Governo Federal

Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica Ministro Samuel Pinheiro Guimares Neto

Fundao pblica vinculada Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica, o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s aes governamentais possibilitando a formulao de inmeras polticas pblicas e programas de desenvolvimento brasileiro e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e estudos realizados por seus tcnicos.
Presidente Marcio Pochmann Diretor de Desenvolvimento Institucional Fernando Ferreira Diretor de Estudos, Cooperao Tcnica e Polticas Internacionais Mrio Lisboa Theodoro Diretor de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (em implantao) Jos Celso Pereira Cardoso Jnior Diretor de Estudos e Polticas Macroeconmicas Joo Sics Diretora de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais Liana Maria da Frota Carleial Diretor de Estudos e Polticas Setoriais, Inovao, Produo e Infraestrutura Mrcio Wohlers de Almeida Diretor de Estudos e Polticas Sociais Jorge Abraho de Castro Chefe de Gabinete Persio Marco Antonio Davison Assessor-chefe de Comunicao Daniel Castro
URL: http://www.ipea.gov.br Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria

Braslia, 2009

 Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2009

Juventude e polticas sociais no Brasil / organizadores: Jorge Abraho de Castro, Luseni Maria C. de Aquino, Carla Coelho de Andrade. Braslia : Ipea, 2009. 303 p. : grfs., tabs. Inclui bibliografia. ISBN 978-85-7811-039-0 1. Juventude. 2. Polticas Sociais. I. Castro, Jorge Abraho de. II. Aquino, Luseni Maria Cordeiro de. III. Andrade, Carla Coelho de. IV. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada. CDD 362.70981

As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e de inteira responsabilidade dos autores, no exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ou da Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica.

permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte. Reprodues para fins comerciais so proibidas.

Sumrio
APRESEntAo ............................................................................................................... 7 PREFCIo ........................................................................................................................ 13
Regina Celia Reyes novaes

IntRoduo .................................................................................................................. 23
Luseni Aquino

Captulo 1 A PoLtICA nACIonAL dE JuVEntudE: AVAnoS E dIFICuLdAdES ................................ 41

Enid Rocha Andrade da Silva Carla Coelho de Andrade

Captulo 2 uM oLHAR dEMoGRFICo SoBRE oS JoVEnS BRASILEIRoS ........................................... 71

Ana Amlia Camarano Juliana Leito e Mello Solange Kanso

Captulo 3 SItuAo EduCACIonAL doS JoVEnS BRASILEIRoS ...................................................... 89

Paulo Roberto Corbucci Maria Martha Cassiolato Ana Luiza Codes Jos Valente Chaves

Captulo 4 PoLtICAS dE EMPREGo PARA JoVEnS: EntRAR no MERCAdo dE tRABALHo A SAdA? ............................................................................................. 109
Roberto Gonzalez

Captulo 5 JoVEnS: MoRBIMoRtALIdAdE, FAtoRES dE RISCo E PoLtICAS dE SAdE ................... 129

Andrea Barreto Paiva Jos Aparecido Ribeiro Joelmir Rodrigues da Silva Luciana M. S. Servo Roberto Passos nogueira Srgio F. Piola

Captulo 6 SndRoME dE Juno: GRAVIdEZ, JuVEntudE E PoLtICAS PBLICAS ............................ 149

natlia de oliveira Fontoura Luana Simes Pinheiro

Captulo 7 A PoLtICA dE ASSIStnCIA SoCIAL E A JuVEntudE: uM dILoGo SoBRE A VuLnERABILIdAdE SoCIAL? ...................................................... 167
Luciana Jaccoud Patrcia dario El-Moor Hadjab Juliana Rochet

Captulo 8 JuVEntudE E PoLtICAS dE SEGuRAnA PBLICA no BRASIL ..................................... 191

Helder Ferreira natlia de oliveira Fontoura Luseni Aquino Andr Gambier Campos

Captulo 9 JuVEntudE E CuLtuRA ................................................................................................. 221

Frederico Barbosa Herton Arajo

Captulo 10 JuVEntudE RuRAL: ALGunS IMPASSES E SuA IMPoRtnCIA PARA A AGRICuLtuRA FAMILIAR ............................................................ 243
Brancolina Ferreira Fbio Alves

Captulo 11 JuVEntudE nEGRA E EduCAo SuPERIoR ................................................................ 259

Adailton da Silva Josenilton da Silva Waldemir Rosa

Captulo 12 ASPECtoS PREVIdEnCIRIoS dA InSERo doS JoVEnS no MERCAdo dE tRABALHo nAS LtIMAS duAS dCAdAS ........................................ 291
Leonardo Alves Rangel Maria thereza de Marsillac Pasinato Joo Lus de oliveira Mendona

notAS SoBRE oS AutoRES ........................................................................................... 311

apreSentao

apreSentao
Produzir estudos e trabalhos variados sobre o desenvolvimento econmico e as questes sociais brasileiras e oferecer subsdios para a formulao, a avaliao e o aperfeioamento de polticas pblicas nas vrias reas em que atua o Estado, so funes institucionais que o Ipea vem cumprindo ao longo de sua histria como servio prestado sociedade brasileira. A publicao que ora se apresenta rene uma parte dos textos que compem a edio no 15 do peridico Polticas Pblicas: acompanhamento e anlise, publicao semestral da Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do Ipea dedicada reflexo sobre as aes implementadas pelo governo federal nas vrias reas de corte social. A referida edio do peridico deu destaque ao tema juventude em cada um dos seus captulos setoriais, que exploraram aspectos diferentes da temtica e sua insero na pauta das polticas pblicas. Como fruto deste esforo, foi publicado tambm o texto Juventude e polticas sociais no Brasil (Texto para Discusso no 1335), lanado em 2008 durante a Conferncia Nacional da Juventude, realizada em Braslia. Passado pouco mais de um ano desde ento, considerou-se relevante atualizar e reunir em livro os vrios textos outrora apresentados, assim como aprofundar a reflexo e ampliar o repertrio de temas e questes que so cruciais para a compreenso da temtica juvenil no mbito da ao pblica. A juventude comparece nesta publicao associada a dimenses e problemas tpicos do relacionamento entre o universo juvenil e a sociedade mais ampla: as questes do mundo do trabalho; os padres de desigualdade e de discriminao vigentes; as situaes de fragilizao social, pobreza, indigncia e desamparo familiar; as estruturas de gerao e distribuio de oportunidades; as expectativas quanto ao desempenho de determinados papis sociais; e as prticas de consumo enfim, as diversas dimenses que caracterizam a dinmica social brasileira, em seus avanos e conflitos. O esforo empreendido nos vrios captulos pretendeu fornecer, de maneira oportuna ao contexto juvenil atual, uma leitura da insero desses temas na agenda das polticas pblicas de corte social. Certamente, ficaram de fora outros olhares possveis sobre a temtica. Ainda assim, algumas breves consideraes podem ser traadas luz das anlises aqui apresentadas. Primeiramente, possvel afirmar que as polticas pblicas federais carecem de um marco referencial mais coeso acerca do conceito de juventude. Sintomtico disto o fato de programas direcionados ao pblico juvenil operarem com faixas etrias diferentes. Igualmente reveladora a adoo, por algumas reas, das concepes mais recentes sobre a juventude que respeitam a noo do jovem como sujeito de direitos

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Juventude e Polticas Sociais no Brasil

e que atentam para as especificidades desta fase da vida e dos grupos que a experimentam , enquanto em outras prevalece a compreenso tutorial e controladora que caracteriza as aes mais tradicionais e institucionalmente estruturadas. E todas lidam com o mesmo jovem, que se v submetido a formas muito distintas de tratamento. Em segundo lugar e em decorrncia da questo anterior , pode-se asseverar que inexiste um entendimento comum a respeito das dimenses mais cruciais da temtica juvenil sobre as quais deve atuar o poder pblico. No geral, a lgica da atuao segue extremamente setorializada: cada rgo busca tratar, de acordo com seus marcos tericos e seu instrumental de ao, das questes que consegue identificar. Ainda resta por ser construda uma estratgia multissetorial de atuao que articule horizontalmente as iniciativas de rgos diversos com um propsito comum, ampliando as possibilidades de xito em seus empreendimentos. Finalmente, preciso considerar que, para alm de forjar um entendimento compartilhado sobre o que a juventude e quais os desafios prementes para o pas com relao a seus jovens, necessrio tambm construir um novo repertrio de aes e instrumentos para levar a cabo uma poltica de promoo dos direitos da juventude efetivamente conectada com seu tempo. Sabe-se, por exemplo, que o pas precisa de uma escola de qualidade que prepare os jovens para o mercado de trabalho, mas isto no suficiente. O jovem brasileiro hoje precisa, sim, de uma escola que estimule o desenvolvimento de suas habilidades, de modo a permitir sua insero autnoma e com segurana nos vrios espaos da vida social o trabalho, a vida comunitria, a cena poltica, a cidadania. No basta romper o crculo vicioso entre inseres precrias, abandono da escola e desalento, que marcam a trajetria de parte significativa deste segmento no mundo do trabalho; necessrio tambm promover condies que respeitem as especificidades do trabalho juvenil, compatveis com as outras dimenses relevantes desta e para esta etapa de vida, com suas respectivas peculiaridades. Nessa mesma linha de argumentao, tambm importante, a par de desenvolver aes de cuidados sanitrios com vista promoo de uma vida sadia para os jovens, potencializar os meios destinados gerao de condies de vida saudveis, capazes de conscientizar os jovens sobre hbitos, prticas e situaes potencialmente danosos para seu bem-estar e desenvolvimento. Em suma, imperioso avanar no sentido de oferecer oportunidades concretas de experimentao e insero social juventude, atrativas e significativas no contexto atual, favorecendo efetivamente a construo de sua identidade e sua integrao nas vrias esferas da vida do pas. Nesse sentido, acreditamos que esta publicao pode contribuir para a compreenso do espao que cada poltica setorial destina aos temas e aos problemas da juventude brasileira hoje, bem como para a identificao das lacunas e dos

Apresentao

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desafios a serem enfrentados neste campo. Considerando-se a gravidade destas questes e a centralidade que vm ganhando na agenda pblica nos ltimos anos, com expresso institucional em vrios nveis de governo, inclusive o federal, esperamos que este documento possa se constituir em uma referncia para os debates que ora se travam na sociedade brasileira, na perspectiva de aprimorar a ateno devida aos jovens e, com isso, contribuir para a promoo da qualidade de vida e do desenvolvimento nacional.

Jorge Abraho de Castro Diretor da Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do Ipea Luseni Maria C. de Aquino Tcnica de Planejamento e Pesquisa do Ipea Carla Coelho de Andrade Pesquisadora do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) no Ipea

prefCio

prefCio
Regina Celia Reyes novaes*

Este livro do Ipea muito bem-vindo. Traz consigo um bem-sucedido esforo institucional de acompanhar processos sociais em curso, responder a indagaes atuais e corresponder s exigncias da reflexo crtica voltada para o presente momento histrico em que a juventude ganha um espao historicamente indito na configurao da questo social brasileira. Aqui, vale lembrar alguns antecedentes e aspectos da configurao do campo das Polticas Pblicas de Juventude (PPJs) no Brasil que podem ajudar a compreender a importncia desta publicao. Em nosso pas, assim como na maioria dos pases da Amrica Latina, os sistemas de proteo social gestados no decorrer dos processos de industrializao repousavam na capacidade contributiva dos assalariados, vinculados ao mercado formal de trabalho. Neste contexto, quando os jovens das classes populares se inseriam no mercado formal de trabalho, contavam com o sistema de solidariedade da Previdncia Social, por meio do qual se selava uma espcie de pacto entre as geraes trabalhadores ativos contribuindo para inativos. Paralelamente, o investimento em educao foi uma resposta que os estados ofereceram com mais ou menos sucesso para incorporao de novas geraes. A preocupao com os jovens que no precisavam entrar precocemente no mundo do trabalho circunscrevia-se educao: tratava-se de desenvolver as aptides exigidas pelo processo de qualificao da fora de trabalho. Dessa forma, configuravam-se a duas juventudes: aquela a quem se prepara para a vida adulta por meio da educao e outra que, como parte da classe trabalhadora, sequer era vista como jovem. Mais adiante, como se sabe, com o esgotamento do modelo desenvolvimentista, as reformas sociais de carter liberal agiram no sentido de flexibilizar direitos sociais. De maneira geral, nos anos 1980 e 1990, enfraqueceram-se os mecanismos corporativistas fundamentados na solidariedade trabalhista e fortaleceram-se critrios relacionados competio no mercado e individualizao dos riscos.
* Antroploga, professora aposentada do Programa de Ps-Graduao em Sociologia e Antropologia do Instituto de Filosofia e Cincias Sociais (IFCS), da universidade Federal do Rio de Janeiro (uFRJ). Como pesquisadora do Conselho nacional de desenvolvimento Cientfico e tecnolgico (CnPq), prossegue desenvolvendo projetos de investigao nas reas de juventude, religio e poltica. Foi secretria nacional de juventude adjunta e presidenta do Conselho nacional de Juventude (Conjuve) de 2005 a maro de 2007.

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Juventude e Polticas Sociais no Brasil

A rigor, a dcada de 1980 foi marcada pelo incio da recesso e da expanso da pobreza no Brasil e na Amrica Latina. A crise da dvida externa eclodiu e os governos adotaram polticas de ajuste em um quadro de reestruturao das economias nacionais. Ao mesmo tempo, adotaram-se, tambm, polticas compensatrias de transferncia de renda para os mais empobrecidos, por meio de programas alimentares e empregos temporrios. Entre as ideias para sair da crise, via de regra gestadas em organismos oficiais e agncias de cooperao internacional, reservou-se um papel populao juvenil como agente para o desenvolvimento. Tendo como referncia a necessidade de crescimento econmico, naquele momento prevaleceu o enfoque dos jovens como capital humano. O que, na prtica, significava responder ao desemprego de jovens por meio de projetos de capacitao ocupacional e insero produtiva com nfase no chamado empreendedorismo juvenil. Com este objetivo, surgiram vrios programas e projetos sociais executados em parceria entre governos e organizaes do terceiro setor, na grande maioria dos casos apoiados por organismos internacionais. O Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), por exemplo, financiou programas de capacitao de jovens em diferentes pases da Amrica Latina. Ao mesmo tempo, buscava-se enfrentar a violncia por meio da ideia de preveno de delitos. Para os jovens considerados em situao de risco, foram reservados projetos especficos para conter a violncia e para garantir sua ressocializao. As atividades culturais, neste contexto, foram vistas como uma importante via de conteno da violncia juvenil. Por outro lado, para enfrentar a pobreza da sociedade, o remdio parecia estar nas chamadas polticas focalizadas. Para alvio imediato da pobreza, as polticas passaram a focalizar especificamente as crianas e suas famlias. Dessa maneira, no fim do sculo XX, uma vez mais, a juventude como segmento etrio especfico caracterizado pela sua transitoriedade no encontrava seu lugar tanto no mbito das polticas de proteo social quanto entre aquelas que visavam transferncia de renda. Ou seja, como segmento populacional, com questes especficas de excluso e incluso social, os jovens continuavam invisveis. Assim, reinsero escolar e capacitao para trabalho eram vistos como antdotos violncia e fragmentao social, e no como direitos dos jovens. Contudo, iniciado o novo milnio, a despeito das especificidades que caracterizam diferentes formaes econmicas e polticas nacionais, em nvel mundial surgiram condies para a emergncia de um novo paradigma para conceber a juventude. Em tempo de mundo globalizado, o ponto de partida foi o reconhecimento de marcas geracionais comuns que aproximam as juventudes de um mesmo pas e de diferentes pases, apesar de suas desigualdades e diferenas.

Prefcio

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No mbito mundial, a presente gerao que experimenta justamente por ser jovem mais intensamente as novas maneiras de estar no mundo, vivenciando as novas conexes entre tempo e espao e a disseminao das novas tecnologias de informao e comunicao. Os mltiplos usos do telefone celular, a socializao na cultura digital, enfim, o acesso ainda que desigual e diferenciado internet fazem parte desta indita experincia geracional. tambm esta a gerao juvenil que vive de maneira mais generalizada os medos advindos dos riscos ambientais que ameaam a humanidade. Assim como a presente gerao juvenil que experimenta na pele as consequncias das rpidas e incessantes mudanas tecnolgicas que transformam o mundo do trabalho, que provocam novos fluxos migratrios e que impem novas e criativas estratgias de insero social e produtiva. Nos pases da Amrica Latina, a esse quadro internacional, alm das contradies resultantes da combinao entre histrias recm-passadas de governos autoritrios, das dificuldades de combater a corrupo endmica at mesmo aps as transies democrticas, dos efeitos de polticas neoliberais econmica e socialmente desagregadoras, os jovens desta gerao juvenil so tambm diretamente atingidos pela perversa combinao entre a truculncia do trfico de drogas ilcitas, a intensificao do comrcio de armas e a corrupo e a violncia policial. Enfim, a partir dessa conjugao de fatores globais e locais que se constitui a questo juvenil do sculo XXI. Desigualdades e inseguranas atingem particularmente os jovens desta gerao, gerando problemas, necessidades e demandas. Resta saber a quem cabe vocalizar e responder a estas demandas. Como j foi dito, nos anos 1990, as primeiras demandas em relao insero produtiva de jovens foram publicamente apresentadas por diferentes mediadores. Tais iniciativas envolveram, sobretudo, organismos internacionais, gestores e polticos nacionais, organizaes no governamentais (ONGs), organizaes empresariais e setores de igrejas. Contudo, neste processo, um conjunto de grupos, redes e movimentos juvenis tambm tiveram um papel ativo. Como a literatura disponvel tem mostrado, nos ltimos 15 anos, os chamados grupos culturais de jovens urbanos tm encontrado formas inovadoras para incidir no espao pblico. Por meio de ritmos, gestos, rituais e palavras, estes grupos culturais instituem sentidos, negociam significados e combatem a segregao e o preconceito. Por intermdio de seus textos literrios, de suas letras de rap, de suas apresentaes de teatro e dana e de suas programaes radiofnicas ou atividades esportivas, contribuem para a ampliao do espao pblico. Contando com recursos da internet para se articular e criar redes, inventam e reinventam estilos que se tornaram formas de expresso e comunicao entre jovens. Buscam visibilidade pblica, funcionam como articuladores de identidades e tornam-se referncia na elaborao de projetos individuais e coletivos, sobretudo em reas pobres e violentas.

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Juventude e Polticas Sociais no Brasil

Ao mesmo tempo, devedores de lutas sociais dos anos 1970 e 1980, destacam-se grupos de jovens mulheres, de jovens negros/as e de afirmao da diversidade de orientao sexual. Mais recentemente surgiram articulaes em torno da busca de direitos e oportunidades para jovens indgenas e para jovens com deficincia. Mesmo sendo numericamente poucos, em relao ao conjunto da juventude, estas minorias ativas introduzem suas especficas demandas geracionais em organizaes existentes ou a partir do recorte geracional constroem novos espaos de atuao. Este o caso das redes juvenis de sade, direitos sexuais e reprodutivos. Em resumo, em contextos de demandas e disputas por PPJs, os jovens do movimento estudantil sem ter mais o monoplio da representao juvenil e os jovens sindicalistas e de partidos polticos mesmo com pouca representao numrica tm sido desafiados a conviver e se articular com grupos culturais, religiosos, esportivos, ambientalistas, de direitos humanos, de voluntariado, assim como com jovens envolvidos em aes de pequena escala, de horizonte temporal reduzido. De fato, exibir o grau de diversidade juvenil tornou-se uma moeda de grande eficcia para a legitimao dos espaos socialmente definidos como de juventudes, tais como redes, fruns e conselhos locais ou nacionais de juventude. Dessa maneira, hoje est em curso um processo de mo dupla com influncias mtuas de cima para baixo e de baixo para cima , no qual diferentes atores polticos governamentais e da sociedade civil tomaram para si a iniciativa de anunciar publicamente a diversidade juvenil, a existncia de problemas comuns atuais da juventude e de propor diversificadas solues em termos de PPJs. A despeito da heterogeneidade destes atores, e para alm da necessidade de reconhecimento da diversidade, o denominador comum o direcionamento de demandas para os poderes pblicos, para o Estado. este direcionamento que amplia a agenda e os embates no espao pblico e favorece a generalizao do uso da expresso jovens como sujeitos de direitos. Sem dvida, no h grandes definies tericas ou consensos explcitos sobre o alcance e o contedo da consigna jovens como sujeitos de direitos. No entanto, cunhada na ltima dcada, esta expresso imprecisa, como todo recurso retrico evidencia com nitidez uma rea de interseo na qual se conjugam direitos de cidadania e direitos humanos. certo que, se dcadas atrs as noes de direitos de cidadania e direitos humanos eram vistas como pertencentes a reas claramente distintas, hoje h forte confluncia entre estas. A ampliao dos direitos de cidadania est relacionada, de certo modo, com a globalizao que fragilizou fronteiras nacionais e tornou imperativa a intensificao das relaes internacionais e, de outro, com as ameaas decorrentes da degradao ambiental mundial que acionam a ideia de cidadania planetria, focalizando interesses humanos compartilhados.

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Paralelamente, como sabido, ao longo das ltimas dcadas, a Declarao Universal dos Direitos Humanos foi ganhando concretude justamente porque passou a englobar e a contribuir para expandir os direitos de cidadania, chegando, assim, sigla Desca (Direitos Econmicos, Sociais, Culturais e Ambientais). Estas incorporaes, fruto de presses e articulaes de movimentos sociais, refletem tambm transformaes sociais na economia, na poltica e nas tecnologias de informao e comunicao. Pela tica das demandas juvenis, a referncia aos direitos humanos com suas variadas apropriaes funciona como: i) um instrumento para enfrentar as atuais formas de preconceito, discriminao e violncias que atingem os jovens; ii) um expediente agregador da diversidade de demandas juvenis; iii) um lcus de aggiornamento das diferentes geraes de direitos civis, sociais, polticos e difusos. Neste contexto, a expresso jovens como sujeitos de direitos est ancorada na compreenso da indivisibilidade dos direitos individuais e coletivos e expressa o grande desafio das democracias contemporneas para articular igualdade e diversidade. Em sntese, quando se fala em PPJs, preciso considerar que os problemas e as demandas relacionam-se tanto com questes (re)distributivas mais gerais da sociedade excludente quanto com questes de reconhecimento e valorizao de sua diversidade e, ainda, evocam a dimenso participativa, de grande importncia na fase da vida em que se passa da infncia para a vida adulta e se busca emancipao. Nesse sentido, levando-se em conta os direitos e as redes de proteo social vigentes e considerando-se as novas demandas juvenis que chegam ao espao pblico, podemos classificar as PPJs como: 1. Universais aqui estariam as polticas setoriais dirigidas a toda a populao, inclusive aos jovens. Nesta perspectiva, esto tratadas neste livro as polticas educacionais, de trabalho e emprego, de assistncia social, de sade, de cultura e de combate violncia. Via de regra, consideradas estruturais, implicam sistemas duradouros e instituies pblicas dotadas de oramentos. Historicamente, constituem-se como direitos de cidadania, motivo pelo qual destas se espera hoje que incorporem as especificidades do recorte etrio direitos difusos e, assim, incorporem questes singulares da atual gerao juvenil. Atrativas seriam aquelas que no so dirigidas apenas aos jovens, mas tm especial incidncia sobre eles: seja por afinidade com a natureza da poltica por exemplo, os Pontos de Cultura, tambm mencionados em captulo deste livro , seja porque lhes abrem oportunidades especficas como aquelas que regulam fluxos migratrios , seja porque, mesmo voltadas para espaos territoriais, onde convivem diferentes faixas etrias, afetam particularmente os jovens por exemplo, as polticas de segurana e combate violncia. No geral, podem ter um carter emergencial ou experimental, ou combinar as duas dimenses.

2.

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Juventude e Polticas Sociais no Brasil

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Exclusivas seriam aquelas voltadas apenas para uma faixa etria predefinida entre 15 e 29 anos. Sejam estas na rea de educao, trabalho, desenvolvimento social, sade, cultura, migrao, segurana, via de regra, constituem-se em programas e aes emergenciais para jovens excludos ou em situaes de excluso desfavorvel. Este o caso do Programa Nacional de Incluso de Jovens (ProJovem Integrado), tambm analisado nas pginas deste livro.

Em seu conjunto, com tais caractersticas, as polticas pblicas que afetam (ou deveriam afetar) a vida (e os direitos) de diferentes segmentos juvenis esto sob a responsabilidade de diferentes ministrios, secretarias e outros organismos governamentais. Assim sendo, est posto o desafio de fazer que os mandatrios e tcnicos dos diferentes ministrios compartilhem concepes semelhantes sobre a atual condio juvenil e se orientem por um mesmo objetivo para formular e implantar polticas voltadas para este segmento etrio. Nesse cenrio, qual seria o papel dos espaos institucionais de juventude? Isto tem variado de pas para pas, mas os ministrios, as secretarias e os institutos nacionais de juventude vivem sempre uma tenso constitutiva em situaes em que se definem metas para articular, coordenar ou executar programas e aes dirigidos juventude. No Brasil, levando-se em conta o fato de as PPJs, em nvel de governo federal, possurem dimenses diferenciadas universais, atrativas e exclusivas , optou-se pela localizao do rgo de juventude na Presidncia da Repblica, e no em um ministrio setorial. Esta foi uma estratgia para melhor promover a integrao e a transversalidade das polticas, dos programas e das aes. Assim, no espao da Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica (SGPR), em 2005, o governo brasileiro criou a Secretaria Nacional de Juventude (SNJ), o Conselho Nacional de Juventude e o Programa Nacional de Incluso de Jovens o ProJovem original, realizado em gesto compartilhada entre os Ministrios da Educao (MEC), do Trabalho e Emprego (MTE) e do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), sob a coordenao da SNJ/SGPR. Contudo, preciso salientar que o prestgio do espao institucional criado, por si, no garantia para que se ultrapasse a cultura de polticas setoriais, com suas resistncias histricas a modelos de gesto compartilhada e efetiva integrao de programas e aes. Ainda so muitas as dificuldades para integrar programas e aes, para promover a esperada transversalidade do tema juventude, assim como para garantir as previses oramentrias e o desenvolvimento de metodologias que permitam o clculo do gasto pblico com as juventudes brasileiras.

