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pblica burocrtica
gerencial
Revista do
Servio
Pblico
Ano 47
Volume 121)
Nmero I
Jan-Abr 1996
Luiz Carlos
Bresser Pereira
Ministro de
listado da
Administrao
Federal e
Reforma do
Estado
ITTHU
C rise e reforma
1331
10
irera
12
usa
do. De
Egni
17
r rsi
18
IFCTT1
20
7.206
41
45,2%
50,8%
78,5%
2.655
DAS-2
5.661
42
39,0%
61,8%
77,7%
3.124
DAS-3
2.265
44
36,0%
71,0%
71,4%
3.402
DAS-4
1.464
46
28,8%
81,3%
65,4%
4.710
DAS-5
503
48
17,3%
86,1%
60,6%
6.018
DAS-6
128
50
16,4%
85,9%
48,4%
6.339
17.227
42
39,5%
61,0%
75,5%
3.112
Total
dos minis
Figura 1:
Setores do Estado, Formas dc Propriedade e de Administrao
I
Forma de propriedade
Estatal
Pblica
no-estatal
j 1Forma de administrao 1
Privada
Burocrtica
Gerencial
Ncleo
estratgico
Legislativo,
Judicirio,
Presidncia,
Cpula dos
Ministrios
Atividades
exclusivas
Polcia,
Regulamentao,
Fiscalizao,
Fomento,
Seguridade
Social Bsica
II
Servios
no-exclusivos
#
Publiciza
Universidades,
Flospitais,
Centros de
Pesquisa, Museus
VH
Produo para
Privatizao
U llltl
Empresas Estatais
Perspectivas da reforma
Um ano depois de iniciada, posso afirmar hoje que as perspectivas
em relao reforma da administrao pblica so muito favorveis.
Quando o problema foi colocado pelo novo governo, no incio de 1995,
a reao inicial da sociedade foi de descrena, seno de irritao. Na ver
dade, caiu uma tempestade sobre mim. A imprensa adotou uma atitude
ctica, seno abertamente agressiva. Vrias pessoas sugeriram-me que
deveria falar menos e fazer mais, como se fosse possvel mudar a
Constituio sem antes realizar um amplo debate. Atribu essa reao
natural resistncia ao novo. Estava propondo um tema novo para o pas.
Um tema que jamais havia sido discutido amplamente. Que no fora ob
jeto de discusso pblica na Constituinte. Que no se definira como pro
blema nacional na campanha presidencial de 1994. Que s constava
marginalmente dos programas de governo. Em sntese, que no estava na
agenda do pas.35
resistncia ao novo, entretanto, deve ter-se somado um segundo
fator. Segundo P r z u w o r s k i (1995), o xito da reforma do Estado depende
da capacidade de cobrana dos cidados. Ora, a cultura poltica no Brasil
sempre foi antes autoritria do que democrtica. Historicamente o Estado
no era visto como um rgo ao lado da sociedade, oriundo de um con
trato social, mas como uma entidade acima da sociedade. Desta forma,
32
conforme observa
a r tin s,
33
Notas
3 Est claro para ns que, conforme observa F r i s c h t a k (1994: 163), o desafio crucial
reside na obteno daquela forma especfica de articulao da mquina do Estado
com a sociedade na qual se reconhea que o problema da administrao cficicnte no
pode ser dissociado do problema poltico. No centraremos, entretanto, nossa aten
o nessa articulao.
4 No confundir credito pblico com credibilidade do governo. Existe crdito pblico
quando o Estado merece crdito por parte dos investidores. Um Estado pode ter crdito
c seu governo no ter credibilidade; e o inverso tambm pode ocorrer: pode existir um
governo com credibilidade cm um Estado que, dada a crise fiscal, no tem crdito.
5 Esta foi uma forma equivocada de entender o que a administrao pblica gerencial.
A contrao da burocracia atravs das empresas estatais impediu a criao de corpos
burocrticos estveis dotados de uma carreira flexvel c mais rpida do que as carrei
ras tradicionais, mas sempre uma carreira. Conforme observa S a n to s (1995), assu
miu o papel de agente da burocracia estatal um grupo de tcnicos, de origens e forma
es heterogneas, mais comumcnte identificados com a chamada tccnocracia que
vicejou, em especial, na dcada de 70. Oriundos do meio acadmico, do setor privado,
das (prprias) empresas estatais, e de rgos do governo esta tccnocracia... supriu
a administrao federal de quadros para a alta administrao. Sobre essa tccnocracia
estatal ver os trabalhos clssicos de M a r tin s (1973, 1985) e N u n es (1984).
6 Nas palavras de H o l a n d a , Nilson (1993: 165): A capacidade gerencial do Estado brasi
leiro nunca esteve to fragilizada; a evoluo nos ltimos anos, c especialmente a partir
da chamada Nova Repblica, tem sido no sentido de uma progressiva piora da situa
o; e no existe, dentro ou fora do governo, nenhuma proposta condizente com o
objetivo de reverter, a curto ou mdio prazo, essa tendncia de involuo.
