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Livro Territoriometropolitano PDF
Livro Territoriometropolitano PDF
Editores
Bernardo Alves Furtado
Cleandro Krause
Karla Christina Batista de Frana
Braslia, 2013
permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte.
Reprodues para fins comerciais so proibidas.
Sumrio
APRESENTAO..................................................................................7
HIPTESE, SUA DEFESA E AES PROPOSTAS:
O PLANO DO LIVRO............................................................................9
Bernardo Alves Furtado
Cleandro Krause
Karla Christina Batista de Frana
Parte 1
Diversidade ou idiossincrasia
CAPTULO 1
METRPOLES E REGIES METROPOLITANAS NO BRASIL:
CONCILIAO OU DIVRCIO?....................................................................21
Olga L. C. F. Firkowski
CAPTULO 2
INGOVERNABILIDADE METROPOLITANA E SEGREGAO
SOCIOESPACIAL: RECEITA PARA A EXPLOSO DA VIOLNCIA......................53
Ana Lcia Rodrigues
CAPTULO 3
POR QUE AS REGIES METROPOLITANAS CONTINUAM TO
INGOVERNVEIS? PROBLEMATIZANDO A REESTRUTURAO E O
REESCALONAMENTO DO ESTADO SOCIAL-DESENVOLVIMENTISTA
EM ESPAOS METROPOLITANOS.................................................................83
Jeroen Klink
CAPTULO 4
REDISCUTINDO A DELIMITAO DAS REGIES METROPOLITANAS NO
BRASIL: UM EXERCCIO A PARTIR DOS CRITRIOS DA DCADA DE 1970............115
Maria Luisa G. Castello Branco
Rafael Henrique Moraes Pereira
Vanessa Gapriotti Nadalin
Parte 2
Transbordando a Anlise setorial e algumas evidncias
CAPTULO 5
MUNICPIOS AUTRQUICOS E REGIO METROPOLITANA:
A QUESTO HABITACIONAL E OS LIMITES ADMINISTRATIVOS ..................157
Luciana de Oliveira Royer
CAPTULO 6
TRANSPORTES E METRPOLES: UM MANIFESTO PELA
INTEGRAO ...........................................................................................195
Frederico Ferreira Fonseca Pedroso
Vicente Correia Lima Neto
captulo 7
O Saneamento Bsico como questo metropolitana:
h cooperao?...................................................................................225
Vanessa Gapriotti Nadalin
Vicente Correia Lima Neto
Cleandro Krause
CAPTULO 8
A METRPOLE BRASILEIRA NAS POLTICAS PBLICAS SETORIAIS..............259
Mariana Fix
Alvaro Luis dos Santos Pereira
CAPTULO 9
FATOS ESTILIZADOS DAS FINANAS PBLICAS MUNICIPAIS
METROPOLITANAS BRASILEIRAS ENTRE 2000 E 2010...............................291
Bernardo Alves Furtado
Lucas Ferreira Mation
Leonardo Monasterio
CAPTULO 10
HETEROGENEIDADES, FRAGILIDADES E ALTERNATIVAS:
INSTITUCIONALIDADES DA GOVERNANA METROPOLITANA
NOS PASES DESENVOLVIDOS E NA NDIA.................................................313
Karla Frana
Bernardo Alves Furtado
NOTAS BIOGRFICAS......................................................................335
APRESENTAO
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Olga Firkowski, no captulo 1, Metrpoles e regies metropolitanas no Brasil: conciliao ou divrcio, prope um primeiro olhar sobre a metrpole contempornea,
resgatando, em uma perspectiva histrica, a discusso conceitual dos contedos
que configuram a metrpole e do processo de metropolizao que a conforma,
confrontando-os com a institucionalidade da regio metropolitana no Brasil.
O texto traz elementos para a reflexo sobre o fenmeno urbano-metropolitano, realando a crescente complexidade da metrpole, associada ao ganho de importncia da
funo de comando sobre as regies, em diversas escalas. Alm disso, mostra que a
institucionalidade da regio metropolitana marcada por permanncias e, s vezes,
refere-se a recortes apenas convencionais. Ao leitor caber avaliar as possibilidades
de divrcio ou conciliao, espacial e institucional, entre os fenmenos metropolitanos, especialmente ao deparar-se com a diversidade de casos de conurbaes existentes no Brasil no incio do sculo XXI, que podem, ou no, comportar o rtulo
de regio metropolitana.
A exemplo do primeiro texto, o captulo 2, de Ana Lcia Rodrigues, intitulado Ingovernabilidade metropolitana e segregao socioespacial: receita para a exploso da violncia, inclui na anlise espaos metropolitanos e espaos apenas conurbados, mas que apresentam processos caracteristicamente metropolitanos de
segregao socioespacial tanto em uns como em outros, os padres de interao
social mostram-se fragmentados. Resulta que a criminalidade e a violncia seriam
os produtos mais expressivos e significativos da segregao socioespacial, conforme demonstrado por dados que situam as maiores ocorrncias de homicdios em
municpios, que no o ncleo da RM, de muito alta integrao metropolitana.
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Em comum, os trs autores dos ensaios da primeira parte deste livro, implcita ou explicitamente, enumeram elementos para uma agenda de pesquisa.
Olga Firkowski pragmtica em suas propostas, no sentido de reforar o entendimento e a distino das realidades urbanas e metropolitanas, incluindo a discusso de
critrios nacionais para a criao de RMs, de modo a evitar disparidades irreconciliveis.
No projeto de pesquisa que gerou este livro, tal recomendao est contemplada no
captulo Rediscutindo a delimitao das regies metropolitanas no Brasil, de Maria Luisa
Gomes Castello Branco, Rafael Henrique Moraes Pereira e Vanessa Gapriotti Nadalin.
Ana Lucia Rodrigues, entre as aes iniciais propostas, destaca a necessidade
de aes preliminares de planejamento e informaes, resultando em um sistema
idealizado como o conjunto de interpretantes aos fatos sociais nas diferentes categorias metropolitanas, capaz de criar a cartografia dos modos de produo do
capital social das metrpoles brasileiras.
Klink prope inverter a premissa de haver algo inerente escala metropolitana e, ao mesmo tempo, abrir uma perspectiva concreta para pesquisas interdisciplinares mais especficas, com recortes setoriais ou territoriais-regionais sobre como
os diversos agentes disputam hegemonia na construo da escala metropolitana.
O captulo Rediscutindo a delimitao das regies metropolitanas no Brasil:
um exerccio a partir dos critrios da dcada de 1970 conclui a primeira parte do
livro, apontando quais seriam as RMs atuais caso fossem adotados os critrios
utilizados na dcada de 1970 para a definio das nove primeiras RMs brasileiras.
Os resultados da simulao mostram a formao de menor nmero de RMs, com
abrangncia de menos municpios, em comparao com as existentes na atualidade, na maioria dos estados. Mais que um exerccio, o captulo d elementos para
a discusso de quais seriam os critrios tcnicos mais adequados para delimitar
reas efetivamente integradas em termos econmicos e sociais.
A segunda parte delineia evidncias da complexidade de gesto pblica setorial de problemas urbanos.
No primeiro caso, da habitao, o leitor poderia vir a questionar se a habitao seria um problema metropolitano. De fato, a questo da habitao competncia concorrente, tratada pelos trs Entes Federativos.7 Entretanto, a hiptese
que se defende que a demanda habitacional metropolitana gestada no bojo
da dinmica econmica da regio como um todo, distribuindo-se desigualmente
entre os municpios o nus de oferecer solues de habitao e urbanidade, bem
como de oferta de servios pblicos decorrentes do incremento populacional.
7. De acordo com a Constituio de 1988, Artigo 30, inciso VIII, de competncia do ente municipal prover ordenamento territorial adequado, mediante planejamento e controle do uso, parcelamento e ocupao do solo urbano, o que
gera dificuldades em articulao cooperada (Brasil, 1988).
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ALONSO, W. Location and land use: toward a general theory of land rent.
Cambridge: Harvard University Press, 1964.
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BRUECKNER, J. The structure of urban equilibria: a unified treatment of the
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FUJITA, M.; KRUGMAN, P.; VENABLES, A. The spatial economy: cities,
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IPEA INSTITUTO DE PESQUISA ECONMICA APLICADA. Rede
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observatoriodasmetropoles.ufrj.br/download/ESTATUTO-METROPOLE
_Rosa_Olga.pdf>.
CAPTULO 1
1 INTRODUO
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espaciais constitudos por regies metropolitanas e metrpoles. Embora, em algumas situaes, estes recortes se mostrem sobrepostos, prevalece a dissociao entre
ambos, com a proeminncia das regies metropolitanas como fato institucional.
Para faz-lo, o texto se divide em quatro partes, alm da introduo e das
consideraes finais, sendo elas: Revisitando conceitos; Da complexidade da urbanizao metropolizao: diferentes escalas de um processo concentrador; Entre a
dinmica espacial e os marcos legais; e Complexidade urbana e polticas pblicas:
metropolizao e alm dela.
2 REVISITANDO CONCEITOS
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Tambm preciso ressaltar que, para alm de contextos espaciais e temporais, a lngua tambm concorre para a apreenso do conceito, sobretudo porque
as tradues so aproximaes entre distintas realidades, e as palavras, na maioria
das vezes, no conseguem capturar com a mesma competncia a complexidade de
noes que esto por trs de um conceito.
O objeto central deste texto um desses conceitos que existem h muito
tempo, mas que ganha significados novos no contexto atual. Trata-se da metrpole e do processo que a conforma: a metropolizao.
Impossvel desconhecer esse termo, cuja noo de uso corriqueiro no cotidiano; difcil, porm, sua transposio para um conceito que expresse aquilo
que se quer qualificar. Por isto a dificuldade em tratar de um tema aparentemente
banal, mas que guarda uma grande complexidade em seu interior e ao qual novos
sentidos vm sendo incorporados. Mais complexo ainda buscar um consenso
para sua qualificao, seja na perspectiva terica, seja perspectiva aplicada no
mbito das polticas pblicas, por exemplo.
A histria mostra que um dos autores que primeiro tratou da complexidade
urbana e que props novos termos para apreend-la foi Geddes, no incio do sculo XX. Dois destes termos, porm, se transformaram em conceitos e continuam
largamente utilizados na atualidade, a saber: conurbao e megalpole.
O interesse em traz-los para o incio desta reflexo tem relao direta com
o contedo originalmente proposto por Geddes e a complexidade vislumbrada
poca de sua formulao.
Assim, Geddes (1994 [1915]) 1 botnico de origem acadmica, mas cuja
contribuio para as discusses de planejamento urbano e regional o tornou um
nome de referncia no urbanismo, na geografia e na sociologia apresenta uma
proposio da realidade urbana que, guardadas as propores de tempo e espao,
continua aplicvel ao mundo atual. Baseado na experincia da cidade de Londres
do final do sculo XIX e incio do XX, a qual, em meio a realidades urbanas incipientes, despontava como um caso mpar, o autor problematiza acerca de sua
extenso e de como a cidade vai, pouco a pouco, absorvendo cidades menores, em
uma dinmica complexa, para a qual faltavam palavras ao vocabulrio cientfico
da poca. Assim, afirma Geddes:
a cidade aqui apresentada como a Grande Londres , com sua imensa populao se estendendo em todas as direes leste, oeste, norte e sul , inundando todos os nveis, passando pelo vale principal do Tamisa e pelos menores, at
inund-los (...). Esse polvo, ou melhor, esse plipo que Londres, algo bastante
curioso, um enorme crescimento irregular, sem precedente no mundo (...). E ele
1. Embora a verso utilizada neste captulo seja de 1994, o texto original data de 1915.
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avana, timidamente, a princpio; os matizes plidos crescendo mais que os outros, mas os matizes mais densos, em maior nmero, prosseguem em cada ponto
(Geddes, 1994, p. 43-44).
Para alm da linguagem organicista, que caracteriza o autor e revela suas origens e as determinaes de seu tempo, h o reconhecimento de uma nova realidade, que cada vez mais deixa imprecisos os limites entre a cidade e o campo e entre
as prprias cidades. A tal ponto de tambm questionar as necessidades oriundas
de tal realidade, sobretudo quando se trata de gesto, assim Geddes chama a
ateno para as providncias comuns que deveriam ser tomadas para a vida, a
sade e a ao eficaz (Geddes, 1994, p. 45), pois, do contrrio, continuaremos
a ter atritos locais, justaposies e desperdcios.
O ponto alto de seu trabalho est na constatao de que, diante da realidade
urbana apresentada, das novas demandas e das necessidades, preciso propor
novas formas de expresso; assim, afirma Geddes:
para enfocar esses desenvolvimentos, na verdade transformaes, da tradio geogrfica da cidade e do campo, onde crescemos, e express-los com maior propriedade, precisamos de um pequeno aumento do nosso vocabulrio; a expresso de uma
nova ideia, para a qual ainda no existe um vocbulo, merece uma nova palavra.
Essas cidades-regio, essas cidades-agrupamento pedem um nome. No podemos
cham-las constelaes; o vocabulrio conglomeraes parece mais prximo da realidade presente, mas ainda no pertinente. E conurbaes? Essa talvez seja a
palavra necessria, a expresso dessa nova forma de agrupamento demogrfico, que
j est, subconscientemente, desenvolvendo novas formas de agrupamento social,
e, em seguida, de governo e administrao bem definidos (Geddes, 1994, p. 48).
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pode ser atribudo a Geddes a proposio deste termo, o qual ganha relevncia
na atualidade, sobretudo com o trabalho de Scott et al. (2001).
Para Geddes, a conurbao era reveladora de uma dinmica complexa da
vida urbana, com repercusses no apenas no cotidiano das pessoas mas tambm
nas formas de gesto deste espao ampliado, e seus limites seriam definidos pelo
tempo de viagem necessrio para que as pessoas se deslocassem cotidianamente,
de modo a desenvolver suas atividades. Quanto melhores os meios e as vias, mais
distante do trabalho se poderia morar, sem que isto produzisse impactos negativos
em seu dia de trabalho.
Para Villaa (1998), no contexto brasileiro, a conurbao foi entendida
como fuso de reas urbanas, e o autor preferiu este termo aos de metrpole e
regio metropolitana, apontando ainda que a expresso rea metropolitana poderia revelar melhor sua inteno de anlise do processo de expanso espacial
dos ncleos urbanos e as contradies ocorridas entre essa expanso e os limites
poltico-administrativos municipais (Villaa, 1998, p. 49). Para Villaa, a dcada
de 1920 foi a portadora da novidade da conurbao no Brasil, porm, de modo
restrito a poucas cidades. Neste contexto, segundo ele, residiria a contradio
entre a cidade como organismo fsico e socioeconmico e a cidade do ponto de
vista poltico-administrativo (Villaa, 1998, p. 51).
Meyer, por sua vez, afirma o seguinte:
historicamente reconhecido que a origem das metrpoles modernas foi em grande medida um movimento de agregao, e a palavra conurbao traduz do ponto
de vista semntico a ao de reunir em um todo diversos ncleos e cidades pela
unificao das suas malhas urbanas, respeitando uma hierarquia funcional (Meyer,
2000, p. 7).
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Etimologicamente, a palavra metrpole remete Grcia Antiga, e seu sentido estava relacionado designao da cidade-me, grande cidade que tinha
funes das quais dependiam as demais. Assim, a metrpole estava relacionada
ao domnio de um territrio, oferta de bens e servios diferenciados para uma
regio (Di Mo, 2008).
Embora o contexto histrico de sua origem e o atual sejam completamente
diversos, o termo foi mantido e continua associado importncia funcional de
uma cidade. O ressurgimento do termo com fora se deu na primeira modernidade, em que a indstria nascente fez emergir cidades mais complexas que as
existentes anteriormente, dotadas de funes antes inimaginveis para uma cidade, sobretudo por concentrar a atividade produtiva, que, pela primeira vez, se
deslocava do campo para a cidade. Cidades com acelerado crescimento populacional e que ao mesmo tempo so sinnimo daquilo que havia de mais moderno
no mundo: novos meios de transporte, novos bens de consumo, novas formas
de vida, alm de diferentes tipos de precariedade, que caracterizaram esta fase da
concentrao de pessoas nas cidades.
Na atualidade, o processo de globalizao, aliado intensificao da concentrao de pessoas nas cidades no mais predominantemente vindas do campo,
mas de outras cidades; portanto, com experincias urbanas j definidas, embora
em contextos e escalas diferentes , mudana nas atividades econmicas pois
se passava da indstria para os servios e emergncia do setor financeiro, entre
outras caractersticas, resulta na maior complexidade de funes caractersticas
de uma metrpole. Se comparadas ao passado, igualmente, do ponto de vista do
nmero de habitantes, possvel afirmar que as metrpoles de hoje so multimilionrias, embora no exista qualquer consenso sobre o limiar inferior para tal.
Tambm sua forma espacial corresponde a estas mudanas, com nfase na acelerao dos transportes e mesmo na emergncia de formas virtuais de comunicao,
que dispensam, por vezes, o contato fsico. Ainda sobre limiares, importante
ressaltar que h grande divergncia entre os autores acerca do tamanho populacional como definidor da metrpole, isto porque, como nunca antes na histria,
grandes cidades surgem em pases com pouca tradio urbana, como os da frica,
por exemplo, em cujas cidades difcil identificar elementos de um quadro tpico
de cidades, para alm da concentrao de pessoas.
Assim, metrpole esto associados elementos definidores, como seu peso
na economia, sua concentrao de atividades superiores e conexo a uma rede
urbana cada vez mais mundial.
Benko (2002) sintetiza o poder da metrpole no mundo atual salientando
a profunda relao entre os processos de metropolizao e de mundializao, em
uma relao dialtica na qual as metrpoles atuais expressam a mundializao
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da economia, tanto pelos seus novos objetos caractersticos com nfase naqueles oriundos das novas tecnologias da informao e comunicao (NTICs)
como pela emergncia de um modo de vida, do qual resultam valores e experincias singulares.
Nesse contexto, a metropolizao pode ser compreendida como o processo de concentrao e urbanizao massivas e que reforam as funes
econmicas superiores em matria de deciso, de direo e de gesto dos sistemas econmicos e de sua concentrao em alguns centros urbanos maiores
(Leroy, 2000, p. 79).
Ascher (1995, p. 33) entende o processo de metropolizao como a crescente concentrao de homens, atividades e riquezas nas aglomeraes de vrias
centenas de milhares de habitantes, multifuncionais, fortemente integradas na
economia internacional. O autor realiza uma detalhada anlise das transformaes recentes. Alm de apontar significativas alteraes na dinmica urbana, tambm apresenta sua contribuio ao debate propondo o termo metpoles, uma
contrao da palavra metametrpole, definida como um
conjunto de espaos onde todos ou parte dos habitantes, das atividades econmicas
ou dos territrios esto integrados no funcionamento cotidiano de uma metrpole.
Uma matpoles constitui geralmente uma s bacia de empregos, de habitantes e
de atividades. Os espaos que compem uma metpoles so profundamente heterogneos e no necessariamente contguos. Uma metpoles compreende ao menos
algumas centenas de milhares de habitantes (...) [metpoles] se formam a partir
de metrpoles pr-existentes muito diversas, e integrantes de um conjunto heterogneo de espaos novos e variados, sendo elas mesmas necessariamente muito
variadas. So mono ou polinucleares, mais ou menos aglomeradas ou espalhadas,
heterogneas, polarizadas ou segmentadas, densas ou esparsas; seguem dinmicas de
crescimento radiocntrico, como dedos de luva, linear, em cacho ou ainda metastsica (Ascher, 1995, p. 34).
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O processo de urbanizao e o contemporneo processo de metropolizao apresentam caractersticas marcantes e que colocam em xeque as compreenses que
existiam no passado, no apenas sobre os limites das cidades como tambm sobre
as formas mais adequadas para sua gesto.
Para alm do desenrolar da vida urbana em uma escala cotidiana, h outra
escala que interfere diretamente na primeira e que, contudo, pouco se alterou ao
longo do tempo. Deste modo, embora haja, por um lado, uma nova realidade
urbano-metropolitana que faz surgir uma constelao de nomes para adjetiv-la,
h, por outro lado, a permanncia das mesmas estruturas legais e administrativas
para gerir as cidades de hoje, porm criadas luz de outra realidade.
Assim, por um lado, h a acelerao do processo de urbanizao e de metropolizao como sua fase superior e, por outro, a estagnao das possibilidades de
intervir e administrar os espaos resultantes deste processo acelerado.
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Os marcos legais que pautam a discusso das cidades no Brasil so, comumente, oriundos do incio do sculo XX. Tal o caso do Decreto-Lei no 311, de
1938, segundo o qual as sedes dos municpios teriam a categoria de cidades; isto
porque a compreenso anterior, contida na Constituio de 1824, diferenciava
cidades de vilas, porm, sem a prevalncia de critrios funcionais, mas baseada
apenas em sua origem. Deste modo, a fundao de uma cidade era um direito
exclusivo da Coroa, enquanto as vilas podiam se originar de aes dos donatrios,
capites e governadores (Silva e Lima, 2011, p. 2).
Assim, desde 1938, a estrutura territorial brasileira passa a ser composta pelas cidades sedes dos municpios e pelas vilas sedes dos distritos , cujas reas
urbanas seriam estabelecidas pelos municpios. Em 1967, uma lei complementar
define os critrios para a criao de municpios, enquanto na Constituio
Federal de 1988 (CF/88) os estados passam a definir os requisitos mnimos para
a criao de novos municpios, o que gerou uma grande diversidade de critrios e
de limiares para faz-lo. Como resultado, embora haja marco legal e critrios assemelhados ao que poderia ser chamado de funcionais nmero de habitantes,
equipamentos urbanos e edificaes , o que prevalece so interesses polticos,
muitas vezes eleitoreiros, que resultaram em uma acelerada ampliao no nmero
de municpios no Brasil desde 1988, passando de 3.992, na dcada de 1980, para
5.507, em 2000, e 5.565, em 2010.
Ainda na Constituio de 1988, foi inserida a possibilidade de os estados
criarem regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies, igualmente sem uma definio global de critrios, resultando, na mesma perspectiva dos
municpios, em discrepncias estaduais flagrantes e na ausncia de critrios que
tenham o conjunto federativo como horizonte.
Na perspectiva legal, uma das poucas possibilidades concretas de ultrapassar a
estrutura territorial tradicional a Lei no 11.107/2005, a Lei dos Consrcios Pblicos, que permite a gesto associada de servios pblicos entre dois ou mais Entes
da Federao e que possibilita a busca de solues em conjunto para problemas
em comum. Embora o tipo mais frequente de consrcio abrangido pela lei tenha
sido o de sade, tambm possvel utilizar este expediente legal para temas como
o desenvolvimento regional e os projetos urbanos, alm de saneamento e resduos.
Assim, enquanto as estruturas espaciais se modificam de modo acelerado, as
estruturas administrativas continuam lentas e amarradas a uma realidade passada,
tal qual j sugeria Geddes h um sculo.
O reconhecimento desse descompasso entre a permanncia das estruturas
e a dinmica dos fenmenos foi um dos motivadores de estudo realizado pelo
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), ainda no final da dcada
de 1960, refletindo sobre a premncia da proposio de regies metropolitanas
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no Brasil e propondo, mais que uma reflexo terica, critrios objetivos para a
identificao destas (Galvo et al., 1969).
Revisitando tal estudo, possvel notar a pertinncia e a clareza das proposies
nele contidas, revelando que o divrcio entre a questo metropolitana e a criao das
regies metropolitanas no se deu por falta de norteadores tcnicos e tericos, mas
sim, em algum momento, entre a proposio tcnica e a viabilidade poltica.
O refinamento analtico pode ser observado quando so propostos dois recortes espaciais distintos ou duas escalas de anlise: a rea e a regio metropolitana; a primeira definida como a rea efetivamente metropolitana e a segunda,
como a rea que poderia se tornar metropolitana a mdio prazo cerca de uma ou
duas dcadas. Portanto, neste recorte estariam includos municpios ainda no to
expressivos ou mesmo sem uma real dinmica metropolitana, mas que, luz da
perspectiva do planejamento, deveriam ser considerados. Assim, explicita-se no
apenas a preocupao com o presente mas tambm com o futuro, razo de ser de
qualquer ao de planejamento.
Nesse estudo, entende-se por rea metropolitana o conceito descrito a seguir.
O conjunto de municpios integrados econmica e socialmente a uma metrpole,
principalmente por dividirem com ela uma estrutura ocupacional e uma forma de
organizao do espao caracterstica e por representarem, no desenvolvimento do
processo, a sua rea de expanso prxima ou remota. Um conjunto de problemas
de interesse comum, principalmente os de infraestrutura econmica e social, criam
as motivaes para a organizao de instituies que procurem resolver ou orientar
a soluo dos problemas que tal concentrao populacional pode criar (Galvo et al.,
1969, p. 55-56).
A compreenso do processo de metropolizao igualmente explicitada e reconhece-se na metrpole uma grande diversificao funcional portanto, cujo limiar
de difcil definio. Para os autores, o processo de metropolizao nada mais
do que o prprio processo de urbanizao que, a partir de certo momento, atinge
um estgio de maior complexidade, gerando graves problemas de integrao entre o
ncleo central da rea e os municpios vizinhos (Galvo et al., 1969, p. 59).
Do ponto de vista operacional, trs grupos de critrios foram propostos
como norteadores da definio dos municpios que comporiam as reas metropolitanas, respectivamente:
1) De natureza demogrfica: cidade central com, pelo menos, 400 mil habitantes
(isto porque, poca, Curitiba e Belm tinham esta populao e foram definidas como limiar inferior) e densidade de populao de 500 habitantes/km2;
municpios vizinhos com densidade de populao de 60 habitantes/km2; e
variao de populao de, pelo menos, 45% entre 1950 e 1960.
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2. Na verdade, foram criadas, em 1973, oito regies metropolitanas, sendo a nona a do Rio de Janeiro, criada em 1974,
aps a fuso dos estados do Rio de Janeiro e da Guanabara.
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Nota-se a prevalncia dos seguintes elementos: i) a existncia de uma metrpole, reconhecida pela diversidade, liderana e influncia; ii) conurbao, dada
pela contiguidade espacial; e iii) densidades de pessoas e superfcies construdas,
conformando espaos que requerem aes coordenadas pelas caractersticas e demandas que possuem em comum.
Na literatura internacional, observa-se a aderncia entre a expresso regio,
ou rea metropolitana, e a espacialidade metropolitana, na medida em que a regio metropolitana pode ser definida como zona de extenso de relaes cotidianas de uma grande cidade. Corresponde regio urbana funcional ou ainda a
bacia de empregos (Pumain, Paquot e Kleinschmager, 2006, p. 11).
Assim, alm da dissociao entre metropolizao e regio metropolitana,
acrescenta-se outro elemento importante para a compreenso do estado das
discusses sobre a temtica no Brasil: trata-se do estudo do IBGE denominado
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Regies de Influncia das Cidades 2007 (REGIC 2007), o qual define a existncia de trs tipos de metrpoles, diretamente relacionadas ao seu papel como
centros de gesto do territrio.3 So elas:
Metrpoles so os 12 principais centros urbanos do pas, que caracterizam-se
por seu grande porte e por fortes relacionamentos entre si, alm de, em geral,
possurem extensa rea de influncia direta. O conjunto foi dividido em trs subnveis, segundo a extenso territorial e a intensidade destas relaes: a) grande
metrpole nacional So Paulo, o maior conjunto urbano do pas, com 19,5
milhes de habitantes, em 2007, e alocado no primeiro nvel da gesto territorial;
b) metrpole nacional Rio de Janeiro e Braslia, com populao de 11,8 milhes
e 3,2 milhes em 2007, respectivamente, tambm esto no primeiro nvel da gesto territorial. Juntamente com So Paulo, constituem foco para centros localizados em todo o pas; e c) metrpole Manaus, Belm, Fortaleza, Recife, Salvador,
Belo Horizonte, Curitiba, Goinia e Porto Alegre, com populao variando de
1,6 (Manaus) a 5,1 milhes (Belo Horizonte), constituem o segundo nvel da gesto territorial. Note-se que Manaus e Goinia, embora estejam no terceiro nvel
da gesto territorial, tm porte e projeo nacional que lhes garantem a incluso
neste conjunto (IBGE, 2008, p. 11).
3. Segundo a pesquisa Regies de Influncia das Cidades 2007 REGIC 2007 (IBGE, 2008, p. 9), os centros de
gesto do territrio caracterizam-se como aquelas cidades onde se localiza uma grande diversidade de rgos do
estado e sedes de empresas, a partir das quais so tomadas decises que afetam direta ou indiretamente um dado
espao (Corra, 1995). Para a definio dos centros da rede urbana brasileira, buscam-se informaes de subordinao
administrativa no setor pblico federal, para definir a gesto federal, e de localizao das sedes e filiais de empresas,
para estabelecer a gesto empresarial. A oferta de distintos equipamentos e servios capazes de dotar uma cidade de
centralidade informaes de ligaes areas, de deslocamentos para internaes hospitalares, das reas de cobertura das emissoras de televiso, da oferta de ensino superior, da diversidade de atividades comerciais e de servios,
da oferta de servios bancrios, e da presena de domnios de internet complementa a identificao dos centros de
gesto do territrio.
37
Mapa 1
Fonte: assembleias legislativas estaduais; Observatrio das Metrpoles; Emplasa; Balbim et al. (2011).
Elaborao: Laboratrio de Dinmica Metropolitana da Universidade Federal do Paran (LadiMe/UFPR).
Obs.: 1. No inclui reas de expanso das regies metropolitanas.
2. Mapa confeccionado em novembro de 2012, sob a organizao de Maurcio Polidoro.
Observa-se que das 54 unidades de carter regional mapeadas, 51 so regies metropolitanas e trs so regies integradas de desenvolvimento, que se
distribuem da seguinte maneira, luz da hierarquia definida na pesquisa REGIC
2007 (IBGE, 2008):
doze so metrpoles;
dez so capitais regionais de nvel A;
oito so capitais regionais de nvel B;
onze so capitais regionais de nvel C;
oito so centros sub-regionais de nvel A;
duas so centro de zona, um de nvel A e um de nvel B; e
trs so centros locais.
38
39
Compreendendo o quadro de mudanas apontadas anteriormente e reconhecendo que h um divrcio entre metrpole e regio metropolitana no Brasil, outra
ordem de questes se coloca, sobretudo quando o objetivo nortear a proposio
de polticas pblicas em contextos de urbanizao crescente, quais sejam: i) a
grande e contnua concentrao de pessoas nas cidades faz que a dimenso urbana
seja prioritria; ii) h diferentes escalas abrangidas pelo processo de urbanizao
e cujo tratamento deve ser tambm diferenciado; e iii) h uma dimenso mais
complexa da urbanizao, que realidade em certas pores do espao urbano
brasileiro trata-se do processo de metropolizao, cujo olhar deve ser mais especfico ainda que nos demais contextos urbanos.
4. Entre os 26 estados federados, apenas Tocantins, Mato Grosso do Sul, Rondnia e Acre no possuem regies
metropolitanas. Entre os demais, destacam-se: Santa Catarina, com nove regies metropolitanas; Paraba, com seis; e
Alagoas, com cinco.
40
Com esse perfil de concentrao populacional, portanto, as polticas pblicas de carter urbano so, sem dvida, as mais urgentes e aquelas capazes de
impactar a vida da maioria da populao.
O processo de urbanizao tem provocado o surgimento de situaes
urbanas distintas daquelas que ocorriam no passado. Villaa (1998) chama a
ateno para o fato de que o crescimento dos ncleos urbanos forma, cada vez
mais, um tipo particular de cidade, pertencentes a outras unidades polticoadministrativas: isso no havia entre ns at por volta da dcada de 1920. At
ento, a uma cidade correspondia um e apenas um municpio, e vice-versa
(op. cit., 1998, p. 49). Assim, embora a realidade urbana em outros pases j
testemunhasse a alterao entre a escala do processo e a escala da administrao, isto se apresentava como novidade no Brasil. Com a crescente urbanizao, este fenmeno se tornou cada vez mais frequente, ao ponto de hoje haver
inmeros exemplos desta situao.
Sem o compromisso de esgotar as possibilidades, mas entendendo necessria
a abordagem de contextos urbanos com distintos graus de complexidade, sobretudo no mbito da gesto, a autora escolheu alguns casos de realidades urbanas
que se apresentam neste incio de sculo, variando dos mais elementares aos mais
complexos, como possvel observar nos mapas 2 a 7.
41
42
Mapa 2
O mapa 3 retrata a divisa dos estados de Gois e Minas Gerais e revela que
h uma integrao entre as manchas urbanas dos dois municpios lembrando
que o meandro da linha municipal o mesmo do rio que divide os municpios;
deste modo, h um elemento natural que deixa descontnua a mancha, mas que
no compromete a real integrao, inclusive com forte predomnio da dimenso
da mancha de Itumbiara sobre a de Arapor.
J o mapa 4 retrata a poro noroeste do estado de So Paulo e revela maior
complexidade, pois possvel observar, sobretudo no quadrante sudoeste do
mapa, uma continuidade da mancha urbana, nitidamente influenciada pela rodovia como vetor principal de expanso. Neste caso, o corredor urbano ao longo
da rodovia perpassa e integra entre quatro e cinco municpios.
