FEPI

Faculdade de ensino e pesquisa de Itajubá

2011
Direito Tributário l – Prof. Francisco Fernandes

Sistema orçamentário na Constituição

Antônio Vitor
Ícaro
Simone
Vanessa

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 Antônio Vitor
Ícaro
Simone
Vanessa

Sistema orçamentário na Constituição

FEPI
Faculdade de ensino e pesquisa de Itajubá
2011
Direito Tributário l – Prof. Francisco Fernandes

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 SUMÁRIO

1 – INTRODUÇÃO...............................................................................................4

2 - INSTRUMENTOS NORMATIVOS DO SISTEMA ORÇAMENTÁRIO...........4

3 - PLANO PLURIANUAL...................................................................................4

4 - LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS.....................................................5

5 - LEI DE ORÇAMENTO ANUAL......................................................................5

6 - LEI COMPLEMENTAR DE CARÁTER FINANCEIRO..................................6

7 - PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS CONSTITUCIONAIS...............................6

8 – BIBLIOGRAFIA.............................................................................................8

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 1 – Introdução
Adotando a conceituação de José Afonso da Silva, “orçamento é o processo e o
conjunto integrado de documentos pelos quais se elaboram, se expressam, se aprovam, se
executam e se avaliam os planos e programa de obras, serviços e encargos governamentais,
com estimativa de receita e fixação das despesas de cada exercício financeiro”.
Importante salientar que o sistema orçamentário surge como instrumento de limitação
do Poder Executivo realizado pelo Parlamento, haja vista que anterior à sua existência, o
executivo era livre para estipular receitas e realizar despesas, sem que houvesse qualquer tipo
de controle. Com o surgimento do modelo orçamentário clássico estabelece-se que toda
previsão de receita e autorização de despesas seja previamente aprovada pelo Legislativo,
projetando-se, então, verdadeiro mecanismo de controles recíprocos entre os poderes
(mecanismo dos freios e contrapesos).
Assim, para Aliomar Baleeiro, o orçamento público “é o ato pelo qual o
Poder Executivo prevê e o Poder Legislativo lhe autoriza por certo período, e em
pormenor, a execução das despesas destinadas ao funcionamento dos serviços públicos e
outros fins adotados pela política econômica ou geral do país, assim como a arrecadação das
receitas já criadas em lei.”

2 - Instrumentos normativos do sistema orçamentário

O Legislador constituinte originário estabeleceu no artigo 165 da Constituição de 1988 os
instrumentos normativos que servirão para a elaboração do sistema orçamentário,
estabelecendo para isto que Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: O Plano
Plurianual, a Lei de Diretrizes Orçamentárias e a Lei de Orçamento Anual, ainda, no art. 165, §
9º previu-se a instituição de Lei complementar de caráter financeiro cuja finalidade é o
estabelecimento de normas gerais sobre o sistema financeiro.

3 - Plano Plurianual
O Plano Plurianual é o instrumento de planejamento estratégico do Governo para um
período de quatro anos, visando o planejamento de resultados pretendidos, por
exemplo,pretende-se reduzir a fome, para tanto planeja-se o programa de fome zero como
instrumento para alcançar a meta pretendida.
Assim, determina o art. 165, § 1º da Carta Política de 1988, que a lei que instituir o plano
plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da
administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as
relativas aos programas de duração continuada.
O plano plurianual, conforme nos ensina José Afonso da Silva, “é um plano de investimento,
com o qual deverão estar em consonância todos os planos e programas nacionais, regionais e
setoriais previstos na Constituição (arts. 48, IV e 165, § 4º)” .
Assim, na esfera federal, o Governo ordena suas ações com a finalidade de atingir
objetivos e metas por meio do PPA, um plano de médio prazo elaborado no primeiro ano de
mandato do presidente eleito, para execução nos quatro anos seguintes, que irá orientar a
elaboração da Lei de Diretrizes Orçamentárias e da Lei Orçamentária Anual.
Cabe apontar que os investimentos cuja execução seja levada a efeito por períodos
superiores a um exercício financeiro, só poderão ser iniciados se previamente incluídos no PPA
ou se nele incluídos por autorização legal. A não observância deste preceito caracteriza crime
de responsabilidade.

