REPBLICA PORTUGUESA

Esboo do Oramento
do Estado
2016

 MINISTRIO DAS FINANAS

Av. Infante D. Henrique, 1
1149-009 LISBOA
Telefone: (+351) 218 816 820 Fax: (+351) 218 816 862

http://www.min-financas.pt

NDICE
1.

Sumrio Executivo .............................................................................................................................. 1

2.

Projees Macroeconmicas .............................................................................................................. 3

3.

Metas Oramentais ............................................................................................................................. 5

4.

Projees para a Despesa e Receita no Cenrio de Polticas Invariantes ......................................... 6

5.

Metas para a Despesa e Receita das Administraes Pblicas ......................................................... 7

6.

Medidas Discricionrias includas no Esboo do Oramento do Estado ............................................ 8

7.

Adequao das Medidas apresentadas do Esboo do Oramento do Estado s

Recomendaes Especficas aprovadas pelo Conselho .................................................................... 9

8.

Comparao com o Programa de Estabilidade ................................................................................ 18

9.

Parecer do Conselho das Finanas Pblicas ................................................................................... 19

TABELAS
Tabela 1. Hipteses Subjacentes ................................................................................................................. 3
Tabela 2. Projees Macroeconmicas ........................................................................................................ 3
Tabela 3. Preos ........................................................................................................................................... 4
Tabela 4. Mercado de Trabalho .................................................................................................................... 4
Tabela 5. Balanas Setoriais ........................................................................................................................ 4
Tabela 6. Objetivos Oramentais .................................................................................................................. 5
Tabela 7. Desenvolvimentos da Dvida das Administraes Pblicas .......................................................... 5
Tabela 8. Passivos Contingentes.................................................................................................................. 5
Tabela 9. Projees da Receita e Despesa das Administraes Pblicas no Cenrio de Polticas
Invariantes por Principais Componentes ............................................................................................ 6
Tabela 10. Projees da Receita e Despesa das Administraes Pblicas por Principais Componentes ... 7
Tabela 11. Montantes a Excluir no Clculo da Regra da Despesa ............................................................... 7
Tabela 12. Medidas Discricionrias nas Administraes Pblicas................................................................ 8
Tabela 13. Recomendaes Especficas ...................................................................................................... 9
Tabela 14. Objetivos Estabelecidos na Estratgia Europeia para o Crescimento e Emprego .................... 17
Tabela 15. Diferenas Face ao ltimo Programa de Estabilidade .............................................................. 18

1. Sumrio Executivo
O Oramento do Estado uma pea fundamental da abordagem econmica do Governo portugus.
O Governo reconhece a necessidade de manter o processo de consolidao oramental e promover uma
efetiva correo estrutural da situao das finanas pblicas. Em 2016, o dfice ser de 2,6%, menos 0,4
pontos percentuais do que em 2015. Paralelamente, o dfice estrutural situar-se- nos 1,1%, resultando
numa reduo igualmente significativa de 0,2 pp. A dvida pblica reduz-se 2,7 pp do PIB, projetando-se
um valor de 126% do PIB no final de 2016.
Estes resultados tm subjacente uma poltica oramental mais equilibrada e sustentvel. Conjugam uma
gesto oramental responsvel com a diminuio da carga fiscal e a recuperao do rendimento. A
estratgia oramental adotada cria espao para a materializao do potencial de crescimento econmico,
dando espao as reformas j realizadas e introduo de novas medidas de melhoria do funcionamento
dos mercados.
Em 2016, o crescimento econmico situar-se- em 2,1%.
Num contexto internacional de baixas taxas de juro, preo do petrleo reduzido e procura externa com
fortes assimetrias espaciais, o maior contributo lquido para a acelerao do crescimento da economia
portuguesa vm da componente externa.
As exportaes nacionais registaro um ganho de quota, sustentado em ganhos dos termos de troca. A
procura externa acelerar face a 2015, sustentada pela recuperao das economias europeias que
representam a maior parte do nosso comrcio externo.
No mercado de trabalho regista-se um crescimento do emprego e uma reduo do desemprego.
Conjugados, estes resultados traduzem-se numa quase estabilizao da populao ativa, em contraste
com o observado nos ltimos anos.
No total da economia, a remunerao por trabalhador cresce 2,1%, um valor que reflete a reposio
salarial na Administrao Pblica e o aumento do salrio mnimo. No setor privado, a moderao salarial
e a evoluo positiva da produtividade, permitiro que os custos unitrios do trabalho evoluam em linha
com os dos principais parceiros comerciais, mantendo a competitividade das exportaes nacionais.
A economia portuguesa apresentar capacidade lquida de financiamento de 2,2% do PIB, mais 0,4pp do
que em 2015. O excedente na Balana de Bens e Servios contribui para esta melhoria.
O setor privado continua a ter um contributo positivo para a poupana global. No setor pblico existiro
necessidades de financiamento resultantes da elevada despesa em juros j que o saldo primrio das
Administraes Pblicas positivo (1,9%).
Como referido, em 2016, a poltica oramental caracteriza-se por uma melhoria do dfice das
Administraes Pblicas, que se situar em 2,6%. Este valor tem subjacente uma reduo mais
acentuada da despesa em rcio do PIB, -1,3pp, mas tambm das receitas, -0,9pp.
Na vertente de recuperao do rendimento, a poltica oramental prev:

Eliminao de medidas temporrias adotadas durante o Programa de Ajustamento. Em concreto,

(i) a reverso faseada dos cortes salariais na Administrao Pblica, 446 milhes de euros; (ii) a
eliminao parcial da sobretaxa do IRS, 430 milhes de euros.

Reposio de mnimos sociais nas prestaes do Rendimento Social de Insero, do

Complemento Solidrio para Idosos e do Abono de Famlia, totalizando 135 milhes de euros.
Estas prestaes so sujeitas a uma condio de recursos e, por isso, so eficazes no combate
desigualdade e pobreza.

Em paralelo, o Oramento do Estado considera ainda medidas, com efeito na receita e na despesa, que
tm como objetivo equilibrar o esforo de consolidao entre famlias, empresas e Estado:

Forte conteno nas despesas de consumo intermdio, tornando mais eficiente o funcionamento
do Estado.

Estabilizao do nmero de funcionrios pblicos, permitindo uma mais eficiente realocao de

emprego na Administrao Pblica.

Manuteno da taxa de IRC em 21%.

Reduo da taxa de IVA da restaurao para 13%.

Atualizao do Imposto Sobre Produtos Petrolferos.

O Plano Oramental apresenta uma saudvel recomposio das receitas fiscais com a diminuio do
peso dos impostos diretos, cuja receita diminui 3,4%, e aumento de 5,8% do peso dos impostos indiretos.
A reduo dos impostos diretos deve-se eliminao gradual da sobretaxa do IRS, bem como
materializao em 2016 do efeito da reduo da taxa do IRC para 21%, introduzida no OE de 2015.
Para benefcio da execuo oramental de 2015, foram ento adotadas polticas que anteciparam
receitas fiscais e outras que adiaram para 2016 custos fiscais. No seu conjunto, os efeitos desfasados
resultam numa arrecadao lquida de receita fiscal de cerca de menos 800 milhes de euros em 2016.
No que diz respeito ao investimento pblico regista-se um crescimento de 4% face a 2015. Este valor
corresponde a um efetivo esforo de acelerao na execuo do Portugal 2020.
A adoo de uma estratgia oramental responsvel, mas promotora de crescimento, permitir reduzir o
rcio da dvida no PIB e os encargos com juros (incluindo a amortizao de parte do emprstimo do FMI).

2. Projees Macroeconmicas
Tabela 1. Hipteses Subjacentes

2014

2015

2016

Taxa de juro de curto prazo (mdia anual)

0,2

0,0

-0,2

Taxa de juro de longo prazo (mdia anual)

3,9

2,6

2,5

Taxa de cmbio USD/EUR (mdia anual)

1,33

1,11

1,09

Taxa de cmbio nominal efetiva

0,6

0,0

0,0

Taxa de crescimento do PIB Mundial excluindo UE

3,7

3,3

3,8

Taxa de Crescimento do PIB da UE

1,4

1,9

2,0

Crescimento da procura externa relevante

3,3

3,9

4,3

Crescimento em volume das importaes mundiais

(excluindo UE)

2,7

0,9

3,0

Preo do brent (Brent, USD por barril)

99,5

55,1

47,5

Tabela 2. Projees Macroeconmicas

Cdigo SEC

1. PIB real

2014

2014

2015

2016

nvel

taxa de
variao

taxa de
variao

taxa de
variao

0,9

1,5

2,1

B1*g

171 812

-0,4

0,1

0,5

B1*g

173 446

1,9

3,4

4,1

4. Despesa em consumo privado final

P.3

113 679

2,3

2,6

2,6

5. Despesa em consumo pblico final

P.3

32 346

-0,5

0,2

0,0

P.51g

25 830

2,8

4,3

4,9

310

0,2

0,1

0,2

2. PIB potencial
3. PIB nominal
Componentes do PIB real

6. Formao bruta de capital fixo

7. Variao de existncias e aquisio lquida de ativos (%
do PIB)

P.52+P.53

8. Exportaes de bens e servios

P.6

69 937

3,9

5,9

4,9

9. Importaes de bens e servios

P.7

70 291

7,2

7,6

5,9

2,2

2,2

2,4

P.52+P.53

0,4

-0,1

-0,1

B.11

-1,2

-0,7

-0,3

Contributos para o crescimento do PIB real

10. Procura interna
11. Variao de existncias e aquisio lquida de ativos
12. Procura externa lquida

Tabela 3. Preos
Cdigo SEC

2014

2015

2016

taxa de
variao

taxa de
variao

taxa de
variao

1. Deflator do PIB

1,0

1,9

2,0

2. Deflator do consumo privado

0,6

0,6

1,4

3. IHPC

-0,2

0,6

1,4

4. Deflator do consumo pblico

-0,6

0,1

2,1

5. Deflator do investimento

-0,2

0,4

0,9

6. Deflator das exportaes (bens e servios)

-0,7

-1,0

1,4

7. Deflator das importaes (bens e servios)

-2,1

-4,0

0,3

Tabela 4. Mercado de Trabalho

Cdigo SEC

1. Emprego, pessoas

2. Emprego, horas trabalhadas

3. Taxa de desemprego (%)

2014

2014

2015

2016

nvel

taxa de
variao

taxa de
variao

taxa de
variao

4513,1

1,4

1,1

1,0

1,8

1,6

1,3

13,9

12,3

11,2

-0,5

0,4

1,1

-0,5

0,4

1,1

0,4

1,6

3,1

-1,4

0,4

2,1

4. Produtividade aparente do trabalho

28,8

5. Produtividade do trabalho, horas trabalhadas

6. Remuneraes

D.1

7. Remunerao por trabalhador

20,4

1/ Populao empregada, definio de Contas Nacionais; 2/ Definio de Contas Nacionais; 3/Definio harmonizada, Eurostat, nvel; 4/ PIB real
por trabalhador.