43
MAPA 3
MAPA 4
44
45
MAPA 6
mapa 7
46
Populao total e posio na pesquisa REGIC 2007 das regies metropolitanas e Rides
Populao total
(2010)
Regio metropolitana
So Paulo-SP
19.683.975
Rio de Janeiro-RJ
Metrpole nacional
11.835.708
Belo Horizonte-MG
Metrpole
4.883.970
Porto Alegre-RS
Metrpole
3.958.985
Recife-PE
Metrpole
3.690.547
Fortaleza-CE
Metrpole
3.615.767
Salvador-BA
Metrpole
3.573.973
Curitiba-PR
Metrpole
3.174.201
Campinas-SP
Capital regional A
2.797.137
(Continua)
47
(Continuao)
Populao total
(2010)
Regio metropolitana
Capital regional C
2.264.594
Goinia-GO
Metrpole
2.173.141
Manaus-AM
Metrpole
2.106.322
Belm-PA
Metrpole
2.101.883
Vitria-ES
Capital regional A
1.687.704
Baixada Santista-SP
(Santos)
Capital regional C
1.664.136
Natal-RN
Capital regional A
1.351.004
So Lus-MA
Capital regional A
1.331.181
Joo Pessoa-PB
Capital regional A
1.198.576
Macei-AL
Capital regional A
1.153.364
Florianpolis-SC
Capital regional A
877.116
Aracaju-SE
Capital regional A
835.816
Cuiab-MT
Capital regional A
833.766
Londrina-PR
Capital regional B
801.817
Campina Grande-PB
Capital regional B
736.381
Maring-PR
Capital regional B
690.303
Feira de Santana-BA
Capital regional B
673.637
Agreste-AL
(Arapiraca)
Capital regional C
601.049
Cariri-CE
(Crato)
Capital regional C
564.478
Capital regional B
540.098
Macap-AP
Capital regional C
499.466
Vale do Itaja-SC
(Blumenau)
Capital regional B
486.379
Vale do Ao-MG
(Ipatinga, Coronel Fabriciano e Timteo)
Capital regional C
451.670
Centro sub-regional A
439.520
Sudoeste Maranhense-MA
(Imperatriz)
Capital regional C
345.873
Chapec-SC
Capital regional B
344.591
Carbonfera-SC
(Cricima)
Capital regional C
331.281
Zona da Mata-AL
(Unio dos Palmares)
Centro de zona A
315.128
Santarm-PA
Capital regional C
310.898
(Continua)
48
(Continuao)
Populao total
(2010)
Regio metropolitana
Capital-RR
(Boa Vista)
Capital regional C
298.215
Umuarama-PR
Centro sub-regional A
290.752
Centro sub-regional A
269.424
Patos-PB
Centro sub-regional A
224.550
Vale do Paraba-AL
(Atalaia)
Centro local
202.726
Guarabira-PB
Centro sub-regional A
193.671
Lages-SC
Centro sub-regional A
171.512
Cajazeiras-PB
Centro sub-regional A
167.971
Centro de zona A
151.725
Esperana-PB
Capital regional B
134.085
Tubaro-SC
Centro sub-regional A
129.544
Central-RR
(Caracara)
Centro local
27.094
Sul do Estado-RR
(Caroebe)
Centro local
21.633
Metrpole nacional
3.717.728
Grande Teresina
Capital regional A
1.150.959
Petrolina-PE e Juazeiro-BA
Capital regional C
689.410
Brasil
Populao total
(2010)
190.755.799
Fonte: Sistema IBGE de Recuperao Automtica Sidra (disponvel em: <http://www.sidra.ibge.gov.br/bda/tabela/listabl.
asp?z=t&o=25&i=P&c=3145>); banco de dados do Censo Demogrfico 2010 (disponvel em: <http://www.ibge.gov.
br/home/estatistica/populacao/censo2010/sinopse/sinopse_tab_uf_pdf.shtm>); e Emplasa ([s.d.]).
Nota: Dados relativos s regies metropolitanas, excludos os municpios do colar e/ou reas de expanso metropolitanas,
quando existentes.
49
6 CONSIDERAES FINAIS
Pelo exposto, possvel vislumbrar os desafios deste projeto, que se prope a estudar as
regies metropolitanas no Brasil, entre os quais podem ser destacados os listados a seguir.
Distinguir o que efetivamente metropolitano daquilo que, embora receba a denominao de regio metropolitana, no pode ser
assim reconhecido.
Propor polticas pblicas que contemplem as vrias realidades urbanas
existentes na atualidade no pas e seus diferentes nveis de complexidade.
Estimular a discusso de critrios nacionais para a criao de regies
metropolitanas, de modo a evitar disparidades irreconciliveis.
Fortalecer o reconhecimento de recortes supramunicipais para a soluo
de problemas comuns, entre os quais as aglomeraes urbanas, tambm
previstas na Constituio Federal.
Parece evidente a necessidade da deciso entre a conciliao das discusses
em torno da problemtica metropolitana, fazendo convergir a compreenso da
metrpole como fenmeno socioespacial, condio fundamental para sua aderncia definio das regies metropolitanas; ou o divrcio, entendendo que a complexidade do pas resulta em uma diversidade de possibilidades e que a autonomia
dos estados concorre para a proposio de regies metropolitanas muito mais
relacionadas a perspectivas de recortes regionais latu sensu, na grande maioria dos
quais, a despeito de realidades urbanas com certo grau de complexidade serem
possveis, no se trata de uma problemtica verdadeiramente metropolitana.
A deciso anteriormente referida tambm poltica na medida em que se
trata ou do reforo de estruturas poltico-institucionais ora existentes ou do esforo de criao de novas, qui contribuindo para que a problemtica metropolitana assuma a centralidade que necessita, tendo em vista a possibilidade de romper
com os arranjos existentes, e que pouco respondem s demandas impostas pela
vida metropolitana, entre outras, a gesto, a mobilidade, a moradia e o emprego.
REFERNCIAS
50
51
CAPTULO 2
1 INTRODUO
A anlise desenvolvida neste trabalho objetiva contribuir para os estudos que buscam
subsidiar a efetividade da poltica metropolitana no Brasil. Os argumentos utilizados
visam demonstrar o imperativo de construir mecanismos institucionais de governabilidade metropolitana, frente aos desafios sociais engendrados nestes territrios.
A proposta pela cartografia, pelo planejamento, pela configurao e pela gesto de
arranjos institucionais transformadores do fazer poltica nas reas metropolitanas brasileiras poderia ser manifestada por quaisquer representantes de mltiplas tendncias
polticas; disto decorre a necessidade de fazer-se distinguir, pelo rigor dos conceitos,
em busca do estabelecimento de um corpo de regras (Durkheim, 1988), que
responda profunda fragmentao socioespacial da metrpole.
No entanto, interessa, ainda, formular alguma articulao dialtica existente
entre os modos de produo das subjetividades, enquanto capital social, e a superestrutura da sociedade capitalista. Os dados escolhidos so importantes aliados
para esta anlise, estes indicam as duas direes tomadas habitual e cotidianamente
pelas prticas polticas: uma, a do consenso neoliberal, s portas da qual se abarrotam os projetos de ocupao, otimizao, redistribuio, autossegregao e
cidadelizao dos espaos metropolitanos brasileiros; outra, a prtica poltica do
cultivo das zonas de anomia, no interior das quais, no mais das vezes, reina o estado
de exceo. Ambas as prticas so movimentos estratgicos que pressupem que
s h algum padecendo nestas reas urbanas anmicas porque quer, visto que o
livre arbtrio no reino do indivduo s exige dele sua escolha: ou o consenso,
alcanando, assim, o Olimpo da salvao; ou o dissenso que lhe condenar aos
grilhes, como Prometeu, para que tenha o fgado eternamente devorado.
A metodologia adotada neste trabalho de inspirao explicitamente
durkheimniana e transversa, na medida em que visa cercar de interpretantes os
eixos estruturantes desta pesquisa; quais sejam, a relao entre o desenvolvimento
anmico e os altos ndices de violncia nas unidades regionais urbanas, bem como
as relaes perigosas mantidas pela poltica consensual neocorporativista
entre os opostos das polarizaes: riqueza-pobreza, sob o aspecto econmico;
54
55
56
57
organizao social das metrpoles que, a despeito das propores distintas, apresentam
semelhanas especialmente no referente aos problemas sociais deflagrados pelo
processo de segregao socioespacial, caracterstico da urbanizao do pas.
A tipologia socioespacial construda ofereceu uma representao dos princpios
gerais de diviso social do territrio das metrpoles e das transformaes em curso,
servindo de base para indicar a configurao espacial da desigualdade presente na
estrutura social do pas. Pressupe-se que os efeitos da segregao isolam grandes
contingentes populacionais e produzem idnticos resultados corrosivos nas estruturas das relaes de convivncia em comunidades territoriais, interferindo sobre a
sociabilidade produzida.
Os resultados revelam que os processos de desenvolvimento das comunidades
urbanas atuais so caracterizados pela segregao socioespacial, o que impacta a
produo e a reproduo das desigualdades e, consequentemente, a formatao
de novas e contraditrias relaes de interao e sociabilidade entre os grupos
e classes sociais. Este mecanismo permitiu ainda o desdobramento dos estudos
concernente temtica da criminalidade e da violncia, admitindo-se serem estes
os produtos mais expressivos e significativos da segregao socioespacial.5
A descrio de uma RM para cada categoria funcional suficiente para demonstrar a dinmica do processo de segregao socioespacial, que se repete, igualmente, aos
casos apresentados, em todas as reas metropolitanas brasileiras de acordo, portanto,
com as concluses dos estudos realizados pelo Observatrio das Metrpoles (Ribeiro,
2012). Assim como nas demais RMs das seis categorias, em cada RM analisada neste
estudo, a configurao social das territorialidades marcada por processo de segregao socioespacial.
A categoria 1 inclui apenas a RM de So Paulo, com os resultados mais
expressivos em todos os indicadores, que apresentam
uma ntida segmentao social no territrio metropolitano: uma mancha de perfil
superior no centro da metrpole, sobrepondo-se capital. Conforme nos distanciamos
dessa mancha, percebe-se uma hierarquia descendente de tipos socioespaciais. Esta
hierarquia quebrada por alguns borres do tipo superior na Zona Oeste da Grande
So Paulo, alm de pequena mancha a leste, em Mogi das Cruzes. As reas superiores
centrais so circundadas por reas mdias, localizadas tambm preferencialmente no
municpio da capital (Observatrio das Metrpoles, 2009b, p. 13).
5. Tais estudos esto em desenvolvimento no projeto Organizao Social do Territrio e Criminalidade Violenta, no mbito
do seminrio Observatrio das Metrpoles: territrio, coeso social e governana democrtica (Observatrio das Metrpoles,
2011), motivados pela constatao de que a criminalidade vem se revelando cada dia mais um fenmeno metropolitano.
Para essa comparao, a taxa de homicdios por 100 mil habitantes o indicador mais adequado, uma vez que introduz um
padro comum a regies com contingentes populacionais to diferenciados. Enquanto a taxa mdia de vtimas de homicdios
por 100 mil habitantes nas regies metropolitanas, entre 1998 e 2002, foi de 46,7, a mdia nacional para o mesmo perodo
foi de 28,6 vtimas por 100 mil habitantes. Alm dessa concentrao, observa-se tambm um crescimento dos homicdios.
Em 1980, a taxa de homicdios por 100 mil habitantes nas regies metropolitanas era de 19,0 e, em 2002, passou para 46,0
(Andrade e Figueiredo, 2005, p. 2).
58
A RM do Rio de Janeiro com a segunda maior pontuao em todos os indicadores compe, individualmente, a categoria 2, caracterizada pela reproduo das
histricas caractersticas de segregao, cujas alteraes socioespaciais verificadas nos
anos 80 consolidaram-se nos anos 90. Destacamos as duas principais tendncias: nas
reas superiores valorizadas, elitizao com favelizao, e na periferia, diversificao
social (Observatrio das Metrpoles, 2009b, p. 4).
Na categoria 3, enquadram-se RMs j consolidadas e, com exceo da
Ride do Distrito Federal, todas as demais foram institucionalizadas por lei
federal. O exemplo que se extrai da RM de Belo Horizonte pode ser replicado para as demais que compem o grupo: Porto Alegre, Braslia, Curitiba,
Salvador, Recife e Fortaleza, pois todas apresentam caractersticas equivalentes
quando se trata do processo de segregao socioespacial que caracteriza o atual
desenvolvimento de suas reas urbanas:
a estrutura socioespacial metropolitana tem apresentado permanncias, no nvel
macro, com elitizao dos espaos centrais e pericentrais, onde se consolida a concentrao dos grupos dirigentes e profissionais de nvel superior, e o espraiamento
das classes mdias em direo s periferias mais imediatas, em especial, o chamado
eixo industrial, a oeste de Belo Horizonte. Os trabalhadores e segmentos populares
vo sendo empurrados para as periferias mais distantes. J em relao aos grupos
de alta renda, observa-se uma particularidade: sua proximidade fsica com a regio
onde tradicionalmente se localizam os grupos superiores. Trata-se na verdade da
expanso da chamada zona sul de Belo Horizonte, e no da criao de enclaves nas
periferias sociais da metrpole (Observatrio das Metrpoles, 2009, p. 9b).
Os espaos componentes dessas quatro primeiras categorias foram classificados como metropolitanos, dado que apresentam indicadores com expressividade
sensivelmente superior aos das duas categorias seguintes (5 e 6), classificadas como
59
60
Pode-se dizer que a principal marca da metropolizao brasileira a segregao, seja por meio da autossegregao o que ocorre na concentrao territorial
das classes proprietrias , seja por meio da segregao compulsria que resta
aos que ocupam as posies mais vulnerveis da estrutura social (Observatrio das
Metrpoles, 2009, p. 75).
Caldeira aponta a segregao como componente do crescimento das reas
urbanas, em que as formas de excluso e encerramento sob as quais as atuais transformaes espaciais ocorrem so to generalizadas que se pode trat-las como parte
de uma frmula que as elites em todo o mundo vm adotando para reconfigurar a
segregao espacial de suas cidades (Caldeira, 2000, p. 9).
Ribeiro (2007) destaca que o processo de desenvolvimento urbano do pas
generalizou uma urbanizao cujos territrios so organizados por comunidades
divididas entre os de dentro e os de fora das cidades, uns e outros incapazes de
constituir comunidades coesas (Ribeiro, 2007, p. 22). Assim, em vez de a cidade
consolidar os padres de interaes sociais que esto na sua origem, desenvolve-se
no sentido de fragmentar tais interaes, tornando-se um mundo social de precariedade e pobreza; anmico e regressivo; de violncia e insegurana; e do indivduo
atomizado (op. cit., p. 23).
Os pressupostos presentes nesse raciocnio admitem ainda que a acelerada urbanizao brasileira gerou um passivo social localizado, principalmente nas grandes
reas metropolitanas, a despeito de reconhecer que a pobreza e a precariedade esto
manifestas em todo o territrio nacional.6 Maricato qualifica e reitera a dimenso
deste passivo encontrado sobretudo nas periferias urbanas:
ainda que a pobreza medida por indicadores nacionais diminua com a urbanizao,
de um modo geral, o nmero absoluto de moradores de favelas cresce mais do que
o crescimento da populao urbana (Um-Habitat, 2010). A concentrao de pobres
em gigantescas favelas (...) com baixa taxa de emprego, com elevados ndices de
violncia, apresenta um aspecto qualitativo que a difere da dispersa pobreza rural.
So verdadeiras bombas socioecolgicas (Maricato, 2012, p. 2).
As espacialidades perifricas estabelecem-se a partir de processos de ocupao urbana caracterizados por profunda fragmentao socioespacial, visvel a
olhos nus. Em uma caminhada por qualquer cidade que componha uma das reas
metropolitanas brasileiras, percebe-se a desigualdade nas caractersticas urbansticas, na tipologia das construes, no paisagismo implantado, na presena ou,
mormente, na ausncia de equipamentos sociais e urbanos. No conjunto de todos
os aspectos que puderem ser observados, esta ecologia urbana e metropolitana
6. Conforme pesquisa realizada pelo Ipea a partir de recentes dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios
(PNAD) do IBGE, que aponta a possibilidade de os municpios da periferia metropolitana resguardarem condies de
vida mais benficas que as de municpios de caractersticas rurais do interior do pas (Ipea, 2011).
61
62
gerados pela sua produo, j que a receita oramentria per capita consistentemente menor nas periferias. A menor participao dos benefcios econmicos das
metrpoles, todavia, no exclui as periferias de sofrer as consequncias das chamadas
deseconomias urbanas, especialmente congestionamento de trnsito, poluio,
degradao ambiental e violncia (Ipea, 2001, p. 29).
63
64
Taxas mdias1 de homicdios nos municpios brasileiros, segundo seu nvel de integrao
metropolitana2 (1999-2006)
60
50
40
30
20
10
0
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
Muito baixo
Mdia
Muito alta
No metropolitano
Baixo
Alta
Polo metropolitano
Brasil
Fonte: Sistema de Informaes sobre Mortalidade (SIM) do Datasus/MS (dados de 2011) e Observatrio das Metrpoles/INCT/CNPq.
Notas: 1 Mdia mveis (Tx = (Yai-1+Yai+Yai+1)/3).
2
Nvel de integrao metropolitana elaborado pelo Observatrio das Metrpoles.
As taxas mais altas so as dos municpios com muito alta integrao com o
polo, seguidas pelas taxas dos prprios municpios-polo e as dos que apresentam
alta e mdia integrao. A dinmica dos homicdios nos municpios no metropolitanos muito semelhante s do total do Brasil. Cresce desde 1999, mas as
taxas so muito inferiores s dos municpios metropolitanos.
65
66
Essas foram as bases de sustentao da economia e da poltica no pas, resultando em uma burguesia nacional sem autonomia, que fundou cidades igualmente no
autnomas e que no expressam o mesmo significado expresso na origem das cidades
europeias. Oliveira (1999, p. 60) utiliza vrias referncias para falar da formao da
sociedade no Brasil; entre estas, privatizao do pblico e patrimonialismo, s quais
se agrega tambm a prtica denominada de clientelismo que, segundo Carvalho, perpassa toda a histria poltica do pas, indicando
um tipo de relao entre atores polticos que envolve concesso de benefcios pblicos,
na forma de empregos, benefcios fiscais, isenes, em troca de apoio poltico, sobretudo
na forma de voto (...). Clientelismo seria um atributo varivel de sistemas polticos
macro e podem conter maior ou menor dose de clientelismo nas relaes entre atores
polticos (Carvalho, 1997, p. 5).
67
68
69
70
71
72
73
74
sua soluo. Disso, supe-se decorrer a composio dos interesses e das opinies
no sentido da soluo mais razovel (op. cit., p. 379). Portanto, a soluo mais
razovel descobrir, no prprio corpo social e poltico, institucional e funcional,
como fazer emergir o movimento necessrio para a gerao de dinmicas de cooperao para a implementao da governabilidade permanente, e flexvel, de reas
fragmentadas socioespacialmente. No entanto, ao se falar de institucionalidade
metropolitana, cabe observar que objetiva este trabalho a ruptura com a tradio
de desenvolvimento descontrolado e anmico do tecido urbano perifrico. Esta
a razo da adoo deste motor poltico dos segmentos populares, de trabalhadores, o dissenso, para instigar uma ao social pela democratizao da configurao do mundo sensvel urbano: O dissenso tem assim por objeto o que chamo
de recorte do sensvel, a distribuio dos espaos privados e pblicos, dos assuntos
de que neles se trata ou no, e dos atores que tm ou no motivos de estar a para
deles se ocupar (Rancire, 1996, p. 273).
Assim, a construo da governabilidade metropolitana implica mudanas
de forte contedo poltico e, por isto, demanda intenso envolvimento dos atores
interessados em acompanhar ativamente as decises sobre os recortes do sensvel urbano, visando interferir decisivamente na distribuio dos espaos para
no permitir a ocupao injusta e anmica destes. Uma ao social desta envergadura deve ser capaz de mobilizar as foras voltadas incluso daqueles atores
historicamente excludos, para se contrapor ao clientelismo poltico to praticado na histria da governabilidade do pas. Porm, tal mobilizao s poder
ser engendrada sob a condio de no reduzir o dissenso o que d ensejo a
situaes de conflito ordenadas e a situaes de discusso e de argumentao
ao consenso que esvazia o prprio conflito , encarando-o como confrontao
de parceiros j constitudos sobre a aplicao de uma regra geral a um caso particular (Rancire, 1996, p. 374). O fato que no existem regras gerais que
possam se encarregar da multiplicidade de problemas enfrentados por estas RMs
nas quais a anomia a governanta. Outro fato, mais preocupante que o anterior,
a no existncia, por parte dos adeptos da sabedoria consensual, da predisposio a discutir com aquela classe que ainda precisa provar que h algo a argumentar, um objeto, parceiros, um mundo que os contm (op. cit., p. 374). Esta
a primeira questo, portanto, a ser enfrentada pelos protagonistas de uma luta
em vias de ser construda e praticada, com a inteno de tornar explcito o novo
mundo litigioso que a elite insiste em no querer enxergar; tornar visvel, dizvel
e contvel o que o poder no v, no diz e no leva em conta em suas polticas
neocorporativistas. O encontro com o foco deste estudo, neste sentido, implica
denunciar e condenar a violncia simblica representada por esta indiferena do
poder em relao ao objeto que se deve conduzir discusso pblica.
Ainda que no se tenha alardeado sobre isso antes, essa violncia simblica
da negao do objeto do dissenso parte integrante dos mecanismos de segregao e clivagem das subjetividades, sobre os quais se falou na segunda seo
75
deste trabalho e por meio dos quais a violncia urbana montada e detonada.
Observa-se, assim, como tais mecanismos anulam a possibilidade da formao do
sujeito poltico nos espaos urbanos ejetados do sistema cristalizado da poltica,
que Rancire (1996) denomina de polcia; e nota-se tambm quais so os motivos para esta anulao sistemtica: trata-se de eliminar o cmputo litigioso dos
no contados. Afinal, o neocorporativismo no nega suas origens (o sculo XIX
saudosista das corporaes romanas e medievais). Ainda hoje, considera a luta de
classes uma ao desagregadora, que deve ser destruda por meio da conciliao
dos interesses conflitantes criados pelo capitalismo. Se o antigo corporativismo
serviu, na prtica, para desmantelar o pluralismo sindical acusado de promover
atividades antissociais e para instituir o sindicato enquanto apndice do
Estado (funcionando to somente como instrumento de conciliao e paz social),
o neocorporativismo completa o trabalho, impedindo a emergncia de qualquer
potencial novo sujeito poltico logo, de qualquer no classe que tenha pretenses de tornar-se classe organizada com reivindicaes inoportunas.
Por meio dessa coero, ele realiza a supresso da poltica, atrelando a si o
poder do Estado, o qual perde, na prtica, seu poder de autoridade estatal para
transferi-lo iniciativa dos atores sociais; ou seja, faz o Estado renunciar s suas
prerrogativas para deixar que se opere no ncleo da sociedade a adaptao tima
dos interesses e dos direitos (Rancire, 1996, p. 380). A grande falha do neocorporativismo no aceitar que:
quando se quer suprimir o povo dissensual da poltica pela populao consensualmente
gerida, v-se aparecer em seu lugar um outro povo, mais antigo, mais intratvel, o povo
da etnia que se declara incompatvel com a etnia vizinha. Quando se quer substituir a
conduo poltica dos litgios pelo tratamento gestionrio dos problemas, v-se reaparecer
o conflito sob uma forma mais radical, como impossibilidade de coexistir, como puro
dio do outro (Rancire, 1996, p. 380).
E, por essa razo, se est em contato com a pior forma de violncia, aquela
que faz das metrpoles brasileiras uma terra de ningum, o territrio da anomia
e da fragmentao existencial, em que a convivncia com o dio racista ou
xenfobo que visa ao outro como tal (Rancire, 1996, p. 380) se tem tornado
cada vez mais frequente e banal, sem contar outras aes gratuitamente odiosas.
Em suma, a falta de institucionalidade para a escala metropolitana diretamente responsvel pela excessiva incidncia da violncia nestas reas; mas as solues para a anomia destas regies no viro da sabedoria consensual, pois esta a
me coruja desta anomalia. Se, da parte da autora deste trabalho, entende-se que
somente aes cooperadas tm o poder de combater o desenvolvimento anmico
das aglomeraes urbanas, sabe-se tambm com quais atores no se pode contar
nesta ao social: com os donos das prticas autrquicas de gerncia pblica e seus
instrumentos de coero do dissenso ou de sua reabsoro em consenso. Torna-se
76
imperativo, assim, convocar para esta ao social em regies anmicas das grandes
metrpoles os sujeitos ainda no identificados com tal combate poltico; neste
ponto que a questo metropolitana sai de um campo j explorado e cai no plano
ainda incipiente de base. Entretanto, no h somente nuvens nebulosas neste comeo, uma vez que os potenciais sujeitos polticos devero erguer-se das cinzas,
assim que os problemas sejam devidamente determinados e colocados pela luz
da racionalidade poltica para a recomposio das subjetividades clivadas.
Sabe-se o quanto a crise dessa racionalidade poltica se tem perseverado em
nome dos interesses da alta classe mdia, por meio de especulaes imobilirias
e redes concessionrias de servios urbanos; no entanto, urge recuperar a poltica
para sua razo de colocar em debate o dissenso. Assim como a metrpole diversificada, a poltica tambm o encontro de mltiplas tendncias. Por isto, as reas
metropolitanas constituem-se como o lcus privilegiado nas quais se entrecruzam
todos os tipos de indues s aes de cooperao, tanto para o desenvolvimento
quanto para o travamento social.
Metrpoles, regies metropolitanas e aglomeraes urbanas representam a concentrao dos principais problemas sociais, econmicos e ambientais brasileiros. De igual
forma constituem uma pujante concentrao de foras sociais, de agentes inovadores,
de reinveno poltica, cultural e social, de oportunidades e possibilidades, bem como
locus principal de enfrentamento entre os distintos projetos poltico-econmico-sociais
em disputa pela hegemonia nos diversos nveis do aparelho do Estado e da formao
social brasileira (Soares, 2005, p. 5).
Um perigo constante, diante das relaes insensveis de grupos sociais entre si,
movidas pelo interesse de morder a melhor parte na distribuio da pizza dos
lugares e das funes e pela desesperada corrida para garantir seu pedao e legitimar a distribuio: tal perigo mora entre a distribuidora e a pizzaria, mas quem
se arrisca neste no nem o pizzaiolo, nem o distribuidor, o intrpido motoboy.
O risco de tornar-se tambm insensvel grande nestas circunstncias; por isto,
h de se buscar alguma tica enquanto indivduos sensveis e racionais que travam
suas lutas polticas no campo do dissenso democrtico.
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78
capital social utilizado estatisticamente para estabelecer, de acordo com sua maior
ou menor presena, correlaes entre questes sociais; as quais, quando advindas
dos formuladores de polticas pblicas, facilitam a interpretao de problemas
complexos, como a criminalidade, as crises higinicas, a pobreza e o desemprego;
e pelas quais se chega concluso de que estes problemas so o reflexo da distribuio desigual de capital social, podendo, assim, servir de base para argumentos,
a favor ou contra, na disputa por recursos urbanos.
Para atingir esse objetivo, porm, de enfrentar os problemas enumerados
neste estudo, no se pode restringir-se definio de capital social enquanto
caracterstica da organizao social (Putnam, 2006), mas, antes, este depende
da constituio do sujeito tico e moral, por intermdio do qual o capital social
formado, por meio de produo de subjetividades, como os agenciamentos de
enunciao criadores de instncias locais de subjetivao coletiva capazes de
recompor a corporeidade existencial (op. cit.). Se as tcnicas do poder moderno
so totalizantes e abarcam os procedimentos de um governo por individuao
ou normalizao, o indivduo bom-moo condicionado e regido pela moral
capitalista tende a tornar-se assujeitado, cedendo aos mecanismos de clivagem
e fragmentao da intentio e autoaniquilando esta parte do capital social.
Para a funo de aferimento e distribuio desse capital social assim definido, os meios de produo das subjetividades sobretudo, os agenciamentos
maqunicos do capitalismo apresentam um conjunto funcional que associa a mquina ao homem, formado pelos componentes materiais e energticos,
pelos componentes semiticos como os clculos e os algoritmos , pelos
componentes sociais de organizao e distribuio do trabalho e dos espaos,
pelos componentes de fluxos e intensidades do corpo humano, pelos componentes
de informaes e representaes mentais, pelos componentes das mquinas
desejantes e pelas mquinas abstratas que instauram transversalmente todos
os demais componentes.
A consistncia formal de todos os componentes dever ser capaz de indicar, com relativa preciso, se a regio analisada apresenta tima, mdia ou
baixa proporo de capital social. A aparente abstrao complicada da definio
mltipla deste conjunto funcional ser desfeita quando este puder passar por
instrumentos capazes de interpretar os tais componentes, os quais, neste ponto,
podem ser encarados no mais como um conceito de Guattari (1992), mas,
antes, como nveis maqunicos computveis pela maior ou menor ocorrncia
entre os agenciamentos sociais de determinada territorialidade metropolitana,
seja espacial ou existncia, seja ecolgica ou etolgica, seja material ou intensiva.
Que essas consideraes finais para aes iniciais signifiquem o seguinte: ter,
por fim, aes no sentido de tornar imperativa a necessidade de planejamento,
informaes e instrumentos que consolidem a governabilidade da metrpole por
meio de aes sociais voltadas ruptura com a velha poltica neocorporativista, pa-
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CAPTULO 3
1 INTRODUO
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modelos de regulao. Uma de suas teses mais conhecidas foi que, a partir dos
anos de 1970, o chamado regime keynesiano de organizao e interveno do
Estado na produo do espao, composto por projetos e estratgias, evoluiu para
um regime estatal-espacial competitivo e reescalonado. Os projetos e as estratgias do keynesianismo espacial concentraram-se nos objetivos de redistribuio
de ativos, renda e infraestrutura, e na manuteno da coeso territorial na escala
nacional, coordenados pelo Estado-nao mediante intervenes e instituies
relativamente homogneas e centralizadas. O regime reescalonado e competitivo,
no entanto, representava uma mudana para arranjos institucionais descentralizados, baseados em componentes adaptados, com um papel proeminente das
estratgias e intervenes territoriais em prol da competitividade urbano-regional.
Brenner, embora reconhea uma proeminncia crescente das escalas subnacional e supranacional, no descartou a funo do Estado-nao. Na viso dele, na
escala nacional, o Estado continuou moldando as estratgias regulatrias, financeiras
e territoriais que influram sobre a produo do espao urbano. Ainda de acordo
com este autor, o regime competitivo e reescalonado aumentou as instabilidades
e disparidades inter-regionais nas economias nacionais e na economia espacial
europeia, particularmente por meio do crescimento do empreendedorismo competitivo em nvel local e metropolitano.
A reflexo sobre regimes espaciais tambm influenciou o debate sobre
a governana metropolitana, principalmente na Europa e nos Estados Unidos
(Brenner, 2003). Cabe destacar trs elementos relacionados.
Primeiramente, a teoria dos regimes gerou uma leitura geogrfica e histrica
mais refinada, de acordo com a qual os arranjos institucionais esto imbricados em
um processo dinmico de reestruturao produtiva e de transformao da organizao e interveno do Estado no espao, moldados pelas foras sociopolticas e
econmicas. Mais especificamente, durante o keynesianismo espacial nos pases
centrais, as regies metropolitanas representavam a espinha dorsal e os polos de
crescimento no modo utilizado pelo economista Franois Perroux, a partir dos
quais se irradiava o crescimento para dar coeso s economias nacionais. Por meio
de arranjos institucionais metropolitanos uniformes, buscava-se, a partir da escala nacional, garantir a eficincia coletiva e a economia de escala no planejamento
e na gesto dos servios urbanos de interesse comum. Na Europa, o perodo marcou a era das estruturas institucionais consolidadas, como a rea metropolitana
porturia de Rijnmond (Roterd, Holanda), a autoridade metropolitana em Madri, o Conselho Metropolitano de Londres e arranjos correlatos em cidades como
Manchester e Birmingham, entre outros exemplos. Com a emergncia de um
regime reescalonado e competitivo, presencia-se um crescimento de arranjos
localistas de planejamento e gesto do territrio. Como consequncia disso,
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as institucionalidades keynesiano-fordistas passaram por uma crise de legitimidade ou foram simplesmente extintas.2
Em segundo lugar, o reescalonamento e a reestruturao da organizao e
interveno do Estado no espao no podem ser analisados como processos lineares
(Brenner e Theodore, 2002). Neste sentido, a retomada da agenda metropolitana,
nos anos 1990, na Europa e nos Estados Unidos sob bandeiras diferenciadas,
como o novo regionalismo, o crescimento compacto-inteligente ou smart growth
etc. representa seno uma resposta parcial e contraditria do Estado, induzida
pela percepo dos efeitos colaterais negativos das disputas neolocalistas predatrias e generalizadas, associadas ao empresariamento urbano da fase anterior.
Por exemplo, a retomada da agenda metropolitana pelo governo trabalhista de
Tony Blair, na Inglaterra, nos anos 1990, mediante a institucionalizao de uma
Agncia Regional de Desenvolvimento e a eleio de um prefeito para a metrpole de Londres, deve ser analisada luz da emergncia do tema da governana
metropolitana como projeto poltico para melhorar a coordenao entre escalas e
atores para respaldar as estratgias de competitividade regional em um mercado
europeu ampliado e unificado. Entretanto, esta nova agenda metropolitana,
construda em torno de um pacto da cooperao para a competio, internalizou
e agravou as disparidades socioespaciais na economia europeia como um todo
(Brenner, 2004).3
Em terceiro lugar, a teoria dos regimes espaciais, ao mesmo tempo que
representou um avano em termos de endogeneizar as relaes imbricadas entre a
dinmica econmica, a atuao do Estado e a produo do espao urbano-metropolitano, evidenciou uma lacuna na compreenso da prpria natureza das escalas,
e tambm na da escala metropolitana, ironicamente elemento que perpassou este
programa de pesquisa.
Nesse sentido, a reflexo terica sobre o conceito de escala, que recebeu novos impulsos, principalmente a partir dos anos 1990, gerou uma srie de contribuies relevantes para o debate sobre o reescalonamento e as transformaes do
regime de organizao e interveno do Estado no espao (Brando, 2011). Jessop
(1994) desenvolveu a conhecida tese sobre o duplo esvaziamento do Estado-nao
no ps-fordismo (hollowing out). Enquanto a escala nacional perdia paulatinamente responsabilidades para as agncias internacionais de financiamento em
temas como a poltica monetria e fiscal, o comrcio internacional e a segurana
pblica, a escala subnacional cidades, regies, reas metropolitanas era construda
2. Os exemplos mais emblemticos so a rea de Rijnmond, em Roterd, e o Conselho Metropolitano de Londres, que
foram extintos.
