ISSN 1415-4765

TEXTO PARA DISCUSSO No 960

TRANSPORTE URBANO E INCLUSO

SOCIAL: ELEMENTOS PARA
POLTICAS PBLICAS
Alexandre de vila Gomide
Braslia, julho de 2003

ISSN 1415-4765

TEXTO PARA DISCUSSO No 960

TRANSPORTE URBANO E INCLUSO

SOCIAL: ELEMENTOS PARA
POLTICAS PBLICAS
Alexandre de vila Gomide*
Braslia, julho de 2003

* Da Diretoria de Estudos Regionais e Urbanos do Ipea. E-mail: aagomide@ipea.gov.br

O autor agradece a Ricardo Lima, pelo estmulo para a realizao deste trabalho e pelas sugestes; aos colegas da Dirur/Ipea, Jos Ges,
Margarida Hatem, Maria da Piedade Morais e Diana Motta, pelos comentrios; ao assistente de pesquisa, Alexandre Paixo, pelo processamento dos microdados da Pnad; e Emlia Hiroi, da Companhia do Metropolitano de So Paulo, pelo envio dos dados solicitados.
Agradece tambm a Maurcio Cadaval, Eduardo Vasconcellos e ao prof. Rmulo Orrico Filho, pela crtica da verso preliminar do texto,
assim como pela oportunidade que teve de discutir o trabalho com a diretoria da Secretaria Nacional de Transportes Urbanos do Ministrio das Cidades e a Comisso de Economia da ANTP, eximindo todos da responsabilidade pelas opinies emitidas.

Governo Federal

TEXTO PARA DISCUSSO

Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto
Ministro Guido Mantega

Publicao cujo objetivo divulgar resultados de

Secretrio-Executivo Nelson Machado

estudos direta ou indiretamente desenvolvidos pelo

Ipea, os quais, por sua relevncia, levam informaes
para profissionais especializados e estabelecem um
espao para sugestes.

As opinies emitidas nesta publicao so de

exclusiva e de inteira responsabilidade do(s) autor(es),
no exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ou o
do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto.

Fundao pblica vinculada ao Ministrio

permitida a reproduo deste texto e dos dados

do Planejamento, Oramento e Gesto, o

nele contidos, desde que citada a fonte. Reprodues

Ipea fornece suporte tcnico e institucional

para fins comerciais so proibidas.

s aes governamentais possibilitando a

formulao de inmeras polticas pblicas e
programas de desenvolvimento brasileiro
e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas
e estudos realizados por seus tcnicos.

Presidente
Glauco Antonio Truzzi Arbix
Chefe de Gabinete
Persio Marco Antonio Davison
Diretor de Estudos Macroeconmicos
Ricardo Varsano
Diretor de Estudos Regionais e Urbanos
Luiz Henrique Proena Soares
Diretor de Administrao e Finanas
Celso dos Santos Fonseca
Diretor de Estudos Setoriais
Mrio Srgio Salerno
Diretor de Cooperao e Desenvolvimento
Maurcio Otvio Mendona Jorge
Diretor de Estudos Sociais
Anna Maria T. Medeiros Peliano

SUMRIO

SINOPSE
ABSTRACT
1 INTRODUO

2 POBREZA E EXCLUSO SOCIAL

3 IMPACTOS DO TRANSPORTE URBANO SOBRE A POBREZA

4 ELEMENTOS PARA FORMULAO DE POLTICAS PBLICAS
5 CONCLUSES E RECOMENDAES
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

32

31

10
17

SINOPSE
Apesar do reconhecimento da importncia da proviso adequada dos servios essenciais
como instrumento de combate pobreza e de promoo da incluso social, este tema
pouco abordado no Brasil, especialmente quando se trata dos servios pblicos de transporte coletivo urbano. Este texto tem como objetivo provocar a reflexo da comunidade
tcnica sobre a premncia do tema, oferecendo elementos para a formulao de polticas
pblicas para o setor. O trabalho est basicamente dividido em quatro sees, alm da
introduo. Na primeira, so discutidos os conceitos de pobreza e excluso social, seguido de uma rpida caracterizao da pobreza urbana brasileira. Na segunda, abordam-se
as relaes entre transporte urbano e pobreza, em particular os impactos do transporte
sobre a renda familiar, as oportunidades de trabalho e as decises de moradia das populaes de baixa renda. Na seqncia, so debatidas algumas questes consideradas essenciais para o enfrentamento dos problemas apontados, com vistas formulao de
polticas pblicas. As concluses reforam a necessidade da construo de uma agenda
de polticas para o transporte urbano no pas sob uma nova perspectiva, tendo como
ponto de partida o atendimento das necessidades e carncias das populaes mais pobres
dos principais centros urbanos do pas.

ABSTRACT
It is widely recognize that providing adequate public services is an instrument to fight
poverty and promote social inclusion. Nevertheless, in Brazil this subject is not
discussed in depth, especially when it comes to urban public transportation. This
paper aims to discuss this theme, and is divided, basically, into three sections. The first
one presents the concepts of poverty and social exclusion, and shows a few
figures of poverty in Brazilian metropolitan areas. Section Two discusses the impact of
public transportation expenditures on poor families income, job search, and choice
of dwelling areas. Section Three presents some proposals for public policies designed to
improve public transportation conditions for the poor. The paper concludes that it is
urgent to attend poor the mobility needs of the poor and that policies for the public
transportation sector in Brazil must be designed to fulfill such needs.

1 INTRODUO
Este texto resultado de um estudo exploratrio desenvolvido, pelo autor, no programa
de trabalho da Diretoria de Estudos Regionais e Urbanos do Ipea, a respeito da importncia da proviso adequada de servios pblicos de transporte coletivo urbano como
instrumento de combate pobreza e de promoo da incluso social. Apesar do tema
transporte e pobreza j ter sido abordado na literatura internacional, o assunto ainda
pouco discutido no Brasil justamente num pas com grande nmero de pobres, extremo grau de desigualdade e nveis de excluso social inaceitveis. Este texto representa, dessa maneira, um primeiro esforo no sentido de provocar a reflexo sobre o
imperativo da formulao de polticas pblicas para o transporte urbano a partir das
necessidades das populaes pobres dos principais centros urbanos brasileiros.
Em virtude da ausncia de dados especficos e no podendo recorrer a pesquisas
de campo, o estudo se baseou nas informaes j existentes para verificao ou ilustrao dos argumentos em especial nas tabulaes da ltima Pesquisa de Origem e
Destino da Regio Metropolitana de So Paulo, entre outras fontes.
O texto organizado em quatro sees, alm desta introduo. Na primeira, so
discutidos os conceitos de pobreza e excluso social, seguido de uma rpida caracterizao da pobreza urbana brasileira. Na segunda seo, abordam-se as relaes entre
transporte urbano e pobreza, principalmente os impactos do transporte sobre a renda
familiar, as oportunidades de trabalho e as decises de moradia das populaes de
baixa renda. Na seqncia, so debatidas algumas questes consideradas essenciais para o enfrentamento dos problemas apontados, com vistas a prover elementos para a
formulao de polticas pblicas. Por fim, as concluses reforam a necessidade da
elaborao de uma agenda para o setor de transporte urbano no pas sob uma nova
perspectiva, tendo como ponto de partida o atendimento das necessidades das populaes mais pobres.

2 POBREZA E EXCLUSO SOCIAL

A pobreza um fenmeno de vrias dimenses. No apenas insuficincia de renda
para que uma famlia satisfaa suas necessidades bsicas (como moradia, vesturio,
alimentao), mas tambm a privao do acesso aos servios essenciais (educao, sade,
transporte coletivo, por exemplo) e aos direitos sociais bsicos (trabalho, moradia, seguridade social, entre outros).
Para Martinez (1998), a pobreza uma situao na qual o sujeito no est em condies de satisfazer suas necessidades em termos de sobrevivncia fsica e tambm de
seu desenvolvimento como pessoa, como cidado. Nesse sentido, Satterwaite (2002)
alerta que as medies tradicionais de pobreza, baseadas na renda per capita, podem gerar uma compreenso parcial do fenmeno, pois elas no detectam muitos aspectos das
privaes e carncias.
O conceito de excluso social, por sua vez, estende o conceito de pobreza para
alm da capacidade aquisitiva de bens e servios. Conforme Sposati (1998), a excluso social inclui, alm da insuficincia de renda, a discriminao social, a segregao

ipea

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espacial, a no-eqidade e a negao dos direitos sociais. A excluso social , desse

