DETERIORAO DOS TERMOS DE INTERCMBIO, SUBSTITUIO DE IMPORTAES...

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Deteriorao dos termos de

intercmbio, substituio de
importaes, industrializao e
substituio de exportaes: a
poltica de comrcio exterior
brasileira de 1945 a 1979
HELOISA CONCEIO MACHADO DA SILVA*
O presente artigo tem por objetivo analisar a evoluo da poltica de
comrcio exterior brasileira no perodo 1945 a 1979. Considerando que o foco de
atuao externa do Brasil girava em torno do Nacional-desenvolvimentismo, os
principais temas a serem tratados neste artigo so: limitada capacidade de
importao e exportao, industrializao, dependncia em relao ao capital
estrangeiro e o papel desempenhado pela diplomacia brasileira como instrumento
de promoo comercial. Dessa forma, prope-se a compreenso da poltica de
comrcio exterior brasileira em duas fases. A primeira estende-se entre o imediato
ps-guerra, correspondente ao Governo Dutra, e o incio da dcada de 1960,
referente ao final do Governo Kubitschek. A delimitao inicial tem como marco
a instituio do sistema de controle de importaes e o novo regime de cmbio
com licena prvia. Nesse perodo, a poltica de comrcio exterior foi movida pela
deteriorao dos termos de intercmbio e da relativa inelasticidade da demanda
por produtos primrios. Tais fatos levaram as autoridades do perodo a subestimar
a capacidade de expanso das exportaes. Isso explicaria a persistncia de taxas
de cmbio valorizadas e a nfase no controle de importaes. As taxas de cmbio
valorizadas permitiam que as exportaes, com demanda externa inelstica,
financiassem as importaes e, ao mesmo tempo, o controle seletivo de importaes
redirecionava a pauta de importaes para os bens de capital e produtos
intermedirios, para a continuidade do processo de industrializao.
Rev. Bras. Polt. Int. 46 (1): 39-65 [2003]
* Professora do Mestrado em Integrao Regional da Universidade Federal do Rio Grande do Sul. O artigo
baseado na Tese de Doutorado da autora, Da Substituio de Importaes Substituio de
Exportaes: a poltica de comrcio exterior brasileira de 1945 a 1979, apresentada ao Programa
de Doutorado em Histria das Relaes Internacionais da Universidade de Braslia, em janeiro de 2003.

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Finalmente, na fase relativa ao perodo 1961-1979, o desenvolvimento

industrial da dcada de 1950 encarregou-se de sugerir uma mudana de foco na
poltica de comrcio exterior. Em 1961, o Brasil j havia atingido elevado grau de
maturidade econmica e, conseqentemente, promoveu-se uma nova insero do
Pas no comrcio internacional, mediante a transformao do Brasil em exportador
de produtos manufaturados. Os pases avanados cercearam a realizao desse
objetivo mediante os contingenciamentos que se tornaram regra na Europa e nos
Estados Unidos. Dessa forma, a diplomacia brasileira reviu sua postura e buscou
penetrar no mercado da frica, Oriente Mdio e Amrica Latina em uma tentativa
de implantar e consolidar o Modelo Substitutivo de Exportaes.

1 - A poltica de comrcio exterior de 1945-1961: o controverso modelo

substitutivo de importaes.
Antecedentes: os anos 1930
A ascenso de Getlio Vargas aps o triunfo da Revoluo de 1930
representou um novo momento para o Brasil1. Esse novo momento revelou o
desenvolvimento de duas tendncias importantes para a compreenso da poltica
de comrcio exterior brasileira no perodo de 1945 a 1979. Em primeiro lugar, o
Estado foi levado a desempenhar funes cada vez mais complexas no conjunto
da economia. Em segundo lugar, a poltica econmica governamental tornou-se
mais ambiciosa, chegando a suscitar uma confiana nos destinos da Nao que,
em seu sentido mais amplo, configura o que se poderia denominar Nacionalismodesenvolvimentista2. No plano externo, a crise dos preos do caf e a depresso
capitalista representavam novos desafios para os formuladores da poltica comercial
e, no plano interno, a determinao de promover como opo poltica o crescimento
das indstrias traduzia os interesses das massas urbanas que demandavam emprego
e renda, da burguesia nacional que demandava espao para seus negcios e das
Foras Armadas que requeriam meios para assegurar sua responsabilidade em
matria de segurana e defesa. O objetivo-sntese consistia na modernizao, que
ento se confundia em boa medida com a industrializao3.
Nessa perspectiva, seria indispensvel realar o comrcio exterior para
captar insumos necessrios ao processo de modernizao interna. Tais insumos
traduziam-se em mercados de exportao para elevar a capacidade de importao
de mquinas e equipamentos, mercados para deslanchar grandes empreendimentos
e tecnologias para viabiliz-los. Para fazer face estagnao do comrcio exterior
brasileiro, o Governo Provisrio adotou como estratgia os Tratados com Clusula
de Nao Mais Favorecida (NMF), na suposio que se desse respeito ao princpio
da liberdade de comrcio, apregoado pela Liga das Naes. Entre 1930-1933, o
Itamaraty chegou a assinar mais de trinta acordos dessa natureza, sendo a absoluta

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maioria deles com pases europeus. Entretanto, ao perceberem que as Naes

recorriam a medidas indiretas de controle das importaes, outra estratgia foi
posta em execuo, a dos tratados de reciprocidade e, posteriormente, de comrcio
compensado4.
Essa nova tendncia do comrcio exterior brasileiro significava o abandono
do paradigma liberal para o benefcio compartido, com vantagem para o Brasil,
que passou a intercambiar seus produtos primrios por mquinas e equipamentos
para tocar a industrializao5. Com efeito, o comrcio exterior brasileiro passou a
fundar-se em trs princpios bsicos: primeiro, aproveitar as rivalidades dos blocos
antagnicos em formao, para provocar a competio interna e elevar o poder
de barganha nas negociaes externas; segundo, manter a poltica de comrcio
liberal do lado dos Estados Unidos, forando-os, contudo, a agir em razo das
condies de competio provocadas; terceiro, incrementar o intercmbio com a
Alemanha e a Itlia por meio de mecanismos de comrcio compensado6. Por
meio desses princpios, os interesses tanto da agroexportao quanto da burguesia
urbana nacional foram atendidos. O comrcio compensado, bilateral e anti-liberal,
revelou excelente desempenho, uma vez que elevou a Alemanha, em 1938,
posio de primeiro fornecedor externo do Brasil. O descontentamento do Governo
norte-americano fora traduzido em presses diplomticas que Vargas converteu
em poder de barganha para negociao de vantagens concretas e compartilhadas,
j no contexto de preparao da II Guerra Mundial7.
Com o advento da II Guerra Mundial e a entrada oficial dos Estados
Unidos no conflito blico, em dezembro de 1941, os efeitos positivos da estratgia
poltica de Vargas j estavam assegurados. A cooperao de Guerra era natural e
ainda poderia trazer vantagens adicionais, como o treinamento e o reequipamento
das Foras Armadas, crditos para as exportaes, condies especiais de entrada
de capital externo e financiamentos para exportaes de tecidos brasileiros aos
mercados latino-americanos e sul-africanos. Essas circunstncias concederam
ao Brasil excelentes resultados junto aos Estados Unidos e permitiram ao Pas
obter financiamento para a construo da Usina Siderrgica de Volta Redonda8.
Com efeito, os anos 1930 e o contexto da II Guerra Mundial revelaram
que para implantar uma poltica de comrcio exterior destinada a auxiliar o projeto
de desenvolvimento econmico do Pas, era necessrio no manifestar uma
tendncia explcita na conduo de tal poltica. Nessa linha, caberia ao Brasil agir
e reagir ante as circunstncias e as tendncias do comrcio internacional, no
mais ostentando uma poltica de comrcio exterior. Esta tendncia deve ser
considerada como uma manifestao bsica do novo projeto de industrializao
do Pas. Em um nvel mais geral, aquela corresponderia a uma progressiva
racionalizao do referido projeto. Racionalizao provocada pela crescente
diferenciao das relaes e estruturas do poder poltico e econmico do Pas9.

