no mundo. Chamo sociedade as ordenaes legtimas atravs das quais os participantes na
interao regulam suas pertinncias a grupos sociais, assegurando com isso a solidariedade. E
por personaUdade entendo as competncias que permitem a um sujeito ser capaz de linguagem
e de ao, isto , que o capacitam a tomar parte no processo de entendimento e para afirmar
neles sua prpria identidade" (Habermas, 1987:196, v. 2).

GESTO SOCiAl: UMA PERSpECTiVA CONCEiTUAI

11

Apesar dessa concordncia, Habennas no advoga o pessimismo crtico

dos seus antecessores que no viam uma sada para o homem sob a razo tcnica. Para fazer frente a este tipo de razo, mas sem perder de vista as conseqncias do progresso tcnico-cientfico, este pensador alemo prope um paradigma
terico-social que implemente a razo a partir do consenso alcanado por uma
ao social do tipo comunicativa, em vez de uma ao social do tipo estratgica.
A proposta de Habennas foi elaborar uma teoria da sociedade com inteno prtica a partir de duas perspectivas: "investigar, por uma parte, o
contexto histrico de constituio de uma situao de interesse a que pertence a teoria, por assim dizer, atravs do ato do conhecimento; e, por outra parte, investigar o contexto histrico de ao sobre o qual a teoria pode exercer
uma influncia que oriente a ao. Em um caso se trata da prxis social que
enquanto sntese social torna possvel o conhecimento; no outro, de uma prxis poltica que conscientemente aspira a subverter o sistema de instituies
existentes" (Habennas, 1987:13-4).
O objetivo de Habennas , portanto, desenvolver uma teoria que, diferentemente da teoria tradicional, positivista, denunciada por Horkheimer,
pennita uma prxis social voltada para um conhecimento reflexivo e uma
prxis poltica que questione as estruturas scio-poltico-econmicas existentes. A inteno propor uma teoria que livre o homem dos dogmatismos e
que contribua para sua emancipao.
Este projeto pode ser compreendido a partir da seguinte advertncia:
"As leis da auto-reproduo exigem de uma sociedade (. .. ), se pretende sobreviver, em uma escala de domnio tcnico sobre a natureza constantemente
ampliado e de uma administrao dos homens e suas relaes mtuas cada
vez mais refinada no plano da organizao social. Neste sistema, a cincia, a
tcnica, a indstria e a administrao fundem-se em um processo circular.
Neste caso a relao entre teoria e prxis no conserva outra validez que a
utilizao instrumental de tcnicas garantidas pela cincia emprica. A potncia social das cincias fica reduzida ao poder da disposio tcnica; j no se
tem em conta a sua potencialidade de ao ilustrada. As cincias empricoanalticas geram recomendaes tcnicas, porm no do resposta a questes
prticas" (Habennas, 1987:289).
A reconstruo, feita por Habennas, da perspectiva marxista da histria do gnero humano foi importante para a fonnulao do seu conceito de
racionalidade comunicativa, na medida em que a partir dessa anlise da
evoluo da reproduo da espcie humana que a linguagem, e no s o trabalho, passa a ser tambm elemento dessa evoluo. Enquanto a hierarquia
dos primatas unidimensional, na qual cada indivduo pode ocupar um mesmo status em cada esfera funcional, a hierarquia do homo sapiens fundamenta-se no reconhecimento intersubjetivo (comunicativo) de expectativas de
comportamento, atravs de papis sociais possveis. A inteno de Habennas
mostrar os problemas gerados pela racionalizao da sociedade, por meio
12

RAP

5/98

do conceito de ao social, conceito que ele desenvolve a partir da seguinte tipologia: teleolgica, estratgica, normativa, dramatrgica e comunicativa. 2
Ao teleolgica aquela cuja racionalidade de meios projetada por uma
pessoa para alcanar um objetivo. No entanto, ela ser estratgica ou teleolgicaestratgica, quando a deciso ou comportamento de pelo menos um indivduo
afetada pelo clculo da relao meio-fim. Numa ao estratgica os atores se relacionam uns com os outros, vendo-os como meios ou impedimentos para a realizao de seus objetivos. J em uma ao normativa, os atores desenvolvem a ao de
acordo com as normas e valores compartilhados pelo grupo ao qual so submetidos os interesses pessoais. No processo de ao dramatrgica o ator posiciona-se,
apresenta-se perante os outros como uma personagem, procurando projetar uma
imagem. Finalmente, a ao comunicativa, a ao social mais importante na perspectiva habermasiana, aquela em que duas ou mais pessoas procuram chegar
razo, ao entendimento sobre determinado objetivo.
semelhana dos seus prottipos weberianos, estes cinco conceitos de ao
social interagem. Eles podem ocorrer simultaneamente entre diferentes atores nos
seus distintos nveis de deciso e execuo. Mas, para efeito deste artigo, optamos
por trabalhar o conceito de ao estratgica em oposio ao de ao comunicativa
pelos seguintes motivos:

