Insulamento

O Itamaraty e a
Poltica Externa
Brasileira: Do
Insulamento
Busca de
Coordenao dos
Atores
Governamentais e
de Cooperao com
os Agentes
Societrios*1
Carlos Aurlio Pimenta de Faria**
A despeito da histrica e amplamente reconhecida centralidade do

Ministrio das Relaes Exteriores (MRE), ou quase monoplio, segundo os seus muitos crticos, na produo da poltica externa brasileira, apenas recentemente o rgo, tambm conhecido como Itamaraty, passou a ocupar lugar de mais destaque na agenda de pesquisa
dos analistas acadmicos da insero internacional do pas. Hoje, os
trabalhos pioneiros de Barros (1986) e Cheibub (1985, 1989), que
* Artigo recebido em 23 de maio de 2011 e aprovado para publicao em 17 de agosto de 2011.
** Doutor em Cincia Poltica pelo Instituto Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro (Iuperj) e
professor dos Programas de Ps-graduao em Relaes Internacionais e em Cincias Sociais da
Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais (PUC-Minas). E-mail: carlosf@pucminas.br.
CONTEXTO INTERNACIONAL
Rio de Janeiro, vol. 34, no 1, janeiro/junho 2012, p. 311-355.
311
Contexto Internacional (PUC)

Vol. 34 no 1 jan/jun 2012
1 Reviso: 25/11/2012
Carlos Aurlio Pimenta de Faria
enfocaram as estruturas e dinmicas organizacionais do MRE, bem

como o seu peculiar ethos corporativo, tm sido retomados e atualizados por uma diversidade de autores, como, por exemplo: Faria
(2008), Farias (2009), Figueira (2010), Lima (2010), Lopes et al.
(2010), Lopes (2010), Moura (2006, 2007), Nogueira et al. (2009),
Pinheiro (2009), Pinheiro et al. (2007), Puntigliano (2008), Silva et
al. (2010) e Vigevani e Mariano (1997).
At meados da dcada de 1990, prevalecia entre os analistas, bem
como entre diversos stakeholders da sociedade civil, a percepo do
Itamaraty, agncia estatal responsvel pela implementao da poltica exterior do pas, mas que frequentemente tem assumido tambm,
nas ltimas dcadas, o encargo de formulao dessa poltica, como
instituio fortemente insulada, pouco transparente e pouco responsiva s demandas e aos interesses dos demais atores polticos, burocrticos e societrios.
No obstante esta percepo at h pouco hegemnica, diversas das
anlises mais recentes tm argumentado que se esto avolumando no
pas as presses no sentido da conformao de um processo de produo da poltica externa que seja mais poroso, plural ou democrtico. Fatores de diversas ordens, no plano domstico e relativos ao sistema internacional, tm convergido nesse sentido.
A maior ateno devotada hoje ao papel do Itamaraty parece ser o resultado no apenas da crescente politizao da poltica externa do
pas, mas tambm da prpria expanso e da consolidao do campo
das Relaes Internacionais (RI) no Brasil. Note-se, contudo, que, a
despeito dessa expanso do campo, com a criao de dezenas de cursos de graduao em RI, bem como de um nmero j significativo de
programas de ps-graduao, parece correto afirmarmos que a subrea da Anlise da Poltica Externa ainda padece, no pas, de um grau
de institucionalizao talvez aqum do desejado. Basta recordarmos
que, no mbito da graduao, relativamente rara a oferta de cursos
312
CONTEXTO INTERNACIONAL vol. 34, no 1, janeiro/junho 2012

1 Reviso: 25/11/2012
O Itamaraty e a Poltica Externa Brasileira: Do

Insulamento Busca de Coordenao...
especficos, distintos da tradicional disciplina poltica externa brasileira (ou histria da poltica externa brasileira). Havia, em 2011,
102 graduaes em RI registradas no Ministrio da Educao, a
grande maioria em instituies de ensino privadas. Dessas 102, tivemos acesso s grades curriculares de 87 cursos, nos quais so ofertadas 172 disciplinas dedicadas poltica externa, entre obrigatrias, a
2
esmagadora maioria, e optativas. Incluem-se, a, aquelas com um
enfoque mais histrico, bem como aquelas que privilegiam a diplomacia. Dessas 172, apenas quinze (ou 24, se incluirmos as nove disciplinas de introduo poltica exterior) parecem se filiar com
mais clareza subrea da Anlise de Poltica Externa, assumidamente interdisciplinar, que tem por objetivo principal apreciar a maneira
como o posicionamento internacional dos Estados produzido a partir de complexas interaes entre atores e instituies do plano domstico, estatais e no estatais, levando-se em considerao a sua
percepo acerca dos constrangimentos e oportunidades advindos
do sistema internacional.
No que diz respeito ps-graduao, o panorama parece no ser muito diferente, mesmo que, tambm aqui, o espao destinado poltica
externa seja significativo. Dos onze programas de ps-graduao em
RI reconhecidos pela Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal
de Nvel Superior (CAPES) (dados de meados de 2011), apenas trs
so ofertados por instituies privadas, havendo somente trs que
ofertam o Doutorado. Sete desses onze programas tm linhas de pesquisa dedicadas poltica externa. Nestes programas, ofertado um
total de 26 disciplinas da rea da poltica exterior, apenas seis delas
obrigatrias (somente um dos onze programas no oferta disciplina
alguma na rea). Dentre essas 26 disciplinas, contudo, apenas trs
so denominadas Anlise de Poltica Externa; e somente outras
3
trs tm contedo que pode ser pensado como equivalente.
Este panorama parece dar sentido afirmao de Paulo Roberto de
Almeida (1999, p. 119) acerca do campo das RI no pas, onde seria
313

1 Reviso: 25/11/2012
possvel notar uma certa ditadura benigna da histria das relaes

internacionais sobre as demais disciplinas das cincias humanas (sociologia ou cincia poltica), bem como sobre as cincias sociais aplicadas (direito, administrao ou economia). Quando se percebe
que, ainda hoje, a subrea da Anlise de Poltica Externa tende a ser
pouco privilegiada at nas grades curriculares dos cursos de ps-graduao em Relaes Internacionais do pas, torna-se legtimo pensarmos que o diagnstico feito por Almeida h mais de uma dcada
ainda pode ser visto como atual.
Reconhecendo que so crescentes as presses no sentido da reverso
do paradigma ainda relativamente insulado de produo da poltica
exterior do Brasil, bem como a sua ampla repercusso domstica
hoje, este trabalho busca: (a) analisar os fatores, tanto domsticos
como internacionais, que, a partir da redemocratizao do pas e das
mudanas sistmicas provocadas pelo fim da Guerra Fria, tm pressionado o Itamaraty no sentido da superao de seu insulamento; e (b)
avaliar os instrumentos que tm sido empregados pelo MRE para a
promoo da coordenao intragovernamental (no interior do Executivo) e intergovernamental (entre o Executivo federal e os governos subnacionais), bem como da cooperao intersetorial (governo
federal e atores societrios), na produo da poltica externa do pas.
Para tanto, o trabalho est organizado da seguinte maneira: na primeira seo, partindo de uma breve discusso acerca das razes e lgicas do insulamento de determinados segmentos das burocracias estatais na produo das polticas pblicas, so apresentados os fatores
(polticos, burocrticos ou intragovernamentais, societrios e relativos ao sistema internacional) que tm pressionado o MRE no sentido
da adoo de uma postura menos insulada. A segunda seo discute
alguns dos mecanismos colocados em prtica pelo Itamaraty, no plano intragovernamental, para a promoo da ao concertada dos atores e agncias estatais. A terceira dedicada apreciao da busca de
cooperao, por parte do Itamaraty, com os governos subnacionais
314

1 Reviso: 25/11/2012

(cooperao intergovernamental). A quarta seo discute os esforos, empreendidos pelo MRE, de cooperao intersetorial, ou seja,
com os atores do mercado e da sociedade civil, sendo aqui destacada
a recente nfase dada pela corporao diplomtica brasileira chamada diplomacia pblica. As consideraes finais questionam a suposta incapacidade de coordenao da poltica exterior por parte do
Itamaraty. Argumenta-se que os esforos feitos pelo Itamaraty no
sentido da superao do padro insular de produo da poltica externa brasileira devem ser compreendidos como decorrncia tanto das
presses extracorporativas, oriundas tanto do prprio governo federal como do universo poltico-partidrio, dos governos subnacionais
e dos agentes societrios, quanto das clivagens internas ao prprio
MRE, profundamente acentuadas durante o governo Lula da Silva.
O Insulamento do Itamaraty
sob Presso
Em seu estudo acerca da gramtica poltica do Brasil, hoje referencial, Edson Nunes apresenta uma definio de insulamento burocrtico que nos ser til. De acordo com o autor:
Na linguagem da teoria organizacional contempornea, o insulamento burocrtico o
processo de proteo do ncleo tcnico do Estado contra a interferncia oriunda do pblico
ou de outras organizaes intermedirias. Ao
ncleo tcnico atribuda a realizao de objetivos especficos. O insulamento burocrtico
significa a reduo do escopo da arena em que
interesses e demandas populares podem desempenhar um papel. Esta reduo da arena
efetivada pela retirada de organizaes cruciais
do conjunto da burocracia tradicional e do espao poltico governado pelo Congresso e pelos partidos polticos, resguardando estas organizaes contra tradicionais demandas buro315

