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Acacia Zeneida Kuenzer
A EDUCAO PROFISSIONAL NOS ANOS 2000:

A DIMENSO SUBORDINADA DAS POLTICAS DE
INCLUSO
ACACIA ZENEIDA KUENZER*
RESUMO: Este artigo se prope a confrontar as polticas de Educao Profissional que vm sendo formuladas no perodo compreendido entre 1995 e 2005, portanto, no segundo governo do presidente Fernando Henrique Cardoso e no governo do presidente Lus
Incio Lula da Silva, com as demandas da classe trabalhadora a partir das mudanas ocorridas no mundo do trabalho no regime de acumulao flexvel. Para tanto, sero analisadas as polticas que vm sendo formuladas para a classe trabalhadora nesse perodo, tomando por
base as pesquisas que a autora vem realizando em empresas reestruturadas e no setor coureiro-caladista, que vem sendo duramente
afetado pela internacionalizao do capital. Por intermdio deste confronto, que tomar como categorias a incluso, a precarizao, a polarizao das competncias e a relao entre o pblico e o privado,
pretende-se analisar as possibilidades e os limites dessas polticas na
qualidade de estratgias de incluso subordinada, a partir da categoria contradio.
Palavras-chave: Educao Profissional. Incluso subordinada. Polticas
pblicas.
PROFESSIONAL
EDUCATION IN THE
2000S:
THE SUBORDINATE DIMENSION OF THE POLICIES OF INCLUSION
ABSTRACT: This article aims at drawing a comparison between the

policies of professional education formulated between 1995 and
2005, i.e. in the second term of President Fernando Henrique
Cardoso and the administration of President Luis Incio Lula da
Silva, and the demands of the working class faced with the changes
that have taken place in the world of work owing to the regime of
*
Doutora em educao, professora titular do Setor de Educao da Universidade Federal do

Paran (UFPR) e pesquisadora 1 C do CNPQ. E-mail: acaciazk@uol.com.br
Educ. Soc., Campinas, vol. 27, n. 96 - Especial, p. 877-910, out. 2006

Disponvel em <http://www.cedes.unicamp.br>
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A educao profissional nos anos 2000...
flexible accumulation. The policies formulated for the working class

during this time are thus analyzed based on the research that the author has been carrying out in the leather and shoe sectors of the
economy, which have been hardly affected by the internationalization of capital. Based on the contradiction category, such comparison, which considers inclusion, precarization, the polarization of
competencies and the relationship between the public and private
sectors, seeks to analyze the possibilities and limitations of these policies as strategies of subordinate inclusion.
Key words: Professional education. Subordinate inclusion. Public
policies.
Introduo
s polticas de Educao Profissional formuladas a partir da Lei
de Diretrizes e Bases da Educao Nacional, portanto a partir
do segundo perodo de governo do presidente Fernando
Henrique Cardoso e durante o primeiro governo do presidente Lus
Incio Lula da Silva, embora pautadas no discurso da incluso dos trabalhadores no mundo do trabalho por meio da qualificao profissional, no s no surtiram o efeito anunciado como ainda tornaram mais
precarizadas as ofertas educativas. Esta afirmao, para que se faa jus
Histria, merece uma considerao: embora, por fora do modo de produo capitalista e do patrocnio do discurso da incluso, haja caractersticas que aproximam as polticas de Educao Profissional dos dois
governos, h especificidades que no permitem que se afirme ser tudo
a mesma coisa. H, pois, de se levar a efeito uma cuidadosa anlise das
propostas e de seus resultados, tomando como referncia dados de realidade, para que se possa compreender em que se aproximam e em que
se distanciam as polticas desses dois perodos, e, especialmente, que
resultados trazem para as lutas daqueles que vivem do trabalho.
Com relao s conseqncias do Decreto n. 2.208/97, revogado pelo Decreto n. 5.154/04, que expressa as concepes e polticas de
Educao Profissional do governo do presidente Fernando Henrique
Cardoso, j h nmero expressivo de estudos que avaliam seus resultados e apontam suas limitaes,1 o mesmo, contudo, ainda no ocorre
com as polticas e os programas do governo do presidente Lus Incio
Lula da Silva, dado o seu carter recente, em razo do que os resultados apenas comeam a se dar a conhecer.
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H de se considerar, contudo, que, do ponto de vista metodolgico, preciso superar o que se poderia chamar de leitura ideolgica da
ideologia, presente nos textos que, guisa antes de ensaios do que de
estudos cientficos, confrontam diferentes interpretaes da realidade no
nvel subjetivo, o que vale dizer, diferentes pensamentos, sem que se tome
a prtica social como referncia de anlise. Ou seja, sem que estabelea,
por meio das adequadas mediaes, a relao entre a realidade, o mundo
objetivo e as suas subjetivas interpretaes, do que resultam anlises as
quais, ao corresponderem s opes epistemolgicas e polticas de cada
autor, no permitem apreender as positividades e os limites que s podem ser capturados a partir das contradies prprias do ato de conhecer
no plano ontolgico, o que inclui os planos econmico e poltico. O que
se quer afirmar, em sntese, a necessidade de confrontar, permanentemente, e dialeticamente, pensamento e realidade, buscando apreender o
real como totalidade em movimento, em sua complexidade, para que se
possa comparar e avaliar os impactos das polticas de Educao Profissional da ltima dcada.
Como j se afirmou anteriormente, a formulao de polticas e a
implantao de programas de Educao Profissional no ltimo governo
so muito recentes para que se possa levar a efeito uma avaliao com
dados primrios e secundrios exaustivos, e que permitam anlises histricas. Contudo, possvel confrontar as concepes e propostas presentes nas polticas com dados de pesquisa a partir de um quadro
categorial epistemologicamente integrado, de modo que se apreendam
as mediaes que articulam as propostas educativas e a realidade do trabalho no mbito da acumulao flexvel.2 esta a metodologia que se
pretende utilizar neste trabalho: a partir do estudo das polticas de
Educao Profissional da ltima dcada, identificar categorias que permitam proceder anlise das suas aproximaes e diferenciaes, das
suas positividades e limitaes, tendo em vista as informaes que foram acumuladas durante quatro anos de pesquisa de campo realizada
na Refinaria de Petrleo Presidente Getlio Vargas e nos dois ltimos
anos de pesquisa de campo na cadeia coureiro-caladista no Vale do Rio
dos Sinos, em Novo Hamburgo.
Esta ltima pesquisa busca elucidar relaes sugeridas pela trajetria investigativa da autora, que lhe conduziram formulao da seguinte tese, a qual parece resumir a pedagogia do trabalho na acumulao flexvel:2 do ponto de vista do mercado, ocorre um processo de

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excluso da fora de trabalho dos postos reestruturados, para inclu-la de

forma precarizada em outros pontos da cadeia produtiva. J do ponto de
vista da educao, estabelece-se um movimento contrrio, dialeticamente
integrado ao primeiro: por fora de polticas pblicas professadas na direo da democratizao, aumenta a incluso em todos os pontos da cadeia, mas precarizam-se os processos educativos, que resultam em mera
oportunidade de certificao, os quais no asseguram nem incluso, nem
permanncia. Em resumo, do lado do mercado, um processo de excluso
includente, que tem garantido diferenciais de competitividade para os setores reestruturados por meio da combinao entre integrao produtiva,
investimento em tecnologia intensiva de capital e de gesto e consumo
precarizado da fora de trabalho. Do lado do sistema educacional e de
Educao Profissional, um processo de incluso que, dada a sua desqualificao, excludente.
A pesquisa na cadeia coureiro-caladista respondeu necessidade
de realizar procedimentos empricos que permitissem verificar se esta
formulao expressa a realidade da articulao entre educao e trabalho no regime de acumulao flexvel, a qual se d por incorporao
dialtica, e no por superao mecnica dos mecanismos tayloristas/
fordistas. Esta proposta de investigao se justifica, tambm, pelo carter parcial e insuficientemente explicativo das pesquisas que tm sido
realizadas na rea, as quais tomam recortes das cadeias produtivas, principalmente por meio de estudos de caso. Seus resultados, ainda que
preliminares, podem servir de contraponto para a anlise das polticas
e dos programas de Educao Profissional formulados na ltima dcada, reafirmando que no possvel estudar as polticas pblicas sem um
quadro categorial que as compreenda como expresso de uma totalidade em movimento, nesse caso, de uma prtica social capitalista marcada
pela acumulao flexvel.
De que incluso estamos falando?