2 Ao teleolgica: "o ator realiza um fim ou faz com que se produza um estado de coisas desejado elegendo, em uma situao dada, os meios mais congruentes e aplicando-os de maneira
adequada. O conceito central o de uma deciso entre alternativas de ao, endereada realizao de um propsito, dirigida por mximas e apoiada em uma interpretao da situao"
(Habermas, 1987:122, v. 1).
Ao estratgica: "a ao teleolgica se amplia e se convene em ao estratgica quando no
clculo que o ator faz de seu xito intervm a expectativa de decises de ao menos outro ator
que tambm atua com vistas realizao de seus prprios propsitos. Este modelo de ao
interpretado de forma estritamente utilitarista; ento se supe que o ator eleja e calcule meios
e fins desde o ponto de vista da maximizao da utilidade ou de expectativas de utilidade"
(Habermas, 1987:123, v.l).
Ao normativa: o componamento no de um ator solitrio frente a outros atores, mas
perante os "membros de um grupo social que orientam sua ao por valores comuns. O ator particular observa uma norma (ou a viola) to logo em uma dada situao esto presentes as condies a que a norma se aplica. As normas expressam um acordo existente em um grupo social"
(Habermas, 1987:123, v. 1).
Ao dramatrgica: "no faz referncia primariamente nem a um ator solitrio nem ao membro de um grupo social, mas sim a participantes em uma interao que constituem uns para os
outros um pblico ante o qual se pem a si mesmos em cena. O ator suscita em seu pblico
uma determinada imagem, uma determinada impresso de si mesmo, ao revelar ao menos de
propsito sua prpria subjetividade" (Habermas, 1987:124, v. 1).
Ao comunicativa: "se refere interao de ao menos dois sujeitos capazes de linguagem e
de ao que G seja com meios verbais ou com meios extraverbais) entabulam uma relao
interpessoal. Os atores buscam entender-se sobre uma situao de ao para poder assim coordenar de comum acordo seus planos de ao e com ele suas aes. O conceito aqui central o
de interpretao, se refere primordialmente negociao de definies da situao susceptvel
de consenso" (Habermas, 1987:124, v.l).

porque a ao estratgica, como afirma o prprio Habermas, amplia o conceito de ao teleolgica "quando no clculo que o ator faz de seu xito intervm a expectativa de decises de ao menos outro ator que tambm
atua com vistas realizao de seus prprios propsitos. Este modelo de
ao interpretado de forma estritamente utilitarista; ento se supe que
o ator eleja e calcule meios e fins do ponto de vista da maximizao da utilidade ou de expectativas de utilidade" (Habermas, 1987:123, v. 1);
porque as aes do tipo normativo e dramatrgico, quando ocorrem dentro
dos sistemas sociais organizados, se do sob o imperativo categrico da razo funcional implementada atravs de aes orientadas para o futuro,
portanto, do clculo de meios e fins do ponto de vista da maximizao da
utilidade ou de expectativas de utilidade.

Assim, a expresso ao estratgica - ao racional voltada para o xito -, ser antittica ao comunicativa - ao racional voltada para o entendimento. Essas tipologias de ao contribuiro para originar os conceitos
de gesto estratgica e gesto social.