modo, uma situao de privao no s individual, mas coletiva. Um indivduo no
mercado informal de trabalho, por exemplo, pode ter ganhos superiores aos da linha
de pobreza, mas estar submetido percepo que seus descansos de fim de semana
ou ausncia no trabalho por motivo de doena implicam renncia de renda, ao contrrio dos trabalhadores com carteira assinada, que podem usufruir do direito ao descanso remunerado e seguridade social. O conceito de excluso, portanto, pressupe
o conceito de universalizao da cidadania. Nas palavras da autora, a excluso a negao da cidadania. Situaes de excluso seriam caracterizadas pela carncia de servios pblicos essenciais, impossibilidade de reivindicao dos direitos sociais, falta de
participao poltica, viver em situaes de violncia ou sob precrias condies de vida.
O conceito de excluso social compreende tambm a segregao espacial.
No ambiente urbano, o processo de excluso social tem, entre seus principais efeitos,
as favelas, os cortios, os loteamentos clandestinos e demais formas de informalidade
de ocupao e uso do solo. De acordo com Rolnik (1999), a excluso social cria a situao da cidade dividida entre a poro formal (rica e com infra-estrutura) e a ilegal
(pobre e distante, caracterizada pela baixa oferta de servios pblicos e ausncia de infra-estrutura). O atual processo de urbanizao, caracterizado pela ocupao das periferias urbanas, aumenta consideravelmente a necessidade de transporte e a oferta de
servios pblicos, os quais freqentemente no suprem a demanda adequadamente.
Como resultado tem-se os mais pobres segregados espacialmente e limitados em suas
condies de mobilidade.
Neste trabalho, o conceito de pobreza ser entendido em sua forma mais ampla,
compreendendo a excluso social. Enfocar-se-, dessa maneira, a discusso nas dimenses da pobreza urbana que se referem privao do acesso aos servios pblicos
essenciais, em particular aos servios pblicos de transporte coletivo urbano.
Os servios pblicos essenciais, de acordo com Martinez (1998), so uma construo social uma eleio social que lhes confere a condio de direitos fundamentais e universais que se expressam num contrato social: por excelncia, a
Constituio. Sem o acesso a esses servios, as pessoas estaro seriamente limitadas
para desenvolver suas capacidades, exercer seus direitos, ou para equiparar oportunidades. o caso do transporte coletivo urbano no Brasil (Constituio Federal, artigo
30, inciso V).
A existncia de um servio de transporte coletivo acessvel, eficiente e de qualidade, que garanta a acessibilidade1 da populao a todo o espao urbano, pode aumentar consideravelmente a disponibilidade de renda e tempo dos mais pobres,
propiciar o acesso aos servios sociais bsicos (sade, educao, lazer) e s oportunidades de trabalho. Nesse sentido se entende o transporte coletivo como importante
instrumento de combate pobreza urbana e de promoo da incluso social.

1. De acordo com Vasconcellos (2001), a acessibilidade, medida mais direta dos efeitos de um sistema de transporte, pode ser
vista como a facilidade de se atingir os destinos desejados. A acessibilidade pode ser avaliada pelo nmero e pela natureza dos
destinos desejados que podem ser alcanados por uma pessoa, levando-se em conta o tempo e o custo necessrio.

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ipea

2.1 BREVE CARACTERIZAO DA POBREZA BRASILEIRA

A partir das estimativas existentes com base na renda familiar per capita, a proporo
de brasileiros que vivem abaixo da linha de pobreza de cerca de 34%, segundo clculos do Ipea.2 Em nmeros absolutos, isso significa cerca de 55 milhes de pessoas
em 2001. J a proporo de indigentes, ou seja, os que no tm renda sequer para
consumir o mnimo de calorias definido pela Organizao Mundial da Sade, de
cerca de 14% da populao. A tabela 1 mostra a evoluo temporal da pobreza e da
indigncia no Brasil.
TABELA 1

Evoluo temporal da indigncia e da pobreza no Brasil

Ano1

Percentual de Indigentes
(%)

Nmero de Indigentes
(milhes)

Percentual de Pobres
(%)

Nmero de Pobres
(milhes)

1995
1996
1997
1998
1999
2001

14,6
15,0
14,8
13,9
14,3
14,6

21,6
22,3
22,5
21,4
22,3
24,1

33,9
33,5
33,9
32,7
34,0
33,6

50,2
50,1
51,5
50,1
52,9
55,4

Fonte: Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (Pnad)/IBGE. Elaborao: Disoc/Ipea.

Nota: 1 Pnad no foi realizada no ano de 2000.

Em termos absolutos, a pobreza no Brasil preponderantemente urbana. De acordo com Morais e Lima (2001), do nmero absoluto de pobres, 76% vivem em reas urbanas, sendo 48% em aglomeraes urbanas. As metrpoles de So Paulo, Rio de
Janeiro e Recife so as que, nessa ordem, contm o maior nmero absoluto de pobres
(ver tabela 2).

TABELA 2

Indicadores de pobreza urbana (1998)

Nmero de Pobres

Proporo de Pobres

So Paulo

Metrpole

5.291.300

0,33

Rio de Janeiro

2.954.292

0,30

Recife

1.653.638

0,58

Belo Horizonte

1.343.524

0,35

Salvador

1.204.552

0,45

Fortaleza

1.179.480

0,44

Braslia

682.997

0,36

Curitiba

536.481

0,22

Porto Alegre

501.991

0,16

Belm

330.589

0,35

Fonte: Lima e Morais (2001) com base em tabulaes especiais de Sonia Rocha a partir de microdados da Pnad/IBGE de 1998.

2. A linha de pobreza corresponde ao valor da renda domiciliar per capita que, em cada ano, assegura o nvel mnimo necessrio para satisfazer as necessidades bsicas do indivduo referentes a alimentao, vesturio, moradia e transportes. A linha de
pobreza representa, portanto, um parmetro que permite considerar como pobres todos os indivduos que se encontram abaixo
de seu valor.

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Essas informaes mostram a necessidade da priorizao de polticas de combate pobreza nas reas urbanas, especialmente nas metrpoles e aglomeraes
urbanas, onde vive quase a metade da populao pobre brasileira e onde so mais
srios os problemas urbanos em particular, os problemas de transporte urbano e
de mobilidade da populao.

3 IMPACTOS DO TRANSPORTE URBANO SOBRE A POBREZA

De maneira geral, os impactos do transporte urbano sobre a pobreza podem ser compreendidos de duas formas, indireta e direta. Os impactos indiretos referem-se s externalidades do transporte urbano sobre a competitividade das cidades (as economias
ou deseconomias urbanas) e seus efeitos sobre a atividade econmica. Altos custos de
transporte provocados pelos severos congestionamentos de trfego, por exemplo,
limitam as escolhas de localizao das firmas e elevam os custos de produo, o que
afeta o emprego e a renda. Os impactos diretos, por sua vez, envolvem o acesso aos
servios e s atividades sociais bsicos e s oportunidades de trabalho dos mais pobres.
A inexistncia ou a precariedade na oferta dos servios e as altas tarifas do transporte
pblico, por exemplo, restringem as oportunidades de trabalho dos mais pobres (na
procura de emprego ou no deslocamento ao local de trabalho), condicionam as escolhas do local de moradia, e dificultam o acesso aos servios de sade, educao e lazer.
Este texto limitar-se- a discutir os efeitos diretos do transporte urbano sobre a pobreza. A figura 1, a seguir, mostra em forma de diagrama as formas de impacto do transporte urbano sobre a pobreza.

FIGURA 1

Impactos do transporte urbano sobre a pobreza

Transporte urbano
acessvel e de qualidade

Contribui para a
competitividade das
cidades

Melhora a acessibilidade
e a mobilidade
urbana

Impacto positivo no
emprego e na renda

Permite o acesso dos

mais pobres s oportunidades
e aos servios sociais

Reduz a pobreza e
promove a incluso
social

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3.1 TRANSPORTE E RENDA

Os custos com transporte tm impactos significativos sobre o oramento das famlias de
baixa renda. Estudo realizado por Andrade (2000), a partir dos microdados da Pesquisa
de Oramento Familiar (POF) do IBGE de 1995/1996, constatou que o transporte
urbano o principal item de despesa dessas famlias com servios pblicos. As famlias
com rendimento mensal de at dois salrios mnimos residentes nas regies metropolitanas pesquisadas3 gastavam, poca, 16% de seu oramento com os servios pblicos
de gua/esgoto, energia eltrica, telefonia e transporte urbano, sendo o item mais importante o transporte coletivo praticamente, a metade desse valor (ver grfico 1).
O estudo tambm indicou uma elasticidade-renda da despesa com servios de
transporte coletivo menor que a unidade para os mais pobres, ou seja: os gastos com os
servios diminuem proporcionalmente menos quando a renda familiar cai. Isto demonstra a essencialidade dos servios e tambm mostra que os reajustes tarifrios tm
efeitos diferenciados entre as famlias, com maior impacto nas de menor renda.
GRFICO 1

Peso na despesa corrente mdia familiar mensal dos servios pblicos por classe de
rendimento mdio familiar em unidades de salrio mnimo
18
16
14
12

Porcentagem

10
8
6
4
2

Transporte Pblico peso (%)

Saneamento peso (%)

Energia Eltrica peso (%)

Telefonia peso (%)

Mais de 30

Entre 20 e 30

Entre 15 e 20

Entre 10 e 15

Entre 8 e 10

Entre 6 e 8

Entre 5 e 6

Entre 3 e 5

Entre 2 e 3

At 2

Fonte: IBGE, POF 1995/1996. A partir das tabulaes de Andrade (2000).

Observaes: 1) Transporte pblico: nibus, trem, metr e txi;
2) As nove RMs mais Braslia e Goinia.

Note-se que o estudo de Andrade (2000) se refere POF de 1995/1996. Como

se sabe, a renda mdia no Brasil est em queda desde meados de 1998 (o incio da segunda metade do Plano Real). Entre 1999 e 2002, estima-se uma queda na renda
mdia do brasileiro de cerca de 14%, segundo o IBGE. Nesse mesmo perodo, as tari3. Belm, Fortaleza, Recife, Salvador, Belo Horizonte, Rio de Janeiro, So Paulo, Curitiba, Porto Alegre, Goinia e Braslia.

ipea

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fas dos servios pblicos sofreram vrios reajustes em termos reais, ou seja: pode-se inferir que hoje as despesas com servios pblicos, inclusive as com transporte coletivo,
esto pesando mais nos oramentos das famlias mais pobres.
Existe tambm uma associao muito estreita entre mobilidade urbana e renda,
ou seja: a renda familiar determinante da mobilidade urbana. As pesquisas de Origem e Destino (pesquisas O/D) mostram que os ndices de mobilidade urbana (nmero de viagens/dia por habitante) crescem de acordo com a renda. Os dados para a
Regio Metropolitana de So Paulo corroboram essas suposies (ver grfico 2).
GRFICO 2

Mobilidade urbana x renda familiar RMSP, 1997

3,00

ndice de mobilidade

2,50
2,00
1,50
1,00
0,50
0,00
At 1

1a2

2a3

Coletivo

3a5
5a8
Renda familiar (em SM)
A p

8 a 12

12 a 20

Mais de 20

Individual

Fonte: Companhia do Metropolitano de So Paulo, Pesquisa O/D de 1997 (tabulaes especiais).