Como afirma Oliveira, o termo excluso, e por conseqncia o
seu par categorial, a incluso, passou a ocupar espaos crescentes na literatura social, especialmente na rea de polticas pblicas, embora esteja fortemente presente em todas as reas. O resultado desta disseminao, segundo o autor, levou ao uso indiscriminado e indefinido dessas
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categorias, de modo que passaram a ser empregadas por quase todo o mundo para designar quase todo o mundo (Oliveira, 2004, p. 16-17).
No caso especfico das polticas de Educao Profissional, excluso passou a designar desempregados e populaes em situao de risco social. Em todos os textos analisados, a incluso social, como objetivo das polticas pblicas de Educao Profissional, est presente, o que
determina a necessidade de precisar o significado dessa categoria tal
como ser tomada neste artigo.
Concordando com Oliveira, que faz um estudo rigoroso dessa categoria nas obras de Marx, parte-se do pressuposto de que, no modo
de produo capitalista, todas as formas de incluso so sempre subordinadas, concedidas, porque atendem s demandas do processo de acumulao. Ou, como afirma o autor, o crculo entre excluso e incluso subordinada condio de possibilidade dos processos e produo e reproduo
do capital, sendo constitutivo lgico necessrio das sociedades capitalistas
modernas. Ou seja, so faces inseparveis da mesma moeda:
A sobrevivncia das sociedades em que domina o modo de produo capitalista depende, necessariamente, da excluso. Sob outro ngulo, entretanto, esta excluso conta tambm com o passo da incluso, mas a reincluso
do excludo j se d sob uma nova perspectiva ontolgica. O preo pago
para que o princpio de sntese do capital seja capaz de abranger toda a realidade torn-la disponvel sua lgica, ou seja, preciso antes despoj-la
de sua condio de complexidade e reduzi-la simplicidade das determinaes quantitativas da economia. (Oliveira, 2004, p. 23)
Esta forma de compreender o par categorial excluso/incluso,

como relao constitutiva do modo de produo capitalista, conduz
a duas ordens de consideraes, tendo em vista as finalidades deste
artigo.
A primeira, referente lgica das relaes mercantis, permite
compreender que a competitividade dos setores dinmicos no mercado
mundial depende do que se pode chamar de excluso includente dos
setores precarizados.
Pode-se compreender, assim, como um ramo ou parte dele,
como, por exemplo, o metalrgico, pode permanecer orgnico acumulao flexvel utilizando mquinas antigas, tecnologicamente superadas, j descartadas por setores mais complexos, porm re-adquiridas
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porque respondem a necessidades de produo de servios ou produtos

finais em pequena escala, que atendem demandas especficas dos setores
dinmicos, as quais, por sua particularidade e pequeno nmero, no suportam processos tecnologicamente complexos que resultariam em aumento do custo final do produto da cadeia (Kuenzer, Invernizzi &
Abreu, 2005).
No setor coureiro-caladista, um bom exemplo o que ocorre na
fabricao de calados, em cujo processo so usadas mquinas de costura antigas, com baixa densidade tecnolgica, em trabalho domiciliar,
por trabalhadores pouco qualificados e com baixa escolaridade; j as
mquinas de bordado tm base microeletrnica, e, por exigirem investimento significativo e atualizao permanente, so usadas por firmas
que terceirizam os servios, atendendo a toda a regio, e que contratam
trabalhadores com escolaridade mais elevada, embora as tarefas sejam
extremamente simplificadas, limitando-se os operadores a abastecerem
e vigiarem os equipamentos, eventualmente trocando os programas.
Nesses casos, o alto custo do investimento inviabiliza a aquisio desses
equipamentos por cada fbrica de calados, constituindo-se a terceirizao a alternativa mais adequada.
Ou seja, contraditoriamente, a precarizao ao longo da cadeia,
combinada com a intensificao decorrente das estratgias de flexibilizao da produo, condio para a complexificao na ponta mais
dinmica, e, neste sentido, para a manuteno da lgica da acumulao flexvel.
Com relao aos trabalhadores, o processo o mesmo; no plano
das realidades que precisam ser excludas para que o capital possa confirmar-se como princpio abrangente de sntese, os trabalhadores tambm devem passar por um processo de reduo ontolgica. Assim
com tudo o que no possa ser completamente abrangido pela lgica capitalista: primeiro precisa ser excludo, em seguida reduzido dimenso meramente econmica para depois ser includo sob outro estatuto
ontolgico, processo que se d, no individualmente, mas no cerne das
relaes sociais e produtivas, ao longo da histria.
Em decorrncia, tem-se que, embora a jornada domiciliar seja
clssica na fabricao de calados, a reestruturao produtiva recria-a de
modo que se amplie a margem de extrao de mais-valia. Verificou-se,
na cadeia pesquisada, um processo que interpe, entre a fbrica e o tra882

balhador domiciliar, mais um ou dois nveis, caracterizando um processo

que poderia ser chamado de quinterizao, o qual responde reduo
ontolgica de uma classe trabalhadora sindicalizada, historicamente defensora de seus direitos e em sua maioria formalmente empregada.
Para assegurar a competitividade do setor no plano internacional,
o que, alm da reduo de custos exige o cumprimento das normas internacionais de certificao, o setor caladista passou a ter de atender
exigncia de entregar o trabalho a pessoas jurdicas que observem normas
trabalhistas, o que vale dizer, empreguem formalmente os trabalhadores
respeitando os seus direitos. Para atender a esta exigncia, os chamados
atelis, responsveis pelo preparo (corte e cola), pela costura e por parte
dos trabalhos manuais conhecidos como enfiadinhos (tranados de couro,
costuras manuais com tiras de couro, aplicao ou colagem de miangas,
fivelas ou outros adereos, pequenos bordados com pedrarias) contratam
um pequeno nmero de trabalhadores fixos, para atender s exigncias
formais, ao mesmo tempo em que acionam tantos trabalhadores espordicos quantos forem necessrios, em razo do trabalho do dia, apanhado
pelo dono do ateli nas fbricas com as quais tem acordo. Esta a alternativa encontrada para atender a uma demanda que varia a cada dia.
Dois tipos de ateli foram encontrados: aquele em que h uma
instalao fsica, com planos de trabalho organizados em linhas que so
montadas a cada encomenda, em decorrncia das tarefas exigidas por
cada modelo, e aquele que apenas uma figura jurdica, caso em que
reduzido o custo de manuteno. No primeiro caso, o dono do ateli
pega o trabalho do dia nas fbricas, pela manh, geralmente acondicionado em sacos de lixo, separa o que ser feito no ateli por seus funcionrios e entrega o restante a um intermedirio, chamado lder comunitrio, que agrega um conjunto de costureiras para as quais distribui o
trabalho, nas residncias.
No segundo caso, o dono do ateli distribui o trabalho diretamente nas residncias das(os) costureiras(os), ou em algum pequeno ateli.
Observou-se com freqncia que os trabalhadores domiciliares tambm
terceirizam, tendo suas prprias equipes quando o volume de trabalho
grande. A incorporao da fora de trabalho familiar constante, incluindo idosos, pessoas afastadas por problemas de sade, jovens e crianas,
que fazem enfiadinho e aprendem costura desde muito cedo; h casos de
constituio de grupos de menores para a realizao de enfiadinhos, sob
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a regulao de um adulto, que so desmanchados pelos conselhos tutelares quando h denncia, o que incompreensvel pelos entrevistados,
uma vez que trabalhar melhor do que ficar na rua se drogando.
Do ponto de vista da remunerao e das condies de trabalho,
observou-se que cada intermedirio fica com 30% lquido do valor contratado por par, devendo fornecer o material, geralmente fio e agulhas;
a remunerao por par fica entre R$ 0,20 e R$ 0,50, dependendo da
complexidade do trabalho; quando h trabalho, os trabalhadores fazem
uma jornada de at 15 horas de atividade por dia, em condies
ergonomicamente desfavorveis, sempre improvisadas, perodo em que
chegam a fazer a tarefa determinada em at 800 pares/dia. Em decorrncia destes fatores, os trabalhadores entrevistados, sem exceo, apresentavam sinais evidentes de DORT, que buscavam resolver adaptando
as cadeiras ou aproximando mais o corpo da mesa de trabalho com o
fim de mant-lo ereto.
Esta descrio se faz necessria para que se compreenda como se
d o processo de reduo ontolgica acima referenciado: os trabalhadores
at recentemente includos por meio de contratos formais vo sendo progressivamente desmobilizados pela flexibilizao do trabalho e de suas relaes, juntando-se queles que nunca se incluram, ou por falta de emprego ou por impossibilidade de assumir um emprego formal, particularmente
as mulheres que, duplamente exploradas, tm de arcar solidariamente
com o nus do sustento da famlia e com o trabalho domstico. Por intermdio das relaes sociais flexibilizadas, esses trabalhadores, antes vinculados a sindicatos combativos, vo se negando como sujeitos de direitos, a partir de discursos permanentemente reiterados que no s
justificam a excluso mas tambm a apresentam como positiva:
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para as mulheres, trabalhar em casa melhor, porque fazem seu prprio horrio; sabe como , elas tm que levar as crianas para a escola,
fazer a comida, cuidar da casa... assim, elas decidem quando trabalhar.... (dono de ateli);
veja, eu distribuo o trabalho conforme a necessidade... dou mais para

aquela que aposentada e tem o marido doente... (e que casualmente,
a mais rpida do seu grupo)... (lder comunitrio);
o mais detalhado dou para aquela, que precisa trabalhar para sustentar
a famlia, porque o marido t desempregado... (ela mais competente

para detalhes mais complicados; e, como cada pea demora mais, ela acaba ganhando menos)... (lder comunitrio);
melhor registrar a frio (sem pagar frias e dcimo terceiro salrio) do que no
registrar... afinal, com o recolhimento do INSS, elas tm uma segurana... (lder comunitrio).
J entre as mulheres entrevistadas, o intermedirio considerado

