N 128

A Nova Lei de Diretrizes da Poltica

Nacional de Mobilidade Urbana
06 de janeiro de 2012
1

Governo Federal

Comunicados do Ipea

Secretaria de Assuntos Estratgicos da

Presidncia da Repblica
Ministro Wellington Moreira Franco
Fundao pblica vinculada Secretaria de
Assuntos Estratgicos da Presidncia da
Repblica, o Ipea fornece suporte tcnico e
institucional s aes governamentais
possibilitando a formulao de inmeras
polticas
pblicas
e
programas
de
desenvolvimento brasileiro e disponibiliza,
para a sociedade, pesquisas e estudos
realizados por seus tcnicos.

Os Comunicados do Ipea tm por objetivo

antecipar estudos e pesquisas mais amplas
conduzidas pelo Instituto de Pesquisa
Econmica Aplicada, com uma comunicao
sinttica e objetiva e sem a pretenso de
encerrar o debate sobre os temas que
aborda, mas motiv-lo. Em geral, so
sucedidos por notas tcnicas, textos para
discusso, livros e demais publicaes.

Presidente
Marcio Pochmann
Diretor de Desenvolvimento Institucional
Geov Parente Farias
Diretor de Estudos e Relaes Econmicas
e Polticas Internacionais, substituto
Marcos Antonio Macedo Cintra
Diretor de Estudos e Polticas do Estado,
das Instituies e da Democracia
Alexandre de vila Gomide
Diretora de Estudos e Polticas
Macroeconmicas
Vanessa Petrelli de Correa
Diretor de Estudos e Polticas Regionais,
Urbanas e Ambientais
Francisco de Assis Costa

Os Comunicados so elaborados pela

assessoria tcnica da Presidncia do Instituto
e por tcnicos de planejamento e pesquisa de
todas as diretorias do Ipea. Desde 2007, mais
de cem tcnicos participaram da produo e
divulgao de tais documentos, sob os mais
variados temas. A partir do nmero 40, eles
deixam de ser Comunicados da Presidncia e
passam a se chamar Comunicados do Ipea. A
nova denominao sintetiza todo o processo
produtivo
desses
estudos
e
sua
institucionalizao em todas as diretorias e
reas tcnicas do Ipea.

Diretor de Polticas Setoriais de Inovao,

Regulao e Infraestrutura, substituto
Carlos Eduardo Fernandez da Silveira
Diretor de Estudos e Polticas Sociais
Jorge Abraho de Castro
Chefe de Gabinete
Fbio de S e Silva
Assessor-chefe de Imprensa e Comunicao
Daniel Castro
URL: http://www.ipea.gov.br
Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria

1. Introduo1
A Presidncia da Repblica sancionou a Lei n 12.587, em 3 de janeiro de 2012, que
estabelece as diretrizes da Poltica Nacional de Mobilidade Urbana aps 17 anos de
tramitao no Congresso Nacional.
A formulao da nova legislao foi fundamentada nos artigos 21, inciso XX, e 182 da
Constituio Federal de 19882. Este, por sua vez, teve raiz ainda na dcada de 80 com o
movimento da Reforma Urbana, que dentre outros pontos, conseguiu colocar em pauta a
questo da poltica urbana no processo constituinte. Nesse nterim, foi aprovada a Lei n
10.257, de 10 de junho de 2001 o Estatuto da Cidade, que estabeleceu as diretrizes gerais e
os instrumentos da poltica urbana.
O primeiro projeto de lei relativo questo (PL n 694/1995, de autoria do deputado
Alberto Goldman) dispunha apenas sobre as diretrizes para o transporte coletivo. Foi o projeto
de lei encaminhado pelo Poder Executivo em 2007 (PL n 1.687/2007) que ampliou o objeto
da lei aprovada, vinculando-a poltica de desenvolvimento urbano, conforme o art. 182 da
Carta Magna.
O Estatuto da Cidade no disps sobre a mobilidade urbana, apenas sobre a
obrigatoriedade da existncia de plano de transporte urbano integrado para os municpios com
mais de quinhentos mil habitantes ( 2 do art. 41 da Lei n 10.257/2001). Assim, o Executivo
entendeu que o conceito de mobilidade urbana, por ser mais amplo que o de transportes
urbanos, continha elementos especficos e suficientemente desenvolvidos para justificar um
ttulo autnomo.
A aprovao da lei consiste, portanto, em um importante marco na gesto das polticas
pblicas nas cidades brasileiras. Como se sabe, o atual modelo de mobilidade urbana adotado
nos municpios do pas, sobretudo nas grandes cidades, caminha para a insustentabilidade
principalmente devido baixa prioridade dada e inadequao da oferta do transporte coletivo;
s externalidades negativas causadas pelo uso intensivo dos automveis (congestionamento e
poluio do ar); carncia de investimentos pblicos e fontes de financiamento ao setor;
fragilidade da gesto pblica nos municpios; e necessidade de polticas pblicas articuladas
nacionalmente.
A lei sancionada visa contribuir no enfrentamento desse quadro, isto , no objetivo de
instituir diretrizes e dotar os municpios de instrumentos para melhorar as condies de
mobilidade das pessoas nas cidades brasileiras.
O presente Comunicado do Ipea procura reconstituir o processo de tramitao da Lei,
para em seguida tratar do que este marco legal consolida no que diz respeito poltica urbana
3

nacional. Analisam-se ainda os avanos e novidades trazidos pela Lei. Por fim, feita uma
discusso dos desafios remanescentes, levantando alguns apontamentos necessrios para a
efetivao da poltica no mbito dos entes federados e regies metropolitanas.