Prefcio

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De certa forma, pode-se dizer que o mesmo tem acontecido com a questo da infncia, rea na qual se conseguiu avanar muito no Brasil. Em uma aproximao comparativa otimista, poderamos considerar que, em alguns anos, conseguir-se- tambm acordar parmetros para integrar polticas e calcular os gastos/investimentos para a juventude. No entanto, no que diz respeito a esta, importante apontar para uma dificuldade adicional. As polticas voltadas para a infncia esto referidas famlia e se caracterizam, sobretudo, pelo carter de proteo, o que, de alguma forma, facilita a integrao de programas e aes voltadas para a unidade familiar de referncia, assim como o clculo em termos de gasto pblico por famlia. No caso da juventude, para alm da questo etria, a tenso entre proteo social/participao emancipao/formao de uma nova famlia torna-se mais um complicador tanto para caracterizar este pblico-alvo j que at um mesmo segmento social juvenil comporta diferenciadas trajetrias de vida quanto para o clculo do gasto pblico. Ainda assim, preciso reconhecer que no Brasil, desde 2005, vrios esforos tm sido feitos no sentido de elaborar parmetros e descobrir caminhos que permitam a construo de uma Poltica Nacional de Juventude. A Secretaria Nacional de Juventude tem feito constantemente apelos para que os diferentes ministrios, no planejamento e na execuo das polticas setoriais, considerem as singularidades do pblico jovem, levando em conta suas estratificaes etrias de 15 a 17 anos, de 18 a 24 anos e de 25 a 29 anos , assim como tem buscado parcerias com instituies de pesquisa e planejamento para o tratamento e a desagregao das informaes estatsticas oficiais disponveis, com o objetivo de ampliar o conhecimento sobre a juventude brasileira. Por isso mesmo, sem deixar de reconhecer outras anteriores e importantes contribuies do Ipea para a compreenso de diferentes aspectos dos dilemas e das perspectivas da juventude brasileira, gostaria de apresentar aqui cinco razes para este livro se tornar um marco no campo da reflexo sobre as PPJs. Primeiro, vale destacar que este trabalho articula a contribuio qualificada de um nmero significativo de pesquisadores da casa em torno de um conjunto de indagaes sobre um sujeito/objeto comum. Este aspecto d uma sensao promissora de que o Ipea realmente incluiu o tema da juventude na consolidao de sua agenda institucional. Segundo, trata-se de uma publicao que no se limita a revisitar fontes estatsticas oficiais ou apresentar dados de pesquisas de opinio realizadas pelo Ipea. So vrios os artigos que incorporam amplamente pesquisas, publicaes e documentos elaborados em mbito acadmico, por organizaes no governamentais, pelos governos. Desta maneira, oferece-se ao leitor um mapa til

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Juventude e Polticas Sociais no Brasil

com a localizao de diferentes argumentos e contra-argumentos para compreender o debate atual sobre juventude e polticas pblicas de juventude. At mesmo algumas variaes, de aprofundamento e de abordagem, que existem entre os artigos que compem o livro, revelam as diferentes costuras explicativas constitutivas do atual estado da questo. Terceiro, o livro abrange vrias reas da vida social e setores de interveno pblica e, em cada um destes, considera as polticas em andamento. Certamente, o monitoramento de programas e aes governamentais j uma vocao anterior do Ipea. Mas, neste caso, o que resulta inovador o esforo de ver tornar socialmente visveis as juventudes brasileiras em um amplo conjunto de polticas universais, atrativas e exclusivas, para usar este modo de classificar j anunciado. Quarto, pode-se dizer que, de maneira geral, os artigos no economizam impasses e contradies presentes nas definies tericas, nos desenhos das polticas e na implantao dos programas e das aes. Em alguns trechos, inclusive, anunciam-se as questes de interpretao mais quentes do debate, tais como: enquanto bvio que a educao um direito dos jovens, o trabalho na juventude deve ser visto como direito ou apenas como uma necessidade que deveria/poderia ser postergada por meio de polticas pblicas que adiassem a entrada de jovens no mercado de trabalho? Ao explicitar questes polmicas, no sendo concebido como uma obra fechada, o livro acaba por evitar explicaes monocausais, por suscitar a reflexo, por qualificar o debate. Por fim, o sucesso dessa empreitada um sinal altamente positivo de que possvel aliar produo de conhecimento e (re)desenho de polticas pblicas. Neste contexto, os riscos tericos e prticos que ao inovar sempre se correm minimizar-se-iam frente a uma aposta na vigncia de direitos, conquistados ou a conquistar, que modifiquem a vulnerabilidade presente e respondam s incertezas de futuro para os/as jovens do Brasil contemporneo.

introduo
a juventude Como foCo daS poltiCaS pbliCaS

IntRoduo

a juventude Como foCo daS poltiCaS pbliCaS

Luseni Aquino*

1 a juventude Como queSto SoCial

A juventude inscreveu-se como questo social no mundo contemporneo a partir de duas abordagens principais. De um lado, pela via dos problemas comumente associados aos jovens como a delinquncia, o comportamento de risco e a drogadio, entre outros , que demandariam medidas de enfrentamento por parte da sociedade. sintomtico, por exemplo, o fato de que, pari passu consolidao da afinidade entre a modernizao socioeconmica e a configurao da juventude como categoria sociolgica especfica, firmou-se uma vinculao quase direta entre a temtica juvenil e as questes da desordem social,1 impondo a identificao dos jovens como o grupo prioritrio sobre o qual deveriam recair as aes de controle social tutelar e repressivo, promovidas pela sociedade e pelo poder pblico. De outro lado, a juventude tambm foi tradicionalmente tematizada como fase transitria para a vida adulta, o que exigiria esforo coletivo principalmente da famlia e da escola no sentido de preparar o jovem para ser um adulto socialmente ajustado e produtivo. Tendo como referncia central o conceito de socializao, esta abordagem sugere que a transio demarcada por etapas sucessivamente organizadas que garantem a incorporao pelo jovem dos elementos socioculturais que caracterizam os papis tpicos do mundo adulto trabalhador, chefe de famlia, pai e me, entre outros: frequncia escolar somar-se-ia, em primeiro lugar, a experimentao afetivo-sexual, que seria sucedida progressivamente pela entrada no mercado de trabalho, pela sada da casa dos pais, pela constituio de domiclio prprio, pelo casamento e pela parentalidade. Ao fim deste processo, o jovem-adulto adentraria uma nova fase do ciclo da vida, cuja marca distintiva seria a estabilidade. Sob este enfoque, os problemas do comportamento juvenil foram redefinidos, passando a ser compreendidos como desvios ou disfunes do processo de socializao.2
* tcnica de Planejamento e Pesquisa do Ipea. 1. A associao entre juventude e desordem teve origem nos trabalhos da Escola de Chicago, em princpios do sculo XX, a partir de estudos sobre os conflitos violentos entre gangues, bandos e organizaes clandestinas formadas por jovens imigrantes nos grandes centros urbanos americanos em processo de industrializao. A respeito, ver Zaluar (1997) e Waiselfisz (1998). 2. Esta compreenso transicional da condio juvenil foi pautada pelas formulaes funcionalistas que emergiram nas sociedades afluentes do ps-guerra. curioso perceber que, sob o efeito da efervescncia poltica e cultural protagonizada por grupos de jovens nas dcadas de 1950 e 1960, estas abordagens, ainda que centradas na questo da reproduo da ordem social, permitiram situar a juventude como agente portador do novo e da transformao, localizando o seu papel na atualizao do processo de transmisso da herana cultural, na modernizao e no rejuvenescimento da sociedade (ABRAMo, 1994).

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Embora consolidadas em contextos ideolgicos j distantes, as concepes da juventude como etapa problemtica ou como fase preparatria da vida, ainda hoje, fazem-se presentes na tematizao sobre o jovem. O contraste entre juventude e ordem social permanece arraigado de forma praticamente indelvel, seja quando se abordam as experincias de contestao ou a rebeldia juvenil, seja quando o tema a delinquncia ou a criminalidade. Por seu turno, a identificao usual do jovem como estudante e, portanto, livre das obrigaes do trabalho indica o peso da compreenso transicional ainda hoje, atualizada pela noo de moratria social: um crdito de tempo concedido ao indivduo que protela sua entrada na vida adulta e possibilita experincias e experimentaes que favorecero seu pleno desenvolvimento, especialmente em termos de formao educacional e aquisio de treinamento.3 No entanto, novos fenmenos sociais tm evidenciado os limites da compreenso da juventude a partir desses registros e chamado ateno para aspectos que at muito recentemente eram pouco explorados. O primeiro destes est ligado deteco, nas dcadas finais do sculo XX, de mudanas estruturais na distribuio etria da populao em todo o mundo resultantes do crescimento excepcional do grupo jovem. Em termos prticos, esta onda jovem significa o aumento relativo da populao em idade ativa, o que pode ter efeito positivo sobre a dinmica do desenvolvimento socioeconmico e, por isso, tem sido qualificado como bnus demogrfico. A partir deste quadro, delineia-se nova perspectiva sobre a juventude, em que perde fora a conotao problemtica do jovem e ganha relevo um enfoque completamente inovador: a juventude torna-se ator estratgico do desenvolvimento.4 Medidas decorrentes deste novo enfoque, no geral, reatualizam a viso preparatria da juventude, exigindo, por um lado, investimentos massivos na rea de educao em prol do acmulo de capital humano pelos jovens; por outro, exigindo tambm a adoo do corte geracional nos vrios campos da atuao pblica sade, qualificao profissional, uso do tempo livre etc. e o incentivo participao poltica juvenil, com recurso noo de protagonismo jovem.
3. o termo moratria social foi cunhado por Erik Erikson no fim da dcada de 1950 e atualizado dcadas depois por Mario Margulis e Marcelo urresti (MARGuLIS; uRREStI, 1996). Embora a extenso e as caractersticas desta moratria variem bastante segundo as diferenas de classe social, gnero e gerao, trata-se de uma noo til para apreender a especificidade da juventude. na sociologia da juventude, a ideia de moratria social associa-se s transformaes ocorridas desde o incio do sculo XX, no modelo de socializao dominante na Europa ocidental, sobretudo entre as famlias burguesas. Antes os jovens eram socializados em meio a outras geraes, sendo treinados para a vida em contato direto com o universo adulto; neste contexto, os jovens, diludos entre outros grupos etrios, no formavam uma categoria sociologicamente diferenciada. Posteriormente, no entanto, passaram a ser afastados da vida social e segregados em escolas com o objetivo de aprender as normas e regras da vida em sociedade; a partir de ento, comeam a se estruturar como uma categoria social especfica (GottLIE; REEVES, 1968; GALLAnd, 1997). Mantidos fora do sistema produtivo, os jovens passam a viver uma moratria, ou seja, ficam suspensos da vida social. Em certo sentido, este perodo representa uma oportunidade para o ensaio e o erro, para experimentaes, durante o qual o jovem constri progressivamente sua identidade social e profissional e tenta a fazer coincidir com um status acreditvel (GALLAnd, 1996, p. 74). de outra parte, este processo tambm coloca os jovens em uma situao de alijamento dos processos de deciso e criao do social e, no limite, de marginalidade. 4. Esta abordagem foi especialmente difundida e apoiada por organismos multilaterais e agncias internacionais a partir do incio da dcada de 1990, sob impulso das discusses promovidas desde 1985, por ocasio do Ano Internacional da Juventude. Para um breve retrospecto da insero recente da temtica da juventude na agenda internacional, ver o captulo 1 desta publicao.

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Entretanto, o aproveitamento do bnus demogrfico tem sido ameaado por outro fenmeno em escala mundial mais ou menos simultneo: a crise do emprego, que abateu as economias desenvolvidas na dcada de 1980 e atingiu o Brasil nos anos 1990, ameaando a incorporao ao mercado de trabalho de grandes contingentes de jovens sados da escola. Neste cenrio de restrio das oportunidades de emprego que afeta inclusive os trabalhadores j inseridos, desacreditando a estabilidade como marca fundamental da vida adulta , duas grandes tendncias configuram-se entre os jovens. Aqueles de origem social privilegiada adiam a procura por colocao profissional e seguem dependendo financeiramente de suas famlias; com isso, ampliam a moratria social que lhes foi concedida, podendo, entre outras coisas, estender sua formao educacional, na perspectiva de conseguir insero econmica mais favorvel no futuro. Os demais, que se veem constrangidos a trabalhar e, em grande parte das vezes, acabam se submetendo a empregos de qualidade ruim e mal remunerados, o que, em algum grau, tambm os mantm dependentes de suas famlias, ainda que estas lidem com isto de forma precria. Embora ganhe tonalidades diferentes segundo as possibilidades que o nvel de renda familiar permite, o bloqueio emancipao econmica dos jovens, em ambos os casos, alm de frustrar suas expectativas de mobilidade social, posterga a ruptura com a identidade fundada no registro filho/a, adiando a concluso da passagem para a vida adulta e ensejando uma tendncia de prolongamento da juventude.5 importante considerar, entretanto, que o prolongamento da juventude no est ligado somente dificuldade de absoro do grande nmero de jovens no mercado de trabalho. Ocorre que nos dias de hoje nada parece contribuir para que o jovem, sobretudo o de meios abastados, tenha pressa de sair do perodo de moratria. Passou-se da norma da precocidade, em matria de incorporao dos papis adultos, norma de retardamento, recuperando os termos de Galland. Se, no faz muito tempo, a norma era a de se estabelecer logo que as condies econmicas o permitissem o que correspondia ao desejo dos prprios jovens de ter independncia diante de famlias ainda regidas pelo modelo educativo autoritrio , hoje se trata de permanecer jovem o mais que se possa. As relaes intergeracionais foram profundamente modificadas, passando da marca da autoridade da liberalidade. Hoje, incerteza de entrada na vida profissional alia-se o conforto e a tolerncia do meio familiar, a corrida para a obteno do diploma e o prazer da sociabilidade juvenil, o que contribui para o retardamento na incorporao de papis adultos.
5. Ver Wallace e Kovatcheva (1998) citado por Pais, Cairns e Pappmikail (2005). Interessante observar que o prolongamento da juventude em certa medida desperta a atualizao da abordagem do jovem pela via dos problemas, pois a extenso do perodo de tempo em que este permanece como um projeto de adulto, sem definio precisa de seu papel na sociedade, d lugar, especialmente no caso dos jovens oriundos dos setores populares, a preocupaes que associam sua no participao produtiva com potenciais trajetrias negativas do ponto de vista social, como a inatividade ou a delinquncia.

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No entanto, tal norma no atinge a todos os domnios que, de certa maneira, definem o status adulto. Se esta patente no domnio profissional e tambm no familiar, no da sexualidade existe tendncia totalmente inversa (GALLAND, 1996). cada vez mais precoce a aproximao entre os jovens e o mundo adulto pela via das experincias sexuais. Aqui, a emergncia de novos padres comportamentais no exerccio da sexualidade, da nupcialidade e na conformao dos arranjos familiares permitem compreender este fenmeno (CAMARANO, 2006). curioso observar, contudo, que a iniciao precoce da sexualidade no representa, em si, uma forma de passagem para a vida adulta; talvez possa ser mais bem entendida como outra forma de experimentar vivncias do mundo adulto, sem assumi-lo completamente. Assim, jovens casais vivendo juntos sem casamento, jovens que criam seus filhos na casa dos pais ou mesmo jovens que moram com os pais depois de j serem financeiramente independentes so fenmenos cada vez mais comuns que desorganizam a compreenso tradicional de transio para a vida adulta, evidenciando o exerccio de vrios papis adultos por indivduos que ainda se identificam como jovens. No limite, se a emancipao econmica no ocorre, no por isso que os jovens deixam de vivenciar as experincias e as responsabilidades caractersticas do mundo adulto, na maior parte das vezes mesclando-as com as vivncias tpicas do universo jovem e multiplicando as trajetrias de vida possveis. Essa dessincronizao das passagens6 no apenas coloca em xeque a centralidade da insero no mercado de trabalho como marco necessrio e definitivo da transio para a vida adulta, como tambm obscurece a prpria concepo da juventude como etapa transitria. Com isso, o foco em um ponto de chegada que se projeta no futuro transfere-se para o momento presente, para a juventude em si, que ganha importncia como etapa genuna do ciclo da vida. A mobilizao social e poltica de jovens, que se consolida ao longo da dcada de 1990, tem papel decisivo na conformao deste novo contexto ideolgico, em que emerge a compreenso dos jovens como sujeitos de direitos, definidos no mais por suas incompletudes ou desvios, mas por suas especificidades e necessidades, que passam a ser reconhecidas no espao pblico como demandas cidads legtimas (ABRAMO, 2005b). Esse movimento que atribui juventude relevncia per se coincide com o fortalecimento crescente dos grupos de jovens grupos de estilo, vanguardas artsticas, movimentos sociais e polticos, entre outros como espaos privilegiados de construo da identidade e exerccio da sociabilidade. As referncias que circulam nestes espaos de interao e convivncia ganham relevo medida que preencham o vazio deixado, de um lado, pela inadequao das instituies tradicionais
6. Cf. Galland (1997).

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especialmente a escola s demandas e aos interesses dos jovens e, de outro, pela persistncia de certa ambiguidade na definio do papel social do jovem, exacerbada no contexto de prolongamento da juventude. Neste sentido, paradoxal o fato de que, enquanto a passagem dos bancos escolares para o mundo do trabalho se torna cada vez mais incerta, ameaando a redefinio da identidade do jovem segundo os cnones homogeneizadores da vida adulta, suas possibilidades de identificao so multiplicadas pela vasta pluralidade de (sub)culturas juvenis.7 Estas subculturas comportam maneiras criativas de reivindicar reconhecimento e resistir aos padres estabelecidos, bem como formas inovadoras de insero nas esferas da vida social; dada sua presena marcante nas sociedades contemporneas, contribuem decisivamente para a produo e a renovao do repertrio de valores e prticas sociais. O amplo reconhecimento deste fato refora a valorizao positiva do jovem e tem como expresso extrema a converso da juventude em modelo cultural em vrios nveis comportamento, gostos, beleza, prticas, insgnia da indstria cultural etc. , fenmeno que tem sido descrito como juvenilizao da sociedade (PAIS, 2003; PERALVA, 1997; DEBERT, 2004). Em um contexto em que a juventude surge de forma mltipla como questo social relevante seja pelos problemas que vivencia, seja pelas potencialidades de realizaes futuras, seja ainda pelo que h de genuinamente rico neste momento do ciclo da vida , cabe pensar os desafios que se apresentam para a sociedade brasileira em termos de ateno aos jovens. Esta agenda indiscutivelmente aproxima a temtica da juventude das reflexes sobre o desenvolvimento do pas, pois, ainda que hoje a juventude requeira ateno per se e demande abordagem que incorpore tambm a perspectiva prpria dos jovens, ela ainda encerra uma aposta da sociedade em seu futuro, em que est projetado o ideal do desenvolvimento.
2 a juventude e SuaS queSteS

Dados da Projeo Populacional do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) Reviso 2008 apontam que, em 2007, os jovens brasileiros com idade entre 15 e 29 anos somavam 50,2 milhes de pessoas, o que correspondia a 26,4% da populao total.8 Este contingente 45,9% maior do que aquele de
7. Cf. Pais (2003). 8. no h consenso em torno dos limites de idade que definem a juventude, pois esta uma categoria em permanente construo social e histrica, variando no tempo, de uma cultura para a outra, e at mesmo no interior de uma mesma sociedade. Para operacionalizar o conceito analiticamente, adotou-se aqui o mesmo recorte etrio com que trabalham a Secretaria nacional de Juventude (SnJ) e o Conselho nacional de Juventude (Conjuve) e que adotado na proposta de Estatuto da Juventude, em discusso na Cmara dos deputados: de 15 a 29 anos, com os subgrupos de 15 a 17 (jovem-adolescente), de 18 a 24 anos (jovem-jovem) e de 25 a 29 anos (jovem-adulto). A adoo deste recorte etrio no mbito das polticas pblicas bastante recente. Antes, geralmente era tomada por jovem a populao na faixa etria entre 15 e 24 anos. A ampliao para os 29 anos no uma singularidade brasileira, configurando-se, na verdade, em uma tendncia geral dos pases que buscam instituir polticas pblicas de juventude. dois argumentos prevalecem na justificativa desta mudana: maior expectativa de vida para a populao em geral e maior dificuldade desta gerao em ganhar autonomia em funo das mudanas no mundo do trabalho.

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1980, quando havia no pas 34,4 milhes de jovens; no entanto, ainda menor do que os 51,3 milhes projetados para 2010. As projees indicam, porm, que a partir da a tendncia de crescimento da populao jovem dever se reverter, havendo reduo progressiva no nmero absoluto de jovens no Brasil, que chegar a 2050 em torno de 49,5 milhes.9 O peso numrico dos jovens na atualidade, bem como o fato de que suas condies sociais presentes devero ter impacto sobre a fase seguinte da transio, justifica o olhar especial sobre as questes que afetam e mobilizam os jovens brasileiros hoje. A pesquisa de opinio Perfil da Juventude Brasileira 200310 deixou evidente que, para eles, os aspectos positivos de ser jovem sobrepujam em muito os negativos: 74% dos informantes declararam que h mais coisas boas em ser jovem do que ruins, contra 11% que declararam o contrrio e 14% que optaram pelas duas possibilidades simultaneamente. De um lado, entre as coisas boas de ser jovem, destacaram-se aspectos to variados quanto no ter responsabilidades, poder aproveitar a vida, ter liberdade, fazer amizades, ter sade e disposio fsica, mas tambm poder estudar e adquirir conhecimentos e poder trabalhar. Sintomaticamente, quando inquiridos sobre os assuntos que mais lhes interessavam, trs temas predominaram: educao, trabalho e oportunidades de cultura e lazer. Embora os pesos relativos se diferenciem conforme a idade, a escolaridade e o nvel de renda familiar, interessante notar que este resultado geral espelha, em larga medida, as expectativas sociais sobre esta etapa do ciclo da vida, estando todos estes aspectos relacionados liberalidade outorgada ao jovem para seu pleno desenvolvimento pessoal e social at mesmo a possibilidade de trabalhar, se entendida como experimentao da insero no mundo de trabalho e desenvolvimento de capacidades. De outro lado, entre as coisas ruins de ser jovem, destacaram-se, na opinio dos entrevistados, o convvio com riscos variados drogas, violncia, ms companhias e a falta de trabalho e renda, alm da falta de liberdade expressa pelo controle familiar. Mais uma vez, chama ateno a correspondncia entre a percepo dos jovens e da sociedade em geral acerca desta etapa do ciclo de vida: os problemas habitualmente correlacionados aos jovens pela opinio pblica foram exatamente aqueles citados pelos prprios jovens como os principais aspectos negativos da condio juvenil. Isto fica ainda mais evidente quando se trata das maiores preocupaes dos jovens atualmente, entre as quais foram explicitamente
9. Quando se analisa o nmero de jovens como proporo da populao total, constata-se, contudo, que h algum tempo eles vm perdendo participao relativa: em 1980, eles representavam cerca de 29% da populao total, mas, em 2010, devem corresponder a 26% e, em 2050, a 19,1%. o processo de envelhecimento populacional refletir-se- tambm no conjunto dos jovens: o grupo de 15 a 17 anos sofrer uma perda considervel, passando de 24,1% do total dos jovens para 19,5%; o grupo de 18 a 24 perder comparativamente menos, passando de 48,5% para 46,7%; j o grupo mais velho, de 25 a 29 anos, aumentar de 27,3% para 33,8% ao fim do perodo em foco. 10. Pesquisa realizada pelo Instituto Cidadania, em 2003. Para mais detalhes, ver Abramo e Branco (2005).

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citadas, na ordem, as questes que os atingem mais de perto, a saber: segurana/ violncia, trabalho emprego/questes profissionais e drogas.11 preciso considerar, contudo, que, se existe um componente geracional que permite definir a juventude pelo que h de especfico sua condio, esta vivida de forma diversificada e desigual entre os jovens, de acordo com suas situaes socioeconmicas especficas e com os padres de discriminao e preconceito vigentes, que repercutem sobre as oportunidades efetivamente disponveis a cada um.12 Em outras palavras, a durao e a qualidade desta etapa do ciclo da vida so mais ou menos favorecidas pelas caractersticas socioeconmicas dos jovens a origem social, a renda familiar e o nvel de desenvolvimento da regio onde vivem e pelas diferentes exigncias relacionadas aos papis/lugares que homens e mulheres ou indivduos pertencentes a grupos raciais distintos tradicionalmente ocuparam na sociedade. Por isso, tornou-se usual empregar a expresso juventudes para enfatizar que, a despeito de constiturem um grupo etrio que partilha vrias experincias comuns, subsiste uma pluralidade de situaes que confere diversidade s demandas e necessidades dos jovens. Essa pluralidade de situaes deriva da combinao das vrias dimenses socioeconmicas e evidencia-se na anlise dos indicadores sociais dos jovens brasileiros. Segundo os dados de 2007 da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD)/IBGE, 30,6% dos jovens podem ser considerados pobres, pois vivem em famlias com renda domiciliar per capita de at meio salrio mnimo (SM). De outra parte, apenas 15,7% so oriundos de famlias com renda domiciliar per capita superior a dois SMs e aproximadamente 53,7% pertencem ao extrato intermedirio, com renda domiciliar per capita entre meio e dois SMs. Embora haja equilbrio na distribuio dos jovens brasileiros por sexo sendo 50% homens e 50% mulheres , a pobreza ligeiramente superior entre as mulheres jovens (53%), tal como se d para a populao como um todo. Por outro lado, observa-se que os jovens de baixa renda esto concentrados na regio Nordeste (51,7% do total do pas), com destaque para o fato de que 19,3% da juventude nordestina constituda de jovens pobres que vivem em reas rurais. Note-se, ainda, que os jovens pobres so majoritariamente no brancos (70,9%), enquanto os jovens brancos so 53,9% dos no pobres embora a distribuio dos jovens brasileiros entre os grupos branco e no branco seja de
11. A pesquisa Juventude Brasileira e democracia, realizada pelo Instituto Brasileiro de Anlises Sociais e Econmicas (Ibase) e pelo Instituto Plis, entre 2004 e 2005, encontrou resultados bastante prximos: violncia, desemprego, educao e pobreza/desigualdade foram os temas mais citados pelos jovens em resposta pergunta o que mais preocupa voc hoje no Brasil?. Cf. Ibase e Instituto Plis (2005). 12. Conforme esclarece Helena Abramo, a condio juvenil refere-se ao modo como uma sociedade constitui e atribui significado a este momento do ciclo de vida, que alcana uma abrangncia social maior, referida a uma dimenso histricogeracional, ao passo que a situao dos jovens revela o modo como tal condio vivida a partir dos diversos recortes referidos s diferenas sociais classe, gnero, etnia etc. Cf. Abramo (2005a). Ver tambm Margulis e urresti (1996).