o salvador, uma vez que elas no atendem s condies para contratar o
trabalho diretamente nas fbricas, no s porque so pessoas fsicas, mas
tambm porque no tm como se locomover; ento, uma bno ter o
fulano..., que traz o trabalho diariamente, quando tem, e recolhe ao final da tarde, garantindo a paga justa a cada quinzena...; ele sempre paga
em dia. Para a maioria, que trabalha a frio, melhor assim porque ganha
mais que na fbrica. De fato, quando tem trabalho, trabalhando 15 horas por dia e costurando 800 pares, d para ganhar, em mdia, R$
200,00 por dia, quando tem trabalho nesta quantidade, o que muito
espordico na crise que o setor enfrenta; o que elas no avaliam o custo
desta produo, em termos de sade e perspectiva de vida.
importante registrar que, quando a pesquisadora acompanhou
um intermedirio em um dia de trabalho, desde a fbrica at o final da
distribuio do trabalho, no encontrou sequer uma trabalhadora saudvel... mas todas considerando a vantagem daquele tipo de trabalho e
a sorte de contar com seu fulano, amigo fiel de tantos anos, com relao ao qual so totalmente submissas porque totalmente dependentes.
Uma delas mostrou a casa, de alvenaria, com orgulho... feita com o fruto do seu trabalho... mas a qual no consegue usufruir, pois passa o dia
em um barraco onde ao mesmo tempo costura, atende filho e faz comida em um fogo de lenha, sobre o qual havia apenas um resto aguado de feijo para aquecer... ah, e ela ainda ensina costura para as duas
filhas da vizinha, de 12 e 14 anos, meninas espertas, criadas em casa,
que querem aprender a costurar... enfiadinhos, j fazem, para ajudar a
me... ensino para ajudar, porque a me delas faz o po para mim...
(costureira domiciliar).
Outro discurso elucidativo desta nova identidade, re-construda
para ser includa no processo de consumo predatrio da fora de trabalho, ao longo da cadeia coureiro-caladista, o de uma desempregada,
migrante de uma regio que teve a agricultura familiar destruda pelos
grandes empreendimentos, fazendo o curso de costura oferecido graEduc. Soc., Campinas, vol. 27, n. 96 - Especial, p. 877-910, out. 2006
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tuitamente pelo Sindicato dos Sapateiros: Estou desempregada, o meu

marido tambm... mas aqui melhor, tem mais chance... eu tenho uma
criana especial, tenho que trabalhar em casa porque no tem creche...
por isso estou fazendo o curso... costurar em casa o nico jeito de eu
trabalhar (aluna do curso de costura).
Finalmente, guisa de elucidao, a forma como os(as) entrevistados(as) reagem ao desrespeito aos seus direitos: trabalho a frio, carteira
assinada a frio, contratos por trs meses que so automaticamente rescindidos para no configurar vnculo, crianas, jovens, idosos e doentes trabalhando, intensificao da jornada, falta de condies de trabalho, volume de trabalho varivel, falta de ateno sade, falta de creches e
escolas, so fatos incorporados ao dia-a-dia como naturais. E ainda so
celebradas as possibilidades de realizar esse tipo de trabalho.
medida que se avana na cadeia, no sentido dos trabalhos mais
complexos, vo se verificando outras demandas de qualificao profissional e de escolaridade, permitindo compreender que a incluso subordinada regida pela polarizao das competncias,3 e a compreenso
desta categoria ficou facilitada pelo estudo da cadeia com os seus principais elos, o que evidenciou dois movimentos que elucidam como a
polarizao refora a precarizao, viabilizando um consumo cada vez
mais predatrio da fora de trabalho e objetivando a lgica da acumulao flexvel. Por um lado, verifica-se a maior exigncia de escolaridade
e/ou Educao Profissional medida que a cadeia se complexifica
tecnolgica e administrativamente, pela adoo de novos processos,
equipamentos, materiais e formas de organizao e gesto; por outro
lado, a desmobilizao de trabalhadores qualificados, que passam a ser
incorporados em pontos da cadeia em que o trabalho mais precarizado
e intensificado, como os dados acima evidenciam.
Este processo de reduo da classe trabalhadora a uma identidade
que lhe permita incluir-se no processo de trabalho por meio de formas
predatrias se d por intermdio dos processos de flexibilizao e conta
com a contribuio de processos pedaggicos, que ocorrem no mbito
das relaes sociais e produtivas e por meio da escola e da formao profissional, quando estas oportunidades esto disponveis. No caso dos trabalhos feitos fora das firmas, a flexibilizao demanda uma subjetividade
que se ajuste sazonalidade, intensificao, variabilidade de ocupaes, necessidade de adaptar-se a novas tarefas, enfim, uma fora de trabalho com mobilidade e plasticidade para ajustar-se permanentemente
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ao novo, que no caso corresponde ao trabalho precrio, que demanda

pouca qualificao, predominantemente de natureza psicofsica e tcita,
para o que a escolarizao pouco contribui; uma fora de trabalho com
as caractersticas daquela demandada pelo modo taylorista/fordista, porm sem os benefcios da estabilidade e do vnculo formal.
J nas firmas reestruturadas que compem as cadeias, em que a
formao terico-prtica se evidencia como necessria, a flexibilizao assume o significado da polivalncia, da capacidade de aprender permanentemente e de ajustar-se dinamicidade de uma planta que se adapta
continuamente para atender s demandas do mercado.
Nessas duas situaes, as pesquisas mostraram que o processo de
reduo ontolgica conta com mais uma importante estratgia educativa
voltada para a formao de subjetividades que se adaptem flexibilizao
e ao mesmo tempo justifiquem o insucesso a partir dos sujeitos: as propostas de educao para o empreendedorismo, sobre o que h necessidade de desenvolver estudos mais aprofundados.
Que Educao Profissional est sendo oferecida?

As polticas e os programas de Educao Profissional
No plano da formulao das polticas, no perodo analisado, temse dois documentos que explicitam as concepes e propostas de Educao Profissional dos dois ltimos governos: o Plano Nacional de Qualificao do Trabalhador (PLANFOR) e o Plano Nacional de Qualificao (PNQ).
O PLANFOR, implementado a partir de 1995 pelo Ministrio do
Trabalho e Emprego por dois quadrinios de vigncia (1995-1998 e
1999-2002), teve como proposta articular as Polticas Pblicas de Emprego, Trabalho e Renda, tendo como principal fonte de financiamento
o Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT).
O suporte jurdico a este e a outros programas de Educao Profissional do governo do presidente Fernando Henrique Cardoso foi conferido pelo Decreto n. 2.208/97. Alm de fornecer os fundamentos para
o PLANFOR, esse decreto apresentou as concepes e normas sobre as quais
se desenvolveu o Programa de Expanso da Educao Profissional (PROEP),
vinculado ao Ministrio da Educao. sempre bom lembrar que esse
decreto, atendendo ao acordo realizado entre o MEC e o Banco Mundial,
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teve como principal proposta a separao entre o ensino mdio e a Educao Profissional, que a partir de ento passaram a percorrer trajetrias
separadas e no equivalentes. E que foi por meio dele que se criaram as
condies para a negociao e implementao do PROEP, em ateno s
exigncias do Banco Mundial.4
O PLANFOR props como meta qualificar, por meio da oferta de
Educao Profissional, pelo menos, 20% da Populao Economicamente Ativa (PEA), o que significou aproximadamente 15 milhes de pessoas com idade superior aos 16 anos, tendo em vista a incluso no mundo do trabalho. Esse programa envolveu 15,3 milhes de trabalhadores
nos Planos de Qualificao Profissional, havendo uma crescente disponibilizao de recursos nesse perodo, que passou de R$ 28 milhes,
em 1995, para R$ 493 milhes, em 2001. Ao mesmo tempo, a carga
horria mdia dos cursos oferecidos passou de 150 horas para 60 horas
mdias, indicando a priorizao da quantidade da oferta sobre a sua
possvel qualidade. J para o ltimo ano de governo, os recursos foram
reduzidos para R$ 153 milhes, aproximadamente 30% dos valores do
ano anterior; para 2003, primeiro ano do novo governo, o oramento
da Unio, definido ainda no governo anterior, destinou apenas R$ 186
milhes (www.mtegov.br).
Com relao gesto, a grande novidade trazida pelo PLANFOR foi o
tripartismo, que estabeleceu a participao dos trabalhadores, dos empresrios e do Estado nas decises e no controle das aes relativas Educao Profissional nos mbitos da Unio, das unidades federadas e dos
municpios por intermdio dos Conselhos do Trabalho. Os resultados
desta prtica j foram objeto de estudos que apontaram seus limites em
sociedades organizadas pelo modo capitalista de produo, com destaque para o trabalho de Fidalgo (1999).
No mbito do PLANFOR foi criado o Servio Civil Voluntrio, a partir do qual se estruturou o Juventude Cidad no Governo Lula, o qual
ser objeto de anlise mais adiante.
Ainda neste perodo de governo, deu-se a criao do Programa Nacional de Educao na Reforma Agrria (PRONERA), como poltica do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, a partir da mobilizao dos trabalhadores do campo em articulao com universidades na I Conferncia
Nacional: por uma educao bsica do campo, realizada em Luzinia
(GO), em 1997.
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Esse programa, que se efetiva a partir de propostas dos movimentos dos trabalhadores, tem como objetivo a ampliao dos nveis de
escolarizao formal dos trabalhadores rurais assentados, atuando como
instrumento de democratizao do conhecimento no campo. O PRONERA
apia projetos de educao que utilizam metodologias voltadas para o desenvolvimento das reas de reforma agrria nos diversos nveis e modalidades de educao bsica, da alfabetizao ao ensino mdio, incluindo
Educao Profissional nos diversos nveis; tambm so apoiados programas de formao de professores e de agentes educativos para atuar nos
assentamentos, bem como outros cursos superiores, de graduao e de
ps-graduao (www.pronera.gov.br).
As avaliaes externas mostraram que o PLANFOR, alm do mau uso
dos recursos pblicos, caracterizou-se pela baixa qualidade e baixa
efetividade social, resultante de precria articulao com as polticas de
gerao de emprego e renda, desarticulao das polticas de educao, reduzidos mecanismos de controle social e de participao no planejamento e na gesto dos programas e nfase em cursos de curta durao focados
no desenvolvimento de habilidades especficas.5
A partir da avaliao do PLANFOR, o governo do presidente Lula
apresentou nova proposta de poltica pblica de Educao Profissional,
expressa no Plano Nacional de Qualificao (PNQ), para o perodo 2003/
2007, com trs grandes objetivos: incluso social e reduo das desigualdades sociais; crescimento com gerao de trabalho, emprego e renda,
ambientalmente sustentvel e redutor das desigualdades regionais; e promoo e expanso da cidadania e fortalecimento da democracia (PNQ,
2003/2007, p. 17).
A nova proposta fundamenta-se em seis dimenses principais: poltica, tica, conceitual, institucional, pedaggica e operacional, cujas concepes so, em sntese: o reconhecimento da Educao Profissional como
direito, como poltica pblica e como espao de negociao poltica; exigncia de integrao entre educao bsica e profissional, para o que a
durao mdia dos cursos passe a ser estendida para 200 horas; reconhecimento dos saberes socialmente produzidos pelos trabalhadores; exigncia de formulao e implementao de projetos pedaggicos pelas agncias contratadas; garantia de investimentos na formao de gestores e
formadores; a implantao de um sistema integrado de planejamento,
monitoramento, avaliao e acompanhamento dos egressos; a integrao