7 Constitui exceo a essa generalizao a reforma do sistema financeiro nacional reali
zada entre 1983 c 1988, com o fim da conta-movimento do Banco do Brasil, a cria
o da Secretaria do Tesouro, a eliminao de oramentos paralelos, especialm ente do
oramento monetrio, e a implantao de um excelente acompanhamento e controle
computadorizado do sistema de despesas: o SIAFI (Sistema Integrado de Adminis
trao Financeira). Estas reformas, realizadas por um notvel grupo de burocratas lide
rados por Mailson da Nbrega, Joo Batista Abreu, Andra Calabi e Pedro Parente,
esto descritas em G o u v b a ( 19 9 4 ).
8 A melhor anlise que conheo da experincia inglesa foi escrita por um professor univer
s it r io a p e d id o d o s sin d ic a to s d e s e rv id o re s p b lic o s b rit n ic o s Fa ir b r o t h e r (1 9 9 4 ).
9 O livro de Osborne e Gacblcr foi apenas um dos trabalhos realizados na linha da admi
nistrao pblica gerencial. Entre outros trabalhos lembramos B a r z e i .ay (1992),
Fa ir d r o t h e r (1994), K f.t i . (1994), K etl & D ii . ulio (1994). No Brasil, alm dos tra
balhos de Hlio Beltro, cabe citar um artigo pioneiro de H o l a n d a , Nilson (1993).
10 Os franceses chamam a descentralizao administrativa de desconccntrao para
distingui-la da poltica, que chamam de descentralizao.
11 Mais precisamente em 1936 foi criado o Conselho Federal do Servio Pblico Civil,
que, cm 1938, foi substitudo pelo DASP.
12 O DASP foi extinto cm 1986, dando lugar SEDAP Secretaria de Administrao
Pblica da Presidncia da Repblica , que, em janeiro de 1989, extinta, sendo
incorporada na Secretaria do Planejamento da Prcsidcncia da Repblica. Em maro
de 1990 criada a SAF Secretaria da Administrao Federal da Prcsidcncia da
Repblica, que, entre abril e dezembro de 1992, foi incorporada ao Ministrio do
Trabalho. Em janeiro de 1995, com o incio do Governo Fernando Henrique Cardoso,
a SAF transforma-se em MARE Ministrio da Administrao Federal c Reforma
do Estado.
*3 Conform e B er t er o (1985: 17), subjacente deciso de expandir a administrao
para regime nico o regime celetista . A Constituio, alm disso, no art. 19 cio ADCT,
quando conferiu estabilidade a celetistas com mais de cinco anos no os transfor
mou em ocupantes de cargos pblicos. Bem ao contrrio, exigiu, para que fossem os
mesmos instalados cm cargos pblicos, que prestassem concurso de efetivao .
Neste concurso de efetivao, o tempo de servio seria contado como ttulo . O STF
tem concedido liminares sustando a eficcia a leis estaduais que repetiram o modelo
da lei federal que transformou celetistas em estatutrios de chofre. At o momento,
porm, ningum se disps a argir a inconstitucionalidade da lei 8.112, uni monu
mento ao corporativismo.
21 Conforme observa P im e n t a (1994: 161) O papel principal da SAF no perodo estudado
foi o de garantir o processo de fortalecimento e expanso da administrao direta e
defender os interesses corporativistas do funcionalismo, seja influenciando a elaborao
da nova Constituio, seja garantindo a implantao do que foi determinado em 1988.
22 Sobre a competncia c o esprito pblico da alta burocracia brasileira ver S c h n e id e r
(1994) e G o u v a (1994). Escrevi os prefcios dos dois livros cm 1994, antes de pen
sar em ser Ministro da Administrao Federal.
23 Foi nesse momento, entre abril c dezembro de 1987, que assumi o Ministrio da Fa
zenda. Embora tenha estado sempre ligado ao pensamento nacional-desenvolvimcntista, no tive dvida em diagnosticar a crise fiscal do Estado e em propor o ajuste fis
cal e a reforma tributria necessrios ao enfrentamento do problema. O relato dessa
experincia encontra-se em B r esser P er e ir a (1 9 9 2 ).
24 A incompetncia tcnica na rea da estabilizao econmica revelou-se na incapaci
dade do governo de diagnosticar a alta inflao ento existente como uma inflao
inercial, que exigia remdio especfico, que combinasse heterodoxia e ortodoxia.
25 U m e x e m p lo c o m p e te n te d e s sa p e rsp e c tiv a o u id e o lo g ia b u ro c r tic a e n c o n tra -s e n a
a n lis e a b ra n g e n te re a liz a d a p o r um jo v e m g esto r, G r a e f , A ld in o (1 9 9 4 ), e n v o lv e n d o
u m a p ro p o sta d e re fo rm a a d m in istra tiv a d e m o c r tic a .
37
Referncias bibliogrficas
38
u r u c io ,
ndrade,
htl,
Resumo
Resmen
A bstract
Da a d m i n i s t r a o p b lic a b u r o c r t ic a gerencial
De Ia a d m i n i s t r a c i n pb lic a b u r o c r t ic a a Ia gerencial
F r o m b u r e a u c r a t i c to m a n a g e r i a l public a d m i n i s t r a t i o n