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47,1% e 52,9%, respectivamente.13 Depreende-se da que a faixa de rendimento mensal da famlia em que vive o jovem mantm estreita relao com sua origem regional e sua cor de pele, e que ser um jovem nordestino e no branco especialmente negro , no Brasil, representa maior probabilidade de ser pobre. As desigualdades entre jovens brancos e negros (pretos e pardos) fazem-se refletir nos mais diferentes aspectos da vida social, configurando menores oportunidades sociais para a juventude negra. No campo da educao, por exemplo, constata-se que o nmero de jovens negros analfabetos, na faixa etria de 15 a 29 anos, quase duas vezes maior que o de jovens brancos. A taxa de frequncia lquida (estudantes que frequentam o nvel de ensino adequado sua idade) dos jovens negros expressivamente menor que a dos jovens brancos, tanto no ensino mdio como no superior. Na faixa de 15 a 17 anos, que corresponde ao perodo em que se espera que o jovem esteja cursando o ensino mdio, os brancos apresentam taxa de frequncia lquida de 58,7%, contra 39,3% dos negros. No ensino superior, a desigualdade entre jovens brancos e negros torna-se ainda maior: na faixa etria de 18 a 24 anos, a taxa de frequncia lquida para os brancos de 19,8%, enquanto para os negros de 6,9%, diferena quase trs vezes maior em favor dos jovens brancos.14 Pode-se lembrar ainda o fato de que os jovens negros esto sobrerrepresentados no segmento de jovens que no trabalham nem estudam, alm de sua insero no mercado de trabalho estar caracterizada por condies de maior precariedade que a dos jovens brancos. Os jovens negros so, tambm, as maiores vtimas da violncia. Dados do Sistema de Informaes de Mortalidade do Sistema nico de Sade (SIM/SUS) apontam que, enquanto os jovens brancos do sexo masculino apresentam taxa mdia de 138,2 mortos por causas externas para cada grupo de 100 mil habitantes, as taxas dos jovens pretos e dos pardos so, respectivamente, de 206,9 e 190,6.15 Quando analisadas exclusivamente as mortes por homicdio, a taxa encontrada para os jovens brancos do sexo masculino foi de 63,9 por 100 mil habitantes, ao passo que para os jovens pretos esta taxa foi de 135,3 e para os pardos, 122,8. Considerando-se apenas a faixa etria de 18 a 24 anos, o grupo mais vitimado entre os jovens, a juventude branca do sexo masculino apresenta taxa de mortalidade por homicdios de 74,3 para cada grupo de 100 mil habitantes, enquanto para os jovens pretos
13. Entre os no brancos, 83,7% so pardos, 14,9% pretos, 0,9% amarelos e 0,6% indgenas. Esta distribuio foi obtida a partir da autodeclarao do entrevistado pela PnAd/IBGE sobre sua identificao tnico-racial e a dos membros do domiclio. 14. uma discusso sobre o tema juventude negra e educao, com nfase no acesso e permanncia no ensino superior, apresentada no captulo 11 desta publicao. 15. Com o objetivo de minimizar o efeito das oscilaes observadas de um ano para o outro, os clculos das taxas de mortalidade foram feitos empregando-se a mdia dos bitos registrados pelo SIM/SuS e da populao jovem identificada pela PnAd/IBGE no perodo 2004-2006.

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esta taxa de 163,1 e para os jovens pardos, de 145,5 ou seja, para cada jovem branco morto por homicdio morrem, em mdia, dois jovens negros.16 H grande disparidade tambm na realidade dos jovens que vivem em reas urbanas 84,8% do total, sendo pouco mais de um tero em reas metropolitanas e cerca de dois teros em reas no metropolitanas e daqueles que habitam o campo (15,2%). Por um lado, os jovens urbanos convivem com rotinas marcadas por altas taxas de desemprego, pela violncia, pela crescente segregao espacial e pela qualidade de vida deteriorada. Cite-se, por exemplo, o fato de que, do total de jovens urbanos, 48,7% vivem em moradias inadequadas fisicamente.17 Como reflexo das restries ao acesso habitao nas grandes cidades brasileiras, observa-se que cerca de 2 milhes de jovens entre 15 e 29 anos vivem em favelas, sendo que a maior parte desta populao negra (66,9%), enquanto 30,2% vivem em famlias com renda domiciliar per capita de at meio SM. Por outro lado, os jovens das reas rurais tm de se defrontar com questes muito especficas, como o esforo fsico que a atividade agrcola requer, as dificuldades de acesso terra, as expectativas em relao reproduo da agricultura familiar e o celibato contrariamente ao que acontece no meio urbano, as jovens rurais so minoritrias em relao aos homens, especialmente na faixa etria de 18 a 24 anos. Alm disso, notrio que a juventude rural est submetida a dificuldades de acesso aos equipamentos pblicos e a condies de vida precrias, concentrando 29% dos jovens pobres do pas. Evidncia das desigualdades em detrimento dos jovens rurais podem ser verificadas no campo educacional: o nvel de escolaridade dos jovens rurais 26,5% inferior mdia dos jovens brasileiros, pois subsiste o entendimento de que, para ser agricultor, no necessrio estudar; o analfabetismo atinge 8% dos jovens que vivem no campo, enquanto esta proporo de 2% para os que vivem em reas urbanas; a qualidade do ensino rural pior do que o urbano, padecendo, quase como regra, de instalaes, materiais e com equipamentos insuficientes e inadequados.18

16. Em um contexto marcado pela falta de oportunidades e precrias perspectivas para a juventude negra no Brasil, os alarmantes dados da violncia configuram um quadro trgico, cujo impacto no se refere apenas s perspectivas de futuro destes jovens, mas efetivamente s suas probabilidades de manterem-se em vida. Para o movimento negro, este processo de mortalidade tem sido chamado de genocdio e hoje identificado como o mais grave problema da populao negra no Brasil. 17. Foram classificados como fisicamente inadequados os domiclios particulares permanentes que apresentaram pelo menos uma das seguintes inadequaes: i) ausncia de gua canalizada para o domiclio por rede geral; ii) ausncia de esgoto por rede geral ou fossa sptica; iii) ausncia de banheiro de uso exclusivo do domiclio; iv) paredes no durveis; v) cobertura no durvel; vi) ausncia de coleta de lixo direta ou indireta; e vii) ausncia de iluminao eltrica. Estes critrios foram definidos a partir das diretrizes recomendadas pelo Programa das naes unidas para os Assentamentos Humanos (un-Habitat) e pelo Programa das naes unidas para o direito Moradia. 18. Para discusso mais detalhada sobre os jovens rurais, suas condies de vida e suas principais demandas, ver o captulo 10 desta publicao.

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Tambm possvel identificar situaes bastante diversas entre os jovens conforme a condio civil e a posio no domiclio, especialmente no que diz respeito frequncia escolar e insero laboral. Em geral, entre os jovens prevalecem os solteiros, na condio de filhos. No entanto, encontra-se significativa proporo de pessoas que j constituiu domiclio prprio, ocupando a posio de chefe de domiclio e/ou de cnjuge (30,7% do total), sendo que as mulheres esto majoritariamente na condio de cnjuges. Esta proporo varia muito conforme o grupo etrio a que pertence o jovem, sendo de 3,2% no grupo de 15 a 17 anos, de 24,4% no grupo de 18 a 24 anos e chegando a 57,6% no grupo mais velho, indicando que a maioria expressiva dos jovens nesta ltima faixa j assumiu as responsabilidades ligadas proviso de seu domiclio e enfrenta a presso real de encontrar uma insero no mercado de trabalho que lhe garanta rendimento suficiente. Curioso notar, no entanto, que, se 83,2% dos jovens de 15 a 17 anos permanecem na condio de filho, contando com a solidariedade de sua famlia de origem e possivelmente experimentando as vivncias tpicas desta faixa etria, entre os que so chefes de domiclio ou cnjuges, 83,1% so mulheres, sendo que 42,7% delas pertencem ao grupo de renda domiciliar per capita inferior a meio SM. Tais nmeros evidenciam que, a despeito de a inatividade ser alta neste grupo etrio como um todo, existe grande nus na constituio de domiclio para as jovens de 15 a 17 anos, especialmente pela ocupao em atividades domsticas e o cuidado com os filhos. Isto tanto mais grave quando se considera que 71,3% destas jovens no estudam, o que tende a comprometer suas chances futuras no mercado de trabalho. As desigualdades entre jovens do sexo masculino e do feminino, de todas as faixas etrias, no que diz respeito condio de atividade e de estudo refletem, de um lado, a manuteno dos papis tradicionais de gnero. Cabe aos homens, por mais jovens que sejam, trabalhar para garantir a subsistncia da famlia da o fato de procurarem mais cedo o mundo do trabalho ou permanecerem na inatividade (estudando ou no) quando no so chefes de domiclio. Assim, 26,5% dos jovens de 15 a 17 anos conciliam os estudos com o trabalho e 11,4% s trabalham, enquanto entre as jovens tais propores so, respectivamente, de 17% e 5%. As jovens mulheres, por sua vez, apresentam melhores taxas de frequncia escolar lquida, embora ainda tendam a assumir o trabalho domstico e o cuidado dos filhos quando se casam; com isso, a proporo de jovens mulheres que no estudam nem trabalham crescente de acordo com a faixa etria, passando de 12% entre as jovens de 15 a 17 anos a 31,9% e 32,6% entre aquelas de 18 a 24 e de 25 a 29 anos, respectivamente. De outro lado, percebem-se duas novas tendncias contrrias a esta diviso tradicional do trabalho. Em primeiro lugar, h proporo cada vez maior de mulheres que no abandonam o mundo do trabalho ou a este retornam, mesmo depois do casamento e/ou da maternidade especialmente

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quando so as nicas provedoras; e, em segundo, cresce a proporo de jovens homens que, apesar de chefes, no so capazes de manter a famlia com a renda do trabalho, dependendo, portanto, de benefcios sociais ou doaes de familiares. Diante dessa diversidade de situaes, muitas das quais evidncias de profundas desigualdades entre os jovens brasileiros, est claro que so diferentes as demandas e necessidades dos diversos grupos. Estas diferenas devem ser consideradas na formatao das polticas pblicas, de modo que os objetivos de promover e garantir o bemestar e a integrao social dos jovens sejam alcanados com efetividade e equidade.
3 o jovem Como foCo daS poltiCaS pbliCaS

As diversas formas de tematizar a juventude bem como as questes usualmente associadas condio juvenil vm orientando, com peso ora mais decisivo, ora menos, as aes direcionadas aos jovens. Tradicionalmente, estas aes se concentraram nas reas de educao e emprego sob a perspectiva da juventude como fase preparatria da vida ou de sade e segurana pblica com o vis da juventude como etapa crtica. Em geral, tais aes no se estruturaram como elementos de uma poltica de juventude, mas como estratgias de atuao da sociedade para orientar a formao dos jovens e minimizar seu envolvimento em situaes de risco. Mais recentemente, o tema ganhou novos contornos no Brasil, o que tem ampliado os focos anteriormente existentes e colocado novas questes e desafios para a construo de diagnsticos e ferramentas de trabalho para a atuao pblica junto aos jovens. O prprio aparecimento de organizaes e grupos juvenis com atuao em campos diversos no apenas da vida estudantil e poltico-partidria, mas tambm da cultura, da vida comunitria, das estratgias inovadoras de gerao de renda, entre outros impulsionou o reconhecimento das questes especficas que os afetam. E novas demandas ganham vulto no cenrio em que a dedicao exclusiva formao e a postergao da entrada no mundo do trabalho no a trajetria nica entre os jovens nem sequer a prevalente e em que os problemas que os afetam se revelam cada vez mais como problemas da prpria organizao social, que se fazem perceber de maneira especialmente agravada entre os jovens precisamente porque jovens.19 o caso, por exemplo, da possibilidade de vivenciar formas prprias de diverso e expresso nos espaos pblicos, da necessidade de exercitar livremente possibilidades de escolha no mundo do trabalho ou de frequentar espaos de discusso especficos e gerar pautas novas nos movimentos sociais mais amplos.
19. uma metfora rica para traduzir este fenmeno a do jogo de espelhos, segundo a qual a juventude atua ora como espelho retrovisor, ora tambm como espelho agigantador das marcas de seu tempo e, nos momentos mais crticos da interao entre os elementos constitutivos da organizao social, sofre quase que imediatamente os efeitos desta crise em suas oportunidades de insero, pois condensa os grandes dilemas da sociedade. A respeito, ver Foracchi (1972) e novaes (2007).

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No limite, essa mobilizao poltica resultou na demanda pela formulao de polticas especficas para a juventude, com espaos para participao e influncia direta dos jovens. Do dilogo destes grupos com os poderes pblicos, os movimentos sociais, os partidos polticos, as organizaes no governamentais (ONGs) e outros atores estratgicos, configurou-se uma agenda que busca ir alm das aes tradicionais. Conceitualmente, estas polticas de juventude associam os aspectos de proteo social com os de promoo de oportunidades de desenvolvimento: de um lado, visam garantia de cobertura em relao s vrias situaes de vulnerabilidade e risco social que se apresentam para os jovens; de outro, buscam oferecer oportunidades de experimentao e insero social mltiplas, que favoream a integrao social dos jovens nas vrias esferas da vida social.20 Essas ideias ganharam maior densidade no pas a partir de 2004, quando se iniciou, em nvel federal, amplo dilogo sobre a necessidade de se instaurar uma poltica nacional voltada para esse pblico. No incio de 2005, foram criados a Secretaria Nacional de Juventude, o Conselho Nacional de Juventude e um programa de emergncia voltado para jovens entre 18 e 24 anos que estavam fora da escola e do mercado de trabalho. Em 2007, a partir da avaliao dos resultados obtidos nas diversas frentes de atuao, props-se a reformulao da poltica nacional, com os objetivos de ampliar a integrao entre as aes de cunho emergencial e destas com as aes vinculadas s reas de educao, sade, esporte e cultura, bem como de aumentar sua escala de cobertura para todo o universo de jovens brasileiros socialmente excludos agora incluindo os jovens de 18 a 29 anos que no concluram o ensino fundamental, no trabalham e vivem em domiclios com renda per capita de at meio SM. A reformulao, no entanto, no implicou a extino ou readequao das aes anteriores; estas foram abrigadas sob a rubrica de um nico programa o ProJovem Integrado , com gesto compartilhada entre a SNJ e os ministrios diretamente envolvidos.21 No obstante a relevncia poltica desse aparato institucional no que concerne insero da temtica juvenil na agenda pblica e ateno aos jovens socialmente mais vulnerveis, o desafio que est colocado para o pas hoje o de ampliar consideravelmente o escopo da Poltica Nacional de Juventude, de modo que esta possa beneficiar com efetividade todas as juventudes brasileiras. A acelerao da aprendizagem, a transferncia de renda e a qualificao profissional, como frentes de atuao emergenciais para favorecer a insero dos jovens no mercado de trabalho, no devem restringir os objetivos de uma poltica nacional para jovens, tendo em vista o cenrio de demandas multiplicadas, em que o trabalho tal como tradicionalmente concebido perde fora como mecanismo central de insero
20. Cf. Sposito (2003), Castro (2004) e Abramo (2005a). 21. Para uma reflexo sobre o arranjo institucional montado no pas e o alcance das aes implementadas em diversas reas por rgos federais, ver o captulo 1 desta publicao.

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social dos indivduos.22 Ainda assim, fundamental aprimorar a gesto das iniciativas existentes, para resolver problemas como as superposies ou a ausncia de coordenao e integrao entre estas e garantir chances de maior efetividade. Ademais, faz-se necessrio fomentar a incorporao do olhar atento s especificidades dos jovens na formulao e na execuo das aes nas vrias reas, de modo que as estruturas de apoio, os servios e os programas possam lidar com o pblico jovem de maneira adequada em suas rotinas. De outra parte, cumpre envolver, de maneira cada vez mais prxima, outras instituies e polticas na atuao integrada em torno das questes da juventude, pois sua complexidade extrapola o mbito meramente setorial e seu enfrentamento requer o respeito concepo hodierna deste grupo social como sujeitos de direitos que se encontram em fase de experimentao de mltiplas possibilidades de insero na vida social, poltica, econmica e cultural do pas. Os textos que compem esta publicao buscam refletir sobre a insero da temtica juventude nas vrias reas federais de atuao social. Reconhece-se que o desenvolvimento concebido como processo multidimensional de transformaes estruturais da sociedade que resulta na melhoria da qualidade de vida dos cidados projeta-se no futuro, assim como a juventude, mas consequncia de decises e aes sobre o presente, que repercutiro de forma positiva ou negativa sobre os projetos idealizados. Neste sentido, preocupante a falta de investimento na juventude, evidenciada por fenmenos como as altas taxas de evaso escolar, as escassas oportunidades no mundo do trabalho, os ndices alarmantes de vitimizao letal juvenil ou a dinmica de reproduo de desigualdades centenrias entre as novas geraes, sugerindo que o pas no est tirando o melhor proveito do bnus demogrfico que sua onda jovem possibilita. Frente s vrias questes que se apresentam para a sociedade brasileira, aquelas que afetam a juventude talvez se configurem como especialmente dramticas. Afinal, embora vivam sob a promessa de autorrealizao futura pela participao na vida adulta, os jovens herdam da sociedade um conjunto de instituies e processos que delimitam seu espao social e suas trajetrias. Assim, o enfoque da juventude na anlise sobre os rumos da poltica social implementada pelo governo federal um esforo no sentido de identificar os pontos de estrangulamento destas polticas e as oportunidades que ora esto colocadas para seu aprimoramento na perspectiva do desenvolvimento nacional. Isto to mais relevante quando se consideram os dilemas a serem enfrentados por uma nao que, embora ainda busque saldar uma dvida em relao incluso de amplos setores sociais, no pode se furtar ao desafio de oferecer oportunidades de insero e integrao social para seus jovens.
22. Como indica Cohn (2004), importante assumir, na prpria formulao das polticas pblicas para a juventude, que as formas de insero social hoje so mltiplas e diversificadas, no se encontram ainda totalmente institucionalizadas e, portanto, no reconhecidas pelo Estado , e os paradigmas tradicionais de regulao social do capitalismo moderno, em termos de subordinao/autonomia dos sujeitos sociais, esto em processo de profunda transformao.

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a poltiCa naCional de juventude: avanoS e difiCuldadeS

CAPtuLo 1

a poltiCa naCional de juventude: avanoS e difiCuldadeS

Enid Rocha Andrade da Silva* Carla Coelho de Andrade**

Este texto tem por objetivo analisar os avanos e as dificuldades da recente Poltica Nacional de Juventude, implementada no Brasil a partir de 2004. Quais foram os processos histricos e polticos que levaram a temtica da juventude a adentrar a agenda de polticas pblicas do governo federal? Qual sua conformao em termos de estruturas, programas e arranjos institucionais? Quais so os avanos e as dificuldades encontradas na elaborao e implementao dos programas federais voltados para o pblico jovem que impedem ou contribuem para que os jovens brasileiros tenham seus direitos sociais a educao, sade, trabalho, esporte e cultura concretizados? Estariam os programas federais voltados para a juventude contribuindo para desenvolver a autonomia e o protagonismo juvenil? Estas questes so o centro da reflexo ora apresentada, que se encontra dividida em sete sees. A primeira e a segunda sees buscam descrever o percurso internacional que levou a temtica da juventude a fazer parte da agenda dos organismos internacionais e de outros pases. A terceira seo traz os antecedentes da Poltica Nacional de Juventude e os processos histricos e polticos que a introduziram na agenda nacional de polticas pblicas. Na quarta seo, apresentam-se as mudanas ocorridas no Programa Nacional de Incluso de Jovens (ProJovem) a partir de 2007. A quinta seo aduz uma reflexo sobre a proposta em curso de integrao dos programas emergenciais federais de transferncia de renda para os jovens em situao de excluso social. Na sexta seo, expe-se breve retrato dos programas implementados pelo governo federal voltados, prioritariamente, para a populao jovem do pas. A stima seo refere-se s consideraes finais.

* tcnica de Planejamento e Pesquisa do Ipea. ** Pesquisadora do Programa de Pesquisa para o desenvolvimento nacional (PnPd) no Ipea.

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Juventude e Polticas Sociais no Brasil

1 apreSentao

No campo dos compromissos internacionais, a questo da juventude foi marcada nos ltimos 20 anos por vrios avanos, notadamente no mbito da Organizao das Naes Unidas (ONU) e na agenda dos pases-membros da Organizao Ibero-Americana de Juventude. Apesar dos avanos, os indicadores de acesso dos jovens aos direitos sociais, culturais e econmicos, contidos no Informe sobre a Juventude Mundial de 2005 da ONU, mostravam um quadro desolador da no concretizao de direitos humanos para grande parte da juventude do mundo. De acordo com este documento, de um total de 1,2 bilho de jovens em todo o mundo, 200 milhes sobreviviam com menos de US$ 1,00 per capita por dia, 88 milhes no tinham emprego e 10 milhes portavam o vrus da sndrome da imunodeficincia adquirida (AIDS). O Informe ainda destacava que, apesar de a juventude estar contemplada na Declarao Universal dos Direitos Humanos e no Pacto Internacional dos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais, esta no explicitamente mencionada nestes documentos, gerando invisibilidade dos jovens tanto na interpretao quanto na implementao destes tratados. Em consequncia, a ONU recomendava que os relatrios de progresso na proteo dos direitos humanos fossem especificados por faixa etria, buscando assim dar maior visibilidade a esta parcela da populao (UN, 2005). Nesta viso, o Informe alertava para o desafio, a ser enfrentado pelos Estados e pela sociedade em geral, de se encontrar formas sustentveis para concretizar os direitos humanos dos jovens e romper o ciclo intergeracional da pobreza. O caminho apontado pelas Naes Unidas destacava a necessidade de intervenes pblicas nas reas de educao, sade e emprego. Em referncia s polticas pblicas implementadas para a juventude pelos pases, a avaliao da ONU era de que as iniciativas nesta rea continuavam impulsionadas por esteretipos negativos em relao aos jovens, tendo como foco a delinquncia, o uso indevido de drogas e a violncia. Assim, as Naes Unidas recomendavam que os pases implementassem polticas integradas para a juventude, que estabelecessem vnculos entre as diferentes reas prioritrias do Programa Mundial de Ao para a Juventude (PMAJ) a partir de 2000, e que dedicassem ateno especial aos direitos dos jovens considerados mais vulnerveis. O Informe sobre a Juventude Mundial da ONU mostrava, ainda, que a maioria dos problemas atingia, indistintamente, os jovens do mundo inteiro, sendo que o quadro, no entanto, era mais grave nos pases em desenvolvimento. O Brasil, por exemplo, apresenta at hoje um quadro alarmante em relao concretizao de direitos humanos de parcela expressiva de sua juventude. Segundo informaes da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios

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(PNAD) de 2007, a populao brasileira de jovens entre 15 a 29 anos alcanava cerca de 49,8 milhes de pessoas, correspondendo a 26,54% da populao total. Destes jovens, 29,8% poderiam ser considerados pobres porque viviam em famlias com renda familiar per capita de at meio salrio mnimo (SM). No grupo de 15 a 17 anos, apenas 47,9% cursavam o ensino mdio, considerado o nvel de ensino adequado a esta faixa etria. Na rea rural, este ndice no ultrapassava 30,6%. Ainda em 2007, havia 4,8 milhes de jovens desempregados, representando um nmero de 60,74% do total de desempregados no pas e correspondente a uma taxa de desemprego trs vezes maior que a dos adultos. Especialmente elevado (19,8%) era o nmero de jovens que no estudavam nem trabalhavam. Destaca-se que, ao lado do tema do desemprego, o da violncia comparece com bastante eloquncia quando se trata de identificar as vulnerabilidades na situao social da juventude brasileira. Nos ltimos anos, tm-se registrado taxas elevadas de vitimizao fatal entre os jovens, principalmente em decorrncia de causas externas.1 O bito por causa violenta vem aumentando seu peso na estrutura geral da mortalidade no Brasil desde os anos 1980, afetando, principalmente, jovens do sexo masculino, pobres e negros, com poucos anos de escolaridade, que vivem nas reas mais carentes das grandes cidades do pas. Na faixa etria entre 15 a 24 anos, as mortes violentas representaram, em 2007, o percentual alarmante de 67,7% (IBGE, 2008).
2 a obriGao doS paSeS em deSenvolver uma poltiCa naCional de juventude

O compromisso da ONU para com a juventude data de 1965, quando os Estados-membros assinaram a Declarao sobre o Fomento entre a Juventude dos Ideais de Paz, Respeito Mtuo e Compreenso entre os Povos. Entretanto, foi apenas em 1985, com a instituio pela ONU do Ano Internacional da Juventude: Participao, Desenvolvimento e Paz, que o tema alcanou materialidade e ampliou sua visibilidade. Em 1995, dez anos aps a celebrao do Ano Internacional da Juventude, a ONU prope aos pases-membros a adoo de uma estratgia internacional para enfrentar os desafios atuais e futuros da juventude. Esta estratgia foi consubstanciada no PMAJ, aprovado pela Resoluo no 50/1981 da Assembleia Geral das Naes Unidas.

1. Estas causas englobam diversas formas de acidentes e violncias, entre as quais os assassinatos por armas de fogo e os acidentes de trnsito.