2. O processo de tramitao
A Constituio Federal de 1988 definiu como uma das competncias da Unio instituir
diretrizes para o desenvolvimento urbano, incluindo os transportes urbanos. Para cumprir com
esse poder-dever do governo federal, desde 1989 tramitam diferentes projetos de lei com a
finalidade de estabelecer normas, diretrizes e princpios, de incio restritas ao transporte
coletivo, mas evoluindo para uma abordagem mais geral e completa de mobilidade urbana3.
Depois de pouco mais de um ano da promulgao da CF 1988, props-se o PL n
4.203/1989 visando instituir as normas do sistema nacional de transportes coletivos urbanos
de passageiros. Seguiram-se a ele o PL n 870/1991, que dispunha sobre diretrizes nacionais
de transporte coletivo urbano; o PL n 1.777/1991, acerca dos princpios de regras bsicas
para os servios de transporte coletivo rodovirio de passageiros; e o PL n 2.594/1992,
sobre as diretrizes nacionais do transporte coletivo urbano. Os trs, por tratarem do mesmo
assunto, chegaram a ser apensados ao PL n 4.203/1989 e todos restringiam o objeto ao
transporte coletivo4.
Em 1995, contudo, os quatro PLs citados foram arquivados definitivamente. Surgiu,
ento, naquele ano o PL n 694/1995, de autoria do deputado Alberto Goldman, que seguiu a
proposta da Associao Nacional de Transportes Pblicos (ANTP), com o apelo do Conselho
Nacional de Transportes Urbanos (CNTU), mas continuou com o foco restrito ao transporte
coletivo. Ainda na dcada de 1990, foram apresentados o PL n 1.974/1996, sobre a
prestao de servios de transporte rodovirio coletivo de passageiros sobre o regime de
concesso ou permisso e o PL n 2.234/1999, sobre sistema integrado de transporte
coletivo urbano. Por tratarem do mesmo tema, ambos foram apensados ao PL n 694/1995.
Os trs PLs seguiram tramitando nas comisses da Cmara dos Deputados, at que em
2003 foi instituda uma comisso especial para apreciar e dar parecer ao PL n 694/1995. Este
fato, supostamente indicativo de celeridade no processo, foi seguido por mais trs anos de
inatividade no tratamento do PL. Neste perodo, foi criado o Ministrio das Cidades e, com a
participao do Conselho das Cidades, discutiu-se uma proposta de projeto de lei para a
mobilidade urbana; tendo, enfim, uma abordagem mais abrangente e completa do tema. Esta
proposio foi enviada ao Congresso Nacional pelo Executivo em 2007 (o PL n 1.687/2007).

Este PL, por tratar de tema similar, foi ento apensado ao PL n 694/1995 e a partir da as
proposies tramitaram sob este nmero.
Com as modificaes trazidas pela Comisso Especial da Cmara, instituda para
discutir a proposio, o PL seguiu para o Senado Federal sob a denominao de PLC n
166/2010. A matria foi apreciada pelo Senado Federal no incio de 2010 e aprovada em
dezembro do ano passado sem alteraes de mrito. Portanto, nestes 17 anos de tramitao
houve significativas alteraes na construo de uma norma federal para tratar do tema, sendo
emblemtica a alterao do termo inicial de diretrizes nacionais do transporte coletivo
urbano para diretrizes mais abrangentes referentes Poltica Nacional de Mobilidade
Urbana.

3. O que a nova lei consolida

A Constituio Federal de 1988 abriu espao para uma srie de modificaes na
poltica urbana brasileira, sobretudo no campo do transporte urbano. Entre elas, a definio da
responsabilidade dos municpios na gesto do transporte coletivo, do sistema virio e de
circulao. Isso, ao mesmo tempo, atribuiu Unio o poder-dever de instituir as diretrizes da
poltica de desenvolvimento urbano (art. 182 da CF) e para os transportes urbanos (inciso XX
do art. 21).
Com a criao do Ministrio das Cidades, em 2003, e da Conferncia Nacional das
Cidades, as diretrizes para a poltica de mobilidade urbana so formuladas e publicadas em
2004 no Caderno MCidades sob o ttulo Poltica nacional de mobilidade urbana
sustentvel.5 Nesta publicao explicitam-se os objetivos, princpios e diretrizes que o
Conselho das Cidades aprovou para a Poltica Nacional de Mobilidade Urbana.
Embora gerais, essas orientaes foram centrais para orientao das aes do
Ministrio das Cidades em seus programas de investimento, financiamento e apoio gesto
municipal dos sistemas de transporte em cidades brasileiras; da mesma forma para o
estabelecimento dos dispositivos consubstanciados no Projeto de Lei encaminhado pelo
Executivo (PL n 1687/2007).
Ressalte-se que a formulao do projeto de lei pelo Ministrio das Cidades envolveu
diversas discusses com atores-chave do governo e da sociedade civil ligados ao setor. Houve
tambm a realizao de seminrios regionais, em carter de audincia pblica, em vrias
capitais brasileiras. No cabe aqui detalhar, ponto a ponto, todos os dispositivos na lei.
Contudo, destacam-se os mais significativos e potencialmente de maiores impactos.