1 Reviso: 25/11/2012
crticas ou redistributivas (NUNES, 1997, p.

34).
O Itamaraty passa a ser, aps o final da Segunda Guerra Mundial,

4
uma agncia estatal progressivamente insulada, sob a guarda de
uma corporao profissional altamente especializada, que at recentemente praticamente monopolizava, no pas, a expertise nos assuntos internacionais, gozando de grande prestgio no interior da mquina pblica, na sociedade de uma maneira geral e tambm no exterior,
como ressaltado por uma diversidade de autores externos corporao. Segundo Loureiro e Abrucio (1999, p. 79), seria possvel afirmar que, no Estado brasileiro, o provimento dos cargos de alto escalo bastante permevel nomeao poltica, em funo das caractersticas do sistema presidencialista do pas e da ausncia de carreiras
estruturadas. Os autores, ao distribuir em um continuum o conjunto
dos ministrios existentes, de acordo com o seu grau de abertura nomeao poltica, pensada como distinta da nomeao burocrtica,
colocam os ministrios militares (antes da criao do Ministrio da
Defesa, em 1999) como mais fechados, seguidos do Itamaraty,
vindo depois o Ministrio da Fazenda e, no polo dos mais abertos,
os demais ministrios.
Este continuum reitera o carter fechado ou insular do Itamaraty.
Nesse quesito, no mbito da burocracia federal brasileira, apenas os
antigos ministrios militares seriam mais fechados que o MRE nomeao poltica para o provimento dos cargos de alto escalo. De
fato, a carreira diplomtica no Brasil fortemente estruturada, tendo
se institucionalizado em paralelo progressiva profissionalizao do
corpo diplomtico do pas (CHEIBUB, 1985, 1989). Poucos cargos
do servio exterior brasileiro podem ser ocupados por pessoas de
fora da carreira. De acordo com Figueira (2010, p. 9), o Itamaraty o
ministrio que menos comporta cargos comissionados e profissionais externos dentro de seu quadro funcional. Contudo, como bem
sabido, cabe ao presidente da Repblica a escolha do ministro das
Relaes Exteriores.
316

1 Reviso: 25/11/2012

Desde a instaurao do regime militar no pas, em abril de 1964, o

Brasil teve quatorze distintos ministros das Relaes Exteriores, sendo que metade deles no pertencia carreira diplomtica.5 Desses
ministros no pertencentes carreira, cujo grau de proximidade com
a corporao diplomtica foi varivel, dois ocuparam o posto durante
o regime militar e cinco durante a Nova Repblica. As razes desta
aparente maior confiana dos militares nos diplomatas foram explicadas de maneira convincente, ainda que incompleta, como veremos
nas consideraes finais deste trabalho, por Barros (1986). No entanto, quando se verifica o tempo de permanncia no cargo dos ministros
diplomatas, em contraste com o efetivo exerccio do mandato por
parte daqueles no pertencentes carreira, observa-se que os diplomatas de carreira comandaram o MRE por mais que o dobro do tempo. Os no diplomatas foram ministros por aproximadamente 167
meses, apenas 29,50% do tempo total de 566 meses.6 Verifica-se, assim, o amplo predomnio dos diplomatas de carreira na gesto do Ministrio.
Na verdade, a despeito do j tradicional loteamento dos ministrios, para a satisfao das bases partidrias dos presidentes da Repblica, nisto que a cincia poltica do pas convencionou denominar como o nosso presidencialismo de coalizo, no parece haver
evidncias claras de que o cargo de ministro das Relaes Exteriores seja fortemente cobiado pelos partidos polticos. Nesse sentido, uma apreciao, mesmo panormica, do Oramento Geral da
Unio parece-nos reveladora. Dos mais de R$ 1,8 trilho autorizados para o Oramento da Unio no ano de 2010 (ou exatos
R$ 1.848.199.882.506,00), apenas 0,12% (ou R$ 2.215.495.031,00)
estava alocado na rubrica Relaes Exteriores. Das 29 funes ou
rubricas especificadas, a apenas cinco foram autorizados recursos
menores do que os 0,12% das Relaes Exteriores (quais sejam: cultura, habitao, comunicaes, energia, e desporto e lazer). Cabe ressaltar que 1,86% do Oramento de 2010 foi alocado na Defesa Nacional.7
317

1 Reviso: 25/11/2012
Quando se considera, ainda, que parte significativa dos recursos alocados para as relaes exteriores no gasta no pas, mas em suas representaes no estrangeiro, temos um elemento adicional a explicar
a comparativamente baixa disputa poltica pelo controle do Ministrio das Relaes Exteriores. de se esperar, porm, que com a crescente politizao da poltica externa do pas, com o seu cada vez mais
visvel impacto distributivo no plano domstico, este quadro possa
vir a ser revertido algum dia.
Contudo, o insulamento tradicionalmente desfrutado pelo Itamaraty
deve ser compreendido como derivado, tambm, de outros fatores.
Como discutido com maiores detalhes por Faria (2008), essa centralizao do processo de formao da poltica exterior no MRE o resultado da confluncia de distintos fatores, quais sejam: (a) do arcabouo constitucional do pas, que concede grande autonomia ao Executivo nesta matria, relegando o Legislativo a uma posio marginal, o que tambm ocorre na maior parte dos pases; (b) do fato de o
Congresso brasileiro ter delegado ao Executivo a responsabilidade
pela formao da poltica externa; (c) do carter imperial do presidencialismo brasileiro; (d) do fato de o modelo de desenvolvimento
por substituio de importaes ter gerado uma grande introverso e
um insulamento dos processos polticos e econmicos do pas, redundando em grande isolamento internacional do Brasil, reduzido a
partir do incio da dcada de 1990; (e) do carter normalmente no
conflitivo e largamente adaptativo da atuao diplomtica do pas; e,
por fim, mas no menos importante, (f) da significativa e precoce
profissionalizao da corporao diplomtica do pas, associada ao
prestgio de que desfruta o Itamaraty nos planos domstico e internacional.
No entanto, a redemocratizao do Brasil, a obsolescncia do modelo de desenvolvimento por substituio de importaes, o consequente adensamento das relaes internacionais do pas e a crescente
politizao da poltica externa brasileira, derivada de um maior ati318

1 Reviso: 25/11/2012

vismo no campo internacional de uma srie de stakeholders do plano

domstico, so fatores que tm pressionado o Itamaraty no sentido da
superao do modelo insular de produo da poltica externa. Nos
termos de Nunes (1997), se o insulamento burocrtico significa a reduo do escopo da arena em que interesses e demandas extrainstitucionais podem desempenhar algum papel, o que se tem verificado no
pas desde a redemocratizao, cada vez com maior intensidade, a
busca de ampliao do escopo dessa arena.
No plano internacional, os novos desafios e as oportunidades abertas
ao Brasil, com o fim da Guerra Fria e com o recrudescimento e a subsequente fragilizao da hegemonia norte-americana, tm demandado no apenas um maior ativismo da diplomacia do pas, com a elaborao de uma agenda positiva de negociao (LIMA, 2000), mas
tambm a maior legitimidade domstica do posicionamento e das
pretenses internacionais do Brasil, o que tambm deve ser visto
como elemento a pressionar no sentido de uma poltica externa de
maior capilaridade social e de mais amplo respaldo poltico no interior do pas (LIMA, 2010). Com a inaugurao da fase da integrao
competitiva da poltica externa do Brasil, que politicamente corresponde vigncia da Repblica Constitucional de 1988, a poltica
domstica passa a ter uma renovada importncia
[...] no processo de formao da poltica externa, com duas implicaes que se reforam: a
potencial diminuio da autonomia decisria
prvia do MRE na conduo da poltica externa e a politizao da poltica externa, em funo de seu novo componente distributivo, com
a possibilidade da criao de novas coalizes
favorveis a mudanas do status quo, em face
dos incentivos e restries presentes nos planos
domstico e internacional (LIMA, 2000, p.
295).
Se o insulamento do Itamaraty produto da confluncia dos fatores

listados acima, testemunham-se hoje, no pas: (a) presses no sentido
319

1 Reviso: 25/11/2012
de mudanas constitucionais que permitam um maior equilbrio entre Executivo e Legislativo na produo da poltica exterior; (b) crescente ativismo do Congresso brasileiro no que se refere poltica ex8
terna; (c) em lugar de uma autolimitao do presidente na matria, a
progressiva intensificao da chamada diplomacia presidencial, ou
uma maior presidencializao da poltica externa (DANESE,
1999; CASON; POWER, 2009); (d) a superao do modelo de desenvolvimento substitutivo de importaes, substitudo pelo paradigma da insero competitiva; (e) a ampliao do carter conflitivo
da atuao diplomtica brasileira, em funo da maior assertividade
do pas no plano regional e sistmico, a despeito de uma postura internacional do Brasil predominantemente cooperativa e de valorizao do multilateralismo; e, finalmente, (f) a eroso, bastante visvel
durante o governo Lula da Silva, da coeso da corporao diplomtica, testemunhada, entre outros fatores, pela acidez do posicionamento de segmentos da corporao, notadamente diplomatas aposentados, amplamente veiculado pela mdia nacional.
Em resposta a esses desafios, por iniciativa prpria ou constrangido
por uma diversidade de atores e circunstncias extracorporativas, o
MRE tem, nos ltimos anos, em paralelo ao adensamento de sua atuao internacional, multiplicado os seus esforos de coordenao intragovernamental, de articulao intergovernamental, no plano federativo, e de busca de cooperao intersetorial, ou seja, com os agentes
do mercado e da sociedade civil, como ser visto nas prximas sees.9
Antes de avanarmos, porm, so necessrias algumas breves consideraes de ordem conceitual. Como destacado por Souza (2006), no
contexto de uma discusso acerca da problemtica da gesto metropolitana, importante distinguir cooperao de coordenao,
ambas envolvendo a negociao entre atores e instituies com preferncias e objetivos eventualmente conflitantes. Segundo a autora:
320