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Desde a adoo do PMAJ, vrios outros mecanismos e acordos internacionais foram firmados, fortalecendo o compromisso dos Estados-membros com a implementao da Poltica Nacional de Juventude. Nesta direo, importante destacar, entre outros esforos de alcance internacional da agenda da ONU, a realizao, em 1998, da I Conferncia Mundial de Ministros Responsveis pelos Jovens, que resultou na adoo da Declarao de Lisboa sobre a Juventude, e do Frum Mundial de Juventude do Sistema das Naes Unidas, o qual deu origem elaborao do Plano de Ao de Braga. Pela Declarao de Lisboa, os pases comprometeram-se a apoiar o intercmbio bilateral, sub-regional, regional e internacional das melhores prticas nacionais para subsidiar a elaborao, execuo e avaliao das polticas de juventude. O Plano de Braga, por sua vez, tido como um dos principais pontos de convergncia de grandes mobilizaes e articulaes dos principais movimentos de juventude, em que se encontra expresso o reconhecimento de que os jovens so uma fora positiva com grande potencial para contribuir para o desenvolvimento e o progresso social, bem como para a promoo dos direitos humanos (UN, 1998). Em 2005, aps dez anos da adoo do PMAJ, a Assembleia Geral das Naes Unidas lana o Informe 2005 sobre a situao da juventude no mundo. O referido informe obteve grande repercusso na mdia e entre os organismos internacionais e nacionais da sociedade e de governo e trazia uma avaliao da situao do jovem no mundo e das conquistas relacionadas com a implementao do programa mundial. Em linhas gerais, o documento reconhecia muitos avanos em vrias das reas prioritrias do programa no perodo analisado; todavia, enfatizava que os jovens do incio do terceiro milnio continuavam enfrentando problemas muito mais complexos, destacando-se a epidemia da AIDS e a pobreza. De acordo com este, a pobreza continuaria por muitas dcadas a representar o maior desafio na vida de milhares de jovens do mundo. Incentivados pela agenda da ONU para a juventude, principalmente aps a instituio do Ano Internacional da Juventude, uma importante organizao entre os pases ibero-americanos comeou a ser gestada. O incio do processo de aproximao destes pases tem como marco o ano de 1987, quando o Instituto da Juventude da Espanha convocou a Conferncia Intergovernamental sobre Polticas de Juventude na Ibero-Amrica. A partir de ento, os pases participantes decidiram ampliar o conhecimento recproco sobre a situao da juventude, deliberando pela realizao de reunies anuais. Em 1992, por ocasio da realizao da VI Conferncia Ibero-Americana de Ministros de Juventude, a Organizao Ibero-Americana de Juventude (OIJ) instituio internacional de carter governamental foi criada formalmente. Atualmente, a OIJ o nico organismo multilateral governamental de juventude e promove a cooperao e o dilogo, nesta rea, entre 21 pases ibero-americanos: Brasil,

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Argentina, Chile, Colmbia, Costa Rica, Cuba, Equador, El Salvador, Espanha, Guatemala, Honduras, Mxico, Nicargua, Panam, Paraguai, Peru, Portugal, Repblica Dominicana, Uruguai, Venezuela e Bolvia. Em outubro de 2006, em Havana, Cuba, aconteceu a XIII Conferncia Ibero-Americana de Ministros e Responsveis de Juventude. Neste encontro, os participantes ratificaram a Conveno Ibero-Americana de Direitos da Juventude de outubro de 2005, assumindo o compromisso de apoiar a elaborao de um Plano de Cooperao e Integrao da Juventude na Ibero-Amrica, com o objetivo de fortalecer a luta contra a pobreza e a excluso social dos jovens da regio. Na declarao final da conferncia, os representantes dos pases participantes reconhecem a juventude como ator de mudana e transformao social e como etapa com essncia prpria no processo de desenvolvimento pessoal, que deve ser vivida plenamente e com o exerccio integral de seus direitos. Na XIV Conferncia, ocorrida em janeiro de 2009, em Santiago, Chile, o Brasil ratificou sua inteno de integrar o grupo como membro pleno, uma vez que o pas participa dos trabalhos da OIJ, como observador, desde sua criao, em 1996.2 O encontro de Santiago reuniu 20 dos 21 pases que compem a OIJ. Durante o evento, no qual a direo da entidade foi renovada, foram apresentados os resultados dos estudos realizados por esta organizao, a exemplo do relatrio Juventude e Coeso Social, elaborado em parceria com a Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal), e dos estudos desenvolvidos conjuntamente ao Centro Latino-Americano de Demografia (Celade) e o Fundo de Populao das Naes Unidas (UNFPA). Tambm foram apresentadas as estratgias de implementao do Plano Ibero-Americano de Cooperao e Integrao da Juventude e informaes sobre a Conveno Ibero-Americana de Juventude, que foi j ratificada por sete pases.
3 anteCedenteS da poltiCa naCional de juventude no braSil

O estabelecimento do Ano Internacional da Juventude, em 1985, pela ONU, somado ao empenho de agncias intergovernamentais como a OIJ, representou um grande impulso para que as questes de juventude entrassem na pauta de polticas pblicas dos pases da Amrica Latina, ao longo da dcada de 1990. No entanto, o Brasil viveu uma situao singular em relao aos outros pases da Amrica Latina no que diz respeito ao desenvolvimento das polticas de juventude. Distintamente destes pases, no caso brasileiro, as aes desencadeadas pelas agncias da ONU tiveram pouca repercusso na formulao de programas ou organismos especficos
2. Entretanto, o ingresso efetivo, at o momento da elaborao deste texto, estava pendente de aprovao pelo Congresso nacional brasileiro, que recebeu a solicitao formal no dia 13 de fevereiro de 2009, por meio de mensagem assinada pelo presidente Lula.

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de polticas para este grupo populacional. Naquele momento, pouca relevncia se dava ao tema juventude, estando o foco das preocupaes e mobilizaes centrado na proteo dos direitos das crianas e dos adolescentes. No Brasil, a promulgao do Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA) em 1990, resultado de intensa mobilizao da sociedade e de movimentos sociais vinculados questo emblemtica de meninos e meninas de rua na dcada de 1980, foi um marco importante para a questo juvenil, mesmo reconhecendo que seus avanos se aplicaram apenas aos jovens at a faixa etria de 18 anos incompletos. Como consequncia, durante muito tempo, o termo juventude mantevese associado ao perodo da adolescncia ou foi tomado como algo indistinto da infncia. Ademais, praticamente todos os servios e programas montados, tanto pelo Estado como por entidades da sociedade civil, adotaram como limite mximo os 18 anos (ABRAMO, 2007). Os jovens maiores de 18 anos ficaram fora do alcance das aes e dos debates sobre direitos e cidadania trazidos pelo ECA. Nesse momento, as referncias juventude faziam-se apenas no sentido de denunciar sua apatia e seu conservadorismo em contraste com as geraes passadas, engajadas, combativas e propositivas. A juventude, como questo poltica e tema de polticas pblicas, somente ir emergir depois do processo de redemocratizao corporificado no processo da constituinte. Contudo, vale dizer que, embora apartados do processo como tema, muitos jovens e organizaes juvenis participaram ativamente da luta pela redemocratizao e da construo de pautas no interior de muitos movimentos sociais. A emergncia de aes na esfera federal voltadas para a juventude deu-se precisamente a partir de 1997.3 Todavia, o clima dominante de percepes que associavam a juventude violncia, aos comportamentos de risco e transgresso influenciou a maioria das aes destinadas a atend-la. Surgem no fim dos anos 1990 e incio da presente dcada inmeras iniciativas pblicas, muitas envolvendo parcerias com organizaes no governamentais (ONGs), fundaes empresariais e as vrias instncias do Poder Executivo, que so mobilizadas, tanto no nvel federal como no estadual e municipal. Sposito (2003) destaca que grande parte destes programas tinha como foco os jovens excludos ou, na condio que se tornou usual conceitualizar, como de risco social e que em muitas de suas formulaes a condio juvenil era apresentada como um elemento problemtico em si mesmo, demandando, desta forma, estratgias de enfrentamento dos problemas
3. A repercusso nacional do assassinato em Braslia do ndio patax, Galdino Jesus dos Santos, que foi incendiado enquanto dormia em uma parada de nibus, por cinco jovens de classe mdia, constituiu elemento importante para a formao de uma opinio pblica sensvel ao tema juventude. Este assassinato, que configurou o evento culminante de uma srie de outros episdios, como o de adolescentes na igreja da Candelria no Rio de Janeiro e as rebelies no interior de vrias unidades socioeducativas, favoreceu o desencadeamento de algumas aes pblicas especificamente dirigidas para os segmentos juvenis.

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da juventude. Assim, algumas propostas foram guiadas, sobretudo, pela ideia de preveno, de controle ou de efeito compensatrio de problemas que atingiriam a juventude, transformada, esta, em um problema para a sociedade. Como exemplo, cita-se a grande proliferao de programas esportivos, culturais e de trabalho, orientados para o controle social do tempo livre dos jovens e destinados particularmente para os moradores dos bairros pobres das grandes cidades. Prevaleceram, portanto, polticas focalizadas em setores que apresentam as caractersticas de vulnerabilidade, risco ou transgresso normalmente, os grupos visados encontravam-se na juventude urbana, pobre e negra. De forma geral, eram iniciativas pontuais de curta durao e voltadas para a incluso social de jovens via oficinas de capacitao, visando melhorar a insero no mundo do trabalho. Ao lado dessas iniciativas, que no chegaram a se estruturar como uma Poltica Nacional de Juventude, comearam a surgir organizaes e grupos juvenis com representao em variados campos cultural, esportivo, ambiental, estudantil, poltico-partidrio, movimentos tnicos e em prol da igualdade de gnero, associaes de bairro, entre outros que pressionavam o poder pblico a reconhecer os problemas especficos que os afetavam e a formular polticas que contemplassem aes para alm daquelas que apenas viam os jovens como sinnimos de problema. Estas demandas emergem da compreenso dos jovens como sujeitos de direitos, definidos no por suas incompletudes ou desvios, mas por suas especificidades e necessidades, que devem ser reconhecidas no espao pblico como demandas cidads legtimas (ABRAMO, 2005). A partir de 2004, inicia-se no Brasil um amplo processo de dilogo entre governo e movimentos sociais sobre a necessidade de se instaurar uma poltica de juventude no pas. O desafio era o de pensar polticas que, por um lado, visassem garantia de cobertura em relao s diversas situaes de vulnerabilidade e risco social apresentadas para os jovens e, por outro, buscassem oferecer oportunidades de experimentao e insero social mltiplas, que favorecessem a integrao dos jovens nas vrias esferas sociais (SPOSITO, 2005). Este processo de dilogo concedeu projeo nacional temtica da juventude. Entre as iniciativas mais importantes nesse perodo, destacam-se as seguintes: i) realizao da Conferncia Nacional de Juventude pela Comisso Especial de Juventude da Cmara dos Deputados, que organizou debates conferncias regionais em todo o pas sobre as principais preocupaes dos jovens brasileiros e possveis solues para seus problemas; ii) criao do Grupo Interministerial ligado Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica (SGPR), que realizou um extenso diagnstico das condies de vida dos jovens do pas e dos programas e das aes do governo federal voltados total ou parcialmente

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para a populao juvenil; iii) realizao do Projeto Juventude, do Instituto Cidadania, que tambm props como metodologia debates regionais e temticos e organizou uma pesquisa nacional para traar o perfil da juventude;4 iv) encaminhamento de projeto de lei (PL) propondo a criao do Estatuto de Direitos da Juventude (PL no 4.529/2007); e v) encaminhamento de PL versando sobre o Plano Nacional de Juventude (PL no 4.530/2004), o qual estabelece os objetivos e as metas a serem alcanadas pelos governos para a melhoria das condies de vida dos jovens brasileiros.5 Em fevereiro de 2005, foi criada a Secretaria Nacional de Juventude (SNJ), rgo executivo ligado Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica, sem status de ministrio, com o objetivo de articular os programas federais de juventude existentes em diversos rgos do governo federal e o Conselho Nacional de Juventude (Conjuve), rgo de articulao entre o governo e a sociedade civil, consultivo e propositivo. Importante esclarecer que a criao da SNJ veio responder s sugestes e orientaes contidas no relatrio do Grupo Interministerial entregue ao presidente da Repblica. Na etapa do diagnstico e da elaborao da proposta da Poltica Nacional de Juventude, o Grupo Interministerial, formado por representantes de 19 ministrios, incluindo representantes do Ipea e das secretarias especiais, realizou mapeamento dos programas federais existentes e que eram voltados direta ou indiretamente para este segmento da juventude. Foram identificadas nada menos do que 135 aes federais, que estavam vinculadas em 45 programas e eram implementadas por 18 ministrios ou secretarias de estado. Deste total de aes, apenas 19 eram especficas para o pblico jovem do grupo etrio de 15 a 24 anos. As outras 112 aes, ainda que incidissem sobre os jovens, no se voltavam exclusivamente a este pblico. A partir deste trabalho, o grupo identificou a frgil institucionalidade, fragmentao e superposio das polticas federais de juventude, sugerindo a urgente necessidade de criao de uma instncia de coordenao e de articulao, que tivesse, entre outras atribuies, a de combater o paralelismo e a fragmentao das aes federais dirigidas ao pblico jovem.

4. o Projeto Juventude promoveu amplo processo de discusso envolvendo organizaes juvenis, pesquisadores, representantes de movimentos sociais, de onGs, de fundaes empresariais, gestores, intelectuais etc., em uma srie de seminrios, oficinas e plenrias, produzindo pesquisas e publicaes com o objetivo de elaborar um documento de referncia e uma proposio de Poltica nacional de Juventude e a criao da Frente Parlamentar de Juventude, na Cmara dos deputados, que organizou uma srie de audincias em torno do tema, assim como realizou um seminrio e uma conferncia nacional voltados para a estruturao de um Plano nacional de Juventude, convertido em projeto de lei. 5. Em relao ao marco legal da juventude, cabe mencionar que tramitava na Cmara dos deputados a Proposta de Emenda Constitucional da Juventude (no 138/2003), aprovada em novembro de 2008 e no momento aguardando votao no Senado Federal. A PEC assegura ao jovem entre 15 e 29 anos prioridade em direitos como sade, alimentao, educao, lazer, profissionalizao e cultura, direitos constitucionais j garantidos a crianas, adolescentes e idosos. Em 2005, foi encaminhada a PEC no 394/2005, que inclui a expresso jovem na denominao do Captulo VII e d nova redao ao Artigo 227 da Constituio.

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Alm disso, o Grupo Interministerial identificou nove desafios que deveriam pautar a Poltica Nacional de Juventude: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. Ampliar o acesso e a permanncia na escola de qualidade. Erradicar o analfabetismo entre os jovens. Preparar para o mundo do trabalho. Gerar trabalho e renda. Promover vida saudvel. Democratizar o acesso ao esporte, ao lazer, cultura e tecnologia da informao. Promover os direitos humanos e as polticas afirmativas. Estimular a cidadania e a participao social. Melhorar a qualidade de vida dos jovens no meio rural e nas comunidades tradicionais.

Outra orientao do Grupo Interministerial, acatada pela Presidncia da Repblica, foi a criao de um programa nacional, de carter emergencial, que fosse capaz de dialogar com a dvida social do pas, contemplando os jovens excludos com educao, formao profissional e emprego. Dessa forma, no incio de 2005, o arcabouo institucional federal para a implementao de uma Poltica Nacional de Juventude contava com as seguintes institucionalidades: 1. Secretaria Nacional de Juventude, com as seguintes atribuies: Formular, supervisionar, coordenar, integrar e articular polticas pblicas para a juventude. Articular, promover e executar programas de cooperao com organismos nacionais e internacionais, pblicos e privados, voltados implementao de polticas para a juventude. Desempenhar as atividades da Secretaria Executiva do Conselho Nacional de Juventude. Formular e propor diretrizes da ao governamental voltadas promoo de polticas pblicas de juventude. Fomentar estudos e pesquisas acerca da realidade socioeconmica juvenil.

2.

Conselho Nacional da Juventude, criado para:

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3.

Programa Nacional de Incluso de Jovens, que contemplava aes de acelerao de escolaridade, qualificao profissional e execuo de aes comunitrias para os jovens e transferia auxlio financeiro da ordem de R$ 100,00 para os jovens que apresentavam as seguintes caractersticas: Tinham entre 18 e 24 anos. Haviam concludo a 4a srie, mas no a 8a srie do ensino fundamental. No tinham vnculo empregatcio.

4 aS mudanaS oCorridaS no projovem a partir de 2007

Em 2007, quando a Poltica Nacional de Juventude completava dois anos, o governo federal iniciou nova discusso para redesenhar tal poltica, que ainda padecia de alguns dos vcios de origem, pois neste perodo no se conseguiu avanar na coordenao e integrao dos programas e aes federais voltados para os jovens. Nesse momento, o governo federal ainda executava, por meio de cinco ministrios diferentes, seis programas emergenciais voltados para a juventude excluda do mercado de trabalho e com poucos anos de estudos e reduzida capacitao profissional: ProJovem Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica/Secretaria Nacional de Juventude; Consrcio Social da Juventude e Juventude Cidad ambos do Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE); Agente Jovem Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS); Escola de Fbrica Ministrio da Educao (MEC); e Saberes da Terra Ministrio da Educao e Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA). Esses programas tinham em comum a ateno para ampliao da escolaridade e formao profissional e o repasse de diferentes auxlios financeiros aos jovens, como contrapartida de sua participao nas atividades oferecidas. Entretanto, a execuo e a gesto destes no se davam de forma integrada e coordenada, sendo que nenhum tinha capacidade de atender universalmente todos os jovens considerados excludos e que, portanto, eram pblico-alvo dos programas. Caracterizavam-se, de forma geral, por aes pontuais, fragmentadas e paralelas. Assim, os quatro principais desafios que se colocavam para a Poltica Nacional de Juventude em 2007 eram: i) ampliar o potencial de integrao entre os programas emergenciais e destes com outro conjunto de aes consideradas mais estruturantes, vinculadas s reas de educao, sade, esporte e cultura; ii) aumentar a escala de atendimento dos programas emergenciais para todo o universo de jovens brasileiros considerados excludos, considerando juventude a faixa etria compreendida entre 15 a 29 anos; iii) otimizar recursos; e iv) aumentar a eficcia.

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Contudo, as recomendaes de extines, fuses ou readequao de aes anteriores visando melhoria da gesto encontraram grande resistncia por parte dos rgos executores dos diferentes programas existentes. Tal resistncia no um fato novo ou inusitado, pois, em geral, as recomendaes de extines, fuses e incorporaes de aes e programas executados por rgos diferentes no raramente so rechaadas. Via de regra, os argumentos da racionalidade tcnica e da melhoria de gesto, que resultariam na possibilidade de atender maior nmero de jovens sem que fosse necessrio aumentar os recursos na mesma proporo, so descartados frente ao forte apego institucional que leva diferentes rgos e foras polticas representadas a competir entre si pela marca de programas prprios e pelas diferentes formas de atuao e gesto. Este ambiente acaba se tornando pouco propcio promoo de mudanas e inovaes. Com efeito, o processo pode resultar incuo ou, na melhor das hipteses, trazer reduzida repercusso sobre os problemas que precisam ser sanados, se, diante de tais dificuldades, no existir imperativa determinao superior de introduzir as alteraes necessrias. Por questes dessa natureza, no fim do processo de discusses e avaliao, no houve extino de programas e as aes anteriores foram abrigadas sob a denominao de um nico nome: ProJovem Integrado, que foi lanado em setembro de 2007. O novo ProJovem ou ProJovem Integrado o resultado da unificao de seis programas j existentes ProJovem, Agente Jovem, Saberes da Terra, Escola de Fbrica, Consrcio Social da Juventude e Juventude Cidad6 e est subdividido em quatro modalidades: i) ProJovem Urbano servio socioeducativo; ii) ProJovem Trabalhador; iii) ProJovem Adolescente; e iv) ProJovem Campo Saberes da Terra. Destinado a jovens de 15 a 29 anos, o ProJovem Integrado entrou em vigor a partir de 1o de janeiro de 2008 com objetivo de promover sua reintegrao ao processo educacional, sua qualificao profissional e seu acesso a aes de cidadania, esporte, cultura e lazer. A gesto do programa compartilhada entre a Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica por meio da Secretaria Nacional de Juventude , o MTE, o MDS e o MEC. Cada uma de suas modalidades tambm conta com um comit gestor institudo pelo rgo responsvel por sua coordenao.7

6. o Consrcio Social da Juventude e o Juventude Cidad compunham o Programa Primeiro Emprego, institudo em outubro de 2003. Para sua efetivao, foi criado o departamento de Polticas de trabalho e Emprego para a Juventude (dPJ), com a misso de desenvolver uma poltica voltada para aes dirigidas promoo da insero de jovens no mercado de trabalho e sua escolarizao, ao fortalecimento da participao da sociedade no processo de formulao de polticas e aes geradoras de renda. Inicialmente, o programa no apresentou os resultados esperados porque a principal ao do programa, a subveno econmica, no teve a adeso esperada das empresas. no segundo ano, passando por uma reformulao, o foco do programa passou a ser as aes de qualificao dos jovens. 7. o programa foi institudo pela Lei no 11.692, de 10 de junho de 2008, e regulamentado pelo decreto no 6.629, de 4 de novembro de 2008.

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O ProJovem na verso atual padronizou o valor do auxlio financeiro pago aos beneficirios de trs das quatro modalidades ProJovem Urbano, ProJovem Trabalhador e ProJovem Campo. Alm disso, o pblico-alvo foi ampliado. Em 2008, foram previstos recursos para o programa de cerca de R$ 1,2 bilho. A meta do governo federal oferecer 3,5 milhes de vagas por meio destes programas at 2010. Para tanto, anunciou-se a previso de recursos pblicos da ordem de R$ 5,4 bilhes.
4.1 modalidade projovem urbano

O ProJovem Urbano, gerido pela Secretaria Nacional de Juventude, uma reformulao do ProJovem original (quadro 1) e tem como pblico-alvo jovens de 18 a 29 anos que sabem ler e escrever, mas no concluram o ensino fundamental e que sejam membros de famlias com renda mensal per capita de at meio salrio mnimo. O programa tem como objetivo declarado contribuir para a elevao da escolaridade ao nvel da 8a srie do ensino fundamental e para a qualificao profissional, com certificao de formao inicial e experincias de participao cidad, por meio de projeto de interveno social dos jovens em sua comunidade. Os cursos tm durao de 18 meses e os participantes que cumprem as metas de frequncia e entrega de trabalhos escolares recebem um benefcio de R$ 100,00 por ms, pago durante 20 meses.
4.2 modalidade projovem trabalhador

O ProJovem Trabalhador, gerido pelo Ministrio do Trabalho e Emprego, tem como pblico-alvo jovens com idade entre 18 e 29 anos que j concluram o ensino fundamental, em situao de desemprego, e que so membros de famlias com renda mensal per capita de at um salrio mnimo. Seu objetivo preparar o jovem para o mercado de trabalho e ocupaes alternativas geradoras de renda, por meio da qualificao social e profissional e do estmulo sua insero. Os participantes recebem um auxlio no valor de R$ 600,00, em seis parcelas de R$ 100,00, mediante comprovao da frequncia aos cursos de qualificao. Sua implantao ocorre por meio de submodalidades que, na prtica, so alguns dos programas existentes antes da mudana proposta em 2007, a saber: i) Consrcio Social da Juventude, caracterizada pela participao indireta da Unio, mediante convnios com entidades privadas sem fins lucrativos, para atendimento aos jovens; ii) Juventude Cidad, caracterizada pela participao direta dos estados, do Distrito Federal e dos municpios, no atendimento aos jovens; iii) Escola de Fbrica, que migrou do MEC para o MTE e caracterizada pela integrao entre as aes de qualificao social e profissional com o setor produtivo; e iv) Empreendedorismo Juvenil, caracterizada pelo fomento de atividades empreendedoras como formas alternativas de insero do jovem no mundo do trabalho (quadro 1).

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4.3 modalidade projovem adolescente

O ProJovem Adolescente, servio socioeducativo, gerido pelo Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome, uma reformulao do Projeto Agente Jovem (quadro 1) e destina-se aos jovens de 15 a 17 anos: i) pertencentes a famlias em condio de extrema pobreza e beneficirias do Programa Bolsa Famlia (PBF); ii) egressos de medida socioeducativa de internao ou em cumprimento de outras medidas socioeducativas em meio aberto; iii) em cumprimento ou egressos de medida de proteo; iv) egressos do Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (Peti); ou v) egressos ou vinculados a programas de combate ao abuso e explorao sexual. Seus objetivos declarados so complementares para a proteo social bsica famlia, criando mecanismos para garantir a convivncia familiar e comunitria e criar condies para insero, reinsero e permanncia do jovem no sistema educacional. O programa oferece atividades socioeducativas durante 24 meses e, ao contrrio das demais modalidades, o auxlio financeiro previsto de R$ 30,00 pago diretamente s famlias mediante comprovao de frequncia escola e no limite de at dois benefcios por famlia.
4.4 modalidade projovem Campo

O ProJovem Campo, gerido pelo Ministrio da Educao, uma reorganizao do Saberes da Terra (quadro 1) e destina-se aos jovens com idade entre 18 e 29 anos, que vivem nas reas rurais e que sabem ler e escrever, mas no concluram o ensino fundamental. Seu objetivo maior elevar a escolaridade dos jovens da agricultura familiar, integrando a qualificao social e a formao profissional na modalidade de Educao de Jovens e Adultos (EJA). A formao tem durao de 24 meses e os jovens recebem uma bolsa de R$ 100,00 durante 12 meses. Apenas tem direito certificao em ensino fundamental com qualificao profissional inicial em produo rural aqueles que conclurem com aproveitamento o processo formativo e obtiverem frequncia mnima de 75% da carga horria do curso.
QuAdRo 1
Programa anterior 2004

(novo) projovem principais mudanas introduzidas em 2007

Programa aps a unificao Vnculo institucional Principais mudanas Ampliou a faixa etria de 18 a 24 anos para 18 a 29 anos Ampliou a durao do programa de 12 para 18 meses. Foi estendido para as unidades prisionais ou socioeducativas de privao de liberdade ProJovem ProJovem urbano SGPR/SnJ Excluiu a condio de no presena no mercado de trabalho Mudou a forma de repasse para os municpios, os estados e o distrito Federal, pois no mais exigido o repasse por meio de convnio ou instrumento congnere. Agora o repasse realizado por transferncia automtica Consrcio Social da Juventude, Juventude Cidad e Empreendedorismo Juvenil ProJovem trabalhador Incorporou o programa Escola de Fbrica, do MEC Alterou a faixa etria de 16 a 24 anos para 18 a 29 anos

MtE

(Continua)

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(Continuao)
Programa anterior 2004 Programa aps a unificao Vnculo institucional Principais mudanas Extinguiu o auxlio financeiro de R$ 65,00 um benefcio de R$ 30,00 pago diretamente s famlias Agente Jovem ProJovem Adolescente MdS Priorizou os jovens de 15 a 17 anos integrantes das famlias do Programa Bolsa Famlia Ampliou a permanncia no programa para at 24 meses Previu a expanso territorial na lgica dos Centros de Referncias de Assistncia Social (Cras)/Sistema nico de Assistncia Social (Suas) para 4 mil municpios at 2010 delimitou a faixa etria para jovens agricultores familiares de 18 a 29 anos antes o programa atendia a partir dos 15 anos e no tinha limite de idade ainda que priorizasse os jovens entre 15 e 29 anos Incluiu Bolsa Auxlio mensal de R$ 100,00 por jovem atendido antes no concedia auxlio financeiro Fonte: Ministrios setoriais. Elaborao das autoras.