Gesto estratgica

Gesto estratgica um tipo de ao social utilitarista, fundada no clculo de

meios e fins e implementada atravs da interao de duas ou mais pessoas,
na qual uma delas tem autoridade formal sobre a(s) outra(s). Por extenso,
neste tipo de ao gerencial o sistema-empresa determina suas condies de
funcionamento e o Estado se impe sobre a sociedade. uma combinao de
competncia tcnica com atribuio hierrquica, o que produz a substncia
do comportamento tecnocrtico. Por comportamento tecnocrtico, entendemos toda ao social implementada sob a hegemonia do poder tcnico ou tecnoburocrtico, que se manifesta tanto no setor pblico quanto no privado,
fenmeno comum s sociedades contemporneas.
Partindo do princpio de que o comportamento tecnocrtico desenvolve-se exclusivamente a partir de aes tcnicas, como concepo geral, a tecnocracia desenvolve-se a partir das seguintes suposies:
T

o Estado, a sociedade e as organizaes so sistemas tcnicos ou, simplesmente, so sistemas no sentido genrico que a expresso adquiriu;3

3 Da porque empregamos, propositadamente, os termos sistemas-governo e sistemas-empresa.

r;. 4"............................................................................:.................................

;.~.;

....

;;~.~

conseqentemente, de maneira mais latente ou mais manifesta, tais "sistemas" so configurados e orientados segundo os princpios e os objetivos
prprios da razo tcnica (instrumental), a qual chega a identificar-se com
a razo poltica ou at com a razo de uma maneira geral;
os conhecimentos adequados configurao e direo do Estado, do sistema poltico e das organizaes, de acordo com a razo tcnica, so proporcionados por disciplinas setoriais ou multissetoriais, cujas concluses so
vlidas e aplicveis a diferentes sistemas;
para cada problema, existe a soluo tima, the best one way, perante a
qual no h discrepncia razovel, o que, se certo, excluiria os antagonismos ideolgicos ou de interesses;
isso conduz absoro ou adaptao da estrutura poltico-institucional s
exigncias estruturais da razo tcnica;
e sua operao desenvolve-se atravs de um modelo.

"O modelo, conforme o qual uma reconstruo planejada da sociedade

deve ser feita, tirado da anlise de sistemas. possvel conceber e analisar
empresas e organizaes singulares, mas tambm sistemas parciais polticos
ou econmicos e sistemas sociais no seu todo, segundo o esquema dos sistemas auto-regulados. Sem dvida faz diferena usar um quadro de referncia
ciberntico para fins analticos ou instalar um sistema social dado segundo
esse esquema, enquanto sistema-homem-mquina. C.. ) Quando seguimos
essa inteno de auto-estabilizao de sistemas sociais, anloga dos instintos, surge uma perspectiva peculiar, segundo a qual a estrutura de um dos
dois tipos de ao, a saber, a esfera de funes do agir racional-com-respeitoa-fins no s se toma preponderante face contextura institucional, como
tambm absorve pouco a pouco o agir comunicativo como tal" (Habermas et
al, 1975:322, grifos do autor).
Apesar desta caracterizao dos modelos fundamentados na anlise de
sistemas no configurar uma realidade, ainda assim ela assinala certas tendncias orientadas para interesses tcnicos, antes que sociais. Assim, vista
dessa perspectiva, a tecnocracia um fenmeno elitista que resulta da projeo da racionalidade instrumental sobre a gesto do Estado e/ou organizao sob a epistemologia da teoria tradicional. Por se utilizar da ao gerencial
do tipo monolgica, ela autoritria, na medida em que substitui a idia de
associao de indivduos livres e iguais pela idia de uma sociedade isenta de
sujeitos. Na gesto estatal, a tecnoburocracia toma-se antidemocrtica, quando no valoriza o exerccio da cidadania nos processos das polticas pblicas
e, na gesto empresarial, quando no estimula a participao do trabalhador
no processo decisrio do sistema-empresa .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .u

GESTO SOCiAl: UMA PERSpECTiVA CONCEiTUAI

I5l

Gesto social
A gesto social contrape-se gesto estratgica na medida em que tenta substituir a gesto tecnoburocrtica, monolgica, por um gerenciamento mais
participativo, dialgico, no qual o processo decisrio exercido por meio de
diferentes sujeitos sociais. E uma ao dialgica desenvolve-se segundo os
pressupostos do agir comunicativo "C .. ) quando os atores tratam de harmonizar internamente seus planos de ao e de s perseguir suas respectivas metas sob a condio de um acordo existente ou a se negociar sobre a situao e
as conseqncias esperadas. C.. ) o modelo estratgico da ao pode se satisfazer com a descrio de estruturas do agir imediatamente orientado para o
sucesso, ao passo que o modelo do agir orientado para o entendimento mtuo tem que especificar condies para um acordo alcanado comunicativamente sob as quais Alter pode integrar suas aes s do Ego" (Habermas,
1989:165).
Sob este novo paradigma - racionalidade comunicativa - em uma
ao social, somente pode ser considerado capaz de responder pelos seus
atos aquele que seja capaz, como membro de uma comunidade de comunicao, de orientar sua ao com pretenses de validade 4 intersubjetivamente
reconhecidas.
Portanto, no contexto da gesto social orientada pela racionalidade comunicativa, os atores, ao fazerem suas propostas, no podem impor suas pretenses de validade sem que haja um acordo alcanado comunicativamente
no qual todos os participantes exponham suas argumentaes. 5 Existe argumento quando os requisitos de validade se tomam explcitos em termos de
at que ponto podem ser oferecidas boas razes para eles em lugar da coao
ou fora. Estes argumentos so expostos atravs da razo, do conhecimento;
portanto, discursivamente. Quem fala expe suas idias de maneira racional
e quem ouve reage tomando posies motivadas tambm pela razo. "A argumentao no um processo de deciso que acabe em resolues, mas sim