Uma primeira constatao que, em linhas gerais, a nova lei preserva quase que a
totalidade dos princpios e das diretrizes da Poltica Nacional da Mobilidade Urbana
Sustentvel, formulados pelo Ministrio das Cidades em 2004, quais sejam: acessibilidade
universal; desenvolvimento sustentvel; equidade no acesso ao transporte pblico coletivo;
transparncia e participao social no planejamento, controle e avaliao da poltica;
segurana nos deslocamentos; justa distribuio dos benefcios e nus decorrentes do uso dos
diferentes meios e servios; equidade no uso do espao pblico de circulao, vias e
logradouros; prioridade dos modos de transportes no motorizados sobre os motorizados e dos
servios de transporte pblico coletivo sobre o transporte individual motorizado; integrao
da poltica de mobilidade com a de controle e uso do solo; a complementaridade e diversidade
entre meios e servios (intermodalidade); a mitigao dos custos ambientais, sociais e
econmicos dos deslocamentos de pessoas e bens; o incentivo ao desenvolvimento
tecnolgico e ao uso de energias renovveis e no poluentes; a priorizao de projetos de
transporte coletivo estruturadores do territrio, entre outras.
A partir de agora, tais princpios e diretrizes passam a ter fora de lei federal, vlida
para todos os municpios brasileiros. At ento, a capacidade desses princpios e diretrizes de
influenciar a poltica municipal de transporte urbano ficava restrita apenas capacidade do
governo federal de impor algum tipo de condicionalidade ao financiamento e apoio para as
polticas locais de transportes urbanos. Alm disso, a promulgao da lei pode representar
avanos, na medida em que: (a) fornece segurana jurdica para que os municpios possam
tomar medidas ou adotar instrumentos de priorizao aos meios no-motorizados e coletivos
de transporte em detrimento ao individual, e (b) abre a possibilidade para que eventuais as
aes e investimentos das prefeituras possam ser contestados, caso eles venham a contrariar
as diretrizes fixadas na lei.

4. As inovaes da lei
A nova lei traz novidades. Uma delas a diretriz para integrao entre as cidades
gmeas localizadas na faixa de fronteira com outros pases (artigo 16, 1; e artigo 23, IX).
Embora a conurbao entre cidades brasileiras e suas cidades vizinhas noutros pases
provoque uma srie de desafios do ponto de vista da gesto urbana, essa preocupao com a
integrao do transporte de carter urbano nessas cidades encontrava-se negligenciada at
ento.
O artigo Art. 5 da Lei 12597/2012 tambm traz outro avano, ao definir como
princpio da poltica a justa distribuio dos benefcios e nus decorrentes do uso dos
6

diferentes modos e servios e a equidade no uso do espao pblico de circulao, vias e

logradouros. De forma subjacente, portanto, a lei imprime um princpio de equidade na
execuo da Poltica de Mobilidade Urbana pelos municpios, no sentido de reconhecer a
existncia de determinadas desigualdades tanto no uso do espao pblico (vias e logradouros)
como na externalizao dos custos do uso dos diferentes modos de transportes (entre o
transporte pblico e individual motorizado, por exemplo).
Como se sabe, o uso intensivo dos meios de transporte individual motorizado constitui
importante fonte de externalidades negativas ao meio urbano (poluio e congestionamento),
com impactos econmicos, sociais e ambientais. A insero dessa noo de equidade na lei
avana no sentido de buscar uma correo das externalidades negativas geradas pelos meios
de transporte urbano, sobretudo pelo uso intensivo dos automveis.6 Ao explicitar esse
princpio no corpo da lei, cria-se respaldo jurdico para que municpios implantem polticas de
taxao ou subsdio, no sentido de priorizar modos de transporte mais sustentveis e
ambientalmente amigveis (e.g. pedgios urbanos, cobrana de estacionamento na via
pblica, subsdio s tarifas etc.).
Os problemas das externalidades negativas do uso intensivo do automvel no se
resolvem sozinhos, de forma que em algumas situaes so necessrias medidas de
desestmulo. Como se sabe, o aumento na oferta da infraestrutura viria (mais ruas e viadutos)
no uma soluo sustentvel no longo prazo, pois o aumento de capacidade das vias urbanas
produz, ao contrrio, um incentivo demanda por trfego capaz de erodir grande parte da
capacidade adicionada.7 Por sua vez, o desejvel aumento na oferta do transporte pblico, por
si s, no capaz de enfrentar o problema: para determinados segmentos da populao,
sobretudo os mais abastados, os custos totais individuais do uso do transporte coletivo podem
superar os do uso do automvel devido externalizao de parte dos custos destes. Assim,
polticas de melhoria do transporte urbano tendem a ser mais eficazes quando so combinadas
medidas de melhoria da oferta do transporte coletivo com instrumentos de desestmulo ao uso
do automvel.
Nesse sentido, o artigo 23 da Lei disponibiliza aos municpios os seguintes
instrumentos, entre outros:
i.

restrio e controle de acesso e circulao, permanente ou temporrio, de veculos

motorizados em locais e horrios predeterminados;

ii. estipulao de padres de emisso de poluentes para locais e horrios

determinados, podendo condicionar o acesso e a circulao aos espaos urbanos
sob controle;
7

iii. aplicao de tributos sobre modos e servios de transporte urbano pela utilizao
da infraestrutura urbana, visando a desestimular o uso de determinados modos e
servios de mobilidade, vinculando-se a receita aplicao exclusiva em
infraestrutura urbana destinada ao transporte pblico coletivo e ao transporte no
motorizado e no financiamento do subsdio pblico da tarifa de transporte pblico,
na forma da lei;
iv. dedicao de espao exclusivo nas vias pblicas para os servios de transporte
pblico coletivo e modos de transporte no motorizados;
v. estabelecimento da poltica de estacionamentos de uso pblico e privado, com e
sem pagamento pela sua utilizao, como parte integrante da Poltica Nacional de
Mobilidade Urbana;
vi. controle do uso e operao da infraestrutura viria destinada circulao e
operao do transporte de carga, concedendo prioridades ou restries;
vii. monitoramento e controle das emisses dos gases de efeito local e de efeito estufa
dos modos de transporte motorizado, facultando a restrio de acesso a
determinadas vias em razo da criticidade dos ndices de emisses de poluio.