De acordo com o grfico 2, o nmero de viagens/dia das pessoas com renda familiar superior a 20 salrios mnimos (ndice de mobilidade igual a 2,5 viagens/dia
por habitante) 125% maior do que o das pessoas da faixa de renda inferior a um salrio mnimo (ndice igual a 1,1). As pessoas com renda familiar de at dois salrios
mnimos realizam cerca de 60% de seus deslocamentos a p, enquanto as pessoas com
renda familiar acima de vinte salrios mnimos realizam mais de 80% de seus deslocamentos por meios motorizados (individual ou coletivo). Isso significa que as pessoas
com renda mais baixa tendem a restringir os deslocamentos motorizados e a substitulos pelos deslocamentos a p.
Os dados permitem tambm verificar que os motivos das viagens diferem entre
as classes de renda. As poucas viagens que os mais pobres fazem so quase exclusivamente para escola e trabalho. O motivo escola chega a representar cerca de 60% da
razo das viagens para as pessoas com renda familiar de at um salrio mnimo, uma
vez que essas pessoas, na maioria dos casos, no tm trabalho fixo, vivendo de bicos
e de doaes. medida que a renda se eleva, aumenta a proporo das viagens realizadas por outros motivos, como lazer, compras e sade (ver grfico 3).

12

texto para discusso | 960 | jul. 2003

ipea

GRFICO 3

Nmero de viagens por motivo e renda familiar

4.000
(Em milhares)

3.500
3.000
2.500

Nmero

2.000
1.500
1.000
500
0
At 1

De 1 a 2

De 2 a 3

De 3 a 5

De 5 a 8

De 8 a 12

De 12 a 20

Mais de 20

Renda familiar (em SM)

Trabalho

Escola/Educao

Mdico/Dentista/Sade

Recreao/Visitas

Compras

Fonte: Companhia do Metropolitano de So Paulo, Pesquisa O/D de 1997 (tabulaes especiais).

O grfico 4, a seguir, mostra que a distribuio relativa da demanda do transporte coletivo (nibus, lotao/perua e trem) concentra-se nas classes de renda familiar
mensal entre trs e vinte salrios mnimos. O metr o nico meio de transporte coletivo cuja utilizao cresce de forma proporcional com a renda. Explicaes para esse
fenmeno estariam no fato de o metr atender as reas centrais e que as reas prximas s estaes, por serem valorizadas, so ocupadas pelas classes de renda mais alta.
Para os modos nibus, lotao e trem, h uma relao no-linear entre utilizao e
renda, possivelmente na forma de uma parbola pois a partir de determinado nvel
de renda h uma substituio entre modos de transporte dominante, do coletivo para
o particular (automvel).
GRFICO 4

Distribuio de viagens/modo
30

Percentagem

25
20
15
10
5
0
1

Classes de Renda (em SM)

nibus

Lotao/Perua

Metr

Trem

Fonte: Companhia do Metropolitano de So Paulo, Pesquisa O/D de 1997 (tabulaes especiais).

ipea

texto para discusso | 960 | jul. 2003

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Entre os motivos pelos quais os mais pobres viajam a p prevalecem a falta de dinheiro para pagar as tarifas e a no disponibilidade de servio onde moram (incluindo a
baixa freqncia). Se analisarmos os dados da ltima pesquisa O/D da RM de So Paulo para as classes com renda familiar de at trs salrios mnimos, quando excludos os
motivos pequena distncia e outros motivos para as viagens a p, predominam:
conduo cara, ponto/estao distante e conduo demora a passar (ver tabela 3).
TABELA 3

Motivo da viagem a p por classe de renda familiar RMSP, 1997

Motivo da viagem a p*
Conduo cara
Conduo desconfortvel
Ponto/estao distante
Conduo demora a passar
Conduo lotada
Viagem demorada
Horrio irregular da conduo
Total

At 1 SM

Entre 1 e 2 SM

39,4
45,7
7,9
7,0
100,0

58,6
5,8
9,1
20,6
2,2
1,3
2,2
100,0

Entre 2 e 3 SM
55,1
0,7
31,4
10,5
0,3
1,2
0,9
100,0

Fonte: Companhia do Metropolitano de So Paulo, Pesquisa O/D de 1997 (tabulaes especiais).

Nota: * Excluiu-se, para efeito de anlise, os motivos pequena distncia e outros motivos para todas as classes de renda.

As informaes por tipo de domiclio (favela, domiclio particular ou coletivo)

mostram que, para os favelados, o principal motivo de suas viagens a p o ponto/estao distante (ver tabela 4). Isso indica, provavelmente, deficincias na oferta
de servios para as regies perifricas da Grande So Paulo, o que agrava a segregao
espacial dos mais pobres.
TABELA 4

Motivo da viagem a p por tipo de domiclio RMSP, 1997

Motivo da viagem a p*

Tipo de Domiclio
Particular

Coletivo

Favela

49,8

34,1

23,6

2,4

11,9

0,6

Ponto/estao distante

25,4

35,2

61,6

Conduo demora a passar

Conduo cara
Conduo desconfortvel

14,8

14,1

10,2

Conduo lotada

3,1

0,2

1,1

Viagem demorada

1,7

1,5

1,7

Horrio irregular da conduo

2,8

3,0

1,3

100,0

100,0

100,0

Total

Fonte: Companhia do Metropolitano de So Paulo, Pesquisa O/D de 1997 (tabulaes especiais).

Nota: * Excluiu-se, para efeito de anlise, os motivos pequena distncia e outros motivos.

A inexistncia de uma rede de transportes socialmente efetiva, isto , que garanta

a acessibilidade da populao a todo o espao urbano, pode infligir considerveis gastos de tempo nos deslocamentos dos mais pobres. O tempo excedente nas viagens
poderia ser aproveitado para outras atividades remuneradas ou para a satisfao de
necessidades bsicas, como de lazer, por exemplo. Alm disso, as longas viagens so
responsveis por redues na produtividade do trabalhador urbano. Colenci Jr. e
Kawamoto (1998), ao analisarem os efeitos das condies de transporte na produtividade do trabalhador urbano em indstrias da regio de Osasco e da zona oeste de So
Paulo, mostraram que as viagens com durao entre 40 e 60 minutos, entre 60 e 80

14

texto para discusso | 960 | jul. 2003

ipea

minutos, e acima de 80 minutos podem provocar redues mdias na produtividade

de 14%, 16% e 21%, respectivamente. Os dados da Pesquisa O/D da Regio Metropolitana de So Paulo mostram que o tempo mdio de deslocamento ao trabalho por
transporte coletivo para a classe com renda de at um salrio mnimo pode chegar a
1 hora e 25 minutos (ver tabela 5).
TABELA 5

Tempo mdio de viagem (em minutos) do ou para o trabalho por tipo de transporte e
por renda familiar mensal (em salrios mnimos) RMSP,1997
Renda Familiar
(em SM)
At 1
De 1 a 2
De 2 a 3
De 3 a 5
De 5 a 8
De 8 a 12
De 12 a 20
Mais de 20

Coletivo

Individual

A P

85
74
73
73
72
70
67
59

35
34
30
36
36
35
33
32

20
19
16
17
15
14
13
11

Fonte: Companhia do Metropolitano de So Paulo, Pesquisa O/D de 1997 (tabulaes especiais).

Ressalta-se que esse tipo de anlise, das relaes entre renda e tempo de deslocamentos, depende muito da estrutura de ocupao urbana de cada localidade. Explicase: o padro de ocupao do solo urbano e da localizao espacial dos mais pobres
pode variar de lugar para lugar. Assim, se na Regio Metropolitana de So Paulo as
favelas esto concentradas nas periferias, o que implica maiores distncias e tempo de
deslocamentos para os pobres, o mesmo pode no acontecer no Rio de Janeiro e em
Recife, por exemplo, onde as favelas se concentram nas reas centrais.
A demanda por transporte depende tambm do tipo de ocupao do trabalhador. Os dados relativos a So Paulo mostram que os ocupados no mercado informal
viajam mais a p do que os trabalhadores com carteira assinada. Observa-se tambm o
baixo ndice de mobilidade total com alto indicador de viagens a p dos empregados
domsticos sem carteira geralmente mulheres (ver tabela 6).
TABELA 6

ndice de mobilidade por ocupao principal

Ocupao Principal

ndice de Mobilidade*
Coletivo

Individual

A P

Total

Assalariado com carteira

1,37

0,84

0,49

2,70

Assalariado sem carteira

1,07

0,62

1,01

2,70

Funcionrio pblico

1,19

1,30

0,52

3,01

Autnomo

0,58

1,22

0,54

2,34

Empregador

0,16

2,97

0,42

3,55

Profissional liberal

0,45

2,59

0,33

3,37

Trab. domstico com carteira

1,17

0,12

0,51

1,79

Trab. domstico sem carteira

0,93

0,11

0,94

1,99

Dono de negcio familiar

0,36

1,34

0,55

2,24

Trabalhador familiar

0,45

1,21

0,65

2,31

Fonte: Companhia do Metropolitano de So Paulo, Pesquisa O/D de 1997.