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das Polticas Pblicas de Emprego, Trabalho e Renda entre si e destas

com relao s Polticas Publicas de Educao e Desenvolvimento:
transparncia e controle no uso dos recursos pblicos ( PNQ , 2003/
2007, p. 20-21).
Para fins de anlise, podem-se identificar trs linhas programticas
que, a partir do PNQ, propem-se a operacionalizar as polticas de Educao Profissional do governo do presidente Luis Incio Lula da Silva: a primeira, que se constitui na proposta reformulada do PLANFOR, continua financiando aes que integram o Conselho Deliberativo do Fundo de
Amparo ao Trabalhador (CODEFAT), e as Comisses Estaduais e Municipais do Trabalho, com recursos, cada vez mais exguos, do FAT; a segunda, que congrega os programas que apresentam efetiva vinculao com a
Educao Bsica; e a terceira, que congrega as aes que tm sua origem
no Programa Nacional de Estmulo ao Primeiro Emprego (PNPE).
Com relao s aes do primeiro grupo, o que se tem como novidade a extenso da durao dos cursos, por meio da exigncia de 200
horas em mdia, que integrem educao bsica e profissional obedecendo a planejamento pedaggico integrado, a ser implementado pela entidade executora, incluindo contedos que discutam cidadania, organizao e gesto do trabalho e sade e segurana.
A anlise do PNQ evidencia avano conceitual significativo com relao ao PLANFOR, no que diz respeito s categorias relativas s relaes entre trabalho e educao, a partir da tica dos trabalhadores. O que a prtica tem mostrado, contudo, na opinio de gestores pblicos e membros
do Conselho Estadual do Trabalho (Paran) entrevistados, a dificuldade de efetivao dessas polticas a partir de vrios fatores, com destaque
para a perda de interesse das agncias formadoras, que no consideram
atrativo o investimento para cursos mais extensos e que integrem conhecimentos bsicos, o que no tem feito parte de sua experincia; e para o
desinteresse do pblico-alvo que busca alternativas que viabilizem incluso a curto prazo, com o que difcil integralizar turmas. Embora no se
tenha dados exaustivos, os casos analisados evidenciam a dificuldade de
usar os recursos disponveis, embora reduzidos, os quais acabam por vezes no sendo investidos na sua totalidade.
A articulao com a educao bsica por meio de convnios com
as secretarias estaduais de Educao tambm no tem sido viabilizada,
por entraves burocrticos, particularmente no tocante ao uso dos recur890

sos financeiros. De todo modo, dado o seu perodo curto de implantao (o PNQ comeou a ser implantado em 2004), ainda no se tem dados
disponveis para uma avaliao mais consistente.
O que se observou, contudo, na regio pesquisada, foi que os cursos profissionalizantes, com todos os seus limites, que eram oferecidos na
vigncia do PLANFOR e que, de modo geral, eram ofertados pelos sindicatos dos trabalhadores do calado, no foram substitudos por outras alternativas. A pesquisa mostrou que a nica possibilidade de qualificao
profissional gratuita disponvel para os desempregados e candidatos ao
primeiro emprego, para atuar nas funes especficas do setor coureirocaladista na regio pesquisada, o curso de costura fornecido pelo Sindicato dos Sapateiros de Campo Bom, que usa os equipamentos adquiridos com os recursos do PLANFOR e material doado pelas empresas. As
demais alternativas para esse setor, sobre o qual se organiza toda a economia regional, so oferecidas pelo setor privado, em particular pelo Sistema S, as quais demandam mais escolaridade por focarem ocupaes com
mais complexidade, incluindo as de nvel tcnico. O custo desses cursos,
a par dos horrios e das exigncias de trabalho intelectual derivado de
mais ampla escolaridade, no os torna alternativas para a maioria dos desempregados e candidatos ao primeiro emprego.
No segundo grupo tem-se a continuidade do PRONERA e do PROEP,
nesse momento em fase de negociao com o Banco Mundial tendo em
vista sua renovao, o Programa Nacional de Incluso de Jovens: Educao, Qualificao e Ao Comunitria (PROJOVEM) e o Programa Nacional
de Integrao da Educao Profissional Educao Bsica, na Modalidade de Educao de Jovens e Adultos (PROEJA), ambos criados no Governo Lula.
O PROJOVEM foi criado pela Medida Provisria n. 238, de fevereiro
de 2005, tendo por objetivo elevar o grau de escolaridade por meio da
concluso do ensino fundamental articulado qualificao profissional e
ao comunitria, tendo em vista a insero cidad (artigo 1). Destinase a jovens com idades entre 18 e 24 anos, que tenham concludo at a
4 srie do ensino fundamental, no tenham vnculo empregatcio e
apresentem marcas de discriminao tnico-racial, de gnero, de gerao
e de religio, os quais recebero um auxlio financeiro de R$ 100,00, enquanto durar o curso, por um perodo mximo de 12 meses. A sua gesto, por meio de um comit gestor, est a cargo da Secretaria-Geral da
891
Presidncia da Repblica, por intermdio da Secretaria Nacional da Juventude, compartilhada com os ministrios da Educao, do Trabalho
e Emprego e do Desenvolvimento Social e Combate Fome. A sua
operacionalizao dar-se- em cooperao com os municpios, com o
Distrito Federal e com organizaes da Sociedade Civil sem fins lucrativos, que celebraro convnio com a Unio; os municpios, por sua vez,
usaro o mesmo procedimento, repassando recursos mediante convnio para entidades executoras. Esse programa abrange as 26 capitais, o
Distrito Federal e as cidades das regies metropolitanas com mais de
200 mil habitantes. A formao, em at 12 meses, deve totalizar 1.600
horas, assim distribudas: 800 horas de formao escolar em nvel de
5 a 8 srie, 350 horas de qualificao profissional, 50 horas de atividades de ao comunitria e 400 horas de atividades no-presenciais
com tutoria.
O PROJOVEM, como outros programas que sero analisados em seguida, organiza-se em redes sociais, sendo esta uma caracterstica dos programas do Governo Lula. As redes sociais, como uma das estratgias de gesto
demandadas pelas parcerias pblico-privadas, tm como proposta assegurar ao mesmo tempo unidade programtica e autonomia de execuo, pelas unidades consorciadas. Nesse caso, a menor unidade so os ncleos, que
articulam as turmas; esses ncleos vinculam-se s Estaes Juventude, que
se ligam s coordenaes municipais, articuladas coordenao nacional.
As Estaes Juventude concentram uma equipe de gesto administrativa e
pedaggica e professores de qualificao profissional inicial, para atender a
todos os ncleos que lhe so subordinados (oito ncleos por Estao). As
Estaes tambm concentram as aes de estudo e pesquisa e as atividades
esportivas, culturais e de lazer, com o fim de favorecer o encontro e o processo formativo e a participao comunitria. Dessa forma, as redes sociais
propem-se a racionalizar o uso dos recursos disponveis.
Embora o PROJOVEM confira certificao escolar, ela est condicionada, para alm da avaliao durante o processo, aprovao em Exame Final Nacional Externo, que poder ser refeito em caso de insucesso,
aps processo de recuperao; importante lembrar que o auxlio financeiro ser concedido no mximo por 12 meses. Uma explicao possvel para a contradio entre a concepo de avaliao ao longo do processo, apresentada pelo PROJOVEM , e a exigncia dos exames finais
nacionais a regulao da qualidade via controle do produto, em decorrncia da ausncia, e mesmo impossibilidade, de controle durante o
892