Tabela 5. Balanas Setoriais

Cdigo SEC

2014

2015

2016

% do PIB

% do PIB

% do PIB

1,7

1,8

2,2

- Balana comercial

0,4

0,9

1,0

- Balana de rendimentos primrios e secundrios

-0,1

-0,5

-0,1

- Balana de capital

1,4

1,4

1,3

1. Cap./Nec. de financiamento do Resto do Mundo

B.9

da qual:

2. Cap./Nec. de financiamento do setor privado

B.9

8,9

6,0

4,8

3. Cap./Nec. de financiamento das AP

B.9

-7,2

-4,2

-2,6

0,0

0,0

0,0

4. Discrepncia estatstica

3. Metas Oramentais
Tabela 6. Objetivos Oramentais

Cdigo SEC

Cap.(+)/Nec.(-) de financiamento (B.9) por subsetor

2015

2016

% do PIB

% do PIB

1. Administraes Pblicas

S.13

-4,2

-2,6

2. Despesa com juros

D.41

4,7

4,5

0,5

1,9

-1,7

-1,0

5. Crescimento real do PIB (%) (=1 da Tabela 2)

1,5

2,1

6. Crescimento do PIB potencial (%) (=2 da Tabela 2)

0,1

0,5

7. Hiato do produto (% do PIB potencial)

-2,4

-0,9

8. Componente cclica do saldo oramental

-1,2

-0,5

9. Saldo oramental ajustado do ciclo (1-12)

-3,0

-2,1

10. Saldo oramental primrio ajustado ao ciclo (13+6)

1,7

2,3

11. Saldo oramental estrutural (13-8) (% do PIB potencial)

-1,3

-1,1

3. Saldo primrio

4. Medidas extraordinrias e temporrias

1/ RT-DT=B.9.
2/ O saldo primrio calculado com (B.9, item 1) excludo de (D.41, item 2).
3/ Um sinal + sinaliza medidas extraordinrias redutoras do dfice.

Tabela 7. Desenvolvimentos da Dvida das Administraes Pblicas

Cdigo SEC

2015

2016

% do PIB

% do PIB

128,7

126,0

2. Variao do rcio da Dvida

-1,5

-2,7

0,5

1,9

4,7

4,5

-1,4

-0,3

3,8

3,6

1. Dvida Bruta

Contributo para as alteraes da Dvida Bruta

3. Saldo primrio (= item 3 da Tabela 6)
4. Despesa com Juros (= item 2 da Tabela 6)

D.41

5. Ajustamento Stock-Flow
p.m.: Taxa de juro implcita da Dvida

1/ Conforme definido no Regulamento 479/2009.

2/ Aproximado pelo rcio entre despesa com juros e nvel de Dvida no ano anterior.

Tabela 8. Passivos Contingentes

Garantias Pblicas

2015

2016

% do PIB

% do PIB

12,8

12,3

4. Projees para a Despesa e Receita no Cenrio de Polticas

Invariantes
Tabela 9. Projees da Receita e Despesa das Administraes Pblicas no Cenrio de Polticas
Invariantes por Principais Componentes

Cdigo SEC

2015

2016

% do PIB

% do PIB

RT

43,8

42,7

1.1. Impostos sobre a produo e a importao

D.2

14,5

14,6

1.2. Impostos correntes s/ o rendimento e patrimnio

D.5

10,9

10,0

1.3. Impostos sobre o capital

D.91

0,7

0,9

1.4. Contribuies sociais

D.61

11,5

11,4

1.5. Rendimentos de propriedade

D.4

0,9

0,7

5,3

5,1

36,9

36,0

DT3

48,0

45,8

2.1. Remuneraes

D.1

11,1

11,0

2.2. Consumo intermdio

P.2

6,0

5,8

2.3. Prestaes Sociais

D.62+D.632

19,0

18,5

2.4. Despesa com juros

D.41

4,7

4,5

2.5. Subsdios

D.3

0,5

0,5

P.51g

2,1

1,9

D.9

3,9

2,6

0,7

1,0

1. Receita total em polticas invariantes

da qual

1.6. Outros

p.m.: Carga fiscal (D.2+D.5+D.61+D.91-D.995) 2

2. Despesa total em polticas invariantes
da qual

2.6. Formao bruta de capital fixo

2.7. Transferncias de capital
2.8. Outros 4

1/ P.11+P.12+P.131+D.39rec+D.7rec+D.9rec (outros que no D.91rec)

2/ Incluindo aquelas cobradas pela UE e incluindo um ajustamento para impostos e contribuies sociais no
cobradas (D.995), se aplicvel.
3/ RT-DT = B.9.
4/ D.29pag + D.4pag (outras que no D.41pag) +D.5pag +D.7pag +P.52+P.53+NP+D.8.

5. Metas para a Despesa e Receita das Administraes

Pblicas
Tabela 10. Projees da Receita e Despesa das Administraes Pblicas por Principais
Componentes

Cdigo SEC

2015

2016

% do PIB

% do PIB

RT

43,8

42,9

1.1. Impostos sobre a produo e a importao

D.2

14,5

14,7

1.2. Impostos correntes s/ o rendimento e patrimnio

D.5

10,9

10,2

1.3. Impostos sobre o capital

D.91

0,7

0,9

1.4. Contribuies sociais

D.61

11,5

11,2

1.5. Rendimentos de propriedade

D.4

0,9

0,8

5,3

5,1

36,9

36,1

DT3

48,0

45,5

2.1. Remuneraes

D.1

11,1

10,9

2.2. Consumo intermdio

P.2

6,0

5,8

D.62+D.632

19,0

18,6

2.4. Despesa com juros (= item 2 da tabela 6)

D.41

4,7

4,5

2.5. Subsdios

D.3

0,5

0,4

P.51g

2,1

2,0

D.9

3,9

2,6

0,7

0,7

1. Receita total
da qual

1.6. Outros

p.m.: Carga fiscal (D.2+D.5+D.61+D.91-D.995)

2. Despesa total
da qual

2.3. Prestaes sociais

2.6. Formao bruta de capital fixo

2.7. Transferncias de capital
2.8. Outros

1/ P.11+P.12+P.131+D.39rec+D.7rec+D.9rec (outros que no D.91rec)

2/ Incluindo aquelas cobradas pela UE e incluindo um ajustamento para impostos e contribuies sociais no
cobradas (D.995), se aplicvel.
3/ RT-DT = B.9.
4/ D.29pag + D.4pag (outras que no D.41pag) +D.5pag +D.7pag +P.52+P.53+NP+D.8.

Tabela 11. Montantes a Excluir no Clculo da Regra da Despesa

Cdigo SEC
1. Despesa em programas comunitrios com contrapartida
total de fundos comunitrios
2. Despesa cclica com subsdios de desemprego

3. Efeito de medidas discricionrias c/ impacto na receita

4. Aumentos de receita requeridos por lei

2014

2014

2015

2016

nvel

% do PIB

% do PIB

% do PIB

1626

0,9

0,9

0,9

167,7

0,1

0,0

-0,1

600,4

0,3

0,3

-0,8

0,0

0,0

0,0

0,0

1/ Detalhar a metodologia utilizada para o clculo da componente cclica do subsdio de desemprego. Dever basear-se na definio de subsdio de
desemprego do COFOG, cdigo 1.5.
2/ Aumentos de despesa requeridos por lei no devero ser incluidos no efeito das medidas discricionrias. Assim, os valores da linha 3 e 4
devero ser mutuamente exclusivos.

6. Medidas Discricionrias includas no Esboo do Oramento

do Estado
Tabela 12. Medidas Discricionrias nas Administraes Pblicas
Descrio detalhada1

Lista de Medidas

Cdigo SEC do
objetivo
(componente da
despesa/receita)

Impacto Oramental2
2015

2016

% do PIB % do PIB

Impacto na Despesa
Reposio salarial

Rendimento Social de Insero

(RSI)

Reposio gradual de 1/4 por trimestre dos cortes aprovados em 2011, tendo em
considerao o ajustamento verificado entre sada e entrada de trabalhadores.
Reposio em 2016 da escala de equivalncia aplicvel em 2012: (i) Pelo
requerente, 100% do valor do rendimento social de insero; (ii) Por cada individuo
maior, 70% do valor do rendimento social de insero; (iii) Por cada individuo
menor, 50% do valor do rendimento social de insero.
Reposio do Valor de Referncia do RSI: em 45,208% do Indexante de Apoios
Sociais (IAS), ou seja, em 189,52 , recolocando o valor do RSI no ano de 2012 (sendo
que atualmente o VR do RSI corresponde a 42,495% do IAS, ou seja, 178,15 ). A
reposio do VR ao valor de referncia feita faseadamente durante 4 anos, entre
2016 e 2019 (reposio de, cerca de, 25% por ano).
Reposio do Valor de Referncia do Complemento Solidrio para Idosos no valor

D.11

0,09

0,24

D.62

0,03

D.62

0,00

D.62

0,02

D.62

0,03

D.62

0,01

anual de 5.022 . Atravs do Decreto-lei n. 13/2013, de 25 de janeiro, o valor anual

Complemento Solidrio para
Idosos (CSI)

de referncia do CSI diminuiu de 5.022 para 4.909 , correspondendo a uma

diminuio do valor de referncia de 2,3% (113 / ano). A estimativa inclui a
previso de entrada de novos beneficirios pelo facto do valor de referncia

Prestaes familiares

Penses

Compl. Reforma Transportes

Colectivos

aumentar. .
Aumento do valor do abono de famlia, com uma atualizao de 3,5% no 1 escalo,
de 2,5% no 2 escalo e de 2% no 3 escalo.
Tem igualmente impacto no pr-natal, apesar do aumento ser menor, por este estar
indexado ao Abono de Famlia. ainda reforada a majorao para famlias
monoparentais beneficirias quer do abono de famlia, quer do abono pr-natal,
aumentando em 15 p.p. a taxa de majorao em vigor, passando para 35%.
Atualizao de 0,4% de penses e complementos at 628,82 (1,5 IAS).
Revogao da suspenso do complemento de penso, em vigor desde 1 de janeiro
de 2014, no mbito da Lei do OE 2014 (Lei 83-C/2013), aplicada aos extrabalhadores de empresas do sector publico empresarial que apresentem
resultado lquidos negativos, cuja penso acrescida dos complementos fosse
superior a 600 euros.

Consumo Intermdio (excluindo

PPP)
Outra Despesa Corrente
Concesses

Limite ao Consumo Intermdio (exclundo PPP), estabelecendo um congelamento

nominal.
Poupanas Sectoriais e simplificao administrativa de processos, bem como
outros ganhos de eficincia e superviso.
Silopor

P.2

-0,17

D.7

-0,16

P.52

TOTAL

-0,02
0,09

-0,02

D.51A

0,00

-0,23

D.211

0,00

-0,09

Impacto na Receita

Sobretaxa de IRS

IVA na restaurao
Taxa Social nica (TSU)
Outros Impostos

Reduo da sobretaxa:
0% para rendimentos coletveis anuais at 7.000 (primeiro escalo do IRS)
1% para rendimentos coletveis anuais entre 7.000 e 20.000 (segundo escalo do
IRS)
1,75% para rendimentos coletveis anuais entre 20.000 e 40.000 (terceiro
escalo do IRS)
3% para rendimentos coletveis anuais entre 40.000 e 80.000 (quarto escalo do
IRS)
3,5%
rendimentos
coletveis
superiores
Efeitopara
considera
a entrada
em vigoranuais
em julho
de 2016.a 80.000 (quinto e ltimo
Reduo at ao limite de 1,5 p.p., sem consequncia na formao das penses, a
TSU paga pelos trabalhadores com salrio base bruto igual ou inferior a 600
mensais.
Alteraes no Imposto de Selo, Imposto sobre os Produtos Petrolferos (ISP),
Imposto sobre o Tabaco e combate fraude e evaso fiscal.