1 Reviso: 25/11/2012

A cooperao requerida quando existe autonomia formal dos entes que participam da ao
coletiva e a coordenao quando os participantes compartilham a mesma fonte de autoridade,
sendo, portanto, possvel centralizar decises,
as quais tm um fluxo na direo de cima para
baixo (SOUZA, 2006, p. 173).
Sendo assim, o Itamaraty busca coordenar as atividades dos demais

atores e agncias do governo federal em matria de poltica externa,
uma vez que todos compartilham a mesma fonte de autoridade, e cooperar com os governos subnacionais, que tm certa autonomia
como entes federados, e com os agentes societrios, que gozam de
autonomia formal.
O Itamaraty e a Busca de
Coordenao
Intragovernamental na
Produo da Poltica
Externa
Cabe iniciarmos esta seo recordando que ainda que o Poder Executivo esteja, no Brasil, todo concentrado na pessoa do presidente,
ele delega, dada a impossibilidade prtica da tarefa, autoridade aos
ministros para a resoluo de trs problemas cruciais de coordenao
das funes do Executivo, quais sejam: execuo das polticas, integrao dos diferentes departamentos administrativos do governo e
tambm, muitas vezes, busca de apoio poltico no Congresso Nacional (LOUREIRO; ABRUCIO, 1999, p. 82). No que diz respeito coordenao intragovernamental, porm, de se esperar que a capacidade do ministro de produzi-la, bem como o seu grau de liberdade,
dependa, tambm, no apenas da credibilidade e dos recursos tcnicos e materiais do ministrio e/ou da habilidade de seu responsvel,
mas tambm da relevncia da poltica especfica para o prprio presi321

1 Reviso: 25/11/2012
dente, ou para seu partido e/ou sua base de sustentao partidria,

como destacado por Art (1973).
Dos 23 Ministrios do governo Lula da Silva (dados de junho de
2009), todos, exceo do MRE, por motivos bvios, e do Ministrio
da Integrao Nacional, tinham institudas Secretarias de Relaes
Internacionais, Diretorias ou Assessorias de Assuntos Internacionais, ou rgos semelhantes. Ademais, todas as oito Secretarias que
tinham status de Ministrio tambm possuam rgos do gnero,
bem como os seis outros rgos do governo federal que desfrutavam
10
o mesmo status.
Esses dados ilustram um processo que tem sido denominado horizontalizao da poltica externa brasileira. Se muito tem se discutido acerca das crescentes demandas de atores da sociedade civil brasileira por maior participao na produo da poltica exterior do pas,
parece ainda significativa a lacuna nas pesquisas acerca da necessidade de coordenao intragovernamental para a produo das polticas pblicas, notadamente da poltica externa. No mbito mais geral,
proliferam hoje, no governo federal, as Comisses Interministeriais,
encarregadas do tratamento de uma grande diversidade de temas e da
produo de inmeras propostas de polticas. Como demonstrado
por Figueira (2010), comparando os vinte anos anteriores Constituio de 1988 s duas dcadas posteriores, houve no apenas um aumento expressivo de Comisses Interministeriais, mas tambm do
nmero daquelas de que participa o Itamaraty.
Silva et al. (2010, p. 31), por seu turno, demonstraram que, do ponto
de vista normativo, a horizontalizao da poltica externa brasileira
evidenciada pela atribuio de competncia em poltica externa
para toda a estrutura do Poder Executivo federal brasileiro e no apenas ao MRE, competncia essa no somente para a implementao
das decises, mas tambm para a formulao das polticas, ao contrrio do que se costuma afirmar.
322

1 Reviso: 25/11/2012

Se a legislao infraconstitucional, ento, tem promovido uma disperso de competncias, ou esta horizontalizao legal da poltica
externa, que implica potencial competio, no mbito intragovernamental, na produo de tal poltica, pesquisa realizada por Frana e
Sanchez (2009) sugere o que os autores denominaram verticalizao pragmtica. Em suas palavras:
Apesar de quase nenhuma das regulamentaes analisadas contar com previso de cooperao com o MRE ou mesmo entre os ministrios e desses com a Presidncia para a conduo da poltica externa, os entrevistados confirmaram em sua totalidade contatos frequentes
com o MRE. Excees a essa regra foram indicadas em negociaes muito tcnicas. Portanto, a intuio da concentrao de competncias
no MRE no est s no imaginrio do cidado
comum, mas tambm daqueles que teriam
competncia para atuar autonomamente em temas de poltica externa.
A questo valorativa se essa horizontalizao legal e a verticalizao pragmtica so positivas ou negativas ainda est pendente e
certamente requer estudos detalhados e comparativos de casos e negociaes especficas
(FRANA; SANCHEZ, 2009, p. 2).
Os autores sugerem que esta pulverizao de responsabilidades na

arena internacional pode ser perigosa. Premido por essa pulverizao, ou pela concorrncia de outros atores do governo federal na seara internacional, o Itamaraty se v hoje envolvido em uma grande variedade de atividades em parceria com esses outros atores, tanto a
partir de sua prpria iniciativa como demandado por outros ministrios e agncias federais. Um mapeamento completo dessas parcerias
ainda est por ser realizado.
Nesta seo, para ilustrar este processo, que demanda uma coordenao das aes, pelo menos segundo o ponto de vista do Itamaraty, se323

1 Reviso: 25/11/2012
ro discutidas, de forma exploratria, duas iniciativas: (a) a maneira

como o Itamaraty tem tentado mobilizar e coordenar diversas instncias do governo federal para a internalizao das diretrizes de cooperao trilateral definidas no mbito do Frum IBAS (ndia, Brasil e
frica do Sul), estabelecido em 2003; e (b) a criao da figura do adido agrcola em algumas das embaixadas brasileiras. Essas duas iniciativas so interessantes por evidenciar, no primeiro caso, o ativismo
do MRE no plano intragovernamental e, no segundo, por ter se tratado de uma proposta a respeito da qual o Itamaraty se viu forado a ceder presso de outros atores, uma vez que a instituio parece ter
sido, desde h muito, refratria ideia.
Cabe recordarmos que tanto o IBAS, como componente da estratgia
brasileira de conformao do eixo Sul-Sul no sistema internacional,
quanto as questes relativas ao agronegcio eram do especial interesse do ento presidente Lula da Silva. Tal centralidade na agenda presidencial pode ter tambm contribudo, no primeiro caso, para a conformao da densa teia de articulaes intragovernamentais para a
implementao das diretrizes do IBAS, tambm central para o prprio ministro das Relaes Exteriores, e, no segundo caso, para fazer
prevalecer, perante o Itamaraty, uma antiga demanda do Ministrio
da Agricultura e dos empresrios do agronegcio. O propsito dos
dois breves estudos de caso ilustrarmos no apenas as mltiplas dimenses nas quais se evidencia, no plano intragovernamental, o desencapsulamento do MRE, mas tambm o seu carter multifacetado
e a sua ambiguidade, talvez inevitvel.
(a) Coordenao
intragovernamental nos Grupos
11
de Trabalho do Frum IBAS
a partir dos Grupos de Trabalho (GTs) que se d a internalizao

das diretrizes de cooperao trilateral definidas pelo Frum IBAS. A
sua estrutura e a sua dinmica evidenciam a grande capilaridade in324

1 Reviso: 25/11/2012

tragovernamental que pode ser demandada pela poltica externa, ou

seja, a densa articulao domstica algumas vezes imprescindvel
no apenas para a formulao da poltica exterior, mas tambm para a
sua implementao. So os seguintes os ministrios diretamente en12
volvidos nos dezesseis GTs do IBAS: Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto (MPOG), Fazenda, Ministrio da Agricultura,
Pecuria e Abastecimento (MAPA), Cidades, Ministrio da Cincia
e Tecnologia (MCT), Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e
Comrcio Exterior (MDIC), Cultura, Defesa, Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), Esportes, Ministrio
da Educao (MEC), Ministrio de Minas e Energia (MME), Ministrio do Meio Ambiente (MMA), Ministrio da Sade (MS) e Turismo. H tambm o envolvimento de diversos outros rgos e secretarias do governo federal.
Os Grupos de Trabalho do IBAS so gerenciados, em cada um dos
trs pases, pelos chamados Pontos Nodais, que, no Brasil, so funcionrios de alto escalo da burocracia federal, podendo ser lotados no
prprio MRE ou em outros rgos federais ou ministrios. Os Pontos
Nodais atuam como coordenadores domsticos dos GTs, sendo designados para acompanhar e facilitar as atividades do Grupo, alm de
serem responsveis pela coordenao das interaes entre os representantes temticos ou setoriais dos trs pases envolvidos no Frum.
Isso porque cada Grupo de Trabalho formado por representantes
dos trs pases, existindo, pois, um nico GT do IBAS para cada uma
das reas em que se busca a cooperao, do qual participam representantes dos trs pases.
Os trs pases-membros do IBAS tm representao em todos os dezesseis GTs, muitos deles divididos em subgrupos. No Brasil, que
nos interessa particularmente, os participantes so tanto funcionrios
do MRE quanto de outros ministrios e demais rgos federais.
Como nem sempre o MRE tem departamentos ou especialistas nas
reas de atuao dos GTs, o acompanhamento das atividades dos
325

1 Reviso: 25/11/2012
grupos fica, ento, sob a responsabilidade de outro ministrio ou rgo federal.

Para que possamos dimensionar a complexidade da tarefa de coordenao intragovernamental, sob a responsabilidade dos Pontos Nodais, devemos ter em mente, inicialmente, que cada GT funciona de
maneira autnoma, tendo seu prprio ritmo de trabalho e formas de
atuao. No que diz respeito ao plano intergovernamental, cabe ainda considerar as diferenas estruturais das burocracias dos trs Estados, uma vez que o andamento dos trabalhos dos GTs pode ser obstaculizado ou facilitado pelas especificidades do aparato burocrtico-administrativo especfico de cada pas e de cada setor de atuao
do Frum. No entanto, todos os GTs se encontram em um mesmo nvel hierrquico dentro do organograma do IBAS.
Na estrutura organizacional da administrao federal brasileira, todos os principais rgos que compem os GTs esto posicionados
em um mesmo nvel hierrquico, ou seja, so ministrios ou rgos
do executivo federal que atuam de modo independente, submetidos
apenas Presidncia da Repblica. Porm, se as clivagens organizacionais so temticas, h que se considerar tambm, em funo do
presidencialismo de coalizo brasileiro, que essa estrutura , em ampla medida, loteada entre os partidos que compem a base poltica
do presidente, o que agrega outro elemento complicador para os esforos de coordenao intragovernamental. Deve-se considerar,
tambm, a existncia de ministrios tradicionais, com burocracias e
processos j consolidados, e outros de criao mais recente, o que sugere, por si s, modos de atuao mais ou menos cristalizados e, portanto, propenses diferentes ao insulamento e cooperao. H, assim, no mbito dos GTs, dificuldades de coordenao e de acompanhamento das atividades, de diversas ordens, pesando tambm sobre
o desenvolvimento das atividades dos grupos os interesses de cada
rgo especfico frente s necessidades relativas s aes de cooperao trilateral.
326