Um ator social que orienta suas aes para o entendimento tem de propor explicitamente
"trs pretenses de validade: - de que o enunciado que faz verdadeiro (ou de que em efeito
se cumprem as condies de existncia do contedo proposicional quando este no se afirma
mas somente se 'menciona'); - de que o ato de fala correto em relao com o contexto normativo vigente (ou de que o prprio contexto normativo em cumprimento do qual esse ato se
executa legtimo), e - de que a inteno expressada pela pessoa que fala coincide realmente
com o que pensa" (Habermas, 1987:144, v. 1).
5 "Chamo argumentao ao tipo de fala no qual os participantes tematizam as pretenses de
validade que sejam duvidosas e tratam de implement-las ou de recus-las por meio de argumentos. Uma argumentao contm razes que esto conectadas de forma sistemtica com a
pretenso de validade da manifestao ou emisso problematizada. A fora de uma argumentao se mede em um contexto dado pela pertinncia das razes" (Habermas, 1987:37, v. 1).
4

16

RAP

5/98

um procedimento de soluo de problemas que conduza a convices" (Habermas, 1991:180).

No processo de gesto social, acorde com o agir comunicativo, dial6gico,
a verdade s6 existe se todos os participantes da ao social admitem sua validade, isto , verdade a promessa de consenso racional, ou a verdade no uma
relao entre o indivduo e a sua percepo do mundo, mas sim um acordo alcanado por meio da discusso crtica, da apreciao intersubjetiva. Enquanto
no processo de gesto estratgica, harmnico com o agir estratgico, monol6gico, uma pessoa atua sobre outra(s) para influenciar a continuao intencional
de uma interao (neste tipo de ao a linguagem utilizada apenas como
meio para transmitir informaes), sob uma ao comunicativa, dial6gica, um
indivduo procura motivar racionalmente outro(s) para que este concorde com
sua proposio (neste tipo de ao a linguagem atua como uma fonte de integrao social).
Dizer que algum est atuando racionalmente ou que um enunciado
racional como dizer que a ao ou o enunciado podem ser criticados pela
pessoa ou pessoas implicadas, de tal modo que estas possam justific-los ou
fundament-los. Neste tipo de ao sodal, as pessoas envolvidas entram em
acordo para coordenar seus planos de ao. Nesse acordo, o ajuste alcanado
avaliado pelo reconhecimento intersubjetivo das pretenses de validade do
discurso de cada um dos atores envolvidos. Na proposta habermasiana, est
presente a questo da liberdade da pessoa e de sua responsabilidade social,
do exerccio da cidadania.

Cidadania deliberativa
Para explicar o conceito de cidadania deliberativa, que pretendemos relacionar com o de gesto social, ser necessrio entender, atravs de uma anlise
comparativa, os conceitos antinmicos de cidadania liberal e cidadania republicana. Para tanto, utilizaremos o estudo de Habermas Trs modelos normativos de democracia (Habermas, 1995), que tem incio com o significado de
ao poltica e que caracterizaria, de acordo com a anlise habermasiana, a
diferena entre estes "enfoques rivais" no processo democrtico. 6
"Segundo a concepo liberal o processo democrtico cumpre a tarefa
de programar o Estado no interesse da sociedade, entendendo-se o Estado
como o aparato de administrao pblica e a sociedade como o sistema, estruturado em termos de uma economia de mercado, de relaes entre pes-

6 Na edio do texto anteriormente referido, o conceito de ao poltica sob o enfoque liberal e

republicano descrito por J. Habermas em um s pargrafo. Aqui, com o intuito de enfatizar a
diferena, os descrevemos em dois pargrafos .