TOTAL
Impacto TOTAL

D.61

-0,07

D.2

0,21
0,00

-0,18

-0,09

-0,16

1 / Por favor, descreva com mais detalhe no caso de planos de reforma da poltica oramental com potenciais repercusses para outros Estados-Membros da rea do
euro.
2/ Impacto Oramental quando comparado com o ano de 2015.
* Contas Nacionais

7. Adequao das Medidas apresentadas do Esboo do Oramento do Estado s Recomendaes

Especficas aprovadas pelo Conselho
Tabela 13. Recomendaes Especficas

Recomendaes 2015

Ponto de situao

Assegurar uma correo duradoura do dfice excessivo em 2015, tomando as medidas

necessrias. Alcanar em 2016 um ajustamento oramental de 0,6 % do PIB em direo ao
objetivo oramental de mdio prazo. Utilizar as receitas excecionais para acelerar a
reduo do dfice e da dvida.

O Governo comprometeu-se com o cumprimento da recomendao de correo do dfice

excessivo em 2015. Neste sentido, o Governo implementou medidas adicionais para
permitir a sada de Portugal do procedimento por dfice excessivo. Estas medidas
incluram: uma reduo de 46 M na dotao disponvel para a Administrao Pblica at
ao fim de 2015, no assumir novos compromissos financeiros sem carter de urgncia, no
transferir os saldos de gesto e no permitir o recurso a reservas oramentais. O
Oramento do Estado para 2016 prev uma reduo do dfice de 0,4 p.p., para 2,6%, a
que corresponde uma reduo do dfice estrutural de 0,2 p.p. para 1,1%, retomando-se
assim a correo estrutural do dfice, e um saldo primrio positivo de 1,9 %. Com esse
objetivo o Oramento inclui medidas que iro contribuir para o esforo em curso de reduo
do dfice de forma sustentvel, promovendo a atividade econmica e a criao de
emprego.

Aplicar a Lei dos Compromissos e dos Pagamentos em Atraso a fim de melhorar o controlo
das despesas.

Com vista a reforar o quadro de gesto financeira pblica e para dar resposta aos desafios
relacionados com a dificuldade de aplicao e monitorizao dos procedimentos de registo
e com a subestimao de despesas foi previsto no programa de ajustamento econmico e
financeiro implementar alteraes s regras de execuo do oramento e de controlo de
compromissos. Foi efetuada uma reviso da Lei dos Compromissos em 2012 e em maro
de 2015 foi publicada uma nova reviso da Lei dos Compromissos, na qual se estabelece
que no caso de se verificar um aumento de pagamentos em atraso num programa
oramental, se procede no Oramento do Estado oramentao de uma reserva
corresponde a 50 % do valor do aumento dos pagamentos em atraso verificado no perodo
de um ano terminado em 30 de junho que precede a elaborao do Oramento do Estado,
sendo essa reserva consignada reduo de dvidas. Assim, na preparao do Oramento
do Estado para 2016, os servios que registaram um aumento dos pagamentos em atraso
(dvida com mais de 90 dias) constituiro uma reserva no valor de metade do aumento
daquela dvida.

Melhorar a sustentabilidade do sistema de penses a mdio prazo.

Entre 2011 e 2015 foi suspenso o mecanismo de atualizao das penses, exceto para as
de valor mais baixo e foi introduzida uma Contribuio Extraordinria de Solidariedade
(CES). Em 2012 foi suspensa a reforma antecipada para trabalhadores por conta de outrem
e em 2013 a idade legal mnima para acesso penso de velhice foi aumentada de 65 para
66 anos, variando a partir de 2016 em funo da esperana de vida aos 65 anos. Foi ainda
alterada a frmula do fator de sustentabilidade aplicada no clculo das penses, tendo o
ano de referncia inicial da esperana mdia de vida aos 65 anos sido alterado de 2006
para 2000, o que implicou um agravamento daquele fator.
Em 2015 foi resposta parcialmente a antecipao do acesso penso por flexibilizao,
por pessoas com 60 ou mais anos de idade e 40 anos de carreira contributiva. Este regime
parcial ser mantido em 2016, por forma a proceder-se a uma reavaliao de todo o regime
das penses antecipadas.
Em 2016 o Governo proceder reavaliao do fator de sustentabilidade face s
alteraes introduzidas nos anos anteriores, quer de contexto, quer legislativas. Procederse- ao estudo da diversificao das fontes de financiamento da Segurana Social, em
simultneo com uma reavaliao das isenes e redues da taxa contributiva para a
segurana social.
Ser aprofundado o percurso de convergncia do Regime da Caixa Geral de Aposentaes
(CGA) com o Regime Geral de Segurana Social (RGSS) realizado ao longo de mais de
uma dcada, assumindo como objetivo um regime totalmente convergente, garantindo a
completa homogeneidade no que respeita formao e s regras de clculo das penses,
eliminando as discrepncias que subsistem, por forma a assegurar um tratamento mais
igual.

Garantir a sustentabilidade financeira das empresas pblicas.

A Unidade Tcnica de Acompanhamento e Monitorizao do Setor Pblico Empresarial do

Ministrio das Finanas, no seu Boletim Informativo do Setor Empresarial do Estado,
reportado ao 2 trimestre de 2015, revela os seguintes indicadores sobre o desempenho do
setor empresarial do estado:

10

Lucro lquido de -431 M, um aumento de 186 milhes de euros (+30%)

relativamente ao mesmo perodo de 2014, mas abaixo 260% do valor previsto no
oramento das empresas.
A dvida registada no primeiro semestre foi de 30 580 M, um resultado 25 M
melhor do que o previsto, e representando um decrscimo de 3% quando
comparada com o registado no final de 2014 (927 M).

O EBITDA rondava os 421 M, valor inferior ao previsto em 143 M (-25%), mas

superior em 206 M face ao valor registado no perodo homlogo de 2014 (+96%).
O volume de negcios registado foi de cerca de 4000 M, 241 M aqum do valor
previsto, representando um aumento de 6% face ao perodo homlogo de 2014.
Os gastos operacionais foram de 3900 M, 195 M abaixo do valor esperado e
208 M acima do valor registado no perodo homlogo de 2014.
Os setores que registaram um prazo mdio de pagamentos mais elevado foram:
os Transportes e Armazenamento (57), as indstrias Transformadoras (57) e as
Empresas Imobilirias (56); enquanto aqueles com os valores mais baixos foram a
Agricultura e Pescas (33), a Administrao Pblica (34) e a Cultura (35). Face a
2014, os setores que registaram maior decrscimo do prazo mdio de
pagamentos foram a Construo (-17) e as Empresas Financeiras (-11).
O nvel de cumprimento dos objetivos de gesto definidos para 2015 foi de 77%
para o Endividamento, 69% para o Prazo Mdio de Pagamentos, 50% para os
Gastos Operacionais/Volume de Negcios e 38% para o EBITDA.
O fluxo de caixa gerado foi de 86 M, registando-se as melhorias mais
significativas no setor das Gestoras de Patrimnio (151 M) e nas Empresas
Financeiras (133 M). O fundo de maneio foi de cerca de 3400 M, representando
um decrscimo de 203 M face ao 4. trimestre de 2014.
A margem de lucro bruta foi de cerca de 73,8%, o que representa um decrscimo
de 2,2 p.p. face ao perodo homlogo de 2014. A rendibilidade das vendas
aumentou de 6,6% no 2. trimestre de 2014 para 9,1% no mesmo perodo em
2015. A taxa de rendibilidade do capital prprio melhorou comparativamente ao
perodo homlogo de 2014, tornando-se positiva e atingindo 0,8% em junho de
2015; esta tendncia verificou-se em todos os setores, com exceo das
Empresas Imobilirias, onde diminuiu, e da Sade, onde se manteve constante.
O rcio de endividamento diminuiu no primeiro semestre de 2015 e o rcio de
endividamento corrente representa, em termos globais, cerca de 25% do Ativo. A
taxa de juro a que as empresas pblicas se financiam diminuiu face ao perodo
homlogo de 2014 para cerca de 1,8%, o que corresponde uma taxa anual efetiva
de 3,6%.

Continuaro a ser desenvolvidas em 2016 as aes tendentes a melhorar o desempenho

das empresas pblicas traduzidas em orientaes claras para a elaborao dos
Instrumentos Previsionais de Gesto e no reforo dos mecanismos de acompanhamento e
monitorizao.

11

Continuar a melhorar o cumprimento das obrigaes fiscais e a eficincia da administrao

fiscal.

Na sequncia da implementao do Plano Estratgico de Combate Fraude e Evaso

Fiscais e Aduaneiras 2011-2014, um novo Plano Estratgico foi aprovado para o trinio
2015-17. O Plano Estratgico 2015-17 baseia-se essencialmente em dois vetores:
i.

ii.

Fortalecimento do papel da cidadania fiscal o combate economia informal e

fraude e evaso fiscais no uma tarefa exclusiva das autoridades tributrias,
devendo envolver todos os cidados. Com efeito, o sistema de incentivos
correspondente a 15% do IVA cobrado nas faturas de alguns setores (reparao
de motocicletas, restaurao e alojamento, cabeleireiros e reparao de
automveis), combinado com o sorteio de faturas (fatura da sorte), no quadro do
sistema e-fatura, pretende aumentar o papel dos agentes econmicos no aumento
do grau de cumprimento geral das obrigaes fiscais.
Antecipao da interveno da autoridade tributria nomeadamente, atravs do
cruzamento de informao oriunda do sistema e-fatura com os dados obtidos de
ficheiros de programas de cobrana (ficheiros SAFT-PT) e com as declaraes de
rendimentos (incluindo-se retenes na fonte e outros recibos). Este processo ir
melhorar a qualidade da informao gerida pela Autoridade Tributria e Aduaneira
portuguesa passvel de ser utilizada no combate economia informal, fraude e
evaso fiscais, fomentando assim o cumprimento e a liquidao voluntria das
obrigaes fiscais.

O Plano Estratgico 2015-17 estabelece um conjunto de medidas integradas, organizadas

em cinco reas gerais:
i.
ii.
iii.
iv.
v.
2

Promover o alinhamento entre os salrios e a produtividade, em consulta com os parceiros

sociais e em conformidade com as prticas nacionais, tomando em considerao as
diferenas em termos de competncias e as condies do mercado de trabalho local, bem
como as divergncias em termos de desempenho econmico entre regies, setores e
empresas. Assegurar que a evoluo relativa ao salrio mnimo seja consistente com os
objetivos de promoo do emprego e da competitividade.

12

Medidas para controlar a emisso e o reporte de faturas;

Medidas para controlar o cumprimento de obrigaes relativas ao IVA;
Medidas para controlar o cumprimento de obrigaes relativas ao IRS e ao IRC;
Medidas para controlar a obrigao de reteno na fonte;
Medidas de controlo transversais.