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 4 - Lei de Diretrizes Orçamentárias
Criada pela Constituição de 1988, a LDO tem a finalidade precípua de orientar a
elaboração dos orçamentos fiscal e da seguridade social e de investimento das empresas
estatais. Busca sintonizar a Lei Orçamentária Anual - LOA com as diretrizes, objetivos e metas
da administração pública, estabelecidas no PPA. De acordo com o parágrafo 2º do art. 165 da
Constituição Federal, a LDO:

• Compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as

despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente;
• Orientará a elaboração da lei orçamentária anual;
• Disporá sobre as alterações na legislação tributária e;
• Estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.
• Conforme estabelece o art. 169, compete a Lei de Diretrizes Orçamentárias autorizar a
concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, a criação de cargos, empregos
e funções ou alteração de estrutura de carreiras, bem como a admissão ou contratação de
pessoal, a qualquer título, pelos órgãos e entidades da administração direta ou indireta,
inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público. Não havendo a previsão na LDO,
o ato que concedeu aumento de remuneração será considerado nulo de pleno direito, conforme
dispõe o art. 21 da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar 101, de 04 de maio de
2000).

A lei de diretrizes orçamentárias tem como finalidade priorizar as metas estabelecidas

no Plano Plurianual e orientar a elaboração do Orçamento da União, o qual terá validade para o
ano seguinte.

5 - Lei de Orçamento Anual

O orçamento anual visa concretizar os objetivos e metas propostas no PPA, segundo
as diretrizes estabelecidas pela LDO.
A proposta da LOA compreende os três tipos distintos de orçamentos da União, a saber:

a) Orçamento Fiscal: compreende os poderes da União, os Fundos, Órgãos, Autarquias,

inclusive as especiais e Fundações instituídas e mantidas pela União;

b) Orçamento de Seguridade Social: compreende todos os órgãos e entidades a quem

compete executar ações nas áreas de saúde, previdência e assistência social, quer sejam da
Administração Direta ou Indireta, bem como os fundos e fundações instituídas e mantidas pelo
Poder Público; compreende, ainda, os demais subprojetos ou subatividades, não integrantes do
Programa de Trabalho dos Órgãos e Entidades mencionados, mas que se relacionem com as
referidas ações, tendo em vista o disposto no art. 194 da CF; e

c) Orçamento de Investimento das Empresas Estatais: previsto no inciso II, parágrafo 5º do

art. 165 da CF, abrange as empresas públicas e sociedades de economia mista em que a
União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto.

Em decorrência do princípio da exclusividade, dispõe o art. 165, § 8º da Constituição

Federal,
Art. 165 (...)
§ 8º - A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à
fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos
suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita,
nos termos da lei.
Assim, podemos afirmar, é matéria da Lei Orçamentária Anual:
I – A Previsão da Receita
II – A fixação da despesa
III – A autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de
crédito.

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 6 - Lei complementar de caráter financeiro
O art. 166, § 6º da Constituição Federal estabelece que os projetos de lei do plano plurianual,
das diretrizes orçamentárias e do orçamento anual serão enviados pelo Presidente da
República ao Congresso Nacional, nos termos da lei complementar a que se refere o art. 165, §
9º.
Esta Lei complementar a que se refere o art. 165, § 9º é um ato normativo cuja finalidade é o
estabelecimento de normas gerais sobre o sistema financeiro-orçamentário, sendo sua missão:
I - dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a
organização do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei
orçamentária anual;
II - estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da administração direta e
indireta bem como condições para a instituição e funcionamento de fundos.
Cumpre ressaltar, por relevante, a inexistência da Lei complementar referida no art. 165, § 9º,
razão pela qual o art. 35 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias assim dispõe,
Art. 35 (...)
§ 1º (...)
§ 2º - Até a entrada em vigor da lei complementar a que se refere o art. 165, § 9º, I e II,
serão obedecidas as seguintes normas:
I - o projeto do plano plurianual, para vigência até o final do primeiro exercício
financeiro do mandato presidencial subseqüente, será encaminhado até quatro meses
antes do encerramento do primeiro exercício financeiro (31 de agosto) e devolvido para
sanção até o encerramento da sessão legislativa (22 de dezembro);
II - o projeto de lei de diretrizes orçamentárias será encaminhado até oito meses e meio
antes do encerramento do exercício financeiro (15 de abril) e devolvido para sanção
até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa (17 de julho)
III - o projeto de lei orçamentária da União será encaminhado até quatro meses antes
do encerramento do exercício financeiro (31 de agosto) e devolvido para sanção até o
encerramento da sessão legislativa (22 de dezembro).