Nota: *ndice de mobilidade = nmero de viagens/dia por pessoa.

ipea

texto para discusso | 960 | jul. 2003

15

3.2 TRANSPORTE, MORADIA E TRABALHO

Segundo Kranton (1991), o transporte pode influenciar as decises de moradia dos
mais pobres. Para o autor, o transporte uma das variveis-chave na escolha do local
de residncia. Os mais ricos podem adaptar seus meios de transporte em funo da
localizao de suas residncias e do trabalho nesse sentido, o automvel o meio de
transporte preferido das classes de renda mais alta pela flexibilidade que proporciona.
Para os pobres, isso no acontece. Estando a escolha do local de trabalho fora de seu
alcance (em razo das baixas oportunidades de empregos e dos altos custos com deslocamentos), os pobres acabam optando por morar prximo do local do trabalho,
minimizando, assim, seus gastos. Os que no conseguem habitao nos espaos regulares vo para as favelas e cortios localizados nas reas centrais. Quando no acham
espao nesses lugares, vo para a periferia.
Morais, Cruz e Oliveira (2002) testaram algumas hipteses sobre o conjunto de
variveis que explicariam o surgimento de favelas, a partir de dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclio (Pnad) do IBGE de 1999 para as dez reas metropolitanas brasileiras. Entre os resultados encontrados, o modelo testado corroborou os
estudos que afirmam que as favelas centrais surgem em razo da necessidade de a populao de baixa renda morar prximo do seu local de trabalho.
Os custos de transporte tambm limitam o acesso s oportunidades de trabalho,
pois procurar emprego inclui despesas com tarifas de transporte pblico, chegando a ser
proibitivo para determinadas parcelas da populao. Nesse sentido, os pobres das periferias levam desvantagem em relao aos moradores das reas centrais. Tendo em vista
que no mundo da informalidade as relaes de trabalho so inconstantes e se do numa
base diria, morar longe do trabalho significa alto gasto e menos renda disponvel para
atender outras necessidades bsicas. Muitas pessoas tambm vem limitadas suas oportunidades de trabalho se tiverem de pagar mais de duas tarifas por dia.
Reportagem especial da Revista Isto, de 20/11/2002, mostrou que, de cada quatro moradores que dormem nas ruas e praas do Rio de Janeiro, um tem casa ou lugar
para dormir, conforme informaes da Secretaria de Desenvolvimento Social da Prefeitura do Rio de Janeiro. Em virtude dos baixos rendimentos, se voltassem para casa todos os dias, de nibus ou trem, teriam de usar o dinheiro guardado para a comida.
A maioria exerce atividades no mercado informal. So os chamados desabrigados com
teto, trabalhadores sem o direito de ir e vir por falta de dinheiro para pagar o transporte. Reportagem do jornal Correio Braziliense, de 15/3/2003, mostra tambm como vrios trabalhadores esto abrindo mo do descanso para reduzir gastos com transporte.
Um servente de pedreiro, por exemplo, dorme no local de trabalho durante a semana,
j que se voltasse para casa diariamente gastaria R$ 8,20/dia com o nibus. Como trabalha cinco dias na semana, seriam R$ 164,00 por ms: metade de seu salrio de
R$ 330,00. Ressalte-se que, por no possuir carteira assinada, esse trabalhador no tem
direito ao vale-transporte.
Essas so importantes manifestaes de excluso social que vm acontecendo nas
grandes metrpoles atualmente, causadas, sobretudo, pela privao do acesso aos servios pblicos de transporte coletivo pelas populaes mais pobres.

16

texto para discusso | 960 | jul. 2003

ipea

4 ELEMENTOS PARA FORMULAO DE POLTICAS PBLICAS

Pesquisa realizada em 2002 pela Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano da
Presidncia da Repblica (Sedu/PR, 2002) em dez cidades brasileiras4 mostrou que a
maioria dos usurios do transporte coletivo situa-se na classe C, isto , pertencem
a famlias de renda mensal entre R$ 497,00 e R$ 1.064,00 (valores de dezembro de
2002), segundo o critrio de classificao econmica estabelecido pela Associao Nacional das Empresas de Pesquisa de Mercado (Anep). O relatrio da pesquisa ressaltou a baixa freqncia de uso do transporte coletivo por nibus pelas classes D e E
(conjunto de famlias com rendimento de at R$ 496,00), limitado, basicamente, aos
trens urbanos nas localidades onde existe este meio de transporte (ver tabela 7).5
Uma explicao para esse fato pode se encontrar, principalmente, no descompasso entre o atual nvel das tarifas dos servios e a renda familiar. Dados da Associao
Nacional das Empresas de Transportes Urbanos (NTU) indicam que, no perodo de
janeiro de 1995 a dezembro de 2002, a tarifa mdia ponderada dos servios de transporte por nibus nas capitais brasileiras subiu cerca de 25% acima da inflao medida
pelo IGP-DI. Por sua vez, a renda mdia familiar vem caindo nos ltimos anos.
TABELA 7

Usurios habituais segundo modo de transporte coletivo e classe econmica nos

municpios sede de metrpoles nacionais pesquisadas, 2002
Transporte Coletivo
Classes
A

nibus Municipal
(%)
6,5

nibus Metropolitano
(%)
4,4

Metr
(%)

Lotao
(%)

Trem
(%)

Barca
(%)

9,6

6,3

2,0

0,0

27,5

24,5

28,1

30,3

4,0

66,7

38,5

52,3

43,8

35,8

24,4

33,3

D/E

27,5

18,8

18,5

27,6

69,6

0,0

Fonte: Pesquisa Motivaes que regem o novo perfil de deslocamento da populao urbana brasileira (Sedu/PR, 2002).
Observao: Metrpoles nacionais pesquisadas: Belo Horizonte, Curitiba, Fortaleza, Porto Alegre e Salvador.

O grfico 5 ilustra a tendncia de aumento generalizado das tarifas (tarifa real

mdia ponderada nas capitais brasileiras) vis--vis o rendimento mdio real do trabalho nas regies metropolitanas. 6 Observa-se que a renda mdia mensal vem decrescendo desde meados de 1998, enquanto o valor real das tarifas no parou de crescer.
O aumento generalizado de tarifas teve, por sua vez, repercusses significativas
na demanda dos servios. Os dados da NTU indicam redues significativas no nmero de passageiros transportados nas principais capitais brasileiras entre 1995 e
2000 (ver tabela 8).

4. A seleo das dez cidades pesquisadas teve como base a classificao adotada por Ipea/IBGE/Nesur-Unicamp, sendo elas:
Rio de Janeiro (megametrpole); Porto Alegre, Curitiba, Belo Horizonte, Fortaleza e Salvador (metrpoles nacionais); Belm e
Goinia (metrpoles regionais); Teresina e Campo Grande (porte mdio).
5. Conforme o relatrio da pesquisa (Sedu/PR, 2002), a distribuio populacional por classe econmica para o Brasil a seguinte: classe A, 5%; classe B, 19%; classe C, 31%; e classes D e E, 45%.
6. Apesar de, em situaes de desemprego, a renda familiar dos mais pobres cair mais que a renda mdia do trabalho, adotouse esta como proxy da variao da renda mdia mensal familiar.

ipea

texto para discusso | 960 | jul. 2003

17

GRFICO 5

Rendimento mdio real do trabalho nas RMs x Tarifa real mdia ponderada
nas capitais ndice (jan./1995 =100)
160
150
140
130
120
110
100
90
80

Renda

Tarifa

Fonte: NTU e PME/IBGE.

Observao: Rendimento mdio real do trabalho conforme a Pesquisa Mensal de Emprego (PME) do IBGE para as regies
metropolitanas de Recife, Salvador, Belo Horizonte, Rio de Janeiro, So Paulo e Porto Alegre.

TABELA 8

Capitais brasileiras passageiros transportados de 1995 a 2000 (sistema nibus)

Passageiros (em 1000)
Capital

1995

1996

1997

1998

1999

2000

Variao %
1995-2000

Belo Horizonte

866.739

864.091

854.536

826.863

749.828

694.241

-19,9

Recife

482.094

463.791

438.103

402.600

384.434

378.652

-21,5
-15,8

1.201.636

1.190.439

1.183.389

1.181.912

1.084.795

1.011.776

Fortaleza

Rio de Janeiro

311.785

307.772

291.064

290.356

277.955

281.899

-9,6

Salvador

522.323

500.340

473.255

496.080

488.322

497.240

-4,8

1.965.752

1.828.381

1.620.276

1.463.092

1.115.978

1.113.041

-43,4

So Paulo

Fonte: Pesquisa da NTU junto aos rgos gestores e sindicatos de operadores (www.ntu.org.br).

A partir das informaes disponveis, pode-se concluir que est em curso uma
progressiva expulso dos mais pobres do acesso aos servios de transporte pblico coletivo nos principais centros urbanos brasileiros. Tal expulso resulta, como visto, no
agravamento da pobreza urbana e dos nveis de excluso social no pas.
Sem pretender esgotar o assunto ou apresentar propostas acabadas, so discutidos, a seguir, alguns temas considerados essenciais para o enfrentamento dos problemas apontados, com vistas a fornecer elementos para a formulao de polticas
pblicas para o setor de transportes urbanos no pas. Ressalte-se que as questes abordadas devem ser compreendidas em seu conjunto, evitando, assim, a adoo de programas ou aes fragmentadas e, por isso, de baixo impacto.