processo, dada a quantidade, qualidade, natureza diferenciada e disperso espacial das unidades executoras.
Esse programa foi autorizado pelo Conselho Nacional de Educao como projeto experimental, sendo objeto do Parecer CNE/CEB n. 2/
2005; a partir das experincias j realizadas, est em tramitao no CNE
uma nova proposta de diretrizes (Parecer CNE/CEB N. 37/2006). Entre
os programas analisados, o PROJOVEM diferencia-se pela sua institucionalizao e estratgia de regulao a partir do Estado.
O PROEJA, objeto do Decreto n. 5.840, de julho de 2006, regulamenta a formao de jovens e adultos trabalhadores em nvel inicial e
continuado e em nvel de Educao Profissional tcnica de nvel mdio, integrada ou concomitante. Embora institudo no mbito federal,
compreendido pela Rede Federal de Educao Profissional, poder ser
adotado pelas instituies pblicas dos sistemas de ensino estaduais e
municipais e pelo Sistema S, desde que se assegure a construo prvia de um projeto pedaggico integrado nico.
Os cursos do PROEJA destinados formao inicial e continuada
de trabalhadores tero carga horria mnima de 1.400 horas, sendo
1.200 horas destinadas formao geral e 200 horas para a Educao
Profissional. Os de Educao Profissional tcnica de nvel mdio tero
a durao mnima de 2.400 horas, sendo 1.200 horas destinadas formao geral e a carga horria mnima estabelecida para a respectiva habilitao profissional, observando as normas e diretrizes do CNE para a
Educao Profissional de nvel tcnico, para o Ensino Mdio e para a
educao de jovens e adultos. Os certificados e diplomas sero conferidos pela instituio ofertante, que dever reconhecer conhecimentos e
habilidades previamente adquiridos e prever a concluso a qualquer
tempo, desde que a avaliao comprove que os objetivos do curso foram atingidos, ou seja, estabelece a possibilidade do reconhecimento
de competncias tcitas ou formais adquiridas ao longo das trajetrias
de escolaridade e laboral. A novidade desse projeto, ainda em fase inicial de implantao, a proposta de integrao, institucionalizada, em
um nico percurso pedaggico, de formao bsica e Educao Profissional, com certificao.
Esses programas so sustentados juridicamente, alm da Lei n.
9.394/96, pelo Decreto n. 5.154, de julho de 2004, que revogou o
Decreto n. 2.208/97 e re-estabeleceu o ensino mdio integrado como
893
modalidade; uma breve anlise comparativa desses decretos ser objeto

de outra parte deste texto. Como j se afirmou anteriormente, esses
programas tm como caracterstica a vinculao formal ao Sistema Nacional de Educao. Contudo, essa vinculao no se constitui em integrao entre educao bsica e profissional, no ultrapassando o nvel
formal, uma vez que, como j apontaram Frigotto & Ciavatta (2005,
p. 1.093-1.094), o CNE, ao ratificar as diretrizes curriculares para o ensino mdio e para a Educao Profissional anteriores ao Decreto n.
5.154/2004, referendou a independncia entre formao mdia e profissional, que podem ser ministradas como partes autnomas, embora
integrantes do mesmo curso. Esta diretriz pe por terra a possibilidade
de integrao, embora se mantenha a vinculao formal com direito
certificao, nos casos do PROJOVEM e do PROEJA, o que, em comparao
com os demais projetos apontados a seguir, faz destas alternativas um
pouco menos precrias.
No terceiro grupo tem-se as aes abrangidas pelo Programa Nacional de Estmulo ao Primeiro Emprego (PNPE), gerenciado pelo Ministrio do Trabalho e Emprego, o principal programa do Governo
Lula voltado para a incluso dos jovens em situao de vulnerabilidade
social, cujo objetivo combater a pobreza e a excluso social atravs
da integrao entre as polticas de emprego e renda a uma poltica de
investimentos pblicos e privados geradora de mais e melhores oportunidades (MTB/PNPE, 2006).
Esse programa foi concebido para atender ao contingente mais
vulnervel da juventude brasileira, os jovens desempregados de baixa
renda e baixa escolaridade, sem experincia profissional prvia, com o
objetivo de transformar as expectativas de jovens em situao mais crtica de
pobreza em possibilidades sustentveis de um futuro decente, por meio do
acesso e da permanncia no mercado do trabalho, em sua nova configurao e exigncias.
Implementado pelo governo federal por intermdio da Lei n.
10.748, de 22 de outubro de 2003, o PNPE articula vrias aes, que se
desenvolvem por meio de duas linhas: a da qualificao social e profissional e a da insero imediata no mercado de trabalho. Essas aes, diferentemente das anteriormente descritas, embora assumam a articulao com a educao bsica como princpio, no se vinculam ao Sistema
Nacional de Educao; ao contrrio, essa articulao, estimulada, fica
894

por conta do aluno, que dever comprovar sua matrcula e freqncia ao

sistema escolar, sem que haja vinculao explcita entre a escolarizao e a
formao oferecida pelo projeto.
Entre as aes que se propem primeiro a qualificar e depois a inserir, vinculadas ao Ministrio do Trabalho e Emprego, esto os projetos
Consrcios Sociais da Juventude, Empreendedorismo Juvenil e Soldado Cidado. Este se diferencia dos demais por destinar-se a capacitar
profissionalmente jovens que prestam o Servio Militar Obrigatrio, para
que encontrem uma ocupao ao deixarem as Foras Armadas. Esse projeto, realizado com o Ministrio da Defesa, a Fundao Cultural do Exrcito e o Sistema S, capacita 30 mil soldados por ano.
Vinculado Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica por
meio da Secretaria Especial de Direitos Humanos e articulado ao Ministrio do Trabalho e Emprego, est o projeto Juventude Cidad, que
substituiu o Servio Civil Voluntrio. Vinculado ao MEC, est o projeto
Escola de Fbrica.6
Entre os projetos que objetivam a captao de vagas no mercado
formal, com contrataes subsidiadas pelo governo ou no, e a incluso
em aes alternativas de gerao de renda, como empreendedorismo,
cooperativismo e associativismo, esto o Jovem Empreendedor, realizado
em parceria com o Servio Brasileiro de Apoio s Micro e Pequenas Empresas (SEBRAE), e os contratos especiais de trabalho nas linhas de aprendizagem e estgio.7
De modo geral, os projetos que se originam no mesmo programa, o PNPE, apresentam as mesmas caractersticas: o pblico-alvo, jovens de 16 a 24 anos sem experincia prvia no mercado de trabalho
formal, que possuam renda familiar per capita de at meio salrio mnimo, e que estejam cursando ou tenham completado o ensino fundamental ou mdio, com destaque para focos de discriminao social.
Quanto proposta pedaggica, de modo geral a formao tem 600
horas de durao, distribudas com pequenas variaes conforme a
especificidade de cada projeto, tendo em vista o desenvolvimento do jovem como pessoa, cidado e trabalhador. Para tanto, esta carga horria comporta as seguintes dimenses: estmulo e apoio efetivo elevao da escolaridade; formao em cidadania e direitos humanos; qualificao social e
profissional definida a partir de uma listagem de temas sugeridos pelo Ministrio do Trabalho e Emprego, selecionados a partir das demandas de de-

895
senvolvimento regional e com base na Classificao Brasileira de Ocupaes; prestao de servios voluntrios comunidade, com vistas ao desenvolvimento de competncias relativas ao protagonismo juvenil.
Todos os projetos prevem o compromisso da entidade conveniada com a incluso de no mnimo 30% dos participantes por meio de
contratao formal, auto-emprego, iniciativas de cooperativismo,
associativismo e economia solidria, entre outras formas possveis. No
projeto Escola de Fbrica, eleva-se para 50% o compromisso com a incluso no mundo do trabalho. O que evidenciaram as entrevistas realizadas no decorrer da pesquisa no setor coureiro-caladista, com intelectuais que participam do desenvolvimento do Consrcio Social da Juventude,
foi a extrema dificuldade para essa insero, dada a inexistncia de oportunidades de emprego formal ou de atividades informais. Nesse caso estudado, a dificuldade agrava-se por duas razes: a crise pela qual o setor
vem passando em decorrncia da queda do dlar e da concorrncia da
China, e a falta de aderncia entre qualificao oferecida e as demandas
regionais; outro fator, apontado pelos entrevistados, foi a baixa escolaridade e a pobreza dos jovens participantes do projeto, que no atendem
aos requisitos exigidos pelas empresas, quer em termos de domnio das
linguagens e de trabalho intelectual, ou at mesmo de aparncia.
Uma possibilidade de insero que admitida pelo projeto e que
tem se constitudo em opo para o atendimento da meta de incluso
de 30% dos egressos, tem sido o ingresso dos jovens no projeto Aprendizagem, realizado pelo Sistema S, ou no projeto Jovem Empreendedor, realizado pelo SEBRAE.
Contudo, segundo os entrevistados, dadas as caractersticas de
precarizao cultural desses jovens, muito difcil a sua permanncia nos
cursos, em razo das suas exigncias. Cumpre-se, portanto, apenas formalmente a meta; infelizmente no h pesquisa de acompanhamento de
egressos no projeto visitado, o que no permite melhor anlise de sua
efetividade. importante que se registre, contudo, que foi este o nico
projeto desta natureza identificado na regio pesquisada, o que refora a
argumentao anteriormente desenvolvida: praticamente inexiste oferta
pblica para jovens em situao de vulnerabilidade em uma rea duramente castigada pelos efeitos da globalizao.
Outra forma de insero no mundo do trabalho d-se por meio
da autogesto ou Economia Popular Solidria, incluindo o egresso em ati896