1 Reviso: 25/11/2012

Alexander (1993) afirma que sistemas interorganizacionais e intraorganizacionais devem buscar a coordenao de suas atividades quando seu escopo e sua complexidade crescerem a ponto de no mais estarem contidos nos limites do simples controle hierrquico. No caso
da coordenao domstica das aes de poltica externa, a multiplicao de temas da agenda internacional tem exigido, nos ltimos
anos, dos agentes formuladores e implementadores, a busca de intercmbios e parcerias em reas e setores tcnicos mais especficos, justificando-se, desse modo, a multiplicidade de atores, intra e extragovernamentais, envolvidos nas atividades domsticas do Frum
IBAS.
A estrutura do governo para a implementao da poltica externa
constituda por um arranjo organizacional e por um corpo burocrtico extremamente complexos, por organizaes e funcionrios que
tm posies, percepes, interesses e incentivos muitas vezes distintos. Esta diversidade de organizaes articuladas para a implementao das diretrizes da cooperao trilateral no mbito do IBAS,
considerando suas percepes, expectativas e seus distintos graus de
expertise, pode gerar conflito de interesses e divergncias no posicionamento dos atores governamentais. Alexander (1993) assinala que
as estruturas de coordenao so particularmente necessrias quando
h horizontalidade entre as organizaes envolvidas, situao que
ocorre no mbito intragovernamental.
Dos dezesseis GTs do IBAS hoje existentes, cinco esto sob a coordenao direta do MRE, isto , os Pontos Nodais so funcionrios do
Itamaraty (GTs de comrcio, cultura, meio ambiente, transporte e turismo). Talvez se possa pensar que essas cinco reas so precisamente, dentre as dezesseis cobertas pelos GTs, aquelas de interesse prioritrio do MRE. Vale notarmos, ainda, que dos onze GTs que no esto sob a coordenao direta do Itamaraty, em apenas dois (assentamentos humanos e sociedade da informao) o Ponto Nodal no
parte da assessoria internacional, ou equivalente, do Ministrio ou
327

1 Reviso: 25/11/2012
outro rgo federal responsvel pelo GT. Este dado significativo

porque indica que os trabalhos esto sendo coordenados por pessoas
que, mesmo no fazendo parte do corpo de funcionrios do MRE,
provavelmente tm interaes frequentes com o Itamaraty, em razo
de suas prprias atividades em seus rgos de origem. Ademais, vale
recordarmos que a Fundao Alexandre de Gusmo (FUNAG), vinculada ao MRE, ministra Cursos de Capacitao em Relaes Internacionais especificamente para altos funcionrios do governo federal, das autarquias e das agncias reguladoras, cursos esses que tm,
por certo, no apenas o objetivo de prover capacitao, mas tambm
de produo de vises e interesses convergentes e de expanso e consolidao de uma rede intragovernamental de especialistas que tenha
o Itamaraty como instituio de referncia.
A horizontalizao da poltica externa brasileira, que tanto legal
como organizacional, deve ser vista, obviamente, como evidncia
clara da perda de monoplio do Itamaraty sobre a agenda internacional brasileira, derivada do indefectvel processo de globalizao, da
consequente fragilizao generalizada das fronteiras entre o domstico e o internacional, e do adensamento das relaes internacionais
do pas. Contudo, como evidenciado pela experincia de implementao das diretrizes do IBAS no pas, o MRE parece estar atuando intensamente no sentido da ampliao de sua capacidade de coordenao interministerial. Dito de outra maneira, o que pode ser visto
como concorrncia intragovernamental na definio da agenda internacional do pas e de sua poltica externa parece estar redundando em
uma maior ateno do MRE no apenas aos atores societrios, mas
tambm ao plano intragovernamental.
(b) A criao dos adidos agrcolas
nas embaixadas brasileiras
Pelo Decreto Presidencial No. 6.464, de 27 de maio de 2008, foi criada a figura do adido agrcola em algumas representaes brasileiras
328

1 Reviso: 25/11/2012

no exterior, quais sejam: Buenos Aires, Bruxelas, Genebra, Moscou,

Pequim, Pretria, Tquio e Washington. O adido exerce misso permanente de assessoramento em assuntos agrcolas junto s referidas
misses diplomticas. Suas diversas atribuies incluem: busca de
ampliao do acesso dos produtos do agronegcio brasileiro aos
mercados local ou regional; prospectar novas oportunidades; analisar o mercado local e as suas tendncias; apoiar a promoo externa
desses produtos; e monitorar os problemas que possam afetar esse
comrcio e as polticas locais especficas de interesse do agronegcio
brasileiro.
Trata-se de uma antiga reivindicao tanto da iniciativa privada e de
suas representaes quanto do Ministrio da Agricultura, Pecuria e
Abastecimento (MAPA). H, na verdade, registro de reivindicaes
semelhantes datando de incios da dcada de 1950. Vrias fontes ouvidas pela imprensa relataram a resistncia do Itamaraty ideia. Roberto Rodrigues, por exemplo, ex-presidente da Associao Brasileira do Agronegcio (Abag) e ministro da Agricultura do governo Lula
da Silva antes da criao da figura do adido agrcola, criticava o bloqueio do MRE ideia. O presidente da Sociedade Rural Brasileira
afirmou que o MRE sempre foi excelente politicamente, mas deixa
a desejar em termos comerciais (EXPORTADORES..., 2004).
Produtores e exportadores brasileiros conhecem bem o papel desempenhado no Brasil por adidos agrcolas de diversos pases e, na medida em que o agronegcio brasileiro foi ampliando a sua competitividade no mercado internacional, cresceram tambm os problemas na
comercializao externa de seus produtos, sentidos diretamente pelo
setor privado. A iniciativa finalmente aprovada, de criao dos adidos em embaixadas brasileiras selecionadas, d ao MAPA maior
possibilidade de coordenao com o MRE nas negociaes internacionais relativas ao agronegcio.
De acordo com o que foi apurado pela mdia brasileira, nas negociaes que antecederam a deciso de criao da figura dos adidos agr329

1 Reviso: 25/11/2012
colas, o Itamaraty resistia ideia por temer nomeaes polticas, por

no desejar o ttulo de adido e porque queria que os ocupantes dos
cargos recebessem treinamento especfico (BRASIL..., 2008). Essa
resistncia reflete o temor, amplamente disseminado no Itamaraty,
de fragmentao do servio exterior brasileiro e de prevalncia eventual de interesses setoriais, em detrimento de uma capacidade, quase
monopolizada pela corporao diplomtica, segundo a viso da prpria instituio, de pautar as negociaes internacionais pelo interesse nacional. Temia-se, tambm, que o recrutamento de adidos de
fora dos quadros diplomticos abrisse precedente tido como no desejvel, uma vez que poderia acarretar imprevisveis desdobramentos futuros.
Os termos do Decreto de criao dos adidos, contudo, evidenciam
que algumas das preocupaes do Itamaraty foram contempladas. A
blindagem do cargo s nomeaes polticas um exemplo. Dentre
outras exigncias, o adido deve ser servidor pblico federal ocupante de cargo efetivo do quadro de pessoal do Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento ou empregado do quadro efetivo de
empresa pblica ou de sociedade de economia mista federais, desde
que cedido ao MAPA. Sua designao para o cargo da responsabilidade do presidente, mediante indicao do Ministro de Estado da
Agricultura, Pecuria e Abastecimento, ouvido, previamente, o Ministrio das Relaes Exteriores. Outra exigncia dos ocupantes do
cargo ter concludo curso de preparao para o exerccio da misso
de assessoramento em assuntos agrcolas, organizado e ministrado
pelo Instituto Rio Branco, do MRE, em colaborao com o MAPA
(BRASIL, 2008). Evidencia-se aqui, uma vez mais, a estratgia usada pelo Itamaraty de procurar garantir, se no o seu monoplio sobre
as negociaes, cada vez mais impraticvel, pelo menos a sua influncia, pela via da oferta de capacitao, que implica tambm a
constituio de uma rede intragovernamental que tenha o MRE como
instncia referencial.
330

1 Reviso: 25/11/2012

Cabe, por fim, considerarmos que, se a criao dos adidos agrcolas

uma demanda antiga, defendida fortemente nos anos FHC, entre outros por Roberto Rodrigues, que viria a ser ministro da Agricultura do
governo Lula da Silva, a deciso final s seria tomada em 2008. O Itamaraty parece ter resistido de distintas maneiras. Informaes da imprensa sobre os bastidores das negociaes interministeriais, que duraram meses, sugerem que o ministro da Agricultura teria afirmado
que ele obteve da ento ministra da Casa Civil, Dilma Rousseff, a
aprovao iniciativa. Talvez tenha sido a interveno do crculo palaciano, ento, o fator decisivo para a superao das resistncias do
MRE. As negociaes, contudo, levaram a uma soluo, como est
claro no Decreto, que procura vincular as atribuies e responsabilidades do adido agrcola, considerado membro da misso diplomtica
brasileira no pas, tendo inclusive direito ao passaporte diplomtico,
tanto ao MAPA quanto ao MRE. Definiu-se um compartilhamento
de responsabilidades que passa, at mesmo, por uma repartio dos
gastos, ficando o MAPA responsvel pelas despesas com os eventuais auxiliares dos adidos agrcolas nas misses diplomticas. Perdido o anel, procurou-se a preservao do dedo.
O Ministrio das Relaes

Exteriores e a Cooperao
Federativa: Promovendo e
Tutelando as Aes
Internacionais dos
Governos Subnacionais
Uma pesquisa recente, realizada pela Confederao Nacional de
Municpios (CNM), nos ajuda a dimensionar o crescente ativismo
dos governos subnacionais brasileiros no campo internacional, cujas
motivaes no nos cabe aqui discutir. Note-se que essa pesquisa
atesta o diagnstico virtualmente unnime dos pesquisadores brasileiros sobre o assunto. A investigao da CNM constatou que, ao fi331