18

texto para discusso | 960 | jul. 2003

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4.1 O VALE-TRANSPORTE
O vale-transporte (VT) foi institudo por lei federal em 1985, tornando-se obrigatrio no fim de 1987. O benefcio garante a conduo do trabalhador nos seus deslocamentos casa-trabalho-casa, assegurando-lhe o comprometimento mximo de 6% do
seu salrio. Ao empregador cabe a responsabilidade da complementao dos gastos de
deslocamento que excederem aquele montante. O VT, dessa maneira, um mecanismo de subsdio direto para o usurio, financiado pelas firmas empregadoras. Hoje,
o VT representa cerca da metade da receita das empresas de transporte coletivo urbano, conforme informaes da NTU, constituindo-se num pilar de sustentao financeira dos sistemas de transporte urbano no Brasil.
Em que pese ser um mecanismo inovador de subsdio direto ao usurio, o VT,
unicamente, no capaz de contribuir para o enfrentamento do problema da expulso do acesso dos pobres aos servios de transporte coletivo, uma vez que, por ser um
benefcio restrito aos empregados do setor formal, no atinge os trabalhadores do
mercado informal de trabalho. Segundo Sposati (1998), as polticas sociais brasileiras no foram concebidas para os excludos, mas sim para os includos pelo trabalho,
pela relao salarial.
De acordo com Neri (2003), mais da metade dos pobres urbanos est em famlias chefiadas por indivduos ocupados no mercado informal de trabalho (empregados
informais e por conta-prpria), sendo que apenas 18% formada por trabalhadores
com carteira de trabalho assinada e funcionrios pblicos, ou seja, que tm direito ao
benefcio do VT (ver tabela 9).
TABELA 9

Perfil dos pobres por categoria de ocupao (em % do total)

Categoria de Ocupao
Inativos
Desempregados
Empregado formal
Empregado informal
Conta-prpria
Empregador
Funcionrio pblico
No-remunerado
Outros
Total

(%)
16,6
8,4
13,8
21,3
31,1
1,3
3,8
3,2
0,5
100,0

Fonte: Centro de Pesquisas Sociais/FGV. Extrada do Jornal Gazeta Mercantil, 25/10/2001, p. A-5.

Quando da criao do VT, em meados dos anos 1980, a informalidade no mercado de trabalho no tinha as mesmas dimenses de hoje. Foi na dcada de 1990,
com o processo de abertura da economia e de reestruturao produtiva, que houve
um incremento significativo do nmero de trabalhadores sem carteira assinada
principalmente no setor de servios. O percentual de trabalhadores informais no mercado de trabalho metropolitano chegou a 51% em 2000 em contraste com a taxa
de 37% verificada em 1986.7 Para o setor servios o grau de informalidade em 2000
alcanou 58% (Ramos, 2002).
7. Segundo a PME/IBGE, para o conjunto de seis regies metropolitanas pesquisadas. Informao para o ano de 1986 cedida
por Lauro Ramos (Ipea, RJ).

ipea

texto para discusso | 960 | jul. 2003

19

Dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (Pnad) do IBGE de

2001 mostram que, do total de trabalhadores das regies metropolitanas que recebiam algum tipo de auxlio para transporte (inclusive o VT), apenas 20%, em mdia, se
concentravam nas faixas de renda familiar per capita abaixo de trs salrios mnimos,
conforme a tabela 10.
Quando se confrontam os dados sobre a distribuio percentual das pessoas que
recebem algum tipo de auxlio para transporte (inclusive o VT) por faixa de renda familiar com a distribuio percentual das pessoas ocupadas, percebe-se um desequilbrio
na concesso dos auxlios em relao renda dos beneficiados. As pessoas das famlias
de renda familiar abaixo de trs salrios mnimos recebem proporcionalmente menos
subsdios se comparadas s demais faixas de renda (ver grfico 6). A partir dessas informaes, pode-se inferir que o VT no est sendo efetivo no sentido de garantir a conduo dos trabalhadores de baixa renda nos seus deslocamentos para o trabalho.

TABELA 10

Distribuio percentual de pessoas que recebem auxlio para transporte, segundo faixa
de renda domiciliar em salrios mnimos 2001
Faixa
de Renda

Brasil
Metropolitano

Regio Metropolitana
Belm

Fortaleza

Recife

Salvador

Belo Rio de JaHorizonte neiro

So
Paulo

Curitiba

Porto
Alegre

Distrito
Federal

0 a 1 SM

1,28

3,54

4,91

3,05

4,16

1,29

0,88

0,49

0,53

0,67

1,29

1 a 2 SM

7,90

14,21

18,07

14,72

13,61

9,37

8,08

4,75

6,46

6,24

6,72

2 a 3 SM

11,08

14,75

16,29

17,30

16,36

14,01

11,88

8,03

8,79

10,46

9,55

3 a 5 SM

22,87

23,68

24,59

24,89

23,69

26,56

24,04

20,38

24,04

25,81

18,74

5 a 8 SM

20,39

17,48

15,07

16,64

15,69

19,38

20,74

21,26

26,52

23,89

14,65

8 a 12 SM

13,80

10,48

9,06

9,09

9,24

13,28

13,10

15,81

15,78

14,65

15,18

12 a 20 SM

11,11

7,74

5,72

5,95

7,70

8,04

9,96

14,34

10,37

10,65

14,94

> 20 SM

7,33

5,14

3,52

4,60

5,54

5,24

6,10

9,46

5,56

6,17

14,04

Ignorada

4,24

3,00

2,77

3,75

4,00

2,84

5,22

5,48

1,95

1,47

4,88

100,00

100,00

100,00

100,00

100,00

100,00

100,00

100,00

100,00

100,00

100,00

Total

Fonte: Microdados da Pnad/IBGE de 2001.

Observao: Auxlio para Transporte: a) o pagamento, total ou parcial, pelo empregador, do custo do vale-transporte; b) ou
o pagamento ou reembolso, total ou parcial, pelo empregador, da despesa com qualquer tipo de transporte
(nibus, trem, txi, animal, etc.) ou combustvel para transporte; ou c) a cesso, pelo empregador, de veculo
para transporte.
Parte Ignorada: pessoas que recebem auxlio transporte, mas no tm renda declarada (no podendo serem includas em
nenhuma faixa de renda).

O VT um importante benefcio social que necessita de ampliao e reformulao, visando atingir os extratos inferiores de renda do setor informal do mercado de
trabalho e no de extino, como desejam algumas associaes empresariais. Na atual
situao de queda de renda da populao, a extino do benefcio s faria agravar os nveis de excluso social no pas. O contexto econmico e social mudou muito nos ltimos anos, e o VT, desde a sua criao, no teve o seu mecanismo de funcionamento
modificado. Deve-se pensar, assim, em formas alternativas de ampliar o benefcio e garantir o direito do acesso dos trabalhadores urbanos de baixa renda ao transporte.

20

texto para discusso | 960 | jul. 2003

ipea

GRFICO 6

Brasil Metropolitano: distribuio percentual das pessoas que recebem auxlio para
transporte vis--vis a distribuio percentual das pessoas em todas as posies de
ocupao, por faixa de renda domiciliar em salrios mnimos 2001
25,0

Percentagem

20,0

15,0

10,0

5,0

0,0
0 a 1 SM

1 a 2 SM

2 a 3 SM

3 a 5 SM

5 a 8 SM

8 a 12 SM

12 a 20 SM

> 20 SM

Faixa de renda
Beneficiadas

Distribuio

Fonte: Pnad/IBGE, 2001.

4.2 TARIFAS, GRATUIDADES E SUBSDIOS

Alm da reformulao do benefcio do vale-transporte, visando sua ampliao para
os trabalhadores de baixa renda do mercado informal de trabalho, deve-se procurar
novas alternativas para o barateamento das tarifas dos servios. Uma das medidas que
teria impacto imediato seria a reviso das gratuidades e descontos existentes para determinados segmentos de usurios sem cobertura financeira.
As tarifas do transporte coletivo so calculadas a partir do rateio entre o custo
mdio de operao dos servios (includos os custos de capital, depreciao e impostos) pelo nmero de passageiros pagantes. Pela existncia de subsdios cruzados, as
isenes e os descontos tarifrios para determinados segmentos (estudantes e idosos,
por exemplo) so financiados pelos demais usurios. No Rio de Janeiro, as gratuidades e descontos de tarifa j chegam a 40%. Ou seja: quem est financiando os descontos e gratuidades existentes so os 60% de usurios pagantes (ver tabela 11).
A concesso de tais isenes ressalte-se no obedece nenhum critrio de renda. Podem existir situaes em que os descontos de tarifa para os estudantes de classe
mdia da rede privada de ensino, por exemplo, sejam financiados pelos trabalhadores
de baixa renda do setor informal da economia, que no usufruem nenhum benefcio.
A atual poltica de descontos e isenes de tarifas , portanto, regressiva, podendo gerar situaes em que pobres subsidiam ricos.

ipea

texto para discusso | 960 | jul. 2003

21

TABELA 11

Cidades brasileiras: gratuidades e descontos de tarifa 2002

Cidade
Belm1
Belo Horizonte4
Curitiba3
Goinia3
Porto Alegre1
Recife1
Rio de Janeiro2
Salvador1
So Paulo3

Gratuidades (%)
(A)
22,7
12,0
16,0
9,0
15,0
18,0
22,7
7,0
12,0

Descontos para Estudantes (B)

(%)
50
50
50
50
50
100
50
50

Ocorrncia (%)
36,3
0,5
18,0
12,3
14,5
17,0
15,1
5,5

Total
(A+B)
40,8
12,0
16,2
18,0
21,2
25,2
39,7
14,5
14,8

Fonte: NTU (tabela cedida por Marcos Bicalho).

Notas: 1 Informaes da pesquisa da rede de informaes estratgicas da NTU.
2

Dados do instituto de pesquisa GERP, de Dez./2001.

Informaes de 2001.

Estimativa baseada em levantamento de 1999.