7 - Princípios orçamentários constitucionais

Princípio da Exclusividade:
Este princípio, cuja origem é encontrada na primeira Constituição Republicana, alterada
pela EC de 1926, é estabelecido de forma expressa no art. 165, § 8º da Constituição Federal
de 1988, nos seguintes termos:
Art. 165, §8º - A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da
receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para
abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que
por antecipação de receita, nos termos da lei.
Conforme nos relata José Afonso da Silva, este princípio decorreu do abuso cometido
na Republica Velha, onde os parlamentares apresentavam emendas à proposta de lei
orçamentária encaminhada pelo executivo, cujas matérias eram alheias ao direito financeiro,
assim, surge o principio da exclusividade com o objetivo de impedir que normas concernentes a
outros ramos do direito sejam introduzidas nas leis orçamentárias.

Princípio da anualidade:
Em conformidade com o principio da anualidade, também denominado de principio da
periodicidade, as previsões de receita e despesa devem referir-se sempre a um período
limitado de tempo. Ao período de vigência do orçamento denomina-se exercício financeiro, que,
conforme dispõe o art. 34 da Lei nº. 4.320/64 coincide com o ano civil: de 01 de janeiro a 31 de
dezembro. Assim, deverão ser previstas receitas e autorizadas despesas para um determinado
período, ou seja, para o período correspondente ao exercício financeiro.
É importante salientar que o art. 167, § 1º dispõe, que nenhum investimento cuja
execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano
plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade.
Portanto, verificamos que poderão ser previstos investimentos no plano plurianual, o qual, com
efeito, ultrapassa o período de um exercício financeiro, pois no Plano Plurianual se
estabelecem as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas
de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada.

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No entanto, podemos afirmar que as metas, programas e despesas de capital previstas no
plano plurianual não ofendem o principio da anualidade, haja vista que para a sua execução
necessário se faz a previsão, ano a ano, no orçamento anual, pois o Plano Plurianual não é
operativo por si só, precisa de um instrumento executor de suas previsões, que, neste caso, é o
orçamento anual.

Princípio da Unidade:
Segundo este princípio, na sua forma clássica, o orçamento deverá ser uno, ou seja,
deve existir um único orçamento (previsão de receitas e autorização de despesas) para um
exercício financeiro, visando-se com isto eliminar a existência de orçamentos paralelos.
Assim estabelecia a Constituição de 1946 em seu art. 73,
Art. 73 - O orçamento será uno, incorporando-se à receita, obrigatoriamente,
todas as rendas e suprimentos de fundos, e incluindo-se discriminadamente na
despesa as dotações necessárias ao custeio de todos os serviços públicos.
No entanto, com surgimento do Estado social de direito, o Estado ampliou suas tarefas,
fazendo com que este princípio tornasse impossível de ser cumprido, em decorrência da
especialização das tarefas estatais. Igualmente, consoante nos aponta José Afonso da Silva,
em vez da unidade formal, ou seja, um único documento de previsão de receitas e despesas de
todos os órgãos, postula-se a existência de uma unidade relativa ao sistema de
planejamento/programa, ou seja, a necessidade de que todos os órgãos se fundamentem em
uma única política orçamentária, sejam estruturados uniformemente e se ajustem a um método
único.
Concluindo, podemos observar a incidência desta nova orientação do principio da
unidade no texto constitucional de 1988, onde, no art. 165, §§ 1º a 5º, verifica-se a vinculação
do orçamento público aos planos de governo, e, especialmente no art. 165, § 5º, onde se
previu a existência de uma lei orçamentária única que, no entanto, possui três orçamentos, a
saber, o orçamento fiscal, o orçamento de investimento das empresas e o orçamento da
seguridade social. Entretanto, o fato do Orçamento Geral da União possuir três peças, como o
Orçamento Fiscal, o Orçamento da Seguridade Social e o Orçamento de Investimento não
representa afronta ao princípio da unidade, pois o Orçamento é único, válido para os três
Poderes. O que há é apenas volumes diferentes segundo áreas de atuação do Governo.