1 Reviso: 25/11/2012
nal das gestes municipais de 2005 a 2008, apenas trinta das 5.562
prefeituras investigadas possuam algum rgo estruturado dedicado
rea internacional. Das demais, 116 possuam um servidor responsvel por assuntos internacionais e 3.419 tinham interesse pela temtica (CONFEDERAO NACIONAL DE MUNICPIOS,
[s.d.]a). Das 26 capitais brasileiras, apenas dez tinham um setor especfico responsvel pela rea internacional, ao passo que, entre as outras, onze possuam um responsvel pelos assuntos internacionais e
cinco tinham apenas interesse pelo assunto. No que diz respeito aos
estados, em termos absolutos, So Paulo o estado brasileiro com o
maior nmero de prefeituras com estruturas especficas encarregadas da rea internacional ou servidor responsvel, seguido pelo Rio
Grande do Sul e por Minas Gerais. Em termos proporcionais, computando-se o nmero de municpios de cada estado, Roraima apareceu em primeiro lugar, seguido de Rio de Janeiro e So Paulo. Outro
dado importante que apenas 227 prefeituras do pas declararam j
ter realizado algum projeto de cooperao internacional (ou seja, 4%
dos municpios brasileiros).
Constatado o interesse generalizado dos municpios do pas por uma
maior atuao na seara internacional, a Confederao criou, em
2006, a CNM Internacional, responsvel por promover a insero
internacional dos municpios brasileiros (CONFEDERAO NACIONAL DE MUNICPIOS, [s.d.]b) ofertando, entre outros, assessoria poltica internacional ao movimento municipalista brasileiro.
Se o pas testemunha a expanso autctone das aes internacionais
dos governos subnacionais, inauguradas, de maneira institucionalizada, com a criao da Secretaria Especial para Assuntos Internacionais do governo do estado do Rio Grande do Sul, em 1987, este respaldo da Confederao talvez tenha o potencial de acelerar um processo que, mesmo ainda incipiente, vem crescendo de maneira no
desprezvel.
O Itamaraty no est alheio a esse processo, ainda que, segundo a
apreciao de alguns autores, como Saraiva (2006), o assunto tenha
332

1 Reviso: 25/11/2012

chegado tarde chancelaria. Ademais, como afirma o autor, o Estado

central no aprecia a ideia da fragmentao da autoridade nas questes internacionais.
A tese da iminncia do descontrole interno e a
hiptese das dificuldades que emanariam da
descentralizao coordenada na formulao de
polticas pblicas com impacto internacional
so comuns na burocracia federal, particularmente do Itamaraty e do Banco Central (SARAIVA, 2006, p. 434).
As iniciativas do Itamaraty em resposta ao ativismo dos governos

subnacionais, em larga medida adaptativas, como apontam diversos
autores, foram inicialmente coordenadas pela Assessoria de Relaes Federativas, criada em 1997, por determinao expressa do ento presidente Cardoso. Essa determinao presidencial ilustra o fato
de que o desencapsulamento do MRE tem distintas fontes. Em 2003,
essa Assessoria foi transformada em Assessoria Especial de Assuntos Federativos e Parlamentares (AFEPA), unificando as estruturas
do Itamaraty, antes isoladas, de interao com os governos subnacionais e aquela responsvel pelas relaes parlamentares. Neste ponto,
vale recordarmos a criao, j no governo Lula da Silva, da Subchefia
de Assuntos Federativos da Presidncia da Repblica, que, no que
diz respeito ao interesse de projeo internacional dos governos subnacionais, tem chamado para si iniciativas que talvez o Itamaraty pre13
ferisse ver sob o seu comando direto.
interessante notarmos, contudo, que dois dos Escritrios Regionais
do Itamaraty, o ERESUL e o ERENE, criados em 1995 no Rio Grande do Sul e em Recife, respectivamente, foram constitudos antes da
Assessoria de Relaes Federativas, que foi instituda, como visto,
em 1997.
No Brasil, como na maior parte dos pases, observa-se uma tendncia
de as aes internacionais dos governos subnacionais se concentra333

1 Reviso: 25/11/2012
rem em atividades relativas a low politics, tendo, portanto, baixo potencial de conflito com a poltica exterior do Estado nacional. Mesmo
os estados e municpios brasileiros no sendo sujeitos do direito internacional pblico, eles atuam, cada vez com maior intensidade, na
cooperao internacional, firmando acordos de natureza econmica
e cultural, com distintos graus de formalidade (VIGEVANI, 2006, p.
130).
Se o principal objetivo expresso, desde a criao da primeira assessoria especfica, em 1997, oferecer assessoramento e respaldo aos governos subnacionais em matria internacional, buscando tambm canalizar demandas para a formulao da poltica externa (PEREIRA, 2004, p. 149), transparece, na atuao do Itamaraty, a preocupao estratgica de integrar as iniciativas e prioridades de estados e municpios ao processo de identificao dos grandes interesses
nacionais (Conselheiro M.C. Moura Daniel, 2002, apud VIGEVANI, 2006, p. 133). Note-se que, na opinio do Itamaraty, apenas os
Estados desenvolvem e conduzem poltica externa stricto sensu, as
localidades limitam-se a realizar aes internacionais (PEREIRA,
2004, p. 150).
No plano da cooperao federativa em matria internacional que o
Itamaraty tenta promover, tm papel de destaque os oito Escritrios
Regionais do MRE, subordinados AFEPA, quais sejam: EREMINAS (Escritrio de Representao em Minas Gerais); EREPAR
(Escritrio de Representao no Paran); ERESC (Escritrio de Representao em Santa Catarina); ERESUL (Escritrio de Representao no Rio Grande do Sul); ERERIO (Escritrio de Representao
no Rio de Janeiro); ERESP (Escritrio de Representao em So
Paulo), todos com sede nas capitais dos respectivos estados, e o ERENOR (Escritrio de Representao na Regio Norte, antigo
EREMA), com sede em Manaus, e o ERENE (Escritrio de Representao no Nordeste), com sede em Recife. Levantamento realizado
pelo autor deste trabalho mostra que crescente o ativismo desses es334

1 Reviso: 25/11/2012

critrios, criados entre 1995 e 2004. A despeito dessas iniciativas do

Itamaraty, porm, Saraiva (2006, p. 450) afirma que o Brasil tem, entre os pases federativos, uma das mais centralizadas formas de ao
externa do Estado, o que o autor atribui, tambm, ao conservadorismo corporativo do Itamaraty (SARAIVA, 2006, p. 452).
Cabe destacar que, no obstante as crticas, os Escritrios Regionais
do MRE buscam cooperar, em uma vasta gama de assuntos internacionais, no apenas com os governos subnacionais, mas tambm com
toda a sorte de atores societrios, indivduos e organizaes. No se
restringindo cooperao com estados e municpios, os Escritrios
Regionais devem, assim, ser pensados tambm como parte da estrutura montada pelo Itamaraty para a produo da cooperao intersetorial no mbito da poltica externa, como se ver em maior detalhe
na seo subsequente deste trabalho.
Porm, como observa Vigevani (2006, p. 130), a adaptao institucional do governo central para incluir as instncias regionais fraca.
Formulando a hiptese de que, na seara internacional, os municpios
brasileiros gozariam de maior liberdade de ao do que os estados,
Salomn e Nunes (2007) notam que a ao externa do governo do estado do Rio Grande do Sul parece inspirada, tanto em estruturas e
procedimentos como em substncia, na do governo central. A estrutura institucional do seu aparato paradiplomtico [do governo do
RS] desenvolvido inicialmente segundo o modelo do MRE , a
complexidade da agenda e a primazia dos interesses econmicos sobre os sociais como principais propulsores das polticas assim parecem demonstr-lo (SALOMN; NUNES, 2007, p. 140). Aqui, como no caso da horizontalizao da poltica externa no mbito do
governo federal, desejo e possibilidade, ainda que relativa, de ao
autnoma dos atores no plano internacional parecem, de certa forma,
condicionados pela prpria centralidade do Itamaraty, talvez em funo do prestgio que ele ainda desfruta e da prpria cooperao ofertada, de carter supervisor e em certa medida tutelar. Tutelar, posto
335

1 Reviso: 25/11/2012
que se objetiva, tambm, monitorar a atuao internacional dos governos subnacionais para garantir que ela no constranja a atuao do
prprio MRE. No entanto, e como contraponto, cabe notarmos que a
presso poltica direta dos governadores na direo do Poder Executivo federal ou do Congresso Nacional vem sendo a forma mais explcita do agir das unidades subnacionais, as quais, apesar dos constrangimentos, tm, de acordo com Saraiva (2006, p. 443), demonstrado criatividade e movimento no plano internacional, com expressivo grau de competncia tcnica, pelo menos no que diz respeito ao
comrcio exterior, ainda segundo o mesmo autor.
O Itamaraty: Cooperao
Intersetorial e Diplomacia
Pblica
Devemos agora, por fim, analisar a maneira como o desinsulamento
do Ministrio das Relaes Exteriores tem se dado no plano intersetorial, ou seja, no que diz respeito articulao do governo federal
(primeiro setor) com as entidades do mercado (segundo setor) e com
a sociedade civil (onde proliferam as entidades do terceiro setor).
Trata-se, aqui, de uma discusso que no se pretende exaustiva, tendo
o objetivo de apenas ilustrar um processo em curso, ainda no discutido de maneira mais sistemtica no mbito acadmico, mas que merece maior ateno.
Neste mbito das articulaes intersetoriais, ou seja, das interaes
do Itamaraty com as entidades do mercado e da sociedade civil, as
evidncias, no entanto, parecem contraditrias. No primeiro caso,
das interaes com as entidades do mercado, Oliveira e Pfeifer
(2006) afirmam ter havido no apenas uma mudana no padro de relacionamento entre o Itamaraty e o empresariado durante o governo
Lula da Silva, mas tambm uma certa retrao, aps um processo de
maior institucionalizao das interaes durante o governo precedente, a despeito do fato de que, em alguns aspectos, houve uma
336