Entende-se que os segmentos sociais mais vulnerveis, como os estudantes de

baixa renda da rede pblica, devem receber suas passagens diretamente de suas escolas. Essas passagens seriam financiadas pelos oramentos das secretarias de Educao
de cada cidade. Note-se que tal poltica difere da atual por ser baseada em auxlio direto para os usurios de baixa renda e ser financiada por recursos extratarifrios.
Subsdios para o transporte coletivo devem ser dados diretamente para o usurio
por duas razes: vo para quem precisa e so mais eficazes.8 A concesso de passes gratuitos ou auxlios para transporte para os segmentos mais vulnerveis da populao
poderia ter por base os cadastros j existentes dos programas sociais (bolsa-escola, auxlio-gs, etc.). Alternativamente, a oferta de servios sociais poderia ser associada
oferta de transporte, como, por exemplo, a disponibilizao de servios de transporte
exclusivos para as pessoas de baixa renda em tratamento na rede pblica de sade ou
para os estudantes carentes poderem ir para a escola.
As polticas de tarifa nica, adotadas na maioria das cidades brasileiras, deveriam
tambm ser objeto de rediscusso. Elas so apoiadas na premissa de que os pobres fazem as viagens mais longas, por habitarem as periferias urbanas, enquanto os ricos
fariam as viagens mais curtas, por morarem no centro das cidades. Como se percebe,
tal premissa pobre mora na periferia, rico mora no centro merece melhor verificao, dado o processo de favelizao das reas centrais das grandes cidades. 9 fundamental perguntar-se tambm at que ponto tem sentido uma poltica de subsdios
cruzados entre os patamares inferiores de renda, uma vez que ricos no andam de
nibus. Poder-se-ia indagar se a poltica de tarifa nica, ao contrrio, no estaria estimulando os operadores a servir as reas de menores distncias (de menor custo operacional) em vez de levar os servios para as periferias urbanas (onde esto os mais
pobres). A tarifa nica, tambm, pode ser considerada alta para as viagens mais cur-

8. Alm disso, a concesso de subsdios diretos para o usurio possibilitaria a escolha, por parte deles, entre os servios existentes, o que incentivaria a competio entre operadores para a melhoria da qualidade dos servios ofertados.
9. Artigo de Torres et alii (2002) mostra, a partir da anlise de indicadores sociais para as mltiplas dimenses da pobreza para
a RM de So Paulo, que o modelo da cidade dual, onde os ricos esto no centro e os pobres nas periferias, no mais suficiente para entender a complexidade e a heterogeneidade socioespacial das metrpoles contemporneas.

22

texto para discusso | 960 | jul. 2003

ipea

tas, desencorajando as pessoas a usarem o transporte coletivo, minando, assim, os

pressupostos da poltica tarifria.
A organizao de novos sistemas de tarifao com a adoo de tarifas diferenciadas por segmento de usurios (desempregados, estudantes, idosos, beneficiados pelo
VT, etc.), tipo de servio (nibus, micronibus, vans), e horrios (fora do pico, fins
de semana) , portanto, um componente necessrio para a ampliao das oportunidades de acesso aos servios dos extratos inferiores de renda. A experincia internacional
mostra que as solues para o desafio da poltica tarifria so cada vez mais complexas
e devem considerar os mltiplos objetivos sociais definidos.
4.3 REGULAO E GESTO
A partir do momento em que a prestao dos servios pblicos essenciais transferida
para o setor privado, surge a necessidade de regular essas atividades para proteger os
interesses dos usurios e da sociedade.10 A regulao condiciona o nvel da oferta, a
qualidade e as tarifas dos servios pblicos.
Uma poltica de transporte urbano voltada para a incluso social deve buscar o
aumento da qualidade e da eficincia do transporte coletivo, objetivando a adequada
proviso dos servios.11 Nesse sentido, faz-se necessria a modernizao do atual modelo de regulao e gesto do transporte pblico nas cidades brasileiras.
O modelo de remunerao empresarial e tarifao do transporte urbano por
nibus no Brasil ainda est baseado no custo. Nesse modelo, os operadores so remunerados pelo custo total da operao dos servios, includa uma margem de remunerao sobre o capital investido, na ordem de 12% ao ano (a ttulo de custo de
oportunidade). A estimao dos custos totais operacionais pelo poder pblico se d
por meio de uma equao especfica, a planilha de custos. As tarifas, por sua vez,
so calculadas pelo rateio do custo total pelo nmero de passageiros transportados.12
Como se sabe, o modelo de remunerao pelo custo no estimula a eficincia
operacional, pois se os custos sobem, a tarifa sobe; se os custos descem, a tarifa desce.
Alm disso, o modelo acarreta um ciclo vicioso: se o nmero de passageiros transportados cai como est acontecendo atualmente , a tarifa sobe, resultando em nova
queda do nmero de passageiros.
Outros servios pblicos no Brasil, como telefonia e energia eltrica, utilizam-se
de mtodos mais modernos de remunerao, que desvinculam a tarifa dos custos,
como forma de incentivo eficincia e produtividade. Adota-se, nesses casos, o mo10. Na teoria econmica, a justificativa para a regulao dos servios pblicos encontra-se na existncia das falhas de mercado, ou seja, nas situaes em que a oferta dos servios pblicos, se deixada responder apenas aos incentivos de mercado, ficaria abaixo da oferta socialmente tima. As principais falhas de mercado a que os servios pblicos esto sujeitos so: a) noexclusividade em seu consumo; b) no-rivalidade entre consumidores; c) produo de externalidades positivas; d) presena de
custos de capital irrecuperveis; e d) monoplio natural. Os servios de transporte coletivo devem ser regulados pelos governos
locais pelo fato de acarretarem externalidades positivas (Gomide, 1998).
11. Conforme o artigo 6o da Lei de Concesses de Servios Pblicos (Lei no 8987/1995), servio adequado aquele que satisfaz
as condies de regularidade, continuidade, eficincia, segurana, atualidade, generalidade, cortesia na sua prestao, e modicidade das tarifas.
12. Para um melhor entendimento do modelo de remunerao e tarifao dos servios de transporte pblico no Brasil, ver Gomide (1998).

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delo de tarifa-teto (price cap). Nesse modelo, regulamenta-se geralmente o valor inicial
da tarifa (ou da cesta de tarifas, para o caso de servios diferenciados), por meio de
processo licitatrio (conforme a Lei no 8987/1995), e esse valor passa a ser reajustado
periodicamente de acordo com um ndice de preos preestabelecido em contrato menos um percentual equivalente a um fator X de produtividade.13 O mecanismo de reajuste dado pela frmula:
R=I-X
sendo:
R = Limite mximo de reajuste da tarifa;
I = ndice de preos escolhido; e
X = Fator de produtividade;
De acordo com o modelo, se ao final de doze meses o ndice de preos for de
10% e o fator X de produtividade for de 1%, o reajuste mdio das tarifas seria de 9%
(R = 10-1).
O modelo de tarifa-teto estimula o empresrio a aumentar sua produtividade,
pois, at o perodo de reviso tarifria, qualquer aumento de receita ou diminuio de
custos reverte em seu favor. Alm disso, a adoo de tal tipo de mecanismo pelos servios de transporte coletivo impediria o que se viu nos ltimos anos: as tarifas subindo mais do que a inflao medida pelo IGP. A adoo de regras claras de
remunerao, com a aplicao de mecanismos preestabelecidos em contrato, implicaria ainda a reduo das incertezas regulatrias, com impactos positivos no clculo
empresarial e a conseqente reduo nos custos de capital. Isso gera menos demandas
por aumentos de tarifas.
Entende-se que a reviso do atual modelo de remunerao e tarifao dos servios, com a adoo de parmetros de produtividade, pr-condio para iniciativas de
desonerao de impostos sobre os servios de transporte coletivo visando ao barateamento das tarifas,14 pois nada garante que as isenes de tributos revertero no mdio
prazo para os usurios.
A literatura recente tem indicado que a introduo de algum tipo de competio
no quadro de regulao pode tambm promover a eficincia, com a reduo de tarifas.
Essa competio, entretanto, no se daria na disputa direta pelo usurio, por meio da
desregulao dos servios, mas sim pelo direito de entrar no mercado, via realizao de
licitaes competitivas sob critrio da menor tarifa (Gomide e Orrico Filho, 2000).
Existem tambm margens para aumentos de eficincia15 e produtividade pela racionalizao e adequao das atuais redes de servios. O transporte coletivo urbano
uma indstria em rede, ou seja, um setor que precisa de coordenao entre os diver-

13. Sobre o modelo de tarifa-teto e como determinar o fator X de produtividade, ver Bernstein e Sappington (1998).
14. Uma proposta que poderia ser encaminhada a adoo das alquotas de ICMS para os servios de transporte coletivo nos
mesmos nveis da cesta bsica, tendo em vista que este um servio de carter essencial.
15. Entende-se eficincia como a relao entre os recursos gerais da sociedade e os resultados obtidos com a sua utilizao em
termos de obteno mxima do bem-estar social.