Saberes da terra

ProJovem Campo Saberes da terra

MEC e MdA

5 projovem inteGrado: breveS refleXeS Sobre aS mudanaS

Como observado anteriormente, a proposta de mudanas anunciada em 2007 pela Secretaria Nacional de Juventude resultou da tentativa de integrao de seis programas emergenciais de transferncia de renda voltados para os jovens: Agente Jovem, ProJovem, Saberes da Terra, Consrcio Social da Juventude, Juventude Cidad e Escola de Fbrica. De acordo com os dados oficiais divulgados poca do lanamento do ProJovem Integrado, estes programas ofertavam juntos, e antes das mudanas promovidas, cerca de 500 mil vagas para jovens considerados excludos. A meta anunciada previa ampliao de vagas para o atendimento de 4,2 milhes de jovens at 2010, ou seja, preconizava alcanar a totalidade de jovens que vivem em situao de vulnerabilidade social no pas. Entretanto, informaes mais atualizadas sobre as metas das diversas modalidades do ProJovem demonstram significativa reduo das metas anunciadas pelo presidente da Repblica em 2007: o total das metas at 2010 alcana 3,5 milhes, isto , a reduo situa-se em torno de 17%. Mesmo considerando-se a demarcao mais realista das metas do ProJovem para cerca de 3,5 milhes de jovens atendidos, notvel que a posio de atendimento de todos os programas retratada no quadro 2 est ainda muito aqum desta meta, situando-se em torno de 800 mil jovens atendidos urbano, 163,9 mil jovens; trabalhador, 188,8 mil jovens; campo, cerca de 83 mil jovens, considerando-se 2008 e as metas de 2009; e adolescente, 438 mil jovens. Uma breve anlise do conjunto de informaes apresentadas no quadro 2 permite tambm concluir que os mais importantes problemas do ProJovem Integrado continuam sendo a baixa integrao e a elevada sobreposio entre suas modalidades,

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evidenciando que as mudanas promovidas em 2007, com a segunda verso do programa, no lograram muitos avanos nesta rea. visvel, por exemplo, a sobreposio existente entre as modalidades urbano, trabalhador e campo. Tal sobreposio ocorre em relao abrangncia, faixa etria e aos benefcios ofertados. Com efeito, as modalidades urbano e trabalhador atendem, ambas, os jovens com baixa escolaridade e ofertam, de forma concomitante, aes de formao profissional e de participao cidad. Conquanto a modalidade urbano apresente como critrios de atendimento apenas o universo de jovens que no concluram o ensino fundamental e que sejam oriundos de famlias com renda de at meio salrio mnimo per capita, os critrios da modalidade trabalhador englobam as caractersticas do primeiro, pois seus critrios de atendimento abarcam o universo dos jovens excludos da mesma faixa etria e que vivem em famlias com renda de at um salrio mnimo per capita, com ou sem ensino fundamental concludo. A sobreposio dessas duas modalidades em relao abrangncia revelada a partir da observao dos critrios de presena dos programas nos estados e municpios. Note-se que tanto a modalidade urbano como a modalidade trabalhador podem contemplar, indistintamente, os municpios de diferentes portes populacionais. O ProJovem Urbano contempla municpios com mais ou menos de 200 mil habitantes, diferenciando-se apenas na forma de efetivar o repasse dos recursos, o que, na prtica, redunda na possibilidade de atender jovens no universo de todos os municpios brasileiros, inclusive naqueles onde a modalidade trabalhador j est presente. Por outro lado, o ProJovem Trabalhador tambm abre a possibilidade de, por meio de adeso, implementar suas aes em todos os estados e os municpios do pas, inclusive naqueles onde a modalidade urbano j se encontra operando. Em relao ao ProJovem Campo, se bem que com grau de sobreposio menor, pode-se, todavia, supor que tambm exista a coincidncia de duas ou trs modalidades, ofertando benefcios semelhantes em um mesmo municpio. Isto porque os municpios considerados rurais e/ou com concentrao de agricultores familiares e/ou contidos nos Territrios da Cidadania, objetos de atuao do ProJovem Campo, tambm esto compreendidos no universo de atuao das outras modalidades que atendem, indistintamente, aos municpios de todos os portes populacionais. Com efeito, a sobreposio de aes e programas governamentais em uma mesma localidade e dirigidos para um mesmo tipo de pblico-alvo resulta em aes conflitivas e concorrentes, alm de desperdcios de capitais humano, fsico e financeiro, podendo mesmo haver sobreposio de benefcios para um mesmo indivduo.

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Juventude e Polticas Sociais no Brasil

Com referncia modalidade adolescente, embora no se identifique sobreposio de benefcios ou territrio, em face de seu atendimento ser voltado para jovens-adolescentes entre 15 e 17 anos e as demais modalidades voltarem-se para o atendimento de jovens de 18 a 29 anos, seria da maior importncia reforar o seu potencial de integrao com as outras modalidades. Isto , as outras modalidades do ProJovem poderiam ser a porta de sada para o ProJovem Adolescente. Ao completar 18 anos, o jovem egresso desta modalidade poderia automaticamente ser atendido pelas outras. No entanto, as chances deste tipo de encadeamento ocorrer so reduzidas, porque ambas as modalidades oferecem benefcios semelhantes e no h a diretriz explcita em dar continuidade na ampliao da escolaridade. de se supor que grande parte dos jovens egressos da modalidade adolescente tenham concludo a segunda etapa do ensino fundamental e as outras modalidades do programa no ofertam a segunda etapa do ensino bsico. Assim, com o objetivo de potencializar o efeito das aes implementadas pelas quatro modalidades do ProJovem, seria fundamental ampliar o grau de integrao e compatibilidade entre estas. Por exemplo, alguma destas modalidades poderiam ofertar o ensino mdio acoplado formao profissional a fim de recepcionar os jovens egressos da modalidade adolescente. Alm disso, considerando que tanto o ProJovem Urbano quanto o ProJovem Trabalhador continuam visando formao profissional de jovens com perfis sociais semelhantes, deveria haver um esforo governamental para compatibilizar (integrar) os cursos de capacitao oferecidos por estas duas modalidades. Por exemplo, modalidade ProJovem Urbano, que sem dvida a mais inovadora e completa de todas, poderia caber a capacitao inicial, enquanto ao ProJovem Trabalhador poderiam ser atribudos os cursos mais avanados ou mesmo oficinas em reas diferentes daquelas ofertadas por outra modalidade. Se nada for feito a este respeito, continuar fraco o potencial de integrao entre as modalidades do ProJovem, correndo-se o risco de estas continuarem se sobrepondo nos territrios e nos municpios e competirem em relao ao mesmo pblico-alvo. Outra providncia importante para racionalizar e potencializar as aes do ProJovem seria a implementao de um ordenamento e planejamento territorial de atuao das quatro modalidades. Por exemplo, 53% dos jovens (IBGE, 2006) que atendem aos critrios do ProJovem Urbano concentravamse em municpios com populao inferior a 200 mil habitantes. Assim, esta modalidade poderia direcionar suas aes no universo de municpios deste porte. J a modalidade trabalhador, que tem vocao mais urbana, pelo fato de fixar metas de insero ao mercado de trabalho para os jovens que passam pelos seus cursos de qualificao profissional, poderia ter sua implantao direcionada para municpios de grande porte em que a concentrao absoluta de jovens excludos mais elevada que a verificada em municpios de pequeno porte.

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Observa-se que nenhuma das modalidades contempla critrios que priorizam a atuao em municpio de maior concentrao de jovens excludos em termos proporcionais, e no absolutos. A adoo de critrios de proporcionalidade direcionaria a implementao das aes de pelo menos uma das modalidades do ProJovem para os municpios de pequeno porte, sobretudo aqueles localizados na regio Nordeste. Nesta regio, h municpios por exemplo, Santo Antonio do Piau, no interior do estado do Piau onde a proporo de jovens em situao de excluso alcana 53% do total de sua populao de jovens. A opo em direcionar alguma das modalidades do ProJovem em municpios como este poderia resultar em: i) maior impacto do programa nos municpios, devido proporo elevada de jovens excludos existentes nestas localidades; ii) aumento da visibilidade dos resultados; iii) contribuio para a reduo da migrao de jovens para as capitais e regies metropolitanas; iv) aumento das possibilidades de integrao dos programas que so complementares entre si Programa Nacional de Integrao da Educao Profissional com a Educao Bsica na Modalidade de Educao de Jovens e Adultos (Proeja), entre outros; e v) maior dinamizao da economia do municpio em face do aumento de recursos financeiros em circulao pelo pagamento do auxlio financeiro aos jovens atendidos. Embora seja possvel reconhecer o esforo da Secretaria Nacional de Juventude no sentido de desenhar e coordenar uma poltica de juventude mais orgnica, conclui-se, em suma, que as quatro modalidades do ProJovem pouco se articulam, ainda que concorram, com diferentes nfases e intensidades, para os mesmos objetivos, qual sejam: i) promover a elevao da escolaridade; ii) ampliar o repertrio do jovem relacionado ao mundo do trabalho; e iii) promover o desenvolvimento humano e a participao cidad. A intersetorialidade na implantao do ProJovem, que, em sua concepo inicial, visava ir alm de sua gesto compartilhada e alcanar efetiva integrao das aes promovidas por cada um dos ministrios parceiros, ainda no ocorre. Permanece o ambiente resistente a mudanas e inovaes, de certo modo observado no esforo de integrao em 2007. A Secretaria Nacional de Juventude, responsvel por articular as modalidades do ProJovem e tambm os demais programas e projetos, em mbito federal, tem apresentado grandes dificuldades em sua capacidade de produzir transversalidade no interior da mquina pblica em torno de aes destinadas aos jovens. O comit gestor do programa, com carter intersetorial, logrou alcanar, at o momento, objetivos importantes, mas ainda pontuais, como a distribuio de recursos.

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Juventude e Polticas Sociais no Brasil

Cabe ainda mencionar que, alm da tentativa de unificao dos programas, outra iniciativa importante no sentido de atualizao da Poltica Nacional de Juventude o estmulo que a Secretaria Nacional de Juventude tem dado criao e ao fortalecimento dos rgos estaduais e municipais de juventude. Aps a I Conferncia Nacional de Polticas Pblicas de Juventude, realizada em abril de 2008,8 intensificaram-se as iniciativas para difundir junto aos governos a importncia de o segmento juvenil obter espao na agenda dos poderes locais e estaduais. Com o lanamento do Pacto da Juventude, uma proposio foi feita pelo Conselho Nacional de Juventude aos governos federal, estaduais e municipais e aos candidatos a prefeito e vereador, para que estes se comprometam com as polticas pblicas de juventude, nas suas aes e plataformas eleitorais, respectivamente. Objetiva-se, com isso, manter o debate em torno dos temas, das propostas e das resolues apresentados pela conferncia, que mobilizou mais de 400 mil pessoas em todo o Brasil, viabilizando ampla divulgao destes temas e o comprometimento com os parmetros para implantao das polticas pblicas de juventude. Em novembro de 2008, o pacto pela juventude havia sido realizado nos 26 estados da federao e no Distrito Federal. Tambm deu-se incio ao curso de formao de gestores em polticas de juventude. Com esta iniciativa, o governo federal pretende ampliar a rede do poder pblico que lida com a juventude a partir da perspectiva de que preciso aumentar as oportunidades e garantir os direitos deste segmento.

8. A I Conferncia nacional de Polticas Pblicas de Juventude foi coordenada pela Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica, por intermdio da Secretaria nacional de Juventude e do Conselho nacional de Juventude, e realizada na cidade de Braslia, distrito Federal, no perodo de 27 a 30 de abril de 2008, com etapas preparatrias que tiveram incio em 22 de setembro de 2007. os trabalhos desenvolvidos no mbito da conferncia desenvolveramse, principalmente, em torno dos seguintes temas: i) Juventude: democracia, Participao e desenvolvimento nacional; ii) Parmetros e diretrizes da Poltica nacional de Juventude; e iii) desafios e Prioridades para as Polticas Pblicas de Juventude.

QuAdRo 2

projovem integrado critrios, benefcios oferecidos, abrangncia e posio de atendimento

Benefcio oferecido Valor e prazo de recebimento do auxlio financeiro Abrangncia Situao

Modalidade ProJovem Certificao do ensino fundamental Formao profissional desenvolvimento de atividades de participao cidad Perodo: 20 meses Municpios com menos de 200 mil habitantes, conveniados via estados R$ 100,00/ms Municpios com mais de 200 mil habitantes conveniados diretamente com o governo federal

Faixa etria (anos)

Critrios de seleo

Saber ler e escrever

no ter concludo o ensino fundamental

1. urbano SnJ/SGPR

18 a 29

Ser membro de famlia com renda mensal per capita de at meio salrio mnimo

163.924 alunos matriculados at maio de 2009

2. trabalhador MtE Experincias em aes comunitrias Perodo: 6 meses nacional, funciona por meio de adeso de estados e municpios

18 a 29

ter frequentado o ensino fundamental ou mdio, ou cursos de educao de jovens e adultos, com concluso do ensino fundamental ou mdio, em situao de desemprego Profissionalizao R$ 100,00/ms

A nica ao executada com oramento do ProJovem trabalhador foi a modalidade Juventude Cidad Em dezembro de 2008, 87 municpios, 14 estados e o distrito Federal assinaram o termo de adeso, possibilitando a qualificao de 188.760 jovens no decorrer de 2009

Pertencer famlia com renda familiar per capita de at um salrio mnimo Elevao de escolaridade Qualificao profissional inicial em produo rural R$ 100,00/ms Perodo: 12 meses Certificao em ensino fundamental Qualificao profissional inicial em produo rural familiar

A Poltica nacional de Juventude: avanos e dificuldades

trabalhador na agricultura familiar

3. Campo Saberes da terra (MEC/ MdA)

18 a 29

Saber ler e escrever

no ter concludo o ensino fundamental

no estar matriculado em curso regular

Municpios localizados nos territrios de Cidadania e em 19 estados da federao AL, BA,CE, MA, PE, PA, PI, Rn, SE, Mt, MS, SC, PR, MG, ES, AM, PA, Ro e to

Foram ofertadas 35 mil vagas em 2008 e encontra-se em processo de publicao a resoluo para atendimento da meta de 2009 48.377 jovens aguardando a publicao pelo Fundo nacional de desenvolvimento da Educao (FndE) posio julho de 2009

Pertencer famlia em condio de extrema pobreza e beneficiria do Programa Bolsa famlia Atividades socioeducativas Introduo a conhecimentos sobre o mundo do trabalho desenvolvimento de habilidades gerais e estmulo a prticas associativas R$ 30,00 pago s famlias com jovens de 16 e 17 anos

ter frequncia escolar de 75%

4. Adolescente MdS

15 a 17

Ser egresso ou estar cumprindo medida socioeducativa aplicada a adolescente em conflito com a lei

nacional, mas os municpios so selecionados por meio de alguns critrios como: possuir pelo menos um Cras e reunir, no mnimo, 40 adolescentes cujas famlias recebam o Bolsa Famlia

At novembro de 2008, foram instaladas 17.557 turmas, sendo preenchidas 438 mil vagas

Ser egresso do Peti

Ser egresso ou vinculado a programas de combate ao abuso e explorao sexual

Cada famlia pode receber at no mximo dois benefcios deste tipo, totalizando R$ 60,00

Fonte: diversos ministrios. Elaborao das autoras.

61

62

Juventude e Polticas Sociais no Brasil

6 retrato doS proGramaS de juventude eXiStenteS em maio de 2009

Nesse item busca-se fornecer um retrato dos programas federais voltados total ou parcialmente para a juventude brasileira. Com este objetivo, o quadro 3 traz a relao dos programas federais voltados para o pblico jovem existentes em maio de 2009. Com o objetivo de esboar os limites da interveno federal na problemtica da juventude, neste quadro os programas foram agregados em sete eixos temticos, de acordo com as principais atividades/benefcios ofertados: i) elevao de escolaridade, capacitao profissional, formao e qualificao profissional e cidadania; ii) educao ensino mdio e superior; iii) financiamento e crdito rural; iv) cultura, esporte e lazer; v) meio ambiente; vi) sade; e vii) segurana pblica.
QuAdRo 3
Programa

programas para a juventude do governo federal brasil, maio de 2009

rgo Principais benefcios oferecidos Pblico-alvo Eixo 1 Elevao de escolaridade, qualificao profissional e cidadania 1. ProJovem Modalidade 1: ProJovem urbano reformulao do antigo ProJovem SnJ Certificao do ensino fundamental e de capacitao inicial ao mundo do trabalho; desenvolvimento de experincias em aes comunitrias; pagamento de auxlio financeiro de R$ 100,00/ms, pago durante 20 meses oferta de atividades socioeducativas por um perodo de 24 meses, com introduo a conhecimentos sobre o mundo do trabalho; desenvolvimento de habilidades gerais e estmulo a prticas associativas; auxlio financeiro de R$ 30,00 pago s famlias Jovens entre 18 e 29 anos que sabem ler e escrever, mas no concluram o ensino fundamental, membros de famlias com renda mensal per capita de at meio salrio mnimo Jovens entre 15 e 17 anos pertencentes a famlias em condio de extrema pobreza e beneficirias do Programa Bolsa Famlia, egressos ou que estejam cumprindo medidas socioeducativas, egressos do Peti e egressos ou vinculados a programas de combate ao abuso e explorao sexual Jovens entre 18 e 29 anos, que j concluram o ensino fundamental, em situao de desemprego, provenientes de famlias com renda familiar per capita de at um salrio mnimo

Modalidade 2: ProJovem Adolescente reformulao do Agente Jovem MdS

Modalidade 3: ProJovem trabalhador reorganiza o Consrcio Social da Juventude, Juventude Cidad, Empreendedorismo Juvenil e incorpora o Escola de Fbrica; submodalidade em execuo: Juventude Cidad Modalidade 4: ProJovem Campo antigo Saberes da terra MEC Profissionalizao; elevao de escolaridade; experincias em aes comunitrias; pagamento de auxlio financeiro de R$ 600,00 distribudos em seis parcelas de R$ 100,00 Elevao de escolaridade; qualificao profissional inicial em produo rural; formao integrada ao mundo do trabalho e da cidadania; pagamento de auxlio financeiro de R$ 100,00

MtE

Jovens da agricultura familiar, entre 18 e 29 anos, que sabem ler e escrever, mas no concluram o ensino fundamental

2. Soldado Cidado

Atividades de formao e qualificao Ministrio tcnica para jovens egressos do servio da defesa militar com o intuito de prepar-los para o (Md) mercado de trabalho MtE Aprendizagem de ofcio ou profisso com contrato de trabalho determinado Formao inicial e continuada/ensino fundamental; educao profissional tcnica de nvel mdio/ensino mdio; educao profissional e tecnolgica integrada educao escolar indgena

Jovens recrutas

3. Jovem Aprendiz 4. Programa nacional de Integrao da Educao Profissional com a educao bsica na modalidade de Proeja

Jovens entre 14 e 24 anos

MEC

Jovens com idade mnima de 18 anos na data da matrcula

(Continua)

A Poltica nacional de Juventude: avanos e dificuldades

(Continuao)
Programa rgo Principais benefcios oferecidos Eixo 2 Educao: ensino mdio e superior Concesso de bolsas de estudo integrais e parciais em instituies de ensino superior privadas para estudantes de baixa renda Alunos do Prouni em tempo integral recebem bolsa de um salrio mnimo mensal desenvolvimento de trabalhos nas reas de estudo em regies remotas do Brasil, sob a superviso de professores, durante as frias universitrias Eixo 3 Financiamento e crdito rural Linha de financiamento do Programa nacional de Crdito Fundirio (PnCF) para aquisio e investimento em infraestrutura bsica de imveis rurais Financiamento de at R$ 6 mil para cada unidade familiar, sendo que o prazo de pagamento de dez anos, com juros de 1% ao ano, e o prazo de carncia pode ser de at cinco anos, dependendo da necessidade tcnica do projeto Eixo 4 Cultura, esporte e lazer Promoo do acesso de crianas e jovens Ministrio da rede pblica de ensino prtica espordo Esporte tiva, assegurando complemento alimentar, reforo escolar e material esportivo Garantia de apoio financeiro aos atletas com mais de 12 anos que no contam com o patrocnio da iniciativa privada e que j Ministrio comearam a mostrar seu alto potencial do Esporte em competies nacionais e internacionais. o apoio financeiro tem durao de um ano, podendo ser prorrogado oferta de atividades educacionais, esportivas, culturais e de lazer em escolas pblicas do ensino mdio e fundamental, que so abertas nos fins de semana exclusivamente para atender a comunidade. os jovens que ministram as oficinas recebem ajuda de custo mensal de R$ 150,00 Ampliao do acesso da populao de baixa renda produo dos bens e servios culturais; repasse de recursos financeiros a cada ponto de cultura para a realizao de atividades e para a aquisio de kit de produo multimdia, computadores com internet banda larga e programas de software livre, estdio e ilha de edio Jovens entre 18 e 28 anos que queiram permanecer no meio rural Pblico-alvo

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5. Programa universidade para todos (Prouni)

MEC

Jovens com renda familiar per capita de at um e meio salrio mnimo, para bolsa integral, ou at trs salrios mnimos, para bolsa parcial 50% do valor da mensalidade e professores da rede pblica que no tenham formao superior

6. Projeto Rondon

Md

Jovens estudantes de ensino superior

7. Programa nossa Primeira terra MdA

8. Programa PRonAF Jovem

MdA

Jovens entre 16 e 25 anos que tenham concludo a formao ou estejam cursando o ltimo ano em centros familiares rurais de formao por alternncia ou em escolas tcnicas agrcolas de nvel mdio, ou que tenham participado de curso ou estgio de formao profissional

9. Programa Segundo tempo

Crianas e jovens em situao de risco social que estejam cursando o ensino fundamental ou mdio

10. Programa Bolsa Atleta

Jovens maiores de 12 anos, atletas das categorias: estudantil, internacional, nacional e olmpico paraolmpica

11. Programa Escola Aberta

MEC

Jovens e pessoas da comunidade

12. Pontos de Cultura

MEC

Populao de localidades rurais, indgenas e quilombolas e centros urbanos de todo o pas

(Continua)

64

Juventude e Polticas Sociais no Brasil

(Continuao)
Programa rgo Principais benefcios oferecidos Eixo 5 Meio ambiente Ministrio do Meio Ambiente (MMA) e MEC Formao e fortalecimento de lideranas ambientalistas jovens em cinco eixos: educao ambiental, fortalecimento organizacional, educomunicao, empreendedorismo e participao poltica Eixo 6 Sade 14. Projeto Sade e Preveno nas Escolas (SPE) apoio organizao das naes unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura (unesco) e Fundo das naes unidas para a Infncia (unICEF) Submisso voluntria a testes em vrus da imunodeficincia humana (HIV); disponibilidade de preservativos nas escolas; informaes sobre: preveno do HIV e outras doenas sexualmente transmissveis (dSts), sade reprodutiva e drogas Avaliao das condies de sade; aes de segurana alimentar e promoo da alimentao saudvel; promoo das prticas corporais e de atividade fsica; educao para a sade sexual; sade reprodutiva e preveno das dSts/AIdS; aes de preveno de gravidez na adolescncia; preveno ao uso de lcool, tabaco e outras drogas; promoo da cultura de paz; educao permanente de jovens para promoo da sade Eixo 7 Segurana pblica 16. Programa nacional de Segurana Pblica com Cidadania (Pronasci) Ministrio Reduo da exposio dos jovens da Justia violncia e criminalidade (MJ) Articulao poltica, que prev aes de advocacy nacional e de mobilizao de diferentes atores sociais; produo Secretaria de indicadores sobre a mortalidade de Especial adolescentes e jovens; levantamento, de direitos anlise e difuso de metodologias que Humanos contribuam para a preveno da violncia (SEdH) e, sobretudo, para a diminuio das taxas de letalidade de adolescentes e jovens no Brasil tem como pblico prioritrio de aes a populao de 15 a 24 anos de idade, moradora das regies metropolitanas mais violentas do pas Pblico-alvo

13. Programa Juventude e Meio Ambiente

Jovens entre 15 e 29 anos

Ministrio da Sade (MS) e MEC

Jovens entre 14 e 19 anos estudantes das escolas pblicas

15. Programa Sade na Escola (PSE)

MS e MEC

Alunos da rede pblica de ensino: ensino fundamental, ensino mdio, rede federal de educao profissional e tecnolgica e EJA

17. Programa de Reduo da Violncia Letal contra Adolescentes e Jovens

o pblico constitudo de adolescentes e jovens. Em agosto de 2009, a faixa etria ainda no estava definida

Fonte: Ministrios setoriais. Elaborao das autoras.

Dois dos programas que esto sob o eixo 1 buscam desenvolver, de forma integrada, aes que visam ampliao da escolaridade, capacitao profissional e ao envolvimento com aes de cidadania: ProJovem modalidades Urbano, Adolescente e Trabalhador, na submodalidade Juventude Cidad e Proeja. Os demais programas do eixo 1 apresentam como preocupao central a capacitao para a insero no mercado de trabalho, independentemente do grau de escolaridade do jovem: ProJovem Trabalhador nas submodalidades Escola de Fbrica, Consrcio Social da Juventude e Empreendedorismo Juvenil , Soldado Cidado e Jovem Aprendiz.

A Poltica nacional de Juventude: avanos e dificuldades

65

Dois programas foram agregados sob o eixo 2, relativo educao. Estes desenvolvem aes focadas na ampliao do acesso ao ensino superior, caso do ProUni, e na promoo de projetos educacionais de alunos j matriculados em cursos de ensino superior, como objetivo do Projeto Rondon. O ProUni financiado a partir de iseno fiscal de quatro tributos Contribuio Social sobre o Lucro Lquido (CSLL), Imposto de Renda Pessoa Jurdica (IRPJ), Programa de Integrao Social (PIS) e Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins) aos empresrios de ensino, mediante o provimento de vagas escolares ociosas da rede privada para jovens de baixa renda e professores da rede pblica que ainda no tm ensino superior. Quanto ao Projeto Rondon , na verdade, a recriao do plano que vigorou entre 1967 e 1989 que levava estudantes universitrios a regies carentes do pas durante as frias. Seu relanamento pelo atual governo veio atender reivindicao da Unio Nacional dos Estudantes (UNE) feita, em 2003, diretamente ao presidente Lula. Os programas que tm como principais linhas de atuao a concesso de crdito e o financiamento para jovens vinculados agricultura familiar foram colocados sob o eixo 3, que agrega o PRONAF Jovem e Nossa Primeira Terra. Ambos so executados sob a coordenao do MDA e respondem a importantes reivindicaes dos movimentos sociais rurais de criao de polticas especficas para a juventude rural. O Programa Nossa Primeira Terra consiste no financiamento para aquisio de terras como parte do Programa Nacional de Crdito Fundirio. O pblico-alvo so os filhos de agricultores e estudantes de escolas agrotcnicas e de escolas famlia agrcola, com idade entre 18 e 24 anos. O PRONAF Jovem uma linha de financiamento para o desenvolvimento de atividades agrcolas ou investimentos no mbito da agricultura familiar. Tambm est orientado para os jovens entre 16 e 25 anos e que estejam cursando escolas tcnicas agrcolas de nvel mdio ou que tenham no mnimo 100 horas de curso tcnico ou estgio. O eixo 4 rene os programas que tm como objetivo ampliar o acesso e/ou incentivar a participao dos jovens em atividades esportivas, culturais e de lazer. Encontram-se aqui o Programa Bolsa Atleta, que voltado para o esporte de rendimento; o Programa Escola Aberta, que abre a escola pblica nos fins de semana para o desenvolvimento de atividades esportivas e culturais; o programa Pontos de Cultura, que visa ampliar o acesso cultura para populaes de baixa renda, comunidades rurais, indgenas e quilombolas; e o Programa Segundo Tempo, que tem como objetivo democratizar o acesso ao esporte educacional de qualidade, como forma de incluso social, ocupando o tempo ocioso de crianas e adolescentes expostos a situaes de risco social.