1 Reviso: 25/11/2012

aproximao estreita e resultados auspiciosos (OLIVEIRA;

PFEIFER, 2006, p. 400). Seja como for, no caso do relacionamento
entre primeiro e segundo setor, no plano da poltica externa, a literatura existente quase unnime ao enfatizar a vigncia de interaes
ainda aqum das desejveis. Tais interaes, porm, no sero discutidas aqui em maior detalhe. Parece possvel sugerirmos, no obstante, que se o governo Lula da Silva cultivou estreita proximidade com
diversos segmentos do setor empresarial, em searas outras que no a
da poltica externa, o governo brasileiro, e tambm o Itamaraty, ao
priorizar a internacionalizao das grandes empresas do pas, em
franca sintonia com suas prprias estratgias de busca de reposicionamento do Brasil no sistema internacional e de promoo do chamado eixo Sul-Sul, procurou estabelecer parcerias seletivas com o
empresariado, reforando, por outro lado, a diplomacia pblica no
14
plano domstico.
No que diz respeito s articulaes do Itamaraty com a sociedade civil, parece pertinente sugerirmos uma sensvel ampliao da diplomacia pblica durante o governo Lula da Silva, no apenas no sentido
tradicional do termo, de projeo de uma dada imagem do Brasil no
exterior, mas tambm de divulgao da poltica externa do pas no
mbito domstico. esta segunda vertente da diplomacia pblica
brasileira que nos interessa aqui mais especialmente. Nesse campo,
discutiremos, a seguir, a criao do canal oficial do MRE no YouTube, a presena de autoridades do Itamaraty na mdia escrita e, por fim,
a intensificao do papel desempenhado pela FUNAG, que envolve
tambm a busca de um maior dilogo com a crescente comunidade
brasileira de especialistas acadmicos em relaes internacionais e
poltica externa.
(a) O MRE no YouTube
No canal oficial do Ministrio das Relaes Exteriores no YouTube

(http://www.youtube.com/mrebrasil), possvel ter acesso a vdeos
337

1 Reviso: 25/11/2012
e udios de programas, entrevistas e coletivas de imprensa do ministro de Estado, diplomatas e outras autoridades sobre temas de poltica externa. A pgina relativamente nova (foi criada em 18 de fevereiro de 2009), mas j tem 470 vdeos. O canal, que j foi visitado
490.179 vezes (dados do dia 16 de abril de 2012, s 17 horas), tem o
claro objetivo de aproximar os usurios do YouTube das notcias da
poltica externa brasileira, bem como inform-los sobre as atividades
do Itamaraty, especialmente aquelas do ministro de Estado.
O fato de o MRE ter um espao no stio de vdeos mais popular do
mundo revela ainda o objetivo, por parte da instituio, de aproximar-se da sociedade em busca da legitimao da poltica externa. Recorde-se que, nos ltimos anos, a poltica exterior do pas tem, por
vezes, suscitado grandes controvrsias no plano domstico, como,
por exemplo, quando da resposta brasileira, para muitos excessivamente complacente, nacionalizao dos hidrocarburetos pelo presidente boliviano ou no que concerne incorporao da Venezuela ao
Mercosul e ao relacionamento do Brasil com o Ir.
De acordo com a Embaixada Brasileira em Washington, o objetivo
[do canal do MRE no YouTube] permitir que jornalistas, acadmicos e todo o pblico interessado em assuntos de poltica externa brasileira tenham acesso a gravaes em vdeo de coletivas de imprensa,
entrevistas, briefings e visitas de autoridades ao Palcio do Itamaraty (EMBAIXADA BRASILEIRA EM WASHINGTON, [s.d.]).
(b) A divulgao da poltica
externa do pas na mdia
impressa
Com a crescente politizao da poltica externa brasileira, tornou-se

comum, pelo menos desde o governo Fernando Henrique Cardoso,
que o ministro das Relaes Exteriores e outras autoridades do Itamaraty venham a pblico explicitar motivaes, compartilhar per338

1 Reviso: 25/11/2012

cepes e sensibilizar o pblico domstico quanto s oportunidades e

constrangimentos do momento, em busca de respaldo e legitimidade.
Afinal, como nos lembra Putnam (1988), legitimidade e apoio domsticos ampliam a capacidade de barganha no plano internacional,
alm, claro, podemos acrescentar, de serem fundamentais na busca
de superao das clivagens intragovernamentais e das divergncias
poltico-partidrias no mbito domstico.
Dada a dificuldade de uma quantificao plenamente confivel deste
fenmeno de publicizao de pontos de vista e estratgias por parte
das lideranas do MRE, apresentamos a seguir alguns dados, certamente parciais, at por no estabelecer comparaes com perodos
anteriores, mas que parecem ilustrativos. A quantidade de artigos e
entrevistas do ex-ministro Celso Amorim publicados na mdia impressa do pas, que teve uma mdia anual de 32,5 em 2003-2004, caiu
para 12,5 em 2007-2008 (h apenas oito artigos/entrevistas publicados em 2008). O perodo de 2009-2010 teve uma mdia anual de
nove artigos/entrevistas. A quantidade de artigos/entrevistas do ministro Antnio Patriota publicados na mdia impressa do pas chegou
o
a seis, da sua posse, em 1 de janeiro de 2011, at 16 de maio de 2011,
15
sem contarmos, aqui, aqueles veiculados na mdia estrangeira.
Parece evidente que uma agncia plenamente insulada dificilmente
se daria ao trabalho deste tipo de exposio. Por outro lado, e talvez
paradoxalmente, igualmente possvel argumentarmos que um certo
grau de transparncia possa ser demandado no apenas para se garantir respaldo e legitimidade, mas tambm para a preservao de alguma forma de autonomia, ou seja, como estratgia de resistncia ao
desinsulamento. No mbito organizacional, contudo, assim como no
governamental, como nos ensinou Nunes (1997), parece possvel
pensarmos que estas duas gramticas, a do universalismo de procedimentos e a do insulamento burocrtico, convivam e combinem-se como um ato de malabarismo.
339

1 Reviso: 25/11/2012
(c) A Fundao Alexandre de

Gusmo: think tank e diplomacia
pblica
No que diz respeito s interaes entre o Ministrio das Relaes

Exteriores e a sociedade, a FUNAG, vinculada ao Ministrio e criada
em 1971, cumpre hoje um papel considerado estratgico. Em um balano feito pela Fundao, em sua Newsletter de 18 de junho de
2009, so listadas as inmeras atividades realizadas em 2008 com o
intuito de popularizar a poltica internacional, de aproximar a po16
ltica internacional do cotidiano do cidado. Nas palavras de seu
presidente, um dos objetivos da FUNAG criar canal direto entre o
mundo acadmico, o diplomtico e a sociedade civil. Porque no se
legitima uma poltica externa sem que o cidado tome conhecimento
dessa poltica. Contudo, mais do que socializar as aes do MRE,
pretende-se tambm, pelo menos no plano do discurso, subsidi-las.
Parece evidente, porm, a possibilidade de se pensar a atuao da
FUNAG apenas como diplomacia pblica ou como mera busca de legitimao dos cursos de ao e das estratgias capitaneadas pelo
MRE. Contudo, uma postura menos crtica tambm encontrar respaldo para uma interpretao do ativismo da Fundao como forma
de desencapsulamento institucional, ou seja, tambm como busca de
incorporao de novos aportes extrainstitucionais, de fora da ainda
fechada corporao diplomtica brasileira.
Os nmeros do balano feito pela FUNAG so, por certo, expressivos: em 2008, a Fundao publicou 116 ttulos, realizou 20 eventos,
ministrou cinco cursos e criou bibliotecas em todas as regies do
pas. Dentre os eventos, destacam-se a I Conferncia das Comunidades Brasileiras no Exterior e aqueles dedicados promoo da interlocuo entre a diplomacia e o mundo acadmico do pas. Ademais, todas as 620 obras at ento publicadas pela FUNAG se encontram disponveis, integralmente, na internet. Cabe ressaltarmos, tam340

1 Reviso: 25/11/2012

bm, dois programas da Fundao que distribuem livros gratuitamente para que a populao tome conhecimento da poltica externa
brasileira. Ainda conforme a Newsletter de 18 de junho de 2009:
Na Literatura de Cordel, a histria de diplomatas brasileiros contada em rimas, de maneira simples e direta. O Livro na Rua fala de temas relacionados poltica externa brasileira e tambm rene biografias de diplomatas, em textos curtos e simples.
Por estas razes, parece pertinente denominarmos a Fundao como
um think tank especializado em poltica externa, cujo impacto, contudo, de difcil mensurao. Um think tank singular, devemos ressaltar, posto que no conta com unidade de pesquisa prpria. Vale recordarmos, porm, que o Instituto de Pesquisa de Relaes Internacionais (IPRI) instituio vinculada FUNAG. No entanto, no discurso e na prtica de difuso domstica da poltica externa, subsistem
traos do ethos tradicional da diplomacia do pas. Se a FUNAG assume explicitamente, como vimos, o seu objetivo de legitimao dos
cursos de ao adotados pelo MRE, cabe destacarmos algumas outras questes que nos parecem tambm relevantes.
A Newsletter da Fundao Alexandre de Gusmo era intitulada, at
recentemente, Diplomacia ao alcance de todos. Se o seu objetivo
promover a divulgao das atividades e dos estudos patrocinados
pela Fundao, a logomarca que o Boletim exibia at o incio do ano
de 2009 no deixa de guardar certa ironia. O ttulo da Newsletter estava estampado sobre uma ilustrao muito interessante: das alvas
nuvens de um belo cu azulado, surgiam duas mos, cujos indicadores se tocavam, produzindo luz. Trata-se, obviamente, de apropriao de uma cena do clebre afresco de Michelangelo, do teto da Capela Sistina, no Vaticano, em que Deus, das alturas, toca um homem,
representando a criao de Ado. Esta logomarca tinha, por certo, o
potencial de alimentar os muitos crticos do insulamento do Itamaraty, porque, independentemente de qualquer intencionalidade no
explicitada, os objetivos do Boletim podiam ser interpretados, no seu
341