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sos operadores e os diferentes modos de transporte visando maior eficincia e eficcia na oferta.16
Para Kleiman (2003), as redes de servios pblicos propiciam a criao do territrio urbano, conferindo-lhe condies de uso e acessibilidade. Para o autor, a conexidade propiciada pelas redes inter-relaciona os diferentes elementos do espao
urbano moradia, trabalho, sade, educao, lazer numa ligao organizada de
elementos sociais, econmicos e culturais. Uma rede de transportes deve, portanto,
garantir o acesso da populao a todo o espao urbano.
Uma m regulao, por outro lado, pode resultar em inadequaes na oferta. O surgimento dos servios de transporte informal um sintoma disso. Os servios informais
apareceram, na segunda metade dos anos 1990, com o emprego de uma nova tecnologia (vans e micronibus) e oferecendo horrios e itinerrios mais flexveis. De incio,
supriram a demanda das reas perifricas que no dispunham de servios e, depois, passaram a competir nas mesmas reas dos operadores regulares. As causas mais comuns
apontadas para a consolidao do transporte informal no Brasil encontram-se nas deficincias da oferta do transporte regular: itinerrios inadequados, baixas freqncias,
poucas opes de servios, altas tarifas, pouco conforto, entre outros todas decorrentes de inadequaes no marco regulatrio e do atual modelo de gesto dos servios.
A presente estrutura regulatria do transporte pblico no Brasil, originria das
dcadas de 1970 e 1980, produziu um modelo de gesto e prestao dos servios que
prima pela falta de competitividade e inovao tecnolgica, gerencial e de servios,
em que a qualidade dos servios apenas uma condio de contrato, e no um real
objetivo das empresas operadoras. A gesto dos servios, dessa maneira, sempre se voltou para a administrao de custos e gerenciamento da frota, e no para o real atendimento das necessidades de deslocamento das pessoas. Estas, por sua vez, sempre
foram consideradas nmeros, uma demanda cativa, sem desejos e expectativas.
A consolidao de uma nova cultura de gesto dos servios de transporte coletivo
urbano passa, portanto, pela modernizao do atual marco regulatrio. Tal modernizao deve ter como eixo o atendimento das necessidades dos usurios, especialmente
os mais pobres.
4.4 PARTICIPAO DOS USURIOS
A consolidao de um novo modelo de gesto e regulao dos servios pblicos de
transporte coletivo urbano no pode ser um privilgio exclusivo do poder pblico
e das empresas operadoras (ou de pesquisadores e consultores especializados). No se
pode ignorar ou subestimar o papel da sociedade civil organizada. Os movimentos sociais urbanos brasileiros sempre exerceram atuao importante na conquista de

16. Segundo Gomide e Orrico Filho (2000), a estruturao dos servios em redes integradas fundamental para a organizao
dos sistemas de transporte urbano, pois coloca disposio do usurio um servio de maior cobertura espacial, ao mesmo tempo em que se organiza a oferta numa estrutura tima. Ao contrrio, numa situao de desregulao, desmantelar-se-ia a rede
de servios, com a sobreoferta de servios nas reas mais rentveis s custas das regies mais pobres, longnquas e menos rentveis. Esses foram os resultados das experincias de desregulao do transporte coletivo nos pases hispano-americanos. Em
outras palavras, se deixada a oferta dos servios responder apenas aos incentivos de mercado, ela ficaria abaixo da socialmente
tima, da a necessidade da regulao.

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direitos sociais a experincia do Movimento Nacional pela Reforma Urbana nos

anos 1980 um exemplo disso.
Alm de contribuir para minimizar erros de avaliao ou de diagnstico (freqentemente cometidos pelos especialistas), a participao dos usurios no planejamento,
gesto e fiscalizao dos servios pblicos de transporte condio sine qua non para o
pleno exerccio da cidadania. Promover a participao dos mais pobres e de suas comunidades na vida poltica e nos processos de deciso torna-se, nesse sentido, um desafio
para as polticas de incluso social e de melhoria dos servios pblicos no pas.
Existem vrias alternativas a serem exploradas para a promoo da participao
popular (Souza, 2002). Estas vo desde a simples consulta s comunidades e a disponibilizao de informaes sobre as aes planejadas at as experincias de oramento
participativo e a formao de conselhos especficos, envolvendo os poderes pblicos
locais, empresas prestadoras de servios e os movimentos sociais. Tais conselhos podem atuar na definio de novos servios, no dimensionamento da rede e na formulao das diretrizes locais da poltica de transporte. No entanto, no deve a sociedade
esperar passivamente que os rgos pblicos viabilizem a participao social; seu
papel organizar-se para o exerccio efetivo da cidadania, utilizando-se do legtimo direito do poder de presso.
4.5 SEGMENTOS SOCIAIS VULNERVEIS
Uma poltica de transporte urbano voltada para a incluso social deve priorizar, na definio de programas e aes, os segmentos sociais mais vulnerveis ou em desvantagem
social. Alm dos moradores das favelas e das periferias, dos trabalhadores informais e
dos desempregados, j citados, inclui-se o segmento das mulheres chefes-de-famlia.
De acordo com o ltimo Censo, de 1991 a 2000, triplicou a proporo de mulheres responsveis pelos domiclios. Em So Paulo, por exemplo, as mulheres chefiam
24% das famlias, conforme informaes da Fundao Estadual de Anlise de Dados de
So Paulo (Seade). Entre as famlias pobres, 36% delas tm a mulher como principal
provedora, enquanto nas famlias no-pobres o ndice fica em 14%.
Alm de terem menos oportunidades de trabalho e menores rendimentos, se comparadas aos homens, as mulheres chefes-de-famlia possuem padres de mobilidade
diferentes. Por conciliar o trabalho com outras atividades, como tomar conta das crianas (levar e buscar para escola ou creche), as mulheres fazem mais viagens, porm mais
curtas, e em horrios e itinerrios distintos. A tabela 12 mostra, como ilustrao, as
diferenas entre os motivos de viagens levando em conta o gnero do chefe da famlia, a
partir dos dados da Pesquisa O/D de So Paulo de 1997.
As mulheres utilizam com mais intensidade o modo coletivo e andam mais a p.
Muitas mulheres que tm como ocupao principal o trabalho domstico tm de
fazer mais de duas viagens por dia e, por isso, vem limitadas suas oportunidades de
trabalho, pois tm de pagar mais de duas tarifas.
A atual oferta de servios muitas vezes no atende s necessidades dessas mulheres. Isso refora a necessidade de redimensionamento da rede de servios, com criao
de horrios, itinerrios e servios diferenciados, levando-se em conta os novos padres

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de mobilidade e as necessidades impostas pelas permanentes transformaes sociais e

do mercado de trabalho.
TABELA 12

Viagens por gnero do chefe de famlia (em %) RMSP, 1997

Motivo da Viagem
Trabalho

Masculino

Feminino

38,2

25,5

Escola/educao

4,1

6,2

Compras

2,5

4,9

Mdico/dentista/sade

1,7

3,7

Recreao/visitas
Residncia
Outros
Total

3,1

6,3

42,9

43,4

7,5

9,9

100,0

100,0

Fonte: Companhia do Metropolitano de So Paulo Metr, Pesquisa Origem e Destino de 1997.

4.6 PRIORIDADE PARA O TRANSPORTE COLETIVO E O NO-MOTORIZADO

Uma poltica de combate pobreza urbana e de incluso social deve priorizar o transporte coletivo e o no-motorizado (a p e por bicicletas) em detrimento do individual.
Os usurios do automvel tm renda bem maior do que a dos que utilizam o transporte pblico coletivo ou dos que so obrigados a fazer suas viagens a p. As tradicionais polticas de transporte urbano baseadas na ampliao do sistema virio (como a
construo de vias e viadutos, por exemplo) acabam sendo apropriadas pelos automveis e, por isso, no esto voltadas para a mobilidade dos mais pobres.
Os automveis ocupam a maior parte do espao virio. De acordo com pesquisa
da Confederao Nacional dos Transportes (CNT, 2002), os automveis privados,
apesar de transportarem cerca de 20% dos passageiros nos deslocamentos motorizados, ocupam 60% das vias pblicas, enquanto os nibus, que transportam 70% dos
passageiros, ocupam 25% do espao virio nas cidades pesquisadas.17 Segundo Vasconcellos (2001, p. 266):
Um dos maiores desafios do planejamento de transportes nos pases em desenvolvimento viabilizar politicamente a redistribuio do espao e de circulao. A mudana
mais profunda deveria vir da reapropriao do espao pelos papis mais numerosos e
vulnerveis, como os de pedestre, ciclista e passageiros de transporte pblico.

Segundo informaes da ANTP (2002), a metade dos 200 milhes de deslocamentos que acontecem diariamente nas cidades brasileiras feita a p ou por bicicletas.
Das viagens motorizadas, 60% so feitas por transporte coletivo, conforme a tabela 13.

17. Rio de Janeiro, Belo Horizonte, Recife, Curitiba, Fortaleza, Porto Alegre, Salvador, Belm, Goinia, Campinas e Juiz de Fora.

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TABELA 13

Transporte urbano e metropolitano de pessoas no Brasil diviso por modos, 2002

Modo Principal

Viagens/Dia (em milhes)

A p1
Bicicleta
Moto2
Pblico3
Automvel4
Total

89
15
2
59
39
204

(%)
43,6
7,4
1,0
28,9
19,1
100,0

Fonte: ANTP (2002), a partir de dados de origem-destino de vrias cidades e dados sobre a frota de veculos e populao.
Notas: 1 Apenas para viagens com mais de 500 metros.
2

Apenas para motos de uso pessoal, no-comercial.

nibus, trens, metrs e barcas.

Inclui txi.

Uma poltica de transporte urbano com foco na incluso social deve estar orientada para garantir a mobilidade de pessoas, e no de veculos. O uso intensivo do automvel responsvel pela gerao de vrias externalidades negativas, como os
acidentes de trnsito, a poluio do ar e os congestionamentos de trfego. Essas externalidades contribuem para a formao de deseconomias de aglomerao, com impactos negativos sobre a qualidade de vida e a competitividade das metrpoles. Isto
repercute nas decises de localizao das empresas e tem conseqncias nos nveis de
emprego e renda.18
Os mais pobres fazem a maioria de suas viagens a p por no poderem arcar com
as tarifas ou por no disporem de servios conforme suas necessidades. Muitos substituem viagens: em vez de pegarem dois nibus para o trabalho, por exemplo, fazem
um trecho a p e outro de transporte coletivo, para economizar dinheiro. Apesar disso, o transporte no-motorizado sempre negligenciado nas formulaes das polticas
de transporte. Acrescente-se o fato de a maioria das vtimas dos acidentes de trnsito
ser formada por pedestres.19 fundamental, portanto, a priorizao de projetos que visem construo de espao para circulao de pedestres e bicicletas, pavimentao e
ampliao das caladas, melhoria da sinalizao, e segurana na travessia de vias, entre outros. Muitas vezes, a bicicleta uma alternativa para se economizar tempo e dinheiro. Assim sendo, deveriam ser incentivados projetos de integrao entre bicicletas
e nibus, com a construo de ciclovias e de bicicletrios nas estaes ou terminais de
transporte pblico.
4.7 FONTES ALTERNATIVAS DE FINANCIAMENTO
As principais fontes de financiamento para o transporte pblico urbano so a tarifa e os
recursos oramentrios ordinrios (ou seja, provenientes da arrecadao de tributos
no-vinculados). Nas cidades brasileiras, a operao dos servios de transporte pblico
por nibus (com raras excees) integralmente financiada pelas tarifas, ao contrrio
dos trens e metrs. O financiamento da infra-estrutura (construo de vias, corredores
18. De acordo com pesquisa do Ipea realizada em parceria com a ANTP, o excesso de tempo perdido por ano em congestionamentos foi estimado em 316 milhes de horas em So Paulo e 113 milhes de horas no Rio de Janeiro (Ipea, 1998).
19. Em So Paulo, por exemplo, cerca de 60% das mortes em acidentes de trnsito em 1998 ocorreram com pedestres, de
acordo com a Cia. de Engenharia e Trfego CET/SP.