3. Brenner (2000) discute o cenrio alemo a partir do conceito de standort-politik (poltica de competitividade local).
Analisa a construo de novas governanas cooperativas em prol da competio intermetropolitana a partir dos
fundos regionais europeus. Para uma discusso das contradies no cenrio ingls, ver Pike e Tomaney (2009).
89
Swyngedouw, Moulaert e Rodriguez (2002), em uma amostra de treze experincias, argumentaram que as transformaes na poltica urbana na Europa
estavam imbricadas com os processos de reestruturao econmica e poltica que
ocorriam nas escalas nacional e europeia. Segundo os autores, as transformaes
caminhavam rumo a uma abordagem de grandes projetos urbanos pautada pela
revitalizao de reas-territrios e no pela preocupao com as pessoas (op. cit.,
p. 216, traduo nossa). Neste cenrio, os grandes projetos urbanos (GPUs) no
apenas representavam o resultado de mudanas na estrutura de financiamento de
projetos locais, priorizando editais que estimulavam a concorrncia entre os lugares, e na poltica urbana e econmica, mas tambm catalisavam transformaes
mais amplas no ambiente urbano e poltico, pois
os GPUs produzem e incorporam processos que operam nas mltiplas escalas, do
local ao regional, nacional, europeia at o global. De acordo com a nossa viso, o
projeto urbano vir a ser a lente pela qual conseguimos analisar como o entrelaamento entre as escalas produz espao urbano, e, por sua vez, como estes projetos
expressam as foras pelas quais uma variedade de escalas intersecciona na produo
de novos ambientes socioambientais (Swyngedouw, Moulaert e Rodriguez, 2002,
p. 199, traduo nossa).
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Conforme argumentou-se aqui, as sucessivas transformaes institucionais e organizacionais entrelaam-se com mudanas mais amplas no regime de desenvolvimento.
No caso brasileiro, adotaram-se trs etapas a partir das quais se buscou dialogar
com a evoluo do regime de desenvolvimento, isto , a etapa tecnoburocrtica
centralista, em vigor durante o nacional-desenvolvimentismo (1970-1985), a
neolocalista competitiva, no perodo que a sucedeu (1985-2000), e, a partir de
2000, uma etapa rotulada neste captulo como um embrionrio social-desenvolvimentismo. O objetivo no apresentar informao nova, mas sistematiz-la,
considerando as relaes entre a evoluo histrica e geogrfica do modelo de
desenvolvimento, a atuao territorial do Estado e a produo social do espao
metropolitano.
3.1 O desenvolvimentismo e a trajetria tecnoburocrtica centralista
(1970-1985)
92
Criou um modelo funcionalista uniforme de regulamentao de servios de interesse comum, com destaque para o planejamento integrado de desenvolvimento
econmico e social e os servios correlatos de infraestrutura urbana, proporcionando as condies de urbanizao adequadas industrializao e s economias
de aglomerao.5 No havia diferenciao de arranjos institucionais de acordo
com as especificidades territoriais, nem espaos de representao, considerando-se
que os principais representantes dos conselhos deliberativo e consultivo eram
nomeados pelo governo federal. A Unio desempenhou papel central no planejamento, na gesto e no financiamento dos espaos metropolitanos, principalmente
por meio da coordenao dos macrofinanciamentos setoriais para reas temticas
como a habitao e o desenvolvimento urbano, particularmente saneamento bsico, mobilidade e transporte, alocados por organismos como o Banco Nacional
de Habitao (BNH). Embora na estratgia discursiva se priorizasse uma alocao dos recursos para a habitao de interesse social, a necessidade de garantir
um retorno financeiro mnimo aos recursos investidos no Fundo de Garantia do
Tempo de Servio (FGTS) fez que este sistema deslocasse a sua carteira para a
classe mdia mais abastada e as cidades e regies mais dinmicas do pas (Rolnik
e Klink, 2011; Maricato, 1996).
Ao mesmo tempo, os governos estaduais enquadravam-se nesse regime
mediante a estruturao de autarquias e secretarias de planejamento metropolitano, que concentravam a tecnocracia responsvel pela coleta de informaes
e elaborao dos planos diretores metropolitanos compreensivos (Monte-Mr,
2008), um passo necessrio para ser privilegiado com recursos financeiros da
Unio. No obstante a proliferao destes planos, verificou-se uma metropolizao ex-post (Rolnik e Klink, 2011), marcada pelo crescimento perifrico e pela
urbanizao dispersa por meio de loteamentos clandestinos, favelizao e uso e
ocupao em reas de risco e de preservao ambiental. Estes processos frequentemente eram impulsionados pela presena ou implantao de distritos industriais
pelo Estado desenvolvimentista na periferia de vrias reas metropolitanas (Gusmo,
2010; Maricato, 1996; Smith, 2002).6
No objetivo aqui retomar a vasta literatura sobre as deficincias e o esgotamento desse arranjo socioinstitucional (Brasil, 2004; Azevedo e Mares-Guia,
2004; Klink, 2010). Cabe destacar que as principais regies metropolitanas,
embora contassem com fortes institucionalidades compulsrias, significativos
5. Faria (2008), citando Mares-Guia (2001), menciona o vis produtivista da referida lei, considerando que ela deixa
de incorporar servios essenciais para a reproduo social e o consumo coletivo, como habitao.
6. Em uma variao ao tema, Maricato (1996) define essa trajetria como uma urbanizao e metropolizao de
baixos custos. Smith (2002) argumenta que a urbanizao dispersa nas cidades emergentes da sia e da Amrica Latina, nesse perodo, gerou uma tenso contnua entre a produo econmica e a reproduo social, e uma resilincia
desesperada que tem sido absorvida num contexto de desestruturao social e de desenvolvimentos desintegradores
(Smith, 2002, p. 89, traduo nossa).
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e de infraestrutura. Tambm se verificou um alinhamento dos processos de planejamento e gesto territorial com os princpios de competitividade e concorrncia
interurbana (Fernandes, 2001). Presenciaram-se, nesse perodo, guerras fiscais
envolvendo municpios e estados; estratgias locais pautadas pela flexibilizao
da regulamentao local por exemplo, as leis do uso e ocupao do solo; e uma
abordagem mais estratgica e empresarial de planejamento, que buscava posicionar
as cidades no cenrio internacional. A estratgia discursiva do planejamento
estratgico da cidade do Rio de Janeiro, lanado no perodo de 1993-1995, talvez
tenha sido um dos primeiros exemplos desta abordagem (Vainer, 2000).
No cenrio macroinstitucional especfico dos anos 1990, isso culminou no
que Fiori (1995, p. 36) denominou, de forma provocativa, como a federao
emergente dos mercadores.
As reas metropolitanas, especificamente, que concentravam parcela importante do esforo de industrializao durante o nacional-desenvolvimentismo, se
transformaram em arenas privilegiadas de rearticulao dos sistemas globais de
produo e regulao. Montou-se a cena para um neolocalismo competitivo,
marcado pela concorrncia acirrada entre cidades, cidades-regio e at estados no
Brasil (Fernandes, 2001).
Para agravar tal cenrio, o arcabouo institucional que deveria nortear a organizao, a gesto e o financiamento das regies metropolitanas brasileiras evoluiu
para um sistema cada vez mais deficiente (Brasil, 2004; Garson, 2009). A Constituio de 1988 efetivamente delegou a atribuio para a criao e a organizao das
regies metropolitanas aos governos estaduais. Ao mesmo tempo, o ajuste fiscal e
estrutural do governo federal fez que os macrofinanciamentos setoriais para saneamento, transporte e habitao alocados para as regies metropolitanas cessassem.
A prpria falncia do BNH simbolizou o fim de uma era, implicando tambm a
perda de capacidade de induzir os prefeitos, em um cenrio de redemocratizao, a
engajarem-se em um jogo metropolitano cooperativo. Sem financiamento e rumo
definido, a prpria poltica habitacional e urbana do governo federal passou por
uma fase de interrupes e retomadas, caracterizada por descontinuidades e sucessivas mudanas institucionais, consolidando uma autonomizao da poltica
habitacional no nvel dos municpios (Arretche, 1996).
A Unio passou a responsabilidade pela organizao e criao das regies metropolitanas para a esfera estadual. Contudo, esta no conseguiu avanar, tambm em
funo de os novos atores os prefeitos eleitos e os movimentos sociais terem
associado a questo metropolitana herana de gesto centralizada e tecnocrata
do Regime Militar e adotado uma postura de municipalismo autrquico
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Ao mesmo tempo, na escala global, o tema das guas no pode ser dissociado da agenda internacional da sustentabilidade, em voga desde a dcada de
1970, a partir da qual so tambm pautadas as boas prticas de planejamento
e gesto em prol da sustentabilidade das metrpoles. Tal agenda internacional
traz os contornos de um amplo programa material e imaterial-simblico de
modernizao ecolgica das cidades. Este programa inclui ajustes de estoques
e fluxos (Acselrad, 2009, p. 38) e uma representao da sustentabilidade em
termos tcnicos e materiais (ecoeficincia, racionalidade ecoenergtica etc.) e
em termos de qualidade de vida, construda por meio de pactos sociopolticos e
institucionais locais em torno do patrimnio natural e cultural.10
No que se refere mais especificamente ao cenrio brasileiro, o sistema de
planejamento e gesto de recursos hdricos foi influenciado pelas discusses internacionais sobre a governana participativa das guas e pelas vises acerca da
sustentabilidade mencionadas. Isto culminou, a partir dos anos 1990, na aprovao da Poltica Nacional de Recursos Hdricos e da Lei no 9.433, de 8 de janeiro de
1997. Estes instrumentos consolidaram um arranjo de comits de bacias tripartites
como unidade territorial legtima de gesto, com participao dos governos
federal, estaduais e municipais , usurios e entidades da sociedade civil com
atuao nas bacias. De acordo com este arranjo, compete aos comits, dentro da
sua rea geogrfica de atuao, mediar os conflitos em torno da utilizao da gua,
aprovar e acompanhar a implementao do Plano de Recursos Hdricos da bacia e
estabelecer os mecanismos de cobrana pelo uso da gua, entre outras atribuies.
10. Na viso de autores como Acselrad (2009, p. 38), verifica-se uma confluncia entre o empresariamento urbano,
o pensamento nico urbano e a agenda da modernizao ecolgica que emerge a partir dos debates internacionais
sobre a sustentabilidade. Por exemplo, a noo de sustentabilidade, atrelada construo de pactos locais em torno
do patrimnio natural-cultural, pode inscrever-se em um processo de promoo da economia da beleza em nome da
beleza da economia (Rodriguez da Costa, 1997, p. 15 apud Acselrad, 2009, p. 60).
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A maioria das reas metropolitanas brasileiras depara-se com transformaes socioecolgicas urbanas semelhantes (Acselrad, 2009, p. 29) em torno da
gua. O cenrio aponta no apenas a proliferao de disputas pela hegemonia sobre o prprio arranjo institucional-escalar que norteia a governana das guas mas
tambm a existncia de mltiplas representaes contestadas sobre o que constitui a sustentabilidade urbano-metropolitana, em geral, e o lugar da gua dentro
de um projeto de sustentabilidade, em particular (Carneiro e Britto, 2009). O
resultado destas disputas no est inscrito no espao metropolitano ou no arranjo
escalar das bacias hidrogrficas, mas mostra um embate contnuo entre a tecnificao e a politizao do espao e do tempo (da durabilidade da metrpole),
com convivncia de projetos voltados simples reproduo das estruturas existentes como estratgias que cultivem na cidade o espao por excelncia da inveno
de direitos e inovaes sociais (Acselrad, 2009, p. 67).
4.3 As novas institucionalidades entre a poltica dos arranjos e os arranjos
da poltica
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O atual estgio de retomada de planejamento social-desenvolvimentista tampouco culminou na construo de uma agenda metropolitana mais consistente.
A atuao estatal na escala metropolitana, alm de carregar uma herana histrica no sentido de privilegiar o crescimento econmico em si, mostrou-se
uma arena altamente contestada e instvel. Ela tornou-se objeto de contnuas
estratgias, materiais e imateriais, de desarticulao e reestruturao pelos agentes
sociais. Discutiram-se trs exemplos o planejamento do uso e da ocupao do
solo, a gesto dos recursos hdricos e a construo de novas institucionalidades e
apontou-se que no h nada inerente ao arranjo metropolitano. Este no se consolidou como construo poltica para o planejamento e a gesto dos servios de
interesse comum e o direito cidade na metrpole, reproduzindo, de certa forma,
uma trajetria de projetos sem planos e planos sem projetos (Maricato, 2012).
A anlise tem, ao mesmo tempo, implicaes para a agenda de pesquisa sobre
a governana metropolitana e para o debate sobre uma prxis transformadora para a
metrpole. No que diz respeito pesquisa, afirma-se aqui que se deveria inverter a
premissa de haver algo inerente escala metropolitana. No se deve supor que a dinmica de produo e reproduo do espao urbano-metropolitano possa encaixar-se,
quase naturalmente, a partir de um ajuste da engenharia tcnico-institucional, em um
desenho ou arranjo que minimize os descompassos entre o espao administrativo
e o espao funcional, e entre os espaos de representao e os da prpria vida na
metrpole. Tal inverso tambm abriria uma perspectiva concreta para pesquisas
interdisciplinares mais especficas, com recortes setoriais terra, gua, mobilidade
e transporte, entre outros e territoriais-regionais sobre como os diversos agentes
constroem, desconstroem, articulam e disputam a hegemonia sobre a escala
regional-metropolitana em funo de seus projetos polticos.
No que se refere ao debate sobre as perspectivas para uma nova prxis transformadora para as reas metropolitanas, so inegveis os desafios associados
montagem de um projeto alternativo em torno do direito cidade na metrpole. Este projeto no passa apenas pela articulao de escalas polticas, circuitos
econmicos por exemplo, o primrio, secundrio e tercirio de Harvey e de
tempos pois, no capitalismo de dbito e crdito, a renda associada ao trabalho
futuro j foi hipotecada. Ele inclui tambm a elaborao de estratgias discursivas
e prticas espaciais contra-hegemnicas em tempos de globalizao financeira.
O raciocnio desenvolvido neste captulo no explicitou esta dimenso ttica e
operacional, mas trouxe uma srie de implicaes para a elaborao de uma agenda
metropolitana mais concreta para o pas, que possa ser objeto de pesquisas especficas.
Nesse sentido, urgente a retomada do debate e das pesquisas sobre a poltica
nacional para as reas metropolitanas. Requer-se uma poltica que considere as
diversidades entre estas reas, assim como as disparidades intrametropolitanas brasileiras, e utilize uma gama de instrumentos de induo financeiro-institucionais
107
mais amplos que os usados atualmente para lidar com as heranas e os novos
desafios do pas na etapa atual da reestruturao da economia mundial.
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110
111
112
113
BIBLIOGRAFIA COMPLEMENTAR
CAPTULO 4
1 INTRODUO
A importncia das regies metropolitanas (RMs) brasileiras em termos populacionais e econmicos suscita uma crescente demanda por estudos comparativos
entre estas regies e por estatsticas confiveis que orientem o planejamento e a
avaliao de polticas pblicas nestas reas. Contudo, as RMs no Brasil contemporneo no so definidas sobre uma base metodolgica comum, o que tende a
comprometer seriamente a preciso daquelas anlises.
Desde a Constituio Federal de 1988 (CF/1988), cada governo estadual
tem institudo as suas prprias RMs ou alterado as preexistentes, em geral, sem
explicitar os critrios utilizados para justificar a delimitao dos municpios nestas
regies. At a data do Censo Demogrfico 2010, o Brasil possua 36 RMs institucionalizadas (IBGE, 2010). Como a delimitao destas regies feita seguindo
diferentes procedimentos e sem explicitar os critrios adotados em cada caso, no
possvel avaliar os prs e contras de cada metodologia, nem mesmo conhecer o
grau de comparabilidade entre elas. Assim, ficam comprometidas as anlises comparativas acerca do desempenho de indicadores sociais e econmicos nestas reas.
Alm disso, uma delimitao que no corresponda dinmica funcional existente na regio pode afetar a capacidade de se utilizar informaes estatsticas para
orientar e avaliar de maneira adequada as polticas pblicas destinadas a estas reas.
Em anos mais recentes, alguns estudos acadmicos vm se dedicando a essa
questo defendendo a utilizao de um nico conjunto de critrios para a delimitao de RMs e aglomeraes urbanas em todo o pas (Castello Branco, 2003;
Moura et al., 2007; Ojima, 2011; Observatrio das metrpoles, 2012). Contudo,
pouco tem se enfatizado na literatura as consequncias, para a caracterizao do
Brasil metropolitano, da utilizao de uma metodologia nica em contraposio delimitao oficial das RMs estaduais. Alm disso, a maneira como os
estudos anteriores utilizaram os dados de deslocamentos pendulares para medir o
nvel de integrao dos municpios s reas metropolitanas poderia ser considerada
limitada. Isto porque, conforme discutido nas experincias internacionais
116
117
A definio das RMs estabelecida por legislao federal na dcada de 1970 foi
mantida at a CF/1988, quando foi facultado s Unidades da Federao (UFs)
o poder de definir quais seriam suas RMs e aglomeraes urbanas para fins de
planejamento e execuo de funes pblicas de interesse comum.
Os Estados podero, mediante lei complementar, instituir regies metropolitanas,
aglomeraes urbanas e microrregies, constitudas por agrupamentos de municpios limtrofes, para integrar a organizao, o planejamento e a execuo de funes
pblicas de interesse comum (Brasil, 1988, Artigo 25, 3o).
Desde ento, cada estado tem adotado procedimentos prprios para estabelecer as suas RMs, no havendo um critrio nico para a criao e delimitao
destas reas em escala nacional. A prpria nomenclatura da estrutura territorial
estabelecida para as RMs difere de estado para estado. No caso de Minas Gerais,
alm do ncleo metropolitano e dos municpios do entorno metropolitano, foi
criado ainda um colar metropolitano com municpios contguos mais distantes;
em Santa Catarina, para cada ncleo metropolitano, existe uma rea de expanso
metropolitana; e em Mato Grosso, a RM do Vale do rio Cuiab possui o ncleo e
o entorno metropolitano. Outra caracterstica interessante da legislao em nvel
estadual que muitas vezes o ncleo metropolitano composto por vrios municpios, como o caso das RMs nos dois ltimos estados citados.
Como consequncia, tem-se um conjunto de RMs extremamente heterogneas. At a data-base do Censo Demogrfico 2010, estavam institucionalizadas
36 RMs e trs Rides.2 A tabela 1 sumariza algumas caractersticas destas regies
que do um indcio inicial do grau de heterogeneidade ente elas. Em alguns
2. Diferentemente das Constituies anteriores, a de 1988 no abriu a possibilidade da existncia de RMs englobando
municpios de diferentes Unidades da Federao (UFs). Assim, foi criada para estes casos uma nova unidade territorial,
as regies integradas de desenvolvimento (Rides), que so criadas por decreto e legislao complementar em nvel
federal. A Ride do Distrito Federal foi criada em 1998, e as de Teresina, Petrolina e Juazeiro, em 2001.
118
Mnimo
Mediana
Mximo
Desvio-padro
Populao total
1.253
23.784
11.253.503
565.161
15
263
37.771
2.258
Densidade (habitantes/km)
0,4
90,2
13.024,5
1.547,9
14
48
9,7
21,0
84,0
99,8
20,3
7.017
12.208
39.419
35.991
Nmero de municpios
Grau de urbanizao (%)
PIB per capita
Alm disso, existe pouca transparncia acerca dos critrios utilizados para
justificar a incluso ou excluso de municpios nos permetros metropolitanos.
Isto porque, em geral, as definies estabelecidas pelos estados no explicitam a
metodologia utilizada para a delimitao destas reas.4 Esta falta de transparncia prejudica o estudo destas regies, uma vez que no permite que se saiba se
as delimitaes oficiais estaduais so realmente compatveis com a aglomerao
urbana efetivamente integrada em termos econmicos e sociais. As delimitaes
das regies que no se baseiam em critrios tcnicos capazes de identificar a rea
efetivamente integrada em termos econmicos e sociais podem ainda prejudicar
a utilizao de informaes estatsticas para orientar e avaliar as polticas pblicas
destinadas a estas reas de maneira adequada. Por fim, esta falta de transparncia
nas legislaes estaduais acerca dos procedimentos utilizados para a definio dos
municpios que devem fazer parte de uma RM compromete o ponderamento dos
prs e dos contras das metodologias utilizadas.
3. Um dos casos mais clamorosos o de Santa Catarina. Do total de 293 municpios do estado, apenas sete no
pertencem a uma das onze RMs oficiais do estado.
4. So excees as legislaes estaduais que criaram as RMs de Macei, Vale do rio Cuiab, Fortaleza, Cariri e Sudoeste
Maranhense. Nestas regies, a incluso de novos municpios no conjunto metropolitano est prevista caso o municpio
a ser includo apresente: evidncia ou tendncia de conurbao; funes urbanas de interesse comum e integrao
funcional. As legislaes no estabelecem, contudo, como medir estes critrios ou quais patamares mnimos deveriam
ser atingidos. Nas RMs de Goinia, Manaus, Baixada Santista e Joo Pessoa, a previso de incluso de municpios
na RM se daria por fuso ou desmembramento municipal. As legislaes no apresentam, contudo, os critrios que
justificaram a delimitao inicial estabelecida em lei.
119
Ainda na dcada de 1960, Juillard (1961) chamava a ateno para o processo de metropolizao em curso no pas, em que algumas manchas urbanas se
espalhavam como uma mancha de leo ultrapassando limites administrativos dos
municpios. Em sua seminal publicao Evoluo da rede urbana brasileira, Geiger
(1963) define as reas metropolitanas como gigantescas aglomeraes urbanas
constitudas por uma cidade principal as cabeas da rede urbana e ncleos
ao seu redor. desse trabalho tambm umas das primeiras proposies acerca de
quais seriam as principais RMs do Brasil, incluindo as regies do Rio de Janeiro
(op. cit., p. 143), So Paulo (op. cit., p. 189-190), Porto Alegre (op. cit., p. 284),
Salvador (op. cit., p. 324), Recife (op. cit., p. 351) e Belm (op. cit., p. 407).
A premncia desse tema na agenda dos gegrafos ao longo de toda a dcada de
1960 se mostrou muito oportuna, uma vez que a Constituio Federal de 1967 passou
a prever que caberia ao governo federal a criao e a delimitao das RMs do pas.
A Unio, mediante lei complementar, poder estabelecer regies metropolitanas,
constitudas por Municpios que, independentemente de sua vinculao administrativa, integrem a mesma comunidade socioeconmica, visando realizao de
servios de interesse comum (Brasil, 1967, Artigo 157, 10).5
5. Nota-se no texto constitucional da poca que uma rea metropolitana poderia ser composta por municpios de diferentes
UFs, como o caso do Rio de Janeiro, cuja rea metropolitana englobava o ento estado da Guanabara e o do Rio de Janeiro.
120
121
mil habitantes colocados tanto por outras propostas da poca (IUR, 1959 apud
Soares, 1968a;7 Soares, 1968b; Galvo et al., 1969) quanto pelas metodologias
atualmente adotadas por pases como Estados Unidos, Canad e Frana (OCDE,
2002). Uma alternativa proposta posteriormente por Davidovich e Lima (1975),
seria classificar as grandes aglomeraes urbanas segundo diferentes nveis:
i) as metropolitanas, que seriam subdivididas em reas metropolitanas, reas metropolitanas incipientes e aglomeraes submetropolitanas; e ii) as aglomeraes
urbanas abaixo do nvel metropolitano, que seriam subdivididas em aglomeraes
com uma cidade central, aglomeraes por processo de conurbao, aglomeraes
de cidades geminadas e aglomeraes sem espao urbanizado contnuo.
Na metodologia de Galvo et al. (1969), a incorporao de outros municpios
RM dependia da condio de o municpio atender a pelo menos um dos quatro
critrios, apresentados a seguir.
1) Densidade demogrfica: os municpios contguos deveriam possuir
uma densidade demogrfica igual ou superior a 60 habitantes/km para
serem incorporados RM. Este nvel de densidade foi escolhido por
estar usualmente associado, segundo os autores, a uma predominncia
da populao urbana sobre a rural naquela poca.
2) Crescimento populacional: interessante notar ainda a incluso de um
critrio de alto crescimento populacional, fenmeno marcadamente
presente naquele perodo de desenvolvimento do pas, que apresentava altas taxas de fecundidade e acelerado ritmo de urbanizao, com
importante componente de fluxos migratrios do campo para as cidades. Pelos critrios de Galvo et al. (1969), o municpio precisaria ter
apresentado crescimento populacional de no mnimo 45% entre 1950
e 1960 para ser incorporado RM.
3) Estrutura econmica: do ponto de vista da estrutura ocupacional das reas
urbanas brasileiras, a incluso de um municpio no entorno metropolitano
poderia ocorrer caso o municpio apresentasse uma das seguintes caractersticas: volume da produo industrial pelo menos trs vezes maior que o
da produo agrcola, ou pelo menos 10% de populao potencialmente
ativa empregada em atividades industriais (Galvo et al., 1969, p. 62).
Embora seja comum s diversas metodologias de delimitao de RMs a
incluso de critrios que indiquem um perfil econmico menos agrcola
(Soares, 1960; IUR, 1959 apud Soares, 1968a; Soares, 1968b; Monteiro,
1968; OCDE, 2012), a definio destes patamares para o Brasil na dcada
de 1970 no justificada por Galvo et al. (1969).8
7. (IUR) International Urban Research. The worlds metropolitan areas. Berkeley; Los Angeles: University of California Press, 1959.
8. Segundo Galvo et al. (1969, p. 32), as metodologias do Bureau do Censo Americano e do IUR utilizavam como
patamar mnimo 75% e 65% da populao ocupada em atividades no agrcolas para identificar uma estrutura econmica de carter metropolitano.
122
9. Devido falta de acesso aos dados de fluxos pendulares e ligaes telefnicas na poca da pesquisa, Galvo et al. (1969,
p. 63) utilizaram somente as informaes de movimento de passageiros entre municpios informados na poca pelas empresas de transporte rodovirio e contabilizaram os deslocamentos realizados nos dois sentidos de cada linha de transporte.
123
Neste tpico, apresentam-se os resultados de quais seriam as RMs existentes atualmente caso fossem adotados os mesmos critrios utilizados na dcada de 1970
para a definio das primeiras RMs brasileiras. Para tanto, so utilizados os dados
do Censo Demogrfico 2010 e os critrios propostos por Galvo et al. (1969).
Contudo, como os critrios propostos pelos autores deste estudo foram originalmente pensados para outro perodo da urbanizao brasileira, algumas pequenas
adaptaes foram feitas (quadro 1).
4.1 Adaptao dos critrios originalmente propostos
Para a delimitao das RMs, o critrio I-4, apresentado no quadro 1, por exemplo,
aponta que um municpio deveria ter apresentado um alto crescimento populacional
para poder pertencer a uma RM. Embora este critrio fizesse sentido para aquele perodo de altas taxas de crescimento populacional e rpida urbanizao, com importante
componente migratrio, parece razovel descart-lo nesta pesquisa, uma vez que estas
caractersticas no so mais aderentes ao atual estgio de desenvolvimento urbano e
dinmica populacional no Brasil.
Os critrios II.1 e II.3, ainda do quadro 1, por sua vez, refletem como o carter industrial era tido como parte essencial da urbanizao brasileira, particularmente na segunda metade do sculo XX. Dadas as atuais caractersticas observadas
na economia do pas, adaptou-se o critrio II.1, considerando apenas aqueles municpios com pelo menos 70% de sua populao ocupada em atividades urbanas,
seja nos setores industriais, seja nos servios, seja no comrcio excluindo-se assim
aquelas ocupaes agrcolas e de extrao vegetal ou mineral; quanto ao critrio
II.3, foi descartado. Quanto ao critrio II.2, Galvo et al. (1969) no explicitam o
que se entende por um ncleo dormitrio e, ainda hoje, esta definio parece
pouco estabelecida na literatura (Ojima, Pereira e Silva, 2007). Assim, este critrio
tambm foi descartado neste estudo.
Por fim, cabe observar que o critrio III.1 original restringia-se apenas aos
deslocamentos realizados diariamente. No entanto, esta restrio no feita neste
estudo, uma vez que fluxos com frequncias mais espaadas acabariam tambm
sendo excludos (duas, trs ou quatro vezes por semana, por exemplo) mas
indicam, ainda assim, certo grau de integrao espacial do mercado de trabalho.
Cabe observar ainda que mais de 80% dos deslocamentos pendulares no Brasil
em 2010 foram declarados como deslocamentos dirios; isto leva a crer que esta
restrio no alteraria significativamente o resultado final deste estudo.
124
QUADRO 1
(I) Demogrfica
Mantido.
(II) Estrutural
(III) Integrao
Descartado.
Descartado.
Pelo menos 10% da populao municipal total deslocando-se em viagens intermunicipais para trabalhar
em qualquer outro municpio da rea (considerando
fluxos de entrada e de sada do municpio).
125
3) Na terceira etapa, so calculadas as matrizes origem-destino de cada grupo de municpios selecionados na etapa anterior e excluem-se aqueles
municpios cujo volume de fluxos pendulares trocados com seu respectivo grupo somando-se entradas e sadas ao municpio seja menor
que 10% da populao total residente no municpio. Cabe observar que
todos os valores da matriz origem-destino so recalculados a cada vez que
se exclui da rea um municpio que no atenda ao critrio de 10%. Estas
excluses so feitas sucessivamente at que todos os municpios remanescentes atendam ao limite mnimo de 10%.
4) Na quarta etapa, excluem-se os municpios no contguos aos grupos formados na etapa anterior e incluem-se aqueles municpios enclaves independentemente do seu nvel de fluxos pendulares. Neste caso, considerou-se
que a presena de massas de gua no interrompe a contiguidade.
Aps a aplicao dos procedimentos da quarta etapa, so estimadas novas
matrizes origem-destino recalculando-se os valores dos fluxos e ento se reinicia
o passo (3) novamente. Por fim, repetem-se as etapas (3) e (4) sucessivamente at
que todas as reas sejam compostas apenas por municpios que atendam ao limite
mnimo de 10% de fluxos e por seus enclaves.
126
Mapa 1
Etapas para a estimao das RMs Brasil (2010)
4.3 Resultados
A anlise dos resultados permitiu que as RMs estimadas fossem classificadas com
base no grau de metropolizao, caracterizado pela alta especializao do uso do
solo urbano (Davidovich e Lima, 1975). Estas aglomeraes apresentam estrutura espacial tpica, em que se encontram equipamentos e servios urbanos de
alta complexidade e grande capacidade de polarizao, revelada por fluxos de movimento pendular em direo aos seus ncleos e subncleos. Na proposta das
autoras, foram definidas as seguintes categorias de aglomeraes metropolitanas
compostas: reas metropolitanas constitudas pelas metrpoles nacionais e regionais; reas metropolitanas incipientes e aglomeraes submetropolitanas. Para as
127
128
129
outros dois municpios, somando uma populao de cerca de 533 mil habitantes.
Por sua vez, no Esprito Santo, a RM de Vitria foi identificada com uma populao
de cerca de 1,56 milho de habitantes e localizada em seis municpios. O Rio de
Janeiro segue como segunda maior RM nacional com seus quase 12 milhes de
habitantes e dezenove municpios. Assim, a regio Sudeste contaria com sete RMs
em 2010, um incremento de quatro regies no perodo 1970-2010.
Cabe destacar que, apesar de o municpio de Uberlndia ter atendido ao
critrio de porte populacional acima de 400 mil habitantes em 2010, no foram
identificados municpios contguos com suficiente troca de fluxos pendulares.
Consequentemente, Uberlndia no foi identificado como metrpole, embora se
acredite que este municpio possa se tornar nas prximas dcadas um ncleo de
uma regio metropolitana em formao (Davidovich e Lima, 1975).
A regio Sul, que na dcada de 1970 contava com duas RMs, teria hoje, segundo os critrios adotados, um total de cinco RMs, envolvendo 78 municpios.
Tm-se ento no Paran duas RMs: a de Curitiba, com quinze municpios, e a
de Londrina, com quatro, com um total populacional de 3.668.485 habitantes;
em Santa Catarina, foram identificadas duas RMs: a de Florianpolis, com sete
municpios, e a de Joinville, com dois, e populao de 1.404.208. No Rio Grande
do Sul, por sua vez, a RM estimada para Caxias do Sul apresentou considervel
sobreposio RM estimada para Porto Alegre. Embora no haja uma troca significativa de fluxos pendulares entre as duas cidades, h um considervel nmero
de municpios polarizados simultaneamente por estes dois ncleos. Por esta razo,
foram consideradas conjuntamente, abrangendo um total de cinquenta municpios e 4.535.092 habitantes.
Em contraste com a dcada de 1970, quando a regio Centro-Oeste no
apresentava nenhum centro com populao acima de 400 mil habitantes, em
2010, trs municpios satisfaziam esta condio, o que permitiu a identificao
de trs RMs: Braslia, classificada pela REGIC (IBGE, 2008) como metrpole
nacional, com sete municpios em seu entorno pertencentes ao estado de Gois
e somando 3.332.881 habitantes; Cuiab, cuja capital formava, desde a dcada
de 1970, uma aglomerao urbana com Vrzea Grande e em 2010 apresentavam
contingente populacional de 803.694; e Goinia, com seu entorno composto por
treze municpios e abrangendo 2.046.060 habitantes em 2010.