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Deteriorao dos termos de intercmbio, ao do Estado e

industrializao
Terminada a II Guerra Mundial, o Brasil possua grandes reservas cambiais.
O cruzeiro estava sobrevalorizado10, e a inflao brasileira no perodo havia sido
superior norte-americana. Desde o imediato ps-guerra, o interesse norteamericano em apoiar iniciativas econmicas brasileiras, inclusive o desenvolvimento
industrial, demonstradas durante a dcada de 1930 e nos anos de conflito blico,
mudou completamente. As prioridades daquele Pas estavam claramente centradas
na Europa e, posteriormente, na sia, sendo que j em 1946 era pblica a posio
dos Estados Unidos de que as necessidades de financiamentos da Amrica Latina
e os recursos externos dependeriam da habilidade dos governos latino-americanos
de criar condies favorveis ao investimento estrangeiro. A poltica de comrcio
exterior do Governo Dutra, ex-militar e poltico de idias conservadoras, traduziu,
inicialmente, os valores disseminados pelos norte-americanos desde a II Guerra
Mundial. Nesse sentido, as teses de Bretton Woods encontraram defensores no
Brasil por se compatibilizarem perfeitamente com o princpio de complementaridade
entre as economias do centro e da periferia.
Dessa forma, as autoridades monetrias confiaram na livre manifestao
da demanda, sendo institudo o mercado livre, com a abolio das restries a
pagamentos existentes desde o incio dos anos 1930. O Decreto-lei 9.025, de
27.02.1946, concedeu liberdade total ao mercado de cmbio e s operaes
comerciais e financeiras no exterior. Os principais objetivos dessa poltica
constituam-se em: atender a demanda contida de matrias-primas e de bens de
capital para o reequipamento da indstria, desgastada durante a guerra; forar a
baixa dos preos industriais por meio do aumento da oferta de produtos importados
pelo cmbio sobrevalorizado; fazer poltica antiinflacionria reduzindo as reservas
em dlares por meio de saldos negativos na balana comercial; estimular novos
ingressos de capitais privados no futuro por meio da liberalizao de sadas de
capital11.
Todavia, os anseios por importaes manifestados pela populao tenderam
a superar, em escala considervel, as reais possibilidades de pagamentos no exterior.
Em pouco mais de um ano as reservas brasileiras desapareceram, sendo
indispensvel introduzir uma poltica seletiva de compras no exterior. Em vista da
crise cambial brasileira, sem querer desvalorizar o cruzeiro em razo das presses
inflacionrias que o Pas enfrentava e dada a ausncia de alternativas politicamente
viveis, o Governo Dutra foi obrigado a estabelecer o controle cambial e o Regime
de Cmbio com Licena Prvia como um dos pilares de sua poltica econmica.
Entre 1947 e 1953, um sistema de licena foi utilizado para controlar o
nvel e a estrutura das importaes no Brasil, sendo as divisas distribudas a partir
do seguinte sistema de prioridades: (i) produtos de absoluta essencialidade; (ii)

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produtos de relativa essencialidade; e (iii) produtos de eventual ou imediata

convenincia. As disponibilidades de cmbio deveriam ser aplicadas em 75%
para as importaes isentas de licena e aquelas inclusas na categoria de absoluta
essencialidade, 20% para a categoria de relativa essencialidade, restando poucos
recursos para os bens de consumo final no-essenciais. Na prtica, tal sistema foi
um estmulo importante industrializao, embora essa no tenha sido uma poltica
explcita do Governo. A manuteno da taxa de cmbio fixa ao nvel de antes da
II Guerra Mundial, enquanto a inflao aumentou o nvel de preos domsticos
aproximadamente em 4,5 vezes, foi um importante subsdio importao de bens
de capital, uma vez que estes se beneficiavam da preferncia no sistema de alocao
de divisas12. At 1961, esse sistema permaneceu, com pequenas variaes,
inalterado e servindo de mecanismo de ao para o processo de industrializao.
Assim, pode-se afirmar que fora o prprio Governo Dutra que criou os mecanismos
que seriam utilizados pelos governos posteriores para acionar o Nacionaldesenvolvimentismo consoante o Modelo de Substituio de Importaes.
O retorno de Getlio Vargas ao poder em 1951 significou, do ponto de
vista norte-americano, uma injeo de nacionalismo na poltica exterior brasileira.
As expectativas da economia, no mbito das relaes com o exterior, eram
animadoras. Alm do novo quadro de relaes com os Estados Unidos,
consubstanciado na formao da Comisso Mista Brasil-Estados Unidos
(CMBEU), a situao das transaes comerciais externas tambm era bastante
favorvel, graas elevao do preo internacional do caf em agosto de 1949.
A poltica de comrcio exterior nos dois primeiros anos do Governo manteve a
taxa de cmbio fixa e sobrevalorizada e o regime de concesso de licenas para
importar. Houve, entretanto, extremo relaxamento na poltica de concesso dessas
licenas nos sete primeiros meses do Governo. Atribuiu-se o relaxamento na poltica
de concesso dessas licenas s expectativas brasileiras com relao ao novo
quadro de relacionamento com a Potncia do Norte e alta nos preos do caf.
Todavia, essa poltica cambial acarretou um surto nas importaes e uma retrao
nas exportaes. Enquanto os gastos com importaes chegaram a US$ 1.703
milhes, as exportaes alcanaram a cifra de US$ 1.400 milhes. O dficit na
conta-corrente de 1951 chegou a US$ 615 milhes, financiado basicamente pelo
acmulo de atrasados comerciais. A perda temporria do controle sobre o comrcio
exterior gerou uma crise cambial em 1952. Esta complicou-se ainda mais com o
agravamento da defasagem entre a concesso de licenas e a efetivao das
importaes13.
Para conter o desequilbrio na balana comercial, Vargas buscou a
ampliao do perfil das relaes exteriores do Brasil e concentrou esforos na
instalao, ampliao e consolidao de indstrias de base, com ampliao de
todas as fontes disponveis, por modo a substituir importaes de petrleo e bens
de capital, aliviando os encargos do balano de pagamentos. Nesse sentido, o

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Governo ensaiou uma poltica de aproximao com a Europa Ocidental, Europa

Oriental e o Oriente Mdio. O relacionamento com a Europa Oriental e o Oriente
Mdio fora mantido em baixo perfil, permanecendo as trocas em nveis mnimos,
geralmente efetivadas por meio de intermedirios. A aproximao com a Europa
Ocidental, sobretudo com a Repblica Federal da Alemanha (RFA), era vista por
Vargas como estratgica, j que poderia conceder a importncia estrutural da
vinculao entre poltica de comrcio exterior e demandas de desenvolvimento.
Ainda em 1952, a RFA demonstrou profundo interesse em abrir e
reconquistar os mercados perdidos durante a II Guerra Mundial14. Na ocasio,
Getlio manifestou o desejo de construir melhores relaes com a Repblica Federal
da Alemanha e adiantou que o Brasil possua muitos artigos interessantes para a
exportao, bem como afirmou que pretendia acelerar o processo de
desenvolvimento industrial e da tecnologia nuclear no Pas. O Governo alemo
mostrou-se disposto a adquirir grande quantidade de caf e couro, interessou-se
pelo projeto nuclear brasileiro e, em 1953, a empresa Volkswagen manifestou o
interesse em instalar-se em territrio nacional para a fabricao, no apenas
montagem, de 13.000 a 14.000 automveis por ano. O interesse da RFA pelo
projeto nuclear brasileiro e pela nacionalizao da produo de automotores
despertou apreenso das autoridades em Washington, que embargaram o projeto
de cooperao alem.
Em 1953, a conjuntura econmica brasileira estava completamente
dominada pelo colapso cambial, iniciado em 1952. No plano internacional, Getlio
tentava negociar um emprstimo com o Governo norte-americano que lhe permitisse
negociar os atrasados comerciais acumulados, principalmente com os Estados
Unidos. Contudo, em conferncia pronunciada em janeiro na Cmara de Comrcio
de So Francisco, o Secretrio Adjunto do Departamento de Estado para Assuntos
Interamericanos, Edward Miller, insinuou que os emprstimos bancrios ao Brasil
seriam suspensos caso permanecesse a interveno do Estado no controle do
comrcio, das finanas e no controle s remessas de capital estrangeiro15. Para
estimular o ingresso de capitais estrangeiros, Vargas promulgou a Lei 1.807,
conhecida como Lei do Mercado Livre, em 7 de janeiro de 1953, concedendo
ampla liberdade de movimentos ao capital estrangeiro no Brasil, alm de reconhecer
plenamente o direito de reinvestimento16.
Apesar de todas essas medidas visando conter os impasses no
relacionamento com a Potncia do Norte, o panorama das relaes internacionais
brasileiras modificara-se por completo com a chegada ao poder do candidato do
Partido Republicano, General Dwight Eisenhower17. Com efeito, as duas mais
importantes e imediatas modificaes na poltica dos Estados Unidos para a
Amrica Latina foram o combate ao comunismo, como resultado do acirramento
da Guerra Fria, e o abandono do Ponto IV da Doutrina Truman. Com relao ao
Brasil, logo se tornou ntido que Eisenhower no financiaria os projetos que a