Os padres internacionais e europeus em matria de salrios apontam para diversas

variveis que devem ser consideradas no contexto da evoluo salarial. O art. 4. da Carta
Social Europeia Direito a uma remunerao justa reconhece o direito dos
trabalhadores a uma remunerao suficiente para lhes assegurar, assim como s suas
famlias, um nvel de vida decente. Por seu turno, a conveno da OIT Relativa Fixao
dos Salrios Mnimos (N. 131) clarifica os elementos a tomar em considerao para
determinar o nvel dos salrios mnimos, nomeadamente (a) as necessidades dos
trabalhadores e das respetivas famlias, tendo em ateno o nvel geral dos salrios no
pas, o custo de vida, as prestaes de segurana social e os nveis de vida comparados

de outros grupos sociais; (b) os fatores de ordem econmica, abrangendo as exigncias do

desenvolvimento econmico, a produtividade e o interesse que h em manter e atingir um
alto nvel de emprego.
No que toca ao salrio mnimo, a lei portuguesa estabelece que o aumento do salrio
mnimo uma competncia do Governo, aps consulta aos parceiros sociais. No entanto, o
Governo decidiu ir alm da mera consulta e promover um acordo de concertao social em
torno do novo valor do salrio mnimo. Este acordo, tendo em conta os princpios acima
citados, foi assinado com a maioria dos parceiros sociais e estabeleceu para 2016 o valor
de 530 euros, correspondendo a um equilbrio consensualmente considerado pelas partes
como positivo entre as necessidades de competitividade e sustentabilidade das empresas e
o poder de compra e necessidades dos trabalhadores e famlias, num contexto em que a
percentagem de trabalhadores pobres se encontra acima da mdia europeia e os nveis de
desigualdade so tambm dos mais elevados.
No 3. trimestre de 2015, o custo nominal unitrio do trabalho por trabalhador e por hora
trabalhada diminuiu abruptamente (-3,1% e -2,5%, respetivamente), quando comparado
com o 3. trimestre de 2014. Simultaneamente, a produtividade real do trabalho por
trabalhador e por hora trabalhada aumentou, respetivamente, 2,1% e 0,2%, quando
comparada com o 3. trimestre de 2014.
3

Melhorar a eficincia dos servios pblicos de emprego, nomeadamente atravs de um

maior alcance junto dos jovens no registados.

Est a ser desencadeado um processo de avaliao das polticas ativas de emprego, de

modo a aferir os resultados das diferentes medidas de emprego e formao atualmente
promovidas, direta ou indiretamente, pelos Servios Pblicos de Emprego.
Este processo parte integrante de uma reorientao mais ampla das medidas ativas de
emprego que sero, de mofo progressivo, mais focalizadas nos problemas e pblicos
particularmente problemticos no mercado de trabalho portugus, como sejam os jovens e
os desempregados de longa durao.
Os Servios Pblicos de Emprego sero, ainda, parte integrante do esforo transversal do
programa de modernizao e simplificao da Administrao Pblica (SIMPLEX), no
sentido de melhorar a sua eficincia e acessibilidade aos diferentes utilizadores.

13

Assegurar a ativao efetiva dos beneficirios de prestaes sociais e uma cobertura

adequada da proteo social, nomeadamente do regime de rendimento mnimo.

No incio do ano de 2016 foram adotadas um conjunto de medidas para proteger os grupos
economicamente mais vulnerveis, atravs do aumento do seu rendimento e assegurando
o seu acesso a recursos mnimos, designadamente:

Atualizao de Penses, a partir de 1 de janeiro de 2016, por aplicao das regras de

atualizao suspensa desde 2010, pondo fim a um regime de radical incerteza na
evoluo dos rendimentos dos pensionistas, permitindo a atualizao de 2,5 milhes de
penses.
Complemento Solidrio para Idosos, atravs da reposio do valor de referncia,
passando de 4.909 para 5.022 euros anuais, repondo assim os valores em vigor at
2012 e permitindo, desta forma, que voltem a beneficiar desta prestao idosos que
ficaram excludos, prevendo-se que sejam abrangidos, em 2016, cerca de 200.000
idosos.
Prestaes Familiares, atravs do aumento dos montantes do abono de famlia e do
abono pr-natal (em 3,5% no 1. escalo, em 2,5% no 2. escalo e em 2% no 3.
escalo) a mais de 1,1 milhes de crianas e jovens e do aumento da percentagem da
majorao para as famlias monoparentais beneficirias de abono de famlia e de
abono pr-natal, de 20% para 35%, abrangendo, cerca de 270.000 crianas e jovens.
Rendimento Social de Insero, atravs da reposio dos nveis de proteo,
existentes at 2011, s famlias em situao de pobreza extrema, de modo a
reintroduzir de forma consistente, nveis de proteo adequados, reforando assim a
capacidade integradora e inclusiva desta prestao, mediante a alterao das escalas
de equivalncia e do aumento do valor de referncia abrangendo, previsivelmente, em
2016, cerca de 240.000 portugueses.

Estas medidas promovem um aumento do rendimento mensal disponvel e combatem a

pobreza, sendo complementadas com outras medidas como: o aumento da Remunerao
Mnima Mensal Garantida de 505 euros para 530 euros; a reposio integral, ao longo do
ano de 2016, dos salrios dos trabalhadores do Estado; a eliminao em 50% da
Contribuio Extraordinria de Solidariedade e a reduo gradual da sobretaxa de IRS.
Ser igualmente reduzida a taxa contributiva dos trabalhadores que auferem um salrio
base inferior a 600 euros e proceder-se- criao de um complemento salarial anual, que
se consubstanciar num crdito fiscal (imposto negativo) que visa proteger o rendimento
dos trabalhadores que, em virtude de baixos salrios e de uma elevada rotao do
emprego, ao longo do ano no auferem rendimentos que os coloquem acima da linha da
pobreza.

14

Medidas para promover o acesso dos grupos mais vulnerveis ao mercado de trabalho.
Os Servios Pblicos de Emprego desenvolvem um conjunto de medidas de estmulo
ativao dos beneficirios das prestaes sociais, em particular dos desempregados. Alm
de diferentes medidas de promoo do emprego, incluindo estmulos contratao, apoios
criao do prprio emprego e estgios profissionais, ser prosseguido o esforo de
formao de jovens e adultos, problema estrutural da sociedade portuguesa, com nfase
nas formaes de tipo qualificante. Medidas de orientao e aconselhamento aos
candidatos a emprego, como os Planos Pessoais de Emprego, focado na explorao de
oportunidades de emprego e formao, sero igualmente prosseguidas e aprofundadas.
Alm disso, a legislao em vigor prev um conjunto de deveres dos candidatos a
emprego, e em particular dos que recebem subsdio de desemprego, que incluem
apresentaes peridicas nos servios de emprego, demonstrao de efetiva procura de
emprego, e aceitao de ofertas de emprego conveniente.
Ainda digna de nota a consolidao de uma inovadora rede de Gabinetes de Insero
Profissional, os quais auxiliam a interveno dos servios de emprego junto das
comunidades locais, dos desempregados e dos empregadores, assegurando maior
proximidade e melhor cobertura territorial.
4

Tomar medidas suplementares para reduzir o nvel excessivo de endividamento das

empresas, solucionar a questo do rcio de crdito bancrio s empresas em
incumprimento e reduzir os incentivos ao endividamento na tributao das empresas.
Melhorar a eficincia dos instrumentos de reestruturao da dvida para empresas viveis
mediante a introduo de incentivos para os bancos e os devedores participarem em
processos de reestruturao numa fase precoce.

Foi criada a Estrutura de Misso para a Capitalizao das Empresas, integrando

personalidades de reconhecido mrito e competncia na referida rea, que propor ao
Governo a identificao das iniciativas a prosseguir no sentido de promover uma maior
capitalizao das empresas portuguesas, mediante reforo dos capitais prprios e da
consequente reduo do seu nvel de endividamento atravs de instrumentos financeiros
de participao direta ou indireta no capital de empresas, instrumentos especiais de
financiamento de empresas equivalentes a capitais prprios, benefcios e outras medidas
de natureza fiscal que incentivem a capitalizao de empresas e simplificao
administrativa, com vista reduo de custos de contexto decorrentes da capitalizao de
empresas.
A Estrutura de Misso para a Capitalizao de Empresas conceber e propor novas
medidas de apoio capitalizao das empresas, desenhando os instrumentos com o
detalhe necessrio sua aplicao prtica e identificando os recursos disponveis em
fundos pblicos, nacionais, europeus e internacionais, bem como as respetivas fontes de
financiamento e propor as alteraes ou ajustamentos aos instrumentos de capitalizao

15

em vigor, com base na avaliao da sua eficcia e eficincia;

No Programa do atual Governo, encontra-se ainda prevista uma alterao ao tratamento
dos custos financeiros por conta das empresas, de forma a promover o financiamento
empresarial atravs de capitais prprios e contribuir para a reduo do endividamento com
recurso ao crdito bancrio, nomeadamente encorajando o reinvestimento de lucros e
evoluindo para uma maior neutralidade no tratamento do financiamento atravs de capital
prprio ou de endividamento.
5

Acelerar as medidas e aumentar a transparncia no que diz respeito s concesses,

nomeadamente no setor dos transportes, e s parcerias pblico-privadas a nvel local e
regional.

A UTAP (criada em 2012) a unidade do Ministrio das Finanas (MdF) responsvel pelas
PPP, criada com o propsito de reforar a interveno do MdF nas diferentes fases do ciclo
de vida dos projetos PPP, atravs de mecanismos de controlo fiscal e financeiro. Em
conformidade, a UTAP est envolvida em todas as fases do ciclo de vida dos projetos de
PPP promovidos e executados pelo Governo central, assegurando apoio legal e financeiro.
A UTAP coordena a avaliao, estruturao e apresentao de propostas (com a
participao dos Ministrios com tutela nas matrias) e colabora na gesto de contratos
efetuada pelas agncias pblicas de cada Ministrio com tutela. A UTAP tambm
responsvel pela superviso do desempenho financeiro e resultado oramental de cada
contrato de PPP, atravs do seu mecanismo de reporte, objeto de anlise comparativa com
as previses do Oramento.
O sistema de reporte da UTAP constitudo por relatrios mensais, trimestrais e anuais
(estes dois ltimos tornados pblicos no portal da UTAP, www.utap.pt), com divulgao
peridica de informao relativa situao financeira e implicaes oramentais dos
contratos PPP.
Encontra-se em processo de finalizao uma anlise extensiva s renegociaes
encetadas pelo XIX Governo relativamente s Parcerias Pblico-Privadas Rodovirias, no
sentido de identificar a real reduo de encargos lquidos conseguida e a dimenso da
transferncia de riscos das entidades privadas para o Estado.

16

Tabela 14. Objetivos Estabelecidos na Estratgia Europeia para o Crescimento e Emprego

Objetivos nacionais Europa 2020
Meta da taxa de emprego: 75%

Ponto de situao
3. trimestre de 2015 69,5%
A mesma taxa do trimestre anterior, registando-se uma variao homloga positiva de 1,2 p.p.

Meta de Investigao e Desenvolvimento: 2,7-3,3% do PIB

1,29% em 2014. Portugal tem vindo a desenvolver diversos projetos relativos s metas da
estratgia Europa 2020, nomeadamente projetos para a promoo de I&D e inovao.

Meta de emisso de gases com efeito de estufa: 1% (comparativamente s

emisses de 2005)

-23% (dados de emisso de gases com efeito de estufa reportados para o ano de 2013,
submetidos em Novembro de 2015 Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre a Mudana do
Clima). Os clculos tm em conta o Potencial de Aquecimento Global (PAC) adotado a partir de
2015. (4. avaliao do Intergovernmental Panel on Climate Change).

Meta de energia renovvel: 31%

27% (em 2014)

Eficincia energtica: nvel absoluto de consumo de energia primria de

22,5 Mtoe

20,9 Mtoe (em 2014)

Meta de abandono escolar precoce: 10%

17,4% (em 2014)

Meta para o ensino superior: 40%

31,3% (em 2014)

Meta de reduo da populao em risco de pobreza ou excluso social, em

nmero de pessoas: -200000

Os valores apresentados referem-se ao ano do Inqurito s Condies de Vida e Rendimento:

+ 106.000 pessoas em risco de pobreza e excluso social (decrscimo de 16000 entre 2013 e
2014)
Taxa de risco de pobreza:19,5%; variao de +0,8 p.p. entre 2013 e 2014 e de +1,0 p.p. entre
2008 e 2014.
Taxa de privao material severa: 10,6%; variao de -0,3 p.p. entre 2013 e 2014 e de 0,9 p.p.
entre 2008 e 2014.
Populao a viver em famlias com intensidade laboral per capita muito reduzida: 12,2%, o
mesmo valor que em 2013 e uma variao de 5,9 p.p. entre 2008-2014.