66

Juventude e Polticas Sociais no Brasil

No eixo 5, incluiu-se o Programa Juventude e Meio Ambiente, cuja execuo contempla oficinas de educao ambiental, que se d via interao permanente com a sociedade civil por meio da Rede Juventude de Meio Ambiente (Rejuma). Os programas do eixo 6 resultam do trabalho integrado entre o Ministrio da Sade e o Ministrio da Educao, na perspectiva de ampliar as aes especficas de sade a alunos e alunas da rede pblica de ensino, contribuindo para formao integral dos jovens por meio de aes de promoo, preveno e ateno sade. O Sade e Preveno nas Escolas, alm do MS e do MEC, conta com o apoio da Unesco e do UNICEF, tendo como objetivo central a promoo da sade sexual e reprodutiva, visando reduzir a vulnerabilidade de adolescentes e jovens s DSTs, infeco pelo HIV, AIDS e gravidez no planejada. O projeto tambm atua na preveno do uso de drogas. O Programa Sade na Escola atua na avaliao clnica e psicossocial, avaliao das condies de sade nutricional, oftalmolgica, auditiva e bucal e deteco precoce da hipertenso arterial sistmica. O programa tambm atua em preveno de doenas sexualmente transmissveis, sade sexual e reprodutiva, preveno de violncia, cultura da paz e cuidados com a sade de forma geral. Finalmente, o eixo 7 rene os programas que objetivam reduzir a exposio dos jovens violncia e criminalidade. O Programa Nacional de Segurana Pblica com Cidadania busca o aperfeioamento da represso e preveno. No campo da represso, alm de aes estruturais, como formao e valorizao dos policiais, h o objetivo de aperfeioar os sistemas de execuo penal e atendimento socioeducativo. Neste sentido, foram includas algumas propostas, tais como: construo de estabelecimentos especiais para jovens de 18 a 24 anos nas 16 regies metropolitanas prioritrias do programa; reforma e construo de mdulos de educao, sade e informtica em estabelecimentos penais; e construo de unidades para o Sistema Nacional de Atendimento Socioeducativo (Sinase). Ainda no mbito do Pronasci existe o Projeto de Proteo dos Jovens em Territrio Vulnervel (Protejo), destinado formao e incluso social de jovens e adolescentes que se encontrem em situao infracional ou em conflito com a lei e expostos violncia domstica ou urbana. Na linha preventiva, o Pronasci implementa projetos especficos, como o Reservista Cidado, que visa capacitar jovens recm-licenciados do servio militar obrigatrio para atuar como lderes comunitrios em aes junto aos jovens de suas comunidades com vista preveno da violncia. Tambm no mbito do Pronasci, o MJ est financiando, em 2009, um projeto intitulado Preveno da Violncia entre Adolescentes e Jovens no Brasil: estratgias de atuao, coordenado pelo Frum Brasileiro de Segurana Pblica. O objetivo investigar, desenhar e propor estratgias de

A Poltica nacional de Juventude: avanos e dificuldades

67

preveno da violncia entre adolescentes e jovens no Brasil. O Programa de Reduo da Violncia Letal contra Adolescentes e Jovens estrutura-se em trs eixos de atuao: i) articulao poltica, que prev aes de advocacy nacional e de mobilizao de diferentes atores sociais; ii) produo de indicadores sobre a mortalidade de adolescentes e jovens, tendo em vista a construo de mecanismos de monitoramento que possam subsidiar polticas pblicas; e iii) levantamento, anlise e difuso de metodologias que contribuam para a preveno da violncia e, sobretudo, para a diminuio das taxas de letalidade de adolescentes e jovens no Brasil. So parceiros da SEDH na iniciativa, o UNICEF, o Laboratrio de Anlise de Violncia da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (LAV/UERJ) e o Observatrio de Favelas. A partir de uma avaliao geral do quadro 3, que contm o conjunto de programas federais voltados, exclusivamente ou no, para o pblico jovem, podese afirmar que o governo brasileiro tem, atualmente, uma poltica nacional para juventude que contempla, praticamente, a totalidade das reas sociais educao, sade, emprego, cultura, esporte, segurana e meio ambiente. Do total dos programas contidos no quadro 3, quatro voltam-se exclusivamente para a populao de jovens excludos, isto , de baixa renda, com pouca escolaridade ou com dificuldade de realizar um curso superior e desempregados ou com insero precria no mercado de trabalho ProJovem, nas quatro modalidades, ProUni, Pontos de Cultura e Segundo Tempo. Os demais programas exceo do Projeto Rondon, do Bolsa Atleta, do Escola Aberta e do Juventude e Meio Ambiente tendem a contemplar elevada proporo de jovens de baixa renda, em funo do lcus de atendimento e do tipo de ao ofertada. Assim, observa-se que, por hora, a Poltica Nacional de Juventude tem a orientao clara de dialogar com a dvida social do pas. Uma avaliao preliminar dos objetivos e pblicos-alvo desses programas aponta que a qualificao profissional e a acelerao da aprendizagem aparecem como aes emergenciais e compensatrias aos jovens de baixa renda do pas, que no tiveram acesso educao bsica de qualidade. Tal estratgia pode, em um primeiro momento, responder realidade brasileira que detm elevada proporo de jovens em situao de vulnerabilidade social. Programas dessa natureza, quando bem administrados e mantidos continuadamente, podem contribuir para melhorar consideravelmente as condies de vida desta populao, elevando os ndices de alfabetizao e de escolaridade, que podem resultar em melhor insero no mundo do trabalho. Mas, no obstante estes resultados constituam meta altamente desejvel, resumir a interveno pblica nesta populao apenas a programas desta natureza no uma

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Juventude e Polticas Sociais no Brasil

soluo socialmente justa e definitiva. Esta s ser alcanada quando estiver assegurada, de fato, educao de qualidade conjugada a polticas de transferncia de renda, habitao adequada, saneamento e acesso a servios de sade, cultura e lazer para todos os jovens.
7 ConSideraeS finaiS

Considerando a curta trajetria do Brasil no campo de polticas pblicas especficas para a juventude, admite-se que o pas vem avanando a passos largos, apesar da dificuldade de se implantar polticas integradas e de se assegurar a construo de polticas a partir de uma agenda que inclua, de fato, as temticas e os problemas juvenis, tendo os jovens como participantes deste processo. preciso admitir, no entanto, por um lado, o esforo da esfera federal no sentido de criar novos traados para a constituio de polticas que se voltam para jovens e, por outro, o fato de, geralmente, novos desenhos institucionais no mbito da mquina estatal lutarem por espaos de reconhecimento, de interferncia e de poder diante de estruturas burocrticas j enraizadas na administrao pblica. Nos avanos, cabe tambm destacar, mais uma vez, o arranjo institucional criado a partir de 2005 no mbito do governo federal, que inclui a Secretaria Nacional de Juventude, o conselho nacional e os programas especficos para os jovens. A iniciativa do governo federal de criao de estrutura administrativa responsvel para cuidar da rea da juventude tem sido replicada nas outras instncias da Federao. Existe j um sem-nmero de municpios que tambm j instituram estrutura semelhante, criando a figura do gestor pblico de juventude. O passo seguinte ser ampliar o escopo da Poltica Nacional de Juventude para todos os segmentos que compem as juventudes. No se trata de negar a necessidade de um dilogo maior da poltica nacional com a parcela de jovens excludos em face da realidade brasileira. Em um pas com enormes desigualdades sociais, natural e importante que a poltica de juventude privilegie os jovens excludos e conduza aes mais voltadas para sua incluso. Contudo, dada a diversidade das experincias juvenis e a admisso da condio do jovem como sujeito de direitos, no se deve perder de vista que as polticas sociais universais precisam caminhar com os programas emergenciais. Alm disso, valeria a pena refletir e avaliar mais densamente os programas emergenciais que esto sendo implantados para descobrir se estas aes esto de fato contribuindo para a autonomia e o protagonismo dos jovens, que so os dois princpios mais importantes para uma poltica de juventude que pretenda ser transformadora.

A Poltica nacional de Juventude: avanos e dificuldades

69

refernCiaS

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2
um olHar demoGrfiCo Sobre oS jovenS braSileiroS

CAPtuLo 2

um olHar demoGrfiCo Sobre oS jovenS braSileiroS

Ana Amlia Camarano* Juliana Leito e Mello** Solange Kanso**

1 apreSentao

Os estudos sobre a populao jovem entraram na agenda tanto das polticas pblicas quanto da demografia, principalmente, por duas questes. A primeira destas foi pelo temor de uma exploso populacional e a segunda, pelo fato de duas das trs variveis demogrficas bsicas fecundidade e mortalidade manifestaremse de forma particular entre os jovens brasileiros. O temor de uma exploso demogrfica fundamenta-se, no caso brasileiro, pela magnitude da populao jovem: 47 milhes tinham de 15 a 29 anos em 2000. Este nmero resultado de uma caracterstica particular da dinmica demogrfica brasileira dos anos 1970 e 1980, conhecida por onda jovem.1 Aliado a esta questo, o aumento da fecundidade entre as adolescentes e o da mortalidade entre homens jovens, ocorridos em um contexto de fecundidade e mortalidade declinantes, deram juventude um destaque no debate sobre polticas pblicas. No entanto, nota-se que esse contingente populacional j experimenta um processo de desacelerao em seu crescimento. Projees recentes apontam que, em 2010, o Brasil ter o mximo esperado de jovens aproximadamente 51 milhes , mas o grupo de 15 a 19 anos j dever apresentar um contingente menor cerca de 1,3 milho de pessoas.2 Ressalta-se tambm que, nesta dcada, a fecundidade entre as adolescentes vem apresentando um declnio sustentado e o mesmo parece estar acontecendo com as taxas de mortalidade. Apesar disso, a importncia das duas questes mencionadas anteriormente continua presente. No caso da fecundidade, dado o novo regime demogrfico, ou seja, a baixssima fecundidade dos demais grupos etrios, os nascimentos tm progressivamente se concentrado entre mulheres menores
* tcnica de Planejamento e Pesquisa do Ipea. ** Pesquisadoras do Programa de Pesquisa para o desenvolvimento nacional (PnPd) no Ipea. 1. Ver a este respeito Bercovich e Madeira (1992) e Wajnman, Queiroz e Liberato (1998). 2. Ver Camarano e Kanso (2009).

74

Juventude e Polticas Sociais no Brasil

de 30 anos, ou seja, na faixa que se convencionou chamar de juventude. Por exemplo, no Brasil, em 2007, aproximadamente 71% dos nascidos vivos eram filhos de mulheres entre 15 e 29 anos, estando quase a metade concentrada em mulheres de at 24 anos. Os filhos nascidos vivos das mulheres de 15 a 19 anos respondiam por cerca de 16% do total de nascimentos. J o aumento da mortalidade entre os jovens assume uma caracterstica particularmente importante, porque, em uma perspectiva do ciclo de vida, os jovens deveriam estar distantes deste evento. Alm disso, este aumento ocorreu devido mortalidade, por causas externas ou no naturais. Ou seja, so bitos por homicdios, acidentes de transporte e suicdios. Em 2006, aproximadamente 77% das mortes entre homens de 15 a 29 anos deveram-se a estas causas de morte, com destaque para os homicdios. O objetivo deste texto analisar algumas caractersticas demogrficas dos jovens brasileiros. O recorte etrio utilizado o de 15 a 29 anos, como estabelecido pela Poltica Nacional de Juventude, instituda em 2005. O texto est estruturado em seis sees, sendo esta apresentao a primeira. A segunda seo insere a populao jovem no contexto do regime demogrfico que o Brasil vem experimentando nas ltimas dcadas. Nela, so apresentadas algumas caractersticas da populao jovem brasileira, no que diz respeito distribuio por idade e sexo. A terceira discute, brevemente, as dimenses da escola, do trabalho e da famlia e a quarta aborda o fenmeno da gravidez na adolescncia. A mortalidade de jovens por causas violentas est contemplada na quinta seo. Na sexta, tecemse as consideraes finais.
2 o novo reGime demoGrfiCo

O Brasil foi, at recentemente, considerado um pas jovem. Esta caracterizao, no entanto, ocorreu menos pela proporo especfica de jovens no total da populao brasileira do que pela proporo de pessoas que tinham menos de 15 anos. Em 1920, esta proporo foi de 44,3% e a do grupo de 15 a 29 anos, de 28,2%. Ao longo do sculo XX, estes dois segmentos, em seu conjunto, representaram grandes parcelas da populao relativamente aos demais grupos etrios. A partir dos anos 1970, dada a queda da fecundidade, estas propores comearam a diminuir, como ilustra o grfico 1. At 2000, a populao de crianas e de jovens correspondia a mais da metade da populao brasileira, aproximadamente 58%, sendo 29,6% de crianas e 28,2% de jovens.

um olhar demogrfico sobre os Jovens Brasileiros

75

GRFICo 1
(Em %)
100

distribuio proporcional da populao, observada e projetada por grupos de idade brasil

75

50

25

0 1920 1940 1950 1960 0-14 1970 1980 15-29 1991 30-59 2000 60+ 2010 2020 2030 2040

Fontes: Censos demogrficos e Pesquisa nacional por Amostra de domiclios (PnAd)/Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE). obs.: As populaes dos anos de 2010 a 2040 foram extradas de Camarano e Kanso (2009).

A anlise da distribuio etria da populao brasileira ao longo do sculo XX mostra que as mudanas expressivas foram nas propores de crianas e de idosos, e no na de jovens, que se manteve aproximadamente constante ao longo das dcadas, variando entre 26% e 29%. Em termos absolutos, os primeiros anos deste sculo registraram o maior nmero de jovens da histria brasileira. Isto ocorreu em funo de um fenmeno chamado de inrcia demogrfica. Bercovich e Madeira (1990) mostraram que o efeito de sucessivos alargamentos e estreitamentos na base das pirmides etrias, ao longo das dcadas, produziu descontinuidades demogrficas, que se reproduzem como ecos em sucessivas geraes, caracterizando a onda jovem. Argumenta-se que a forte queda da mortalidade no Brasil aps a Segunda Guerra Mundial seria a maior responsvel pelo alargamento da base da pirmide de 1960, refletindo-se, em 1980 e 2000, no aumento da proporo de mulheres em idades frteis e em um alargamento da base da pirmide, resultante do incremento no nmero absoluto destas mulheres. Pesquisadores vm estudando alguns efeitos que as mudanas na pirmide etria e as alteraes no tamanho das populaes de crianas, jovens e adultos podem acarretar para o desenvolvimento brasileiro. A diminuio, em termos absolutos, da populao de crianas e adolescentes menor de 20 anos, entendida como dependente ou inativa, e o incremento da populao adulta em idade ativa nas prximas dcadas tm sido designados de janela de oportunidade (CARVALHO; WONG, 1995; CARVALHO, 1997; ALVES; BRUNO, 2006).

76

Juventude e Polticas Sociais no Brasil

A tal conceito corresponde a ideia de que, por um lado, haver um nmero maior de pessoas em idade de participar das atividades produtivas e, por outro, um menor nmero de crianas que necessitam de servios de sade e educao, em um contexto, ainda, de pequena proporo da populao idosa, tambm considerada dependente. A alegao que estes dois mecanismos demogrficos, em conjunto, propiciariam menores gastos sociais, um aumento da produo nacional e consequente renda per capita. Os crticos a esta ideia apontam que, mantida a estrutura desigual de oportunidades que impera no Brasil, a dinmica demogrfica no ser capaz de, isoladamente, produzir os efeitos esperados. Neste caso, argumenta-se que o comportamento demogrfico poderia facilitar, mas no determinar, ganhos sociais. Observa-se que a fecundidade se reduziu muito em quase todos os pases em desenvolvimento, criando vrias janelas de oportunidades; e isso no significou necessariamente reduo da pobreza nessas localidades. Para que a janela de oportunidades passasse de possibilidade realidade, seria necessrio que a economia e as polticas pblicas agissem em sintonia com o momento demogrfico (VIEIRA, 2009). H de se reconhecer tambm que a dinmica demogrfica brasileira apresenta diferenciais expressivos por regies geogrficas, cor, nveis de renda e escolaridade. Isto resulta em janelas de oportunidades diferenciadas. A distribuio por sexo de uma populao tambm um indicador importante para a elaborao de polticas pblicas. Analisada em seu conjunto, a populao de jovens distribuiu-se entre 1970 e 2000 quase que igualmente entre homens e mulheres, com leve predomnio de mulheres, 51,3% e 50,2%, nos dois anos, respectivamente. O grfico 2 apresenta as razes entre homens e mulheres, no perodo 1970-2000, conhecidas como razes de sexo, desagregadas por faixa etria. Observa-se um ligeiro crescimento nestas razes que ocorreu, principalmente, nas primeiras idades. Atenta-se que, a partir de 1991, o nmero de homens por mulheres diminua medida que aumentava a idade, tendncia que foi reforada em 2000. Uma das explicaes para tal comportamento o aumento das taxas de mortalidade dos jovens do sexo masculino, vtimas de causas externas.

um olhar demogrfico sobre os Jovens Brasileiros

77

GRFICo 2
1,05

razo de sexos da populao jovem por grupos de idade brasil

0,95

0,9 15-19 1970 20-24 1980 1991 2000 25-29

Fonte: Censos demogrficos de 1970 a 2000/IBGE.

3 aSpeCtoS inStituCionaiS: eSCola, inSero profiSSional e familiar

A juventude caracteriza-se, tambm, por ser o momento de entrada na vida adulta. Tradicionalmente, esta entrada ocorre pela sada da escola, seguida da insero profissional e da constituio de um novo ncleo familiar/domiciliar, com ou sem filhos. Apesar das mudanas ao longo do tempo e da flexibilizao no ordenamento de algumas destas etapas, j mostradas por estudos na rea,3 estas dimenses permanecem centrais no processo de autonomia e independncia dos jovens. A tabela 1 apresenta a distribuio proporcional dos jovens brasileiros em 1982-2007 por duas dimenses: participao no mercado de trabalho4 e frequncia escola. Neste mesmo perodo, confirmam-se cinco tendncias j observadas em estudos anteriores: aumento da escolarizao para ambos os sexos; reduo da proporo de jovens do sexo masculino que apenas participavam do mercado de trabalho; aumento da proporo de jovens que combinavam as duas atividades trabalho e escola; aumento na proporo de jovens do sexo masculino que no estudavam nem participavam das atividades econmicas, ou seja, no trabalhavam e no procuravam trabalho; e uma expressiva reduo entre as mulheres nesta categoria em prol de uma maior participao nas atividades econmicas. Os dados sugerem, tambm, inseres diferenciadas entre homens e mulheres jovens.
3. Ver Camarano (2006a), Mello (2005) e Vieira (2009). 4. Por participao na atividade econmica, est se considerando quem declarou participar da populao economicamente ativa (PEA), ou seja, quem trabalha e/ou procura trabalho.

78

Juventude e Polticas Sociais no Brasil

tABELA 1

distribuio proporcional da populao jovem por sexo, segundo algumas categorias brasil
Categoria Homens 1982 15-19 S estuda Estuda e participa do mercado de trabalho S participa do mercado de trabalho nem estuda nem participa do mercado de trabalho 22,2 19,8 52,5 5,5 20-24 S estuda Estuda e participa do mercado de trabalho S participa do mercado de trabalho nem estuda nem participa do mercado de trabalho 4,3 10,9 81,6 3,1 25-29 S estuda Estuda e participa do mercado de trabalho S participa do mercado de trabalho nem estuda nem participa do mercado de trabalho 0,7 5,5 91,6 2,2 15-29 S estuda Estuda e participa do mercado de trabalho S participa do mercado de trabalho nem estuda nem participa do mercado de trabalho Fonte: PnAds de 1982 e 2007/IBGE. Elaborao das autoras. 10,5 13,0 72,7 3,8 15,7 19,2 57,9 7,2 15,2 8,7 35,2 40,9 19,3 16,7 42,0 22,0 12,9 10,8 53,6 22,7 17,5 17,9 49,9 14,7 1,6 9,6 82,6 6,2 1,7 3,6 41,8 52,9 3,2 10,4 60,0 26,5 1,3 4,5 65,7 28,6 2,4 10,0 71,0 16,6 6,2 17,8 68,2 7,9 7,0 9,1 38,0 46,0 9,4 16,9 49,0 24,7 5,7 10,0 59,3 25,1 7,8 17,4 58,5 16,3 37,5 29,1 25,9 7,5 32,2 12,2 28,0 27,7 45,4 22,7 17,0 14,9 27,2 16,0 40,2 16,6 41,3 25,9 21,6 11,1 2007 Mulheres 1982 2007 1982 Total 2007

As propores de jovens que s estudavam decrescem medida que aumenta a idade, nos dois anos considerados, como esperado. No entanto, estas se elevaram em todos os grupos etrios e para ambos os sexos. Entre os homens de 15 a 29 anos, foi de 10,5%, em 1982, e passou para 15,7%, em 2007. Entre os de 25 a 29 anos, a proporo dos que s estudavam mais que dobrou, sugerindo que os jovens tm se dedicado exclusivamente aos estudos durante um perodo maior do que o verificado 25 anos atrs. A proporo de mulheres que s estudavam tambm experimentou um incremento expressivo, passando de 15,2%, em 1982, para 19,3%, em 2007. Como consequncia, a escolaridade dos jovens

um olhar demogrfico sobre os Jovens Brasileiros

79

em todas as categorias e sexo aumentou no perodo. O nmero mdio de anos de estudo dos homens de 15 a 29 anos passou de 5,2 para 8,4 anos. Entre as mulheres, o incremento foi ainda maior, de 5,5 para 9,2 anos. Em 1982, a condio mais frequente entre os homens de todas as idades era a de apenas participar do mercado de trabalho ocupando ou procurando trabalho e entre as mulheres de 15 a 19 anos, a de apenas estudante e, a partir desta idade, a de no fazer parte do mercado de trabalho e no estudar. Este quadro foi alterado no perodo em estudo. Em 2007, a condio de estudante era a mais frequente entre os jovens de 15 a 19 anos, tanto homens quanto mulheres. A partir desta idade, prevaleceu a condio de participao no mercado de trabalho entre os jovens dos dois sexos. Dado que, entre os homens de 15 a 19 anos, em 1982, predominavam aqueles que apenas participavam do mercado de trabalho, acredita-se que os jovens esto se dedicando mais aos estudos nas primeiras idades e retardando sua entrada nas atividades econmicas. Por outro lado, como entre as mulheres de 20 anos e mais, em 1982, prevalecia a condio de no estudar e no estar no mercado de trabalho; a prevalncia de apenas participar do mercado de trabalho em 2007 sugere mudanas no papel social da mulher, o que j foi muito apontado pela literatura. Aqueles que no estudavam e no faziam parte do mercado de trabalho constituam parcela tambm no desprezvel entre os jovens. Embora decrescente entre as mulheres e baixa entre os homens, a proporo de jovens do sexo masculino nesta situao cresceu em todas as idades, neste ltimo segmento. Para seu conjunto, esta proporo se elevou de 3,8% para 7,2% entre 1982 e 2007. Este comportamento pode ser preocupante, dado que estes jovens no estavam nem procurando trabalho. Pergunta-se, ento, o que faziam. Entre as mulheres, a proporo das que no estudavam nem trabalhavam, embora decrescente, bastante elevada em relao a dos homens, mas pode ser vista com menos preocupao, uma vez que uma parcela significativa destas mulheres estava envolvida com as atividades ligadas maternidade e podiam estar afastadas apenas temporariamente dos estudos ou do trabalho. Aproximadamente, dois teros das mulheres de 15 a 29 anos que no estudavam e no estavam no mercado de trabalho j tinham tido filhos em 2007. Esta proporo era mais elevada entre as de 25 e 29 anos (81,7%). Outra forma de insero no mundo adulto ocorre pela sada da casa dos pais, aqui medida pela proporo de jovens que declararam ter assumido a posio de chefe ou cnjuge em um novo domiclio. Isto pode ocorrer via constituio de um novo ncleo familiar, como casamento e/ou maternidade/paternidade. Vrios trabalhos j mostraram que este processo tambm tem sido adiado para o conjunto dos jovens, o que est associado entrada mais demorada no

80

Juventude e Polticas Sociais no Brasil

mercado de trabalho.5 A tabela 2 apresenta a distribuio percentual dos jovens brasileiros, desagregada por sexo, segundo sua situao familiar: os que haviam sado de casa ou no e em que situao familiar estavam os que saram.
tABELA 2
(Em %)
Caractersticas dos jovens Residem na casa dos pais/outros parentes Saram de casa Chefe jovem com cnjuge Chefe jovem sem cnjuge Cnjuge jovem Saram de casa e tiveram filhos Chefe jovem com cnjuge Chefe jovem sem cnjuge Cnjuge jovem Fonte: PnAds de 1982 e 2007/IBGE. Elaborao das autoras. Homens 1982 70,7 27,6 24,6 3,0 2007 74,7 24,0 17,9 3,5 2,6 1982 55,8 40,0 2,2 37,8 Mulheres 2007 62,0 36,2 3,0 4,6 28,6 74,0 73,2 43,7 76,2 1982 63,1 33,9 12,1 2,6 19,3 Total 2007 68,3 30,1 10,5 4,1 15,6

distribuio proporcional dos jovens entre 15 e 29 anos, segundo sexo e algumas caractersticas da insero familiar brasil

A insero familiar mostra-se diferenciada entre homens e mulheres. O primeiro ponto diz respeito ao fato de as mulheres sarem da casa dos pais primeiro que os homens, o que, tradicionalmente, para elas, dependia mais do casamento do que de uma insero profissional. Em 1982, apenas 27,6% dos homens jovens j tinham sado de casa e, entre as mulheres, a proporo comparvel foi de 40%. Estas propores diminuram nos 25 anos pesquisados, principalmente, entre os homens, sugerindo um adiamento na idade de sada. Dos homens que saram de casa, a grande maioria saiu para chefiar um domiclio e tinha uma cnjuge. Esta proporo diminuiu, no perodo, em prol de um crescimento ligeiro na proporo dos que saram na condio de cnjuges. Por outro lado, a grande maioria das mulheres saiu na condio de cnjuge, proporo esta tambm decrescente, em prol de um aumento na proporo das mulheres que chefiavam famlias, o que faz parte das mudanas no papel social das mulheres. Em 2007, a sada de casa das mulheres jovens foi acompanhada pela maternidade. Isto aconteceu para aproximadamente 75% delas, principalmente, para as que tinham cnjuges, sugerindo que a sada de casa, pelo menos para as jovens, tem sido acompanhada pela constituio de um novo ncleo familiar.
5. de fato, como ser visto posteriormente, algumas jovens tiveram filhos, ou seja, constituram um novo ncleo familiar sem ter sado da casa dos pais. J foi discutido em outro trabalho se o crescimento da fecundidade na adolescncia seria um elemento desencadeador de novas formas de arranjo familiar (CAMARAno, 2007).

um olhar demogrfico sobre os Jovens Brasileiros

81

4 GravideZ na adoleSCnCia: Como oCorre

O aumento da gravidez na adolescncia tem sido uma questo de grande repercusso nos debates acadmicos e na mdia nos ltimos anos, apesar da reduo observada em 2000 (BERQU; CAVENAGHI, 2004, 2005). Uma das razes deste debate que as maiores taxas de fecundidade das adolescentes brasileiras so observadas entre as jovens de camadas mais baixas de renda e de menor escolaridade. Isto leva preocupao em relao ao futuro destas mulheres, homens e de seus filhos. No entanto, este debate no leva em considerao se a fecundidade na adolescncia resultado da pobreza ou um elemento desencadeador da pobreza. Alm disso, esta questo envolve aspectos tais como prejuzos sade da me e de seus filhos, interrupo dos estudos, entrada precoce e em piores condies no mercado de trabalho e maior vulnerabilidade social. Tal viso perpassa vrios campos de conhecimento e tem sido alvo, tambm, dos debates sobre polticas pblicas para a juventude no Brasil. Pela perspectiva demogrfica, alm das questes mencionadas, o fenmeno visto como uma das consequncias das mudanas na famlia, entre estas, as na configurao dos arranjos e no padro de nupcialidade. Estas modificaes se relacionam, em particular, dissociao entre sexualidade e reproduo, influenciada pela disseminao de mtodos hormonais de contracepo, revoluo sexual, que separou a sexualidade do casamento, e s mudanas no papel social da mulher. Um dos resultados destes processos foi a antecipao da idade primeira relao sexual.6 Outros enfoques, de cunho sociolgico, analisam a maternidade na adolescncia pela tica da busca por novas identidades e pelo seu reconhecimento por parte das famlias e da comunidade, na qual estas jovens, em especial as de baixa renda, esto inseridas (HEILBORN et al., 2006). Nesta abordagem, a maternidade entre as adolescentes seria uma estratgia para elevar seu papel social, uma vez que a maternidade um papel social valorizado. A queda da fecundidade no Brasil ocorreu em todos os grupos de idades, mas foi menos acentuada entre as mulheres de 15 a 19 anos. A tendncia foi de aumento nos anos 1990, entre 1997 e 2001, e de queda desde ento, como mostra o grfico 3. Em 1992, para cada mil adolescentes, observaram-se 91 filhos nascidos vivos e, em 2007, 70 por mil. Considerando as adolescentes desagregadas por grupos de renda domiciliar per capita, observa-se que a fecundidade das mulheres jovens decresceu entre 1992 e 2007 em todos os grupos de renda, decrscimo este mais expressivo entre as mulheres de renda mais alta.