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Comisso Mista Brasil-Estados Unidos elaborasse, bem como no ofereceria

nenhuma colaborao tecnolgica para o programa nuclear brasileiro, como
compensao pelas vendas de areias monazticas. Os Estados Unidos alegavam a
necessidade de conter gastos bem como negavam a existncia de compromisso
no sentido de faz-lo at determinado limite18.
Outro fator de atrito diplomtico entre Brasil e Estados Unidos que se
intensificou aps a vitria de Eisenhower foi a questo do petrleo. Vargas ao
assumir a Presidncia da Repblica tratou de redefinir os critrios de explorao
do petrleo em um sentido no favorvel s pretenses norte-americanas. Em
1953, o Congresso aprovou a Lei n 2.004, que instituiu o monoplio estatal da
pesquisa, explorao e lavra de petrleo, com a fundao da Petrobrs, empresa
encarregada de executar aquelas tarefas19. Nesse caso, as presses norteamericanas tornaram-se contraproducentes. A ameaa de boicote ao abastecimento
do Brasil no se concretizou e o Governo em Washington terminou por fornecerlhe os equipamentos destinados instalao de refinarias e explorao de petrleo,
a fim de evitar que o Governo brasileiro os comprasse na Europa, cujos pases
voltavam a competir no mercado mundial20.
Aps o final precipitado da CMBEU, Getlio compreendeu que pouco
poderia esperar dos entendimentos com os Estados Unidos. Os norte-americanos
no possuam razes para apoiar a expanso industrial do Brasil e, desse modo,
favorecer o surgimento de concorrentes domsticas em um mercado onde suas
manufaturas efetivamente predominavam. Dessa forma, para sanar as dificuldades
no balano de pagamentos, o Governo brasileiro viu-se forado a alterar
radicalmente seu sistema cambial em outubro de 1953. A reforma cambial, que o
Ministro da Fazenda, Oswaldo Aranha, executou com a Instruo n 70 da
SUMOC, encareceu os bens de produo importados, estimulando a fabricao
de similares nacionais, a utilizao da capacidade ociosa da indstria e sua
ampliao, para atender demanda do mercado. Essa nova poltica cambial
consistia na negociao de Promessas de Venda de Cmbio (PVC), que eram
resgatadas em prego pblico e que davam ao importador o direito aquisio de
cmbio no valor e na moeda estipulados. O novo sistema isentava do leilo vrios
tipos de mquinas e equipamentos industriais, papel e material de imprensa, livros
e objetos destinados instituies educativas. No que diz respeito s exportaes,
introduziu-se um sistema de pauta mnima, isto , uma permisso para que os
exportadores de certos produtos negociassem no mercado oficial apenas as divisas
correspondentes s cotaes mnimas fixadas para cada um deles, podendo vender
no mercado de taxa livre o que excedesse a esses preos mnimos21.
Os resultados dessa poltica cambial foram, em geral, positivos. As
exportaes aceleraram seu movimento de recuperao, fechando o ltimo
trimestre de 1953 com 34,2% do valor total obtido no ano. As importaes, por
sua vez, mantiveram-se no mesmo nvel dos trimestres anteriores. Porm, as

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dificuldades surgidas com relao s exportaes de minerais estratgicos ao

mercado norte-americano, bem como os problemas relacionados alta nos preos
do caf e violenta campanha realizada nos Estados Unidos contra o consumo
daquele produto, implicaram queda nas exportaes brasileiras de caf e
dificuldades nas negociaes para a exportao de minerais estratgicos dentro
do princpio das compensaes especficas22. Dessa forma, as reais possibilidades
de arrecadao estariam comprometidas, o que colocava o Brasil frente a um
novo colapso cambial.
Logo aps o suicdio de Getlio Vargas, o Vice-Presidente Caf Filho
assumiu a Presidncia da Repblica e convidou, para a pasta da Fazenda, Eugnio
Gudin. Para o Ministrio das Relaes Exteriores, o novo Presidente nomeou
Raul Fernandes, ex-Chanceler de Dutra e partidrio intransigente das teses norteamericanas. O novo Ministro da Fazenda assumiu em um momento em que o
Brasil enfrentava uma grave crise cambial. Pouco depois de assumir a Pasta,
Eugnio embarcou para Washington, onde seria realizada a reunio anual com o
Fundo Monetrio Internacional (FMI). Mesmo recebido com boa vontade pelos
membros do corpo tcnico da instituio, Gudin conseguiu de fontes norteamericanas apenas US$ 80 milhes em crditos novos, de um total de US$ 300
milhes que acreditava serem necessrios para evitar o agravamento da crise
cambial23.
A relutncia do Governo norte-americano em auxiliar financeiramente o
Brasil era consistente com a poltica do Presidente Eisenhower de deixar que os
fluxos de capitais privados e no o auxlio do Governo resolvessem os problemas
de financiamento da Amrica Latina. Devido ineficincia dos resultados com o
Governo dos Estados Unidos, Gudin buscou como alternativa os recursos privados.
Um consrcio de dezenove bancos liderados pelo Chase Manhattan e Citybank
levantou recursos adicionais de US$ 200 milhes a serem pagos em cinco anos
taxa de 2,5% ao ano, com a garantia das reservas em ouro que o Brasil possua.
Entretanto, tais emprstimos resolviam somente os problemas mais imediatos do
balano de pagamentos, at que medidas de poltica lograssem algum efeito sobre
a situao cambial brasileira24.
No obtendo sucesso na negociao de crdito externo com as instituies
oficiais e privadas, Eugnio implantou uma poltica para sanar as dificuldades no
balano de pagamentos. Em janeiro de 1955, foi preparada a Instruo n 113 da
SUMOC, pela qual a CACEX (Carteira de Comrcio Exterior do Banco do Brasil)
ficava autorizada a emitir licena para a importao de mquinas e equipamentos
sem cobertura cambial ou restrio de qualquer espcie quanto aos similares
produzidos no Pas. Ficava tambm a CACEX autorizada a licenciar a favor das
empresas nacionais a importao de conjuntos e equipamentos financiados no
exterior em prazo no inferior a cinco anos. Tais equipamentos seriam incorporados
aos ativos das empresas nacionais ou estrangeiras, sem contrapartida no passivo

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exigvel. Na realidade, essa medida anulava a reforma de outubro de 1953, efetuada

pela Instruo n 70, e institua um regime de privilgio para o capital estrangeiro,
sobretudo o norte-americano.
No que diz respeito s relaes exteriores, a atuao da diplomacia de
Caf Filho caracterizou-se pela ortodoxia e pela concesso aos interesses
estrangeiros, sobretudo os norte-americanos. Nessa linha, as autoridades brasileiras
buscavam obstaculizar o funcionamento da Petrobrs, impedindo a importao de
sondas e outros equipamentos destinados ao seu funcionamento. Caf Filho alegava
a existncia de dficits no oramento e impunha a necessidade de conter as
importaes25. Na ocasio, Henry Holland, Secretrio de Estado Adjunto e
personalidade tambm ligada aos interesses petrolferos, visitou o Brasil. Durante
sua estada, Henry manteve contatos com os meios governamentais e empresariais
brasileiros e manifestou o interesse da empresa norte-americana Standard Oil
investir US$ 500 milhes na explorao do petrleo. Logo aps a visita de Henry
Holland, o Diretor da Standard Oil of New Jersey, Leo Welch, chegou ao Rio de
Janeiro e conferenciou com o Presidente da Repblica. Essas discusses sobre
concesso para a explorao de petrleo foram acompanhadas pela retomada do
tema Petrobrs no Congresso Nacional. Na mesma poca, os Senadores Othon
Mader, Plnio de Pompeu e Apolnio Sales tentavam a reviso da Lei 2004, que
havia criado a Petrobrs e institura o monoplio estatal do petrleo26.
As tentativas de concesses de Caf Filho, cuja linha em poltica econmica
externa era caracterizada pela oposio ao nacionalismo, atingiram outros setores.
Com efeito, a poltica atmica tambm fora alvo de assdio norte-americano. Em
maro de 1955, o Embaixador dos Estados Unidos no Brasil, James Scott Kemper,
encaminhou carta ao Itamaraty propondo o reincio das conversaes para a
aquisio de 300 toneladas de monazticas em troca do fornecimento norteamericano de 500 toneladas de trigo. Tal proposta, apesar de prejudicar o comrcio
com a Argentina, fora bem acolhida no Brasil e, em 3 de agosto de 1955, Raul
Fernandes firmou o acordo de troca de monazita por trigo com os Estados Unidos,
sem exigir compensaes especficas para o desenvolvimento da tecnologia nuclear
no Brasil27.
Na realidade, o Governo Caf Filho no pde atender a todas as pretenses
de Washington, entre as quais a reforma cambial, j que os militares opuseram-se
extino das taxas mltiplas. Apenas revogou as restries s remessas de
lucros para o exterior e, por meio da Instruo n 113 da SUMOC, anulou o
carter protecionista da Instruo n 70 e instituiu um regime de privilgio para as
empresas estrangeiras 28. Obviamente, tal medida no foi tomada nica e
exclusivamente em benefcio dos capitais oriundos dos Estados Unidos. Antes de
mais nada, cabe ressaltar que a atuao da poltica econmica externa brasileira
foi reforada pelo estabelecimento do sistema de pagamentos multilaterais com
vrios pases europeus. Em maio de 1955, as naes europias com significativo