vidades ou em grupos de natureza cooperativa, que tenham iniciativa de

desenvolver projetos coletivos. No h, contudo, dados que permitam
uma anlise mais aprofundada desta e das demais formas de insero.
Todos os projetos propem o financiamento das atividades especificamente pedaggicas desenvolvidas pelas entidades, correspondendo em
geral a 200 horas de qualificao profissional e a 100 horas de formao
em cidadania e direitos humanos, por meio do pagamento de um valor
por hora/aluno. As demais 300 horas correspondem contrapartida da
entidade, realizada por intermdio de servios prestados ao projeto nas
seguintes atividades: superviso das aes de prestao de servios voluntrios comunidade; aes de estmulo e apoio elevao de escolaridade; aes de insero dos educandos no mundo do trabalho.
Ou seja, um projeto de 600 horas inclui na realidade 300 horas
especficas de atividades de formao, mais as horas dedicadas prestao de servios voluntrios, que variam entre 50 e 100 horas; as demais
300 horas correspondem s atividades da entidade conveniada. No caso
do Juventude Cidad, observa-se que, para planejamento e superviso da
prestao de servios voluntrios, a entidade tem previstas 125 horas
por aluno; j para a atuao do aluno so previstas apenas 75 horas
(MTE, Juventude Cidad, Proposta, p. 14).
De novo, caracteriza-se uma extenso apenas formal da proposta
de formao para jovens em situao de vulnerabilidade, embora os entrevistados tenham problematizado esta questo, apontando que a longa durao um desestmulo a quem tem pressa de se inserir. Esta dimenso, a par da exigncia de estar cursando a escola ou ter escolaridade
fundamental ou bsica completa, tambm tem se constitudo em significativo entrave para a composio de turmas que tornem vivel financeiramente o projeto para a entidade executora; no caso pesquisado,
o projeto deve ter pelo menos 100 participantes.
Com relao freqncia escola, o que ocorre no projeto analisado certamente se repetir em outros: os alunos matriculam-se em
ofertas regulares ou supletivas para entrar e manter-se no programa,
abandonando a escola em seguida; de novo, mais uma medida bemintencionada que vira formalidade.
Com relao concepo de qualificao profissional, observa-se
que a adjetivao social corresponde concepo que privilegia a aprendizagem pela experincia, entendendo que a formao de saberes necessEduc. Soc., Campinas, vol. 27, n. 96 - Especial, p. 877-910, out. 2006
897
rios insero do jovem no mercado de trabalho e vida em sociedade se

d, principalmente, por meio do seu engajamento efetivo na prestao de
servios comunitrios, precedido, complementado e articulado com o desenvolvimento de conhecimentos (os previstos nas 300h de formao) (MTE,
Juventude Cidad, Proposta, p. 4).
Outra caracterstica desses projetos a concesso de auxlio financeiro tendo em vista assegurar a permanncia no curso; os valores variam
entre R$ 120,00 e R$ 150,00 por ms, enquanto durar o curso, o que
varia entre quatro meses e um ano, no caso do projeto Escola de Fbrica.
Com relao a esse auxlio, o que se observou na regio pesquisada
foi a resistncia manifestada por jovens a ingressarem nos projetos, em
face do valor considerado baixo, o que os leva a preferir ou a continuar
na contraveno, ou no trabalho explorado, fazendo enfiadinhos.
Com relao ao financiamento, o projeto Jovem Empreendedor,
realizado em parceria com o SEBRAE, apresenta uma peculiaridade: est
implantando em todo o pas trs modalidades de crdito para jovens empreendedores: auto-emprego, com financiamento de at R$ 10 mil, com
prazo de 60 meses para pagamento e 12 meses de carncia; micro e pequenas empresas, com limite de crdito de at R$ 50 mil, com 84 meses
para o pagamento e 18 meses de carncia; cooperativas ou associaes,
com teto para emprstimo de R$ 5 mil por beneficirio e de R$ 100
mil por cooperativa e prazo de 84 meses para o pagamento, com carncia de 18 meses.8
A gesto dos programas inclui conselhos especialmente criados
para este fim, compostos por representantes de ministrios, secretarias e
outras instituies responsveis pela implementao, e conta com a
intermediao de um rgo pblico que seleciona entidades executoras
diretamente, ou entidades-ncora ou gestoras, que por sua vez selecionam, qualificam e acompanham as executoras, uma espcie de franquia
social que terceiriza o anteriormente terceirizado. Como no h ainda estudos sobre essa forma de gesto, seria interessante pesquisar quanto dos
recursos alocados para cada projeto se destina realizao da atividadefim, contrariando a lgica da racionalizao de recursos professada prelas
redes e franquias sociais. A existncia de tantos nveis intermedirios permite inferir que parte significativa dos recursos alimente a prpria organizao, constituindo-se a criao de entidades em oportunidade lucrativa de negcio, transfigurando-se a atividade-meio em atividade-fim.
898

O discurso sobre a publicizao esconde a opo pela oferta privada

As polticas e propostas contidas nos decretos e planos acima
referenciados, nos dois governos, originaram um conjunto de programas e projetos que tiveram por objetivo a sua implementao. Esses
programas e projetos, tanto no Governo Fernando Henrique quanto no
Governo Lula, no se diferenciam no que diz respeito concepo das
relaes entre Estado e Sociedade Civil, que passam a se dar por meio
das parcerias entre o setor pblico e o setor privado.
Essas relaes supem o repasse de parte das funes do Estado
para a Sociedade Civil, acompanhado do repasse de recursos, os quais,
realizados sob o ordenamento jurdico privado, fogem aos controles pblicos da Unio. Em decorrncia desta concepo, a prestao de contas
dos contratos d-se por meio da realizao do produto acordado, ficando
a entidade executora obrigada a fornecer comprovaes, no havendo
controle do processo, inclusive sob o ponto de vista contbil. Como j se
apontou anteriormente, a natureza do produto jovens qualificados, entre os quais 30% devem ser inseridos no mundo do trabalho ou em outras alternativas de formao presta-se a relatrios meramente formais,
sem que se tenha indicadores de qualidade e efetividade social, e, por
conseqncia, do bom uso dos recursos pblicos.
Os dados anteriormente apresentados, embora parciais, j so suficientes para indicar a continuidade de uma realidade que se generalizou no governo anterior, e que, embora negada no plano do discurso,
fortalece-se cada vez mais no Governo Lula: o crescente repasse de recursos pblicos para o setor privado, por intermdio de parcerias justificadas
pela impossibilidade do Estado em cumprir com suas funes.
A compreenso desta afirmao fica facilitada pela anlise do
ordenamento jurdico sobre a Educao Profissional, que tem dado suporte a esta concepo: o Decreto n. 2.208/97, do governo anterior, e o
Decreto n. 5.154/2004, do atual governo.
Ao analisar o novo decreto, em texto que, embora tivesse circulado, no foi publicado, indagou-se acerca da sua verdadeira inteno,
uma vez que, no obstante revogue formalmente o Decreto n. 2.208/
97, na prtica no o faz, porque, no obstante recrie os cursos mdios
integrados, o que na prtica no seria necessrio por estarem eles contemplados no pargrafo segundo do artigo 36 da Lei n. 9.394/96, inEduc. Soc., Campinas, vol. 27, n. 96 - Especial, p. 877-910, out. 2006
899
corpora todas as modalidades de Educao Profissional por ele propostas, com pequenas mudanas de denominao (Kuenzer, 2003).
A hiptese que se levantou poca em que ainda circulavam diferentes verses sobre o que depois seria o Decreto n. 5.154/2004, facilmente comprovvel hoje por meio das informaes disponveis nos
diferentes sistemas de controle, inclusive do Tribunal de Contas da
Unio, a da manuteno do verdadeiro balco de negcios em que se
transformaram as instituies pblicas e privadas de Educao Profissional, a partir do Decreto n. 2.208/97. Assim, o Decreto n. 5.154/2004
ampliou o leque de alternativas com o ensino mdio integrado sem que
nenhuma das possibilidades anteriores, que favoreceram aes privadas
de formao precarizada com recursos pblicos, fosse revogada.
O novo decreto, portanto, longe de reafirmar a primazia da oferta pblica, viabilizando-a por meio de polticas pblicas, representou
uma acomodao conservadora que atendeu a todos os interesses em
jogo: do governo, que cumpriu um dos compromissos de campanha com
a revogao do Decreto n. 2.208/97; das instituies pblicas, que passaram a vender cursos para o prprio governo, e gostaram de faz-lo,
renunciando em parte sua funo; e das instituies privadas, que
passaram a preencher, com vantagens, o vcuo criado pela extino das
ofertas pblicas.
O ensino mdio integrado, que seria uma alternativa para a oferta pblica de Educao Profissional de qualidade, integrada educao
bsica, ainda no teve, desde a edio do Decreto n. 5.154/2004,
alocao de recursos para o seu financiamento. Os trs estados que se
disponibilizaram a realizar uma experincia piloto em 2004 tiveram
como alternativa o financiamento prprio, como fez o Paran.9
Em resumo, o que se est afirmando que, uma vez procedido o
desmonte da oferta pblica de Educao Profissional pelo Decreto n.
2.208/97, e estabelecido o balco de negcios, dificilmente este processo ser revertido. A resistncia das agncias formadoras s exigncias
do PNQ mostra, entre outros fatos, que o negcio deixou de ser interessante; como resultado, tem-se menos oferta gratuita oferecida pelo setor privado com recursos pblicos e tem-se reduzida oferta pblica. Ao
mesmo tempo, a profuso de programas criados com a finalidade de
operacionalizar o PNPE mostra que foram abertos muitos outros canais
de repasse de recursos para o setor privado, sob a coordenao de dife900

rentes ministrios e da Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica.