....................................-...........................................................................................................................................................
GESTO SOciAl: UMA PERSpECTivA CONCEiTUAl

I 71

soas privadas e do seu trabalho social. A poltica (no sentido da formao

poltica da vontade dos cidados) tem a funo de agregar e impor os interesses sociais privados perante um aparato estatal especializado no emprego
administrativo do poder poltico para garantir fins coletivos" (Habermas,
1995:39).
"Segundo a concepo republicana a poltica no se esgota nessa funo
de mediao. Ela um elemento constitutivo do processo de formao da sociedade como um todo. A poltica entendida como uma forma de reflexo
de um complexo de vida tico (no sentido de Hegel). Ela constitui o meio em
que os membros de comunidades solidrias, de carter mais ou menos natural, se do conta de sua dependncia recproca, e, com vontade e conscincia, levam adiante essas relaes de reconhecimento recproco em que se
encontram, transformando-as em uma associao de portadores de direitos livres e iguais" (Habermas, 1995:39-40).
A conseqncia dessa anlise do processo poltico so as duas formas
de cidado da resultantes. O conceito de cidado na perspectiva liberal definido em funo dos "direitos subjetivos que eles tm diante do Estado e dos
demais cidados ( ... ) em prol de seus interesses privados dentro dos limites
estabelecidos pelas leis" (Habermas, 1995:40). J sob o conceito republicano,
o cidado no aquele que usa a liberdade s para desempenho como pessoa
privada, mas tem na participao uma prtica comum "cujo exerccio o que
permite aos cidados se converterem no que querem ser: atores polticos responsveis de uma comunidade de pessoas livres e iguais", j que se espera
dos cidados "muito mais do que meramente orientarem-se por seus interesses privados" (Habermas, 1995:41).1
A esta anlise comparativa, Habermas vai acrescentar uma outra maneira conclusiva do significado de cidado: o modelo da deliberao, proposta
que Habermas "gostaria de defender" pois apia-se "nas condies de comunicao" e que "renova-se na rememorao ritual do ato de fundao republicana" (Habermas, 1995:45-6), concepo de cidadania que est assentada
no significado de racionalidade comunicativa. E sob esta concepo deliberativa que tambm nos apoiamos para defender a necessidade de uma ao
gerencial voltada para o entendimento, de um consenso alcanado argumentativamente, de uma verdadeira gesto social.
"Conforme essa concepo [cidadania deliberativa] a razo prtica se
afastaria dos direitos universais do homem (liberalismo) ou da eticidade con-

7 Habennas aponta a vantagem e a desvantagem do modelo republicano: ~ vantagem, vejo-a

em que se atm ao sentido democrata radical de uma auto-organizao da sociedade por cidados unidos comunicativamente, e em no fazer com que os fins coletivos sejam derivados
somente de um arranjo entre interesses privados conflitantes. Vejo sua desvantagem no idealismo excessivo que h em tornar o processo democrtico dependente das virtudes de cidados
orientados para o bem comum" (Habermas, 1995:44).
r~8

................................................._................................_........................

;.~.;