17

8. Comparao com o Programa de Estabilidade

Tabela 15. Diferenas Face ao ltimo Programa de Estabilidade
Cdigo SEC

2014

2015

2016

% do PIB

% do PIB

% do PIB

Programa de Estabilidade

-4,5

-2,7

-1,8

Esboo do Oramento do Estado

-7,2

-4,2

-2,6

Diferena

2,7

1,5

0,8

Programa de Estabilidade

-4,5

-2,7

-1,9

Esboo do Oramento do Estado

-7,2

-4,3

-3,0

2,7

1,5

1,2

Saldo Oramental das AP

B.9

Saldo Oramental das AP em cenrio de polticas

invariantes

Diferena

B.9

1/ A diferena pode ter origem em desvios decorrentes de mudanas no cenrio macroeconmico ou do efeito das polticas
adotadas entre o envio do PE e envio do DBP.

18

9. Parecer do Conselho das Finanas Pblicas

19

Previses macroeconmicas includas

no Projeto de Plano Oramental 2016
Parecer do Conselho das Finanas Pblicas
21 de janeiro de 2016

O Conselho das Finanas Pblicas um rgo independente, criado pelo artigo 3.

da Lei n.22/2011, de 20 de maio, que procedeu 5. alterao da Lei de
Enquadramento Oramental (Lei n. 91/2001, de 20 de agosto, republicada pela Lei
n. 37/2013, de 14 de junho).
A iniciativa para a sua criao seguiu-se publicao do Relatrio final do Grupo de
Misso para o Conselho Europeu sobre a governao econmica da Europa e
concretizou-se em outubro de 2010, atravs de um protocolo entre o Governo, ento
apoiado pelo Partido Socialista, e o Partido Social Democrata. A verso final dos
Estatutos do CFP foi aprovada pela Lei n. 54/2011, de 19 de outubro.
O CFP iniciou a sua atividade em fevereiro de 2012, com a misso de proceder a uma
avaliao independente sobre a consistncia, cumprimento e sustentabilidade da
poltica oramental, promovendo a sua transparncia, de modo a contribuir para a
qualidade da democracia e das decises de poltica econmica e para o reforo da
credibilidade financeira do Estado.

Este Parecer foi elaborado com base na informao disponvel at ao dia 20 de janeiro de 2016.

1 INTRODUO
A realizao de eleies legislativas no incio de outubro e o consequente incio de uma nova
legislatura1 acarretaram alteraes pontuais ao desenvolvimento do processo oramental
portugus relativo a 2016. Estas abrangeram, em particular, a data de apresentao da Proposta
de Oramento do Estado, cujo limite normal seria 15 de outubro, bem como a sua insero no
Semestre Europeu, em cujo contexto o Projeto de Plano Oramental (Draft Budgetary Plan) deve
igualmente ser apresentado Comisso Europeia at 15 de outubro. Deve, alm disso, ser
antecedido de um ciclo de coordenao das polticas econmicas no seio da UE que visa permitir
aos Estados-Membros debater os respetivos planos econmicos e oramentais com os seus
parceiros, em momentos precisos, escalonados ao longo do ano2. Da deve resultar a anlise e
avaliao conjunta de todas as polticas econmicas, incluindo, alm das oramentais, tambm as
ligadas aos equilbrios macroeconmicos e ao sector financeiro.3
Em paralelo com a coordenao das polticas econmicas a nvel europeu, um benefcio deste
modelo de governao econmica consiste em exigir o reforo dessa coordenao tambm a nvel
nacional, aconselhando a definio de um quadro macroeconmico que, alm das medidas de
poltica oramental, inclua igualmente as decises de poltica econmica geral integradas noutros
documentos. Nesse quadro deve inserir-se o Plano Oramental anual, uma pea essencial da
gesto macroeconmica que, no obstante o horizonte anual e o campo de aplicao especfico,
no pode ignorar que as decises nele contidas tm repercusses que excedem largamente esse
horizonte e esse campo de aplicao. Da a sequncia definida no Semestre Europeu que, como
referido, no caso do Projeto de Plano Oramental para 2016 (PPO/2016), ficou parcialmente
prejudicada face ao desenrolar do processo legislativo nacional, mas que dever recuperar-se no
contexto da sequncia j iniciada com a apresentao pela Comisso Europeia, em novembro de
2015, da Annual Growth Survey 2016 e que dever prosseguir com a apresentao dos Programas
de Estabilidade e dos Programas Nacionais de Reformas em abril.
As condicionantes que rodearam a apresentao do PPO/2016 afetaram tambm o Parecer que
compete ao Conselho das Finanas Pblicas (CFP) emitir sobre as previses macroeconmicas
subjacentes. Aquelas refletiram-se na necessidade de comprimir e flexibilizar os prazos previstos
para o efeito no Protocolo assinado em fevereiro de 2015 entre o Ministrio das Finanas (MF) e o
CFP. Assim, as datas em que ocorreram as principais fases do processo foram as seguintes:

A atual (XIII) legislatura iniciou-se em 24 de outubro de 2015.

European Commission (2014), The EU's economic governance explained.
3
Estes princpios esto consagrados no Tratado sobre Estabilidade, Coordenao e Governao na Unio Econmica e
Monetria e nos diversos Regulamentos e Diretivas europeus constantes dos pacotes designados como six pack e two
pack: ver European Commission (2011), EU Economic governance "Six-Pack" enters into force; European Commission
(2013), Two-Pack enters into force, completing budgetary surveillance cycle and further improving economic governance
for the euro area.
1
2

Comunicao do MF ao CFP

Data

Entrega das previses macroeconmicas

tendenciais (sem medidas de poltica)

30/12/2015

Entrega da primeira verso preliminar do

cenrio programtico

05/01/2016

Comunicao da data para submisso do

PPO/2016 Comisso Europeia

12/01/2016

Verso final do cenrio macroeconmico

18/01/2016

Uma primeira observao refere-se ao facto de a comunicao da data de 22 de janeiro para

apresentao Comisso Europeia e ao Eurogrupo do PPO/2016 ter sido posterior ao incio dos
procedimentos conducentes elaborao do Parecer. Adicionalmente, assinala-se que o MF refere
o cenrio comunicado ao CFP como a verso mais prxima da final. Esta verso apresentada
na Seco 2.4
O presente Parecer reflete, por conseguinte, as condies da sua elaborao e tem especificamente
em conta a natureza particular do PPO/2016 sobre cujo cenrio macroeconmico incide. Esta
refere-se no s ao seu carter ainda parcialmente preliminar, mas ao curto prazo sobre que incide.
Assim, quanto s consequncias macroeconmicas deste PPO para os prximos anos, o Parecer
limita-se a assinalar os riscos das hipteses exgenas assumidas, assim como as implicaes das
medidas j adotadas ou de adoo provvel, num contexto de ausncia de medidas adicionais. Ao
mesmo tempo reitera a necessidade de o Programa de Estabilidade, a apresentar em abril, incluir
o cenrio previsto para 2017-2020, com base no enunciado e na avaliao de impacto das medidas
de poltica que lhe estejam subjacentes. Esse Programa deve depois constituir a base dos Projetos
de Planos Oramentais dos anos seguintes.

Posteriormente, no final do dia 19 de janeiro, foram recebidos elementos adicionais relativos s administraes pblicas.
O esclarecimento de questes colocadas pelo CFP decorreu at ao dia 20 de janeiro.
4

2 PREVISES DO MINISTRIO DAS FINANAS

Cenrio Macroeconmico includo no Projeto de Plano Oramental 2016
O PPO/2016 perspetiva a acelerao do ritmo de crescimento real da economia,
fundamentalmente assente na expanso da procura interna. Aps um crescimento de 0,9% em
2014, o MF prev que o PIB acelere para 1,5% em 2015 e 2,1% em 2016 (Quadro 1). A procura
interna continua a ser o principal motor de crescimento, assente na manuteno do ritmo do
consumo privado (2,6%) e na acelerao da FBCF (4,9%). As exportaes lquidas devero dar um
contributo negativo (-0,3 p.p.), embora menor do que em 2015. A desacelerao das exportaes
(de 5,9% para 4,9%) dever ser mais do que compensada pela desacelerao das importaes (de
7,6% para 5,9%), no obstante o crescimento da procura interna. Tal evoluo tem implcita a
diminuio do peso do contedo importado das vrias componentes da despesa interna em 2016.
O MF prev a acelerao do deflator do PIB, assente no aumento da inflao interna, o que
resulta em consequncias positivas de curto prazo para o desempenho das finanas pblicas.
Espera-se que o deflator do PIB acelere para 2,0% em 2016 (1,9% em 2015), essencialmente devido
aos deflatores do consumo:

Consumo pblico: acelerao em 2,0 p.p., consequncia do aumento das remuneraes

dos trabalhadores do sector pblico;
Consumo privado: evoluo de 0,8 p.p., em linha com a alterao dos preos medida pelo
IHPC. Esta acelerao tem implcito o pressuposto de que o aumento do rendimento
disponvel das famlias, em consequncia de medidas oramentais e do aumento do
salrio mnimo, resultar no acrscimo do consumo de bens e servios produzidos em
territrio nacional e no abrandamento da importao de bens de consumo duradouro.
Por sua vez, como esta maior procura no ser satisfeita no curto prazo pelo aumento da
oferta, os preos praticados dentro da economia tendero a aumentar.

O comportamento favorvel dos preos, conjugado com a variao em volume, impulsionar o

crescimento nominal do PIB para 4,1% em 2016 (face a 3,4% em 2015). A confirmar-se, esta
evoluo beneficia a execuo oramental no ano em curso, pelo impacto positivo na receita de
impostos indiretos e por facilitar o cumprimento dos objetivos oramentais expressos em
percentagem do PIB (dfice oramental e dvida pblica).
Os indicadores de emprego e desemprego devero evoluir de forma positiva em 2016,
embora se preveja um aumento das remuneraes acima da produtividade. O MF perspetiva
a continuao da diminuio da taxa de desemprego, atingindo 11,2% no final do ano (12,3% em
2015). O emprego dever crescer 1,0%, embora desacelerando ligeiramente face aos anos
anteriores (1,1% em 2015). Esta evoluo pode encontrar explicao no aumento das
remuneraes por trabalhador (2,1%) acima do aumento da produtividade (1,1%).