4.3.1 Resultados da estimao versus RMs estaduais oficiais e RMs originais das leis de
1973 e 1974
130
Estaduais e Rides1
(A: 243 + 428 = 671)
Estimadas
(B: 243 + 85 = 328)
Municpios includos
nas RMs estimadas
(B - A B: 85)
39
26
671
328
428
85
90.411.572
80.985.895
14.708.533
5.282.856
47,4
42,5
7,7
2,8
483.327,60
146.460,10
397.055,60
60.188,10
5,7
1,7
4,7
0,7
187,06
552,96
37,04
87,77
96,1
98,0
85,1
95,7
13,5
14,6
5,8
9,6
25.388
26.972
17.702
28.285
2.295.332.416
2.184.386.414
260.373.492
149.427.490
60,9
57,9
6,9
4,0
Por sua vez, observam-se menores diferenas em termos de produto interno bruto (PIB), PIB per capita, fluxos pendulares e proporo da populao em
ocupaes urbanas. Em parte, isto se deve ao fato de que as RMs estaduais e
as estimadas compartilham um nmero grande de municpios, 243. Ou seja,
o cerne das atividades produtivas se concentra nestes municpios que ambas as
regionalizaes captam, tanto em termos do valor produzido PIB quanto dos
deslocamentos por motivo de trabalho que estas atividades suscitam.
Com o intuito de ilustrar como o Brasil Metropolitano pode ter caractersticas diferenciadas a depender da metodologia utilizada, analisaram-se estas
variveis tambm para outros dois conjuntos de municpios. Os 428 municpios
131
das RMs definidas por legislao estadual que no foram captados pela estimao
deste estudo e os 85 municpios que no fazem parte destas RMs estaduais em
vigor em 2010, mas que pertenceriam s reas metropolitanas estimadas (figura 1).
Cabe esclarecer aqui que das 39 RMs/Rides institucionalizadas existentes na data
do Censo Demogrfico 2010, quinze regies com seus 250 municpios ficaram
totalmente excludas das reas metropolitanas estimadas com base nos critrios de
Galvo et al. (1969).13 Consequentemente, nenhum de seus 250 municpios foi
considerado metropolitano. Os outros 78 municpios sem caractersticas metropolitanas fazem parte das demais RMs institucionalizadas pelos estados.
FIGURA 1
Comparao dos municpios que pertencem s RMs oficiais estaduais e s RMs estimadas
132
Como o nmero de municpios das RMs estimadas bem menor que o das RMs
institucionalizadas, como se a demarcao para todo o Brasil das RMs com base
nos critrios originais da dcada de 1970 permitisse mais preciso na delimitao do
fenmeno metropolitano no pas. Identificou-se um nmero muito menor de municpios em um territrio muito mais compacto e densamente ocupado, mas com
caractersticas metropolitanas marcadamente mais presentes.
Diante desses resultados, os casos particulares das RMs mais consolidadas
merece uma comparao mais detida, aquelas que j haviam sido institudas originalmente por lei federal nos anos 1970 e foram posteriormente modificadas
por leis estaduais (tabela 3). Mesmo no caso destas reas, nota-se que seus limites
foram bastante alterados (mapas do anexo E). Uma exceo a RM estimada para
Recife, que mantm na composio os mesmos municpios da RM oficializada
por legislao estadual em 1994 e alterada pelo desmembramento de Araoiaba
em 1997. Alm de Recife, a metrpole do Rio de Janeiro tambm muda muito
pouco seus limites. O nmero de municpios o mesmo, apenas com divergncia
sobre a incluso e/ou excluso de dois municpios Paracambi e Mangaratiba.
TABELA 3
Caractersticas das RMs consolidadas: delimitao oficial estadual e estimada Brasil (2010)
RM estadual
(agosto de 2010)
RMs consolidadas
Populao
total (1 mil)
Densidade
Nmero de
PIB 2010
(habitantes/
municpios
(R$ milhes)
km)
Populao
total (1 mil)
Densidade
Nmero de
PIB 2010
(habitantes/
municpios
(R$ milhes)
km)
Belm
2.102
829
23.273
2.025
1.314
22.889
Fortaleza
3.616
15
624
50.606
3.330
1.140
48.006
Recife
3.691
14
1.330
61.443
3.691
14
1.330
61.443
Salvador
3.574
13
821
75.606
3.440
1.107
73.831
5.415
48
375
132.889
4.788
25
816
119.407
4.884
34
516
120.834
Rio de Janeiro
11.836
19
2.222
275.189
11.825
19
2.150
275.631
So Paulo/Campinas/
Baixada Santista1
24.145
67
1.725
847.636
25.665
75
1.642
920.504
Curitiba
3.174
26
206
94.018
3.005
15
472
91.802
Porto Alegre/
Caxias do Sul2
4.675
41
350
134.162
4.535
50
408
129.206
67.111
283
798
1.815.656
62.304
220
1.136
Brasil
190.756
5.565
22
3.770.085
1.742.720
133
Conjunto da RM oficial de Porto Alegre com a aglomerao urbana do nordeste do Rio Grande do Sul versus RM
estimada de Porto Alegre/Caxias do Sul.
Os casos de So Paulo e Porto Alegre se destacam dos demais, pois a estimao identificou nestas regies reas de metrpoles consolidadas (OMB, 2010),
em que se observa uma tendncia de mais integrao entre reas metropolitanas
contguas. Nestes casos, as RMs oficiais foram consideradas em conjunto de modo
a proporcionar uma comparao mais apropriada. Nestas duas regies, o nmero
de municpios das reas estimadas muito maior que a do conjunto das RMs oficiais consideradas. No caso de So Paulo, isto se explica devido estimao captar
tambm as metrpoles de Sorocaba e So Jos dos Campos.14 No caso da rea
estimada para Porto Alegre e Caxias do Sul, isto se explica por terem sido acrescentados os municpios que esto localizados no espao entre uma delimitao oficial
e a outra. Em ambos os casos, as regies estimadas possuem populao total menor
que o conjunto das oficiais, mas o nmero bastante prximo. O valor do total
do PIB tambm prximo, sendo que na macrometrpole paulista a incluso de
Sorocaba e So Jos dos Campos faz alguma diferena, aumentando o PIB em 8%.
Para todas as demais RMs estimadas, houve queda na populao e no nmero
total de municpios e um aumento bastante expressivo na densidade mdia em
comparao s regies oficiais. A diminuio do nmero de municpios includos
nas RMs estimadas explica a queda do PIB, que no maior que 5%. Aqui fica
claro para cada RM o que se havia notado no conjunto de todas elas, o patamar de
densidade muito maior indica como o fenmeno metropolitano foi captado com
mais preciso. Neste sentido, vale a pena comentar o caso de Curitiba, cuja RM
oficial perderia onze municpios, enquanto a RM estimada teria mais que o dobro
da densidade da oficial.
Ainda nessa tendncia, cabe comentar o caso de Belo Horizonte e seu
colar metropolitano. Comparando-se com a RM estimada observa-se certa
semelhana em termos de porte populacional, embora a delimitao estadual
apresente uma densidade demogrfica mdia 58% menor e nove municpios
a mais que a da RM estimada.
Por fim, a ltima comparao realizada neste estudo visa ilustrar a evoluo
das RMs consolidadas, comparando seu retrato em 1970 com o de 2010.
O exerccio tentador, e no poderia deixar de ser feito, j que houve um esforo
para repetir em 2010 os mesmos procedimentos para a delimitao feita na
dcada de 1970, com as adaptaes necessrias s informaes disponveis em
2010. Uma grande diferena em relao ao contexto urbano da dcada de 1970
a distribuio de municpios-ncleo de mais de 400 mil habitantes em
2010 mais prximos uns dos outros, alguns at conurbados, como no caso de
14. A RM do Vale do Paraba e do Litoral Norte, em que So Jos dos Campos est includo, foi criada em 2012, e por
isso no foi considerada neste estudo.
134
Nmero de
municpios
Populao
1970
Brasil (%)
RM estimada em 2010
Densidade
em 1970
Nmero de
municpios
Populao
2010
Brasil (%)
Densidade
em 2010
Belm
655.901
0,7
537
2.025.276
1,1
1.314
Fortaleza1
1.036.779
1,1
298
3.330.485
1,7
1.140
Recife
1.791.322
1,9
814
14
3.690.547
1,9
1.330
Salvador
1.147.821
1,2
526
3.440.462
1,8
1.107
Belo
Horizonte
14
1.605.306
1,7
437
25
4.787.542
2,5
816
Rio de
Janeiro
14
7.080.661
7,6
1.095
19
11.825.040
6,2
2.150
(Continua)
15. A RM do Rio de Janeiro, instituda na dcada de 1970, tambm a nica que a legislao estadual excluiu quatro
municpios desde a promulgao da Constituio de 1988 (CF/1988): Itagua excludo em 2002; Mangaratiba, em
2001; Petrpolis, em 2001; e Maric, em 2002.
135
(Continuao)
RM das leis de 1973-1974
RMs consolidadas
Populao
Nmero de
municpios
1970
So Paulo2
36
8.139.730
8,7
Curitiba
14
821.233
Porto
Alegre3
14
Total das
RMs consolidadas
Brasil
RM estimada em 2010
Populao
Nmero de
municpios
2010
Brasil (%)
Densidade
em 2010
1.024
75
25.664.787
13,5
1.642
0,9
94
15
3.004.978
1,6
472
1.531.257
1,6
264
50
4.535.092
2,4
408
117
23.810.010
25,6
570
220
62.304.209
32,7
1.136
3.991
93.130.683
100
11,1
5.565
190.755.799
100
22,4
Brasil (%)
Densidade
em 1970
5 CONSIDERAES FINAIS
136
se repensar o significado das RMs no Brasil e utilizar critrios nicos para todas
as UFs, a fim de se adotar polticas e programas de governo que atinjam todas as
reas de maior densidade de ocupao, polarizadoras e disseminadoras de medidas
adotadas para o desenvolvimento social e econmico. A grande questo no o
nmero de RMs, mas sim o papel que desempenham em suas respectivas reas
de influncia, como polos disseminadores de inovaes, prestadores de servios
pblicos, entroncamento de eixos de transporte etc.
Embora a utilizao dos critrios propostos por Galvo et al. (1969) tenham
resultado em um grupo de RMs e municpios bem menos heterogneos que aquele
que consta das legislaes estaduais, ainda se faz necessrio discutir a proposta de
uma nova metodologia e/ou critrios para a delimitao de reas metropolitanas
no Brasil que considerem as transformaes ocorridas na dinmica urbanoregional das ltimas dcadas.
Invariavelmente, seja a proposta de uma nova metodologia, seja uma atualizao dos critrios de Galvo et al. (1969) para o atual estgio de desenvolvimento urbano no Brasil, ainda se faz necessrio contextualizar estas propostas de
metodologias de delimitao no cenrio de experincias semelhantes de outros
pases. Nas ltimas dcadas, surgiu uma srie de iniciativas que buscam a compatibilizao das metodologias utilizadas em diversos pases na definio de suas
reas metropolitanas, como as iniciativas da OCDE (2002, 2012), UN-Habitat
com o Large Cities Statistics Project e as iniciativas da Unio Europeia por meio
da sua agncia de estatstica Eurostat com o Urban Audit Project , da Rede
Europeia de Regies e reas Metropolitanas (Metrex/ESPON) e do Grupo para
Anlises Comparativas de Regies Metropolitanas Europeias (Gemaca). Embora
estas metodologias compartilhem diversos pontos comuns como a utilizao de
dados de deslocamento casa-trabalho, densidade demogrfica, contiguidade do
tecido urbano etc. , ainda no h um consenso sobre os prs e contras de cada
metodologia (Garcilazo, 2007) e falta clareza inclusive sobre como avaliar qual
o melhor mtodo (Casado-Daz e Coombes, 2011). Em todo caso, a utilizao de
uma nica metodologia para a delimitao de RMs no pas se mostra extremamente
til no sentido de garantir a comparabilidade das estatsticas oficiais destas reas.
Alm disso, se o papel constitucional das RMs o propsito de integrar
a organizao, o planejamento e a execuo de funes pblicas de interesse
comum, ento a delimitao dos limites destas reas se justificaria para alm de
uma formalidade de rigor cientfico, mas principalmente pelas implicaes que
esta delimitao teria para a organizao e oferta de servios pblicos essenciais,
como transporte pblico, saneamento etc. Neste caso, ficar para futuros estudos
a sugesto de que, para cada funo pblica de interesse comum saneamento,
137
138
139
ANEXOS
ANEXO A
Quadro A.1
Belo Horizonte
Curitiba
Fortaleza
Almirante Tamandar
Caucaia
Araucria
Maranguape
Bocaiva do Sul
Maracana
Betim
Campo Largo
Pacatuba
Caet
Colombo
Aquiraz
Contagem
Contenda
Ibirit
Piraquara
Lagoa Santa
Candeias
Nova Lima
Lauro de Freitas
Pedro Leopoldo
So Francisco do Conde
Raposos
Quatro Barras
Simes Filho
Mandirituba
Camaari
Rio Acima
Balsa Nova
Itaparica
Sabar
Salvador
Vera Cruz
Santa Luzia
Vespasiano
Porto Alegre
Recife
Rio de Janeiro
Alvorada
Cabo
Duque de Caxias
Cachoeirinha
Jaboato
tabora
Campo Bom
Olinda
Itagua
Canoas
Paulista
Mag
Estncia Velha
So Loureno da Mata
Maric
Esteio
Igarassu
Nilpolis
Gravata
Itamarac
Niteri
Guaba
Moreno
Nova Iguau
Novo Hamburgo
Paracambi
So Leopoldo
Petrpolis
Sapiranga
So Gonalo
Sapucaia do Sul
So Joo do Meriti
Viamo
Mangaratiba
(Continua)
Itapecerica da Serra
So Bernardo do Campo
Barueri
Itapevi
So Caetano do Sul
Caieiras
Itaquaquecetuba
Suzano
Cajamar
Jandira
Taboo da Serra
Carapicuba
Mau
Biritiba-Mirim
Cotia
Guararema
Diadema
Osasco
Juquitiba
Embu
Mairipor
Embu-Guau
Po
Salespolis
Ferraz de Vasconcelos
Ribeiro Pires
Santa Isabel
Francisco Morato
Franco da Rocha
Santana de Parnaba
Guarulhos
Santo Andr
141
ANEXO B
QUADRO B.1
1970
1980
Aracaju (1995)
Grande Vitria (1995)
Ride da Grande Teresina (1995)
Baixada Santista (1996)
Natal (1997)
1990
2000
Chapec (2007)
Manaus (2007)
Agreste (2009)
Campina Grande (2009)
Cariri (2009)
Vale do rio Cuiab (2009)
Carbonfera (2010)
Florianpolis (2010)
Foz do rio Itaja (2010)
2010
Goinia (2010)
Lages (2010)
Norte/Nordeste Catarinense (2010)
Tubaro (2010)
Vale do Itaja (2010)
Fonte: Brasil (1973; 1974) e Censo Demogrfico de 2010 (IBGE, 2010).
Elaborao dos autores.
ANEXO C
Quadro C.1
Fortaleza
Natal
Salvador
Ananindeua
Aquiraz
Parnamirim
Camaari
Benevides
Caucaia
Extremoz
Candeias
Marituba
Eusbio
Macaba
Dias dvila
Horizonte
So Gonalo do Amarante
Lauro de Freitas
Porto Velho
Candeias do Jamari
Itaitinga
Maracana
Madre de Deus
Recife
Mata de So Joo
Pacajus
Abreu e Lima
So Francisco do Conde
Pacatuba
Araoiaba
Simes Filho
Camaragibe
Joo Pessoa
Igarassu
Carmpolis
Bayeux
Ipojuca
Pao do Lumiar
General Maynard
Cabedelo
Ilha de Itamarac
Raposa
Laranjeiras
Conde
Itapissuma
So Jos de Ribamar
Maruim
Santa Rita
So Lus
Moreno
Macei
Olinda
Rosrio do Catete
Messias
Paulista
Rio Largo
So Loureno da Mata
So Cristvo
Teresina
Timon
Satuba
(Continua)
144
(Continuao)
Belo Horizonte
Juiz de Fora
Rio de Janeiro
Betim
Ewbank da Cmara
Belford Roxo
Bady Bassitt
Brumadinho
Matias Barbosa
Duque de Caxias
Blsamo
Caet
Guapimirim
Cedral
Capim Branco
Itabora
Guapiau
Ribeiro Preto
Itagua
Icm
Contagem
Barrinha
Japeri
Ipigu
Esmeraldas
Brodowski
Mag
Jaci
Ibirit
Cravinhos
Mangaratiba
Mirassol
Igarap
Dumont
Maric
Mirassolndia
Juatuba
Guatapar
Mesquita
Neves Paulista
Lagoa Santa
Jardinpolis
Nilpolis
Nova Aliana
Mrio Campos
Lus Antnio
Niteri
Nova Granada
Matozinhos
Pradpolis
Nova Iguau
Onda Verde
Nova Lima
Queimados
Orindiva
Pedro Leopoldo
Serra Azul
So Gonalo
Paulo de Faria
Raposos
Serrana
So Joo de Meriti
Uchoa
Confins
Seropdica
Rio Acima
Tangu
Vitria
Sabar
Cariacica
Santa Luzia
Fundo
So Joaquim de Bicas
Serra
So Jos da Lapa
Viana
Sarzedo
Vila Velha
Vespasiano
Macrometrpole paulista
Alumnio
Ferraz de Vasconcelos
Mairipor
145
(Continuao)
Americana
Francisco Morato
Mau
Santos
Araariguama
Franco da Rocha
So Bernardo do Campo
Araoiaba da Serra
Guarulhos
Monteiro Lobato
So Caetano do Sul
Artur Nogueira
Holambra
Monte Mor
Aruj
Hortolndia
Nova Odessa
So Loureno da Serra
Barueri
Iper
Osasco
So Paulo
Cabreva
Itapecerica da Serra
Paulnia
So Roque
Caieiras
Itapevi
So Vicente
Cajamar
Itaquaquecetuba
Po
Sorocaba
Campinas
Itupeva
Praia Grande
Sumar
Jacare
Ribeiro Pires
Suzano
Carapicuba
Jaguarina
Taboo da Serra
Cosmpolis
Jambeiro
Salto de Pirapora
Valinhos
Cotia
Jandira
Cubato
Jarinu
Santa Branca
Vrzea Paulista
Diadema
Jundia
Santa Isabel
Vinhedo
Louveira
Santana de Parnaba
Votorantim
Embu
Mairinque
Santo Andr
Alvorada
Gramado
Parob
Trs Coroas
Araric
Gravata
Picada Caf
Triunfo
Bom Princpio
Guaba
Porto
Tupandi
Cachoeirinha
Harmonia
Porto Alegre
Vale Real
Campo Bom
Igrejinha
Presidente Lucena
Viamo
Canela
Ivoti
Salvador do Sul
Canoas
Lindolfo Collor
(Continua)
146
(Continuao)
Capela de Santana
Linha nova
So Jos do Hortncio
Caxias do Sul
Montenegro
So Leopoldo
Dois Irmos
Morro Reuter
So Pedro da Serra
Eldorado do Sul
Nova Hartz
So Sebastio do Ca
Estncia Velha
Nova Petrpolis
So Vendelino
Esteio
Sapiranga
Feliz
Novo Hamburgo
Sapucaia do Sul
Glorinha
Pareci Novo
Taquara
Curitiba
Florianpolis
Braslia
Goinia
Almirante Tamandar
Biguau
Abadia de Gois
Araucria
Cidade Ocidental
Aparecida de Goinia
Balsa Nova
Palhoa
Luzinia
Aragoinia
Novo Gama
Bonfinpolis
Campo Largo
So Jos
Planaltina
Brazabrantes
Campo Magro
So Pedro de Alcntara
Caldazinha
Valparaso de Gois
Goianira
Colombo
Fazenda Rio Grande
Londrina
Itaperuu
Camb
Pinhais
Ibipor
Piraquara
Jataizinho
Quatro Barras
Rio Branco do Sul
So Jos dos Pinhais
Guap
Cuiab
Vrzea Grande
Hidrolndia
Santo Antnio de Gois
Senador Canedo
Trindade
Joinville
Araquari
Rio de Janeiro
Belo Horizonte
Recife
Salvador
Braslia
Fortaleza
Curitiba
Goinia
Belm
Vitria
So Lus
Natal
Macei
Joo Pessoa
Teresina
Aracaju
Florianpolis
Ribeiro Preto
Cuiab
Londrina
Joinville
Juiz de Fora
Porto Velho
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
26
448
533
540
594
664
804
819
864
925
970
1.023
1.038
1.188
1.309
1.582
2.025
2.046
3.005
3.330
3.333
3.440
3.691
4.535
4.788
11.825
25.665
429
516
515
408
507
551
605
421
571
814
724
933
804
1.015
415
1.393
1.302
1.752
2.452
2.570
2.676
1.538
1.409
2.375
6.320
11.254
Macrometrpole paulista
RMs estimadas
36
64
409
75
164
13
34
49
89
124
138
136
12
61
275
13
32
151
32
63
151
21
40
103
12
Mnima
13
360
449
1.216
306
284
928
1.388
3.141
585
3.421
1.854
4.808
947
3.328
2.478
1.777
4.025
7.787
2.197
3.859
9.068
2.918
7.167
13.025
12.519
Mxima
11
76,9
93,0
89,8
352
314
69,0
92,4
96,8
76,2
78,6
75,7
90,5
72,6
80,8
83,0
72,3
79,7
92,0
78,9
81,8
84,9
92,7
87,2
81,0
51,1
81,4
91,2
68,2
Mnima
92,5
97,1
98,2
97,2
96,2
97,3
98,7
99,2
97,2
96,4
98,9
98,2
98,5
98,4
97,8
98,1
98,4
99,2
99,0
98,9
98,8
99,4
99,5
98,9
99,5
99,8
Mxima
91,9
96,9
97,8
96,1
95,8
97,1
96,6
97,7
95,2
95,5
97,5
97,7
97,1
95,2
97,1
97,9
97,7
97,3
97,8
97,6
98,2
98,0
96,9
97,8
98,7
99,0
0,6
0,5
0,9
4,2
5,1
1,9
4,1
15,2
7,1
2,4
5,7
1,2
8,0
4,5
11,6
6,4
9,9
14,5
3,8
6,5
3,0
10,5
1,1
10,2
10,3
4,9
19,3
12,5
19,5
18,4
20,1
21,9
18,5
30,8
24,4
12,5
20,8
15,3
40,0
59,4
41,7
17,1
27,4
40,3
19,6
28,8
24,6
23,7
39,0
66,8
39,9
57,4
Mxima
1,0
1,1
1,8
6,9
8,2
8,2
6,8
22,2
14,9
4,0
8,8
2,4
11,9
8,1
24,9
9,7
15,7
19,3
6,6
10,4
6,3
19,1
19,5
20,7
15,7
16,2
Mdia
724
2.467
4.848
2.294
1.989
10.675
273
897
475
19.487
2.378
796
9.272
697
1.973
6.892
320
2.346
4.627
13.788
4.272
2.007
247
1.457
4.226
439
Mnima
2.713
2.467
4.848
42.906
26.029
55.383
24.708
71.615
63.945
19.487
41.101
11.118
64.292
18.371
136.804
89.840
156.843
253.818
93.045
167.151
79.353
277.732
258.440
387.251
649.263
1.006.592
Mxima
Total
5.426
4.933
9.696
89.960
54.271
66.058
56.007
191.662
137.824
38.973
89.687
24.417
141.138
47.926
393.685
195.663
320.981
578.742
220.151
345.710
215.782
706.568
882.419
990.796
1.860.443
4.155.485
Valores absolutos
Mdia Mnima
Porcentagem da populao
ocupada em atividades
urbanas (%)
927
255
189
219
394
576
309
870
1.043
998
126
912
1.314
441
472
1.140
237
1.107
1.330
408
816
2.150
1.642
Mdia
Densidade
(habitantes/km)
TABELA D.1
ANEXO D
Rediscutindo a Delimitao das Regies Metropolitanas no Brasil
147
ANEXO E
MAPA E.1
Comparativos entre as delimitaes das RMs originais na dcada de 1970, das RMs
oficiais estaduais em 2010 e das RMs estimadas para 2010
E.1A Regio Metropolitana (RM) de Belo Horizonte e macrometrpole paulista
149
150
E.1D RMs de Porto Velho, de Cuiab, de Goinia, de Braslia, de Juiz de Fora e de Vitria
151
152
153
E.1F RMs de So Jos do Rio Preto, de Ribeiro Preto, de Joinville, de Florianpolis e de Londrina
154
REFERNCIAS
CAPTULO 5
1 INTRODUO
158
O texto versar sobre a questo habitacional em sua interface com a dimenso metropolitana das principais capitais brasileiras. A partir da pesquisa de
dados primrios das trs maiores regies metropolitanas do pas, So Paulo, Rio
de Janeiro e Belo Horizonte, sero abordadas as relaes entre o planejamento
metropolitano, urbano e habitacional nos trs nveis de governo da Federao, no
mbito da reestruturao produtiva em curso.
So objetivos especficos do trabalho:
contribuir para a compreenso da dinmica da poltica habitacional na
estruturao das regies metropolitanas, discutindo avanos e limites
de uma poltica pblica setorial como integradora de espaos urbanos;
discutir as potencialidades de uma institucionalidade metropolitana na
questo habitacional;
analisar a poltica habitacional brasileira e suas disposies especficas
para o contexto metropolitano, procurando atentar para sua capacidade de redesenhar as instituies setoriais que regulam a produo do
espao; e
analisar alguns dos impactos e resultados do programa Minha Casa Minha Vida (MCMV) na reconfigurao de espaos metropolitanos.
O captulo se inicia com uma breve caracterizao da questo habitacional
e do processo de urbanizao do pas para, em seguida, tratar sobre as conceituaes de dficit, precariedade e necessidades habitacionais no Brasil. A partir desta
contextualizao, defende-se o entendimento da precariedade habitacional como
uma questo metropolitana e, ento, volta-se a anlise para o papel dos principais
programas e polticas pblicas de abrangncia nacional, destinados habitao e
sua relao com a questo metropolitana. Por fim, discute-se a questo da governana metropolitana para, por fim, concluir que os conflitos e problemas existentes neste tecido urbano no sero equacionados e solucionados no estrito mbito
municipal, e que a colaborao e os pactos interinstitucionais so fundamentais
para sua superao.
Importante ressaltar que, quando se utiliza a expresso regio metropolitana neste texto, est-se referindo forma institucional, delimitada por
lei federal e leis estaduais. No sero discutidas aqui as diversas acepes da
expresso ou seu conceito, apenas se faz uso dos dados e das caracterizaes
feitas a partir das agregaes nacionais e regionais elaboradas com base em
legislaes estaduais que definiram formalmente este agrupamento de municpios.
159
O processo de urbanizao no Brasil um exemplo tpico dos processos de urbanizao nos capitalismos tardios, com industrializao acelerada e com grandes
fluxos migratrios do campo para a cidade. Definidor de uma sociabilidade moderna, com a manuteno de arcasmos em vrias dimenses da vida social, este
processo foi responsvel pela criao de desigualdades estruturais que integraram
apenas marginalmente as populaes mais pobres, marcando-se por seu carter
excludente e opressor.2
A urbanizao brasileira, marcada por profundas desigualdades, um fenmeno relativamente recente, que teve seu impulso principal a partir dos anos
1940. Entretanto, foi s na dcada de 1970, em pleno milagre brasileiro, que
as cidades e metrpoles assumiram a feio que se observa atualmente. De acordo
com Maricato (1996, p. 31),
o processo de urbanizao, acelerado e concentrado, marcado pelo desenvolvimento moderno do atraso, cobrou, a partir dos anos 80, aps poucas
dcadas de intenso crescimento econmico do pas, um alto preo, mediante a
predao ao meio ambiente, baixa qualidade de vida, gigantesca misria social
e seu corolrio, a violncia.
2. Sobre esse tema, ver os trabalhos de Maricato (1996), Ribeiro (2010) e Mello (1998).
160
161
de Janeiro e Belm, que, juntas, respondem por 43,7% do total destes domiclios
no Brasil.3
No entanto, essas mesmas regies metropolitanas so territrios de gerao
de riquezas do pas. A pesquisa PIB dos Municpios 2005-2009, conduzida pelo
IBGE, mostrou que, em 2009, aproximadamente 25% de toda a gerao de
renda do pas estava concentrada em cinco municpios: So Paulo (12,0%), Rio
de Janeiro (5,4%), Braslia (4,1%), Curitiba (1,4%) e Belo Horizonte (1,4%)
(IBGE, 2011, p. 21). Todos estes so municpios-sede de regies metropolitanas.
Alm disso, excluindo-se as capitais,
12 municpios geravam individualmente mais do que 0,5% do PIB, contribuindo, em conjunto, com 9,3% da renda gerada no pas, quase todos no Sudeste:
Guarulhos (SP), 1,0%; Campinas (SP), 1,0%; Osasco (SP), 1,0%; So Bernardo
do Campo (SP), 0,9%; Barueri (SP), 0,8%; Duque de Caxias (RJ), 0,8%; Betim
(MG), 0,8%; Santos (SP) e So Jos dos Campos (SP), ambos com 0,7%, Campos dos Goytacazes (RJ), 0,6% e Jundia (SP) e Canoas (RS), ambos com 0,5%
(op. cit., p. 21).
Ou seja, pode-se afirmar que o valor adicionado bruto da riqueza da indstria e dos servios no Brasil gerado em suas regies metropolitanas. As disparidades regionais advindas da grande desigualdade territorial, no entanto, exigem
uma atuao do poder pblico no sentido de melhorar a produo e distribuio
de riquezas.4
3 DFICIT, PRECARIEDADE E NECESSIDADES HABITACIONAIS NO BRASIL
Segundo o estudo do Centro de Estudos da Metrpole (CEM) do Centro Brasileiro de Anlise e Planejamento (CEBRAP), feito para o Ministrio das Cidades
(MCidades) em 2007 (Brasil, 2008b), h mais de 3,2 milhes de moradias em
assentamentos precrios. Por seu turno, uma pesquisa elaborada pela Fundao
Joo Pinheiro (FJP), tambm para o MCidades (Brasil, 2009), estimou que um
dficit habitacional de cerca de 7,9 milhes de unidades habitacionais constitui o
quadro numrico da precariedade habitacional no pas. Segundo o Plano Nacional de Habitao PlanHab (Brasil, 2008a), a maior parte deste dficit urbano,
6,6 milhes de domiclios, e fortemente concentrado nas famlias que auferem
renda de at R$ 1.200 (92%).
3. Segundo o IBGE (2010, p. 26), o conceito de aglomerado subnormal foi utilizado pela primeira vez no Censo Demogrfico de 1991 (...) de forma a abarcar a diversidade de assentamentos irregulares existentes no pas, conhecidos
como: favela, invaso, grota, baixada, comunidade, vila, ressaca, mocambo, palafita, entre outros. Para o Censo de
2010, o IBGE atualizou e aprimorou a identificao dos aglomerados, utilizando, em especial, imagens de satlite de
alta resoluo, representando uma mudana qualitativa para a identificao das reas em relao aos censos passados.
4. A publicao completa do PIB dos municpios, com todos os dados e tabelas, pode ser acessada na pgina do IBGE,
disponvel em: <http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/economia/pibmunicipios/2005_2009/default.shtm>.
162
O PlanHab caracteriza os assentamentos precrios e informais pela informalidade na posse da terra, ausncia ou insuficincia de infraestrutura, irregularidade no processo de ordenamento urbano, falta de acesso a servios e moradias
com graves problemas de habitabilidade, construdas pelos prprios moradores
sem apoio tcnico e institucional. H tambm a ocorrncia dos loteamentos
irregulares e ocupaes espontneas, outros tipos de alternativas habitacionais,
como a locao informal de barracos, a subdiviso dos lotes e a venda ou cesso
de lajes para a produo de novas unidades, agravando as condies de habitabilidade (Brasil, 2008a, p. 36).
O Censo de 2010 informa que 6% de toda a populao brasileira neste ano
morava em aglomerados subnormais, distribuda em 5,6% de todos os domiclios
do pas. Destes domiclios, quase a metade estava na regio Sudeste do pas.
O estado de So Paulo, por exemplo, possua, em 2010, sessenta municpios
com aglomerados subnormais e 748.801 domiclios particulares permanentes
em aglomerados subnormais, totalizando 2.715.067 pessoas. O estado de Minas
Gerais possua 33 municpios com aglomerados subnormais e 171.015 domiclios particulares permanentes em aglomerados subnormais, totalizando 598.731
pessoas. O estado do Rio de Janeiro, por sua vez, com 42 municpios, possua
617.466 domiclios particulares permanentes em aglomerados subnormais e
2.023.744 pessoas vivendo nestas condies.
Segundo o IBGE, 88,2% dos domiclios em aglomerados subnormais estavam em regies metropolitanas com mais de 1 milho de habitantes e apenas
11,8% destes domiclios estavam em municpios isolados ou em regies metropolitanas com menos de 1 milho de habitantes (IBGE, 2010, p. 40). Desta
forma, o prprio IBGE estabeleceu as regies metropolitanas como uma unidade
privilegiada de anlise, por conta do predomnio metropolitano na distribuio
dos aglomerados subnormais (op. cit.).5
importante ressaltar que a pesquisa conduzida pelo CEM/CEBRAP sobre
assentamentos precrios no Brasil urbano, a partir dos dados do Censo de 2000,
partindo da confiabilidade da pesquisa censitria do IBGE e utilizando de tcnicas quantitativas, construiu uma
proxy da presena dos setores precrios que permite delimitar outros setores como
similares aos classificados na condio de subnormal pelo IBGE. Os resultados
apontam para a existncia de um nmero muito maior de moradores nesses tipos
de assentamento do que quando consideradas apenas as informaes dos levantamentos censitrios (Brasil, 2007, p. 7).
5. Ver publicao do IBGE sobre aglomerados subnormais (Brasil, 2010; IBGE, 2010).
163
Com essa metodologia, chegou-se a uma estimativa que dobrou os setores que
concentravam condies habitacionais precrias em 2000: a classificao de aglomerados subnormais do IBGE apontava 7,5%, e a pesquisa do CEM/CEBRAP
apontou 14,3%.