Causa, no mnimo, estranheza, a criao de programas praticamente
idnticos, mas sob a coordenao poltica de diferentes ministrios e/
ou da Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica, como o caso dos
Consrcios Sociais da Juventude e do Juventude Cidad.
Do ponto de vista do repasse de recursos pblicos para a iniciativa privada, no Governo Lula no houve avanos no sentido da
publicizao, permanecendo, e de modo mais intenso, a mesma lgica:
o repasse de parte das funes do Estado, e dos recursos para a sua execuo, para o setor privado sob a alegao da eficcia e da ampliao da
capacidade de atendimento, segundo a concepo do pblico no-estatal
a ser operacionalizada pelas parcerias com instituies privadas.
Estudos realizados por Grabowski mostram que aproximadamente
dois teros dos recursos do PROEP foram destinados a projetos apresentados por instituies comunitrias ou privadas, muitas das quais no cumpriram com os termos contratuais, no concluindo as obras e/ou no
implementando os cursos por razes que vo desde o inadequado planejamento, para cuja execuo os recursos no eram suficientes, impossibilidade de contratar professores e tcnicos necessrios ao funcionamento
da escola e at a falta de alunos em face da inadequao da oferta, como
se observa no Relatrio de Auditoria, Acrdo n. 956/2004 2 Cmara TCU (Grabowski, 2004, e Grabowski, Ribeiro & Silva, 2003).
H, portanto, uma profuso de dados que enunciam o mau uso
dos recursos pblicos a partir de uma concepo que, implementada
no governo anterior, foi assumida e estimulada no Governo Lula, e que
esconde, sob a defesa do carter pblico das aes, a sua realizao pelo
setor privado sem que haja elementos que permitam comprovar sua
qualidade e efetividade social.
O que os dados revelam que, sob o discurso da parceria entre o
Estado, a Sociedade Civil e o setor empresarial, a partir do entendimento de que as organizaes da Sociedade Civil tendem a obter melhores
resultados entre o pblico jovem em situao de maior vulnerabilidade social, e que essas instituies so capazes de chegar a lugares onde o Estado no
chega,10 foram e esto sendo carreados vultosos recursos para o chamado setor comunitrio realizar a funo do Estado no tocante Educao Profissional, sem que haja indicaes, por meio de avaliaes conseqentes, de que os projetos atingem suas finalidades. De modo geral,
901
a oferta gratuita, pelos setores pblico e comunitrio, quantitativamente

insignificante e pouco aderente s demandas dos excludos, cujos resultados no evidenciam outra possibilidade de incluso seno por intermdio da realizao de trabalhos precarizados e predominantemente eventuais, segundo a lgica da incluso subordinada, tal como se vem
discutindo neste artigo.
A opo pela implementao de projetos de Educao Profissional esconde
a ausncia de polticas pblicas
Alm da concepo de ao pblica no-estatal que justificou o
repasse de recursos pblicos para instituies privadas, os programas
aqui referenciados se caracterizaram pela desarticulao e pela fragmentao das aes a que deram origem, por meio de uma profuso de projetos similares espalhados por diferentes unidades gestoras, particularmente no governo do presidente Lula.
Em resumo, so trs programas que continuam, com modificaes: o PRONERA, o PNQ e o PROEP; mais dois que se vinculam explicitamente ao Sistema Nacional de Educao: o PROJOVEM e o PROEJA. E mais
sete projetos distribudos entre ministrios, secretarias, secretarias especiais, alguns deles com seus respectivos conselhos, todos vinculados
ao Plano Nacional de Estmulo ao Primeiro Emprego. No total, temse 12 propostas em andamento, sem considerar o ensino mdio integrado, ainda muito incipiente.
Com o objetivo de viabilizar cada um desses projetos, so
estabelecidas parcerias entre a Secretaria-Geral da Repblica, os ministrios citados, os governos estaduais, municipais e outros rgos federais,
entidades da Sociedade Civil, empresas pblicas e privadas, sempre prevalecendo a primazia do repasse dos recursos ao setor privado, como se
analisou anteriormente, por meio das redes ou franquias sociais. E, de
modo geral, eles so muito parecidos, com pequenas especificidades que
no justificam tamanha fragmentao de aes e pulverizao de recursos. Como resultado, reproduzem-se estruturas, espaos e recursos, financeiros e humanos, para os mesmos fins, configurando-se uma clara estratgia populista de eficcia discutvel.
interessante observar que, no mesmo relatrio anteriormente citado, o TCU aponta a necessidade de uma maior integrao entre os ministrios da Educao e do Trabalho e Emprego, bem como o aproveita902

mento dos Planos Estaduais de Educao Profissional (PEPs), como referncia para a anlise e seleo de cartas-consulta relativas a projetos escolares do segmento comunitrio, avaliando a necessidade de atualizao
desses planos.
No de estranhar, portanto, a reivindicao feita pelos gestores
pblicos da Educao Profissional, para que esses inmeros projetos que
fragmentam as aes e os recursos, atribuindo a execuo ao setor privado, sejam substitudos por uma poltica de Estado que contemple, de forma orgnica, o financiamento e a gesto pblica, comprometidos com o
bom uso dos recursos pblicos, a ser assegurado pelos controles pblicos
da Unio, posto que a pesquisa levada a efeito, ainda que preliminar, permite questionar fortemente a falta de efetividade social dos programas
que vm sendo desenvolvidos, que se revestem de carter fragmentado,
assistencialista e compensatrio, sem que se configurem de fato como poltica pblica.
Como j se afirmou em outro texto,
(...) a razo fundamental para que essa poltica seja de Estado o reconhecimento do papel estratgico que desempenham a educao e a produo do conhecimento cientfico-tecnolgico e scio-histrico no processo de construo de uma sociedade de novo tipo, fundada na justia
social a partir da participao de todos na produo, na fruio do que
foi produzido, na cultura e no poder, o que demanda processos educativos que articulem formao humana e sociedade na perspectiva da autonomia crtica, tica e esttica. (Kuenzer & Grabowski, 2006)
O discurso da articulao entre educao bsica e profissional oculta a

nfase no conhecimento tcito, como expresso da nova epistemologia
da prtica
A anlise das propostas de Educao Profissional que vm sendo
analisadas, cotejadas com os dados disponibilizados pelas pesquisas de
campo realizadas pela autora nos ltimos anos, vem evidenciando que,
embora as mudanas ocorridas no mundo do trabalho passem a exigir
ampliao da educao bsica com qualidade, qual se integre formao profissional de natureza tecnolgica, fundada no domnio intelectual da tcnica como relao entre conhecimentos e competncias
cognitivas complexas, o que se vem oferecendo aos que vivem do trabaEduc. Soc., Campinas, vol. 27, n. 96 - Especial, p. 877-910, out. 2006
903
lho se resume, basicamente, reproduo do conhecimento tcito, no

passando de discurso a integrao entre educao bsica e profissional.
Assim que os projetos contemplam um amlgama de qualificao
social entendida como ao comunitria, aprendizagem de fragmentos do
trabalho no espao produtivo como conhecimento cientfico-tecnolgico,
domnio de algumas ferramentas da informtica e das linguagens como capacidade de trabalho intelectual, discusso sobre algumas dimenses da cidadania como capacidade de interveno social, levando a entender que o
resultado deste conjunto se configura como educao para a incluso social. Embora estes elementos sejam fundamentais para a educao dos que
vivem do trabalho, a forma superficial e aligeirada, na maioria das vezes
descolada da educao bsica de qualidade, reveste as propostas de carter
formalista e demaggico, a reforar o consumo predatrio da fora de trabalho ao longo das cadeias produtivas.
No h, nos projetos, referncia e condies concretas, dadas as
suas caractersticas, para a implementao de procedimentos pedaggicos que assegurem o desenvolvimento das competncias complexas que
caracterizam o trabalho intelectual. Em particular s que assegurem o
exerccio da crtica, da criao, da participao poltica ou do acesso aos
conhecimentos necessrios para enfrentar os desafios de uma sociedade
cada vez mais excludente, para o que o domnio de conhecimentos cientficos, tecnolgicos e scio-histricos, com vistas formao de um
profissional com autonomia intelectual e tica, fundamental. Ao contrrio, vrios dos projetos analisados, embora sutilmente, negam esta
necessidade.
Como afirma Contreras (2002), a idia bsica que fundamenta
propostas desse tipo que a prtica profissional consiste na soluo instrumental de problemas mediante a aplicao de um conhecimento
previamente disponvel. instrumental porque supe a aplicao de tcnicas e procedimentos que se justificam por sua capacidade para conseguir os efeitos ou resultados desejados (p. 90-91).
Ou, como afirma Schn, conhecer e refletir na ao, o que implica um tipo de inteligncia tcita e espontnea que incapaz de se
tornar verbalmente explcita (Schn, 2000, p. 33).
Kuenzer, ao analisar as novas demandas de Educao Profissional
derivadas das mudanas na base tcnica, com a crescente utilizao da
base microeletrnica, que exigem cada vez mais domnio das categorias
904

referentes ao trabalho intelectual em contraposio centralidade do

conhecimento tcito, tpica do taylorismo/fordismo, afirma que
(...) causa espanto (...) ao tempo em que as pesquisas levem a estas
constataes, que as polticas pblicas em vigor para todos os nveis de ensino proponham como tarefa escola o desenvolvimento de competncias
entendidas como capacidades de realizar tarefas prticas, desvalorizando, e
mesmo declarando desnecessrio, o conhecimento cientfico. (Kuenzer,
2002, p. 9)
Retrocede-se, afirma a autora, ao princpio educativo do taylorismo/