Quadro 1 Previses do Projeto de Plano Oramental 2016 O cenrio macroeconmico perspetiva

2014
2015
2016
a melhoria da balana externa da
PIB real e componentes (variao, %)
economia portuguesa. Prev-se que a
PIB
0.9
1.5
2.1
capacidade de financiamento face ao
Consumo privado
2.3
2.6
2.6
Consumo pblico
-0.5
0.2
0.0
exterior aumente para 2,2% do PIB (1,8%
Investimento (FBCF)
2.8
4.3
4.9
em 2015). A principal contribuio resulta
Exportaes
3.9
5.9
4.9
da balana de rendimentos primrios e
Importaes
7.2
7.6
5.9
transferncias, cujo dfice ser reduzido
Contributos para o crescimento real do PIB (p.p.)
Procura interna
2.2
2.2
2.4
em 0,4 p.p.. Tambm o saldo da balana
Exportaes lquidas
-1.2
-0.7
-0.3
de bens e servios aumentar ligeiramente
Preos (variao, %)
(0,1 p.p.), apesar do crescimento real das
Deflator do PIB
1.0
1.9
2.0
Deflator do consumo privado
0.6
0.6
1.4
importaes ser superior ao das
Deflator do consumo pblico
-0.6
0.1
2.1
exportaes. Esta evoluo positiva fica
Deflator da FBCF
-0.2
0.4
0.9
assim dependente da concretizao das
Deflator das exportaes
-0.7
-1.0
1.4
previses para os deflatores das
Deflator das importaes
-2.1
-4.0
0.3
IHPC
-0.2
0.6
1.4
exportaes e importaes.
Mercado de trabalho (variao, %)
Taxa de desemprego (% pop. ativa)
13.9
12.3
11.2
A previso do PPO/2016 assenta num
Emprego
1.4
1.1
1.0
conjunto de pressupostos externos
Remunerao mdia por trabalhador -1.4
0.4
2.1
favorveis para a economia portuguesa.
Produtividade aparente do trabalho
-0.5
0.4
1.1
assumida a acelerao da procura
Setor externo (% PIB)
Capacidade lquida de financiamento
1.7
1.8
2.2
externa relevante (de 3,9% em 2015 para
Balana corrente
0.3
0.4
0.9
4,3% em 2016). Nas taxas de juro de curto
Balana de bens e servios
0.4
0.9
1.0
prazo considerada uma reduo
Desenvolvimentos cclicos
PIB potencial (variao, %)
-0.4
0.1
0.5
adicional (de 0,0% para -0,2%). Para a taxa
Output Gap (% PIB potencial)
-3.8
-2.4
-0.9
de cmbio do euro face ao dlar
Pressupostos
perspetivada uma ligeira depreciao (de
Procura externa (variao, %)
3.3
3.9
4.3
1,11 para 1,09). Por fim, adotada uma
Taxa de juro de curto prazo (%)
0.2
0.0
-0.2
Taxa de cmbio EUR-USD
1.3
1.1
1.1
trajetria de reduo adicional do preo
Preo do petrleo (Brent, USD)
99.5
55.1
47.5

do petrleo nos mercados internacionais

Fonte: MF Projeto de Plano Oramental 2016, janeiro 2016.

(de 55,1 para 47,5 USD/barril).

Conciliao com previses anteriores

Compara-se nesta seco o cenrio em apreo com as previses anteriores do MF, explicitadas em
abril de 2014 no Documento de Estratgia Oramental 2014-2018 (DEO/2014) e em abril de 2015
no Programa de Estabilidade 2015-2019 (PE/2015).
A previso para o crescimento real do PIB (2,1%) superior que consta do DEO/2014 (1,6%)
e do PE/2015 (2,0%). Esta evoluo deve-se principalmente reviso em alta da dinmica do
consumo privado (Grfico 1), que agora se prev que acelere para 2,6% (nos anteriores
documentos eram esperadas taxas de 0,8% e 1,9%, respetivamente). Em consequncia, prev-se
4

agora tambm um maior ritmo de crescimento das importaes relativamente a esses

documentos. Esta diferena consubstancia uma alterao da estratgia econmica anteriormente
definida, agora mais assente no desenvolvimento da procura interna como motor de crescimento.
O cenrio do PPO/2016 perspetiva uma mais rpida subida dos preos.
O cenrio prev uma forte acelerao da inflao medida pelo IHPC, para 1,4%, face aos

baixos valores registados em 2014 e 2015 (-0,2% e 0,5%, respetivamente). Embora em linha
com os documentos de estratgia anteriores, este valor, sobretudo assente na inflao
interna, implica uma alterao com respeito aos anos anteriores, em que a descida se
devera em parte considervel evoluo dos preos internacionais.
A previso para o deflator do PIB ajusta-se, pelo contrrio, evoluo observada em

2014/15, significativamente superior s previses anteriores, estimando-se em 1,9% para

2015, contra a previso de 1,3% no PE/2015. Contudo, enquanto a subida do deflator em
2015 se deveu sobretudo descida do preo das importaes, o valor previsto para 2016
assenta principalmente na acelerao dos preos internos.

Grfico 1 Comparao das previses includas no PPO/2016, PE/2015 e DEO/2014 (variao, %)

PPO/2016

PE/2015

PIB

DEO/2014

Consumo privado

Consumo pblico

32

1
2

0
1
-1
0
-2

2013

-1

2014

2015
-1

2016

2017

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2013

2019

2014

Investimento (FBCF)

2015

2016

2017

2018

2013

2019

-5,1
2015

2016

2017

2018

2013

2019

IHPC

2014

2015

2016

2017

2018

-1

-1

2013

2019

Deflator do PIB

2016

2017

2018

2019

2018

2019

2014

2015

Importaes

2013

2014

Exportaes

2019

-2

-2

-2

2018

-1

2014

2015

2016

2017

Taxa de desemprego (% pop. ativa)

18
17
16
15
14

13
12
11

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

10

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

Fonte: MF - Projeto de Plano Oramental 2016; PE/2015 e DEO/2014. | Nota: Os valores para o DEO/2014 foram calculados pelo
CFP segundo o referencial de Contas Nacionais SEC 2010 (metodologia explicada no Relatrio n. 6/2014).

Caixa 1 Previses oficiais para a economia portuguesa

A estimativa do MF para o crescimento do PIB em 2015 (1,5%) encontra-se ligeiramente abaixo das projees das
principais instituies oficiais (entre 1,6% e 1,7%). Esta evoluo deve-se essencialmente ao crescimento mais lento da
procura interna, especialmente no caso do consumo pblico e da FBCF (Quadro 2). O crescimento das importaes
ter ficado acima do esperado pela maioria dos previsores, mas as exportaes tero permitido um contributo da
procura externa globalmente em linha com o esperado. No caso dos preos, apesar da estimativa do MF para o IHPC
ficar em linha com as restantes expectativas, a projeo para o deflator do PIB est acima da mdia dos previsores,
essencialmente devido quebra do deflator das importaes observada em 2015. Por fim, a capacidade lquida de
financiamento estimada pelo MF inferior devido ao desempenho menos favorvel da balana de bens e servios.
Note-se que as previses oficiais no incorporaram os dados do terceiro trimestre, ao contrrio da estimativa do MF,
em cuja data de publicao j se encontrava disponvel grande parte dos dados relativos a 2015.
Para 2016, note-se que os exerccios dos previsores oficiais (detalhados no Quadro 3 em anexo) foram realizados antes
de serem conhecidas as medidas de poltica que o cenrio do MF em apreo j incorpora. A previso de crescimento
do MF (2,1%) distancia-se substancialmente das restantes previses oficiais (1,5% a 1,7%). Esta diferena justificada
principalmente pela evoluo do consumo privado e do investimento, em que o MF prev taxas de crescimento
superiores em cerca de 1,0 p.p.. Tambm no caso dos preos, o MF apresenta o valor mais elevado para o deflator do
PIB (2,0%) face aos restantes previsores (entre 0,5% e 1,3%). Esta expectativa baseia-se fundamentalmente em previses
mais elevadas para os deflatores do consumo privado (tal como em relao ao IHPC), do consumo pblico e das
exportaes. A justificao para esta discrepncia encontra lugar na diferente orientao de poltica econmica
assumida pelo MF face ao cenrio de polticas invariantes das restantes instituies oficiais: o maior crescimento das
remuneraes por trabalhador e do rendimento disponvel permitir estimular a procura interna dirigida a bens e
servios produzidos em territrio nacional, levando ao aumento de preos praticados na economia. Por fim, apesar da
maior dinmica da procura interna esperada pelo MF, a previso para a balana de bens e servios coincide com a dos
restantes previsores, o que poder resultar da hiptese de reduo do contedo importado da despesa interna e dos
valores previstos para os deflatores das exportaes e das importaes.

Quadro 2 Previses oficiais para a economia portuguesa

Ano
Instituio
Data
PIB real e componentes (variao, %)
PIB
Consumo privado
Consumo pblico
Investimento (FBCF)
Exportaes
Importaes
Contributos para o crescimento real do PIB
Procura interna
Exportaes lquidas
Preos (variao, %)
Deflator do PIB
IHPC
Mercado de trabalho (variao, %)
Taxa de desemprego (% pop. ativa)
Emprego
Remunerao mdia por trabalhador
Produtividade aparente do trabalho
Setor externo (% PIB)
Capacidade lquida de financiamento
Balana corrente
Balana de bens e servios
Desenvolvimentos cclicos
PIB potencial (variao, %)
Output Gap (% PIB potencial)
Pressupostos
Procura externa relevante (variao, %)
Taxa de juro de curto prazo (%)
Taxa de cmbio EUR-USD
Preo do petrleo (Brent, USD)

2014
2015
2016
MF
FMI
CE OCDE BdP
MF
FMI
CE OCDE BdP
MF
jan16 out15 nov15 nov15 dez15 jan16 out15 nov15 nov15 dez15 jan16
0,9
2,3
-0,5
2,8
3,9
7,2
(p.p.)
2,2
-1,2

1,6
4,9
6,0

1,7
2,6
0,5
5,6
5,3
6,7

1,7
2,5
0,5
6,0
6,8
9,2

1,6
2,7
0,1
4,8
5,3
7,3

1,5
2,6
0,2
4,3
5,9
7,6

1,5
4,9
3,7

1,7
1,7
0,3
3,9
4,8
5,3

1,6
1,6
0,5
3,0
5,9
6,0

1,7
1,8
0,3
4,1
3,3
3,6

2,1
2,6
0,0
4,9
4,9
5,9

2,3
-0,5

2,6
-0,9

2,2
-0,7

1,8
-0,1

1,6
0,0

2,4
-0,3

1,0
-0,2

1,0
0,6

1,3
0,5

1,4
0,5

0,6

1,9
0,6

1,3
1,3

1,4
1,1

0,5
0,7

1,1

2,0
1,4

13,9
1,4
-1,4
-0,5

12,3
1,4
-

12,6
1,1
0,4
0,7

12,3
1,3
-0,8
0,1

12,3
1,1
0,4
0,4

11,3
1,1
-

11,7
0,8
1,2
0,9

11,3
0,9
0,5
0,7

11,2
1,0
2,1
1,1

1,7
0,3
0,4

0,7
-

1,9
0,5
0,8

0,6
1,3

2,4
1,6

1,8
0,4
0,9

1,6
-

1,9
0,5
0,9

0,5
0,9

2,5
1,7

2,2
0,9
1,0

-0,4
-3,8

-3,2

0,1
-2,3

1,6
-5,8

0,1
-2,4

-1,8

0,5
-1,2

0,8
-4,6

0,5
-0,9

3,3
0,2
1,3
99,5

53,4

4,0
0,0
1,1
54,8

3,8
0,0
1,1
54,1

3,9
0,0
1,1
53,8

3,9
0,0
1,1
55,1

53,0

4,4
-0,1
1,1
54,2

4,2
0,0
1,1
50,0

4,3
-0,2
1,1
52,2

4,3
-0,2
1,1
47,5

Fontes: MF Projeto de Plano Oramental 2016, janeiro 2016; FMI - World Economic Outlook, outubro 2015; CE - Previses de
outono, novembro 2015; OCDE - Perspetivas Econmicas No 98, novembro 2015; BdP - Boletim Econmico, dezembro 2015.