Merece destaque particular o inciso iii desse artigo, enquanto instrumento para a
racionalizao do uso dos veculos particulares motorizados. Sob critrios tcnicos, a
aplicao desse instrumento tem um alto potencial de reduzir o congestionamento de trnsito
e impactar na qualidade do ar nas grandes cidades. Isso porque ao se impor uma taxa sobre o
uso do veculo em uma via congestionada estar-se-ia, em princpio, internalizando a
externalidade gerada sociedade. Isso faria com que o indivduo tomasse suas decises de
uso dos meios de transportes considerando os custos sociais que gera, e no apenas nos seus
custos privados. Por sua vez, as receitas geradas por tal taxa estariam, necessariamente,
vinculadas aplicao exclusiva ao transporte pblico coletivo, tanto na infraestrutura quanto
no subsdio tarifa de transporte pblico. Trata-se efetivamente de um instrumento de
tributao redistributiva, em que se poderia taxar o transporte individual motorizado para
subsidiar o transporte coletivo e no motorizado.
Com isso, poder-se-ia reduzir os atuais incentivos sobreutilizao do transporte
individual, que causa mais custos para a sociedade, e favorecer os modos que trazem mais
benefcios sociais: o transporte coletivo e o no motorizado. A experincia internacional
(Londres e Estocolmo so os principais exemplos) tem mostrado a efetividade da aplicao
desse tipo de instrumento, perfazendo uma medida redistributiva, dado que os motoristas de
8

maior renda, proprietrios dos automveis, estariam subsidiando a oferta do servio utilizado
por aqueles que no poderiam, em tese, pagar pelo uso da via privadamente: o grupo de
cidados cativos do transporte pblico.8
No Brasil, ao contrrio do que ocorre em pases desenvolvidos, onde os sistemas de
transporte pblico recebem subsdios extras tarifrios, a operao do transporte pblico
inteiramente financiada pelos recursos arrecadados na cobrana de tarifa, com algumas
poucas excees (o sistema de transporte pblico da RM de So Paulo e os sistemas metro
ferrovirios brasileiros).
A lgica por trs da concesso de subsdio que o transporte pblico um servio que
proporciona benefcios indiretos s pessoas fsicas e jurdicas que dele mesmo no se utilizam
efetivamente. o caso das empresas que precisam do transporte pblico para que seus
funcionrios e clientes acessem os seus servios e produtos, dos usurios de automveis que
se beneficiam das vias mais livres para circularem com seus veculos etc.
O artigo 8, dedicado definio de diretrizes gerais da poltica tarifria dos servios
de transporte pblico, cita a participao desses beneficirios indiretos no financiamento da
operao do transporte pblico. Dessa forma, h respaldo de se criar fontes especficas de
financiamento do transporte pblico com origem em outros segmentos socioeconmicos, a
exemplo da taxao da gasolina em Bogot e a criao de pedgio urbano em Londres, com
fundos revertidos inteiramente para o financiamento do transporte pblico, entre outras
experincias internacionais.
Outro item importante do artigo 8 a obrigatoriedade dos municpios em divulgar, de
forma sistemtica e peridica, os impactos dos benefcios tarifrios concedidos no valor das
tarifas dos servios de transporte pblico coletivo. No mecanismo atual de clculo das tarifas,
em que o custo do sistema rateado apenas entre os usurios pagantes, estes esto pagando
um valor a mais para custear a parte dos usurios que no pagam nada ou usufruem de
descontos (como policiais militares, carteiros, estudantes, idosos, etc). A maior distoro
desse tipo de subsdio cruzado que os usurios que pagam a tarifa integral so, em sua
maioria, pessoas de baixa renda que no recebem o vale transporte e acabam arcando com
todos os benefcios tarifrios concedidos a diversas categorias.9 Independente do mrito das
gratuidades concedidas, o que se questiona o fato dos demais usurios, que muitas vezes
nem sabem desse mecanismo, arcarem com o nus da medida. Se houvesse uma fonte externa
para financiar os no pagantes, essa distoro poderia ser corrigida.
Todos esses argumentos se encaixam no princpio de modicidade tarifria preconizado
pela lei. Nos ltimos 10 anos, a tarifa de transporte pblico por nibus subiu mais de 50%
9

acima da inflao medida pelo INPC, o que gerou como resultado uma queda do nmero de
passageiros pagantes de mais de 20%.
Grfico 1
Brasil Metropolitano: evoluo nominal das tarifas de nibus urbano e metrs e da inflao (INPC). 1995 a
2008 nmero ndice.
(taxa acumulada, em setembro de 1995 = 1)

Inflao (INPC)

Tarifa nibus

Tarifa Metr

N ndice(set/95=1)

3,5
3
2,5
2
1,5
1
0,5
set/95 set/96 set/97 set/98 set/99 set/00 set/01 set/02 set/03 set/04 set/05 set/06 set/07 set/08

10

Fonte: Dados do INPC/IBGE apud Carvalho e Pereira (2011).