1 Reviso: 25/11/2012
intuito de colocar a Diplomacia ao alcance de todos, como benevolncia das divindades. Dada a margem para interpretaes como
essa, talvez tenha sido hbil a retirada da logomarca.
Os crticos tambm encontraro munio nos dois programas, mencionados acima, de distribuio gratuita de livros, uma vez que,
como est claro na citao de h pouco, o contedo de alguns dos ttulos distribudos pode ser interpretado como mera hagiografia.
Deixando ao leitor a interpretao que lhe aprouver, devemos destacar duas outras iniciativas da Fundao, nas quais, a nosso ver, o intuito de busca de influncia ou projeo de poder transparece com
clareza, no primeiro caso no plano regional e, no segundo, no mbito
intragovernamental. Refiro-me ao Curso para Diplomatas Sul-Americanos, o qual, segundo a mesma fonte, j teria formado 120 diplomatas, e aos Cursos de Capacitao em Relaes Internacionais ministrados para altos funcionrios do governo federal, das autarquias
e das agncias reguladoras. A frase subsequente da Newsletter merece ser citada integralmente: os temas e as demandas so avaliados
de acordo com as necessidades observadas pelo embaixador Celso
Amorim, ministro das Relaes Exteriores.
No que diz respeito ao papel da FUNAG, portanto, independentemente da postura a ser adotada pelo analista externo, mais ou menos
crtica, compreendendo a sua atuao como mais ou menos unidirecional, de exclusiva busca de legitimao ou de valorizao de um intercmbio capaz de subsidiar a ao diplomtica, acredito ser pertinente considerar que o grande ativismo da Fundao possa ser pensado como mais uma evidncia, ainda que ambgua, da busca de desencapsulamento do Itamaraty. Uma tal interpretao est, certamente,
na contracorrente da concepo, ainda perceptvel no meio acadmico brasileiro, de um insulamento olmpico, onisciente e autocongratulatrio da instituio.
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Antes de encerrarmos a seo, porm, cabe recordarmos que o programa criado pelo Ministrio da Educao, por intermdio da CAPES, para o desenvolvimento da ps-graduao stricto sensu em Relaes Internacionais no pas, intitulado Programa Santiago Dantas
de apoio ao ensino de RI, contou tambm com a parceria do MRE. A
execuo do programa ocorreu entre os anos de 2001 e 2004. Essa
parceria pode, por certo, ser vista como indcio de que ganha espao,
na corporao diplomtica brasileira, a percepo de que sua autossuficincia do passado poderia, hoje, subsistir apenas em detrimento
do prprio interesse nacional. Para exemplificar o ponto, podemos
recordar que os vitoriosos painis do acar e do algodo capitaneados pelo Brasil no mbito da Organizao Mundial do Comrcio tiveram que se valer de consultores estrangeiros.
Outro dado importante no contexto desta discusso a criao, por
parte do Instituto Rio Branco, do MRE, do Programa de Ao Afirmativa do IRB Bolsa-Prmio de Vocao para a Diplomacia. Tal
programa, institudo em 2006, tem como objetivo ampliar as oportunidades de acesso aos quadros do Ministrio das Relaes Exteriores e incentivar e apoiar o ingresso de afrodescendentes (negros) na
Carreira Diplomtica, mediante a concesso de bolsas-prmio destinadas ao custeio de estudos preparatrios ao Concurso de Admisso
17
Carreira Diplomtica (MRE/IRB e MCT/CNPq, edital de 19 de
outubro de 2006, disponvel na internet).
As mudanas no processo seletivo para o ingresso no Instituto Rio
Branco, que, no incio de 2005, decidiu retirar o carter eliminatrio
da lngua inglesa do concurso de admisso carreira, levaram a um
intenso debate pblico que, segundo Moura (2006, p. 20), revelava
tambm a generalizada percepo do Itamaraty como elitista, a despeito de o recrutamento dos novos diplomatas ser feito, h dcadas,
por meio de concurso pblico e do crescente esforo para ampliar as
bases de recrutamento para a carreira. Contudo, no obstante a manuteno de um ethos aristocrtico na Casa de Rio Branco, como
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destacado por Moura (2006, p. 32), o Itamaraty tambm deseja veicular a sua imagem como uma instituio democrtica e representativa da populao nacional. Essa inteno demonstrada, por exemplo, pelo Programa de Ao Afirmativa do Instituto Rio Branco. A
incorporao de um nmero mais significativo de afrodescendentes
aos quadros do Itamaraty parece tambm atender tanto objetivos internacionais, uma vez que a diplomacia do pas busca hoje, uma vez
mais, fazer do Brasil um porta-voz do mundo em desenvolvimento,
quanto domsticos, como, por exemplo, no sentido da superao do
estigma de elitismo. Sendo elitismo (ou ethos aristocrtico) e pluralismo racial expresses possveis do insulamento burocrtico e do
universalismo de procedimentos, respectivamente, vemos, uma vez
mais, que distintas gramticas convivem hoje na instituio.
Quando se trata, como neste trabalho, de discutir o ambguo processo
de desencapsulamento do Itamaraty, importante recordarmos tambm a significativa expanso, nos ltimos anos, do quadro de diplomatas do MRE. O nmero de admitidos carreira diplomtica subiu
de 32, no ano de 2005, para 105 por ano em 2006, 2007, 2008 e 2009.
No ano de 2010 foram abertas 108 vagas e, em 2011, o nmero de va18
gas caiu para 26. No perodo de 2006 a 2010, aumentou em aproximadamente 50% o quadro de diplomatas brasileiros.
Essa expanso, alm de ampliar a capacidade do Itamaraty de se fazer presente no cenrio internacional e de possibilitar a melhoria de
sua interlocuo com os atores domsticos, governamentais e no
governamentais, significativa tambm em funo de seu possvel
impacto intraorganizacional. Isso porque de se esperar que os jovens diplomatas, em nmero to mais expressivo, no consigam ser
socializados maneira dos antigos, o que pode resultar, no futuro,
em um ethos corporativo menos acentuado e em menor coeso do
19
corpo diplomtico. Talvez o fato de essas turmas ampliadas do
Instituto Rio Branco serem tambm chamadas, internamente, de
overbooking, corao de me e 101 dlmatas (BECKER,
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2011) possa ser interpretado como tendo implicaes para alm do

gracejo.
Consideraes Finais
Em julho de 2007, o jornal Correio Braziliense publicou uma srie de
reportagens, assinada por Cludio Dantas Sequeira, relatando/denunciando o fato de, entre 1966 e 1985, o Itamaraty ter operado um
poderoso servio de inteligncia, criado e operado pela cpula do
MRE, denominado Centro de Informaes do Exterior (Ciex), que
teria sido a primeira agncia criada sob o guarda-chuva do Sistema
Nacional de Inteligncia (SNI). Tendo vasculhado o arquivo secreto do Ciex, o jornalista constatou:
A escassez de evidncias da participao da diplomacia brasileira na represso fez crer a todos que o MRE foi a reserva moral da democracia, em pleno regime militar. Construiu-se,
com o silncio, a imagem de diplomatas sem
partidos ou tendncias ideolgicas, inclumes
aos vaivns da poltica e dedicados exclusivamente defesa do interesse do Estado. Mas no
bem assim. A cpula do Itamaraty se ajustou
perfeitamente aos interesses do governo militar, e o Ciex contribuiu de maneira decisiva
para a localizao e deteno de muitos asilados (SEQUEIRA, 2007).
Esta surpreendente e tardia revelao complementa a argumentao

feita por Barros (1986) acerca dos elementos que explicam a proximidade entre militares e o Itamaraty durante o regime militar, tendo
sido mais explorada, posteriormente, por Almeida (2008) e Penna
Filho (2009).
O fato de tal colaborao ter passado despercebida por tantas dcadas denota no apenas como pouco se sabia sobre o Itamaraty, mas
tambm a postura de autoproteo da corporao diplomtica do
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pas, sempre empenhada no somente na produo da poltica externa, mas tambm na sua divulgao e na reflexo sobre a sua prtica
profissional. Note-se de passagem, porm, que hoje as reportagens
do Correio Braziliense esto disponveis no prprio stio oficial do
20
MRE.
No entanto, durante o governo Lula, o Itamaraty viveu um perodo, se
no de intensificao de seus dissensos internos, certamente de sua
indita explicitao para o universo extracorporativo. Tornaram-se
frequentes as manifestaes pblicas, principalmente por parte de diplomatas aposentados, de repdio aos mtodos, objetivos e prioridades da cpula do MRE. Questionava-se o impacto da suposta ideologizao e/ou partidarizao da poltica externa do pas, a qual, no governo Lula da Silva, bem como no de Dilma Rousseff, tem a sua formulao mais claramente compartilhada entre a cpula do Itamaraty
e a Presidncia da Repblica, que desde o incio da gesto Lula, e ainda hoje, conta com um ativo assessor especial para as relaes internacionais, egresso do Partido dos Trabalhadores.
No cabe aqui retomarmos a argumentao daqueles que criticam as
decises e o modus operandi daquilo que alguns chamaram de diplomacia companheira. O fato de Celso Amorim, chanceler do governo Lula, ter se filiado ao Partido dos Trabalhadores, em 2009, certamente foi visto pelos crticos como comprovao da partidarizao
da poltica externa (recorde-se que a corporao diplomtica do pas
sempre se aferrou concepo de poltica externa como poltica de
Estado). Vale ressaltarmos, porm, que a visibilidade do dissenso intracorporativo se deve no apenas ao no compartilhamento de polticas e estratgias, mas tambm quilo que a Anlise de Poltica
Externa denomina de poltica da burocracia. Cabe recordarmos
que vrios dos mais importantes cargos do servio exterior brasileiro
foram ocupados, na gesto Lula da Silva, por diplomatas que amargaram certo escanteamento durante o governo anterior. Deve-se destacar, ainda, como discutido anteriormente, que esta perda da coeso
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interna do Itamaraty pode ser vista tanto como fruto da politizao da