Ressaltar a pesquisa citada refora o argumento de que, mesmo com a magnitude da precariedade habitacional no pas, o conhecimento preciso da questo
ainda um desafio para pesquisadores e formuladores de poltica pblica. Estudos, anlises e aproximaes neste sentido devem ser feitas em todos os nveis,
desde a esfera local at a nacional.
importante tambm incluir o conceito de dficit e de necessidades habitacionais quando tratamos de assentamentos precrios. Apesar de uma possvel
simplificao que o conceito econmico de dficit transmite do objeto da poltica
habitacional, o dficit habitacional pode auxiliar na quantificao e estabelecimento
de metas no mbito de polticas e programas. No entanto, o conceito de necessidades
habitacionais, desenvolvido pela FJP no comeo dos anos 1990 e consubstanciado
em documento de 1995 (Brasil, 1995), parece mais adequado para analisar a parte
mais visvel da urbanizao brasileira. O dimensionamento das necessidades habitacionais engloba no apenas a necessidade de produo de novas unidades mas tambm a adequao, a melhoria, a qualificao das unidades existentes, incorporando,
desta forma, uma dimenso urbana, ainda que restrita, moradia.
A metodologia da FJP conceitua dficit como a noo mais imediata e intuitiva de necessidade de construo de novas moradias para a soluo de problemas
sociais e especficos de habitao detectados em certo momento (Brasil, 1995, p. 7).
A inadequao de moradias, por sua vez, considera, no mbito de necessidades habitacionais, o parque j construdo de milhares de unidades habitacionais, que devem,
na verdade, sofrer outro tipo de interveno que no sua pura e simples reposio.
O conceito de inadequao de moradias reflete problemas na qualidade de vida
dos moradores: no esto relacionados ao dimensionamento do estoque de habitaes e sim a especificidades internas do mesmo. Seu dimensionamento visa ao
delineamento de polticas complementares construo de moradias, voltadas para
a melhoria dos domiclios existentes (Brasil, 2011, p. 15).
164
165
sua qualidade de vida sobremaneira se o acesso a oportunidades de trabalho e consumo fica restringido pela distncia a esses servios (Furtado, 2012, p. 27).6
4 PRECARIEDADE HABITACIONAL COMO UMA QUESTO METROPOLITANA
Fonte: Censo Demogrfico de 2010 do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE, 2010).
Elaborao: Carlos Eduardo Gomes Carneiro.
6. O ndice de vulnerabilidade das famlias um ndice multidimensional que busca retratar a capacidade da famlia de
prover sua sustentabilidade, tanto financeira quanto de forma mais ampla.
7. Ver relatrios do projeto Anlise das Regies Metropolitanas do Brasil, realizado pelo Observatrio das metrpoles
(2005a; 2005b) com o apoio do Ministrio das Cidades, em especial os volumes relativos a So Paulo, Rio de Janeiro
e Belo Horizonte.
166
Ao analisar a distribuio intraurbana dos assentamentos precrios, observase que os assentamentos no respeitam limites institucionais dos municpios,
como no caso de So Paulo.
MAPA 2
167
v-se uma disperso ao longo da coroa/anel metropolitano, indicando um importante vetor de crescimento da cidade e da regio metropolitana para o norte,
noroeste e oeste da capital mineira.
MAPA 3
De fato, a proximidade dos locais de trabalho e servios tende a ser o principal motivador da permanncia da populao no municpio-polo, ainda que em
assentamentos precrios. A pesquisa dos PIBs municipais, j citada, mostra a importncia dos municpios-polo das regies metropolitanas.
No caso especfico de Belo Horizonte e sua RM, segundo estudo conduzido
por pesquisadores do Cedeplar, o municpio de Belo Horizonte tem na dinmica
econmica a sua centralidade.
[Os] servios avanados, intermediao bancria e financeira, seguros, distributivos
modernos, etc. levam caracterizao da RMBH como um espao urbano conurbado eminentemente especializado. (...) Belo Horizonte ainda concentra a esmaga-
168
169
durante o perodo 1986-1991, os municpios da RMBH que mais receberam imigrantes do restante da regio foram (...) ou municpios com grande participao
do setor industrial, ou aqueles com maior oferta de moradias populares. (...) No
perodo 1986/1991 Contagem tem um papel importante como municpio industrial, ao passo que o crescimento populacional de Ribeiro das Neves, como um
prolongamento de Venda Nova, distrito ao norte da capital, apresentou excepcional incremento, principalmente devido ao fato de que l se concentrou a maior
parte, 45%, da oferta de novos loteamentos populares da RMBH durante os anos
1970 (...) a maioria da populao ocupada de Ribeiro das Neves era composta por
empregados no setor de servios pessoais, comrcio e construo civil (Caetano e
Rigotti, 2008, p. 37).
170
estes assentamentos. Em 1991, segundo Preteceille e Valladares (2000, p. 459485), apenas quatro outros municpios tm um nmero significativo de domiclios em favelas: Duque de Caxias, Niteri, Nova Iguau e So Joo de Meriti.
MAPA 5
171
MAPA 6
172
173
De fato a incorporao de critrios regionais e de tamanho de populao a partir da leitura do dficit habitacional est presente nas diretrizes e normas das polticas
habitacionais do governo federal e tambm nas normas dos programas e linhas de financiamento exaradas pelo Conselho Curador do FGTS. Mesmo o principal programa de
produo habitacional, o Minha Casa Minha Vida, tem em sua normativa valores-limite
de financiamento diferentes para regies metropolitanas, o que, na verdade, traduz
o aumento do preo final da unidade financiada e/ou repassada nos desenvolvidos e
pujantes mercados imobilirios das principais regies metropolitanas do pas.
O MCMV um programa do governo federal que tem como objetivo expresso
reduzir o dficit habitacional, garantir o acesso casa prpria e melhorar a qualidade de
vida da populao. Atualmente, na segunda fase, o MCMV foi incorporado ao Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), formando o PAC Minha Casa, Minha Vida.
As metas do programa so ambiciosas, e nesta segunda fase o investimento previsto
de R$ 279 bilhes. O programa est atualmente dividido em trs grandes linhas:
urbanizao de assentamentos precrios (R$ 30,5 bilhes);
construo de unidades (R$ 72,5 bilhes); e
financiamento habitacional pelo Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo SBPE (R$ 176 bilhes).
174
175
ao nmero de unidades construdas no mbito dos reassentamentos das urbanizaes de favela produzidas no PAC. No entanto, segundo Cardoso, Arago e Araujo
(2011), muitos dos empreendimentos destinados a esta faixa de renda no municpio
esto sendo implantados em locais com problemas de infraestrutura, mobilidade e
oferta de emprego.
TABELA 1
Unidade da Federao
(UF)
3300456
3301702
Fundo de
Arrendamento
Residencial
(FAR)
Municpio
Total
FGTS
Rio de Janeiro
Belford Roxo
5.718
1.102
4.616
Rio de Janeiro
Duque de Caxias
3.333
484
2.849
3301900
Rio de Janeiro
Itabora
1.011
1.011
3302007
Rio de Janeiro
Itagua
508
97
411
3302502
Rio de Janeiro
Mag
2.000
2.000
3302700
Rio de Janeiro
Maric
3302858
Rio de Janeiro
Mesquita
44
44
3303203
Rio de Janeiro
Nilpolis
196
196
3303302
Rio de Janeiro
Niteri
1.487
940
547
3303500
Rio de Janeiro
Nova Iguau
1.899
1.087
812
3304144
Rio de Janeiro
Queimados
2.126
2.126
3304557
Rio de Janeiro
Rio de Janeiro
47.622
21.216
26.406
3304904
Rio de Janeiro
So Gonalo
4.956
1.131
3.825
3305109
Rio de Janeiro
So Joo de Meriti
808
808
3305554
Rio de Janeiro
Seropdica
646
646
72.361
27.315
45.046
176
TABELA 2
UF
3105400
Minas Gerais
Baro de Cocais
3106200
Minas Gerais
3106705
Minas Gerais
3110004
Minas Gerais
Caet
3118601
Minas Gerais
Contagem
3124104
Minas Gerais
3130101
3133808
Total
FGTS
74
74
Belo Horizonte
7.591
6.121
1.470
Betim
3.483
1.087
2.396
Municpio
FAR
400
400
5.120
4.552
568
Esmeraldas
356
356
Minas Gerais
Igarap
264
264
Minas Gerais
Itana
786
346
440
3137601
Minas Gerais
Lagoa Santa
620
620
3141108
Minas Gerais
Matozinhos
208
208
3147105
Minas Gerais
Par de Minas
484
484
3144805
Minas Gerais
Nova Lima
112
112
3149309
Minas Gerais
Pedro Leopoldo
3154606
Minas Gerais
3154804
Minas Gerais
Rio Acima
3162922
Minas Gerais
So Joaquim de Bicas
3162955
Minas Gerais
So Jos da Lapa
3165537
Minas Gerais
Sarzedo
3157203
Minas Gerais
Santa Brbara
80
80
3.054
1.414
1.640
192
192
64
64
144
144
96
96
80
80
3157807
Minas Gerais
Santa Luzia
732
732
3167202
Minas Gerais
Sete Lagoas
968
93
875
3171204
Minas Gerais
Vespasiano
884
568
316
25.792
15.259
10.533
177
TABELA 3
UF
3505708
Municpio
Total
FGTS
So Paulo
Barueri
513
513
3509205
So Paulo
Cajamar
2.858
2.858
3510609
So Paulo
Carapicuba
1.826
1.826
3513009
So Paulo
Cotia
1.139
1.139
3513801
So Paulo
Diadema
964
732
232
3515004
So Paulo
Embu
224
224
3515707
So Paulo
Ferraz de Vasconcelos
1.123
1.123
3516408
So Paulo
Franco da Rocha
3518800
So Paulo
Guarulhos
3522505
So Paulo
3523107
So Paulo
3525003
So Paulo
Jandira
3529401
So Paulo
Mau
3530607
So Paulo
3534401
So Paulo
Osasco
3539806
So Paulo
Po
3547809
So Paulo
3548708
So Paulo
200
200
10.714
7.554
3.160
Itapevi
163
163
Itaquaquecetuba
584
584
367
367
2.093
2.093
5.909
2.909
3.000
3.119
2.297
822
81
81
Santo Andr
2.317
1.789
528
So Bernardo do Campo
3.285
3.285
26.973
23.337
3.636
2.114
1.078
1.036
563
403
160
67.129
54.331
12.798
3550308
So Paulo
So Paulo
3552502
So Paulo
Suzano
3552809
So Paulo
Taboo da Serra
FAR
Total RM de So Paulo
Fonte: Ministrio das Cidades maio/2012.
Elaborao da autora.
Somente uma pesquisa detalhada em cada RM ser capaz de avaliar mais precisamente os resultados das contrataes feitas no mbito do MCMV. A anlise mais acurada dos planos locais de habitao de cada municpio, bem como o conhecimento da
localizao intraurbana, confrontada com a oferta de emprego na regio poder iluminar a questo do acesso moradia digna e sua relao com a dinmica metropolitana.
No entanto, possvel fazer uma rpida anlise buscando compreender o
comportamento do dficit habitacional de 2008, calculado pela Fundao Joo
Pinheiro, o ltimo disponvel para regies metropolitanas, e os nmeros de contrataes do MCMV.
178
FAR
Total
(UHs)
At 3 salrios
mnimos
Proporo (%)
10.403
62,6
6.217
37,4
16.620
83.909
73.840
88
10.069
12,0
8,4
103,3
RM de
Fortaleza
4.852
26,9
13.154
73,1
18.006 103.979
98.260
94,5
5.719
5,5
13,4
84,8
RM de
Salvador
12.250
28,0
31.454
72,0
43.704 116.014
108.705
93,7
7.309
6,3
28,9
167,6
9.534
68,4
4.406
31,6
13.940 125.254
121.496
97
3.758
3,0
3,6
253,7
RM de
Belo
Horizonte
15.259
77,6
4.406
22,4
19.665 115.689
106.665
92,2
9.024
7,8
4,1
169,1
RM do
Rio de
Janeiro
27.315
37,7
45.046
62,3
72.361 320.091
281.040
87,8
39.051
12,2
16,0
69,9
RM de
So Paulo
54.331
80,9
12.798
19,1
67.129 510.326
429.694
84,2
80.632
15,8
3,0
67,4
RM de
Curitiba
12.870
68,6
5.889
31,4
18.759
64.635
52.807
81,7
11.828
18,3
11,2
108,8
RM de
Porto
Alegre
19.514
68,5
8.970
31,5
28.484
97.133
80.523
82,9
16.610
17,1
11,1
117,5
Proporo (%)
Unidades
habitacionais (UHs)
Acima
At 3
de 3
salrios
salrios
Propor- mnimos
mnimos
o (%)
Proporo (%)
RM de
Recife
Unidades
habitacionais (UHs)
Acima de 3 salrios
mnimos
Unidades
habitacionais (UHs)
RM de
Belm
Unidades
habitacionais (UHs)
Total do
dficit em
2008
179
municpio. O desenho do programa depara-se, desta forma, com a grande dificuldade que tm os municpios para uma gesto efetiva da questo habitacional,
articulando diferentes atores e interesses. O empreendedor privado acaba tendo
um papel mais destacado que deveria, ao assumir parte das funes tcnicas que
caberiam aos municpios.
A elevao do preo da terra nos municpios, bem como a elevao dos
limites de produo do programa, mostra um dos principais problemas para o
equacionamento da questo da produo habitacional em mbito municipal.
As estatsticas disponveis mostram que houve um expressivo aumento do
preo do imvel em pelo menos trs cidades-sede de RM: Rio de Janeiro, So
Paulo e Belo Horizonte. De abril de 2009 a fevereiro de 2012, a cidade de So
Paulo teve um aumento de 87% nos preos de imveis pesquisados, enquanto
no Rio de Janeiro foi de 127% e em Belo Horizonte, 64%, no mesmo perodo.
A inflao no perodo, medida pelo ndice Nacional de Preos ao Consumidor
Amplo (IPCA), foi de 16,84%, e o ndice Nacional de Custo da Construo
(INCC), 20,67% (Mendona e Sachsida, 2012).14
O aumento no limite de financiamento do MCMV da Fase 1 para a
Fase 2 foi de 46,15%,15 enquanto o INCC, no mesmo perodo, foi de 26,84% e
o IPCA foi de 20,3%. Quando se considera os valores regionalizados dentro das
faixas de atendimento, os aumentos percentuais so ainda maiores. Este aumento
dos limites dos financiamentos do MCMV impe srios desafios continuidade
da poltica de subsdios, impactando o acesso a famlias de menor renda ao crdito (Eloy, Costa e Rossetto, 2012).
Alguns estudos tm sido conduzidos buscando explicar a elevao destes
preos. Segundo Sgolo (2012, p. 9),
muitas especulaes so feitas e as justificativas de representantes do setor imobilirio se sustentam em 4 pilares: (1) na existncia de uma demanda reprimida, (2) no
aumento do preo do solo urbano, (3) na elevao do custo da construo e (4) no
crescimento da participao do capital financeiro nos circuitos imobilirios.
Este artigo no objetiva se aprofundar nessa questo. No entanto, importante salientar que esse aumento de preos, especialmente o aumento do preo do
solo urbano, colabora de forma expressiva para o aumento da segregao urbana,
contribuindo para o deslocamento da populao de mais baixa renda para reas
14. Os dados utilizados so do ndice desenvolvido pela Fundao Instituto de Pesquisas Econmicas (Fipe) em conjunto com o portal ZAP Imveis (ver: <http://www.zap.com.br/imoveis/fipe-zap/>, elaborado a partir de estatsticas
de preo e aluguel de imvel. O clculo da inflao foi feito com base nos dados do IBGE para o IPCA, calculando-se
a taxa de juros simples, que como o governo federal cobra a taxa do Sistema Especial de Liquidao e de Custdia
(SELIC). O INCC o ndice utilizado para medir a inflao especificamente no setor da construo.
15. De R$ 52 mil a R$ 76 mil, na Faixa 1, e de R$ 130 mil a R$ 190 mil nas Faixas 2 e 3, de abril de 2009 a setembro
de 2012, tomando os limites de financiamento para apartamentos em So Paulo.
180
mais distantes de centros de emprego e precrias do ponto de vista da infraestrutura urbana. Este deslocamento notado de forma expressiva nas regies metropolitanas. Segundo Sgolo (2012), a quase inexistncia de uma gesto integrada
de abrangncia metropolitana agrava ainda mais este quadro (op. cit., p. 14).
Um planejamento metropolitano de uso e ocupao do solo, com equipes
tcnicas que fizessem a interlocuo entre os municpios e pudessem fortalecer
as equipes municipais para a construo de um pacto intermunicipal, poderia
ser um caminho promissor para auxiliar os executivos locais a evitar a disperso
e a pulverizao no territrio dos milhares de reais destinados construo de
unidades habitacionais. A pactuao local e regional pode auxiliar tambm na negociao junto a empreendedores privados, buscando garantir economia de escala
e o atendimento s reais necessidades habitacionais dos municpios e da regio.
6 GOVERNANA METROPOLITANA E A QUESTO DA HABITAO
181
182
183
Ainda que a interveno do estado em mbito federal e estadual tenha se qualificado de forma significativa ao longo dos ltimos anos, ao incorporar critrios regionais para a destinao de recursos e investimentos habitacionais para os
municpios, o planejamento destes recursos e o investimento propriamente dito
ainda so estritamente municipais. Ainda que existam rgos de planejamento e
de apoio aos municpios de regio metropolitana na caracterizao e na qualificao do planejamento, ele feito de forma quase isolada, municpio a municpio,
quando feito. A despeito da autonomia municipal constitucionalmente garantida, a questo urbana exige uma concertao metropolitana, com a fundamental
participao do municpio polo neste arranjo.
184
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190
APNDICE
APNDICE A
TABELA A.1
Municpio
Total
FGTS
Fundo de
Arrendamento
Residencial
430060
Alvorada
1.640
1.140
500
430310
Cachoeirinha
2.065
2.065
430390
Campo Bom
72
72
430460
Canoas
5.284
4.064
1.220
430676
Eldorado do Sul
22
22
430770
Esteio
847
255
592
430920
Gravata
1.773
1.773
431306
Nova Hartz
431340
Novo Hamburgo
431480
Porto
431490
431870
432000
Cdigo do
IBGE
14
14
1.619
963
656
492
192
300
Porto Alegre
9.116
6.656
2.460
So Leopoldo
2.757
995
1.762
Sapucaia do Sul
1.717
1.117
600
432120
Taquara
20
20
432300
Viamo
166
166
4312401
Montenegro
160
160
4317608
240
240
4319901
Sapiranga
480
480
28.484
20.394
8.090
191
TABELA A.2
UF
Municpio
Total
FGTS
FAR
2.905.701
Bahia
Camaari
10.005
3.722
6.283
2.906.501
Bahia
Candeias
1.764
384
1.380
2.910.057
Bahia
Dias dvila
2.960
2.960
2.919.207
Bahia
Lauro de Freitas
7.426
3.523
3.903
2.921.005
Bahia
Mata de So Joo
1.051
1.051
2.925.204
Bahia
Pojuca
892
892
2.927.408
Bahia
Salvador
15.400
4.621
10.779
2.929.206
Bahia
So Francisco do Conde
320
320
2.929.503
Bahia
So Sebastio do Passe
500
500
2.930.709
Bahia
Simes Filho
3.386
3.386
43.704
12.250
31.454
TABELA A.3
UF
2.301.000
Cear
2.303.501
Total
FGTS
Aquiraz
296
296
Cear
Cascavel
160
160
2.303.709
Cear
Caucaia
5.416
48
5.368
2.303.956
Cear
Chorozinho
312
312
2.304.400
Cear
Fortaleza
7.444
4.548
2.896
2.305.233
Cear
Horizonte
936
936
2.306.256
Cear
Itaitinga
176
176
2.307.650
Cear
Maracana
1.968
256
1.712
2.307.700
Cear
Maranguape
640
640
2.309.607
Cear
Pacajus
658
658
18.006
4.852
13.154
Municpio
FAR
192
TABELA A.4
UF
Municpio
Total
FGTS
150140
Par
Belm
2.005
2.005
1.500.800
Par
Ananindeua
7.913
5.586
2.327
1.501.501
Par
Benevides
808
96
712
1.504.422
Par
Marituba
4.523
2.716
1.807
1.506.351
Par
221
221
1.506.500
Par
1.150
1.150
16.620
10.403
6.217
FAR
TABELA A.5
UF
Municpio
Total
FGTS
2.362
58
2.304
896
896
FAR
260005
Pernambuco
Abreu e Lima
260345
Pernambuco
Camaragibe
260680
Pernambuco
Igarassu
1.080
326
754
260720
Pernambuco
Ipojuca
1.328
1.328
260790
Pernambuco
1.555
1.555
260960
Pernambuco
Olinda
696
696
261070
Pernambuco
Paulista
3.212
2.364
848
261160
Pernambuco
Recife
1.743
1.743
261370
Pernambuco
So Loureno da Mata
568
568
2.609.402
Pernambuco
Moreno
500
500
13.940
9.534
4.406
193
TABELA A.6
UF
Municpio
Total
FGTS
FAR
410040
Paran
Almirante Tamandar
160
160
410180
Paran
Araucria
437
437
410400
Paran
88
88
410420
Paran
Campo Largo
378
378
410580
Paran
Colombo
461
213
248
410690
Paran
Curitiba
12.984
8.811
4.173
411915
Paran
Pinhais
424
424
412550
Paran
2.906
2.312
594
412760
Paran
Tijucas do Sul
47
47
4.105.201
Paran
Cerro Azul
99
99
4.107.652
Paran
501
501
4.113.205
Paran
Lapa
274
274
18.759
12.870
5.889
CAPTULO 6
1 INTRODUO
196
197
Monitora atividades e
garante o desenvolvimento
de medidas para assegurar o
equilbrio econmicofinanceiro do sistema
Operador
Gerencia os contratos e
controla o cumprimento dos
prazos e a qualidade e
manuteno da operao
do sistema
Usurio
198
A problemtica na prestao do servio de transporte pblico perpassa uma leitura histrica da base legal constitucional no que diz respeito titularidade do
servio e da poltica de transporte pblico nacional. A compreenso desta evoluo necessria para a anlise do atual momento brasileiro, com a promulgao
da Lei no 12.587/2012, que instituiu a Poltica Nacional de Mobilidade Urbana.
A anlise pode ser realizada em dois momentos distintos, cujo marco a Constituio Federal de 1988.
No momento anterior Constituio Federal de 1988, observa-se que a situao institucional e jurdica do setor de transporte pblico alterava-se conforme
a Constituio em vigor. No momento anterior a 1967, as constituies de 1891,
1934, 1937 e 1946 estabeleciam que era competncia da Unio legislar sobre o
trfego internacional, incluindo todos os modais existentes, no sendo explcita
a questo do transporte urbano (Morais et al., 2009), tampouco as questes dos
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202
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Em um primeiro plano, uma das caractersticas mais marcantes do servio de transporte pblico so seus traos de monoplio natural por exemplo,
economia de escala, em que os investimentos necessrios para entrada no mercado so muito elevados. Outra peculiaridade importante do setor a economia
(efeitos) de rede, que consiste, em teoria, em o preo do servio de transporte
pblico (a tarifa cobrada) ser inversamente proporcional ao nmero de usurios,
resultando em uma escala de atendimento de servio, haja vista que o custo fixo
relativo o mesmo, independentemente do volume de passageiros transportados.
Neste contexto, a concorrncia entre duas ou mais empresas prestadoras de servio
de transporte de passageiros em uma mesma regio de uma cidade, por exemplo,
gera uma ineficincia na execuo do servio de transportes pblicos, uma vez que
as duas, a priori, estariam disputando o mesmo passageiro e compartilhando uma
mesma demanda. A garantia de demanda a partir da adoo de bolses, bacias
ou linhas exclusivas algo polmico, uma vez que estes mecanismos restringem
a concorrncia e reduzem a busca, por parte dos operadores, por mais qualidade
dos servios prestados. Nestes mercados, a atuao do poder pblico tem a funo
primordial, e importante, de regular o mercado. Uma prtica comum observada,
neste sentido, a limitao do nmero de empresas que operam simultaneamente
em uma rea urbana por meio de processos licitatrios.3
Em um segundo plano, observa-se que a demanda por transporte urbano,
em um determinado municpio, pertencente a um aglomerado urbano, pode ser
afetada de maneira significativa por mudanas na dinmica urbana de municpios
vizinhos. Alteraes no uso de solo de outro municpio da regio, como a construo de um polo gerador de viagens (por exemplo, hospital, expanso de um
campus universitrio, conjunto habitacional, centros comerciais), pode afetar de
maneira substancial a quantidade e o perfil das viagens que passam por uma cidade vizinha. Na prtica, isto significa que mudanas na legislao de zoneamento
de um municpio de uma RM exercem influncia indireta sobre a demanda de
transporte ou seja, nos movimentos de ir e vir da populao , a qual ultrapassa
os limites puramente administrativos dos municpios.
Conforme j mencionado, no entanto, a gesto integrada do sistema de
transporte pblico e os investimentos necessrios implementao de alteraes
podem implicar uma srie de dificuldades de cooperao entre municpios, haja
vista a atribuio das atividades de gesto/planejamento, regulao e concesso
do transporte pblico urbano ser municipal. Logo, no caso de aglomeraes urbanas que envolvem vrios municpios, a gesto daquelas linhas de transporte de
passageiros ganha uma maior complexidade, gerando a necessidade de utilizar
3. A ideia fundamental do processo licitatrio a promoo da competio entre as empresas prestadoras de servio
no momento de entrada no mercado, porm no durante a operao do servio (Gomide, 2005).
206
207
QUADRO 1
Consequncia
Legislao
Integraao
Ausncia de poder municipal sobre o modo ferrovirio urbano legalmente sob a tutela federal.
Falta de integraao tarifria e modal.
Falta de autonomia politica e financeira das organizaes metropolitanas.
Planejamento deficiente
Distribuio heterognea das redes de transportes pblicos com excesso de oferta nas reas centrais e
baixa oferta em reas perifricas.
Sobreposio excessiva de linhas, gerando competio e consequentemente prejuzos operacionais.
Existem, no Brasil, 55 RMs e 3 Rides legalmente institudas, seja por meio de lei
federal, seja estadual. Em cada uma, as peculiaridades da demanda do transporte
e da oferta do servio so distintas, adotando arranjos institucionais especficos
ou no. Tentou-se na anlise dos aglomerados incorporar aqueles de mdio e
grande portes, situao em que os problemas advindos da falta de integrao so
mais urgentes. Assim, sero observadas as seguintes RMs brasileiras: Goinia, So
Paulo, Rio de Janeiro e Recife.
A anlise tem como foco identificar a forma como os trs atores (poder
pblico, operador e usurio) interagem e se organizam, bem como possibilitar
a caracterizao e identificao dos desafios na gesto compartilhada de STPPs,
quer existam arranjos institucionais, quer no, que deem soluo questo.
Alguns aspectos foram tomados como norte na anlise, quais sejam: i) existncia
de integrao tarifria entre os sistemas; ii) modais em operao; e iii) a institucionalidade presente para o planejamento e operao do STPP.
3.1.1 Regio Metropolitana de Goinia
A RM de Goinia composta por vinte municpios, com 2,13 milhes de habitantes de acordo com o ltimo censo. O sistema de transporte pblico desta
regio estruturado em torno da Rede Metropolitana de Transportes Coletivos
(RMTC), criada pela Lei Complementar no 27, de 30 de dezembro de 1999, e
suas alteraes. De acordo com esta lei, a rede corresponde a uma unidade sistmica regional composta por todas as linhas e servios de transportes coletivos, de
todas as modalidades ou categorias (Brasil, 1999, Artigo 1o, 3o), que servem
a RM legalmente instituda; ou seja, todos os municpios integrantes da RM de
Goinia compem a RMTC. Esta lei, portanto, institucionaliza a questo do servio de transporte metropolitano, passando as atribuies constitucionais do estado e dos municpios integrantes das RMs Cmara Deliberativa de Transportes
208
Coletivos (CDTC). Esta, por sua vez, em ao conjunta com o estado e os municpios, tem como funo a outorga de concesses, permisses e autorizaes
a qualquer ttulo, bem como a organizao, o planejamento, o gerenciamento, o
controle a fiscalizao dos servios de transportes coletivos (Brasil, 1999, Artigo
1o, 5o), alm da definio da poltica tarifria.
Nesse ponto, cabe ressaltar a fora das constituies estaduais, que, no caso
do estado de Gois, a mesma lei complementar que cria a RM j estabelece a entidade responsvel que atuar na gesto do sistema de transporte metropolitano,
bem como define que todos os municpios que integram a RM fazem parte, guardadas as especificidades de participao, da entidade que gere o sistema.
A RMTC responsvel por todo o sistema de transporte pblico, englobando aspectos de infraestrutura fsica e logstica (linhas, trajetos etc.) do
modelo de operao e acesso aos servios tarifas, formas de pagamento e
controle etc (Estado de Goinia, [s.d.]). Ela opera apenas o modal rodovirio
por nibus, estruturado conforme uma rede de linhas troncais, expressas e alimentadoras, totalizando 266 linhas em operao na RM. A operao definida
por zonas, sendo a tarifa calculada segundo a distncia da zona para o centro da
cidade, constituindo anis concntricos.
O modelo institucional da RMTC composto por Cmara Deliberativa de
Transportes Coletivos da Regio Metropolitana de Goinia; Companhia Metropolitana de Transportes Coletivos, empresa pblica que se configura como brao executivo da CDTC; concessionrias, responsveis pelo servio na RMTC;
Consrcio Privado da Rede Metropolitana de Transportes Coletivos, que atua
na operao da central de controle operacional, no servio de informaes e nos
terminais de integrao da rede; e Sindicato das Empresas de Transporte Coletivo
Urbano de Passageiros de Goinia, responsvel pela arrecadao tarifria.
A CDTC, conforme mencionado, a entidade responsvel pela gesto do
sistema, sendo supramunicipal, com a seguinte composio (Brasil, 1999, Artigo 6o, 4o): i) secretrio de Estado de Desenvolvimento da RM de Goinia; ii)
presidente da Agncia Goina de Regulao, Controle e Fiscalizao de Servios
Pblicos (AGR); iii) prefeito do municpio de Goinia; iv) secretrio de Planejamento do municpio de Goinia; v) superintendente de Trnsito e Transportes do
municpio de Goinia; vi) presidente da entidade gestora de RMTC; vii) prefeito
do municpio de Aparecida de Goinia; viii) um prefeito municipal, representando os demais municpios componentes da RMTC, eleito pelos prefeitos; e ix) um
representante da Assembleia Legislativa do Estado de Gois, por ela designado.
Tal composio garante assento, mesmo que no paritrio, a todos os municpios
integrantes da RM de Goinia, restando apenas um assento para a participao
dos usurios do sistema e das entidades da sociedade civil.
209
Companhia do Metropolitano
Empresa Metropolitana de
Transportes Urbanos
SPTrans
Quantidade de municpios:
22
Quantidade de municpios:
toda So Paulo
Quantidade de municpios:
67 (3 RMs)
Quantidade de municpios:
toda So Paulo
Quantidade de veculos:
15 mil
Quantidade de linhas:
6
Quantidade de linhas:
5
Quantidade de linhas:
822
Quantidade de linhas:
1,3 mil
Quantidade de estaes:
89
Quantidade de estaes:
62
Quantidade de terminais:
12
Quantidade de terminais:
31
210
A rede metropolitana sob gesto da STM responsvel por aproximadamente 8,32 milhes de viagens por dia sendo mais de 6 milhes apenas na
RM de So Paulo no servio municipal de TPP. Assim, pensar no servio de
transporte pblico em So Paulo reconhecer a complexidade deste arranjo institucional e operacional, no qual coexistem servios municipais e estaduais, cada
um com esferas de atuao complementares e especficas.
No mbito municipal, a operacionalizao do atual sistema municipal foi
realizada por meio da licitao de 1,3 mil linhas, hoje operadas com 15 mil veculos de dezesseis consrcios (SPTrans, [s.d.]). A rede de transportes pblicos, projetada em 2003 pela Secretaria Municipal de Transportes (SMT) e pela SPTrans,
composta por dois subsistemas: i) estrutural: operado por veculos de alta e mdia
capacidades, com o objetivo de conectar as diversas reas ao centro da RM; e ii)
local: sistema alimentador com a funo de atender a demanda por deslocamentos internos dos diferentes subcentros.
Conforme mencionado, a oferta de transporte coletivo na RM de So
Paulo complementada pelos sistemas de trens urbanos, sob a gesto da Companhia Paulista de Trens Metropolitanos (CPTM) e do sistema metrovirio,
gerido pela Companhia do Metropolitano. O sistema de trens corresponde a
quase totalidade de passageiros atendidos pelo sistema de nibus do municpio
de So Paulo regulados pela SPTrans, configurando, assim, uma pea vital do
TPP nesta RM. Neste contexto, observa-se a grande dimenso do processo
de gesto dos sistemas de transporte pblico, que demanda a integracao de
diferentes instituies, bem como de diferentes modais. Note-se o exemplo da
operao privada da linha 5 do metr e os diferentes consrcios e cooperativas
que compem a rede de nibus.
Mesmo diante desta realidade de investimentos e aes nos STPPs, a cidade
de So Paulo vive um dos maiores problemas de mobilidade urbana de sua histria. Em 2009, o maior congestionamento da histria foi registrado: 294 km de
lentido, sendo, ao longo da ltima dcada, a mdia diria da ordem de 118 km
(Rolnik e Klintowitz, 2011). Por fim, o tempo mdio dirio de viagem do paulistano para todos os deslocamentos dirios est estimado em 2h42, o que implica
perda de dois dias e seis horas por ms para a grande maioria da populao (Nossa
So Paulo e Ibope Inteligncia, 2010).
O contrassenso das polticas de transporte na cidade se d ao se observarem valores limitados de investimento em infraestrutura de transportes (figura
2), notadamente entre 2005 e 2008. Cabe ressaltar que, comumente, no caso do
transporte, os investimentos em infraestrutura so de responsabilidade do poder
pblico, cabendo iniciativa privada a aquisio dos veculos, segundo especificaes determinadas pelo poder concedente.