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comrcio e transaes financeiras com o Brasil criaram o Clube de Haia,

estabelecendo um sistema paralelo de arranjos bilaterais, os quais eliminavam as
polticas discriminatrias e permitiam a conversibilidade entre os participantes.
Como resultado, iniciaram-se no Brasil, em agosto de 1955, leiles cambiais para
a rea de Conversibilidade Limitada. As autoridades do FMI elogiaram a iniciativa,
considerando-a um passo intermedirio na direo de um sistema no
discriminatrio e plenamente multilateral29. No entanto, a reintegrao parcial do
comrcio exterior brasileiro com a Europa Ocidental aos mecanismos sugeridos
pelo Gatt e FMI limitou-se s formas de ao heterodoxas do Brasil nesse campo,
vinculando-se mais estreitamente s regras definidas pelos norte-americanos.
As atitudes de Caf Filho eram combatidas por setores nacionalistas que
classificavam tais atitudes de inconsistente e entreguista. O debate ideolgico e
as lutas polticas eram intensos e abarcavam a poltica exterior de forma cada vez
mais direta. Em 3 de outubro de 1955, Juscelino Kubitschek e Joo Goulart
venceram o pleito para Presidncia e Vice-Presidncia da Repblica, no obstante
as restries e as ameaas do Governo Caf Filho. O Governo de Juscelino
Kubitschek caracterizou-se pelo integral comprometimento do setor pblico com
uma explcita poltica de desenvolvimento. Em termos de setor externo, as maiores
preocupaes giravam em torno da deteriorao dos termos de intercmbio,
verificadas desde 1954 com a queda nas exportaes de caf. Dessa forma, a
possibilidade de compensar o declnio das exportaes tradicionais e manter a
taxa de investimentos, necessria ao processo de substituio de importaes,
dependia da entrada lquida de capitais autnomos no Pas. Nessa perspectiva, o
Governo de Juscelino procurou atrair para o Brasil capitais estrangeiros, tanto
privados quanto pblicos. Para os primeiros, estabeleceu-se uma poltica cambial
extremamente favorvel, permitindo movimentos absolutamente livres de entrada
e sada. Quanto aos capitais pblicos estrangeiros, a possibilidade era menor.
bem verdade que, desde o incio de sua campanha, Kubitschek comeou a explorar
essa possibilidade junto a Washington30. Porm, a reeleio de Eisenhower em
novembro de 1956 significou a continuidade da poltica norte-americana de relativa
negligncia para a Amrica Latina. Para quebrar essa indiferena, JK lanou em
1958 uma vasta ao poltica e diplomtica, conhecida como Operao PanAmericana (OPA), cujo objetivo explcito era o aporte de recursos em larga escala
para projetos de desenvolvimento na Amrica Latina31.
Com o lanamento da OPA, tornou-se ntida a percepo dos brasileiros
de como os Estados Unidos no ps-guerra haviam negligenciado a Amrica Latina,
investindo esforos e capitais de reconstruo na Europa, e reconhecia-se que a
Amrica Latina frustrou-se igualmente ao apoiar Bretton Woods e a criao das
agncias de fomento, que ignoravam a tarefa de desenvolvimento dos povos. A
percepo brasileira reagiu criao do Mercado Comum Europeu (MCE) em
razo da concorrncia desigual que ele gerava entre as exportaes do Brasil e as

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oriundas dos ento chamados territrios no-autnomos. Junto ao Gatt, a

representao brasileira protestou com veemncia contra as discriminaes tarifrias
e no-tarifrias de que seriam vtimas os pases da Amrica Latina, alardeando o
atentado que se cometia contra o principal rgo de liberalizao e de promoo
da competitividade do comrcio internacional. Dessa forma, a OPA passou a
orientar a poltica exterior do Brasil para a Amrica Latina mediante um programa
de esforos integrados de todo o Continente para a realizao de projetos de
desenvolvimento. Assim deram-se os primeiros passos para o multilateralismo
regional e iniciaram-se as negociaes para o estabelecimento de uma zona de
livre comrcio na Amrica Latina, que culminou com assinatura do Tratado de
Montevidu, que criou a Associao Latino-Americana de Livre Comrcio (Alalc)32.
Paralelamente aos esforos de integrao ao Continente latino-americano,
JK promoveu um ensaio multilateral do comrcio exterior brasileiro. A recesso
econmica mundial, que se acentuava, afetou a economia do Pas, com refluxo do
comrcio exterior e refletiu-se com destaque nas caractersticas do comrcio
desigual entre as naes industrializadas e naes exportadoras de produtos
primrios. Nessa linha, a busca de novos mercados no exterior conformou-se
como alternativa, o que implicava a reorientao da diplomacia de JK para a
frica e o restabelecimento de relaes comerciais com a Unio Sovitica, em
uma tentativa de ampliar as exportaes brasileiras de produtos primrios. A reao
norte-americana OPA e s novas tendncias de atuao diplomtica de
Kubitschek passou a ser cautelosa. No entanto, a Revoluo Cubana, vitoriosa
em 1959, gerou entusiasmo entre os movimentos populares e nacionalistas na
Amrica Latina e ampliou, no decorrer da dcada de 1960, o leque das discrdias
entre Washington e Havana. Com efeito, o Presidente Eisenhower procurou
aproximar-se da Amrica Latina com um discurso novo e reformista, destinado a
articular politicamente uma resistncia hemisfrica ao perigo cubano. Ao final de
seu mandato, o Presidente norte-americano apoiou a criao do Banco
Interamericano de Desenvolvimento (BID) e concordou com os estudos de
integrao econmica da Amrica Latina. Com a nova administrao democrata
em Washington, sob liderana de John Kennedy, amadureceu a idia de que era
necessrio sufocar ou ao menos isolar a Revoluo Cubana33.
Nesse sentido, Kennedy apropriou-se da idia de Kubitschek e lanou a
Aliana para o Progresso como uma resposta tardia crise de Cuba. Na realidade,
a criao da Aliana para o Progresso correspondeu a uma reao norte-americana
no sentido de esvaziar a proposta de JK, o que, de certa forma, teve xito. A
prpria criao do BID e o lanamento da Aliana para o Progresso no foi
necessariamente uma vitria da OPA, mas sim uma estratgia norte-americana
de apropriar-se do contedo da OPA. Todavia, o resultado mais promissor da
OPA foi a aproximao do Brasil com os Pases do Continente latino-americano,
ao ponto de se haver implantado o Comit dos 21. Dessa forma, a OPA fez

50

HELOISA CONCEIO MACHADO DA SILVA

emergir na diplomacia brasileira caractersticas modernas e multilaterais,

enxertando no pensamento e na linguagem diplomtica os conceitos cepalinos de
centro-periferia, desenvolvimento desigual, deteriorao dos termos de intercmbio,
industrializao, cooperao econmica e integrao regional.

2 - A poltica de comrcio exterior brasileira de 1961 a 1979: autonomia,

implantao e consolidao do Modelo Substitutivo de Exportaes.
Autonomia e implantao do Modelo Substitutivo de Exportaes
(1961-1964)
Aps intenso perodo de crescimento acelerado da industrializao brasileira
durante a dcada de 1950, a crise do incio dos anos 1960 viria a marcar novas
alteraes na poltica cambial e, a partir de 1961, ocorreu uma relativa liberalizao
da poltica de comrcio exterior. Em incios da dcada de 1960, o Brasil era visto,
internacionalmente, no somente como a mais moderna e diversificada estrutura
industrial do mundo desenvolvido, mas, sobretudo, como tendo sido uma das primeiras
economias semi-industrializadas a realizar, com razovel grau de sucesso, a transio
de um desenvolvimento industrial baseado no protecionismo concedido s atividades
voltadas para o atendimento exclusivo do mercado interno, para uma fase de
desenvolvimento com abertura crescente para o exterior, por meio da promoo
de exportaes no-tradicionais e de progressiva liberalizao do comrcio exterior.
As mudanas estruturais associadas a esse processo envolveram, principalmente
em suas etapas iniciais, substanciais transferncias de recursos reais e financeiros
em benefcios dos setores industrial e de infra-estrutura bsica que no poderiam
ter lugar apenas via estmulos e desestmulos de sinais de mercado34.
Naturalmente, em economias semi-industrializadas, caracterizadas por
mercados fragmentados e imperfeitos, a consecuo dessas transferncias no
marginais necessita de um grau elevado de interveno do Estado na vida
econmica. Em nenhuma rea essa interveno se deu de forma to intensa quanto
no que se refere ao sistema cambial35. A partir de 1947, essa interveno passou
a ser intensa, e a economia brasileira assistiu, de forma contnua, a diversos controles
cambiais e controles seletivos de importao. Esse fato explicaria a persistncia
de taxas de cmbio valorizadas e a nfase no controle de importao via barreiras
alfandegrias ou controles administrativos. A justificativa para essa valorizao
cambial era de que ela reduzia o preo das importaes de bens de capital e
produtos intermedirios, necessrios ao processo de industrializao, fazendo com
que as exportaes tradicionais, com demanda externa inelstica, financiassem
essas importaes. Durante quase 20 anos essa poltica, aliada ao recurso ao
capital estrangeiro, foi o grande fator de impulso dinmico do processo de
industrializao brasileira.

DETERIORAO DOS TERMOS DE INTERCMBIO, SUBSTITUIO DE IMPORTAES...

51

A literatura que analisa o perodo de 1945 a 1961 v o modelo cepalino de

substituio de importaes como um grande entrave ao processo de liberalizao
da poltica de comrcio exterior brasileira via promoo das exportaes. Grande
parte dessas anlises baseia-se na argumentao de que at 1961 inexistiu no
Brasil orientao econmica que se aproximasse promoo das exportaes36.
exceo de tentativas de caminhar em direo ao realismo cambial, s custas
de algumas bonificaes ao exportador, a regra geral era considerar as exportaes
como uma parcela irrelevante da demanda global. Para esses analistas, essa
situao decorria da prpria dinmica do Modelo de Industrializao Substitutiva
de Importaes (ISI), cuja preocupao bsica era de apenas manter
razoavelmente estabilizada a receita cambial, atendo-se a poltica de comrcio
exterior quase que exclusivamente ao controle de importaes37.
Os crticos do Modelo Substitutivo de Importaes baseiam grande parte
de seus argumentos na contraposio entre o perodo 1930-1961 e 1961-1979.
Para esses estudiosos, as reformas institucionais iniciadas em 1961 e materializadas
em 1964 proporcionaram, entre outros eventos, a criao de um sistema tributrio
adequado e de um incipiente mercado de capitais, que permitiram reduzir a nfase
no papel dos controles cambiais e tarifrios como forma de transferncia de
recursos. Ou seja, tornou-se comum interpretar o desempenho favorvel das
exportaes brasileiras como sendo um resultado natural dos efeitos que instituies
mais modernas exerceram sobre o setor empresarial e sobre a eficincia do Estado.
Ora, uma reviso recente do legado conceitual da Cepal sobre o vnculo comrcio
exterior/desenvolvimento lana dvidas sobre essa interpretao. Ao contrrio do
que afirma grande parte dos estudos que analisam as conseqncias do Modelo
Substitutivo de Importaes, no houve negligncia das autoridades monetrias
do perodo 1930-1961 no que diz respeito s exportaes.
Na realidade, a estratgia da poltica de comrcio exterior no perodo foi
distinta. Logo no imediato ps-guerra constatou-se que as exportaes brasileiras
comportavam-se de forma desigual, se comparadas s exportaes de outros
pases. Essa afirmao baseia-se em diversos fatores. Em primeiro lugar, com o
crescimento da renda dos pases desenvolvidos no ps-guerra, a propenso marginal
a importar alimentos tendeu a cair. A esse fato, acrescenta-se, ainda, a descoberta
de toda uma tecnologia de produtos sintticos, o que reduzia a demanda por
matrias-primas da periferia. A sada para essa situao era impedir que o
estrangulamento do setor externo paralisasse as exportaes brasileiras e
dificultasse o processo de desenvolvimento econmico. Nesse caso, sendo as
exportaes brasileiras constitudas precipuamente por produtos cuja demanda
era inelstica, era necessrio que as autoridades valorizassem as taxas de cmbio,
aumentando as exportaes em valores, e implantassem controles seletivos para
as importaes. No entanto, tais medidas no objetivavam nica e exclusivamente
limitar a capacidade de importar, mas, tambm, promover uma maior arrecadao

52

HELOISA CONCEIO MACHADO DA SILVA

das exportaes tradicionais, que possuam uma demanda externa inelstica em

funo dos preos. Obviamente, o objetivo da industrializao no era to-somente
substituir importaes, embora todo o processo de industrializao seja, por si
s, substitutivo de importaes.
Uma poltica industrial visa, principalmente, atender o mercado interno e
promover um desenvolvimento auto-sustentvel e multiplicador. Naturalmente, em
economias similares s do Brasil, o processo de industrializao inicia-se com a
possibilidade de reduo do coeficiente de importaes, seja em conjunto ou em
dlares, reduzindo ou suprimindo artigos no-essenciais, para possibilitar amplas
importaes de bens de capital. Em todo caso, a necessidade de mudar a
composio das importaes no conduz a que a industrializao tenha como fim
substituir importaes. Este no seria o objetivo do processo de desenvolvimento,
mas sim um meio para acionar a industrializao, ou seja, uma varivel dependente.
Esse meio no deve ser confundido com protecionismo, mas sim como uma mera
adaptao das importaes capacidade de pagamento resultante das exportaes.
Ainda em 1948, o mentor intelectual da Comisso Econmica para a
Amrica Latina (Cepal), Raul Prebisch, sublinhou que as necessidades em prol do
desenvolvimento latino-americano implicariam fixao de taxas de Cmbio e alguns
controles seletivos de importaes. Porm, Prebisch ressaltou:
[...] o controle seletivo das importaes no deve ser confundido como um mero
processo protecionista. [...] se as exportaes crescessem, suficientemente, no
seria necessrio pensar em restries, salvo que, mediante essas restries, se
quisesse intensificar o processo industrializador. Porm, as exportaes da Amrica
Latina dependem de variaes da renda nacional dos Estados Unidos e dos
Pases da Europa, principalmente, e de seus respectivos coeficientes de importao
de produtos latino-americanos. Por conseguinte, escapam determinao direta
da Amrica Latina. Trata-se de condio de fato, que s poderia modificar-se por
deciso de outra parte38.

Essa estratgia permaneceu, com pequenas variaes, inalterada at incios

de 1961. A partir de ento, o parque industrial implantado no Brasil j havia
cumprido sua funo original e pressionava por mercados externos, permitindo
uma maior flexibilizao da poltica de comrcio exterior. Assim, o aumento das
exportaes passou a ser visto como um mecanismo para dar continuidade ao
processo de desenvolvimento, por meio da implantao de um modelo complementar
ao Modelo Substitutivo de Importaes, ou seja o Modelo Substitutivo de
Exportaes. Esse novo Modelo concedeu ao comrcio exterior um novo papel
no processo de desenvolvimento, qual seja, promover uma maior arrecadao das
exportaes por meio de uma poltica de promoo dos manufaturados brasileiros
no exterior. Dessa forma, no caberia mais poltica cambial limitar-se a fixar a
moeda para promover a venda de produtos com demanda externa inelstica, mas

DETERIORAO DOS TERMOS DE INTERCMBIO, SUBSTITUIO DE IMPORTAES...

53

sim promover uma maior flexibilizao do cmbio e inserir na pauta de exportaes

brasileira produtos de maior valor agregado. Assim, a economia brasileira passou
a ostentar um novo modelo de desenvolvimento, ou seja, o Modelo Substitutivo de
Exportaes. Esse novo Modelo converteu-se no eixo fundamental do vnculo
comrcio exterior/desenvolvimento e vigorou, com pequenas variaes, de 1961 a
1989.
Essa nova estratgia baseou-se em alguns pressupostos importantes, tais
como: na tese de Hans Singer e Raul Prebisch, que mostrou a deteriorao histrica
das relaes de troca dos pases produtores de matrias-primas, ressaltando a
necessidade de diversificar a pauta de exportaes dos pases, com nfase em
produtos de maior valor agregado; na grande expanso do comrcio internacional,
iniciada em meados da dcada de 1940, com a reconstruo europia, e acelerada
com o aparecimento de novos pases industrializados no Terceiro Mundo e,
posteriormente, com a distenso poltica internacional a partir de meados da dcada
de 1960; no progresso da cincia e da tecnologia, que levou os pases industrializados
a se especializarem na produo de bens mais complexos, exportando para os
pases em desenvolvimento a manufatura de bens de tecnologia mdia; no apoio
dado pelas empresas transnacionais que tiveram um papel central no crescimento
das vendas de produtos manufaturados ao exterior.
A emergncia desse novo papel do comrcio exterior brasileiro fez surgir
a desconfiana dos pases avanados. Estes cerceavam a realizao do novo
objetivo do comrcio exterior brasileiro mediante os contingenciamentos que se
tornaram regra na Europa e nos Estados Unidos. Por essa razo, o Governo
estabelecido em janeiro de 1961 (Quadros e Goulart), por meio da Poltica Externa
Independente (PEI), reviu sua poltica africana e buscou penetrar no mercado da
frica por meio dos novos Estados independentes, bem como se aproximou da
Amrica Latina, tentando converter a Alalc em via de escoamento para os
manufaturados brasileiros, sem, entretanto, lograr xito. Em 1962, em discurso
realizado na Cmara dos Deputados, o Chanceler San Tiago Dantas apresentou
um Relatrio elaborado pelo Itamaraty sobre as potencialidades de cada regio no
comrcio mundial. De um modo geral, o Relatrio destacava a tendncia de
crescimento do comrcio mundial e a necessidade de um maior investimento nos
Pases com acelerado poder de exportao. Nesse sentido, o estudo elaborado
pelo Itamaraty enfatizava que os pases com maior poder de venda teriam meios
de pagamentos e, por conseguinte, boas possibilidades de absoro para as
exportaes brasileiras. Com base nesse Relatrio, o Ministrio das Relaes
Exteriores procurou implementar um carter independente na poltica exterior,
acreditando que esse carter permitiria ao Brasil conquistar mercados externos
para os seus manufaturados39. Para a implementao desse carter, foi criado
junto ao Ministrio das Relaes Exteriores o Servio de Propaganda e Expanso
Comercial do Brasil (Sepro), modificando, assim, os escritrios comerciais. Os

54

HELOISA CONCEIO MACHADO DA SILVA

quadros do Itamaraty passaram a receber maior aperfeioamento, em especial

nas novas questes consideradas prioritrias pela PEI40.
Um dos pontos marcantes da nova ofensiva diplomtica de Quadros e
Goulart consistiu no reatamento de relaes comerciais e diplomticas com a
Unio Sovitica e Pases Socialistas do Leste Europeu, no encaminhamento de
conversaes com a Repblica Popular da China, na formulao de propostas
sobre as possibilidades de abertura de novas misses diplomticas e consulares
no Continente africano e a constituio da rea de livre comrcio na Amrica
Latina41. Com efeito, o ponto alto da ofensiva diplomtica de Quadros e Goulart
foi a aproximao com a Argentina. Nesse caso, assistiu-se a uma disposio dos
dois Pases no sentido de incrementar a cooperao bilateral na rea econmica e
de dar uma substncia sul-americana s suas relaes exteriores. As intenes
hegemnicas dos dois Pases na Amrica do Sul, e mesmo na regio do Prata,
foram relativamente superadas, na perspectiva do desenvolvimento econmico de
Brasil e Argentina42. Todavia, o carter efmero do Governo Quadros e o caos
econmico que se seguiu at o fim da gesto de Goulart comprometeram a atuao
e limitaram os resultados da PEI. Porm, emergiu uma nova forma de atuao
diplomtica. Essa nova forma seria posta a servio das necessidades comerciais
brasileiras, independentemente de preocupaes ideolgicas, e seria retomada pelos
Governos posteriores para consolidar o Modelo Substitutivo de Exportaes.
De um modo geral, a singularidade do comrcio exterior brasileiro a partir
de 1961 relativamente clara para os estudiosos. Grande parte dessas anlises
procuram justificar a expanso das exportaes de manufaturados brasileiros por
meio de trs fatores: 1 - o programa de minidesvalorizao cambial; 2 - aumento
da produo industrial; 3 - enfraquecimento do consumo interno de produtos
manufaturados e o conseqente desvio para o mercado externo43. Quanto aos
dois primeiros fatores no resta dvida de que eles influenciaram as vendas ao
exterior. Todavia, a denominada poltica de promoo dos excedentes exportveis
carece de maiores esclarecimentos, haja vista que ocorreu, a partir de 1961, uma
expanso e um incentivo do consumo interno de manufaturados. A produo de
manufaturados para o consumo interno cresceu 12% e o fator decisivo para o
aumento desse consumo foi a forte expanso do crdito ao consumidor a partir de
1966, quando as sociedades de crdito, financiamento e investimentos foram
redirecionadas, pelo Governo, do fornecimento de capital de giro s empresas,
para o crdito direto ao consumidor e para o crdito ao pessoal. Prazos de
financiamentos generosos, o controle temporrio dos juros pelo Governo e a
existncia de consrcios tiveram impacto na demanda de automveis e na produo
de eletrodomsticos, acessveis para uma parcela muito maior da populao, que
tambm teve grande expanso.
Assim, no fora to-somente a saturao do mercado interno que
proporcionou o maior dinamismo das exportaes de manufaturados, mas sim

DETERIORAO DOS TERMOS DE INTERCMBIO, SUBSTITUIO DE IMPORTAES...

55

uma srie de medidas tendentes a efetivamente implantar uma nova estratgia de

desenvolvimento. Essa nova estratgia de desenvolvimento daria ao comrcio
exterior um sentido no de modificar o Modelo Substitutivo de Importaes, mas
sim um sentido de provocar um modelo complementar, ou seja, o Modelo Substitutivo
de Exportaes. Este via no aumento das exportaes de manufaturados uma
forma de enfrentar o estrangulamento do setor externo e dar continuidade ao
processo de desenvolvimento. Para a implantao desse novo Modelo, o Itamaraty
teve uma atuao crucial nesse sentido, por meio do universalismo de sua poltica
exterior. O vis universal da poltica externa brasileira de 1961-1979 promoveu a
obteno das realizaes de seus interesses concretos que vinham desde a
captao de recursos externos conquista de mercados para os manufaturados.
A captao de recursos externos relacionava-se mais de perto aos contatos do
Brasil com os pases do Primeiro Mundo, e a conquista de mercados para os
produtos manufaturados estava intimamente relacionada ao estreitamento das
relaes do Brasil com os pases do Terceiro Mundo. Assim, o Terceiro Mundo
tornou-se a via para a implantao e consolidao do Modelo Substitutivo de
Exportaes.

Consolidao do Modelo Substitutivo de Exportaes (1964-1979)

Com o Golpe Militar de 1964, importantes reformulaes foram implantadas
nas esferas monetria e bancria e na legislao do mercado de capitais e tributria.
Paralelamente a essas reformas, foram implementadas polticas de estmulos
exportao, aliadas a uma relativa liberalizao das importaes44. Todavia, na
primeira fase do Regime Militar (1964-1966), a poltica de estmulo s exportaes
deu-se de forma singular, ou seja, o estmulo fora dado apenas de forma tcnica,
sendo deixado de lado o carter universal da diplomacia como instrumento de
promoo comercial. De imediato, Castello Branco atrelou a diplomacia ao
Ocidente, acreditando que esse meio seria suficiente para sanar as dificuldades
no balano de pagamentos45. Porm, logo se percebeu que a forma singular de
promoo das exportaes no acarretaria os resultados desejados e, ainda em
1966, recuperou-se a tendncia universalista da poltica de comrcio exterior
brasileira. A recuperao da tendncia universalista promoveu uma maior
aproximao com os Pases do Terceiro Mundo e, conseqentemente, o resgate
do carter ideolgico da Poltica Externa Independente (PEI). A retomada do
carter ideolgico da Poltica Externa Independente consubstanciou-se no caminho
vivel para a Consolidao do Modelo Substitutivo de Exportaes e, naturalmente,
provocou um descompasso com o Governo em Washington
Esse descompasso explica, em parte, o carter introspectivo, a ausncia
de complementaridade entre as economias brasileira e norte-americana e a

56

HELOISA CONCEIO MACHADO DA SILVA

necessidade de converter os pases da periferia em caminho vivel ao Modelo

Substitutivo de Exportaes. A partir de 1967, a linguagem diplomtica passou a
espelhar a evoluo conceitual de forma inequvoca, convertendo em tradio a
prtica que San Tiago Dantas introduzira. Assim, foram afastadas da linguagem
diplomtica os termos bipolaridade, ocidentalismo, interdependncia e segurana
coletiva. A finalidade era colocar o Itamaraty como o eixo racional da poltica de
comrcio exterior, mediante o mximo de aproveitamento de oportunidades. Nessa
linha, o setor externo adquiriu carter supletivo e tornou-se estratgico em termos
de comrcio, capital e tecnologia. Nesse contexto, o Brasil passou a requisitar
maior parcela de poder para us-lo em favor de seu desenvolvimento. Dessa
forma, enquanto se repudiavam os meios com que as Grandes Potncias criavam
obstculos s exportaes de manufaturados oriundas da periferia, o Brasil
emprestava apoio irresoluto s reivindicaes do Terceiro Mundo, como forma de
promover uma maior penetrao em seus mercados. A recuperao da tendncia
universalista da poltica de comrcio exterior permitiu ao Brasil dar importantes
passos no sentido de promover um realismo de conduta46. Assim, o Pas recusouse a assinar o Tratado de No-Proliferao Nuclear, fortaleceu a proteo aos
recursos nacionais, abriu novas fronteiras com a frica, expressou equilbrio e
eqidistncia ante o conflito entre os Pases rabes e Israel e, ante o malogro das
iniciativas multilaterais, preparou terreno para grandes programas de cooperao
na rea bilateral com os Pases da Amrica Latina. Com efeito, a recuperao da
tendncia universalista permitiu resultados excepcionais no comrcio exterior e
fora capaz de manter um fluxo adequado de investimentos externos47. Entre os
anos de 1967-1974, o comrcio exterior articulou-se a partir de trs objetivos
bsicos: 1 - estmulo entrada de capitais estrangeiros; 2 - estmulo promoo
das exportaes de manufaturados; 3 - liberalizao progressiva das importaes.
De um modo geral, a poltica de estmulo s exportaes foi muito bem sucedida,
permitindo crescimento acelerado das exportaes e, particularmente, o aumento
das exportaes de manufaturados. A participao dos produtos manufaturados
na pauta de exportao passou de 7,2%, em 1965, para 29,8% em 197448.
Na realidade, a poltica de promoo das manufaturas brasileiras no
exterior fazia parte de uma nova estratgia de desenvolvimento. Esta baseava-se,
precipuamente, na abertura ao capital estrangeiro, na internacionalizao da
economia e no aumento da produo industrial destinada aos mercados interno e
externo. Nessa poca, o crescimento real do PIB passou de 3,7% ao ano, no
perodo 1962-1967, para 10,1% ao ano em 1968-1974. A indstria foi o setor lder
do crescimento, expandindo-se a taxas anuais de 12,2%. Paralelamente a um
maior volume fsico exportado, que dobrou de 1967 a 1973, o valor unitrio das
exportaes tambm cresceu no perodo, estimulado pelo crescimento da economia
mundial. Entre 1967 a 1973, os termos de troca do Brasil evoluram favoravelmente
ao Pas, como resultado de um aumento dos preos de exportao de 77,2%,

DETERIORAO DOS TERMOS DE INTERCMBIO, SUBSTITUIO DE IMPORTAES...

57

diante de um aumento dos preos de importao de 54,5%. O forte crescimento

do comrcio exterior brasileiro levou a um aumento da participao do Pas no
total das exportaes mundiais. De fato, a participao do Brasil no comrcio
mundial aumentou de 0,88%, em 1967-1968, para 1,20% em 1972-197349. De
1967 a 1974, o Brasil acelerou a evoluo do estgio agrcola, em que apenas
recebia capitais, para o industrial, quando passou igualmente a export-los. Na
ocasio, o Nacionalismo-autoritrio concretizou e consolidou o Modelo Substitutivo
de Exportaes, na medida em que ampliou as exportaes de manufaturados,
capitais e servios para a Amrica Latina, frica e Oriente Mdio, competindo
com os Estados Unidos, Europa Ocidental e Japo, aos quais continuava a vender,
principalmente, produtos primrios, tais como caf, soja, milho e minrio de ferro.
Esse papel intermedirio entre as velhas potncias capitalistas do Norte, com as
quais aprofundava vnculos econmicos e financeiro, e as naes em via de
desenvolvimento do Sul determinou a ambigidade da poltica exterior do Brasil e
o carter contraditrio das relaes com os Estados Unidos.
Dessa forma, o Brasil reivindicou, como potncia emergente, parcela de
deciso cada vez maior no sistema internacional, uma vez que as dimenses de
seus interesses e de suas responsabilidades nas relaes exteriores aumentaram.
Segundo o Presidente Mdici, eram necessrias uma mudana nas regras do
comrcio internacional e a alterao da dinmica de distribuio do progresso
cientfico e tecnolgico. A nfase na necessidade de mudana nas regras do
comrcio internacional caracterizou toda a atuao da diplomacia brasileira nos
foros internacionais, basicamente na Unctad e no Gatt50. Em 5 de maro de 1970,
quando se realizava na cidade de So Paulo a VIII Conferncia Brasileira do
Comrcio Internacional, o Chanceler Gibson Barboza ressaltou:
[...] Pases como o Brasil sentem necessidade de alterar, profundamente, as regras
do comrcio internacional. O ponto de partida, para a sua ao reformuladora,
um conjunto de princpios e recomendaes de carter declaratrio. Seu objetivo
h de ser a transformao de tais princpios e recomendaes, em mecanismos
operativos51.

Aps 1974, o aumento explosivo dos preos do petrleo e a recesso

mundial que se seguiu afetaram profundamente as contas externas brasileiras.
De um modo geral, o Brasil optou por fazer ajuste nova realidade mundial de
maneira dinmica, ou seja, apostando que a recesso mundial seria breve e que as
taxas de juros seriam mantidas relativamente baixas. Dessa forma, tentou-se
sustentar as taxas de crescimento da economia e os nveis de investimento industrial
por meio do endividamento externo, da elevao de tarifas e de maiores restries
quantitativas s importaes. Geisel procurou responder a crise com maior exigncia
do setor externo, incumbido de prover o acesso aos mercados dos pases

58

HELOISA CONCEIO MACHADO DA SILVA

industrializados, novos mercados de exportao, acordos cooperativos e

financiamentos de matrias-primas, particularmente o petrleo. A pauta de
importaes revelava que o desenvolvimento, para se tornar auto-sustentvel, teria
que encontrar internamente outros insumos bsicos dos quais dependiam a
manuteno e a expanso das indstrias e da agricultura. Para superar a
dependncia do exterior quanto aos insumos bsicos, elaborou-se o II Plano Nacional
de Desenvolvimento (II PND)52. Este propunha uma reformulao da poltica de
substituio de importaes, cujo cerne seria o estmulo s indstrias de bens de
capital e de bens intermedirios. Com essa opo, realizou-se uma desvalorizao
cambial na tentativa de facilitar o escoamento das exportaes e dificultar o acesso
aos produtos importados53.
De 1974 a 1979, a participao dos produtos manufaturados na pauta de
exportao brasileira aumentou 47%. Em incios de 1974, a Petrobrs j desenvolvia
amplo programa de pesquisas de petrleo na Arglia, Egito, Ir, Madagascar,
Lbia, Iraque e Colmbia, bem como participava de uma empresa na Frana. A
Companhia Vale do Rio Doce estava associada Organizao Geral Egpcia e
Usina de Ferro-esponja em Alexandria, enquanto a Siderbrs tratava das atividades
relacionadas indstria siderrgica. Ainda em 1974, o Presidente Geisel aprovou
a Poltica Nacional de Exportao de Material Blico (Penemem), elaborada pela
Secretaria-Geral do Conselho de Segurana Nacional em conexo com o Itamaraty
e os Ministrios militares. Dessa forma, o Brasil comeou a exportar desde
revlveres e outras armas e munies at avies, tanques de guerra e carros de
combate, consolidando mercados na Amrica Latina, frica e Oriente Mdio54.
Para consolidar o Modelo Substitutivo de Exportaes, o Presidente Geisel
permitiu diplomacia brasileira confirmar posies que esta vinha ensaiando j
em governos anteriores, ampliando os vnculos com a frica, o Oriente Mdio e a
Amrica Latina, ressalvada, quanto a esta, a absteno do Brasil na questo da
aprovao do fim das sanes econmicas impostas a Cuba. De igual modo, a
consolidao do Modelo Substitutivo de Exportaes obrigou o Regime Autoritrio
a votar na Comisso Poltica da ONU contra o sionismo como forma de
discriminao racial, em uma tentativa de estreitar os vnculos econmicos com
os Pases rabes. O mesmo objetivo de defender e consolidar os crescentes
interesses econmico-comerciais do Brasil permitiu ao Pas reconhecer e apoiar
os regimes revolucionrios de Guin-Bissau, Moambique e Angola. A
solidariedade com Portugal, cuja poltica visava manter as colnias como provncias
ultramarinas, acarretava no Continente africano desconfiana e hostilidade contra
o Brasil, alimentadas pelo carter conservador do Regime Autoritrio. Ainda em
1973, o Chanceler Mrio Gibson Barboza comeara a perceber a necessidade de
mudar essa posio, a fim de melhorar a imagem do Brasil e promover um clima
favorvel ao aprofundamento de suas relaes econmicas e comerciais com os
Pases da frica, todos intensamente marcados pelo anticolonialismo, inclusive

DETERIORAO DOS TERMOS DE INTERCMBIO, SUBSTITUIO DE IMPORTAES...

59

aqueles pr-ocidentais, tais como Costa do Marfim, Zaire, Gabo, Nigria e

Senegal55.
A Revoluo dos Cravos, em 25 de abril de 1974, a inflexo de Portugal
para a esquerda e a retirada de suas tropas de Cabo Verde, Guin-Bissau,
Moambique e Angola dificultaram as relaes com o Regime Autoritrio
brasileiro. Nessas circunstncias, Geisel reconheceu, juntamente com Cuba e a
Unio Sovitica, o Movimento Popular de Libertao de Angola (MPLA), sob a
liderana de Agostinho Neto56. Na realidade, o Brasil buscava aproveitar brechas
polticas, a fim de promover sua prpria expanso econmica e consolidar o Modelo
Substitutivo de Exportaes, apresentando-se aos Pases da frica e do Oriente
Mdio como alternativa de mercado, em substituio Europa Ocidental e aos
Estados Unidos. Esse foi importante fator para sua penetrao nos Pases rabes,
que, conquanto repudiassem o comunismo, estavam em conflito com o Governo
em Washington, por causa de Israel, e se ressentiam das potncias industriais da
Europa Ocidental. Assim, o Brasil apresentava-se como potncia capitalista
emergente em condies de fornecer-lhes todo tipo de mercadorias de que
necessitassem, inclusive armamentos57.
O Brasil consolidou seus mercados de exportao de manufaturados e
servios na frica e no Oriente Mdio e, em fins de 1979, o Pas j era visto como
um dos maiores exportadores de material blico para o Terceiro Mundo. Todavia,
o aumento substancial das exportaes no fora suficiente para sanar os encargos
resultantes das necessidades de importao de petrleo. Em 1979, a balana
comercial acumulou um dficit de US$ 4.802 milhes. Para sanar tais dificuldades
no balano de pagamentos, o Governo brasileiro tentou, no somente respaldar a
indstria de base e bens de capital, como incentivar o programa pr-lcool e o
aproveitamento do carvo mineral, a fim de reduzir a dependncia em relao a
fontes externas de energia, em particular do petrleo, do qual o Brasil era um dos
maiores importadores do Ocidente58.
Apesar da situao desfavorvel, o Brasil continuou a crescer a taxas
superiores a 7% ao ano entre 1974 e 1979, e o Governo Geisel facilitou a captao
externa em uma tentativa de sanar as dificuldades do balano de pagamentos.
Conseqentemente, a dvida externa passou de US$ 12.571 milhes, em 1973,
para US$ 49.904, em 1979. Nesse ano, a situao agravou-se ainda mais quando
o Presidente do Federal Reserve, Paul Volker, decidiu conter a contnua
desvalorizao do dlar, por meio da elevao das taxas de juros, o que provocou
um novo choque do petrleo. As medidas do Federal Reserve atingiram as
finanas do Brasil e foram suficientes para comprometer o carter supletivo do
Nacional-desenvolvimentismo. As exportaes de manufaturados mantiveram-se
elevadas, sobretudo as destinadas frica e ao Oriente Mdio. Contudo, parte da
arrecadao com o comrcio exterior destinava-se a sanar as aquisies de petrleo
e os encargos da dvida externa. Assim, consolidou-se o Modelo Substitutivo de

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Exportaes. Porm, a sua consolidao no fora capaz de reverter a grave e

nociva distoro das contas externas do Pas, de efeitos globais e nefastos para a
fase posterior, e que acabou por destruir a unidade de ao da poltica exterior
brasileira.

Concluso
O presente artigo procurou estabelecer um esforo de compreenso da
poltica de comrcio brasileira de 1945 a 1979. Este artigo foi condicionado pela
idia-fora que caracterizou a poltica de comrcio exterior no perodo, qual seja,
o Nacional-desenvolvimentismo. Este, cuja origem, em verdade, remonta os anos
1930, constituiu o elemento organizador que dava unidade conceitual poltica de
comrcio exterior brasileira e refletia, ao mesmo tempo, a viso de economia
internacional que possuam os dirigentes da poca. A anlise do comrcio exterior
luz do Nacional-desenvolvimentismo permitiu compreender as implicaes em
termos de resultados, benefcios, desvantagens e limites das polticas econmicas
dos governos. Buscou-se ao longo do texto evidenciar a existncia de um padro
de comportamento do comrcio exterior. Pde-se constatar, mediante consulta s
fontes primrias, que existiam traos comuns da poltica econmica externa no
perodo em foco. Assim, a poltica de comrcio exterior no seguia as tendncias
internacionais, j que, logo em 1946, percebeu-se que no convinha ao Brasil
ostentar uma poltica de comrcio exterior. Essa percepo permaneceu latente
at o fim da dcada de 1980, sendo entendida pelos governantes do perodo
examinado como o resultado de uma convergncia de interesses internos. De
acordo com essa perspectiva de anlise, procurou-se entender os aportes que as
relaes comerciais trouxeram para o desenvolvimento e, especificamente, definir
o papel da poltica de comrcio exterior na realizao do desenvolvimento
econmico brasileiro.
No perodo em exame, as consideraes ligadas ao comrcio exterior/
desenvolvimento tornaram-se o mago das decises diplomticas. Nesse sentido,
as opes de poltica externa e as grandes decises foram regidas por essa
dicotomia, o que acabou dando diplomacia brasileira um carter universalista e
estratgico. Esse carter resultou do malogro do liberalismo econmico do Governo
Dutra e da constatao de que o multilateralismo do comrcio internacional
estabelecia princpios que os governos dos pases desenvolvidos passariam
rapidamente a burlar, mediante o estabelecimento de mecanismos de proteo de
seus mercados. De 1945 a 1961, o papel atribudo ao comrcio exterior brasileiro
como elemento propulsor do desenvolvimento levou os analistas do perodo a
acreditar que a funo do comrcio exterior brasileiro era nica e exclusivamente
substituir importaes. Todavia, uma reviso recente do legado conceitual da
Cepal lana dvidas sobre essa interpretao. Na realidade, a estratgia da poltica

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de comrcio exterior no perodo foi distinta. Logo no ps-guerra constatou-se que

as exportaes de produtos primrios comportavam-se de forma desigual, se
comparadas s exportaes de produtos manufaturados. Essa afirmao baseiase em diversos fatores. Em primeiro lugar, com o crescimento da renda dos pases
desenvolvidos no ps-guerra, a propenso marginal a importar alimentos tendeu a
cair. A sada para essa situao era impedir que o estrangulamento do setor externo
paralisasse as exportaes e dificultasse o processo de desenvolvimento econmico.
Nesse caso, sendo as exportaes brasileiras constitudas precipuamente
por produtos cuja demanda era inelstica, era necessrio que as autoridades
valorizassem as taxas de cmbio, aumentando as exportaes em valores, e
implantassem controles seletivos de importaes. Essa estratgia permaneceu
inalterada at 1961, sendo constituda pelos governos do perodo 1946-1961 como
um mecanismo de ao do Nacional-desenvolvimentismo, consoante o Modelo de
Substituio de Importaes. A partir de 1961, o Brasil j havia alcanado elevado
grau de maturidade econmica e, conseqentemente, promoveu-se uma mudana
no eixo comrcio exterior/desenvolvimento. Nessa fase, o desenvolvimento
industrial permitiu estabelecer uma maior flexibilizao no cmbio, de modo a
promover uma nova insero do Pas no comrcio internacional, mediante a
transformao do Brasil em exportador de produtos manufaturados. Com efeito,
verificou-se a emergncia de uma nova estratgia de desenvolvimento. Esta baseouse na concretizao de um modelo complementar ao Modelo Substitutivo de
Importaes, ou seja, o Modelo Substitutivo de Exportaes. A pretenso brasileira
de exportar manufaturas fora recebida com descaso pelos Estados Unidos e Europa,
que passaram a cercear a realizao desse objetivo. Por essa razo, a diplomacia
brasileira implantou um carter independente na sua atuao, acreditando que
esse carter consolidaria o Modelo Substitutivo de Exportaes. De fato, o carter
independente da poltica externa brasileira consolidou o Modelo Substitutivo de
Exportaes e permitiu que, em meados de 1970, o Brasil conquistasse mercados
para exportaes de armamentos, veculos de passeio, maquinaria e
eletrodomsticos. De 1974 a 1979, a participao dos produtos manufaturados na
pauta de exportao brasileira aumentou 47%. A necessidade de ampliar a escala
da produo, de modo a reduzir seus custos, levou a indstria brasileira a consolidar
seus mercados no exterior, fazendo com que o capitalismo de Estado brasileiro,
permeado cada vez mais pelos interesses militares, alargasse seu campo de
acumulao. Em meados da dcada de 1970, o Brasil j era visto como um dos
maiores exportadores de armamentos ao Terceiro Mundo.
Todavia, o aumento explosivo dos preos do petrleo comprometeram os
resultados do desempenho favorvel das exportaes brasileiras. Apesar da situao
desfavorvel, o Brasil continuou a crescer a taxas superiores a 7% ao ano entre
1974 e 1979. A participao dos produtos manufaturados na pauta de exportao
brasileira aumentou 47%. O Pas manteve seus mercados de exportao de

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manufaturados e servios na frica e no Oriente Mdio. Porm, o aumento

substancial das exportaes no fora suficiente para sanar os encargos resultantes
das necessidades de importao de petrleo. Para fazer ajuste as dificuldades do
balano de pagamentos, as autoridades facilitaram a captao externa e ampliaram
o perfil das exportaes brasileiras, mediante o incentivo exportao de servios.
Porm, grande parte da arrecadao com o comrcio exterior destinou-se a sanar
as aquisies de petrleo e os encargos com a dvida externa. Assim, consolidouse o Modelo Substitutivo de Exportaes, mas a sua consolidao no fora capaz
de reverter a grave e mais nociva distoro das contas externas do Pas, de efeitos
nefastos para a fase posterior, e que acabou por destruir a unidade de ao da
poltica exterior brasileira.
Maio de 2003

Notas
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O princpio das compensaes especficas exigia que os Estados Unidos fornecessem, em
troca das exportaes brasileiras de materiais estratgicos, auxlio tcnico e material estratgico
necessrios implantao no Brasil, de reatores para o aproveitamento da energia nuclear.
EUGNIO GUDIN A CAF FILHO, Carta, 20/09/1955, Washington D.C, AEUG, FGV,
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Resumo
Este artigo analisa o comportamento da poltica de comrcio exterior
brasileira em um contexto interno de crise econmico-financeira, limitada
capacidade de importao e exportao, industrializao e dependncia em relao
ao capital estrangeiro. Prope-se identificar e avaliar o papel que desempenhou o
comrcio exterior brasileiro como elemento propulsor do desenvolvimento
econmico.

Abstract
This article aims to analyze how Brazilian foreign trade policy behaved in
an internal context of economic-financial crisis, limited importing and exporting
capacity, industrialization and dependence on foreign capital. The purpose of this
work is to identify and to assess the role Brazilian foreign trade policy played in
the promotion of national development.
Palavras-chave: Comrcio Exterior; Desenvolvimento; Cmbio; Importao;
Exportao.
Key words: External Trade; Development; Exchange; Import; Export.