....

~~~.~

creta de uma determinada comunidade (comunitarismo) para se situar naquelas normas de discurso e de formas de argumentao que retiram seu
contedo normativo do fundamento da validade da ao orientada para o entendimento, e, em ltima instncia, portanto, da prpria estrutura da comunicao lingstica" (Habermas, 1995:46).
Portanto, esta concepo de cidadania tem relao com o conceito de
gesto social por ns desejado, na medida em que ela entendida como uma
ao poltica deliberativa, na qual o indivduo deve participar de um procedimento democrtico, decidindo, nas diferentes instncias de uma sociedade e
em diferentes papis, seu destino social como pessoa, quer como eleitor, quer
como trabalhador ou como consumidor, ou seja, sua autodeterminao no
se d sob a lgica do mercado, mas da democracia social: igualdade poltica
e decisria.
Do ponto de vista da relao trabalho-capital, a ao gerencial voltada
para o entendimento - gesto social -, a cidadania deliberativa ocorre quando o trabalhador, ao tomar conscincia de seu papel como sujeito e no coadjuvante social, isto , tendo conhecimento do contedo social, interativo, de
suas aes no trabalho, passa a reivindicar no somente maiores ganhos salariais e/ou melhores condies de trabalho, como tambm a participao no
processo de tomada de deciso do sistema-empresa.
Na relao sociedade-Estado, a ao gerencial dialgica - gesto social -,
a cidadania deliberativa sugere que a pessoa, ao tomar cincia de sua funo
como sujeito social e no adjunto, ou seja, tendo conhecimento da substncia
social de seu papel na organizao da sociedade, deve atuar no somente
como contribuinte, eleitor, mas com uma presena ativa e solidria nos destinos de sua comunidade. Ainda sob esta relao, um dos enclaves que tem
atuado contemporaneamente o denominado terceiro setor, que pode ser o
espao da sociedade civil, o locus privilegiado da integrao social, da intersubjetividade pleiteada por uma gesto mais solidria.

4. O terceiro setor como alternativa de gesto social

Nos ltimos anos, o denominado terceiro setor tem sido apontado como uma
sada para muitos dos problemas sociais da sociedade contempornea. Os sistemas-governo, com suas perspectivas de Estado mnimo, assim como os sistemasempresa, estabelecendo estratgias de ao social, ora propem parcerias ora
deixam por conta do terceiro setor a responsabilidade de atender as deficincias sociais. No entanto, semelhana das preocupaes anteriores com o uso
e abuso do tema gesto social, procuraremos, neste penltimo item, anunciar
outra inquietao: o processo de gesto do terceiro setor no pode tambm estar sendo pautado pela lgica do mercado - da gesto estratgica em vez da lgica da solidariedade comunitria - da gesto social?
_ .... _~ . . . . . . . . . . . . _ ............ u

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . __ u

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ._

GESTO SOCiAl: UMA PERSpECTivA CONCEiTUAI

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . u . u ... u

....... .

191

o terceiro setor diferencia-se do primeiro setor8 e do segundo setor9 na

medida em que desenvolve atividades pblicas atravs de associaes profissionais, associaes voluntrias, entidades de classe, fundaes privadas, instituies filantrpicas, movimentos sociais organizados, organizaes nogovernamentais e demais organizaes assistenciais ou caritativas da sociedade civil. Seis so as condies que definem uma organizao do terceiro setor:
"(i) estruturadas; (ii) localizadas fora do aparato formal do Estado; (iii) que
no se destinam a distribuir lucros auferidos com suas atividades entre os
seus diretores ou entre um conjunto de acionistas; (iv) autogovernadas;
(v) que envolvem indivduos num significativo esforo voluntrio; e (vi) que
produzem bens e/ou servios de uso coletivo" (Ipea/Pnud, 1996:146).
A origem destas organizaes foi fundada sobre uma possibilidade de
coordenao de meios e fins, isto , de aes sociais nas quais privilegiado
o processo, a maneira de alcanar os objetivos desejados por meio de relaes intersubjetivas, na qual o bem comum o mote central dessas relaes.
O desempenho gerencial esperado dessas organizaes o de gesto social
em vez de estratgica, a fim de neutralizar as conseqncias no desejadas do
mercado.
No entanto, com a crise econmico-financeira que tem constrangido as
aes do Estado e as dos sistemas-empresa, o processo de ordenamento e/ou
ajustamento das questes sociais fica aqum das reais necessidades de uma
sociedade com justia social, j que pobreza e desemprego so portadores endmicos da "sade social" de um pas. E atribuir s organizaes do terceiro