Nota: Os dados do INPC so coletados no municpio de Goinia e nas dez principais RMs do pas (Belm,
Fortaleza, Recife, Salvador, Belo Horizonte, Rio de Janeiro, So Paulo, Curitiba, Porto Alegre e
Braslia). Para este e para os prximos dados apresentados, o termo Brasil metropolitano se refere
apenas a essas dez RMs.
Obs.: Regies metropolitanas (RMs) de Belm, Fortaleza, Recife, Salvador, Belo Horizonte, Rio de Janeiro, So
Paulo, Curitiba, Porto Alegre e Braslia e municpio de Goinia.

Nesse sentido, os artigos 9 e 10 trazem inovaes quanto regulao econmica dos

servios de transporte coletivo, sobretudo no que concerne s tarifas do transporte por nibus.
Atualmente o prestador do servio de transporte urbano por nibus remunerado pelo modelo
baseado nos custos operacionais estimados por uma planilha elaborada pelo poder concedente
(a planilha de custos), que inclui uma margem de remunerao sobre o capital (modelo cost
plus). As tarifas, por sua vez, so calculadas pelo rateio deste custo estimado pelo nmero de
passageiros pagantes transportados. Note-se que este modelo no estimula a eficincia, pois se
os custos sobem, a tarifa sobe; e em oposto, se os custos caem, a tarifa cai. O modelo tambm
acarreta um ciclo vicioso: se o nmero de passageiros transportados cai, a tarifa sobe. E tarifas
altas, por sua vez, resultam em queda do nmero de passageiros, realimentando o ciclo.
Ademais, os custos de operao dos servios so de difcil aferio pelo poder concedente
(somente o prestador do servio tem tal conhecimento).

10

Assim, o artigo 9 estabelece que a tarifa de remunerao da prestao de servio de

transporte pblico coletivo ser resultante do processo licitatrio. Em outras palavras, ser a
concorrncia entre empresas no momento em que disputam o direito de prestar os servios
que definir a tarifa de remunerao, e no mais a planilha de custos. Estabelecido o valor
inicial da tarifa, este passar a ser reajustado em perodos predefinidos, que incluir,
necessariamente, a transferncia de parcela dos ganhos de eficincia e produtividade das
empresas aos usurios (por meio de parmetro ou indicador estabelecido em contrato). Com
isto, espera-se mudar o modelo de regulao tarifria em uso a fim de acirrar a competio
entre as empresas no momento da licitao e contribuir para a modicidade tarifria. Ademais,
o artigo prev a incorporao de receitas oriundas de outras fontes de custeio (receitas extra
tarifrias, receitas alternativas, subsdios oramentrios, subsdios cruzados, entre outras
fontes) como forma de subsidiar as tarifas cobradas dos usurios.
Outra inovao trazida pelo artigo 9 a possibilidade dos operadores, por sua conta e
risco e sob a anuncia do poder pblico, poderem realizar descontos nas tarifas cobradas dos
usurios (por exemplo, em horrios ou dias de pouca demanda). Entende-se com esta medida
a inteno do legislador em incentivar a demanda dos servios de transporte coletivo em
diferentes horrios do dia.
O artigo 10, por sua vez, fixa as diretrizes para a contratao dos servios de
transporte pblico coletivo com potenciais desdobramentos positivos quanto qualidade e
desempenho desses ao exigir: a demarcao de metas a serem atingidas e seus instrumentos
de controle e avaliao; a definio das penalidades aplicveis vinculadas consecuo ou
no das metas; a alocao dos riscos econmicos e financeiros entre os contratados e o poder
concedente; o estabelecimento das condies e meios para a prestao de informaes dos
contratados ao poder concedente; e a identificao de eventuais fontes de receitas alternativas,
complementares, ou acessrias da parcela destinada modicidade tarifria.
Ressalte-se que a Lei exige que qualquer tipo de subsdio deve ser definido em
contrato, com base em critrios transparentes e objetivos de produtividade e eficincia,
especificando, minimamente, o objetivo, a fonte, a periodicidade e o beneficirio. Tal
exigncia concorrer, espera-se, para a melhor alocao e transparncia dos recursos que
vierem a ser destinados subveno das tarifas, evitando estabelecimentos de recursos
financeiros de maneira discricionria ou inoportuna, sem que seja possvel identificar com
clareza o benefcio real para os usurios.
Por fim, o artigo 12, referente aos servios de txi, estipula que o Poder Pblico deve
fixar apenas os valores mximos das tarifas a serem cobradas do usurio, abrindo margem
11