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exclusivos, terminais, etc.), por sua vez, ainda garantido pelos recursos pblicos apesar da possibilidade da concesso de servios com obrigao de investimentos ou da
formao das parcerias pblico-privadas (Arago e Santos, 2000).
Em virtude do carter essencial dos servios e da incapacidade de significativa parcela da populao de arcar com os custos de deslocamentos, muitos defendem a concesso de subsdios para a operao do transporte por nibus (cerca de 90% dos
deslocamentos por modo coletivo) como forma de reduzir o valor das tarifas. As propostas da concesso de subsdios indiretos (ou seja, para operao) sempre aparecem, a despeito de vrios estudos j terem associado a presena de subsdios ineficincia
operacional das empresas, sem que a qualidade dos servios melhorasse ou fosse detida a
tendncia de queda no nmero dos usurios (CEPAL, 1988; Glaister, 1993; S Fortes e
Barbar, 1993).
Sem entrar no mago dessas questes, o fato que os objetivos das polticas sociais
e o grau de cobertura dos servios essenciais pelo Estado esto diretamente relacionados
com as condies econmicas (estruturais e conjunturais) que determinam a disponibilidade de recursos. Atualmente, os governos locais enfrentam um quadro de crise fiscal
e aguda escassez de recursos, o que torna cada vez mais difcil pelo menos no curto e
no mdio prazos a adoo das clssicas polticas de subsdios por meio de recursos oramentrios ordinrios ou vinculados.
Desse modo, defende-se que, no momento da deciso da alocao dos escassos recursos pblicos para o transporte pblico, devem ser priorizadas as medidas de maior
impacto, nas quais as populaes vulnerveis sejam efetivamente beneficiadas. Uma delas seria a concesso de subsdios diretos para determinados segmentos de usurios, na
forma j citada. Tais subsdios seriam financiados pelos recursos oramentrios da rea
social, especialmente da sade (pacientes sob tratamentos prolongados), educao (estudantes de baixa renda) e previdncia social (idosos), que dispem de recursos vinculados ou de fundos especficos a utilizao de recursos do Fundo de Amparo ao
trabalhador (FAT) para a concesso de auxlio-transporte junto com o seguro desemprego tambm uma alternativa. As demais categorias atualmente contempladas por
isenes ou descontos tarifrios (como os carteiros, oficiais de justia, policiais militares) podem receber diretamente o VT de suas respectivas instituies.
A adoo dessas medidas, de carter tpico, no excluiria a implementao das
medidas estruturais discutidas neste texto (modernizao da regulao, racionalizao
da rede, reformulao do VT, etc.), e no preteriria a necessria busca por fontes adicionais de financiamento para a operao dos servios o financiamento da infraestrutura uma outra discusso. Entre elas, destaca-se a adoo do pedgio urbano
congestion charging ou road pricing, via cobrana pelo direito de acesso dos automveis
s reas crticas de congestionamento de trfego nas cidades, a exemplo de Londres ou
Singapura. Os recursos arrecadados por esse pedgio iriam para um fundo especfico,
voltado exclusivamente para financiar as aes de incluso social e melhoria do transporte pblico. Entende-se que aes dessa envergadura tm efeitos distributivos positivos, por taxar os usurios do automvel, que tm renda maior e consomem mais espao
virio, e transferir os recursos para os usurios do transporte coletivo.

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4.8 INTEGRAO DE POLTICAS

A superao da pobreza urbana exige mltiplas aes e em vrios setores. A tradicional
forma de organizao por reas setoriais gera intervenes fragmentadas e, por isso, de
baixo impacto. necessria a construo da inter-relao entre as reas sob a perspectiva
da incluso social principalmente no setor de transportes, que ainda padece de uma
cultura setorialista. Nesse sentido, o recorte espacial, a partir da diviso intra-urbana do
territrio de uma mesma metrpole, pode tornar-se o locus integrativo das vrias polticas (habitao, saneamento, sade, educao, segurana, transporte e outras).
O padro de urbanizao excludente, ao estender a ocupao para as periferias,
demandou mais necessidades de deslocamentos. Assim, a tarifa alta porque o transporte tem de percorrer maiores distncias para chegar onde os pobres moram. Mas os
pobres moram longe porque l que existem terras acessveis. Ento a tarifa alta
porque decorrente da poltica de ocupao do solo.
preciso combinar os programas de transferncia de renda existentes com a
oferta de servios pblicos (bolsa-escola com passes de nibus gratuitos de transporte
para os estudantes, por exemplo). Os programas de regularizao fundiria e de urbanizao de favelas, por sua vez, devem envolver projetos para levar transporte coletivo
s favelas e aos loteamentos das periferias urbanas. Ao mesmo tempo, devem-se reduzir as necessidades de deslocamentos das populaes dessas reas, provendo-as de
equipamentos de uso coletivo (escolas, postos de sade) e espaos destinados ao comrcio e ao lazer (parques e praas). Tais iniciativas reduziriam as necessidades de
deslocamentos e melhorariam as condies de mobilidade dos mais pobres.
Deve-se tambm levar em conta que a pobreza urbana um fenmeno metropolitano. O padro de urbanizao nas aglomeraes urbanas estendeu a pobreza para os
municpios limtrofes ao municpio ncleo. Isso aponta a necessidade da coordenao
das polticas entre municpios de uma mesma aglomerao urbana, especialmente para a rea de transportes e circulao.20
4.9 MELHORAR AS INFORMAES
Dados e informaes so ingredientes essenciais para o desenvolvimento e avaliao
de qualquer poltica, nas diferentes esferas de governo. A formulao de novos programas e aes para o setor de transporte urbano exige, dessa maneira, o conhecimento dos atuais padres de mobilidade e das condies de acesso das populaes mais
pobres aos servios. A carncia de servios, os motivos e os destinos das viagens, as estratgias de deslocamentos utilizadas, os atributos valorizados dos servios, entre outras, so informaes imprescindveis para o desenho de novas polticas com o centro
de referncia nas necessidades dos usurios de baixa renda.
A construo de sistemas de informaes de transportes urbanos, com a adoo
de indicadores de acesso aos servios, pode colaborar em muito para a identificao
de reas que merecem aes, na priorizao de projetos, na formulao de novas solues e na avaliao de eficcia das aes implementadas.
20. Sobre este ponto, ver Cadaval e Gomide (2002).

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5 CONCLUSES E RECOMENDAES
O conceito de excluso social engloba o de pobreza e sua superao pressupe a universalizao da cidadania. Combater a excluso social significa, ento, lutar contra as
situaes de privao, excluso e carncias, de tal forma que a toda pessoa sejam dadas
condies mnimas para exercer seus direitos e suas capacidades. Uma estratgia de
combate excluso social, nesta acepo, a garantia do acesso aos servios pblicos
essenciais, entre os quais o transporte coletivo. A inexistncia de um servio de transporte adequado, como evidenciado aqui, implica a queda da mobilidade urbana dos
mais pobres, restringindo suas capacidades e oportunidades.
Os dados analisados indicam que as populaes de baixa renda dos grandes centros urbanos brasileiros esto sendo privadas do acesso aos servios pblicos de transporte coletivo, o que agrava a excluso social. preciso que sejam tomadas aes
rpidas e efetivas para o enfrentamento desse problema, baseadas em diagnsticos diferentes dos convencionais, que atribuem a atual queda da demanda pelos servios ao
uso intensivo do automvel ou competio predatria dos informais.
Uma poltica de transporte urbano voltada para a incluso social deve priorizar o
desenho de programas e projetos que proporcionem o acesso dos mais pobres a servios
de transporte adequados. preciso inverter a atual lgica da formulao das polticas
do setor, que hoje est focada na oferta ou seja, no aumento da competitividade dos
servios, na reduo de custos e no gerenciamento da frota , para o real atendimento
das necessidades dos cidados que esto sendo privados do acesso aos servios existentes. Nesse sentido, considera-se importante a formulao de uma agenda de polticas
para o transporte urbano no pas, a partir de diretrizes que tenham como base as questes discutidas no decorrer deste volume.
Toda poltica de incluso social deve ter como princpio garantir aos mais pobres
o direito de acesso aos servios essenciais. O resgate da cidadania e da sua universalizao exige, dessa maneira, um conjunto de programas e aes que sejam continuados
no tempo. Fica claro que a formulao das polticas para o setor deve, necessariamente, levar em conta o carter multidimensional dos problemas o que refora a necessidade do enfoque multidisciplinar na formulao de novas solues.
A proposta de colocar os usurios em particular, os mais pobres no centro
das solues pode ser um ponto de partida para a formao de uma viso alternativa
para o enfrentamento dos atuais desafios do setor de transporte urbano no pas. Espera-se que este texto venha a contribuir nesse sentido, provocando a reflexo dos formuladores de polticas pblicas e da comunidade tcnica do setor.

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texto para discusso | 960 | jul. 2003

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