setor parte substantiva na soluo de problemas estruturais correr o risco
de transform-las de entes pblicos no-governamentais em entes pblicos
com necessidades de desempenho de mercado.
Numa perspectiva macro, a deficincia gerencial na implementao de
polticas pblicas, agravada pela escassez crnica de recursos financeiros, fomenta o carter competitivo das organizaes do terceiro setor, j que elas tm
de concorrer para obter recursos junto ao primeiro e/ou segundo setor. Sob um
enfoque micro, esta demanda por recursos pode provocar tambm o distanciamento da maneira dessas organizaes atuarem com as questes sociais, de
um gerenciamento centrado na intersubjetividade da pessoa humana para
aquele determinado pelo clculo egocntrico de meios e fins. Adiciona-se a isto
o fato de estas organizaes da sociedade civil, na nsia de "profissionalizaremse", na "luta pela sobrevivncia", passarem a utilizar os mesmos mecanismos

setor (setor pblico) - conjunto das organizaes e propriedades urbanas e rurais

pertencentes ao Estado.
9 Segundo setor (setor privado) - conjunto das empresas particulares e propriedades urbanas e
rurais pertencentes a pessoas fsicas ou jurdicas e fora do controle do Estado .

8 Primeiro

...... -_ .....................................................-........... __....................................................................................................................

i20

81BUOTECA MARIO HENRIQUE SIMONStN

FUNDAAo GETULIO VARGAS

RAP 5/98

gerenciais daqueles empregados pelo setor privado nos seus processos de tomada de deciso.
Esta preocupao no significa desprezar, ingenuamente, as tecnologias
gerenciais oriundas do primeiro setor quanto a polticas pblicas e as do segundo setor quanto produtividade, mas reconstruir, criticamente, a racionalidade
de mercado de origem exclusivamente instrumental, apoltica, em prol de uma
racionalidade que promova, politicamente, a intersubjetividade deliberativa
das pessoas alicerada no potencial do sujeito social soberano na sociedade,
isto , na cidadania.

5. Concluso
Ter o indivduo como o sujeito privilegiado de vocalizao daquilo que interessa sociedade nas demandas ao Estado e daquilo que interessa ao trabalhador na interao com o capital significa mudar a natureza dessas relaes,
quer dizer, passar de condies monolgicas - tecnoburocrticas autoritrias para situaes dialgicas - democrticas - intersubjetivas do exerccio
da cidadania.
Portanto, a epistemologia de desenvolvimento da gesto social no
pode ser pautada por mecanismos de mercado que orientam a gesto estratgica informada pelas teorias tradicionais. E isto deve dar-se no s no processo de compreenso da ao social, mas tambm pela maneira como este
conhecimento transmitido. Sob o enfoque da teoria tradicional, comum
encontrar treinamentos sobre gesto social subordinados a esquemas virtuais
que nunca se tomaro efetivos na medida em que seus contedos so coerentes com a lgica de mercado que objetiva atingir o adversariu em vez do politicu, do bem comum.
So esquemas virtuais que no tm conexo com a realidade, com as deficincias sociais da sociedade, mas tm compromisso com a sobrevivncia do estamento tecnoburocrtico no qual o cidado um dado - input das estatsticas
dos sistemas-governo. Esse fenmeno tambm observado nas relaes de organizao da produo e do trabalho onde o trabalhador "processado" como um
"recurso" - insumo dos sistemas-empresa. E esse vis tambm pode ocorrer nas
organizaes do chamado terceiro setor.
possvel reverter este entendimento e significado da gesto social?
Um dos elementos conceituais possveis aquele apontado pela teoria crtica
frankfurtiana, especificamente da proposta terico-social habermasiana, de
reconstruo do conhecimento de maneira intersubjetiva, aceitando necessariamente que o conhecimento e a deciso so um produto social e no exclusivamente originado da oniscincia acadmica, bem como daquela praticada
pela tecnocracia quer nas relaes trabalho-capital, quer na interao sociedade-Estado.

GESTO SOCiAl: UMA PERSpECTivA CONCEiTUAl

21

No campo das relaes trabalho-capital, a epistemologia da gesto social se manifesta quando, por exemplo, um dado agente econmico pretende
implantar um processo de automao flexvel em substituio a um rgido.
Neste caso, o processo de gesto ser dia16gico se tal deciso for submetida
coordenao intersubjetiva de saberes (tcitos ou no) entre os diversos sujeitos sociais envolvidos - empregados-patres, subordinados-superiores.