para que os permissionrios dos servios possam praticar descontos ou valores abaixo do
estabelecido.
A nova lei garantiu ao usurio direitos fundamentais (art. 14), como o de ser
informado nos pontos de embarque e desembarque de passageiros, de forma gratuita e
acessvel, sobre itinerrios, horrios, tarifas dos servios e modos de interao com outros
modais. Apesar da obviedade da medida, dificilmente se encontra nos pontos das cidades
brasileiras algum tipo de informao sobre a rede de transporte pblico em geral, muito
menos sobre as linhas que passam por ali. Outro dispositivo tambm estabelece o direito
informao sobre os padres preestabelecidos de qualidade e quantidade dos servios
ofertados, bem como os meios para reclamaes e respectivos prazos de resposta.
A lei tambm avana quanto participao da sociedade civil nos processos de gesto
e planejamento dos servios (art. 15), dispondo de instrumentos concretos de interlocuo
com os gestores, como rgos colegiados, ouvidorias, audincias e consultas pblicas. Da
mesma forma, tambm progride no que diz respeito a procedimentos sistemticos de
comunicao e avaliao da satisfao dos cidados e dos usurios. H alguns exemplos no
Brasil de cidades que criaram conselhos municipais de transporte, que servem como um
instrumento de interlocuo importante da sociedade junto aos gestores dos sistemas de
transportes. A criao desses mecanismos de comunicao importante para tornar o
processo de planejamento mais transparente, fazer chegar mais rpido aos planejadores
problemas operacionais ou estruturais da rede de transporte, alm de permitir minimizar as
resistncias naturais que ocorrem nas fases de ajustes ou reestruturao operacional das redes
de transporte.
Fato novo na lei de diretrizes a fixao de atribuies por parte da Unio quanto
Poltica Nacional de Mobilidade Urbana (art. 16). A Unio ter agora o papel de, alm do
fomento a implantao de projetos de transporte pblico coletivo de grande e mdia
capacidade nas aglomeraes urbanas e regies metropolitanas, prestar assistncia tcnica e
financeira, capacitar e formar pessoal e disponibilizar informaes nacionais aos municpios.
Ademais, a lei estabelece as bases para uma agenda federativa cooperativa: a Unio dever
apoiar e estimular aes coordenadas e integradas entre Municpios e Estados em regies
metropolitanas no que concerne a polticas comuns de mobilidade urbana.
Em geral, os sistemas de transporte pblico das RMs padecem com estruturas
administrativas frgeis, j que a operao se d em sistemas virios e infraestrutura urbana de
gesto municipal, enquanto os servios metropolitanos de transporte pblico so de
competncia dos estados. Essa questo se torna mais importante em funo das tendncias
12

demogrficas verificadas nos ltimos anos, nas quais os municpios da periferia metropolitana
crescem a taxas muito maiores do que as observadas nos municpios sede, pressionando cada
vez mais os servios de transporte pblico de carter metropolitano. Em geral, os
investimentos em infraestrutura de transporte urbano so capitaneados pelos municpios
focando os seus problemas locais, sem se preocupar adequadamente com a rede de transporte
metropolitana, o que pode trazer impactos sobre esses servios. Com a incumbncia do
governo federal em fomentar projetos no mbito metropolitano, aumenta a possibilidade de
um planejamento mais integrado entre estado e municpios, viabiliza-se a criao de
instncias decisrias no mbito metropolitano que permita investimentos e gesto conjunta.
Um item importante no Captulo IV da Lei, no que trata das atribuies dos entes
federativos, a adoo de incentivos financeiros e fiscais para implementao dos princpios
estabelecidos. Na forma final da lei, essa atribuio foi vetada para Unio e Municpio, mas
foi mantida para os Estados. Dessa forma, os governos devem buscar formas de incentivo
financeiro a polticas que atendam os princpios constitudos no texto, dos quais podem ser
destacados as polticas de promoo da acessibilidade universal; como, por exemplo, a
reduo de tributos sobre veculos acessveis.
A Lei da Mobilidade traz ainda outras novidades para o planejamento do transporte
nas cidades brasileiras (Captulo IV). A primeira delas que passa a ser exigido que todos os
municpios acima de 20 mil habitantes elaborem seus planos de mobilidade urbana, que
devero ser revistos a cada dez anos. O Plano de Mobilidade Urbana o instrumento de
efetivao da poltica. At ento, a Lei n 10.257 de 2001 (Estatuto da Cidade) definia que a
elaborao de um plano de transporte urbano era obrigatria apenas para aqueles municpios
com mais de quinhentos mil habitantes. Com a nova lei, o nmero de municpios obrigados a
terem um plano de mobilidade passa de aproximadamente 38 para 1.663 municpios.
A segunda novidade, tambm trazida pelo artigo 24, que os municpios tero um
prazo at o ano de 2015 (trs anos a partir da promulgao da lei) para elaborarem os seus
planos de mobilidade, sob pena de no receberem recursos oramentrios federais destinados
mobilidade urbana. Ainda no est claro, contudo, qual ser o impacto efetivo dessa
condicionalidade sobre o planejamento do transporte urbano nas cidades, pois ao artigo
caber regulamentao.

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5. Desafios remanescentes
Embora a promulgao dessa nova lei signifique o preenchimento de uma lacuna no
marco institucional e regulatrio do setor e consolide uma poltica nacional de mobilidade
urbana, diversas questes ainda ficam em aberto.
A primeira diz respeito questo do financiamento das gratuidades e benefcios a
determinadas classes de usurios do transporte pblico coletivo. Como explicado, o custo de
operao dos sistemas de transporte por nibus urbano rateado entre os usurios pagantes.
Isso significa que os usurios que no usufruem de benefcios e descontos tarifrios que
esto subsidiando a parcela dos usurios que recebem benefcios tarifrios (policiais militares
e civis, carteiros, carteiros e fiscais do trabalho, estudantes, idosos, etc).11 Isso traz um carter
de regressividade poltica tarifria. O pargrafo 1 do 8 artigo da lei, objeto de veto
presidencial, afirmava que a concesso de benefcios tarifrios a determinados grupos sociais
seria custeada com recursos financeiros especficos previstos em lei, impossibilitando que
esses recursos fossem pagos via subsdio cruzado pelos demais usurios do servio.
A nova lei da mobilidade urbana deixou de lado outra questo crucial para a poltica
de mobilidade urbana. O setor permanece sem mecanismos permanentes de financiamento da
infraestrutura, que poderia ser estabelecido, por exemplo, pela definio de uma parcela da
CIDE-combustveis que deveria ser destinada para esse fim. A vinculao de uma parcela da
arrecadao da CIDE-combustveis para investimentos em modos coletivos e no motorizados
poderia ser amplamente explorada como mecanismo perene de financiamento setorial.
Embora a destinao da CIDE para o setor de transportes esteja prevista na Constituio
Federal de 1988, a utilizao desses recursos para investimento em transporte urbano tem sido
inexpressiva e pulverizada. Segundo Galindo (2011), apenas 4,5% dos recursos arrecadados
com a CIDE e pagos entre 2005 e 2008 podem ser considerados com segurana efetivamente
destinados aos transportes urbanos e gastos em transporte coletivo ou no motorizado12.
Outro ponto que foi desconsiderado na nova lei diz respeito questo do transporte
urbano em cidades de patrimnio histrico. Desde 2004, o Ministrio das Cidades reconhece
como uma de suas diretrizes de poltica de mobilidade urbana a importncia de se regular a
circulao de veculos em determinadas reas das cidades com a finalidade de preservao do
Patrimnio Histrico, Cultural e Ambiental dos centros urbanos. Esse ponto tambm tem sido
foco de diversas aes do Instituto do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional (IPHAN) no
intuito de adequar o sistema de mobilidade de cidades histricas s suas necessidades de
preservao do acerco cultural das cidades.