6. A esse processo denominou-se segunda transio demogrfica.

82

Juventude e Polticas Sociais no Brasil

GRFICo 3
100

taxas de fecundidade das mulheres de 15 a 19 anos brasil

80

60

40

20

1992 1993 1995 1996 1997 1998 1999 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

TFT 15-19

TFT 15-19 mdia mvel

Fonte: PnAds/IBGE.

GRFICo 4
140

taxa de fecundidade das mulheres de 15 a 19 anos por quintil de renda brasil

120

100

80

60

40

20

1 quintil 2 quintis 3 quintis 1992 2007 4 quintis 5 quintis

Fonte: PnAds de 1992 e 2007/IBGE.

Entre as adolescentes que tiveram filhos, predominaram as cnjuges, embora esta proporo tenha decrescido ao longo do perodo analisado: passou de 55,8% para 38,2% (grfico 5). Isto pode indicar que a gravidez ocorreu em uma unio

um olhar demogrfico sobre os Jovens Brasileiros

83

ou que levou a esta. De acordo com a Pesquisa Nacional de Demografia e Sude (PNDS) de 2006, 49% das mulheres com mais de 20 anos j eram casadas aos 20 anos. Esta proporo era, particularmente, alta na regio Norte rural (74,8%). Por outro lado, aumentou a proporo de mes adolescentes que estavam na condio de filhas e outros parentes (netas, sobrinhas). Nestas duas posies, estavam 53,9% das mes adolescentes. Na verdade, a proporo de filhas praticamente se igualou a de cnjuges em 2007. Nota-se tambm que a proporo de mes adolescentes que chefiavam famlias cresceu em 2007 e atingiu 6%.
GRFICo 5
(Em %)
60 55,8

proporo de mulheres de 15 a 19 anos que tiveram filhos, por condio no domiclio brasil

40

38,2 38 28,4

20 12,4 15,8

1,9 0 1991 1992 1993 1994 1995 1996 Chefe 1997 1998 Cnjuge 1999 2000 Filha 2001 2002 2003 2004 2005 2006

2007

2008

Outro parente

Fonte: PnAds/IBGE.

5 mortalidade na juventude Como fonte de vulnerabilidade SoCial

Alm da gravidez na adolescncia que, independentemente do escopo terico que se assuma, pode trazer consequncias, do ponto de vista individual e social para as jovens, outra questo que est na agenda dos estudos sobre juventude no Brasil a mortalidade masculina por causas externas. As taxas de mortalidade neste grupo populacional so, em geral, muito baixas, dado seu momento no ciclo da vida. No obstante a reduo da mortalidade em todas as idades, a de homens de 15 a 29 anos aumentou entre 1980 e 1991 e passou a diminuir a partir de ento, atingindo, em 2006, nveis prximos aos de 1980. J as taxas de mortalidade feminina decresceram sistematicamente no perodo e representavam, em 2006, aproximadamente um quarto das taxas masculinas.

84

Juventude e Polticas Sociais no Brasil

GRFICo 6
300

taxas de mortalidade entre os jovens de 15 e 29 anos por sexo brasil, 1980-2006

200 Por 100 mil 100 0 Homens 1980 1991 2000 2006 Mulheres

Fontes: Censos demogrficos/IBGE; Sistema de Informao sobre Mortalidades (SIM)/Ministrio da Sade (MS).

A elevao das taxas de mortalidade dos homens jovens pode ser explicada pela mortalidade por causas externas. A taxa de mortalidade devido a esta causa era, em 1980, de 161,2 bitos por 100 mil habitantes e atingiu 204 por 100 mil, em 2000. Entre 2000 e 2006, observou-se uma leve reduo para 192,6 bitos por 100 mil. As mulheres so menos suscetveis a este tipo de causa de morte, o que explica a reduo sistemtica observada em suas taxas. As causas externas foram responsveis, em 1980, por aproximadamente 61% dos bitos de homens de 15 a 29 anos e por cerca de 77%, em 2006. Entre estas, esto homicdios, acidentes de transporte e suicdios. O grfico 7 aponta para uma elevao do peso dos homicdios no total de mortes por causas externas. Em 1980, eram responsveis por 28,9% no total de bitos por causas externas; em 2006, passaram a representar 56,8%. Os bitos por acidentes de transporte tiveram sua importncia relativa reduzida entre 1980 e 2000 e aumentada nesta dcada. Em 2006, constituam 24,1% do total de bitos por causas externas.

um olhar demogrfico sobre os Jovens Brasileiros

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GRFICo 7
(Em %)
100

distribuio proporcional dos bitos por causas externas dos jovens do sexo masculino brasil

75

50

25

0 1980 1991 Outras causas externas Suicdios 2000 Homicdios 2006 Acidentes de transporte

Fonte: SIM/MS.

6 ConSideraeS finaiS

A questo da juventude ganhou importncia nos estudos populacionais e nas polticas pblicas por sua magnitude populacional pelo fato de a fecundidade na adolescncia ter crescido e porque muitos jovens do sexo masculino morrem precocemente. Todos estes fatores esto experimentando uma reduo em sua incidncia, mas no diminuem sua importncia na questo estudada. Acredita-se que sua importncia est nas consequncias que estes podem ter na insero dos jovens na vida adulta. Assumindo que a insero na vida adulta passa necessariamente por escola, trabalho e sada da casa dos pais, buscou-se, neste trabalho, conhecer algumas das trajetrias dos jovens brasileiros nesta direo. Observou-se que as trajetrias foram diferenciadas por sexo. Constatou-se um aumento da escolarizao para ambos os sexos, mas que beneficiou mais as mulheres. Alm disso, e/ou talvez como consequncia, elas passaram a participar mais ativamente do mercado de trabalho, e diminuiu expressivamente a proporo de mulheres que saram da escola e no ingressaram nas atividades econmicas. Dado que uma proporo elevada de mulheres que estavam nesta condio eram mes, a reduo da proporo mencionada sugere uma mudana no papel social das mulheres, de mes/ esposas e, tambm, das trabalhadoras. Esta mudana pode guardar, ainda, alguma relao com a diminuio da fecundidade entre as adolescentes.

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Juventude e Polticas Sociais no Brasil

J a proporo de jovens do sexo masculino que no estudavam nem participavam das atividades econmicas, ou seja, no trabalhavam e no procuravam trabalho, aumentou nos 25 anos estudados. Embora as referidas propores sejam muito baixas, o seu aumento levanta algumas questes, que decorrem, principalmente, da premissa de que a transio da populao masculina ocorre apenas via insero nas atividades econmicas. Acredita-se que s participando do mercado de trabalho um homem pode auferir um rendimento que lhe permite tornarse independente da sua famlia e constituir a sua prpria. Estariam estes jovens aguardando melhores oportunidades para o ingresso no mercado de trabalho? Por que no trabalham nem procuram trabalho? As formas de transio esto se alterando? possvel pensar em um novo contrato familiar em que o homem deixa de desempenhar o papel de provedor? Outro diferencial importante na insero entre jovens e mulheres o aumento das taxas de mortalidade masculina por causas externas, notadamente, homicdios. Embora estas taxas tenham declinado no perodo mais recente, estas eram quatro vezes mais elevadas do que as femininas em 2006, impedindo o processo de transio destes jovens. Em uma estimativa feita com os dados de 2000, concluiu-se que os bitos por estas causas levaram a que 4,5% dos jovens de 15 anos no completassem o aniversrio de 30 anos (CAMARANO, 2006b). O que se pode, portanto, esperar para os jovens do futuro? As tendncias demogrficas apontam para uma desacelerao no ritmo de crescimento do segmento de jovens, acarretando uma reduo da participao deste grupo tanto no total da populao quanto na PEA. Poder-se-ia esperar que isto resulte em uma diminuio na taxa de desemprego entre os jovens? Na verdade, no se conhece evidncia emprica que associe baixas taxas de crescimento populacional a baixas taxas de desemprego. A maior escolaridade destes jovens lhes garantir um melhor acesso ao mercado de trabalho, que exige cada vez mais qualificao e experincia? Para um delineamento das prioridades de polticas pblicas, o importante para o bem-estar da populao, no s de jovens, mas de todas as idades, que se almeje uma insero adequada para a populao jovem no mundo adulto.

um olhar demogrfico sobre os Jovens Brasileiros

87

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88

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3
Situao eduCaCional doS jovenS braSileiroS

CAPtuLo 3

Situao eduCaCional doS jovenS braSileiroS

Paulo Roberto Corbucci* Maria Martha Cassiolato* Ana Luiza Codes** Jos Valente Chaves***

1 apreSentao

O presente captulo tem como objetivo analisar a situao educacional dos jovens brasileiros, mediante anlise de indicadores e das polticas voltadas a este pblicoalvo, no intuito de identificar os principais entraves elevao do nvel de escolaridade do segmento populacional jovem. A ttulo de introduo, apresenta um conjunto de indicadores da frequncia escolar, segundo trs faixas etrias, assim como da proporo de analfabetos e do nvel de escolaridade dos que se encontram fora da escola. A partir desta viso panormica acerca da situao educacional dos jovens brasileiros, foram definidos alguns focos de anlise: i) a incidncia do analfabetismo; ii) a modalidade de educao de jovens e adultos (EJA); iii) a frequncia ao ensino mdio regular; iv) o acesso educao superior; e v) a educao profissional tcnica. Em linhas gerais, pde-se concluir que o incipiente nvel de escolaridade dos jovens brasileiros resultou, em grande medida, das insuficientes condies de acesso e permanncia educao infantil e ao ensino fundamental, que resultam em sucessivas reprovaes e evaso escolar, temporria ou definitiva. Com isso, parcela considervel das crianas ingressa na juventude com elevada defasagem educacional, tanto do ponto de vista quantitativo quanto em termos qualitativos. Todavia, reconhece-se que aos jovens foi atribuda certa prioridade como foco da poltica educacional, sobretudo em termos de ampliao e equalizao das condies de acesso e permanncia aos nveis de ensino no obrigatrios. No entanto, a consecuo de tais objetivos pressupe no apenas a ampliao dos investimentos no campo educacional, como tambm a melhoria dos processos de gesto e coordenao das diversas aes implementadas.

* tcnicos de Planejamento e Pesquisa do Ipea. ** Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental em exerccio no Ipea. *** tcnico de desenvolvimento e Administrao do Ipea.

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Juventude e Polticas Sociais no Brasil

2 Situao eduCaCional doS jovenS braSileiroS

Ao analisar a situao educacional dos jovens brasileiros, evidenciam-se diversas distores decorrentes, em grande medida, do processo educativo: existncia de quase 1,5 milho de analfabetos; persistncia de elevada distoro idade srie, o que compromete o acesso ao ensino mdio na idade adequada; baixa frequncia ao ensino superior; e restritas oportunidades de acesso educao profissional. Estes temas so objeto de anlise deste captulo, que se prope tambm a identificar desafios a serem enfrentados para ampliar as oportunidades educacionais do segmento jovem da populao brasileira. Para tanto, buscou-se compor um quadro-sntese da situao educacional dos jovens brasileiros em 2007, desagregados segundo trs grupos etrios. Pode-se constatar pela tabela 1 que a incidncia do analfabetismo tanto maior quanto mais elevada a faixa etria dos jovens brasileiros. Outro aspecto a ser ressaltado diz respeito elevada distoro idade srie, na medida em que 32% dos jovens de 15 a 17 anos ainda cursam o ensino fundamental. Tambm merece ateno o fato de apenas 13% da populao de 18 a 24 anos frequentarem a educao superior, que corresponde ao nvel de ensino adequado faixa etria. No entanto, tal quadro revela que o primeiro segmento de jovens apresenta menor incidncia de analfabetos, o que no deixa de ser uma conquista desta nova gerao, tanto em relao aos outros dois subgrupos de jovens quanto, principalmente, em relao aos seus pais.
tABELA 1
(Em %)
Faixa etria 15 a 17 anos Analfabetos Frequentam o ensino fundamental1 Frequentam o ensino mdio2 Frequentam o ensino superior3 Frequentam a alfabetizao de jovens e adultos Esto fora da escola Ensino fundamental incompleto Ensino fundamental completo Ensino mdio incompleto Ensino mdio completo Ensino superior incompleto Ensino superior completo Populao jovem valor absoluto 10.262.468 1,6 32,5 48,5 0,6 0,1 16,6 10,2 2,2 1,5 1,6 18 a 24 anos 2,4 4,3 13,0 13,2 0,1 65,7 17,7 6,4 7,0 29,5 1,1 2,3 23.845.483 25 a 29 anos 4,4 1,8 2,8 7,5 0,2 82,5 24,2 7,8 5,7 31,7 1,7 9,4 16.158.113

Situao educacional dos jovens em 2007

Fonte: Pesquisa nacional por Amostra de domiclios (PnAd)/Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE). Elaborao: diretoria de Estudos e Polticas Sociais (disoc)/Ipea. notas: Ensino regular ou EJA. Ensino regular, EJA ou pr-vestibular. Inclusive mestrado ou doutorado.

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3 analfabetiSmo em queda

O grau de analfabetismo da populao brasileira, medido pela taxa de pessoas com 15 anos ou mais que no sabem ler nem escrever um bilhete simples, ainda se encontrava no patamar de 10% em 2007. uma taxa bastante elevada, sobretudo quando comparada de outros pases do continente sul-americano, como Uruguai, Argentina e Chile, cujas taxas variam entre 2% e 4%. Quando se analisam as taxas de analfabetismo no Brasil segundo os diferentes grupos de idade, verifica-se enorme distncia entre jovens e idosos. Se na faixa de 15 a 24 anos a taxa de analfabetismo correspondia a 2,2%, em 2007, entre pessoas com 60 anos ou mais a proporo de analfabetos atingia 28,4%, fato revelador de um enorme passivo educacional ainda no saldado. Em que pese a existncia de tais diferenas nos ndices de analfabetismo, a situao retratada para os jovens suscita reflexo particular, principalmente porque a este grupo foi oferecida a oportunidade de acesso escola, com um longo perodo de prevalncia de polticas de universalizao do ensino fundamental. A tabela 2 revela que, apesar de o analfabetismo entre jovens de 15 a 24 anos ter se tornado um problema residual nas regies Sul, Sudeste e Centro-Oeste, onde as taxas giram em torno de 1%, sua erradicao na regio Nordeste constitui um desafio de maior envergadura, pois nesta ainda se registram taxas de 4,7% na referida faixa etria e de 10,4% entre os jovens de 25 a 29 anos.
tABELA 2
(Em %)
15 a 24 anos Brasil e regies Brasil norte
1

taxa de analfabetismo das pessoas de 15 a 29 anos 1996 e 2007

25 a 29 anos Variao percentual - 66,6 - 57,4 - 69,2 - 54,1 - 65,2 - 69,5 1996 8,1 7,1 19,4 3,3 3,8 4,8 2007 4,2 3,0 10,4 1,6 1,6 2,3 Variao percentual - 47,9 - 57,2 - 46,2 - 51,7 - 58,6 - 53,1

1996 6,5 4,1 15,3 2,2 2,4 3,2

2007 2,2 1,7 4,7 1,0 0,8 1,0

nordeste Sudeste Sul Centro-oeste

Fonte: PnAd/IBGE. Elaborao: disoc/Ipea. nota: 1 Exclusive as reas rurais dos estados do Acre (AC), Amap (AP), Amazonas (AM), Par (PA), Rondnia (Ro) e Roraima (RR).

Apesar de ter havido acentuada reduo do analfabetismo no segmento de jovens, entre 1996 e 2007, este avano no foi acompanhado de reduo das disparidades regionais, o que refora a necessidade de intensificar e ampliar aes que priorizem as regies Norte e, em particular, a Nordeste.

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Juventude e Polticas Sociais no Brasil

Ressalte-se que a manuteno do nmero de analfabetos no pas em patamar elevado tambm est relacionada baixa efetividade do ensino fundamental. Segundo relatrio do Observatrio da Equidade,1 tal fato evidencia-se pela grande proporo de analfabetos que declaram ter frequentado a escola sem, no entanto, ter aprendido a ler e escrever sequer um bilhete simples. De acordo com os dados da PNAD, do IBGE, realizada em 2005, 38,7% das pessoas analfabetas, com 15 anos de idade ou mais, j haviam frequentado a escola. Esta proporo elevou-se para 44,8% em 2007, o que corresponde a 6,3 milhes de pessoas. Por sua vez, o ingresso anual de jovens com 15 anos de idade no contingente de analfabetos outra decorrncia do fracasso do ensino fundamental. Em 2007, a taxa de analfabetismo entre os jovens desta idade era de 1,7%, totalizando o ingresso de 58,3 mil novos analfabetos. Portanto, melhorar a qualidade do ensino fundamental, particularmente no que se refere efetividade dos processos de alfabetizao nas sries iniciais, crucial para reduzir a incidncia do analfabetismo entre jovens. Outras causas tambm explicam o nmero elevado de analfabetos no pas, entre as quais se destacam as limitadas oportunidades de acesso a cursos de alfabetizao, a qualidade dessa oferta e as limitaes dos estudantes que comprometem a sua permanncia nos cursos e a continuidade nos estudos. A lentido na reduo do analfabetismo nos ltimos anos sinalizou para a necessidade de alterar substancialmente o Programa Brasil Alfabetizado e a EJA. Lanado em 2003, este programa tornou-se objeto de diversas avaliaes para seu aperfeioamento, sobretudo no que diz respeito a qualificao do processo de alfabetizao e mobilizao de seu pblico-alvo. Ao ser integrado ao Plano de Desenvolvimento da Educao (PDE), o Programa Brasil Alfabetizado foi redesenhado no intuito de assegurar prioridades de atendimento, bem como melhores condies de operacionalizao. No primeiro caso, tero prioridade: i) 1,1 mil municpios com taxas de analfabetismo superiores a 35% cerca de 90% destes concentrados no Nordeste; ii) jovens analfabetos na faixa etria de 15 a 29 anos; e iii) municpios com elevado contingente de analfabetos. Para assegurar apoios tcnico e financeiro aos municpios com os piores indicadores educacionais, foram contratados pelo Ministrio da Educao (MEC), em 2007, consultores com a misso de auxili-los no processo de elaborao dos planos plurianuais (PPA) de alfabetizao. A iniciativa resultou da constatao de que estes municpios, em sua maioria, careciam de capacidade tcnica para a elaborao de planos e projetos e, apesar de serem os que mais necessitavam, eram tambm os menos beneficiados pelos repasses financeiros do MEC.
1. Ver CdES (2007).

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Outra mudana a responsabilizao dos municpios pela implementao das aes de alfabetizao, na medida em que passam a contar com 80% dos recursos do programa. Sua adeso envolve compromissos como: i) definir metas, diretrizes e elaborar PPAs, que sero revistos anualmente; ii) garantir que pelo menos 75% dos professores da rede pblica assumam o processo de alfabetizao; iii) mobilizar os analfabetos para os cursos; e iv) selecionar e capacitar os professores. O MEC arcar com o pagamento de bolsas aos professores alfabetizadores e destinar recursos para material didtico, merenda e transporte escolar dos educandos, assim como para aquisio de culos. Algumas destas iniciativas constituem formas de apoio ao alfabetizando. Estas tm o propsito de incentivar e ampliar o acesso dos alunos aos cursos de alfabetizao, alm de procurar oferecer condies para sua permanncia ao longo de toda a etapa do processo educacional. O redesenho do Programa Brasil Alfabetizado e da EJA revela uma forte preocupao em ampliar a qualidade e a responsabilizao dos municpios pela implementao dos processos de alfabetizao. Contudo, muito ainda precisa ser feito, a fim de construir-se uma estratgia efetiva de articulao da alfabetizao com os demais cursos da modalidade de EJA, medida necessria para a manuteno do aprendizado adquirido pelos recm-alfabetizados. Por sua vez, a prioridade atribuda alfabetizao dos jovens de 15 a 29 anos no aparece de forma explcita nas aes do programa redesenhado. uma lacuna a ser preenchida mediante a definio da forma de implementao do programa, de modo a ampliar a participao dos jovens nos cursos de alfabetizao.
4 eduCao de jovenS e adultoS: oferta inSufiCiente e qualidade a deSejar

Um grande entrave reduo do analfabetismo est associado desarticulao dos cursos de alfabetizao com os de EJA, pois reconhecido que o retorno ao analfabetismo comum quando o aluno recm-alfabetizado no utiliza as habilidades de ler e escrever adquiridas. Dados do Programa Brasil Alfabetizado revelaram que apenas 6,2% dos alfabetizados, em 2006, matricularam-se em cursos de EJA. Isto evidencia a desarticulao em contexto em que existe a oferta desta forma de ensino, mas no revela o outro lado preocupante da situao: a carncia de oferta em muitos municpios brasileiros. Uma evidncia de que insuficiente a oferta de EJA fica por conta do fato de cerca de 860 mil jovens de 18 a 29 anos cursarem o ensino fundamental regular, concentrados quase 60% deste total no Nordeste. Para os jovens com grande defasagem escolar, a exemplo dos anteriormente citados, e que enfrentam dificuldades em perseguir um itinerrio regular para os estudos na educao bsica, a modalidade EJA a alternativa mais adequada.

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Juventude e Polticas Sociais no Brasil

A incluso da EJA no Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao (FUNDEB) atendeu reivindicao antiga por sua insero no Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio (FUNDEF) e, portanto, representa uma conquista, ao ser reconhecida, tal modalidade de ensino como integrante da educao bsica. Alm de subsidiar a ampliao da oferta de EJA, o MEC aloca recursos para melhorar a qualidade dos cursos, mediante o desenvolvimento de materiais didtico-pedaggicos. Assim, apoiou a elaborao da Coleo Cadernos de EJA para o ensino fundamental de jovens e adultos, da alfabetizao at a 8a srie uma contribuio para o trabalho pedaggico dos professores. A coleo segue as orientaes curriculares do Conselho Nacional de Educao (CNE), organizando os componentes e contedos em torno de eixos temticos, e tem o trabalho como eixo geral integrador destes temas. Outra novidade foi a criao, em abril de 2007, do Programa Nacional do Livro Didtico para a Alfabetizao de Jovens e Adultos (PNLA), que objetiva distribuir livros didticos adequados aos estudantes de EJA. O ensino fundamental destaca-se na oferta de EJA, ao responder pelas matrculas, em 2006, de 3,5 milhes de estudantes. O crescimento mdio de 3,5% em relao a 2005 foi, em grande parte, por causa da regio Sul, que registrou aumento de 32,2%, conforme mostra a tabela 3.
tABELA 3
matrculas na eja no ensino fundamental 2005 e 2006
Total1 Brasil e regies Brasil norte nordeste Sudeste Sul Centro-oeste 2005 2006 Variao percentual (2005-2006) 3,5 -2,8 1,7 -0,6 32,2 4,6 distribuio das matrculas em 2006, por faixa etria (%) de 0 a 14 anos 1,4 1,6 1,6 1,2 0,7 0,6 de 15 a 17 anos 16,7 19,3 15,9 16,2 18,7 17,0 de 18 a 24 anos 26,3 30,3 26,9 22,7 24,2 28,3 de 25 a 29 anos 13,9 14,6 13,7 14,8 13,6 14,9 30 anos ou mais 41,7 34,2 41,8 46,1 42,8 39,3

3.395.550 3.516.225 513.602 498.982

1.665.796 1.694.941 841.532 209.663 164.957 836.441 277.166 208.695

Fonte: Instituto nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio teixeira (InEP)/MEC Censo Escolar de 2005 e 2006. nota: 1 Foram consideradas apenas as matrculas na EJA de cursos presenciais. o total de matrculas em 2006, considerando-se os cursos de EJA semipresenciais, foi de 3.865.629.

Apesar de os jovens de 15 a 29 anos responderem por 57% das matrculas na modalidade EJA de ensino fundamental, os adultos de 30 anos ou mais representam proporo significativa do alunado neste nvel de formao. Portanto, trata-se de uma modalidade de ensino essencial para garantir a concluso da escolaridade mnima obrigatria aos que no puderam faz-lo na idade adequada.