3 ANLISE DAS PREVISES

As previses includas no PPO/2016 dependem crucialmente de hipteses cuja concretizao
no est assegurada, em particular do crescimento da procura externa e da evoluo dos
preos. Mesmo no curto prazo, a evoluo mais recente em mercados importantes para as
exportaes portuguesas aconselha prudncia quanto hiptese de crescimento da procura
externa. Contudo, os riscos mais relevantes do cenrio respeitam s hipteses de evoluo dos
preos e do seu impacto imediato na competitividade da economia e, por consequncia, no
crescimento do PIB e do emprego, caso esse impacto no venha a ser corrigido por medidas
posteriores. Esta anlise incide assim sobre dois temas principais: a hiptese de crescimento da
procura externa; e as previses relativas s variaes dos preos e ao seu impacto implcito na
contribuio do exterior para o crescimento do PIB.
No obstante, o CFP reconhece que todos os exerccios de previso esto sujeitos a erros e
incertezas. Muitos dos erros so exgenos aos previsores e de difcil ponderao no momento da
previso, mesmo usando o maior conjunto de informao disponvel. Procurando evidenciar o nvel
de incerteza inerente s previses pontuais, a Caixa 2 apresenta a anlise dos erros associados aos
exerccios de previso do MF para algumas variveis-chave. Essa anlise, a par com a ponderao
dos riscos especficos assinalados nesta seco e com o elevado grau de endividamento da
economia portuguesa aconselham a adoo de um cenrio macroeconmico prudente, o princpio
que presidiu aos comentrios que se seguem.
Procura externa
O MF assume a acelerao da procura externa em 2016, de 3,9% para 4,3%, o que no parece
ter em conta os mais recentes sinais de abrandamento de parceiros econmicos relevantes.
De acordo com as mais recentes previses publicadas pelo FMI,5 a projeo de crescimento global
foi revista em baixa, principalmente devido s economias emergentes. O PIB mundial dever
crescer 3,4% em 2016, valor semelhante a 2014 e apenas 0,3 p.p. acima de 2015 (Grfico 2). Esperase que as economias avanadas prossigam a acelerao moderada em curso e que as economias
emergentes consigam reverter a desacelerao observada em 2015. No caso dos principais
parceiros comerciais de Portugal, as perspetivas so muito moderadas. Prev-se que Espanha
(responsvel por 20% das exportaes totais) desacelere 0,5 p.p. em 2016. Importantes mercados
como Frana, Alemanha, Reino Unido e Estados Unidos (cerca de 35% das exportaes) devero
apresentar apenas uma tnue acelerao. Por fim, Angola dever continuar a sentir os efeitos
adversos dos preos do petrleo nas suas exportaes, o que dever levar a uma nova reviso em
baixa das suas previses econmicas.6 Estes desenvolvimentos externos tornam-se de difcil
compatibilizao com a hiptese de acelerao da procura externa em 2016 assumida pelo MF.

5
6

FMI (2016) World Economic Outlook Update January 2016.

Note-se que as previses apresentadas para Angola dizem respeito a outubro de 2015.

Grfico 2 Previses para o crescimento do PIB nos dez maiores destinos de exportao (variao, %)
5
2014

2015

2016

3
2

1
0
-1
-2
-3
-4

Mundo

Economias Economias
avanadas emergentes

% exportaes bens e servios 2014

Espanha

Frana

20

12

Alemanha Reino Unido

11

Angola

Estados
Unidos

Holanda

Itlia

Blgica

Brasil

Fonte: BdP (exportaes de bens e servios a preos correntes em 2014) e FMI (PIB) World Economic Outlook Update, janeiro
2016. | Nota: os valores para Angola, Holanda e Blgica referem-se s previses do WEO de outubro de 2015.

A sucessiva reviso em baixa do crescimento das economias emergentes para 2016 e os sinais
negativos da conjuntura econmica internacional salientam o risco de abrandamento desses
mercados. A materializao dos riscos dos mercados emergentes relevante para Portugal, quer
por impacto direto, principalmente atravs de Angola, Brasil e China, quer indireto, via moderao
da procura das economias europeias. Com efeito, o abrandamento da economia chinesa poder
refletir-se nos principais parceiros comerciais de Portugal, uma vez que no ranking das exportaes
de bens de 2014, a China encontrava-se em 5. lugar para a Alemanha, 8. para a Frana e em 12.
para a Espanha.7 A China igualmente um parceiro muito relevante para a economia angolana,
seu principal fornecedor de petrleo bruto. Por outro lado, deve ainda destacar-se a recesso
econmica no Brasil, que se est a demonstrar mais grave do que o esperado (h um ano previase que crescesse 1,5% em 2016, enquanto as ltimas projees apontam para um decrscimo de
3,5%). Tendo em conta a lista dos principais parceiros comerciais de Portugal, a probabilidade de
reviso em baixa do crescimento da procura externa em 2016 , assim, particularmente elevada.
Este um risco negativo que pode traduzir-se num impacto significativo no crescimento das
exportaes, com prejuzo do crescimento do PIB.
Preos: efeitos nominais e reais
O MF prev um crescimento da inflao interna em 2016 (1,4%) difcil de compatibilizar com
a abertura da economia e com a evoluo recente dos preos a nvel nacional e internacional.
Apesar da variao mdia do IHPC em 2015 (0,5%)8 ter ficado acima das previses do MF no
PE/2015 (-0,2%), durante o segundo semestre verificou-se um abrandamento das variaes
homlogas mensais, em concordncia com o contexto dos preos a nvel internacional (Grfico 3,
painel da esquerda). tambm importante realar que a inflao subjacente (que exclui o preo
de bens energticos e alimentares) cresceu apenas ligeiramente acima dos 0,5%, no tendo tido
uma dinmica suficiente forte para contrariar a reduo do preo do petrleo. Por outro lado, os
Clculos CFP com base em dados do FMI - Direction of Trade Statistics.
Para 2015, ao contrrio dos valores apresentados pelo MF (0,5%) os valores publicados em janeiro pelo INE apresentam
uma variao mdia do IHPC de 0,6%.
7
8

principais parceiros comerciais de Portugal continuam a experimentar processos de reduo da

inflao (Grfico 3, painel da direita). Note-se que, em 2015, a variao mdia do IHPC foi cerca de
0% na rea do euro e de -0,6% em Espanha. No caso dos bens transacionveis, esta evoluo
tender a aumentar a competitividade-preo das importaes.
Grfico 3 Evoluo dos preos (IHPC) em Portugal e nos principais parceiros comerciais
Portugal (variao homloga e mdia anual, %)

Principais parceiros (variao mdia anual, %)

3,0

3,0
Variao homloga
Variao mdia dos ltimos 12 meses

2,0

2016 - Previso MF

Alemanha

2,0

Frana

rea do euro

1,4

1,5

1,5

1,0

1,0

0,5

0,5
0,0

-0,5

-0,5

-1,0

-1,0

jan
fev
mar
abr
mai
jun
jul
ago
set
out
nov
dez
jan
fev
mar
abr
mai
jun
jul
ago
set
out
nov
dez
jan
fev
mar
abr
mai
jun
jul
ago
set
out
nov
dez

0,0

2013

2014

Reino Unido

2,5

Espanha

jan
fev
mar
abr
mai
jun
jul
ago
set
out
nov
dez
jan
fev
mar
abr
mai
jun
jul
ago
set
out
nov
dez
jan
fev
mar
abr
mai
jun
jul
ago
set
out
nov
dez

2,5

2013

2015

2014

2015

Fonte: INE e Eurostat.

a forte acelerao do deflator do consumo privado e do IHPC que suscita a maior

dificuldade de explicao, tendo em conta o elevado grau de abertura da economia
portuguesa. A evoluo do deflator do PIB apoia-se principalmente nos deflatores do consumo
pblico e privado. A variao significativa prevista para o deflator do consumo pblico explicada
pela evoluo da poltica remuneratria no sector pblico. Porm, no caso do consumo privado,
no obstante a presso decorrente da previso de aumento da remunerao mdia por
trabalhador (2,1%) superior ao da produtividade (1,1%), a abertura da economia deve conduzir a
que, a um aumento dos preos da produo nacional, corresponda o aumento das importaes
de bens transacionveis, em particular provenientes da rea do euro, no afetadas por eventuais
variaes cambiais. Pode admitir-se que o crescimento em volume das importaes seja atenuado
pela moderao das compras de bens de consumo duradouro (por exemplo, automveis), uma
vez que as substituies adiadas durante os anos de recesso tero sido consumadas em 2014 e
2015. Mesmo assim, a diferena de preos tender a acentuar a importao de bens de consumo
corrente, reduzindo assim a inflao interna.
A esse efeito sobre os preos correspondem tambm impactos sobre a produo nacional de
bens transacionveis, fazendo igualmente sentir-se na evoluo das exportaes, o que
refora as expectativas negativas associadas ao risco de abrandamento da procura externa. A este
facto acresce, tanto no caso das importaes como das exportaes, o impacto imediato da subida
dos custos salariais no compensada pelo aumento da produtividade ou por outros fatores de
competitividade estrutural.
Alm do impacto direto da presso da procura interna sobre os preos e sobre a contribuio
do exterior, devem tambm ter-se em conta os efeitos sobre a FBCF. As decises de aumento
da capacidade produtiva so afetadas pelas expectativas de procura interna e externa, assim como
pelas relativas rendibilidade e ao retorno de projetos concretos de investimento e confiana no
rumo da poltica econmica em geral. Por isso, a perda de competitividade coloca em risco o
aumento do investimento previsto no cenrio.
9

Em concluso: a previso de aumento dos preos em consequncia da presso da procura

interna decorrente do aumento do rendimento disponvel no se afigura suficientemente
plausvel e suscita problemas quanto ao desempenho da economia e da poltica oramental.
Em particular, esta afetada atravs das previses de receita dos impostos indiretos, assim como
pela relevncia do deflator para as metas calculadas em percentagem do PIB nominal. No que se
refere ao desempenho da economia, o impacto negativo da subida de preos internos muito
rpido no comrcio externo e nas perspetivas de investimento, ao passo que medidas destinadas
a aumentar a competitividade da economia em termos estruturais no se encontram ainda
definidas e levaro tempo a implementar e a produzir efeitos. No contexto do elevado
endividamento da economia portuguesa e das necessidades brutas de financiamento que da
advm, esse impacto deve ser tido em considerao na estratgia macro-oramental para os
prximos anos.

10

Caixa 2 Erro associado aos exerccios de previso

A previso includa no PPO/2016 est sujeita a incerteza, tal como qualquer exerccio de previso. Mesmo utilizando o conjunto
mais vasto de informao disponvel no momento da previso, difcil ponderar choques (negativos ou positivos) no
antecipados e/ou a eventual mudana de comportamento dos agentes. Um dos mtodos utilizados para ilustrar essa incerteza
a construo de intervalos de confiana com base na anlise do desempenho do modelo de previso.
Partindo dos relatrios dos Oramentos do Estado publicados no perodo 1995-2015, o CFP calculou os intervalos de confiana
associados s previses do MF, com base nos respetivos erros de previso (diferena entre os valores previstos e os observados
no ano seguinte). Os resultados constam do Grfico 4. Quanto maior a incerteza relativa a uma determinada previso, mais
ampla a regio de confiana associada a esse ponto (e menos escura a sua tonalidade). Os intervalos de previso
considerados so simtricos, o que pressupe igual probabilidade de se verificarem desvios positivos e negativos face
previso. Note-se, contudo, que para o perodo em causa (1995-2015), as previses passadas do MF para os Oramentos do
Estado demonstraram-se tendencialmente otimistas, o que pode ser fruto quer da assuno sistemtica de hipteses mais
favorveis, quer do funcionamento do prprio modelo de previso.
Tendo em conta o desempenho passado da capacidade de previso do MF, aconselha-se especial prudncia na anlise das
previses para 2016 das seguintes variveis: (i) no caso das componentes do PIB, particularmente elevada a incerteza na
previso do Investimento (FBCF), Exportaes e Importaes; (ii) no caso dos preos, as previses do MF para o IHPC revelam
um risco assinalvel, que se traduz numa regio de confiana mais alargada.
A vasta variabilidade de incerteza associada s previses e a tendncia para o otimismo do previsor, aconselham especial
prudncia na leitura destas previses. Eventuais erros de previso com dimenso considervel podem ter implicaes
relevantes nas projees oramentais, em particular do lado da receita, tornando a execuo oramental mais exigente.