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A Lei tambm no disciplinou as condies de acesso a fundos, garantias pblicas,

transferncias financeiras, emprstimos, avais e os financiamentos, inclusive para aquisio e
renovaes de frotas, realizadas por instituies federais. Apenas disps que os municpios
que no tenham elaborado o Plano de Mobilidade Urbana no prazo de 3 anos de vigncia da
lei ficaro impedidos de receber recursos oramentrios federais destinados mobilidade
urbana. Contudo, h indicativos de que essa condicionalidade poder no surtir o efeito
desejado, caso no haja uma regulao eficaz. Primeiro, a experincia semelhante vivenciada
com a obrigatoriedade de elaborao dos planos diretores estabelecida no Estatuto das
Cidades provocou uma corrida dos municpios para elaborar seus planos, mas de modo
genrico e questionvel, tanto do ponto de vista tcnico quanto da participao social na
elaborao dos mesmos.13 Segundo, poucos municpios tm sido efetivamente beneficiados
pelo recebimento de recursos oramentrios federais destinados mobilidade urbana.
Considerando apenas os investimentos federais realizados entre 2006 e 2010, por
exemplo, apenas 4% dos municpios brasileiros receberam recursos (tabela 1). Cabe destacar,
ainda, que cerca de 94% desse valor investido concentrou-se em apenas 15 cidades com mais
de um milho de habitantes. Isso reflete o fato de que os investimentos em transporte urbano
no pas tm sido direcionados prioritariamente para aquelas cidades acima de 500 mil
habitantes, para as quais a elaborao de um plano diretor de mobilidade urbana j
obrigatria.
Mesmo entre os municpios que receberam recursos, a maioria destes (84%) foram
investidos no mbito da CBTU e Trensurb. Ou seja, por empresas federais, cujos recursos no
so considerados como repasses oramentrios federais aos municpios. A condicionalidade
tambm no afetaria aes de financiamento do governo federal j que elas so classificadas
stricto sensu como aes no oramentrias, e a condicionalidade se restringe apenas aos
recursos oramentrios federais destinados mobilidade urbana. Por ltimo, os municpios
com menos de 500 mil habitantes recebem, em mdia, poucos recursos. De todos os 5.527
municpios abaixo de 500 mil habitantes, apenas 163 receberam investimentos. Desses,
metade recebeu investimentos menores do que 160 mil reais entre 2006 e 2010, o que
configura valores muito baixos, em se tratando de investimentos em transporte urbano.

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Tabela 1 - (Proxy dos) Recursos oramentrios federais investidos em mobilidade e transporte urbano
segundo porte populacional dos municpios beneficirios. 2006-2010.
Volume de recursos
Porte dos municpios N de municpios que investidos (em milhares Nmero de municpios
do Brasil (2011)
segundo
tamanho receberam investimento de R$)
populacional
abs
%
abs
%
abs
%
Abaixo de 20 mil

18

0%

11.141

0,4%

3.902

70%

Entre 20 e 60 mil

37

3%

8.983

0,3%

1.162

21%

Entre 60 e 100 mil

20

9%

8.002

0,3%

215

4%

Entre 100 e 250 mil

53

28%

64.351

2,2%

186

3%

Entre 250 e 500 mil

35

56%

52.283

1,8%

62

1%

Entre 500 mil e 1 milho 19

15
Mais de 1 milho

86%

35.602

1,2%

22

0%

94%

2.688.002

93,7%

16

0%

5.565

100%

TOTAL
197
4%
2.868.364 100%
Fonte: Elaborao prpria com base em dados do Siga Brasil.
Nota: Deflacionados pelo IGPM; Estimativas populacionais do IBGE para 2011.

6. Consideraes Finais
A promulgao da lei de diretrizes pode ser considerada uma conquista da sociedade
brasileira do ponto de vista institucional. Ela representa uma referncia e um novo patamar
para formulao e execuo de polticas pblicas na rea, difundindo novos valores e ideias.
A lei foi resultado de um processo democrtico que incorporou em seu processo de
formulao e discusso os valores da transparncia e participao. Portanto, consubstancia um
instrumento de comunicao e consolidao de novos conceitos e propostas para os
problemas de mobilidade urbana no pas.
Contudo, sabemos que a sustentabilidade socioeconmica e ambiental das cidades
brasileiras, com a necessria ampliao dos investimentos, reduo dos congestionamentos e
da poluio do ar, e a melhoria da qualidade dos servios pblicos de transporte dependem
mais do que uma lei. necessrio o engajamento poltico dos atores para fazer a lei pegar.
Aqui ressalta-se o importante papel que devero ter as gestes municipais para detalhar e
adequar os instrumentos da Poltica Nacional de Mobilidade Urbana realidade de suas
cidades e de seus planos diretores, bem como o maior desafio de colocar esses instrumentos
na prtica. Isto, por sua vez, est sujeito ampliao da cidadania, ao aprofundamento da
democracia e, sobretudo, da capacitao do Estado, em todas as suas esferas, para atender,
direta ou indiretamente, as necessidades sociais.