211
FIGURA 2
7,14
7
6
5,81
5,81
5
3,77
3,91
3,30
3,27
1,90
2,06
1,40
1,74
1
0
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
O atual sistema de transporte pblico por nibus do Rio de Janeiro operado por
47 empresas, sob o regime de permisso, a cargo da administrao da Prefeitura
Municipal do Rio de Janeiro. O rgo gestor a Superintendncia Municipal de
Transportes Urbanos (SMTU), autarquia da Secretaria Municipal de Transportes
(SMTR) criada em 1986. Complementar ao servio local, o governo estadual criou
a Agncia Metropolitana de Transportes Urbanos, um rgo colegiado, representativo do Estado, dos municpios que compem a RM do Rio de Janeiro e das instituies, pblicas ou privadas, responsveis pelo planejamento, gesto e operao
de transportes pblicos na regio (Estado do Rio de Janeiro, [s.d.]). Apesar da
existncia desta entidade, ela atua mais no nvel estratgico, servindo como local
para dirimir conflitos existentes entre os municpios e no mbito estadual.
A Secretaria Estadual de Transportes outro aspecto importante no
contexto do estado do Rio de Janeiro. Ela desenvolveu, ainda em 2005, um
Plano Diretor de Transporte da Regio Metropolitana, de forma que as polticas de transporte e mobilidade estivessem pautadas em um planejamento
212
213
QUADRO 3
Recursos
(R$ milhes)
Extenso
(km)
Previso de trmino
rgo
responsvel
TransOeste
770
74
2012
Governo municipal
TransBrasil
1.300
27
2014
Governos federal,
estadual e municipal
TransCarioca
1.300
39
2014
Governo municipal
214
215
Quadro 4
EMTU
Consrcio
Gesto do Sistema
EMTU + municpios
Conjunta
Limitada
Ativa
Como scio
Estrutura jurdica
Empresa estadual
Difcil
Mais fcil
Precria (permisses)
Menos slido
Mais slido
Integrao
tarifria
Modos em
operao
Planejamento e
operao
Entidades envolvidas
Goinia
Existente
nibus
Cmara
deliberativa
So Paulo
Existente
Estado e
municpio
Companhia do Metropolitano de So
Paulo, Companhia Paulista de Trens
Metropolitanos e Empresa Metropolitana de Transportes Urbanos.
Rio de Janeiro
Existente
Municpio
Recife
Existente
nibus
Consrcio
Instrumento
legal
Consrcio
pblico
216
Enfim, pode-se concluir que o principal entrave ao planejamento e operao de sistemas de TPP em RMs brasileiras de natureza institucional, visto
que opes de tecnologia ou mesmo a integrao do planejamento urbano ao
de transportes de que exemplo a cidade de Curitiba so realidades no pas.
4 A PROMOO DE UMA GESTO COMPARTILHADA DOS SISTEMAS DE
TRANSPORTE PBLICO
217
Ente Federado no contexto da mobilidade urbana, na tentativa de dirimir os conflitos de atribuies existentes e orientar uma possvel coordenao metropolitana
do servio de transporte pblico.
Sabe-se que h diferentes condicionantes do servio de transporte pblico
no mbito metropolitano, quais sejam, as polticas de uso e ocupao do solo, as
diversas institucionalidades existentes por vezes, conflitantes , a necessidade de
integrao do servio prestado, a retomada do investimento e as possibilidades de
organizao do servio decorrente da base legal existente. Neste sentido, so apresentadas, a seguir, algumas opes com foco em uma maior integraao de sistemas
de TPP de acordo com boas prticas internacionais, bem como a possibilidade de
sua implementao no ambiente jurdico-institucional brasileiro.
4.1 Alternativas para a integraao de sistemas de TPP
A operao e gesto de um sistema de TPP compreende dois principais componentes: i) processos lgicos relacionados gesto, segundo a definio institucional; e ii) infraestrutura fsica. Frota de veculos, vias, equipamentos e obras
de apoio configuram a infraestrutura fsica, enquanto os processos gerenciais e
regras normativas correspondem aos aspectos lgicos para operao do sistema de
acordo com o arranjo institucional existente para o TPP.
A integraao pode ser alcanada por meio de obras de infraestrutura e/ou
processos gerenciais. Observa-se que a adoo de uma ou ambas as formas de
integrao em RMs vital em razo dos seguintes cenrios: i) em regies com
escassez de rea necessria para implantao de infraestruturas, tem-se uma maior
demanda que operaes sejam melhor coordenadas (isto , a integraao lgica do
sistema); ou ii) em regies com disponibilidade de rea para construo de infraestruturas de terminais de integraao ou similares, os processos lgicos devem ser
bem estruturados, de modo a se possibilitar que o sistema opere de forma tima,
fazendo valer a gama de possibilidades de operao.
4.1.1 Integrao lgica e institucional
O planejamento integrado confere a possibilidade de operao em redes do sistema de transporte pblico de passageiros. A operao em rede demanda que
ambos, poder concedente (municpios, estado ou consrcios) e operadores, aperfeioem seus interesses em uma plataforma comum que venha a melhor atender as especificaes contratuais e as expectativas do usurio. Surge, assim, a
integraao lgica, conceito que diz respeito tanto ao poder concedente quanto
aos operadores, cujo objetivo a reduo de custos operacionais por meio da
gesto conjunta do sistema de TPP. Por exemplo, a formao de um consrcio
de empresas que operam um sistema de transporte visa uma srie de benefcios, a
218
219
Enfim, os investimentos conjuntos em sistemas de tecnologia e informao podem contribuir na melhor gesto do transporte. Sistemas de informao
possibilitam a aquisio e armazenamento de dados para um melhor controle,
bem como subsidiam propostas de alteraes do sistema de transportes, segundo
necessidades especficas identificadas. De forma complementar, informao operacional de grande valia para o usurio, que pode ento melhor planejar suas
viagens ou adapt-las segundo as oscilaes operacionais do sistema. Porm, a
configurao de um robusto sistema de informao e gesto por meio da construo
de um centro de controle operacional (CCO) representa grande nus para um nico
operador, demandando, ento, investimentos conjuntos que o viabilizem.
4.1.2 Integrao fsica
A necessidade de se considerar o sistema de TPP em uma RM segundo uma viso sistmica implica a integraao das infraestruturas de apoio, como terminais.
Assim, procura-se integrar diferentes linhas a fim de facilitar o transbordo de
passageiros de forma mais eficiente e controlada. Terminais tambm podem ser
utilizados para a integraao multimodal (nibus, metr, trem urbano etc.) quando se faz necessria a transposio de sistemas de acordo com as particularidades
de uma determinada regio.
A integraao fsica pode tambm permitir que sistemas de diferentes operadores sejam mais eficientes quando se tratar de corredores exclusivos ou segregao viria, dada a agregao de demanda e oferta do servio de transportes. De
forma indireta, investimentos conjuntos asseguram a possibilidade de se alcanar
economias de escala que podem contribuir significativamente para um sistema de
melhor qualidade, em razo de maiores retornos de investimentos. Alguns autores justificam que o aumento na produtividade de um sistema pode gerar maior
qualidade, visto que menores custos operacionais incentivam a operao de um
melhor sistema.4
5 CONSIDERAES FINAIS
A reviso realizada acerca do arcabouo poltico-institucional da gesto e dos sistemas de TPP no Brasil aponta para problemas de integrao e gesto compartilhada, bem como assinala um conflito de atribuies entre os estados, os municpios e a Unio, situao habitual quando se trata dos servios pblicos de interesse
comum. O arranjo poltico institudo para o setor, com a dicotomia entre estados
e municpios quanto titularidade do servio de transporte pblico, a partir de
meados da dcada de 1990, acaba por ir de encontro aos preceitos fundamentais
4. Discusses mais alentadas sobre o conceito de qualidade e produtividade podem ser encontradas em Juran (1990),
Deming (1991), Zeithaml e Bitner (1996) e Lima e Ferraz (1995).
220
221
222
223
GRANDE RECIFE GRANDE RECIFE CONSRCIO DE TRANSPORTE. Grande Recife: histrico. Recife, 2012. Disponvel em: <http://www.granderecife.pe.gov.br/granderecife_historico.asp>. Acesso em: 22 set. 2012.
JURAN, J. M. Juran na liderana pela qualidade. So Paulo: Pioneira,
1990. 386 p.
LIMA, I. M. O.; FERRAZ, A. C. P. Produtividade com qualidade: um mtodo para gesto do transporte urbano por nibus. In: CONGRESSO DA ASSOCIAO NACIONAL DE PESQUISA E ENSINO EM TRANSPORTES
(ANPET), 9., 1995, So Carlos.
MORAIS, M. P. P. et al. A Constituio Federal de 1988 e as polticas setoriais
urbanas. In: CARDOSO JNIOR, J. C.; CASTRO, P. R. F.; MOTTA, D. M.
(Orgs.). A Constituio brasileira de 1988 revisitada: recuperao histrica e
desafios atuais das polticas pblicas nas reas regional, urbana eambiental. 1. ed.
Braslia: Ipea, 2009. v. 2, p.117-158.
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<http://goo.gl/SPz3A>.
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a evoluo da participao da sociedade no conselho de transportes da Regio
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n. 34).
ZEITHAML, V. A.; BITNER, M. Services marketing. London: McGraw Hill
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BIBLIOGRAFIA COMPLEMENTAR
BHTRANS EMPRESA DE TRANSPORTES E TRNSITO DE BELO HORIZONTE S/A. Transporte coletivo. Belo Horizonte, 2012. Disponvel em:
<http://www.bhtrans.pbh.gov.br/bhtrans/transporte/transp_coletivo.asp>. Acesso
em: 3 fev. 2012.
captulo 7
1 INTRODUO
O setor de saneamento bsico vem passando por mudanas em seu marco legal e institucional que motivam uma srie de discusses acerca das alternativas de proviso de
servios e viabilidade de atingir as metas de universalizao colocadas pela ainda recente
Lei Nacional de Saneamento Bsico (LNSB). Este processo de mudanas assume
caractersticas especficas no contexto da questo metropolitana, abordada neste livro.
Os novos desafios institucionais do setor se pautam de forma peculiar, assim como a
meta da universalizao, com qualidade, enfrenta desafios distintos dos enfrentados por
municpios no metropolitanos, conforme ser apresentado no decorrer deste captulo.
Desta maneira, tem-se como objetivo fazer um apanhado das principais
questes que envolvem o setor de saneamento, com consequncias para a realidade
da proviso dos servios nas regies metropolitanas (RMs), principalmente no
que diz respeito cooperao entre os entes envolvidos. Ressalte-se que o tema
metropolitano por excelncia, sem questionamentos relativos a ser ou no uma
das funes pblicas de interesse comum.
Este texto empreende, inicialmente, uma breve reviso do marco institucional e tcnico do setor, com ilustrao da literatura relevante sobre o tema.
Em seguida, so apresentados os dados disponveis sobre o setor que representam
a situao nas RMs. Para tanto, ser tomado como recorte de espaos metropolitanos todas as RMs e as regies integradas de desenvolvimento (Rides, que
agrupam municpios de mais de uma Unidade da Federao) institudas por
legislao federal, bem como as RMs institudas por leis estaduais, criadas a
partir da Constituio Federal de 1988.1
* Os autores agradecem professora Ana Lucia Britto por seus comentrios ao texto e pelas importantes informaes
226
O recorte adotado inclui, portanto, a chamada metropolizao institucional (Balbim et al., 2012), a qual mostra, conforme Moura e Gorsdorf (2009),
unidades nem sempre espacialmente correlacionadas ao fato urbano que se configura no processo de metropolizao do pas, mas delimitadas em funo de interesses territorializados. No obstante este descasamento, o recorte institucional
das RMs, ainda que certamente ampliado, julgado adequado para o presente esforo de prospeco de iniciativas de cooperao entre municpios e tambm de algum protagonismo no exerccio da titularidade dos servios de saneamento bsico.
Cabe justificar, ainda, que ser adotado o recorte do setor de saneamento
ambiental limitado a servios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio.
Este recorte reflete os setores de atuao tradicional dos prestadores de servio de
saneamento bsico, mesmo sabendo-se que seria importante abordar os resduos
slidos, a drenagem urbana e o manejo de guas pluviais, de modo a aproximar
as anlises abordagem integrada preconizada pela LNSB. Por razes de espao,
tais aspectos do saneamento, com o mesmo escopo metropolitano, sero tratados
em outro trabalho.
Na prxima seo, contextualiza-se o problema em relao realidade das
RMs brasileiras. Em seguida, apresentam-se caracterizaes do setor que devem
ser vistas de modo interdependente: a primeira subseo traz o arcabouo legal do
setor; a segunda, aspectos tcnicos, relativos chamada escala tima de proviso
de servios de saneamento bsico; e a terceira faz um apanhado da discusso da
titularidade dos servios de saneamento bsico em RMs. Todas estas categorias
so importantes para analisar a viabilidade da constituio de gesto associada.
Na sequncia, a terceira seo traz anlises regionais da presena de prestadores de diferentes tipos e das condies da oferta de seus servios, a partir de indicadores de cobertura e perdas dos sistemas, bem como a comparao entre receitas
e despesas operacionais e investimentos. As comparaes do municpio-ncleo
aos demais municpios da rea de abrangncia metropolitana permitem obter
retratos de quem ganha e quem perde, o que, evidentemente, tem implicaes
para a eventual gesto associada do saneamento nestes espaos. Os dados de cobertura domiciliar dos servios de saneamento provm do Censo Demogrfico 2010
do IBGE,2 e os da operao dos sistemas de saneamento, do Sistema Nacional de
Informaes sobre Saneamento SNIS, disponibilizados pela Secretaria Nacional
de Saneamento Ambiental SNSA (Brasil, 2012).
Nos termos do que se pretende neste captulo fornecer um panorama do
saneamento bsico nas RMs , tambm parece fundamental buscar meios de captar a existncia do interesse dos municpios metropolitanos brasileiros em atuar
2. Disponvel em: <http://www.censo2010.ibge.gov.br/>.
227
como titulares no planejamento, na regulao e fiscalizao, na delegao da prestao e na articulao do controle social dos servios de saneamento bsico. Para
tanto, a quarta seo apoia-se em informaes recentes obtidas junto aos municpios pela Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais (MUNIC) realizada em
2011 (IBGE, 2012), especificamente sobre arranjos institucionais entre municpios metropolitanos, bem como dados sobre saneamento.
A ltima seo traz consideraes finais sobre o tema.
2 CARACTERSTICAS DISTINTIVAS DO SANEAMENTO BSICO
EM ESPAOS METROPOLITANOS
228
GRFICO 1
0,90
0,90
0,76
0,80
0,68
0,70
0,60
0,44
0,50
0,40
0,30
0,20
0,12
0,10
0,11
0,00
gua
Demais municpios
229
FIGURA 1
Cobertura de esgotamento sanitrio via rede geral ou fossa sptica, por domiclios
particulares permanentes RM e colar metropolitano (2010)
(Em %)
A contiguidade e a conurbao dos municpios nos espaos metropolitanos sugerem que haja alguma forma de interferncia ou interdependncia do saneamento
bsico entre os municpios. Este um dos principais argumentos para justificar
que a oferta dos servios de saneamento deixe de ser vista como de interesse local,
230
3. Arretche, M. Federalismo e polticas sociais no Brasil: problemas de coordenao e autonomia. So Paulo em perspectiva,
v. 18, n. 2, p. 17-26, 2004.
4. Veja-se, adiante, um relato sobre os conflitos de titularidade dos servios de saneamento bsico em RMs.
231
232
Assim, ainda que o foco de anlise esteja mais fortemente sobre os municpios, caber tambm discutir o papel dos estados, especialmente enquanto agentes
de cooperao tcnica e institucional junto aos municpios, e as implicaes de sua
presena (ou ausncia) em instncias de gesto associada do saneamento bsico.
2.2 Monoplio natural, economias de escala e a escala tima para a proviso
dos servios em espaos metropolitanos
233
234
235
236
dos servios nos municpios destas regies. Isto parece plausvel, uma vez que os
estados podem instituir as RMs sem condicionantes objetivos para a definio do
que seriam funes pblicas de interesse comum.
Por seu turno, o interesse comum de fato existe. A corrente dos urbanistas que
defende o planejamento integrado, por exemplo, preconiza que a gesto seja integrada regionalmente e setorialmente, como j dito: recursos hdricos, saneamento ambiental e ordenamento da expanso urbana. Segundo Silva e Porto (2003, p. 137),
a necessidade de integrao entre os sistemas de gerenciamento de recursos hdricos e o planejamento metropolitano decorre do reconhecimento de que a lgica estrita das localidades, aplicada s bacias urbanizadas, leva irracionalidade no investimento e na gesto dos
sistemas setoriais. A gesto de sistemas setoriais a partir de uma lgica predominantemente
local d a iluso de que, por tratar de diferentes setores convergindo para uma unidade
geogrfica restrita, promove a integrao entre setores. No entanto, isso no verdade se
analisado luz da funcionalidade dos sistemas setoriais em seu todo (e no em segmentos).
237
Essa experincia indica como pode haver casos em que a gesto associada seja
necessria, mas no resulte naturalmente das vontades individuais de cada municpio. A necessidade de criar incentivos identificada por Motta (2004, p. 27):
uma poltica tarifria que embuta um forte componente de produtividade criaria
incentivos formao de consrcios municipais, em reas metropolitanas ou no,
toda vez que os municpios percebessem que as economias de escala a serem atingidas compensariam os custos de transao mais elevados da gesto compartilhada
ante os limites tarifrios e as necessidades de aumento de produtividade.
Aqui j foram mencionadas as grandes diferenas de capacidades administrativas entre o municpio-ncleo e os municpios do entorno em aglomeraes
urbanas conurbadas. Mesmo havendo interdependncias na prestao dos servios entre municpios, pode haver escala tima de produo dentro de um nico
municpio, muitas vezes, de maior porte populacional, e atendido por companhia
local de saneamento, em soluo vivel econmica e financeiramente. Esta situao levar ao desinteresse de adeso do municpio-ncleo a alguma estrutura de
cooperao intermunicipal. No Brasil, no caberia a aplicao de adeso compulsria se houvesse, poderia ferir o pacto federativo e a autonomia dos municpios.
Coloca-se, pois, a tarefa de buscar incentivos para a cooperao.
J se afirmou que a conurbao implica a existncia do interesse comum,
uma vez que a ao de um municpio impacta o desempenho dos servios de
outro municpio. Mas os interesses de diferentes municpios podem ser conflitantes. Uma possvel fonte de conflitos pode ser a maior cobrana de tarifas versus a
necessidade de maior montante de investimentos.
Os municpios do entorno metropolitano so, geralmente, aqueles onde
se d com maior intensidade a expanso urbana e a concentrao de reas de
moradia de populao de baixa renda, demandando, portanto, a expanso dos
sistemas. Assim, onde maiores investimentos (per capita ou no) necessitariam
ser feitos, uma vez que, no municpio-ncleo, os sistemas j esto mais consolidados e, possivelmente, amortizados. No entanto, como ser mostrado na prxima
seo deste captulo, nos municpios-ncleo que se concentram as maiores arrecadaes tarifrias dos servios de saneamento.
Por um lado, a LNSB estabelece como componente da tarifa a ampliao do
acesso dos cidados e localidades de baixa renda. Por outro, o Artigo 31, inciso III,
da mesma lei abre a possibilidade de subsdios para baixa renda internos a cada titular ou entre localidades, nas hipteses de gesto associada e de prestao regional.
Assim, outra grande questo para justificar a participao do municpio-ncleo
na gesto dos servios em mbito regional a questo dos subsdios cruzados: mediante estes subsdios, quem j mora em municpios com sistemas mais consolidados
ajudaria a pagar a expanso dos sistemas para municpios da franja da mancha urbana.
238
A prpria delimitao geogrfica outro fator importante para o equilbrio econmico-financeiro das estruturas de cooperao intermunicipal. Em
sua proposio de sistema estadual de consrcios regionais interfederativos de
saneamento bsico, Montenegro aponta que idealmente, cada regio deve
ser autossuficiente do ponto de vista tarifrio, com subsdios cruzados intermunicipais apenas no mbito de seu territrio e sugere considerar um fundo
estadual quando no for possvel atender esta condio (2009, p. 161). Fica
claro que o fundo estadual proposto serviria para realizar compensaes entre
regies no estado, podendo-se discutir se a mesma soluo seria factvel para
compensaes internas s RMs, que pudessem servir de incentivo adeso de
todos os municpios.
Por fim, ressalta-se que o futuro da prestao de servios de saneamento em
RMs muito sensvel deciso do STF com relao titularidade dos servios.
Ao mesmo tempo, devem ser garantidos o controle social e a meta de universalizao com qualidade para as metrpoles como um todo. A deciso afetar
fortemente a possibilidade de subsdios cruzados e as formas de financiamento da
expanso da infraestrutura, assim como afetar a gesto integrada regionalizada
dos recursos hdricos, saneamento e ordenamento territorial.
3 Quem ganha e quem perde no saneamento em rms Anlise dos
prestadores de servios
239
TABELA 1
Local
(%)
Regional
(%)
Norte
50,00
50,00
Nordeste
13,33
Sudeste
14,29
Regional
(%)
45,45
54,55
11
86,67
15
11,72
88,28
145
85,71
24,22
75,78
161
Total
Total
Sul
50,00
50,00
12
26,89
73,11
212
Centro-Oeste
33,33
66,67
12,50
87,50
40
240
TABELA 2
Regio
Norte
Local
Regional
Local
Regional
52,75
36,30
85,54
23,41
Nordeste
97,10
75,05
88,67
77,09
Sudeste
87,26
86,16
87,90
82,23
Sul
90,66
92,20
87,41
88,89
Centro-Oeste
86,08
92,81
82,40
75,38
Contudo, tal comportamento no regra. Na regio Norte, por exemplo, a porcentagem de cobertura nos municpios de rea de abrangncia, atendidos por prestadores locais, bastante superior dos municpios-ncleo com
o mesmo tipo de prestador. No Sudeste, tambm considerando os prestadores locais, as porcentagens praticamente se igualam entre ncleos e demais
municpios metropolitanos, enquanto, nas demais regies, as porcentagens
so sempre maiores nos municpios-ncleo, estando a maior diferena, pr-ncleos, no Nordeste. Ao observarem-se somente os municpios atendidos
por prestadores regionais, o Nordeste a nica regio que mostra tendncia
inversa, com porcentagem ligeiramente maior de cobertura nos municpios
de rea de abrangncia metropolitana, que no o ncleo. Nas demais regies,
e especialmente no Centro-Oeste e no Norte, as diferenas so bastante favorveis aos municpios-ncleo, em que pesem as baixas porcentagens apresentados pela ltima regio.
Observa-se que os prestadores locais apresentam melhores indicadores de
cobertura de servio de abastecimento de gua na maior parte dos contextos analisados regio e localizao dentro do espao metropolitano , somente sendo
superados pelos prestadores regionais nas regies Sul e Centro-Oeste (nesta ltima, apenas nos municpios-ncleo).
No caso do esgotamento sanitrio, o comportamento observado para o
abastecimento de gua se repete, com uma maior cobertura nos municpios ncleos de metrpoles, conforme se depreende da anlise da tabela 3.
241
TABELA 3
Regio
Local
Regional
Local
Regional
Norte
48,04
35,07
28,54
20,32
Nordeste
66,19
61,27
50,59
44,97
Sudeste
84,84
83,98
86,08
78,61
Sul
84,45
87,44
82,71
82,26
Centro-Oeste
75,72
84,90
43,94
38,68
Desta vez, a preponderncia dos municpios-ncleo mais evidente, havendo maior cobertura nos demais municpios metropolitanos apenas na regio
Sudeste. As diferenas pr-ncleo so maiores no Centro-Oeste, especialmente
entre municpios atendidos por prestador regional; neste modo de prestao, os
municpios-ncleo tm mais que o dobro da cobertura dos municpios da rea
de abrangncia metropolitana. Seguem-se a regio Norte, onde, alm das diferenas, pesam as baixas coberturas, de modo geral, e a regio Nordeste, na qual, a
exemplo do Centro-Oeste, contrastam mais as baixas coberturas do esgotamento
sanitrio frente s relativamente altas coberturas do abastecimento de gua.
Repetindo o observado para o abastecimento de gua, as porcentagens de
cobertura mais altas do esgotamento sanitrio so observadas em contextos de
prestao de servio por empresas locais, novamente apenas superadas por prestadores regionais do Sul e do Centro-Oeste, em municpios-ncleo dos espaos
metropolitanos destas regies.
As melhores coberturas, em ambos os servios, podem estar correlacionadas,
possivelmente: i) a uma maior proximidade da gesto dos prestadores locais s
caractersticas dos seus usurios, resultando em uma operao mais racional; ii) a
um maior ajuste e integrao ao planejamento municipal; e/ou iii) a uma menor
complexidade das redes de atendimento. No se busca, neste momento, obter inferncias conclusivas sobre a discusso da escala tima de prestao do servio ou
se esta escala seria (ou se seria exclusivamente) resultante da prestao regionalizada; contudo, a partir das observaes, constata-se que no existe um modelo ou
arranjo nico em RMs, e que as capacidades tcnicas e financeiras dos municpios
que integram as RMs refletidas em sua capacidade de criar e manter empresas
locais so fundamentais na definio do modelo de operao a ser adotado.
242
O que fica claro que a lgica de operao um desafio que necessita ser
tratado no contexto metropolitano. Como a racionalizao dos sistemas deve caminhar junto com sua ampliao para reas ainda no atendidas, fundamental
incluir na discusso alguns indicadores financeiros, o que ser feito a seguir.
3.2 Indicadores financeiros: receitas, despesas e investimentos
Local
Arrecadao
Despesa
Regional
Despesa
Investimento
Norte
62,61
87,20
Investimento
10,13
Arrecadao
63,01
126,77
58,06
Nordeste
85,65
76,29
7,60
172,11
185,75
79,27
Sudeste
444,67
425,27
92,40
370,32
300,85
65,97
Sul
218,57
164,70
81,11
255,65
166,32
59,90
Centro-Oeste
161,57
195,21
9,27
351,11
332,33
67,42
Local
Arrecadao
Norte
28,60
Despesa
28,50
Regional
Investimento
2,35
Arrecadao
16,43
Despesa
Investimento
37,44
8,49
Nordeste
57,93
54,62
1,70
94,28
98,45
27,78
Sudeste
226,48
181,42
63,92
182,86
198,31
83,30
Sul
165,44
121,53
40,71
184,87
202,98
62,05
68,30
96,43
17,22
113,82
121,86
72,26
Centro-Oeste
243
244
Local
Regional
Mdia
Mnimo
Mximo
Mdia
Mnimo
Mximo
Norte
53,03
46,55
59,50
62,38
47,52
77,23
Nordeste
40,89
20,00
61,78
54,50
27,29
71,59
Sudeste
19,46
19,46
19,46
33,25
12,66
49,22
Sul
30,31
18,93
48,20
35,61
24,22
50,69
Centro-Oeste
58,82
58,82
58,82
24,20
23,47
24,92
Local
Mdia
Mnimo
Regional
Mximo
Mdia
Mnimo
Mximo
Norte
41,75
12,43
79,03
61,60
44,97
74,03
Nordeste
24,59
4,80
62,90
48,71
1,72
80,51
Sudeste
37,01
15,20
57,27
34,41
8,68
65,32
Sul
25,98
1,42
59,25
35,58
7,73
74,78
32,29
15,68
62,01
31,03
15,15
54,29
Centro-Oeste
Para os valores mdios dos prestadores regionais em cada regio, so pequenas as diferenas entre as perdas existentes nos ncleos e nos demais municpios
metropolitanos. Contudo, se observados os valores mximos, as diferenas so
mais significativas, com maiores perdas nos municpios integrantes de RMs, que
no o ncleo, em quase todas as situaes, excetuando-se a regio Norte.
No caso das empresas locais, na mdia, h diferenas maiores entre ncleos
e demais municpios, com maiores perdas, nos primeiros, em todas as regies,
menos no Sudeste. Os valores mximos, por sua vez, esto sempre em algum
municpio da rea de abrangncia metropolitana que no o ncleo.
No caso das perdas nos sistemas de abastecimento de gua, notvel,
portanto, que os valores mximos mostrados em municpios da rea de abrangncia sejam, com exceo de prestadores regionais no Norte, maiores que
245
A MUNIC 2011 informa a existncia de poltica municipal de saneamento bsico, independentemente de ter sido instituda por lei ou no, em 263 municpios
(41,6% dos municpios metropolitanos). Interessa examinar trs aspectos da poltica: i) se contempla a forma de prestao de servios de saneamento bsico e/
ou a definio do prestador dos servios; ii) se contempla a forma de regulao
e fiscalizao de servios de saneamento e/ou a definio do rgo responsvel
pela regulao e fiscalizao; e iii) se contempla plano municipal de saneamento
bsico. Assim, dos 263 municpios que informaram ter poltica municipal de saneamento bsico, 151 (57,4%) atendem primeira condio, relativa prestao
dos servios; 131 (49,8%) atendem segunda, relativa regulao e fiscalizao
dos servios de saneamento; e 162 (61,6%) atendem terceira condio, relativa
ao plano municipal. Ainda, apenas 114 municpios atendem simultaneamente s
duas primeiras condies. Portanto, so indicativos das propores reduzidas, at
o momento, do quadro de municpios que esto exercendo sua titularidade no
saneamento bsico.
Entre os municpios que informaram no ter poltica municipal de saneamento bsico, mais frequente a prestao regional, em relao aos municpios
que informaram ter a poltica, conforme pode ser observado na tabela 6.
246
TABELA 6
Regional
No informado
Total geral
No
17,89
75,61
6,50
100,00
Sim
26,25
66,80
6,95
100,00
247
a delegao da prestao dos servios e, portanto, para a fixao das tarifas dos
servios, no esquecendo que os dirigentes devem prestar contas a seus eleitores
com relao a isto. Destas definies, conforme a LNSB (Artigo 11, inciso III),
depende tambm a validade dos contratos para a prestao dos servios de saneamento. Deste modo, pode-se dizer que uma simples especificao do(s) rgo(s)
responsvel(is) pela regulao e fiscalizao tenha maior concretude (por estar
diretamente associada tarifa) que a existncia de uma poltica municipal de
saneamento, a qual demandaria tarefas de maior complexidade.9
A meno regulao e fiscalizao por entidade reguladora estadual
mais frequente no servio de abastecimento de gua e, no esgotamento sanitrio,
s perde para a meno de rgo municipal (tabela 7). A regulao por entidade, no mbito estadual, coincide em cerca de 93% dos municpios tanto com
a prestao do servio de abastecimento de gua como do esgotamento sanitrio
por companhia de abrangncia regional. Este fato permite cogitar que haja a
algum grau de sombreamento entre prestao e regulao dos servios.10
TABELA 7
Nmero de municpios
com prestao
regional
146
95
167
120
Autarquia municipal
73
10
60
11
Consrcio pblico
49
36
43
31
271
252
155
144
Outro
31
26
23
20
Total
570
448
Nmero de rgos
responsveis/nmero de
municpios
1,14
1,11
rgo municipal
(secretaria, departamento,
diviso, setor ou similar)
Entidade reguladora
estadual
Nmero de menes
de cada tipo de rgo
responsvel pela regulao e fiscalizao
Esgotamento sanitrio
Nmero de menes
de cada tipo de rgo
responsvel pela regulao e fiscalizao
Forma de regulao e
fiscalizao
9. Alm disso, a LNSB no obriga explicitamente a formulao de poltica municipal, mas condiciona a delegao
existncia de regulao, o que explicaria, em parte, a maior presena, na MUNIC, da ltima em relao primeira.
10. Com efeito, h CESBs que ofereceram aos municpios, com vistas renovao da delegao da prestao dos
servios, um pacote que inclui contrato de programa, convnio de cooperao com o estado e delegao entidade
reguladora estadual, o que explicaria essa alta porcentagem.
248
249
250
Na MUNIC 2011 no h especificao sobre a competncia dos consrcios pblicos de saneamento quanto aos servios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio. Por outro lado, frequente o consorciamento de municpios para
a gesto dos resduos slidos, seguindo poltica implementada pelo Ministrio
251
252
TABELA 8
Nmero de menes
do tipo de prestador
Esgotamento sanitrio
Nmero de menes
do tipo de prestador
16
13
Autarquia municipal
13
Consrcio pblico
16
16
17
12
28
27
17
16
Outro
Total
75
61
1,14
1,09
253
Este captulo apresentou aspectos do saneamento bsico que distinguem a prestao destes servios em espaos metropolitanos. Da insuficiente explicitao das
funes pblicas de interesse comum pelos estados, ao institurem RMs, passando
pela reorganizao do setor fomentada pela LNSB e demais instrumentos legais
e financeiros institudos e em operao no perodo recente Lei dos Consrcios,
PLANSAB em finalizao, Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) etc. ,
at questes de escala e de indefinio da titularidade dos servios, so todos
aspectos que contribuem para tornar ainda mais complexo o tema.
A meta de alcanar a universalizao dos servios de saneamento bsico, com qualidade, incontestvel. Neste sentido, os dados aqui examinados indicam que a poltica
de saneamento bsico necessria para alcanar tal meta encontra-se em reconstruo
ou, talvez mais propriamente, em processo de requalificao. Por um lado, observou-se
que, atualmente, as RMs so a maior parte do negcio do setor, cabendo, portanto, a
estes espaos, um papel relevante no alcance da meta. Por outro lado, dentro das RMs,
as carncias se acumulam nas periferias. Como enfrentar este desafio?
Este trabalho ilustra essa situao primeiramente trazendo a anlise dos dados do SNIS. Muitas informaes no correspondem ao esperado e, para atingir um diagnstico, seria necessria uma anlise mais aprofundada do setor. Por
exemplo, com relao carncia das periferias, preciso investigar por que h
to maior cobertura do esgotamento sanitrio no ncleo, em comparao com o
servio de abastecimento de gua, que mostra distribuio menos desigual. Explicaes para isto deveriam ser buscadas no histrico dos investimentos do Planasa,
que priorizaram o abastecimento de gua em relao ao esgotamento sanitrio,
alm da prpria essencialidade do abastecimento de gua a justificar a reivindicao por maior acesso aos servios nas periferias.13
A universalizao dos servios passa especialmente pelo aumento da cobertura nos municpios perifricos. Viu-se que o quadro intrametropolitano de
desigualdade nas receitas, o que exigir mecanismos para sua redistribuio, de
modo a viabilizar maiores investimentos nas periferias.