Grfico 4 Intervalos de previso associados s previses do MF (variao, %)

30% confiana
7

PIB

1
0

5
3

-1

-2

-1

2014
-3

Consumo pblico

-1

-1

-2
2015

-2
2014

2016

Investimento (FBCF)

12

Previso MF PPO/2016

Consumo privado

60% confiana

2015

Exportaes

-5
2014

10

10

2015

-2

-2

-2

2015

2014

2016

IHPC

2015

2016

Deflator do PIB

-1

-1

2016

12

2014

2015

Importaes

12

10

2014

2016

2016

2014

2015

2016

Taxa de desemprego (% pop. ativa)

14
12
10

2014

2015

2016

6
4
2014

2015

2016

2014

2015

2016

Fonte: Projeto de Plano Oramental para 2016; CFP - clculos com base nos relatrios do Oramento do Estado 1995-2015.

11

4 CONCLUSO: OS RISCOS ORAMENTAIS NO CURTO E MDIO

PRAZO
No obstante os ajustamentos alcanados durante a vigncia do Programa de Assistncia
Econmica e Financeira (PAEF), tanto no plano oramental, como nas necessidades de
financiamento externo e em vrios domnios estruturais, Portugal continua a defrontar a
necessidade de definir um quadro coerente de polticas econmicas e estruturais capaz de
assegurar a estabilidade social e de conduzir a uma trajetria de crescimento econmico
sustentado, que supe o retorno estabilidade financeira. Tal exige promover a reafectao e o
uso eficiente dos recursos da economia, continuando a corrigir os desequilbrios macroeconmicos
que ainda a caraterizam e a promover a confiana dos aforradores e dos investidores, indispensvel
concretizao desses desgnios.
Como referido na Introduo, nesse quadro devem inserir-se os planos oramentais anuais, no
contexto da sequncia definida no Semestre Europeu que ficou prejudicada, no caso do PPO/2016,
face ao desenrolar do processo legislativo nacional. Desta circunstncia decorreu a necessidade de
apresentao de um Projeto de Plano Oramental que, afastando-se da estratgia definida no
PE/2015, ainda no tem por base a sua reviso nem a do Plano Nacional de Reformas para o
prximo quadrinio (a apresentar em abril).
Este Parecer defronta-se, assim, com a dificuldade de apreciar o cenrio macroeconmico de curto
prazo subjacente ao PPO/2016 sem recurso ao pano de fundo que deve presidir estratgia de
poltica econmica para a legislatura com vista a justificar e viabilizar as opes nele contidas. Uma
opo clara com respeito ao ano em curso consiste em definir a procura interna como principal
motor do crescimento da economia. Esta uma evoluo expectvel a mdio prazo, sobretudo
aps a forte correo observada no decurso do PAEF. A sua viabilidade depender, contudo,
crucialmente de medidas estruturais capazes de compensar a perda de competitividade que
caraterizou a economia na dcada que precedeu a crise. Dessa perda resultou a quase estagnao
do crescimento econmico e a quebra do emprego, no obstante polticas oramentais e de
crdito de forte estmulo procura interna, que se saldaram pelo aumento insustentvel do
endividamento do pas.
O impacto imediato do cenrio macroeconmico subjacente ao PPO/2016 na necessidade lquida
de financiamento das administraes pblicas para o corrente ano pode vir a revelar-se realizvel,
atendendo ao efeito nas receitas pblicas resultante do aumento de salrios e do consumo privado
previstos. Mesmo no curto prazo a considerado, esse impacto pode, todavia, ser mitigado pelos
riscos assinalados na seco anterior. A anlise destes efeitos ser aprofundada oportunamente no
relatrio sobre a Proposta de Oramento do Estado para 2016. No contexto do atual Parecer ,
porm, importante assinalar a necessidade de definio de uma estratgia de poltica econmica
que tenha em ateno a competitividade estrutural da economia, por forma a assegurar o
crescimento do emprego e da produtividade, nicas bases estveis do ambicionado bem-estar
econmico e social.
Nos termos do artigo 8. da Lei de Enquadramento Oramental (Lei n. 151/2015, de 11 de
setembro), As projees oramentais subjacentes aos documentos de programao oramental
12

() devem basear -se no cenrio macroeconmico mais provvel ou num cenrio mais prudente.
Este mesmo princpio orientador de utilizao de previses realistas para a conduo das polticas
oramentais encontra-se tambm vertido na legislao europeia, em particular na Diretiva n.
2011/85/UE do Conselho de 8 de Novembro de 2011 que estabelece requisitos aplicveis aos
quadros oramentais dos Estados-Membros e no Pacto de Estabilidade e Crescimento.
Neste contexto legal, em resultado da anlise efetuada s previses macroeconmicas subjacentes
ao Projeto de Plano Oramental para 2016, com as limitaes expostas, o Conselho das Finanas
Pblicas conclui que:

1. As previses macroeconmicas subjacentes ao Projeto de Plano Oramental para

2016 apresentam riscos relevantes, assinalados neste Parecer, que importa ter em
especial considerao no acompanhamento da situao da economia e da execuo
do Oramento do Estado em 2016.
2. A presente conjuntura internacional deveria levar a maior prudncia na hiptese
assumida para a evoluo da procura externa. Os riscos decorrentes de previses que
se revelem otimistas so especialmente significativos num contexto de forte
incerteza quanto evoluo da economia mundial e de elevado endividamento da
economia portuguesa.
3. O crescimento assente na procura interna, designadamente no consumo privado,
corresponde a uma tendncia bem documentada no passado. Embora no
implausveis estatisticamente no curto prazo, as previses quanto ao comportamento
dos preos, do investimento e do comrcio externo em 2016 podem ser consideradas
como pouco prudentes.
4. Estes fatores devero por isso ser considerados de forma clara na elaborao
subsequente do Programa de Estabilidade 2016-2020.

As concluses deste Parecer refletem a natureza do cenrio sobre que incide. As previses contidas
no cenrio, no sendo em absoluto implausveis no curto prazo a que respeitam, no s no
dissipam como acentuam a incerteza relativa s suas consequncias de mdio prazo, em particular
no que se refere s evolues dos preos, do investimento e da contribuio do exterior para o
crescimento. O Parecer sublinha, por isso, a exigncia de o PE/2016 preencher as lacunas que
permanecem quanto sustentabilidade da evoluo prevista.

13

ANEXO
Quadro 3 Detalhe das previses oficiais para a economia portuguesa
Ano
Instituio
Data

2014
MF
jan16

PIB real e componentes (variao, %)

PIB
0.9
Consumo privado
2.3
Consumo pblico
-0.5
Investimento (FBCF)
2.8
Exportaes
3.9
Importaes
7.2
Variao de existncias
Contributos para o crescimento real do PIB (p.p.)
Procura interna
2.2
Exportaes lquidas
-1.2
Preos (variao, %)
Deflator do PIB
1.0
Deflator do consumo privado
0.6
Deflator do consumo pblico
-0.6
Deflator da FBCF
-0.2
Deflator das exportaes
-0.7
Deflator das importaes
-2.1
IHPC
-0.2
PIB nominal
Variao (%)
1.9
Nvel (mil M)
173.4
Mercado de trabalho (variao, %)
Taxa de desemprego (% pop. ativa)
13.9
Emprego
1.4
Remuneraes
0.4
Remunerao mdia por trabalhador
-1.4
Produtividade aparente do trabalho
-0.5
Setor externo (% PIB)
Capacidade lquida de financiamento
1.7
Balana corrente
0.3
Balana de bens e servios
0.4
Balana de rend. primrios e transferncias
-0.1
Balana de capital
1.4
Desenvolvimentos cclicos
PIB potencial (variao, %)
-0.4
Output Gap (% PIB potencial)
-3.8
Pressupostos
Procura externa relevante (variao, %)
3.3
Taxa de juro de curto prazo (%)
0.2
Taxa de juro longo prazo (%)
Taxa de cmbio EUR-USD
1.3
Preo do petrleo (Brent, EUR)
74.9
Preo do petrleo (Brent, USD)
99.5

2015
FMI
CE
OCDE
out15 nov15 nov15

BdP
dez15

MF
jan16

2016
FMI
CE
OCDE
out15 nov15 nov15

BdP
dez15

MF
jan16

1.6
4.9
6.0
-

1.7
2.6
0.5
5.6
5.3
6.7
-

1.7
2.5
0.5
6.0
6.8
9.2
-

1.6
2.7
0.1
4.8
5.3
7.3
-

1.5
2.6
0.2
4.3
5.9
7.6
-

1.5
4.9
3.7
-

1.7
1.7
0.3
3.9
4.8
5.3
-

1.6
1.6
0.5
3.0
5.9
6.0
-

1.7
1.8
0.3
4.1
3.3
3.6
-

2.1
2.6
0.0
4.9
4.9
5.9
-

2.3
-0.5

2.6
-0.9

2.2
-0.7

1.8
-0.1

1.6
0.0

2.4
-0.3

1.0
0.6

1.3
0.5
0.4
0.1
0.3
-1.8
0.5

1.4
0.6
0.1
0.5
-0.9
-2.9
0.5

0.6

1.9
0.6
0.1
0.4
-1.0
-4.0
0.6

1.3
1.3

1.4
1.1
1.4
0.4
0.6
-0.2
1.1

0.5
0.4
1.5
0.9
0.6
1.1
0.7

1.1

2.0
1.4
2.1
0.9
1.4
0.3
1.4

2.6
177.5

3.1
178.8

3.1
178.8

3.4
179.4

2.9
182.7

3.0
184.3

2.1
182.5

4.1
186.7

12.3
1.4
-

12.6
1.1
1.6
0.4
0.7

12.3
1.3
0.8
-0.8
0.1

12.3
1.1
1.6
0.4
0.4

11.3
1.1
-

11.7
0.8
2.0
1.2
0.9

11.3
0.9
1.4
0.5
0.7

11.2
1.0
3.1
2.1
1.1

0.7
-

1.9
0.5
0.8
-0.3
1.4

0.6
1.3
-0.7
-

2.4
1.6
-

1.8
0.4
0.9
-0.5
1.4

1.6
-

1.9
0.5
0.9
-0.4
1.3

0.5
0.9
-0.4
-

2.5
1.7
-

2.2
0.9
1.0
-0.1
1.3

-3.2

0.1
-2.3

1.6
-5.8

0.1
-2.4

-1.8

0.5
-1.2

0.8
-4.6

0.5
-0.9

53.4

4.0
0.0
0.5
1.1
49.0
54.8

3.8
0.0
2.4
1.1
48.5
54.1

3.9
0.0
1.1
48.4
53.8

3.9
0.0
1.1
49.6
55.1

53.0

4.4
-0.1
0.7
1.1
47.9
54.2

4.2
0.0
2.4
1.1
44.8
50.0

4.3
-0.2
1.1
48.1
52.2

4.3
-0.2
1.1
43.5
47.5

Fontes: Fundo Monetrio Internacional - World Economic Outlook, outubro 2015; Comisso Europeia - Previses econmicas de
outono, novembro 2015; OCDE - Perspetivas Econmicas No 98, novembro 2015; Banco de Portugal - Boletim Econmico,
dezembro 2015; Ministrio das Finanas Projeto de Plano Oramental 2016, janeiro 2016.

14