Principio da Universalidade:
Segundo as diretrizes deste princípio, o orçamento deve agregar todas as receitas e
despesas de toda a administração direta e indireta dos Poderes, fundos e órgãos.

Princípio da Legalidade:
O Orçamento é objeto de uma lei específica, e como tal, deve cumprir a formalidade
prevista para o seu processo de elaboração legislativa. Assim, verificamos que o Presidente da
Republica detem a iniciativa exclusiva para o estabelecimento do Plano Plurianual, a Lei de
diretrizes orçamentárias e orçamento anual (CF, art. 165). Após a iniciativa serão estes
instrumentos normativos encaminhados à Câmara dos Deputados (Casa inicial) e
posteriormente ao Senado Federal (Casa revisora), e, após a deliberação legislativa
encaminhar-se-á para sanção do Presidente da República.

Princípio do Equilíbrio Orçamentário:

Por este principio almeja-se que em cada exercício financeiro o montante da despesa
não deve ultrapassar a receita prevista para o período, para que não haja um desequilíbrio
acentuado nos gastos públicos. Uma das finalidades da adoção deste princípio é a tentativa de
limitar os gastos públicos sem previsão de receitas, com a finalidade de se impedir o
endividamento estatal.

Princípio da Publicidade:
O Orçamento de um país quando aprovado deve sempre ser divulgado através dos
veículos oficiais de comunicação deste país para conhecimento e fiscalização do povo. No
Brasil, o Orçamento é publicado no Diário Oficial da União.

Princípio da não-vinculação ou não-afetação:

Decorre da previsão constitucional contida no art. 167, IV que proíbe a vinculação de
receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas:

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• A repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159;
• A destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde, para manutenção e
desenvolvimento do ensino e para realização de atividades da administração tributária, como
determinado, respectivamente, pelos arts. 198, § 2º, 212 e 37, XXII, e
• A prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art.
165, § 8º, bem como o disposto no § 4º deste artigo, o qual estabelece vinculação de receitas
próprias para prestação de garantia à União.
• A faculdade dos Estados e do Distrito Federal vincular a programa de apoio à inclusão e
promoção social até cinco décimos por cento de sua receita tributária líquida, vedada a
aplicação desses recursos no pagamento de: I - despesas com pessoal e encargos sociais; II -
serviço da dívida; III - qualquer outra despesa corrente não vinculada diretamente aos
investimentos ou ações apoiados. (CF, art. 204, parágrafo único, Incluído pela Emenda
Constitucional nº 42, de 19.12.2003).
• A faculdade dos Estados e do Distrito Federal vincular a fundo estadual de fomento à cultura
até cinco décimos por cento de sua receita tributária líquida, para o financiamento de
programas e projetos culturais, vedada a aplicação desses recursos no pagamento de: I-
despesas com pessoal e encargos sociais; II - serviço da dívida;III - qualquer outra despesa
corrente não vinculada diretamente aos investimentos ou ações apoiados. (CF, art. 204,
parágrafo único, Incluído pela Emenda Constitucional nº 42, de 19.12.2003).

8 - Bibliografia

SILVA, José Afonso. Curso de direito constitucional positivo. 23 ed. São Paulo:
Editora Malheiros. 2004.