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Notas
1 Participaram deste Comunicado Alexandre de vila Gomide (Diretor da Diretoria de Estudos e Polticas do Estado,
das Instituies e da Democracia- Diest), Carlos Henrique Ribeiro de Carvalho, Rafael Henrique Moraes Pereira,
Vicente Correia Lima Neto e Ernesto Pereira Galindo (Tcnicos de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e
Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais - Dirur). Assessoria Tcnica da Presidncia do Ipea (Astec) e a Assessoria
de Comunicao e Imprensa (Ascom).
2 Os arts. 21, XX, e 182 da Constituio dispem, respectivamente, que compete Unio instituir diretrizes para o
desenvolvimento urbano, inclusive transportes urbanos, e que a poltica de desenvolvimento urbano, executada pelo
poder pblico municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno
desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.
3 MORAIS, M. da P. de ; PEREIRA, R. H. M. ; REGO, P. A. ; ARAUJO, V. ; CARVALHO JR, P. H. . A Constituio Federal de
1988 e as Polticas Setoriais Urbanas. In: Jos Celso Cardoso Jr; Paulo R. Furtado de Castro; Diana Meirelles da Motta.
(Org.). A Constituio Brasileira de 1988 Revisitada: Recuperao Histrica e Desafios Atuais das Polticas Pblicas
nas reas Regional, Urbana e Ambiental. 1 ed. Braslia: Ipea, 2009, v. 2, p. 117-158.
4 Consultar para uma discusso mais detalhada: GOMIDE, A. A. Agenda governamental e o processo de polticas
pblicas: o Projeto de Lei de Diretrizes da Poltica Nacional de Mobilidade Urbana. Braslia: Ipea, 2008 (Texto para
Discusso, n. 1334). E ainda do mesmo autor ver: Transporte urbano e incluso social: elementos para polticas
pblicas. Braslia: Ipea, 2003 (Texto para Discusso, n. 960).
5 Consultar: BRASIL. Ministrio das Cidades. Poltica nacional de mobilidade urbana sustentvel. Cadernos Mcidades
Mobilidade Urbana, Braslia, MCidades, n. 6, 2004.
6 O fato da questo da equidade estar explicito no projeto de lei um avano se comparado ao Estatuto da Cidade,
onde aparece subjacente aos princpios e diretrizes estabelecidos, como por exemplo, a justa distribuio dos
benefcios e nus do processo de urbanizao.
7 Isto porque o efeito imediato da expanso, a supresso dos congestionamentos em alguns horrios, sinaliza aos
usurios que a via est livre para ser utilizada a qualquer momento. Assim, a demanda latente por trfego,
anteriormente deslocada pelos congestionamentos, retorna via ampliada. Usurios que at ento buscavam
modais, rotas ou horrios alternativos de deslocamento, agora otimizam suas preferncias, trafegando na via em
horrios mais convenientes. Ao incentivar as pessoas a usarem via como mais lhes convenha, a adio de capacidade
resulta na induo da ocupao da prpria capacidade adicionada.
8 Cabe ressaltar que a taxao pelo uso de vias congestionadas no afronta o direito fundamental do cidado de
liberdade de locomoo, pois o habitante da cidade tem a opo de utilizar o transporte pblico coletivo ou, ainda,
os meios de transporte no motorizados (e.g. bicicletas) para seus deslocamentos cotidianos. Outrossim, a aplicao
de tributo sobre a utilizao da via, com o objetivo de reduzir congestionamentos no se caracterizaria em
bitributao entre estado e municpio sobre os automveis, j que a incidncia do IPVA sobre a propriedade do
veculo automotor (CF/1988, art. 155, III), e a incidncia da taxa a utilizao da via congestionada.
9 Uma estimativa da Associao Nacional das Empresas de Transportes Urbanos NTU que esses benefcios
tarifrios acabam encarecendo a passagem cobrada em torno de 20%.
10 Consultar: CARVALHO, C.H.R. de; PEREIRA, R.H.M. Efeitos da Variao da Tarifa e da Renda da Populao Sobre a
Demanda de Transporte Pblico Coletivo Urbano no Brasil. Braslia, DF: Ipea, 2011 (Texto para Discusso IPEA, n.
1595).
11 Apenas a gratuidade dos idosos um direito garantido pela Constituio Federal. Os demais benefcios so
concedidos por lei ordinria.
12 Consultar: GALINDO, E. P. A Contribuio de Interveno no Domnio Econmico (Cide) e o papel da unio no
transporte urbano do Brasil. Trabalho apresentado na ANPET 2011.
13 Para uma discusso mais detalhada, consultar: SCHVARSBERG, B. A nova safra de planos diretores ps-Estatuto da
Cidade. In: Marilia Steinberger. (Org.). Territrio, ambiente e polticas pblicas. Braslia, DF: LGE Editora & Paralelo
15, 2006, v. 1, p. 267-281. e VILLAA, F. As iluses do Plano Diretor. So Paulo. 2005. Disponvel em:
http://www.flaviovillaca.arq.br/pdf/ilusao_pd.pdf. Acesso em: dezembro de 2011.

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