poltica externa, hoje inevitvel, quanto como elemento central neste
processo, ainda ambguo, de desencapsulamento do Ministrio das
Relaes Exteriores.
Como demonstrado neste trabalho, contudo, o Itamaraty tem reagido
de distintas maneiras s inmeras presses para que seja superado o
seu tradicional insulamento, oriundas de variadas fontes. Parece haver evidncias, como vimos, de que o MRE tem, no geral, preservado
a sua capacidade de coordenao da poltica externa do pas, como
tambm apontado por alguns outros autores. Seja como for, fato
que, para o bem ou para o mal, provavelmente para ambos, a poltica
externa do pas cada vez mais se assemelha s polticas pblicas caractersticas de um Estado democrtico, com uma sociedade complexa e plural, crescentemente atrelada aos fluxos internacionais.
Notas
1. A pesquisa que deu origem a este trabalho contou com o financiamento do
CNPq e da Fapemig, a quem o autor gostaria de agradecer. O autor agradece
tambm a Fernando Santana Felipe e a Lusa Gonalves de Medeiros, pela competente e dedicada assistncia na pesquisa, bem como a Dawisson Belm Lopes, Luiz Feldman e Rogrio Farias, pela leitura atenta de uma verso anterior, o
que, obviamente, no significa que eles concordam com os argumentos aqui desenvolvidos, nem os faz responsveis pelos problemas eventualmente remanescentes. Uma verso anterior foi apresentada no II Encontro da Associao Brasileira de Relaes Internacionais, realizado na Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro, de 22 a 24 de julho de 2009.
2. Fonte: site do MEC. Disponvel em: <http://www.e-mec.gov.br>. Acesso
em: 18 mai. 2011. [Sites das instituies e correspondncia com as coordenaes dos cursos.]
3. Fonte: site da CAPES. Disponvel em: <http://capes.gov.br/>. Acesso em:
19 mai. 2011. [E sites dos programas de ps-graduao.]
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4. Esta , certamente, a percepo generalizada entre os analistas acadmicos

da poltica externa brasileira. Contudo, como apontado por Rogrio Farias, em
comunicao pessoal com o autor, a literatura apresenta escassa comprovao
emprica do insulamento criticado.
5. No perodo militar: Juracy Montenegro Magalhes, ministro das Relaes
Exteriores de 17 de janeiro de 1966 a 15 de maro de 1967; e Jos de Magalhes
Pinto, de 15 de maro de 1967 a 30 de outubro de 1969. Na Nova Repblica:
Olavo Setbal; de 15 de maro de 1985 a 14 de fevereiro de 1986; Roberto Costa
de Abreu Sodr, de 14 de fevereiro de 1986 a 15 de maro de 1990; Francisco
Rezek, de 15 de maro de 1990 a 13 de abril de 1992; Celso Lafer, de 13 de abril
de 1992 a 2 de outubro de 1992; Fernando Henrique Cardoso, de 5 de outubro de
1992 a 20 de maio de 1993; e novamente Celso Lafer, de 29 de janeiro de 2001 a
1o de janeiro de 2003. (Fonte: dados extrados do site do Ministrio das Relaes
Exteriores).
6. Base do clculo: abril de 1964 a junho de 2011. Fonte: dados extrados do
site do Ministrio das Relaes Exteriores. Tabulao prpria.
7. Fonte: Lei Oramentria Anual 2010, Execuo Oramentria por Funo. Disponvel em: <http://www8.senado.gov.br/businessobjects/enterprise
115/desktoplaunch/siga/abreSiga.do?docId=3941520&kind=Webi>. Acesso
em: 16 mai. 2011.
8. Ver, por exemplo, Alexandre (2006), Diniz e Ribeiro (2008) e Neves
(2006).
9. Cabe destacarmos, tambm, que o adensamento das relaes internacionais tem ocasionado a reestruturao dos Ministrios de Relaes Exteriores da
maior parte dos pases, como discutido, por exemplo, por Moses e Knutsen
(2001) e Btora (2008). Vale ressaltarmos, tambm, que pelo menos desde a dcada de 1950 iniciativas pontuais de busca de articulao intragovernamental e
intersetorial tm sido ensaiadas pelo Itamaraty, como arrolado por Castro
(1983).
10. Note-se que levantamento similar, feito por Figueira (2010), chegou a um
resultado levemente inferior.
11. Esta subseo baseada em Nogueira et al. (2009).

12. So os seguintes os dezesseis GTs hoje existentes: (1) Administrao Pblica; (2) Administrao Aduaneira e Tributria; (3) Agricultura; (4) Assentamentos Humanos; (5) Cincia e Tecnologia; (6) Comrcio e Investimentos; (7)
Cultura; (8) Defesa; (9) Desenvolvimento Social; (10) Educao; (11) Energia;
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(12) Meio Ambiente e Mudana do Clima; (13) Sade; (14) Sociedade da Informao; (15) Transportes; e (16) Turismo.
13. Algumas dessas iniciativas foram arroladas por Saraiva (2006, p. 431).
14. importante, aqui, definirmos diplomacia pblica e explicitarmos a
maneira como o conceito empregado neste trabalho. De acordo com Van Ham
(2003, p. 428-429), o conceito de diplomacia pblica tem sido definido de diversas maneiras, e o seu papel e lugar na poltica internacional variaram ao longo do tempo. No que diz respeito aos seus objetivos, deve-se ressaltar aquele de
produzir comunicao direta com outros povos, alterando um governo estrangeiro por intermdio da influncia sobre os seus cidados, ou simplesmente criando uma imagem favorvel para as polticas, aes e sistema poltico e econmico de seu prprio pas. No obstante, acreditamos ser possvel pensarmos a
diplomacia pblica como tambm voltada para o plano domstico, a exemplo
da maneira como ela definida por Naren Chitty (2009), j que a busca de maior
legitimidade domstica das estratgias de insero internacional de um pas
tambm pode ser pensada como parte inextricvel da poltica externa.
15. Fonte: compilao prpria a partir de informaes contidas no site do

MRE, coletadas em 16 de maio de 2011. Deve-se considerar que, mesmo se tratando de artigos e entrevistas coletados e reproduzidos no site pelo prprio Itamaraty, omisses so sempre possveis.
16. Todos os dados e citaes desta seo tm como fonte a Newsletter da
FUNAG de 18 de junho 2009. Disponvel em: <http://www.funag.gov.br/newsletter/newslettertheme/newsletter.2009-06-18.7639762201/view>. Acesso
em: 8 jul. 2009.
17. Cabe destacarmos que o Programa de Ao Afirmativa do IRB/MRE

tambm exemplo das diversas articulaes intragovernamentais nas quais est
envolvido o Itamaraty, uma vez que o programa desenvolvido em parceria no
apenas com o Ministrio da Cincia e Tecnologia, mas tambm com o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome, a Secretaria Especial dos Direitos Humanos, a Secretaria Especial de Promoo da Igualdade Racial e a
Fundao Cultural Palmares.
18. Fonte: Instituto Rio Branco, Editais de admisso carreira de diplomata
dos anos de 2005, 2006, 2007, 2008, 2009, 2010 e 2011. Disponveis em:
<http://www.institutoriobranco.mre.gov.br/pt-br/concurso_de_admissao_a_
carreira_diplomatica.xml>. Acesso em: 16 mai. 2011.
19. Uma anlise do impacto das recentes mudanas institucionais no Itamaraty sobre o seu ethos corporativo e seu insulamento, que questiona mais detidamente esta hiptese, pode ser encontrada em Lopes et al. (2010).
349

1 Reviso: 25/11/2012
20. Disponvel em: <http://www.mre.gov.br/portugues/noticiario/nacional/

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267-305, 1997.
Resumo
O Itamaraty e a Poltica Externa
Brasileira: Do Insulamento Busca
de Coordenao dos Atores
Governamentais e de Cooperao
com os Agentes Societrios
Reconhecendo que so crescentes as presses no sentido da reverso do paradigma ainda relativamente insulado de produo da poltica exterior do
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Brasil, bem como a sua ampla repercusso domstica hoje, este trabalho
busca: (a) analisar os fatores, tanto domsticos como internacionais, que, a
partir da redemocratizao do pas e das mudanas sistmicas provocadas
pelo fim da Guerra Fria, tm pressionado o Itamaraty no sentido da superao de seu insulamento; e (b) avaliar os instrumentos que tm sido empregados pelo Ministrio das Relaes Exteriores para a promoo da coordenao intragovernamental (no interior do Executivo) e intergovernamental
(entre o Executivo federal e os governos subnacionais), bem como da cooperao intersetorial (governo federal e atores societrios), na produo da
poltica externa do pas.
Palavras-chave: Itamaraty Poltica Externa Brasileira Insulamento
Articulao Intragovernamental, Intergovernamental e Intersetorial
Abstract
Itamaraty and Brazilian Foreign
Policy: From Isolation to the
Search for Coordination Amongst
Governmental Actors and
Cooperation with Societal Actors
Acknowledging the increasing pressure to reverse the relatively isolationist
paradigm of Brazilian foreign policy making, as well as its current broad
domestic repercussion, this article seeks to: (a) analyze the factors, both
domestic and international, that, since the return to democracy and the
systemic changes caused by the end of the Cold War, have pressured the
Brazilian Ministry of External Relations (Itamaraty) to overcome its
isolation; and (b) evaluate the instruments that have been used by Itamaraty
for the promotion of intra-governmental policy coordination (within the
Executive Branch) and intergovernmental (between the federal executive
and state governments), as well as inter-sector coordination (federal
government and social actors), in the formulation of the countrys foreign
policy.
Keywords: Brazilian Ministry of External Relations (Itamaraty)
Brazilian Foreign Policy Isolation Intra-governmental,
Intergovernmental and Inter-sector Coordination
355

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grupos fica, ento, sob a responsabilidade de outro ministrio ou rgo federal.

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outro rgo federal responsvel pelo GT. Este dado significativo

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