Na relao sociedade-Estado, a gesto social se efetiva quando os governos institucionalizam modos de elaborao de polticas pblicas que no se
refiram ao cidado como "alvo", "meta", "cliente" de suas aes ou, quando
muito, avaliador de resultados, mas sim como participante ativo no processo
de elaborao dessas polticas. Este processo deve ocorrer desde a identificao do problema, o planejamento de sua soluo e o acompanhamento da
execuo at a avaliao do impacto social efetivamente alcanado.
Estas intenes dialgicas no se configuram em "assemblesmo" e/ou
populismo. Estudos do PEGS identificados no seu banco de dados, pesquisas
e transferncia de tecnologia social apontam a existncia de possibilidades
de a cidadania deliberativa se fazer presente na relao com o Estado, com o
capital e com as demais organizaes pblicas da sociedade civil. Apesar dessas possibilidades ainda no serem extensivas sociedade como um todo, j
so uma realidade constitucional, em alguns casos, prtica empresarial, em
outros, assim como aes lideradas por movimentos sociais organizados.
O fundamento epistemolgico da gesto social deve ser oposto quele da
teoria tradicional, enfoque terico que fundamenta a gesto estratgica - monolgica -, como os sistemas-empresa esto para o mercado. Ao contrrio, a
base epistemolgica da gesto social deve ser a intersubjetividade - dialogicidade -, como a poltica, como o bem comum, contemplando o envolvimento
da cidadania no espao pblico e do trabalhador no espao privado. Assim, gesto social o processo intersubjetivo que preside a ao da cidadania tanto na
esfera privada quanto na esfera pblica.

Referncias bibliogrficas
Geuss, Raymond. Teoria critica: Habermas e a escola de Frankfurt. Campinas, Papirus,
1988.
Habermas, Jrgen. Teoriay praxis: estudios defilosofia social. Madrid, Tecnos, 1987.

--o Teoria de la accin comunicativa. Madrid, Taurus, 1987. v. 1 e 2.

--o Teoria de la accin comunicativa: complementos y estumos previos. Madrid, Catedra,
1989.

--o La necesidad de revisin de la i.zquierda. Madrid, Tecnos, 1991.

--o Trs modelos normativos de democracia. Lua Nova - Revista de Cultura e Poltica.
So Paulo, Centro de Estudos de Cultura Contempornea (36):39-53, 1995.

/""22............................................................................................................

;.~.;

....

~;~.~

- - e t alli. Textos escolhidos. So Paulo, Abril Cultural, 1975. (Srie Os Pensadores.)

Horkheimer, Max et alii. Teoria critica. So Paulo, Perspectiva/Edusp, 1990. v. 1.
Ipea/Pnud. Relatrio sobre o desenvolvimento humano no Brasil. Rio de Janeiro, Ipea; Braslia, Pnud, 1996.
Tenrio, Fernando G. Flexibilizao organizacional, mito ou realidade? Rio de Janeiro,
Coppe/UFRJ, 1996. v. 1 e 2. (Tese de Doutorado.)
--.Superando a ingenuidade: minha dvida a Guerreiro Ramos. Revista de Administrao Pblica. Rio de Janeiro, FGV, 31(5):29-44, set./out. 1997.
- - (coord. pesquisa). Banco de dados sobre relaes trabalho-capital e sociedade-Estado. Rio de Janeiro, CNPq/PEGS/EBAP!FGV, 1997 e 1998.
- - (coord.). Gesto de ONGs: principais funes gerenciais. Rio de Janeiro, FGV, 1997.
- - (coord. pesquisa). Participao cidad na gesto pblica: prticas e representaes
sociais. (Estudo comparativo entre Argentina, Brasil, Chile, Paraguai e Uruguai). Rio
de Janeiro, PEGS/EBAP!FGV, 1997 e 1998.
- - (coord.). O trabalho numa perspectiva terico-crtica: um exerccio conceitual In:
Organizaes & sociedade. Salvador, Eaufba, 4(10), set./dez. 1997.

--o Cidadania e trabalho. In: Conamerco (Congresso de Administrao do Mercosul),

5. Anais. Rio de Janeiro, CRA-Rio, 1998a.
- - (coord.). Escritrio modelo de gesto de projetos comunitrios: uma experincia
em gesto social. In: Congresso de tica, Negcios e Economia na Amrica Latina, 1.
Anais. So Paulo, Cene/EAESP!FGV, 1998b.

--o Boletim PEGS. Revista de Administrao Pblica. Rio de Janeiro, FGV. Vrios nmeros.

--o Relatrio de produo do PEGS. Rio de Janeiro, PEGS/EBAP!FGV, 1998.

- - & Cunha, Augusto P. G. Gesto pblica e cidadania: metodologias participativas em

ao. So Paulo, FGV, 1998. (Cadernos Gesto Pblica e Cidadania. 7.)

- - & Rozenberg, Jacob E. Gesto pblica e cidadania: metodologias participativas em

ao. So Paulo, FGV, 1997. (Cadernos Gesto Pblica e Cidadania. 7.)

.. ___ u

__ . . . . . . _ . . . . . . . . . . . . . u

. . . . . . . . . _ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . - . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . __ .................... u

GESTO SOCiAl: UMA PERSpECTiVA CONCEiTUAI

..................................u

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. .

2~ ~