Entrando na discusso sobre qual tipo de prestador, se local ou regional,
seria mais adequado s RMs, cabe mencionar que, na maior parte das situaes
13. Os autores reiteram o agradecimento professora Ana Lucia Britto por suas contribuies a estas reflexes.
254
255
a ela, razo pela qual deveria haver acompanhamento prximo dos espaos nos
quais se explicitem conflitos, por exemplo, as instncias de controle social do
saneamento envolvidas em sua regulao e fiscalizao. Para tanto, so importantes a continuidade da poltica atual e a deciso definitiva sobre aspectos como
a titularidade do saneamento, como destacado ao longo do texto, aguardando
deciso do STF.
REFERNCIAS
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256
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Estudos avanados, v. 17, n. 47, p. 129-145, 2003.
257
APNDICE
APNDICE A
Post scriptum
Pouco tempo aps a concluso deste captulo, a ADI no 1.842, referente transferncia da titularidade dos servios de saneamento para o estado do Rio de Janeiro,
no mbito da Regio Metropolitana do Rio de Janeiro e da Microrregio dos Lagos,
foi julgada. Com isto, justifica-se a atualizao do captulo referente ao tema e a
exposio de algumas questes adicionais decorrentes desta nova situao.
Foi decidido que a titularidade ser compartilhada entre municpios e estado, e que nenhum dos participantes poder impor sua vontade aos demais.
Assim, seria preservada a autonomia municipal, mantendo o papel do estado
principalmente como instituidor de entes regionais que atuem como poder concedente, planejem, regulem e fiscalizem as funes pblicas de interesse comum.
A deciso consoante a vrios pontos defendidos ao longo deste captulo. Por
exemplo, leva em conta a existncia das externalidades e do monoplio natural, no setor de saneamento, que fazem com que o interesse seja comum e no somente local.
Por outro lado, a partir desta soluo, no ficam to claros os possveis encaminhamentos para as questes colocadas no captulo referentes compulsoriedade
da adeso dos municpios ao ente regional. O voto do ministro Ricardo Lewandowski
cita outras decises do STF (ADIs nos 796/ES e 1.841/RJ), nas quais entende-se que,
aps institudo o ente regional pelo estado, os municpios pertencentes no podem
abandon-lo por iniciativa prpria. Ou seja, a adeso tornar-se-ia compulsria.
O captulo mostrou como os municpios metropolitanos podem apresentar interesses conflitantes, apesar de interdependentes, principalmente os municpios-ncleo.
Alm disso, o ministro Nelson Jobim pontuou a necessidade de que o instituidor
da regio metropolitana observe a viabilidade de subsdios cruzados e tarifas sociais.
Aqui se argumenta em favor da adequao destes instrumentos para a universalizao
dos servios de saneamento.
Mesmo assim, seria possvel obrigar os municpios a cooperar? Tambm
mencionou-se a falta de incentivos para tanto. Em termos pragmticos pode-se trazer baila o caso da RM de Porto Alegre. O municpio-ncleo servido por uma
autarquia municipal, superavitria e com capacidade de investimento. Isto no necessariamente se repete nos municpios da periferia daquela regio metropolitana.
258
Resta saber se deciso do STF implicar que o conjunto dos municpios e o estado
possam resolver que esta capacidade de investimento do municpio-ncleo deixe
de ser aplicada apenas em seu territrio e passe a ser feita tambm nos demais
municpios que compem a RM. Seria uma forma de cooperao compulsria?
Outra questo se refere ao poder discricionrio exclusivo do estado em instituir os entes regionais, sem a obrigatoriedade de comprovar a existncia da funo
pblica de interesse comum. Suponha-se a seguinte situao: a existncia de um
municpio cuja escala tima de proviso de servios pblicos no ultrapasse seus limites. Este municpio poder no querer que a companhia estadual de saneamento
(CESB) seja a provedora dos servios e, exercendo sua titularidade, desejar criar
uma prestadora local. No entanto, a CESB provavelmente no desejar perder
este mercado. O governo do estado, atuando em consonncia de interesses com a
CESB, poderia instituir um ente regional englobando este municpio, que deixaria
de ter a possibilidade de exercer sua titularidade do servio de modo independente.
Examinando-se mais uma realidade brasileira, para concluir este adendo
ao captulo, o estado de Santa Catarina j instituiu regies metropolitanas na
extenso quase total de seu territrio, o que leva a que quase nenhum municpio tenha titularidade absoluta sobre os servios pblicos. Neste caso, difcil
conceber que, em todos estes municpios, apenas por se acharem includos em
regies metropolitanas, todos os servios sejam efetivamente de interesse comum
metropolitano o que no seria o caso, por exemplo, nas situaes em que a
escala tima de proviso no ultrapassasse os limites municipais.
Vanessa Gapriotti Nadalin
Em 8 de maro de 2013.
CAPTULO 8
1 INTRODUO
260
tem frequentemente consequncias do ponto de vista territorial, na escala metropolitana, possivelmente contraditrias entre si algo que obriga a um cuidado redobrado na leitura dos documentos.
A pesquisa no se props a avaliar de modo sistemtico se as diretrizes expressas no plano foram de fato aplicadas algo que seria invivel dentro dos
limites impostos a este estudo , mas busca identificar alguns desdobramentos
para pesquisas a serem realizadas neste sentido. Um exemplo a sequncia de
documentos produzidos para a Poltica Nacional de Habitao e a distncia que
separa as formulaes iniciais do caderno produzido pelo Ministrio das Cidades,
em 2004, e a lei que institui o programa Minha Casa Minha Vida, em 2009.
Os planos e polticas analisados foram: Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR); Poltica Nacional de Ordenamento Territorial (PNOT);
Plano Nacional de Habitao (PlanHab), Minha Casa Minha Vida (MCMV);
Plano Federal de Saneamento Bsico (PLANSAB); Poltica Nacional de Resduos Slidos (PNRS); e Plano Nacional de Mobilidade Urbana (PNMU). Foram
selecionados devido a seu rebatimento territorial, mas, certamente, no esgotam
o universo que poderia ser objeto de uma investigao deste tipo. Como os documentos consultados encontram-se dispersos em diversos locais, ao final deste
texto pode ser encontrada uma listagem, que visa facilitar eventuais consultas e
complementaes de outros autores.
A metropolizao um processo vivenciado em larga escala no Brasil. A
necessidade de considerar este fenmeno nas vrias instncias de planejamento e
a importncia da cooperao entre os Entes Federados praticamente uma unanimidade, reiterada por diversos pesquisadores e por equipes tcnicas que formulam as polticas pblicas. Entretanto, as dificuldades que se colocam so tambm
repetidamente assinaladas.2 Por isto a importncia da elaborao de um quadro
analtico sobre o tratamento conferido ao fenmeno metropolitano por planos e
polticas setoriais. Este quadro poder contribuir para se compreender o aparente
paradoxo entre a clareza com a qual o problema j foi analisado e exposto, e a
dificuldade de ser enfrentado, mesmo no plano da formulao das polticas.
Parece claro que o municpio no mais a unidade adequada para o enquadramento territorial da maioria das polticas pblicas, dos processos econmicos
e sociais, bem como das questes ambientais. Transporte, emprego, saneamento e terra urbana adequada para habitao e equipamentos pblicos so alguns
exemplos de problemas urbanos que no se resolvem dentro dos limites administrativos dos municpios, como assinalam diversos estudos que subsidiaram a
elaborao das polticas nacionais setoriais.
2. Ver Klink (2010) e Sol (2009), entre outros.
261
A metropolizao , por si s, um indicador claro de que os problemas urbanos dificilmente podero ser enfrentados por polticas setoriais desarticuladas
entre si e aes desencontradas dos Entes Federados. As dificuldades que as administraes municipais enfrentam em contratar financiamento e planejar fora de
seus limites so j bastante conhecidas.
As aglomeraes e conurbaes so formas urbanas que expressam a contradio entre as cidades enquanto entes fsicos e socioeconmicos e enquanto
estruturas poltico-administrativas. Podem ser entendidas como um processo devorador de cidades, segundo Flvio Villaa (1998), e criam novos problemas e
desafios para o planejamento urbano e regional. Nelas se explicitam, ainda, as
diversas escalas da cidade como suporte e produto da acumulao de capital; e
como lugar da articulao das diversas lutas polticas e sociais. A seguir, cada uma
das polticas estudadas sero examinadas.
2 HABITAO
262
263
264
265
de terra inferior que reforam seu carter de cidades dormitrio. Deste modo,
uma hiptese a ser investigada por meio de pesquisa do levantamento de dados
primrios e secundrios se os investimentos do MCMV, dada sua racionalidade
de localizao guiada pelo preo da terra, aumentam ao invs de reduzir as desigualdades internas s metrpoles. Com isto, municpios com menor arrecadao
per capita e que crescem em ritmo mais acelerado que os demais acabariam tendo
que realizar, com poucas condies para tanto, novos investimentos em infraestrutura, sade, educao e transportes. Os problemas causados ou agravados pela
periferizao dos empreendimentos residenciais tero impactos em reas como
transporte, mobilidade urbana, saneamento e resduos slidos. Este exemplo evidencia algumas das interconexes entre as polticas setoriais.
Paralelamente, continua o avano na construo institucional da poltica
nacional, inaugurada com a Poltica Nacional de Habitao e o PlanHab, com a
adeso dos estados e municpios ao Sistema Nacional de Habitao de Interesse
Social (SNHIS). O carter federativo deste desenho embora seja certamente um
avano em relao desarticulao da poltica habitacional no perodo anterior,
no condiciona os repasses previso de mecanismos de cooperao entre os
Entes Federativos, verificando-se o descompasso entre as diretrizes desta poltica
governamental e os programas efetivamente implementados no que se refere ao
fortalecimento da escala metropolitana como unidade de interveno.
Alm disso, o foco do programa MCMV na produo de empreendimentos imobilirios novos em vez da reabilitao e adaptao de edificaes subutilizadas, abundantes nos grandes centros metropolitanos e a priorizao do
financiamento compra de unidades habitacionais alternativamente opo
pela locao social como mecanismo de proviso habitacional contribuem para
o esvaziamento da preocupao com o incentivo ocupao de reas centrais,
mais bem providas de servios e equipamentos urbanos. Isto evidencia a incongruncia entre as diretrizes da poltica habitacional, que postulam um modelo
de cidade compacta, e seus instrumentos, que parecem no fornecer meios adequados sua viabilizao.
3 SANEAMENTO BSICO
266
267
oferecem diversas leituras da dinmica do processo de urbanizao no pas, exposies de desafios especficos para a gesto adequada dos servios de saneamento nas
RMs, previses de diretrizes para a articulao entre os Entes Federativos nas etapas
de planejamento, regulao e prestao destes servios em reas metropolitanas.
O Caderno MCidades, de 2004 (Brasil, 2004a), ponto de partida da formulao
da atual poltica federal de saneamento bsico, abordava j vrios aspectos do
fenmeno metropolitano e dos desafios dele decorrentes. O documento apontava
como uma das caractersticas do Brasil a concentrao de uma expressiva parcela
da populao em RMs e regies integradas de desenvolvimento econmico,
reconhecendo a relevncia do debate sobre suas especificidades. Afirma que o
crescimento das periferias das metrpoles mais acelerado que o das reas centrais, configurando reas crticas no que diz respeito ao acesso aos servios de
saneamento bsico. Reitera, assim, o reconhecimento da expanso horizontal acelerada como um fator que agrava os problemas metropolitanos.
Quanto ao aspecto institucional, o documento aponta como desafio a montagem de estruturas de gesto supralocais no caso das chamadas funes pblicas
de interesse comum. Estabelece como diretrizes o estmulo cooperao entre
os Entes Federativos e o incentivo criao, pelos estados, de legislao que promova a integrao dos servios. Afirma que a gesto metropolitana deve englobar
mecanismos de representao municipal, dos nveis de governo estadual e federal,
de entidades setoriais viveis nesta escala territorial, do setor privado e, principalmente, dos cidados, moradores e usurios das cidades integrantes. Ressalva,
contudo, que o modelo institucional a ser adotado deve emergir da cooperao
entre os agentes, sem seguir um modelo unitrio, de modo a se dispor de um
leque diversificado de arranjos possveis, adotados conforme as especificidades de
cada situao.
O texto publicado pelo ministrio faz meno ao Estatuto da Cidade como
um avano no tocante cooperao entre cidades e regies, mas identifica a impreciso na definio de competncias entre as esferas de governo como um aspecto problemtico. Em vista superao desta deficincia, apresenta como metas do anteprojeto de lei da Poltica Federal de Saneamento Bsico disciplinar a
articulao entre os Entes Federativos e a definio de forma mais precisa de suas
respectivas competncias na questo especfica do saneamento bsico. Enfatiza a
importncia da gesto associada dos servios e da existncia de mecanismos de
cooperao, como convnios e consrcios pblicos. Contudo, considera precria
a situao legal dos modelos de gesto cooperativa existentes poca, organizados
com base em consrcios privados, e enfatiza a necessidade de se regulamentar os
consrcios pblicos previstos na Constituio Federal, que ainda no haviam sido
disciplinados por normas infraconstitucionais.
268
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270
271
O manejo dos resduos slidos foi definido pela Lei no 11.445 como um dos
servios que integram o saneamento bsico. No entanto, a Poltica Nacional de
Resduos Slidos foi elaborada separadamente, sendo objeto de normas e planos
especficos. A definio do marco regulatrio do manejo dos resduos slidos
atualmente vigente no pas iniciou-se com a promulgao da Lei no 12.305, de 2
de agosto de 2010 (Brasil, 2010b), que instituiu as diretrizes da Poltica Nacional de Resduos Slidos. Posteriormente, houve a edio do Decreto no 7.404,
de 23 de dezembro de 2010 (Brasil, 2010c), regulamentando a referida lei, e do
Decreto no 7.405, de 23 de dezembro de 2010 (Brasil, 2010d), que instituiu o
Programa Pr-Catador.
A Lei no 12.305 previu, entre os instrumentos da poltica setorial, a
elaborao do Plano Nacional de Resduos Slidos. Sua formulao, disciplinada pelo Decreto no 7.404, encontra-se em fase final. O Ministrio das
Cidades publicou sua verso preliminar em setembro de 2011, submetendo-a
a consulta pblica.
272
273
5 MOBILIDADE URBANA
274
275
que atribui aos estados a competncia para instituir RMs, o que traz consequncias como a indefinio das atribuies dos municpios nos arranjos institucionais
metropolitanos.
A publicao elenca uma srie de diretrizes visando o aprofundamento da
cooperao na escala metropolitana, algumas mais abrangentes, outras mais especficas. A intersetorialidade identificada como fator chave para o enfrentamento dos desafios da mobilidade urbana nas metrpoles. O texto defende a
busca de um modelo urbano compacto, apontando como estratgia fundamental
da poltica de mobilidade a adoo de um padro de ocupao territorial que
reduza as necessidades de deslocamento. Neste sentido, aponta medidas como a
descentralizao da oferta de emprego e servios nas RMs, reduzindo o nmero
e a distncia das viagens dirias e revertendo a dinmica de formao de cidadesdormitrio ao redor de um ncleo polarizador; o incentivo a padres de zoneamento que permitam usos diversificados, favorecendo os deslocamentos a p; o
estmulo proviso habitacional em centros metropolitanos e eixos de transporte;
e a ocupao de vazios urbanos, entre outros.
Destaca tambm a importncia da cooperao entre os municpios, traando
metas como a elaborao de planos metropolitanos de mobilidade, a integrao
das redes de transporte, a integrao tarifria, a previso de arranjos institucionais
que permitam a articulao entre os Entes Federativos, a definio mais clara de
competncias, entre outras.
O Caderno de referncia para a elaborao do Plano de Mobilidade Urbana
reafirma a leitura feita no Caderno MCidades e, de modo geral, reitera as diretrizes
nele previstas. Aprofunda em alguns aspectos a anlise do processo de expanso
horizontal das cidades, identificando a especulao imobiliria como uma de suas
principais causas.
A Lei no 12.587 incorpora parcialmente as diretrizes estabelecidas nos documentos analisados at aqui. Podem-se identificar diretrizes no sentido de estimular a cooperao, recomendando a adoo de polticas comuns de mobilidade
urbana nas RMs, o estmulo adoo dos consrcios pblicos como modelo
institucional para a gesto dos servios de transporte nestas reas. Menciona-se,
ainda, o uso da poltica tarifria como potencial instrumento de reduo de desigualdades nas RMs.
Embora traga tais disposies, a lei setorial no prev mecanismos suficientes para que os objetivos estabelecidos na poltica de mobilidade urbana possam
ser concretizados. H uma carncia de dispositivos que garantam a articulao
entre a expanso da rede de transporte e a construo de conjuntos habitacionais,
por exemplo. Tambm no se observa o emprego sistemtico de linhas de financiamento do governo federal como mecanismo de induo cooperao entre
276
277
Por esse motivo, a PNDR se concentra nas regies que, por sua situao
de debilidade econmica e estagnao, geram expressivos fluxos migratrios, os
quais constituem a maior parte dos bolses de pobreza das grandes metrpoles
(Brasil, [s.d.], p. 12-13). Ou seja, a poltica pretende tratar do fenmeno metropolitano indiretamente, por meio do enfrentamento das desigualdades que geram
fluxos migratrios direcionados s metrpoles.
A PNDR foi instituda pelo Decreto no 6.047, em fevereiro de 2007, publicado pelo Ministrio da Integrao Nacional. O objetivo declarado da poltica a reducao das desigualdades de nivel de vida entre as regioes brasileiras
e a promocao da equidade no acesso a oportunidades de desenvolvimento.
A PNDR deve orientar os programas e acoes federais no Territorio Nacional,
atendendo ao disposto no inciso III do Art. 3o da Constituicao (Brasil, 2007g).
O decreto estipula que os planos, programas e acoes da PNDR devero ser
executados com fontes de financiamento tais como oramento e fundos regionais.
Utiliza a tipologia da PNDR como quadro referencial das desigualdades regionais. No objetivo da poltica definir fontes especificamente para as metrpoles,
que no so consideradas reas de ao prioritrias, conforme explicado no documento de apresentao da poltica. A avaliao sobre os impactos da poltica sobre
os fluxos migratrios, que teriam efeito indireto importante sobre as metrpoles,
ultrapassa os limites desta pesquisa.
Uma anlise da poltica regional precisa, ainda, avaliar em que medida os
objetivos da poltica so realizados ou suplantados pelo conjunto de investimentos que, na prtica, foram reunidos no Programa de Acelerao do Crescimento
(PAC), lanado em 2007.7
7 POLTICA NACIONAL DE ORDENAMENTO TERRITORIAL
278
279
e nas regies Sudeste e Sul (op. cit., p. 187). Em relao logstica tema
bastante discutido , identifica
territrios dominados por grandes empresas que incorporam, submetem ou excluem
os territrios de grupos socialmente desfavorecidos. Territrios que so substancialmente impactados pela ao de grandes corporaes empresariais e que interferem na
condio de ocupao de segmentos sociais diversos (Brasil, 2006b, p. 187).
A matriz estratgica apresentada no relatrio inclui, entre as diferentes escalas a serem consideradas, a metropolitana. Recomenda o fortalecimento da
gesto integrada das regies metropolitanas com dotao oramentria especfica
e sugere dar fiscalidade s RMs (op. cit., p. 125).
Os autores observam, ao final, que a inexistncia de uma poltica de ordenamento territorial no pas no significa a inexistncia de polticas pblicas
setoriais que impactam o territrio, e oferecem uma listagem de instrumentos
j existentes. A listagem indica a um s tempo a complexidade do problema do
ponto de vista da sua anlise e enfrentamento, e a desarticulao na implementao das polticas existentes.
Os estudos no tiveram desdobramentos e no resultaram na instituio de
uma poltica nacional.
8 CONSIDERAES FINAIS
280
de subsdio das polticas e nas suas formulaes iniciais, como os planos e leis
setoriais. No entanto, nos desdobramentos particularmente nos programas,
projetos eaes, esta compreenso , por vezes, diluda.
O caderno inicial de formulao da poltica de habitao critica o modelo
de urbanizacao baseado na expansao horizontal e na ampliacao permanente das
fronteiras, na subutilizacao da infraestrutura e da urbanidade ja instaladas e na
mobilidade centrada na logica do automovel particular (Brasil, 2009, p. 40).
Problematiza a expanso das cidades sobre as areas rurais e os perimetros urbanos,
o esvaziamento populacional das reas centrais e o adensamento dos assentamentos precrios e irregulares.
O MCMV, principal programa de implementao da poltica habitacional,
parece executar diversos desses princpios apresentados na formulao das polticas setoriais pelo avesso, ao reforar a expanso horizontal sem mobilidade.
Os documentos que subsidiaram a elaborao da poltica de mobilidade urbana
reiteram as crticas ao modelo de urbanizao predominante no pas, traando diretrizes como a conteno da expanso horizontal e a busca por cidades mais compactas.
Identificando a reduo das necessidades de deslocamentos e das distncias percorridas entre a casa e o trabalho como fatores-chave para o alcance dos objetivos desta
poltica, estes documentos enfatizam a intersetorialidade notadamente a articulao
entre a expanso e qualificao das redes de transporte, a poltica de ocupao do solo
e a proviso de moradia como um aspecto fundamental. No entanto, esta diretriz
no seguida por medidas que integrem, efetivamente, a expanso da rede de transportes e a produo de unidades habitacionais, ou por mecanismos de induo que
condicionem a concesso de recursos observncia de requisitos deste tipo.
A integrao fsica e tarifria dos servios de transporte nas RMs outra
diretriz prevista nos documentos iniciais da poltica de mobilidade urbana. Mais
uma vez, faltam mecanismos que consigam interferir de forma sistemtica na
estruturao dos servios de transporte induzindo os municpios a adotar formas
coordenadas de gesto.
As polticas nacionais de saneamento bsico e resduos slidos, em virtude
das caractersticas das atividades envolvidas e tambm de razes histricas, no
caso da primeira , alcanaram um patamar mais elevado de integrao metropolitana que as demais. No entanto, os planos e programas implementados tambm
ficaram aqum do que se previu nos documentos que subsidiaram a formulao
destas polticas quanto articulao com as demais polticas setoriais.
O problema do espraiamento das cidades tambm se apresenta para a poltica de saneamento. A importncia de minimizar as necessidades de expanso da
rede por meio do estmulo a padres de ocupao do territrio que favoream o
281
282
A gesto metropolitana, ao mesmo tempo que procura enfrentar o problema, introduz um elemento adicional a essas tenses ao incorporar uma nova instncia poltico-administrativa aos entes j existentes. Estas disputas acirram-se
com a chamada guerra fiscal e o discurso do fortalecimento do poder local. O
problema referido por Milton Santos, de modo mais amplo, como uma guerra
de lugares (1999) e tem sido discutido por diversos autores.
No caso das RMs, a contiguidade fsica do tecido urbano conduz a uma
situao de profunda incongruncia entre os processos sociais, polticos, econmicos e as instncias administrativas, o que provoca uma crise do paradigma
localista. Em resposta aos problemas metropolitanos, proliferam-se os discursos
proclamando a importncia da cooperao e a necessidade de criao de arranjos
institucionais adequados a esta escala territorial.
A metropolizao expresso do equilibro precrio no qual se acomodam as
fraes de capital e as articulaes polticas; e de sua incongruncia com o desejo
de coerncia na organizao entre as diversas esferas da vida no territrio que se
expressam nas polticas de moradia, mobilidade e saneamento. A discrepncia
entre o carter consensual do problema e a falta de centralidade que a gesto
metropolitana assume nas polticas que incidem sobre o territrio reveladora de
um problema real: a tenso entre a expanso urbana devoradora de cidades e as
tentativas de conteno e ordenamento por polticas pblicas.
REFERNCIAS
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286
287
288
289
______. Ministrio da Integrao Nacional. Secretaria de Polticas de Desenvolvimento Regional. Boletim regional: informativo da poltica nacional de desenvolvimento regional. Braslia: MI, 2011.
______. Ministrio do Meio Ambiente. Plano Nacional de Resduos Slidos:
verso preliminar para consulta pblica. Braslia: MMA, 2011.
______. Decreto no 7.494, de 16 de junho de 2011. Regulamenta dispositivos da
Lei no11.977, de 7 de julho de 2009, que dispe sobre o Programa Minha Casa,
Minha Vida, e d outras providncias. Braslia, 16 jun. 2011.
______. Portaria no 465, de30 de outubro de 2011. Dispe sobre as diretrizes
gerais para aquisio e alienao de imveis por meio da transferncia de recursos
ao Fundo de Arrendamento Residencial - FAR, no mbito do Programa Nacional
de Habitao Urbana PNHU, integrante do Programa Minha Casa, Minha
Vida PMCMV. Braslia, 30 out. 2011.
______. Portaria no 610, de26 de dezembro de 2011. Dispe sobre os parmetros de priorizao e o processo de seleo dos beneficirios do Programa Minha
Casa, Minha Vida PMCMV. Braslia, 26 dez. 2011.
______. Portaria no 65, de 21 de fevereiro de 2011. Institui processo de seleo e
diretrizes gerais para o PAC Mobilidade Grandes Cidades, da Secretaria Nacional
de Transporte e da Mobilidade Urbana do Ministrio das Cidades. Braslia, 21
fev. 2011.
______. ______. ______. Discurso do Ministro Pedro Brito na Solenidade
de Lanamento da Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional PNDR.
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BRITTO, A. L. P.; CARNEIRO, P. R. F. Gesto metropolitana e gerenciamento
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290
CAPTULO 9
1 Introduo
A distribuio de recursos pblicos disponveis por habitante nos municpios brasileiros heterognea e se comporta, em termos gerais, de forma prxima distribuio da atividade econmica no pas. Todavia, h descontinuidades territoriais
da proviso de recursos, principalmente nas periferias metropolitanas, locais de
alta demanda por infraestrutura, educao, sade e segurana pblica.
Este captulo busca apresentar fatos estilizados sobre receitas e despesas municipais per capita, considerando-se as sedes de regies metropolitanas (RMs) e
suas periferias. Tais localidades abrigam 60% dos domiclios urbanos do pas,1 o
que, por si s, j chama a ateno para a relevncia do tema.
O pacto federativo brasileiro em especial, nos seus efeitos sobre as receitas
tributrias e sobre as competncias constitucionais de cada Ente Federado se
altera a partir da promulgao da Constituio Federal de 1988. Mais de duas
dcadas depois, com o benefcio do conhecimento da realidade histrica recente,
o pas rediscute a forma como a arrecadao tributria da Unio, estados e municpios partilhada. O pano de fundo do debate a busca dos objetivos explicitados nos incisos II e III do Artigo 3o da Constituio, quais sejam: garantir o
desenvolvimento nacional e erradicar a pobreza e a marginalizao e reduzir as
desigualdades sociais e regionais (Brasil, 1988).
Na discusso sobre a partilha de recursos, em curso no Legislativo, ressaltem-se:
i) a partilha dos recursos dos royalties do petrleo; ii) a redistribuio do Fundo
de Participao dos Estados (FPE) e do Fundo de Participao dos Municpios
(FPM); iii) o repasse de fundos para a educao e para a sade; e iv) os recursos
para a infraestrutura de forma mais geral, consubstanciados nos planos, polticas e
programas nacionais. Tais temas esto relacionados com o objetivo deste captulo,
1. Segundo o banco de dados do Censo Demogrfico de 2010 do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE).
292
mas, para fins de anlise e exposio, optou-se por limitar o foco s questes mais
imediatas relacionadas s finanas pblicas dos municpios das RMs.
O debate sobre a desigualdade espacial na proviso de servios urbanos envolve dois aspectos. Em primeiro lugar, cabe discutir a partilha de recursos pblicos que levaria conquista dos objetivos constitucionais. Em segundo lugar,
uma vez bem distribudos os recursos, pergunta-se como atingir eficincia tima
na realizao dos servios urbanos demandados pela populao. Este captulo
um trabalho introdutrio que busca fazer a descrio detalhada do primeiro item,
qual seja: a partilha dos recursos pblicos entre municpios metropolitanos. Em
um segundo momento da pesquisa, desdobrar-se-o aspectos detalhados relativos
eficincia com que estes recursos esto sendo aplicados.
2 LITERATURA
293
As RMs se caracterizam justamente por inclurem vrias entidades administrativas que, por construo, apresentam interao forte, de alto nvel, entre elas.
Os fenmenos metropolitanos no respeitam os limites entre os municpios.
O cidado da metrpole no raro vive em um municpio, trabalha em outro e
utiliza servios de sade em um terceiro. Na ausncia de mecanismos de compensao, tais externalidades podem distanciar as RMs das condies de otimalidade
de proviso de bens pblicos.
A prtica do federalismo em RMs desperta o interesse dos pesquisadores
da rea. Olson (1969) e Oates (1999) j se dedicaram ao tema. Reconhecendo
que fronteiras entre Entes Federados so determinadas pela histria, e no pelos
critrios de otimalidade econmica, Oates (1999, p. 1.131) sugere que um mapa
administrativo mais racional deveria incluir RMs. Como, por vezes, esta soluo
no vivel, so desejveis outros arranjos institucionais para solucionar a gesto
metropolitana.4
Decorre da anlise das mltiplas entidades administrativas a distino entre
a arrecadao tributria e o financiamento das RMs. O fenmeno metropolitano
gera discrepncias entre os fatos geradores de tributos e as demandas. No raro, as
sedes das empresas esto localizadas no municpio-sede, enquanto os seus empregados vivem nos municpios perifricos. Em teoria, um sistema de transferncias
bem ajustado poderia resolver estas distores fiscais intrametropolitanas. Transferncias horizontais entre os governos locais poderiam fazer as compensaes, ou
poderiam haver transferncias do governo federal e dos governos estaduais para os
municpios com capacidade fiscal restrita.
O federalismo fiscal brasileiro no est pronto para lidar com as RMs. O resultado disto, conforme se mostrar ao longo deste trabalho, que so marcantes
as distores entre o municpio-sede e as suas periferias em geral, empobrecidas.
Do lado da receita, os critrios de repartio de impostos e as transferncias no
contemplam as especificidades das metrpoles; do lado da despesa, os dados por
funo evidenciam as necessidades e os desafios das prefeituras de periferias metropolitanas frente s demais.
Explicitamente, a contribuio do texto se concentra na espacialidade da
anlise fiscal no mbito metropolitano, com dados recentes, para perodo mais
longo, ps-Constituio de 1988.
Alm destas duas sees introdutrias, o captulo contm trs sees. A seo 3 descreve a compatibilizao de dados necessria para a anlise da dcada de
2000-2010, bem como as bases utilizadas. A seo 4 apresenta os resultados para
4. Ver Bahl(2010) para um panorama das questes tericas e das experincias internacionais de financiamento de
rea metropolitanas.
294
Este captulo utiliza dados de diferentes fontes para consolidar um quadro da situao fiscal e dos gastos por funo de despesa dos municpios das RMs. Os dados
referentes s finanas municipais vm do sistema Finanas do Brasil (FINBRA)
Dados Contbeis dos Municpios. Estes dados so fornecidos pelos municpios e
consolidados e divulgados pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN). Os dados
do FINBRA, relativos ao nvel dos gastos pblicos, arrecadao e endividamento,
so usados pelo Tesouro para verificar o cumprimento da Lei de Responsabilidade
Fiscal (LRF) por parte dos municpios. Os municpios tm um incentivo importante para o preenchimento do FINBRA, uma vez que a transferncia de alguns
recursos que passam pelo caixa do Tesouro condicionada a este preenchimento.
O sistema vem coletando dados das finanas municipais desde 1989. O grau
de cobertura aumentou ao longo do tempo. Em 2000, 90,7% dos municpios
existentes completaram os dados do FINBRA. Em 2010, este grau de cobertura
chegou a 99,9% dos municpios.
Os dados pelo FINBRA so divididos em quatro grupos, referentes aos fluxos de receitas e despesas e aos estoques de ativos e passivos. Neste estudo analisam-se as receitas e as despesas por funo. As receitas, compostas por arrecadao
local e transferncias, foram consideradas em valores per capita. A partir de 1996,
as despesas, alm de seguirem as categorias contbeis (despesa corrente, despesa
financeira etc.), passaram a ser classificadas por funo (legislativa, planejamento,
transporte etc.). A despeito de potenciais problemas na classificao dos gastos,
estas despesas por funo permitem identificar padres gerais no uso dos recursos
pblicos, separando entre custos fixos para manuteno das atividades das prefeituras e recursos dedicados a atividades-fim, como sade e educao.
A transformao dos dados anuais do FINBRA em um banco de dados longitudinal requer alguns cuidados quanto padronizao dos nomes de variveis e
dos identificadores de municpio. Ao longo dos anos, o questionrio do FINBRA
sofreu algumas alteraes, em geral em funo de aumento do detalhamento com
o qual as informaes de receitas, despesas, ativos e passivos devem ser reportadas. At 2001, as despesas por funo apresentavam apenas uma categoria para
educao e sade; a partir deste ano, estes itens de despesa passaram a ser reportados separadamente. Em funo destas alteraes, foi realizado um trabalho de
consolidao das variveis dos anos mais recentes para categorias mais agregadas,
5. A anlise apresenta as nove RMs efetivadas em 1973 e 1974 pela Unio, quais sejam: Belm, Belo Horizonte,
Curitiba, Fortaleza, Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro, Salvador e So Paulo.
295
consistentes com a maneira como a informao era registrada nas verses mais
antigas do FINBRA.6
Todos os valores monetrios apresentados neste estudo foram deflacionados
pelo ndice Geral de Preos do Mercado (IGP-M), e so expressos em reais de
2010.7 Na maioria dos casos, os dados so expostos em valores per capita. Alm
do FINBRA, foram usadas informaes das estimativas populacionais municipais
anuais fornecidas pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), que
definem as cotas do FPM. Estes dados permitem calcular os valores per capita
para receitas e despesas municipais a cada ano.