fordismo, em que
(...) o melhor instrutor era o Tonico, que, embora no conhecesse a cincia do seu trabalho, tinha virtuosidade nas prticas laborais, desenvolvida ao longo do tempo por meio de sua experincia. Ele tambm no sabia
ensinar, porque conhecimento tcito no se sistematiza, e, portanto, no se
explica; mas tinha imensa boa vontade em se deixar observar e em mostrar
como fazer, pois ele sabia na prtica. (Kuenzer, 2003, p. 19)
Diga-se de passagem que o Escola de Fbrica assim se pronuncia

sobre o perfil dos instrutores que as empresas devem disponibilizar: Colaboradores internos que sabem fazer para saber ensinar os temas especficos
e profissionais do curso (www.mec.gov/educaoprofissionaletecnolgica/
escola de fbrica).
A pedagogia do trabalho, assim compreendida, resume-se a observar e repetir at memorizar as boas prticas dos trabalhadores mais
experientes, bastando inserir desde logo o futuro trabalhador na situao concreta de trabalho, mesmo sem que ele se aproprie de categorias
terico-metodolgicas que lhe permitam analis-la e compreend-la
para poder intervir com competncia.
Restaria perguntar, portanto, a quem interessa reduzir a formao ao conhecimento tcito por intermdio de uma epistemologia na
qual a prtica se constri por meio de uma reflexo sobre si mesma,
sem a mediao da teoria, desqualificando-se os espaos onde os que
vivem do trabalho poderiam ter acesso ao conhecimento cientfico,
tecnolgico e scio-histrico, na qualidade de produto do pensamento
humano, mas tambm como mtodo para aprender a conhecer. Conclui-se, da anlise levada a efeito at aqui, que, embora o PNQ apresente
avano conceitual, os programas e projetos que dele se derivaram proEduc. Soc., Campinas, vol. 27, n. 96 - Especial, p. 877-910, out. 2006
905
pem outra concepo epistemolgica, que privilegia a prtica em detrimento da teoria, as relaes sociais sobre as prticas educativas intencionais e sistematizadas, o relativismo sobre o realismo.
Concluindo: a formao precarizada para trabalhadores precarizados

continua sendo o eixo das polticas de Educao Profissional
A anlise levada a efeito, mais do que abranger toda a temtica,
indica um extenso programa de investigao a ser levado a efeito por
aqueles intelectuais que professam compromisso com os que vivem do trabalho, tendo em vista a avaliao do que lhes tem sido ofertado sob o
discurso de sua incluso, e a proposio coletiva de projetos de outra natureza. E mostra que os princpios que orientaram a Educao Profissional no Governo Fernando Henrique no foram superados no Governo
Lula, alguns deles inclusive tendo sido intensificados.
Alguns elementos de realidade permitem fazer afirmaes e indicar hipteses para a continuidade dos estudos, sustentadas por indicadores que apontam seu potencial explicativo: a destruio progressiva das
ofertas pblicas e o fortalecimento crescente do setor privado, que cada
vez recebe mais recursos para realizar funes que so do Estado; a
enunciao apenas formal, na maioria dos projetos, da integrao da Educao Profissional educao bsica; o carter genrico, descomprometido
com o efetivo acesso ao conhecimento sobre o trabalho da maioria dos
projetos de Educao Profissional; a nfase no conhecimento tcito em
detrimento do acesso ao conhecimento cientfico-tecnolgico e scio-histrico, negado em nome de seu pretenso carter racionalista; a pulverizao de aes e a duplicao de recursos que respondem a uma proposta
populista, em substituio a uma proposta orgnica e consistente, de poltica de Estado.
Como resultado, possvel indicar a continuidade de propostas
precrias de Educao Profissional para legitimar a incluso em trabalhos
precarizados, de modo que se alimente o consumo predatrio da fora
de trabalho, para o que a reduo epistemolgica por meio da formao
de subjetividades flexveis, polivalentes e empreendedoras se realiza por
intermdio das dimenses pedaggicas dos processos sociais aos quais se
articulam polticas e prticas educativas de carter privado, populistas e
fragmentadas, que expressam as estratgias de disciplinamento necessri-
906

as ao novo regime de acumulao, para o que a nova epistemologia da

prtica fornece os fundamentos.
O que leva a refletir que, na sociedade capitalista, na qual se produzem relaes sociais e produtivas que tm a finalidade precpua de valorizao do capital, no h incluso que no atenda a esta lgica, como
no h possibilidade de existncia de prticas pedaggicas autnomas;
apenas contraditrias, cuja direo depende das opes polticas que definem os projetos, seus financiamentos e suas formas de gesto. O desafio que se coloca o rompimento deste crculo, o que demanda novas
leituras, propostas e prticas a partir da ampliao da participao dos
trabalhadores na formulao das polticas e na gesto dos processos, capazes de interferir positivamente no atendimento s necessidades dos que
vivem do trabalho, tendo sempre em mente que no possvel faz-lo
sem criar oportunidades dignas de trabalho. Ou seja, no h como professar uma crena mecnica no poder das contradies, como se fosse
possvel resolver o problema da incluso por meio da qualificao precarizada para uma insero consentida, que apenas atende s demandas da
acumulao flexvel, com restritas possibilidades de desenvolver uma
conscincia de classe.
Recebido em agosto de 2006 e aprovado em setembro de 2006.
Notas
1.
Brasil, Lei n. 9.394, de 20 de dezembro de 1996, Dirio Oficial da Unio, Braslia, 23

dez. 1996. Estabelece as Diretrizes e Bases da Educao Nacional.
2.
Acumulao flexvel uma categoria formulada por Harvey, que assim a sistematiza: (...)
marcada por um confronto direto com a rigidez do fordismo. Ela se apia na flexibilidade dos processos de trabalho, dos mercados de trabalho, dos produtos e padres de
consumo (...) surgimento de setores de produo inteiramente novos, novas maneiras de
fornecimento de servios financeiros, novos mercados e, sobretudo, taxas altamente intensificadas de inovao comercial, tecnolgica e organizacional (Harvey, 1998, p. 140).
3.
Polarizao de competncias: demandas polarizadas de Educao Profissional ao longo das

cadeias produtivas, que necessitam de um nmero cada vez menor de profissionais qualificados para atuar nos setores reestruturados; ver Kuenzer, 2005, p. 77-96.
4.
Para mais informaes sobre esta negociao, ver Kuenzer, 1997.
5.
Ver os textos organizados por Lodi, 1999.
6.
A Escola de Fbrica prope-se a incluir jovens de baixa renda no mercado de trabalho por
meio de iniciao profissional em unidades de trabalho. O Juventude Cidad adota uma
estratgia de qualificao social e profissional que privilegia a aprendizagem pela experin-

907
cia, por meio do seu engajamento efetivo na prestao de servios comunitrios, articulado
com o desenvolvimento de conhecimentos. A descrio detalhada desses projetos pode ser
encontrada nos seguintes sites: www.mtegov.br; www.mec.gov.br; www.sgpr.gov.br.
7.
Para informaes sobre esses projetos, consultar o site do Ministrio do Trabalho e Emprego: www.mtegov.br.
8.
Ver, para mais informaes, o projeto em www.mtegov.br.
9.
Os estados que assinaram convnio em 2004 com o MEC, para o desenvolvimento de experincias-piloto na modalidade ensino mdio integrado, foram Paran, Santa Catarina e
Esprito Santo; os recursos financeiros nunca foram liberados e o Paran vem desenvolvendo o projeto com recursos do seu oramento; ver Ferreira & Garcia (2005).
10. Ver os termos de referncia dos projetos Consrcio Social da Juventude e Escola de Fbrica, nos sites do MEC e do Ministrio do Trabalho e Emprego: www.mec.gov.br e
www.mtegov.br.
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910


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Acacia Zeneida Kuenzer

A EDUCAO PROFISSIONAL NOS ANOS 2000:

THE SUBORDINATE DIMENSION OF THE POLICIES OF INCLUSION

ABSTRACT: This article aims at drawing a comparison between the

Doutora em educao, professora titular do Setor de Educao da Universidade Federal do

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A educao profissional nos anos 2000...

flexible accumulation. The policies formulated for the working class

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A educao profissional nos anos 2000...

excluso da fora de trabalho dos postos reestruturados, para inclu-la de

De que incluso estamos falando?

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Esta forma de compreender o par categorial excluso/incluso,

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porque respondem a necessidades de produo de servios ou produtos

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balhador domiciliar, mais um ou dois nveis, caracterizando um processo

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veja, eu distribuo o trabalho conforme a necessidade... dou mais para

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J entre as mulheres entrevistadas, o intermedirio considerado

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tuitamente pelo Sindicato dos Sapateiros: Estou desempregada, o meu

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ao novo, que no caso corresponde ao trabalho precrio, que demanda

Que Educao Profissional est sendo oferecida?

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A educao profissional nos anos 2000...

das Polticas Pblicas de Emprego, Trabalho e Renda entre si e destas

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A educao profissional nos anos 2000...

modalidade; uma breve anlise comparativa desses decretos ser objeto

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por conta do aluno, que dever comprovar sua matrcula e freqncia ao

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vidades ou em grupos de natureza cooperativa, que tenham iniciativa de

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rios insero do jovem no mercado de trabalho e vida em sociedade se

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O discurso sobre a publicizao esconde a opo pela oferta privada

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rentes ministrios e da Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica.