Limitações ao poder de tributar

O Estado, a título de custear sua existência e a

concretização da sua finalidade, possui o poder de obrigar
o particular a entregar compulsoriamente um valor em
dinheiro.
No Brasil, a fonte das limitações ao poder de tributar do
Estado é a Constituição Federal.
O legislador chamado para formular a atual
Constituição Federal (Poder Constituinte
Originário), possuía um poder extremamente
amplo sobre o que poderia ser instituído através
da Constituição.
A Constituição Federal de 1988 (ou CF/88, como
será chamada a partir de agora até o fim do
curso), no seu Título VI (Da Tributação e do
Orçamento), Capítulo I (Do Sistema Tributário
Nacional), possui a Seção II denominada de “Das
Limitações do Poder de Tributar”, a qual começa
com o art. 150, que traz um rol de limitações.
Art. 150. Sem prejuízo de outras garantias
asseguradas ao contribuinte, é vedado à União,
aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios:

Ou seja, a primeira coisa que devemos entender é

que a CF/88 trouxe um rol de limitações ao poder
de tributar, mas este rol é meramente
exemplificativo (ou seja, não é taxativo), pois a
própria CF/88 traz no art. 150 a expressão “sem
prejuízo de outras garantias asseguradas ao
contribuinte” (ver, p.e., o art. 5º, §2º da CF).
O Poder Constituinte Originário, após a
promulgação da CF/88, esvaiu o seu poder.
Contudo, na CF/88 há a possibilidade de serem
criadas emendas a ela (as chamadas Emendas
Constitucionais, ou EC, como serão tratadas no
curso). Quando o legislador comum/ordinário
(nossos Deputados Federais e Senadoras, etc.)
pretende emendar a CF/88 ele está se valendo
duma possibilidade que foi dada pelo Poder
Constituinte Originário, no art. 60 (neste momento
o legislador comum/ordinário estará fazendo o
papel de Poder Constituinte Derivado).
Art. 60. A Constituição poderá ser emendada
mediante proposta:
I - de um terço, no mínimo, dos membros da
Câmara dos Deputados ou do Senado Federal;
II - do Presidente da República;
III - de mais da metade das Assembléias
Legislativas das unidades da Federação,
manifestando-se, cada uma delas, pela maioria
relativa de seus membros.
§ 2º - A proposta será discutida e votada em cada
Casa do Congresso Nacional, em dois turnos,
considerando-se aprovada se obtiver, em ambos,
três quintos dos votos dos respectivos membros.
A limitação deste poder de emendar a CF/88 foi
determinada pelo Poder Constituinte Originário e
não poderá ser alterada.
Art. 60 (CF)
§ 4º - Não será objeto de deliberação a proposta
de emenda tendente a abolir:
I - a forma federativa de Estado;
II - o voto direto, secreto, universal e periódico;
III - a separação dos Poderes;
IV - os direitos e garantias individuais.
A importância deste entendimento decorre de que
a maioria das limitações ao poder de tributar são
consideradas, também, como garantias individuais,
e com isso não podem ser suprimidas (ou
enfraquecidas, ou mesmo criadas exceções). Sua
alteração é possível apenas para ampliar estas
limitações.
Exemplo:
A EC 3/93 tentou autorizar a criação do Imposto Provisório sobre a
Movimentação Financeira (que posteriormente originou a CPMF,
excluindo-o das seguintes regras que limitam o poder de tributar:
Princípio da anterioridade: pois pretendia cobrar no mesmo
exercício financeiro da publicação da emenda.
Princípio da imunidade recíproca: que veda a União, aos
Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios a instituição de
impostos sobre o patrimônio, rendas ou serviços uns dos outros.
A imunidade tributária dada aos templos de qualquer culto.
Esta imunidade protege a liberdade de culto, que é um direito
individual.
Na Ação Direta de Inconstitucionalidade (as quais serão
denominadas, a partir deste momento, de ADIn) nº 939, o Supremo
Tribunal Federal (STF) entendeu que a emenda era inconstitucional
por tender a abolir cláusulas pétreas.
Princípios e regras que limitam o
poder de tributar
Federativo:
Art. 18 da CF:
A organização político-administrativa da
República Federativa do Brasil compreende a
União, os Estados, o Distrito Federal e os
Municípios, todos autônomos, nos termos desta
Constituição.
As competências tributárias são distribuídas pela
CF/88, e como estipulado por ela mesma, as
pessoas jurídicas de direito público União, Estados,
Distrito Federal e Municípios não podem interferir
nas competências tributárias umas das outras.
Legalidade
Art. 5º, II da CF:
II - ninguém será obrigado a fazer ou deixar de
fazer alguma coisa senão em virtude de lei;
E art. 150:
I - exigir ou aumentar tributo sem lei que o
estabeleça;
É o primeiro princípio do Direito Tributário e está,
inclusive, na própria definição de tributo.
Proibe a exigência (criação) ou aumento de
qualquer tributo através de outro instrumento
que não a Lei.
A CF/88 traz algumas exceções com relação a
possibilidade de aumento através de outro
instrumento que não a Lei: II, IE, IPI, IOF;
CIde/Petróleo; ICMS sobre combustíveis e
lubrificantes.
Anterioridade
Art. 150
III - cobrar tributos:
b) no mesmo exercício financeiro em que haja
sido publicada a lei que os instituiu ou
aumentou;
Quando tratamos do princípio da anterioridade,
devemos ter em mente a diferença entre
publicação, vigência da lei e sua eficácia
(aplicabilidade). O princípio atua especificamente
sobre a aplicabilidade de uma lei.
Excluem-se a esta regra: II, IE, IPI, IOF; impostos
extraordinários; empréstimos compulsórios;
contribuições parafiscais; CIDE/Petróleo; ICMS
sobre combustíveis e lubrificantes.
Noventena:
Art. 150
III - cobrar tributos:
c) antes de decorridos noventa dias da data em que
haja sido publicada a lei que os instituiu ou aumentou,
observado o disposto na alínea b; (Incluído pela EC
42/03)
Este princípio, criado pela EC 42/03, já era aplicado
anteriormente as contribuições sociais (art. 195, §3º da
CF/88)
Em síntese: um tributo somente poderá ser cobrado
noventa (90) dias após a publicação da lei que o houver
instituído ou aumentado e desde que já esteja no
exercício seguinte ao da referida publicação.
A EC 42/03, quando da instituição desta nova
limitação, não incluiu nesta limitação os seguinte
tributos, que agora são exceção a regra:
empréstimo compulsório; II, IE, IR e IOF; impostos
extraordinários; fixação da base de cálculo do IPVA
e IPTU.
Há certa diferença quanto a regra que já existia
para as contribuições sociais (art. 195, §3º da CF), a
qual será comentada na aula adequada.
Irretroatividade da lei
Art. 150
III - cobrar tributos:
a) em relação a fatos geradores ocorridos antes do
início da vigência da lei que os houver instituído ou
aumentado;
Por este princípio, um tributo somente poderá ser
cobrado por conta de um fato somente se este fato
aconteceu após a vigência da lei que institui ou
aumentou o tributo.
Novamente, é importante distinguir publicação e
vigência.
Com relação ao momento em que se considera
consumado um fato, será objeto de análise na aula sobre
fato gerador.
Isonomia (ou igualdade)
Art. 150
II - instituir tratamento desigual entre contribuintes que se
encontrem em situação equivalente, proibida qualquer
distinção em razão de ocupação profissional ou função por eles
exercida, independentemente da denominação jurídica dos
rendimentos, títulos ou direitos;
Resume-se pela célebre frase:
“Tratar o iguais como iguais e os desiguais como desiguais”.
Podemos analisar sobre duas acepções:
Horizontal: por exemplo, pessoas com o mesmo rendimento devem
pagar o mesmo imposto de renda;
Vertical: quem ganha mais, pagará mais; quem ganha menos,
pagará menos.
Uniformidade:
Art. 151. É vedado à União:
I - instituir tributo que não seja uniforme em todo o
território nacional ou que implique distinção ou
preferência em relação a Estado, ao Distrito Federal ou
a Município, em detrimento de outro, admitida a
concessão de incentivos fiscais destinados a promover
o equilíbrio do desenvolvimento sócio-econômico
entre as diferentes regiões do País;
É vedação direcionada a União e tende a impedir que se
privilegie algum Estado ou Município. A última parte do
inciso, sobre incentivos fiscais, se refere a promoção do
desenvolvimento, como é o caso da zona franca de
Manaus.
NÃO-utilização de confisco
Art. 150
IV - utilizar tributo com efeito de confisco;
Não há um conceito objetivo sobre o que vem a ser confiscatório ou
não, devemos utilizar alguns indícios para analisar o tributo e,
concluindo pela sua natureza confiscatória, submeter ao judiciário,
que apreciará a questão.
Neste indícios podemos incluir:
um tributo não pode ser tal que impeça o exercício de um direito;
não deve impedir a existência digna;
não deve impedir a prática de atividade profissional lícita;
não deve impedir a regular satisfação das necessidades vitais
básicas;
não deve levar a injusta apropriação estatal do patrimônio ou
rendimento.
O STF (ADIn 551) entende que a multa (por conta do não
pagamento do tributo) também não poderá ser confiscatória.
Não-limitação do tráfego
Art. 150
V - estabelecer limitações ao tráfego de pessoas ou
bens, por meio de tributos interestaduais ou
intermunicipais, ressalvada a cobrança de pedágio pela
utilização de vias conservadas pelo Poder Público;
Leva em consideração que o Brasil é uma Federação, e
não uma Confederação (na qual seria possível barreiras
alfandegárias).
NÃO-concessão de privilégios a títulos federais
Art. 151. É vedado à União:
II - tributar a renda das obrigações da dívida pública
dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, bem
como a remuneração e os proventos dos respectivos
agentes públicos, em níveis superiores aos que fixar
para suas obrigações e para seus agentes;
Proíbe que se seja tributado mais o rendimento de quem
investe/aplica em títulos da dívida pública de Estados, DF
e Municípios ao invés de títulos da União.
NÃO-concessão de isenção
Art. 151. É vedado à União:
III - instituir isenções de tributos da competência dos
Estados, do Distrito Federal ou dos Municípios.
Está contido no princípio federativo, somente é mais
específico.
A CF/88, no art. 155, §2º, XII, e, e art. 156, §3º, II, traz
exceção quando permite que lei complementar federal
exclua da incidência do ICMS (Estadual) e ISS (Municipal) a
exportação de serviços e mercadorias para o exterior.
Não confundir com a suspensão exigibilidade do crédito
tributário através de moratória da União quanto aos
tributos dos Estados, DF e Municípios, que será analisado
em aula específica.
NÃO-diferenciação
Art. 152. É vedado aos Estados, ao Distrito Federal e
aos Municípios estabelecer diferença tributária entre
bens e serviços, de qualquer natureza, em razão de sua
procedência ou destino.
Não obriga a União, somente os demais entes federativos.
Eles não poderão tributar de forma diferente um bens ou
serviço em razão da procedência ou destino.
Não-cumulatividade
Art. 153. Compete à União instituir impostos sobre:
IV - produtos industrializados; (IPI)
§ 3º - O imposto previsto no inciso IV:
II - será não-cumulativo, compensando-se o que for devido em cada operação com o
montante cobrado nas anteriores;
Art. 155. Compete aos Estados e ao Distrito Federal instituir impostos sobre: (Redação
dada pela EC 3/93)
II - operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de
transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação, ainda que as operações e as
prestações se iniciem no exterior; (ICMS)
§ 2.º O imposto previsto no inciso II atenderá ao seguinte:
I - será não-cumulativo, compensando-se o que for devido em cada operação relativa à
circulação de mercadorias ou prestação de serviços com o montante cobrado nas
anteriores pelo mesmo ou outro Estado ou pelo Distrito Federal;
Art. 154. A União poderá instituir: (imposto extraordinário)
I - mediante lei complementar, impostos não previstos no artigo anterior, desde que sejam
não-cumulativos e não tenham fato gerador ou base de cálculo próprios dos discriminados
nesta Constituição;
E ainda art. 195, §4º, §12, §13 (seguridade social).
Seletividade
Art. 153. Compete à União instituir impostos sobre:
IV - produtos industrializados;
§ 3º - O imposto previsto no inciso IV:
I - será seletivo, em função da essencialidade do produto;
Art. 155. Compete aos Estados e ao Distrito Federal instituir
impostos sobre: (EC 3/93)
II - operações relativas à circulação de mercadorias e sobre
prestações de serviços de transporte interestadual e
intermunicipal e de comunicação, ainda que as operações e as
prestações se iniciem no exterior;
§ 2.º O imposto previsto no inciso II atenderá ao seguinte:
III - poderá ser seletivo, em função da essencialidade das
mercadorias e dos serviços;
Quando as alíquotas destes impostos são diminuídas devido a
essencialidade da mercadoria ou do serviço prestado. Enquanto o IPI
deve ser seletivo, o ICMS poderá ser (ou não).
Ainda no campo das limitações ao poder de
tributar, devemos distinguir outros institutos
jurídicos que excepcionam a regra (pagamento do
tributo).
São eles:
Não incidência
Imunidade
Isenção
Alíquota zero
Não incidência:

Primeiramente, o conceito jurídico de incidência é

a ocorrência na realidade fática da hipótese
abstratamente prevista na lei tributária como
necessária e suficiente para o surgimento da
obrigação tributária.

Não incidência, portanto, refere-se a um fato que

não recai tributo sobre ele.
Imunidade:
É a não incidência determinada pela CF/88.
A lei infraconstitucional (seja ela Lei Complementar, Lei
Ordinária, Lei Delegada ou Medida Provisória) não poderá
sequer fazer menção aos fatos revestidos pela imunidade.
Todavia, nem todas as imunidades relacionam-se a
cláusulas pétreas.
Por exemplo:
Reveste-se da imunidade quanto a incidência do IPI o
produto industrializado destinado ao exterior, na forma
do art. 153, §3º. O imposto previsto no inciso IV (IPI):
III – não incidirá sobre os produtos industrializados
destinados ao exterior.
Art. 150. Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao
contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito
Federal e aos Municípios:
VI - instituir impostos sobre:
a) patrimônio, renda ou serviços, uns dos outros;
b) templos de qualquer culto;
c) patrimônio, renda ou serviços dos partidos políticos,
inclusive suas fundações, das entidades sindicais dos
trabalhadores, das instituições de educação e de
assistência social, sem fins lucrativos, atendidos os
requisitos da lei;
d) livros, jornais, periódicos e o papel destinado a sua
impressão.
Isenção:
Incide tributo sobre o fato, porém o
contribuinte é legalmente dispensado de
pagar o tributo.
Alíquota zero:
Incide tributo sobre o fato, porém o contribuinte
deixa de pagar o tributo por uma questão de
cálculo, que será zero.
Refere-se normalmente aos tributos excluídos do
princípio da legalidade (II, IE, IPI, IOF).