No caso das variveis de educao, o nmero de beneficirios varia de maneira
significativa entre municpios centrais e perifricos das RMs, em funo da proporo
de jovens em idade escolar na populao e da proporo de estudantes matriculados
em escolas pblicas. Portanto, usaram-se dados do Censo Escolar 2010, realizado
pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (INEP),
para complementar a anlise de gastos na funo educao.
4 Resultados
Nesta seo, primeiramente discutem-se aspectos referentes s receitas e, em seguida, aqueles referentes s despesas oramentrias realizadas. Para todos os grficos
so reportados os valores medianos das variveis, agrupando-se os municpios da
seguinte maneira: i) sedes metropolitanas; ii) periferias metropolitanas todos os
municpios metropolitanos, exceto a sede; e iii) municpios no metropolitanos.
A anlise tem por base a definio de RM considerada pelo IBGE no Censo
Demogrfico de 2010.8 Entretanto, alguns municpios, como j explicitado, no
fornecem, em alguns anos, informaes para a STN. Mas, como a anlise feita
considerando-se a mediana dos municpios, estes resultados faltantes no comprometem as anlises de forma significativa.
No intuito de enriquecer a anlise, incluiu-se tambm o recorte para as RMs
criadas na dcada de 1970, e, portanto, mais consolidadas, que sero denominadas de RMs antigas.
6. Para perodos mais antigos, outro desafio para compatibilizao dos dados do FINBRA a forma de identificao
do municpio em cada ano. Entre 1989 e 1996, os municpios eram identificados apenas pelo nome, nem sempre
com a grafia correta. Em 1997, passaram a ser identificados pelo cdigo de unidade gestora (UG). Em 1998 e 1999,
algumas tabelas tm o cdigo IBGE e outras o cdigo UG como identificador de municpio. Por fim, de 2000 em diante,
a identificao feita exclusivamente pelo IBGE do municpio. Para contornar isto, foram criados dicionrios para a
compatibilizao destas vrias formas de identificao.
7. Foi usada a srie de IPG-M mensal, disponvel no Ipeadata (<http://www.ipeadata.gov.br/>), considerando-se o
ms de junho como referncia.
8. Ver as notas metodolgicas do Censo de 2010, disponveis para download em: <ftp://ftp.ibge.gov.br/Censos/
Censo_Demografico_2010/Resultados_Gerais_da_Amostra/Microdados/Documentacao.zip> pasta Documentao,
subpasta Layout, arquivo Notas metodolgicas, pgina 9.
296
Mediana das receitas oramentrias per capita, de acordo com o tipo de municpio
(2000-2010)
(Em R$ de 2010)
1.700
1.600
1.500
1.400
1.300
1.200
1.100
1.000
900
800
2000
2001
2002
2003
2004
2005
Municpios no metropolitanos
2006
2007
2008
2009
2010
Municpios-sede de RMs
297
GRFICO 2
2001
2002
2003
2004
2005
Municpios no metropolitanos
2006
2007
2008
2009
2010
O grfico 2 demonstra que as sedes das RMs antigas, com atividade econmica mais pujante e madura, conseguem arrecadar consistentemente mais que
municpios no metropolitanos e municpios das periferias das RMs. Em 2010, as
sedes metropolitanas contavam com R$ 640 per capita a mais que municpios no
metropolitanos, e R$ 819, ou 57%, a mais que suas prprias periferias.
Em ambos os casos, tanto para o recorte mais restrito de RMs antigas, quanto para o recorte oficial, as periferias metropolitanas tm receita oramentria per
capita menor.
O passo seguinte identificar quais so as razes ou posto de outra forma,
as fontes oramentrias que contribuem de forma mais significativa para a composio de receitas oramentrias superiores nas sedes metropolitanas.
298
GRFICO 3
2001
2002
2003
2004
2005
Municpios no metropolitanos
2006
2007
2008
2009
2010
Municpios-sede de RMs
O grfico 3 apresenta os primeiros indcios de por que as receitas oramentrias de sedes metropolitanas so superiores por habitante. Note-se que cerca
de 20% da receita total das sedes provm de receitas tributrias prprias, isto ,
de receitas arrecadadas pelo prprio municpio. As principais receitas municipais
so oriundas do Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU), do Imposto de
Transmisso de Bens Imveis por Ato Oneroso Inter Vivos (ITBI) e do Imposto
sobre Servios de Qualquer Natureza (ISS). A efetiva cobrana destes impostos
depende: i) da capacidade contributiva dos agentes econmicos; ii) da capacidade
poltica do governo municipal, para impor taxaes geralmente impopulares; e
iii) da capacidade administrativa do governo municipal, para cobrar e receber os
valores devidos.
As periferias metropolitanas, por sua vez, conseguem arrecadar menos da
metade dessa porcentagem as receitas tributrias prprias correspondem a
menos de 10% dos seus recursos oramentrios. A mdia para o Brasil ainda
menor (5%), embora venha aumentando ao longo da dcada era 2% em
2000. Embora o esforo fiscal das periferias metropolitanas seja proporcionalmente o dobro do verificado nos municpios no metropolitanos, os municpios
das periferias no conseguem alcanar os recursos per capita dos municpios no
metropolitanos (grfico 1).
299
GRFICO 4
2001
2002
2003
2004
2005
Municpios no metropolitanos
2006
2007
2008
2009
2010
Municpios-sede de RMs
O grfico 4 explicita o segundo elemento que contribui para que municpios no metropolitanos alcancem receita oramentria elevada em relao aos
outros municpios.
O grfico ressalta ainda a dependncia marcante dos municpios brasileiros especialmente os no metropolitanos das transferncias do FPM.
Embora declinante provavelmente como reflexo da diminuio da atividade econmica, uma vez que o FPM composto por partes do IPI e do IR,
a porcentagem da receita oramentria vinda por transferncia de FPM para
municpios no metropolitanos foi de 38% do total de receitas oramentrias em 2010. As periferias dependem um pouco menos, com o FPM compondo 27% do seu oramento. As sedes metropolitanas, todavia, contam
com cerca de apenas 12% de suas receitas oramentrias provenientes de
recursos do FPM.
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Municpios no metropolitanos
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Se analisadas apenas as nove RMs originais (grfico 5), nota-se, claramente, maior arrecadao tributria prpria de ambas, sedes e periferias, se comparadas ao conjunto de RMs atuais (grfico 3). Ao longo de todo o perodo, as
sedes tm arrecadao prpria 20% superior das periferias e 28% superior
dos demais municpios. Obviamente, trata-se de capitais e reas urbanas mais
antigas, populosas, ricas e consolidadas, se comparadas com o restante dos municpios. A despeito da modernizao tecnolgica e de gesto do perodo, quase
no houve alteraes na frao de arrecadao prpria ao longo do perodo para
nenhum dos grupos.
A arrecadao do ICMS parece favorecer as periferias metropolitanas
em 0,5 ponto percentual (p.p.) em 2010 (grfico 6). Este, talvez, seja o nico
quesito em que as periferias superam sedes e municpios no metropolitanos.
A razo para isto provavelmente repousa nos atrativos locacionais das periferias para as indstrias. As periferias se beneficiam da proximidade com a
sede da RM, o que resulta em deseconomias de aglomerao menores que no
interior, e, ao mesmo tempo, apresentam um custo da terra inferior ao dos
municpios centrais.
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GRFICO 6
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Municpios em periferias de RMs antigas
Fonte: FINBRA (STN).
Elaborao dos autores.
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Municpios no metropolitanos
Municpios em periferias de RMs
Fonte: FINBRA (STN).
Elaborao dos autores.
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Do mesmo modo, despesas com sade e saneamento (grfico 10) so crescentes, com gastos superiores em 9 p.p. nas sedes metropolitanas, em relao
aos demais municpios. Ou seja, em termos absolutos e proporcionais, as sedes
metropolitanas investem mais em sade, saneamento, habitao e urbanismo, e
menos com gastos administrativos, se comparadas aos demais municpios.
GRFICO 11
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2007
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Municpios-sede de RMs
Este texto enfatiza apenas a questo das finanas pblicas e o recorte entre
sedes metropolitanas e suas periferias; a anlise recai sobre a oferta e o uso de
recursos para o gerenciamento municipal. Outros textos abordam a demanda
dos muncipios e seu status quo. Nestes casos, no h dvidas da prevalncia da
violncia nas periferias metropolitanas,10 ou da dificuldade de acesso e transporte
das populaes perifricas em relao aos centros de emprego e lazer (Ipea, 2011).
O grfico 11 contribui ainda com outra informao que destaca as
dificuldades de municpios perifricos. As despesas com educao e cultura so
proporcionalmente superiores nas periferias e nos municpios no metropolitanos.
Ao menos duas razes talvez contribuam para esta demanda maior de recursos.
Em primeiro lugar, a parcela da populao com at 15 anos de idade que
10. Ver Andrade e Figueiredo (2005) e Walselfisz (2012).
305
A anlise feita nas subsees 4.1 e 4.2 pode ser replicada para RMs especficas.
A ttulo de ilustrao, apresentam-se a seguir grficos da receita oramentria per
capita para algumas RMs de tamanho e localizao variados.
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Sede
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2010
Periferias
11. A proporo de populao com at 15 anos similar, se consideradas apenas as RMs antigas: 22% nas sedes;
25,5% nas periferias; e 26,7% nos municpios restantes.
306
3.000
2.000
1.000
0
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Periferias
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Periferias
Fonte: FINBRA (STN).
Elaborao dos autores.
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O caso de Braslia de mais difcil anlise, uma vez que o Distrito Federal
no disponibiliza suas informaes fiscais no FINBRA. Todavia, o grfico 15
demonstra a evoluo das receitas nos municpios que compem o Entorno do
Distrito Federal, consistentemente abaixo da mdia nacional (grfico 1), com
valores inferiores a ela em 17% para 2010.
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Belo Horizonte
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5 CONSIDERaes finais
Este texto apresentou fatos estilizados do comportamento das receitas e despesas oramentrias da dcada de 2000-2010, em relao ao recorte sedes metropolitanas e suas
periferias. O captulo traz a anlise do elemento fiscal ao panorama metropolitano
que se pretende construir no conjunto do livro como fator adicional caracterizao
do fenmeno, especialmente como fator de nfase da precarizao de suas periferias.
Mostrou-se que h menos recursos, com ordem de grandeza substancialmente inferior, nas administraes perifricas, se comparadas com as sedes metropolitanas. Em termos estritamente fiscais, a situao das periferias pior que a dos
municpios do interior, que recebem proporcionalmente mais recursos fiscais.13
Ficou tambm claro que, alm de se favorecerem das economias de aglomerao, as sedes metropolitanas recebem mais recursos por cidado, arrecadam mais
tributos prprios e gastam menos com sua prpria mquina administrativa. Como
se no bastasse, a literatura aponta para concentrao de problemas deseconomias
de aglomerao nas periferias metropolitanas, ressaltando-se entre eles a violncia
urbana, a dificuldade de mobilidade urbana e a precariedade da habitao.
Adicione-se a isso que, como discutido ao longo do livro, as periferias so
as maiores demandantes de habitao e educao, contam com menor qualidade
de infraestrutura e so fisicamente mais distantes dos centros poltico-financeiros.
Tambm apresentam maiores problemas de transportes, piores servios de saneamento bsico e, por vezes, limitada capacidade de gesto pblica ou seja, os
problemas dos moradores menos privilegiados da periferia no so decorrentes
apenas de suas caractersticas individuais ou familiares. Existe uma disparidade
na capacidade de oferta de servios pblicos locais que agudiza as carncias de
tais cidados.
Ainda assim, como discutido ao longo dos trs primeiros captulos do livro,
no h soluo simples, nica, consensual ou imediata para maior efetividade de
gesto pblica dos espaos metropolitanos. Nesse sentido, a contribuio deste
captulo na direo de explicitar diferenas fiscais relevantes no mbito do recorte proposto de sedes, periferias e municpios no metropolitanos.
Alm da questo dos recursos financeiros e eficincia na sua utilizao, a
anlise dos demais captulos deste livro indica que, para temas setoriais territorialmente conectados, no mbito das RMs e aglomeraes urbanas, processos
de governana compartilhada so imprescindveis, caso se busque a eficincia e
a competitividade econmica e o bem-estar social para a maioria dos cidados.
13. Exceto em 2003, 2004, 2005 e 2009, se considerada a definio ampla do IBGE, utilizada no Censo 2010; e em
nenhum ano, se consideradas as RMs antigas, consolidadas.
310
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311
CAPTULO 10
1 INTRODUO
As metrpoles constituem-se em polos de oferta e demanda de atividades econmicas e servios, concentrao de fora de trabalho, atividades financeiras e de
entretenimento, com massa de consumidores potencial e capacidade de inovao.
Tal porte permite diferenci-las das demais cidades, dadas a magnitude e interdependncia da sua dinmica econmica, social e poltica. nas reas metropolitanas que se concentra quase metade do produto interno bruto (PIB) mundial,
alm da gesto do setor tercirio e do tercirio avanado.
No entanto, metrpoles em especial, em pases emergentes so territrios que renem graves problemas sociais que refletem dificuldades de proviso de
servios de interesse comum aos cidados. Esta precariedade reforada, em certa
medida, pela extenso do tecido urbano, multiplicidade de demandas pblicas
e inadequada delimitao territorial administrativa. Isto , no h coincidncia
entre o territrio funcional metropolitano, que estendido a diversos municpios, e o territrio institucional, que se refere s delimitaes administrativas. Vale
ressaltar este carter intrnseco ao fenmeno metropolitano: a incompatibilidade
entre o territrio interdependente da atividade econmica, social e poltica, e sua
governana institucional oficial.
De fato, o territrio institucional implica questes de autonomia, recursos
financeiros e competncia de gerenciamento de servios urbanos, compreendidos
lato sensu como transporte, habitao, e saneamento, em especial. As fragilidades
de articulao entre a funcionalidade e sua institucionalidade dificultam a
* Os autores agradecem ao Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas
e Ambientais (Dirur) do Ipea, Cleandro Krause, pela leitura criteriosa e sugestes que contriburam para o aprimoramento do texto.
314
promoo da oferta e demanda de servios urbanos que so comuns para o territrio metropolitano porm, de competncia local.
Assim, observa-se no tecido metropolitano intrincado dificuldade de acesso
com qualidade a servios urbanos metropolitanos que necessitem de articulao
entre diferentes esferas de governo para seu gerenciamento. Todavia, na maioria das
vezes, a soluo para o enfrentamento dos problemas urbanos perpassa o compartilhamento de funes pblicas de interesse comum entre os entes da metrpole.
Este captulo tem por objetivo analisar as diferentes formas de implementao de aes cooperadas no territrio metropolitano em pases desenvolvidos e
na ndia. Escolheu-se analisar as experincias de governana metropolitana em
pases desenvolvidos, considerando-se suas proposies pragmticas efetivamente
desenvolvidas no Canad, Estados Unidos, Espanha, Frana, Inglaterra e Alemanha. A ndia foi includa por apresentar, de um lado, caractersticas semelhantes
ao caso brasileiro e, de outro lado, processos de urbanizao em estgio menos
avanado, mas com potencial de acelerao, no curto prazo.
Torna-se necessrio ressaltar que as reflexes aqui desenvolvidas foram possveis
a partir da anlise de algumas experincias de governana metropolitana. No so
apresentadas detalhadamente, entretanto, as estruturas institucionais, os mecanismos
de financiamento de cada arranjo e estudos comparativos que apontem indicadores
de eficincia econmica das reas que instituram mecanismos de cooperao.1, 2
As consideraes desenvolvidas acerca dos desafios da governana nos pases
analisados expressam no somente os processos poltico-econmicos, mas tambm alternativas e entraves para a cooperao em reas metropolitanas.
Ressalte-se ainda que, como aporte metodolgico, as anlises das experincias foram norteadas pelos seguintes questionamentos:
Quais so as estruturas de coordenao dos arranjos?
Quais foram os benefcios ou dificuldades das aes cooperadas?
Esses questionamentos contriburam, de certa forma, para associar as aes
propositivas das experincias de governana metropolitana com o fomento a polticas pblicas que fortaleceram a articulao dos diversos agentes para a prestao
de servios comuns.
1. Os arranjos de cooperao analisados foram: Frana (le-de-France, Bordeaux, Lyon, Marseille-Provence e o Polo
Metropolitano); Espanha (Comunidade Autonoma de Madrid CAM; Area Metropolitana de Barcelona AMB); Inglaterra
(Greater London Authority GLA); Canad (Greater Toronto Area GTA; Communaut Mtropolitaine de Montral
CMM; Greater Vancouver Regional District; e Metro Vancouver); Estados Unidos (Portland/Oregon e Minneapolis-St. Paul);
Alemanha (Internationale Bauausstellung Emscher Park conhecido como o IBA Emscher Park, Rhur; e Verband
Region Stuttgart).
2. Os textos com tais detalhes sero publicados na coleo Texto para Discusso do Ipea.
315
O captulo est estruturado em duas sees, alm desta introduo: a caracterizao da governana metropolitana de cunho contextual na literatura e as
experincias propriamente ditas dos pases. A caracterizao da governana inclui
a discusso sobre o conceito de governana em si, a fragilidade intrnseca da operao poltica multiescalar, e a opo preferencial pela cooperao. Fecha a seo
2 a apresentao de trs tendncias de governana metropolitana. As experincias
dos pases, que compem a seo 3, incluem a anlise dos Estados Unidos, Canad,
Frana, Alemanha, Espanha e muito breve da ndia.
2 O CONTEXTO DE PASES DESENVOLVIDOS
Antes da discusso das experincias internacionais, necessrio definir preliminarmente a concepo de governana metropolitana e sua relevncia no contexto
deste captulo.
De acordo com o PNUD (1997, p. 2-3), a governana metropolitana
relaciona-se com a capacidade de articulao entre diferentes agentes em um pas.
O exerccio de autoridade poltica, econmica e administrativa na gesto das
relaes de um pas em todos os nveis compreende os mecanismos, os processos
e as instituies atravs dos quais os cidados e grupos articulam seus interesses,
exercitam seus direitos legais, cumprem suas obrigaes e medeiam suas diferenas.
316
317
318
A abordagem da public choice defende que governos descentralizados preservem a autonomia das municipalidades e garantam a eficincia, em decorrncia
da proximidade dos governos locais em relao aos cidados. As aes descentralizadas na esfera local associadas competio entre mercados poderiam
possibilitar uma melhor oferta e qualidade do servio comum.
2.3 New Regionalism
Perodo
Caractersticas
Formas de governana
Reform School
Institucionalizao, governos
metropolitanos centralizados
Governos/entes metropolitanos e
conselhos metropolitanos
Public Choices
Anos 1980
ps-industrializao
Descentralizao/poder decisrio
dos governos locais
Policentrismo/aes voluntrias
New Regionalism
Cooperao horizontal/vertical
Cooperao intermunicipal e
participao da sociedade civil
Essas trs tendncias revelam distintos direcionamentos dos agentes polticos para a cooperao de servios comuns no territrio metropolitano e apresentam diferentes graus de insero do governo central e municipalidades. Embora
as tendncias no apresentem uma estrutura rgida, possvel identificar os diferentes graus de insero do governo central na coordenao das aes cooperadas
em territrio metropolitano, que tambm precisam ser associadas transio do
Estado de bem-estar social para um Estado empreendedor.
Na atualidade, a negociao entre agentes estatais centrais ou subnacionais ,
os agentes privados e a participao da sociedade civil marcam os novos direcionamentos da agenda metropolitana mundial. E isto alcana desde direcionamentos
319
320
As experincias de governana metropolitana revelam uma diversidade de estruturas, constituio do pacto federativo e distintos nveis de descentralizao e
cooperao entre entes.
Na Frana, Alemanha, Espanha, Inglaterra, Estados Unidos, Canad e ndia
(quadro 2) encontra-se uma diversidade de estruturas de arranjos metropolitanos
na estrutura interna dos pases e entre os pases analisados.
QUADRO 2
Frana
Inglaterra
Alemanha
Espanha
Estados Unidos
Estado
Parlamentar
Monarquia
parlamentar
Nveis de
governo
Estado regio
departamento
municipalidades
Regio
condado
distrito
municpio
Bundeslnder
Lnder
Stadtstaaten
(cidade-estado)
Kreise
(municpio)
Estado
comunidades
autnomas
provncia
municpio
Municpio
Autonomia
Sistema
complexo de
autonomia
decidido pelo
Parlamento
Consta na
estrutura
federativa, mas
no um ente;
autonomia
limitada
Autonomia
Sistema
limitada
complexo
nveis variados
autonomia
de competncias
Incentivos a
aes cooperadas em reas
metropolitanas
Leis federais,
estabelecimentos pblicos
Institucionalide cooperao zados
intermunicipal
(EPCIs)
Canad
ndia
Parlamentar
Parlamentar
Monarquia
Presidencialista
parlamentar
Estado
distrito de
Unio estados
Columbia
Estado
territrios da
(governo central)
condados
Unio municimunicipalidade provncias
palidade
distritos
especiais
InstitucionaliDiretos via
zados pela via
comunidades
voluntria
Institucionalizados para
alguns setores
predominncia
de aes
voluntrias
Democracia
parlamentar
No
reconhecem a
autonomia das
cidades, vilas e
conglomerados
Os Estados
legislam sobre
o governo local
autonomia
limitada
Previso legal
para a instituio de um ente
metropolitano
Recentes
mecanismos de
institucionalizao em
algumas reas
urbanas
Nos Estados Unidos, as experincias de cooperao metropolitana so marcadas pela descentralizao na implementao e no gerenciamento de arranjos
cooperados. Logo, arranjos com cooperao de servios multissetoriais institucionalizados so raros nos Estados Unidos.
Os investimentos mais significativos para a eficincia de servios compartilhados nas reas metropolitanas estadunidenses so subsidiados predominantemente pelo governo federal e por repasses estaduais, sobretudo nos servios de
transporte e mobilidade. Isto fortalece, em certa medida, as aes das organizaes de planejamento metropolitano conhecidos como MPOs (metropolitan
planning organizations) , que so institudas nas reas metropolitanas (grupo de
condados urbanos) com populao superior a 50 mil habitantes (Landis, 2011).
321
322
323
de gerir de forma centralizada os servios urbanos. Assim, uma abertura flexibilidade de repasse de competncias do Estado descentralizado possibilitou novas
formas de cooperao metropolitana, e a instituio, no ano de 1999, do Greater
London Authority (GLA), administrado pela prefeitura e pela assembleia.8
Em 2007, o GLA ampliou suas competncias, passando a ser responsvel
pelo planejamento urbano, habitao, mudanas climticas, transporte, sade e
cultura. As trs reas principais de atuao do GLA so desenvolvimento econmico, desenvolvimento social e aes de sustentabilidade. H uma parceria entre
o GLA e o governo local de Londres para o fortalecimento do setor econmico
visando atrao de novas sedes de empresas.
A instituio do GLA possui legitimidade poltica com eleio direta do
prefeito, alm da assembleia ser a responsvel por fiscalizar, analisar e aprovar/
reprovar os investimentos da prefeitura na rea funcional do GLA (Garson, 2009).
A rea de atuao do GLA reduzida se comparada regio metropolitana
londrina. Portanto, a atuao do GLA no incorpora toda a rea funcional
metropolitana de Londres, o que fragmenta e dificulta aes de cooperao no
territrio metropolitano.9
Na Frana, por sua vez, h incentivos do governo central para o fomento
cooperao nos espaos metropolitanos. Com os processos de descentralizao
poltica e econmica, verificaram-se significativas mudanas nos mecanismos para a
gesto de servios comuns, em especial com a aprovao, em 1992, da Lei de Administrao Territorial da Repblica (ATR) e, em 2010, da Lei da Reforma Territorial.
O Estado fomentou leis de planificao e cooperao intermunicipal que
proporcionaram a instituio de acordos metropolitanos visando ao fortalecimento de cooperao entre os entes para o acesso a linhas especficas de crdito.
Ou seja, o governo central assumiu as iniciativas de fomentar acordos cooperados
vinculados a mecanismos institucionais legais.
As intervenes polticas do Estado resultaram em flexibilizao e descentralizao da poltica urbana. Infere-se, da, que o Estado francs reforou o poder institucional das comunidades/cidades e descentralizou as atividades econmicas (Leal, 2008).
8. A assembleia representa os interesses da sociedade. Seu papel gerenciar os gastos da prefeitura, com previso de
aprovar/reprovar estratgias desta mediante votao mnima de dois teros de seus membros. O prefeito obrigado a
consultar a assembleia para aes a serem desenvolvidas nas reas de habitao, transporte, segurana, entre outras.
Disponvel em: <www.london.gov.uk>. Acesso em: 8 fev. 2013.
9. O GLA administrativamente comporta 33 distritos e a cidade de Londres. importante diferenciar os municpios que
integram o GLA e a regio metropolitana de Londres. Esta integra trs organismos que representam importantes regies
londrinas: Greater London, South East e East of England. As trs regies somam cinquenta governos locais. A rea de
atuao do GLA no engloba toda a rea funcional de Londres. Em certa medida, existem aes individuais entre os
organismos das trs regies metropolitanas e o GLA (Klink, 2005). Estas aes so expressas no Plano Estratgico
(London Plan) de aes para 2011-2012. Disponvel em: <http://www.london.gov.uk/priorities/planning/londonplan>.
Acesso em: 15 out. 2012.
324
325
326
12. Anteriormente aprovao da Lei da rea Metropolitana, na Comunidade da Catalunha existiam trs organismos
metropolitanos com dificuldades em pactuar aes comuns e no conflitantes de estratgias metropolitanas. Com a
aprovao da Lei da rea Metropolitana de Barcelona (2010), a rea Metropolitana de Barcelona (AMB) assumiu as
competncias exercidas pelas trs entidades metropolitanas (Mancomunitat de Municipis + IMPSOL, Entitat Metropolitana Del Transport + Transports Metropolitans de Barcelona, e Entitat Metropolitana del Medi Ambient).
13. A experincia metropolitana do IBA ocorreu no formato de empresa, agregando os entes (Land e municipalidade),
sindicatos de trabalhadores e associaes empresariais. A experincia do IBA implantou mais de cem projetos cooperados em diversas reas durante os dez anos de atuao (Klink, 2005).
327
O arranjo metropolitano IBA se diferencia das aes de cooperao metropolitana dos demais pases europeus analisados, tendo em vista a enorme flexibilidade que possibilitou diferentes fontes de investimentos e aes para o fortalecimento econmico da regio e o enfrentamento da prestao dos servios comuns.
Em contrapartida, o arranjo apresentava fragilidades institucionais pelo fato de
a insero das municipalidades ocorrer por meio de aes voluntrias, o que
tambm condicionava o fluxo das fontes de captao de recursos e mecanismos
de concertao e legitimidade.
Em 1999, o arranjo IBA foi extinto, por causa das fragilidades e divergncias
de aes concertadas. Porm, na regio do Ruhr, foi institudo dez anos depois
o Ruhr Regional Association (RVR), com o objetivo de executar aes de
planejamento no arranjo da Metrpole Rhur. A legitimidade para elegibilidade
das aes necessita de votos dos representantes que integram o arranjo, e as fontes
de financiamento provm das municipalidades e aes cooperadas com o governo
federal (RVR, 2012).
J a estrutura do arranjo metropolitano de Stuttgart apresenta uma diversidade de aes consorciadas, com destaque para o transporte pblico e o fomento
instalao de empresas na regio. Entre as experincias de governana metropolitana alems, o arranjo de Stuttgart apresenta fortes representao poltica e
engajamento da sociedade. A partir de eleies diretas e de uma clareza das atribuies e alocao dos investimentos, tal arranjo tem possibilitado importantes
avanos na prestao de servio comum, alm do fortalecimento econmico do
arranjo metropolitano com os investimentos no setor de produo.
Os pases desenvolvidos apresentam uma pluralidade de formatos de governana metropolitana, com predominncia de instituio de mecanismos voluntrios e apoiados pelo governo central. Estas experincias apresentam-se distantes da
realidade brasileira, sobretudo pelas diretrizes da instituio de arranjos europeus
articulados para o fortalecimento da competitividade no mercado regional europeu.
Assim, na literatura revisitada, o caso indiano o mais prximo da realidade
do Brasil. Ainda que de forma exploratria, possvel observar que os encaminhamentos e as solues propostas na ndia podem contribuir para a discusso brasileira.
A ndia aprovou, em 1992, legislao constitucional estabelecendo princpios de descentralizao semelhante ao processo constitucional brasileiro de 1988
(Shaw e Satish, 2007). Na dcada seguinte, na esfera federal, buscou-se o fortalecimento de aspectos institucionais para o enfrentamento da crise urbana, com
a criao do Jawaharlal Nehru Urban National Renewal Mission (JNNURM),
instituio responsvel pelo planejamento e financiamento urbano, no nvel
nacional. Entretanto, a atuao nacional ainda distante da realidade metropolitana heterognea (Corbridge et al., 2005; Roy, 2009).
328
A ttulo de resumo dos casos apresentados, pode-se dizer que, em linhas gerais
(quadro 3), o continente europeu tambm apresenta fragilidades no estabelecimento de aes cooperadas, em especial no mbito dos espaos metropolitanos, j
que os mecanismos jurdico-institucionais, para a governana, implicam repasse
ou coordenao de competncias, o que gera conflitos entre os entes governamentais.
Em alguns pases, porm, possvel identificar participao significativa do
governo central de forma institucionalizada em aes que visam eficincia da
prestao de servios comuns das reas metropolitanas, principalmente a partir
de incentivos financeiros.
329
QUADRO 3
Madri
Montreal
Toronto
Vancouver
GLA
Grau de
descentraliForte
zao
do pas
Barcelona
Forte
Forte
Forte
Forte
Forte
Nmero de
nveis
4
infraestatais
Coincidncia
territorial
Mediana
com a
AM
Forte
Forte
Forte
Mediana
Forte
Baixa
Forte
Mediana
Cidadecapital
Sim
No
No
No
No
Sim
No
Sim
Indireta
Direta
Direta
Direta
Indireta
Direta
Direta
Direta
Regio
Associao Autoridade
institucio- metropolinalizada
tana
No
Forma de
Indireta
governana
Estatuto
Associao
Zona me- Zona me- Ente metro- Ente metroinstitucio- EPCI
tropolitana tropolitana politano
politano
nalizada
330
331
governana metropolitana. Constatou-se que ainda se observam tanto fragilidades nas estratgias para a articulao de polticas intersetoriais quanto fortes
conflitos entre agentes econmicos pblicos e privados.
REFERNCIAS
332
333
ROY, Ananya. Why India cannot plan its cities: informality, insurgence and the
idiom of urbanization. Planning theory, v. 8, n. 1, p. 76-87, 2009.
RVR RUHR REGIONAL ASSOCIATION. Disponvel em: <http://www.
metropoleruhr.de/en/home/home.html>. Acesso em: 20 Aug. 2012.
SHAW, Annapurna; SATISH M. K. Metropolitan restructuring in post-liberalized
India: separating the global and the local. Cities, v. 24, n. 2, p. 148-163, 2007.
YARO, Robert; RONDEROS, Nicolas. International metropolitan governance:
typology, case studies and recommendations. The World Bank Group; Regional
Plan Association, Sept. 2011.
BIBLIOGRAFIA COMPLEMENTAR
GARSON, Sol. A construo de projetos metropolitanos experincias internacionais de sistemas de governana metropolitana. Rio de Janeiro: Observatrio
das Metrpoles/IPPUR/UFRJ; FAPERJ, 2010.
ROJAS, Eduardo; CUADRADO-ROURA, Juan R.; GUELL, Jos Miguel
Fernndez. Gobernar las metrpolis. Washington: BID, 2005.
WALTER-ROGG, Mlanie. Les aires mtropolitaines et leur impact politique
en Allemagne. In: HOFFMANN-MARTINOT, V.; SELLERS, J. Politique et
mtropole: une comparaison internationale. Paris: CNRS ditions, 2007. 256 p.
NOTAS BIOGRFICAS
336
Doutoranda em geografia na Universidade de Braslia (UnB). Mestra em geografia pela UnB (2009). Licenciada e bacharela em geografia pela Universidade
Estadual de Gois (UEG, 2005). Pesquisadora do Programa de Pesquisa para o
Desenvolvimento Nacional (PNPD) na Diretoria de Estudos e Polticas Regionais,
Urbanas e Ambientais (Dirur) do Ipea. Correio eletrnico: <karlinha@unb.br>.
Leonardo Monteiro Monasterio
Notas Biogrficas
337
Luciana Royer
Doutora em poltica habitacional e urbana (2009), mestra em estruturas ambientais urbanas (2003) e bacharela em arquitetura e urbanismo (1995) pela
Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de So Paulo (FAU/USP).
professora do curso de gesto de polticas pblicas da Escola de Artes, Cincias
e Humanidades (EACH) da USP.Correio eletrnico: <luroyer@usp.br>.
Maria Luisa Gomes Castello Branco
Doutora em geografia humana pela Universidade de So Paulo (2001). Licenciada, bacharela (1984) e mestra (1989) em geografia pela Universidade Estadual
Paulista Jlio de Mesquita Filho (UNESP). Professora do Departamento de
Geografia da Universidade Federal do Paran (UFPR) desde 1990, ocupando atualmente o cargo de professora associada. Correio eletrnico: <olgafirk@ufpr.br>.
Rafael Henrique Moraes Pereira
338
Doutora em teoria econmica pela Universidade de So Paulo (USP, 2010), economista pela mesma universidade (2004) e bacharela em relaes internacionais
pela Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (PUC-SP, 2003). Tcnica de
Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e
Ambientais (Dirur) do Ipea. Correio eletrnico: <vanessa.nadalin@ipea.gov.br>.
Vicente Correia Lima Neto
Livraria
SBS Quadra 1 Bloco J Ed. BNDES, Trreo
70076-900 Braslia DF
Tel.: (61) 3315 5336
Correio eletrnico: livraria@ipea.gov.br