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A educao de jovens e adultos no ensino mdio, por sua vez, registrou crescimento de quase 10% entre 2005 e 2006, como pode ser observado na tabela 4. Considerando-se que, no perodo, houve reduo das matrculas no ensino mdio regular e, ao mesmo tempo, aumento da taxa de frequncia lquida entre jovens de 15 a 17 anos, plausvel inferir que parte dos estudantes que se encontravam defasados transferiu-se da modalidade regular para a de EJA.
tABELA 4
matrculas na eja no ensino mdio 2005 e 2006
Total1 Brasil e regies 2005 2006 Variao percentual (2005-2006) 9,9 9,2 1,7 5,7 48,9 6,2 distribuio das matrculas em 2006, por faixa etria (%) de 15 a 17 anos 4,0 2,9 3,0 6,1 1,6 1,6 de 18 a 24 anos 44,8 45,5 46,4 44,5 41,7 46,7 de 25 a 29 anos 17,7 20,0 18,6 16,1 18,2 19,6 30 anos ou mais 33,6 31,7 32,0 33,4 38,5 32,2

Brasil norte nordeste Sudeste Sul Centro-oeste

1.223.859 1.345.165 100.311 292.783 555.530 137.025 138.210 109.500 297.603 587.305 204.026 146.731

Fonte: InEP/MEC Censo Escolar de 2005 e 2006. nota: 1 Foram consideradas apenas as matrculas na EJA de cursos presenciais. o total de matrculas em 2006, considerando-se os cursos de EJA semipresenciais, foi de 1.750.662.

No que se refere distribuio das matrculas, segundo as faixas etrias, verifica-se que cerca de 45% destas concentravam-se entre jovens de 18 a 24 anos, proporo em torno da qual se situavam todas as grandes regies. Embora a participao dos adultos de 30 anos ou mais seja menor no ensino mdio que no fundamental, eles ainda respondiam por um tero das matrculas em tal nvel de ensino.
5 baiXa proporo de jovenS em idade adequada no enSino mdio

Um dos aspectos que evidenciam a melhoria substancial da situao educacional dos jovens brasileiros o aumento das taxas de frequncia escolar. Aproximadamente 82% dos jovens de 15 a 17 anos frequentavam, em 2007, algum nvel ou modalidade de ensino, mas apenas 48% deles cursavam o ensino mdio, considerado o nvel de ensino adequado faixa etria. Embora esta situao ainda seja insatisfatria, o ndice apurado em 2007 corresponde a quase o dobro do registrado em 1996, conforme pode ser constatado na tabela 5.

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Juventude e Polticas Sociais no Brasil

tABELA 5
(Em %)

ensino mdio taxas de frequncia lquida da populao de 15 a 17 anos 1996 e 2007

Brasil e regies Brasil norte
1

1996 24,1 15,9 12,8 31,6 32,5 23,5

2007 48,0 36,2 34,6 58,7 54,9 49,5

Variao percentual 99,2 126,9 170,1 85,9 69,2 110,7

nordeste Sudeste Sul Centro-oeste

Fonte: PnAd/IBGE. Elaborao: disoc/Ipea. nota: 1 Sem as reas rurais dos estados do AC, AP, AM, PA, Ro e RR.

Alm de serem baixas, as taxas de frequncia lquida na faixa de 15 a 17 anos tambm encobrem desigualdades de diversas ordens. Sob a tica regional, identifica-se clara polarizao entre as regies Sul Sudeste e Norte Nordeste. Por exemplo, em 2007, a taxa de frequncia lquida no Sudeste situava-se em torno de 59%, enquanto no Nordeste era de aproximadamente 35%. Apesar de ainda ser muito expressiva a diferena entre as regies, a situao atual configura um avano em relao a 1996, quando o Nordeste apresentava taxa de menos de 13%, contra 32% na regio Sudeste. Em termos relativos, houve reduo da disparidade entre as regies com o menor e o maior ndice.2 Diferenciais semelhantes so observados a partir da varivel raa/cor, na medida em que, em 2007, a taxa de frequncia entre os brancos era de quase 59%, contra aproximadamente 38% entre os negros (pretos e pardos). Observa-se tambm reduo da desigualdade entre estes dois grupos tnicos, tendo em vista que, em 1996, a taxa de frequncia de negros correspondia a menos de dois quintos da taxa referente populao branca, enquanto no ltimo ano diminuiu para cerca de dois teros. Quando se comparam as taxas de frequncia desses dois grupos tnicos nas regies Nordeste e Sudeste, verificam-se situaes distintas da configurada a partir dos ndices mdios nacionais. Entre brancos residentes no Sudeste e negros no Nordeste que, em 2007, registravam taxas de 66,3% e 31,9%, respectivamente , observa-se ampliao da disparidade inter-racial. No entanto, a comparao entre as taxas de frequncia de negros no Sudeste (49,5%) e de brancos no Nordeste (41,9%) mostra a melhor situao dos primeiros. Diante do exposto, conclui-se que uma varivel, separadamente, no suficiente para explicar as desigualdades evidenciadas pelos indicadores educacionais.
2. Em 1996, a taxa de frequncia lquida na regio nordeste correspondia a pouco mais de 39% da taxa na regio Sul. Em 2007, a proporo entre a taxa do nordeste e a do Sudeste, que passou a ocupar a liderana neste indicador, elevou-se para 59%.

Situao Educacional dos Jovens Brasileiros

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Tambm histrica a desigualdade de acesso educao escolar entre jovens das reas urbana e rural. Se no ensino fundamental as diferenas vm sendo substancialmente reduzidas, no nvel mdio ainda so bastante acentuadas. Em 2007, a proporo de jovens de 15 a 17 anos residentes em reas urbanas metropolitanas que frequentavam o ensino mdio era de aproximadamente 57%, contra pouco menos de 31% no meio rural. No que se refere varivel gnero, verifica-se que as mulheres tm se sobressado em relao aos homens, sobretudo no acesso educao escolar. Em 2007, a taxa de frequncia lquida no ensino mdio atingia 53,8% entre as mulheres, ou seja, mais de 11 pontos percentuais (p.p.) acima da taxa mdia registrada entre os homens. Se, no passado, o sexo feminino evidenciava defasagens educacionais em relao ao masculino, atualmente verifica-se o contrrio. Aumentar a escolaridade dos homens demandar aes de poltica que extrapolem o mbito escolar, de modo a envolver temas como violncia, mercado de trabalho e renda. A conciliao dos estudos com alguma atividade profissional tem sido a realidade de pouco mais de um quarto dos estudantes de 15 a 17 anos. Dos jovens desta faixa etria que no estudavam, menos da metade trabalhava, enquanto os demais no estavam envolvidos com quaisquer de tais atividades. A reduo das desigualdades de acesso ao ensino mdio e, consequentemente, sua progressiva obrigatoriedade, prevista na Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (LDB), constituem objetivos do PDE. No entanto, o sucesso das aes que integram o plano com impacto sobre este nvel de ensino depender, em grande medida, de um maior aporte de recursos, a ser disponibilizado pelo FUNDEB. Diante da diversidade de nveis/modalidades de ensino cobertos pelo fundo, o MEC instituiu uma comisso de especialistas com a atribuio de definir fatores diferenciados para a transferncia de recursos referentes complementao da Unio. Tendo como base o ensino fundamental urbano, ao qual foi atribudo fator 1, a referida comisso atribuiu ao ensino mdio fatores entre 1,2 ensino mdio urbano e 1,3 ensino mdio em tempo integral e ensino mdio integrado educao profissional. Portanto, o valor a ser repassado por estudante matriculado no nvel de ensino ser de 20% a 30% maior que o do ensino fundamental. Uma das aes do MEC voltadas ao ensino mdio com carter inovador corresponde distribuio do livro didtico aos estudantes das escolas pblicas. Tal iniciativa insere-se no esforo de contribuir para a melhoria da qualidade do ensino, que tem sido comprometida pelas precrias condies de acesso e permanncia dos estudantes, tais como: i) a elevada proporo de matrculas no perodo noturno, que correspondia, em 2007, a aproximadamente 41% do total; ii) a indisponibilidade de tempo para estudos extraclasse; iii) e a carncia de material pedaggico.

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Juventude e Polticas Sociais no Brasil

A distribuio do livro didtico a esse segmento estudantil foi instituda pelo Programa Nacional do Livro Didtico para o Ensino Mdio (PNLEM), implantado em 2004, em carter experimental, em aproximadamente 5,4 mil escolas das regies Norte e Nordeste. No exerccio de 2007, foram distribudos 9,2 milhes de exemplares de livros didticos e outros materiais de apoio, como atlas, CDs, livros em braile, mapas e peridicos. Por intermdio do PDE, est prevista a complementao da distribuio de livros didticos mediante a incorporao das disciplinas de histria e qumica, em 2008, e de fsica e geografia, em 2009. Foi anunciado pelo ministro da educao, em dezembro de 2007, que o Programa Nacional de Alimentao Escolar (PNAE) ser estendido ao ensino mdio. Com a iniciativa, elevar-se- em mais de 8 milhes o contingente de alunos da educao bsica beneficirios da merenda escolar. Em fevereiro de 2008, foi encaminhado, pelo Poder Executivo, Projeto de Lei (PL) ao Congresso Nacional que, entre outros temas, estabelece diretrizes para a alimentao escolar em toda a rede de escolas pblicas da educao bsica. O projeto tambm determina a incluso da educao alimentar e nutricional como contedo curricular de ensino, com vista a favorecer a adoo de prticas saudveis de vida, na perspectiva da segurana alimentar e nutricional (SAN). Conforme evidencia a exposio de motivos do referido projeto, a incluso do alunado do ensino mdio demandar aporte adicional de recursos da ordem de R$ 360 milhes anuais. Em relao formao de professores, so identificadas diversas aes com vista a suprir uma das principais carncias da educao bsica, em geral, e do ensino mdio, em particular, que se refere aos professores de cincias e matemtica. A primeira diz respeito ampliao da oferta de vagas na modalidade de educao a distncia (EaD), por intermdio do programa Universidade Aberta do Brasil (UAB). Alm disso, os Institutos Federais de Educao, Cincia e Tecnologia (IFETs) tambm assumiro a tarefa de formar professores para a educao bsica, o que pode ser facilitado pela alta capilaridade que tero tais instituies. Por sua vez, o estmulo carreira do magistrio na educao bsica ser oferecido por intermdio do Programa Institucional de Bolsa de Iniciao Docncia (PIBID), mediante a concesso de 20 mil bolsas de estudo a estudantes de cursos de licenciatura nas disciplinas que apresentam maior carncia de professores.
6 aCeSSo reStrito e deSiGual eduCao Superior

Em relao aos jovens de 18 a 24 anos, verificam-se avanos sobretudo no acesso educao superior, cuja taxa de frequncia mais que dobrou no perodo 19962007, conforme mostra a tabela 6.

Situao Educacional dos Jovens Brasileiros

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tABELA 6
(Em %)

educao superior taxas de frequncia lquida da populao de 18 a 24 anos 1996 e 2007

Brasil e regies Brasil norte
1

1996 5,8 3,3 3,1 7,3 7,7 6,5

2007 13,0 9,0 7,5 16,3 16,6 15,5

Variao percentual 123,3 168,2 141,0 123,3 114,9 136,5

nordeste Sudeste Sul Centro-oeste

Fonte: PnAd/IBGE. Elaborao: disoc/Ipea. nota: 1 Sem reas rurais dos estados do AC, AP, AM, PA, Ro e RR.

Apesar de a taxa de frequncia lquida na educao superior ter sido ampliada em mais de 123% no perodo de 11 anos, o patamar alcanado ainda se encontra muito aqum do desejado, tanto em relao meta estipulada pelo Plano Nacional de Educao (PNE), de 30%, a ser atingida em 2011, quanto na comparao com os demais pases latino-americanos. De acordo com estudo do Instituto Internacional para a Educao Superior na Amrica Latina e Caribe (IESALC), 3 vinculado Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura (Unesco), o Brasil apresentava, em 2003, uma das menores taxas brutas de matrcula na educao superior da Amrica Latina,4 assim como uma das menores propores de estudantes de ensino superior por 10 mil habitantes, conforme pode ser observado na tabela 7. A anlise dos indicadores apresentados na tabela 7 evidencia que o Brasil encontrava-se em desvantagem em relao aos pases selecionados e Amrica Latina como um todo. Mas na comparao com o Mxico, que ostenta dimenses fsicas e populacionais mais prximas s do Brasil, verifica-se maior similaridade entre os ndices registrados. Um ponto a favor do Brasil diz respeito ao ritmo de expanso das matrculas nesse nvel de ensino. De acordo com projees apresentadas no mbito do estudo do IESALC, em 2008, o pas ter superado a Colmbia e o Mxico no que se refere taxa de frequncia bruta, assim como ter se aproximado da mdia latino-americana.
3. Ver IESALC/unesco (2006). 4. Corresponde, nesse caso, ao total de matrculas na educao superior dividido pela populao nessa faixa etria.

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Juventude e Polticas Sociais no Brasil

tABELA 7

educao superior taxa de frequncia bruta na populao de 20 a 24 anos e proporo de estudantes por 10 mil habitantes 2003
Brasil e pases latino-americanos selecionados Argentina Bolvia Brasil Chile Colmbia Mxico Venezuela Amrica Latina e Caribe Fonte: IESALC/unesco. Elaborao: disoc/Ipea. taxa de frequncia bruta 60,0 38,6 22,7 46,2 25,6 23,9 42,0 28,5 Estudantes por 10 mil habitantes 531 347 213 356 232 225 389 259

Contudo, so marcantes as desigualdades na frequncia educao superior entre jovens de 18 a 24 anos. Quando se considera a varivel renda, verifica-se que a taxa de frequncia oscila de 5,6%, para os que tm rendimentos mensais per capita de meio a um salrio mnimo (SM), at 55,6%, para os jovens que se encontram na faixa de cinco SMs ou mais. Outro grande diferencial identificado a partir da localizao do domiclio. Neste caso, 17,5% dos jovens residentes em reas metropolitanas frequentavam a educao superior, em 2007, enquanto o ndice era de apenas 3,2% entre moradores de reas rurais. Por sua vez, as desigualdades observadas a partir da condio de raa/cor mantm-se bastante acentuadas, em que pesem os avanos ocorridos ao longo dos ltimos 15 anos, na medida em que negros apresentam taxa de apenas 35% da registrada entre brancos. Em virtude da baixa frequncia educao superior e das desiguais oportunidades de acesso a esse nvel de ensino, o governo federal adotou um conjunto de aes e medidas de poltica com vista a, se no reverter, atenuar esse quadro. As aes de maior vulto do MEC visam ampliao das oportunidades de acesso. Sob tal enfoque, cabe salientar as iniciativas em curso que se propem a aumentar substancialmente a oferta de vagas, por meio da expanso da rede de Instituies Federais de Ensino Superior (Ifes). Alm do aumento da oferta de vagas em cursos presenciais, tem sido expressivo o crescimento das matrculas na modalidade de EaD. Tais iniciativas inserem-se no compromisso do MEC de dobrar o nmero de matrculas, no mbito das Ifes, no prazo de dez anos. No intuito de atingir essa meta, o MEC instituiu o Programa de Apoio a Planos de Reestruturao e Expanso das Universidades Federais (Reuni), pelo qual sero alocados, nos prximos cinco anos, recursos financeiros adicionais da ordem de R$ 7,2 bilhes. Em contrapartida, as universidades federais devero

Situao Educacional dos Jovens Brasileiros

103

aumentar para 90% a taxa de concluso dos cursos de graduao presenciais, bem como elevar a 18 o nmero mdio de alunos por docente, que atualmente se situa em torno de dez. Para que a instituio possa beneficiar-se do adicional oramentrio, dever apresentar proposta que contemple aes voltadas consecuo das metas previstas no decreto que instituiu o Reuni. O aumento da taxa de frequncia lquida na faixa etria de 18 a 24 anos, no perodo 1996-2002, foi favorecido pela poltica de educao superior, encampada pelo MEC, de incentivo expanso do setor privado. Esta orientao teve incio com a substituio do ento Conselho Federal de Educao (CFE) pelo CNE, sem o poder deliberativo do seu antecessor. Como mecanismo auxiliar de financiamento para viabilizar esse modelo de expanso, foi institudo, em 1999, o Fundo de Financiamento ao Estudante do Ensino Superior (Fies), em substituio ao falimentar Programa de Crdito Educativo (CREDUC). O Fies foi submetido a diversas modificaes em seu desenho e, mais recentemente, passou a priorizar a concesso de financiamentos a estudantes matriculados em instituies que tenham aderido ao Programa Universidade para Todos (ProUni). Desde sua criao, foram concedidos aproximadamente 457 mil financiamentos a estudantes de graduao. Favorecidas por essas iniciativas, as matrculas nas instituies privadas tiveram crescimento de 132% no perodo 1997-2003, com taxas anuais nunca inferiores a 11%. Por sua vez, o ritmo de crescimento da oferta de vagas pelo setor privado foi ainda mais intenso, tendo atingido 241% nesse perodo. Tal defasagem entre oferta e demanda gerou elevado percentual de vagas ociosas, algo como 50% do total oficialmente declarado pelas instituies de ensino. Em virtude dessa subutilizao da capacidade instalada e da baixa taxa de frequncia a esse nvel de ensino entre jovens de 18 a 24 anos, foi institudo pelo governo federal, em 2004, o ProUni, por meio do qual so concedidas bolsas de estudos em instituies privadas para estudantes que tenham renda familiar per capita de at trs SMs. A despeito de ter sido alvo de diversas crticas quanto sua pertinncia e legitimidade, oriundas sobretudo do meio acadmico, o ProUni beneficiou cerca de 310 mil estudantes entre 2005 e 2007, dos quais 65% receberam bolsas integrais. De acordo com o MEC, a contrapartida da Unio, na forma de renncia fiscal, em 2005, foi da ordem de R$ 107 milhes e, em 2007, o valor estimado era de R$ 391 milhes. Portanto, sob a tica financeira, o programa apresenta um custo por aluno bastante baixo quando comparado ao que despendido nas instituies pblicas em geral e, at mesmo, em relao ao que se paga mensalmente, nas instituies de ensino privadas.5
5. nesse ltimo ano, o custo per capita teria sido de R$ 1.260,00. ou seja, o equivalente a trs mensalidades de um curso de baixo custo em instituio de ensino sem renome ou tradio.

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Juventude e Polticas Sociais no Brasil

7 a eduCao profiSSional tCniCa: oferta muito aqum da demanda

A oferta de cursos de educao profissional tcnica muitas vezes mencionada por seu reconhecido padro de qualidade. No entanto, a relao entre as matrculas e uma estimativa da demanda potencial,6 constituda pelos jovens que frequentam o ensino mdio regular e a EJA, revela uma situao de baixo atendimento. Segundo estimativas do INEP/MEC, em 2005, apenas 10,9% desta demanda potencial foi atendida, verificando-se uma pequena melhoria em 2006, quando o atendimento chegou a 11,4%. Porm, importante mencionar que a oferta de educao profissional tcnica no s reduzida, mas tambm bastante concentrada e desigual. A concentrao territorial da oferta pode ser aferida por sua distribuio pelas unidades federadas: apenas 17,2% dos municpios brasileiros contavam com cursos de educao tcnica em 2005, e no Nordeste a oferta ocorreu em apenas 8% dos municpios, em contraposio a 26,5% no Sudeste. A proporo de matrculas na educao tcnica igualmente revela uma concentrao de aproximadamente um tero em municpios das capitais, com uma centralizao maior na regio Norte (65,6%). De acordo com informaes do Censo Escolar, entre 2005 e 2006, o total de matrculas em cursos de educao profissional tcnica de nvel mdio ampliou-se de um total aproximado de 707 mil para quase 745 mil estudantes, o que corresponde a um aumento de 5,3%, como mostra a tabela 8.
tABELA 8
matrculas na educao profissional tcnica de nvel mdio 2005 e 2006
Total Brasil e regies Brasil norte nordeste Sudeste Sul Centro-oeste 2005 707.263 19.972 69.109 437.242 153.289 27.651 2006 744.690 29.362 94.480 431.480 160.434 28.934 Variao percentual (2005-2006) 5,29 47,02 36,71 - 1,32 4,66 4,64 distribuio das matrculas em 2006, por faixa etria (%) de 0 a 14 anos 0,96 1,30 1,66 0,68 0,89 2,96 de 15 a 17 anos 13,44 5,20 5,94 17,16 10,64 6,25 de 18 a 24 anos 48,45 42,96 46,20 48,02 52,44 45,57 de 25 a 29 anos 17,30 21,97 22,08 15,99 16,70 19,77 30 anos ou mais 19,86 28,57 24,12 18,15 19,34 25,46

Fonte: InEP/MEC Censo Escolar de 2005 e 2006.

Os dados tambm evidenciam que quase metade das matrculas concentrase na faixa etria de 18 a 24 anos e que a categoria denominada jovens responde por cerca de 80% deste total. A elevada participao na educao profissional
6. Estimativa da demanda potencial elaborada pelo InEP/MEC para o observatrio da Equidade.

Situao Educacional dos Jovens Brasileiros

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tcnica um indcio importante de oportunidades abertas para este grupo de jovens. Se, por um lado, a formao obtida qualifica-os para a insero no mercado de trabalho, por outro, os cursos tcnicos, particularmente os da rede pblica, tambm habilitam-nos para a continuidade de estudos no ensino superior. Apesar de corresponderem a um universo populacional mais amplo, os adultos com mais de 30 anos respondem por apenas 20% das matrculas na educao tcnica. Propores maiores so observadas justamente nas regies mais pobres, possivelmente pelo fato de nestas serem mais elevadas as taxas de distoro idade srie, assim como menores as taxas de concluso do ensino mdio. Tendncia oposta observada nas regies Sul e Sudeste, onde so maiores as propores de jovens de 15 a 24 anos matriculados nos cursos tcnicos. Entre 63% e 65% das matrculas concentram-se nesta faixa etria, ao passo que nas demais regies a proporo gira entre 48% e 52%. O PDE, lanado em 2007, compreende um conjunto de medidas que visa modificar o quadro atual da oferta de educao profissional pblica, cuja participao, em 2006, representou menos da metade das vagas ofertadas em cursos tcnicos. A insuficincia da oferta dever ser enfrentada com o Plano de Expanso da Educao Profissional e Tecnolgica, cuja Fase I foi iniciada em 2006 e dever resultar na duplicao, at 2010, da capacidade de atendimento das redes pblicas. Esto programados: i) a criao de 210 novas unidades na rede federal; ii) a incorporao de escolas agrcolas vinculadas ao Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento (Mapa)/Comisso Executiva do Plano da Lavoura Cacaueira (CEPLAC); e iii) o fortalecimento das redes estaduais e municipais de educao profissional. As novas escolas da rede federal devero ser criadas em um novo modelo de gesto e integrar os IFETs. Os cursos devero estar sintonizados com as demandas locais e regionais, bem como atender aos Arranjos Produtivos Locais (APL). Sua implantao dever contrapor-se atual concentrao territorial da oferta, mediante a interiorizao e a criao de polos de educao profissional. As demais instituies que j integram a rede federal sero incentivadas a reorganizarem-se no modelo de gesto dos IFETs e a promoverem a oferta verticalizada, que compreende desde a formao inicial e continuada de trabalhadores at a ps-graduao profissionalizante. Est prevista tambm a ampliao da oferta de cursos tcnicos e de formao inicial e continuada de trabalhadores, de forma integrada e concomitante aos cursos de elevao de escolaridade na modalidade EJA. Menciona-se que mudanas na legislao, por meio do Decreto no 5.154, de 23 de julho de 2004, resgataram as possibilidades de oferta de educao profissional tcnica integrada ao ensino mdio.

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Juventude e Polticas Sociais no Brasil

Com isso, em 2006, foram registradas 59 mil matrculas em cursos de ensino mdio integrado ao tcnico, viabilizadas pela adeso de 310 escolas em 14 estados, com o apoio das escolas tcnicas da rede pblica e de algumas entidades do chamado Sistema S Servio Social da Indstria (Sesi), Servio Nacional de Aprendizagem Industrial (Senai), Servio Nacional de Aprendizagem Comercial (SENAC) e Servio Social do Comrcio (SESC).
8 ConSideraeS finaiS

A situao educacional dos jovens brasileiros decorre, em grande medida, do acesso restrito educao infantil e da baixa efetividade no ensino fundamental, evidenciadas pela elevada distoro idade srie e pelos incipientes ndices de concluso deste nvel de ensino. Desse modo, parcela considervel das crianas ingressa na juventude com elevada defasagem educacional, tanto do ponto de vista quantitativo (anos de estudo) quanto em termos qualitativos (capacidades e habilidades desenvolvidas). Estas defasagens so agravadas pelas precrias condies socioeconmicas, que concorrem para manter baixo o rendimento dos estudantes e, no raro, ampliar as taxas de abandono escolar. Nesse sentido, a melhoria substancial da situao educacional dos jovens brasileiros pressupe a universalizao do acesso e da concluso do ensino fundamental, observados os padres mnimos de qualidade. A instituio do FUNDEB e do ndice de Desenvolvimento da Educao Bsica (IDEB), assim como a concretizao de um pacto nacional em prol da educao bsica, a exemplo do Compromisso Todos pela Educao, constituem iniciativas que podero favorecer o alcance de tais metas. A anlise das aes voltadas populao jovem, que integram a poltica educacional encampada pelo MEC nos ltimos anos, permite identificar que a este segmento populacional vem sendo conferida certa prioridade no mbito das polticas educacionais. Com a implementao do FUNDEB, ser ampliado o aporte de recursos financeiros a toda a educao bsica, o que permitir aos entes federados aumentar a oferta de vagas e melhorar as condies de ensino aprendizagem nas escolas de ensino mdio. A ampliao de oportunidades de acesso educao superior tambm aparece como outro inequvoco objetivo estabelecido pelo governo federal. Nesse sentido, observa-se a convergncia de distintas iniciativas, entre as quais se inserem as aes afirmativas, destinadas a corrigir, ao menos parcialmente, as desvantagens quanto s condies de ingresso e permanncia a que esto submetidos determinados grupos sociais. A criao do ProUni, a ampliao do Fies e a expanso das Ifes podem ser vistas como iniciativas consentneas com este objetivo.

Situao Educacional dos Jovens Brasileiros

107

Para os que no seguirem a trajetria acadmica, h a alternativa da formao tcnico-profissional de nvel mdio. Nisto tambm se observa grande esforo por parte do MEC no que se refere ampliao da oferta de vagas, mediante a capilarizao da rede de instituies federais de educao profissional. Trata-se, portanto, de um amplo e ambicioso conjunto de aes, que demandar no apenas a ampliao substancial dos dispndios, como tambm o desenvolvimento de processos de coordenao e gesto eficientes, que envolvam o monitoramento, a avaliao e o redesenho contnuo das aes propostas.

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Juventude e Polticas Sociais no Brasil

refernCiaS

CONSELHO DO DESENVOLVIMENTO ECONMICO E SOCIAL (CDES). Observatrio da Equidade. Relatrio de Observao, n. 2, Braslia, 2007. INSTITUTO INTERNACIONAL PARA A EDUCAO SUPERIOR NA AMRICA LATINA E CARIBE (IESALC); ORGANIZAO DAS NAES UNIDAS PARA A EDUCAO, A CINCIA E A CULTURA (UNESCO). Informe sobre la educacin superior en Amrica Latina y el Caribe 2000-2005: la metamorfosis de la educacin superior. Caracas: Editorial Metrpolis, 2006.

poltiCaS de empreGo para jovenS: entrar no merCado de trabalHo a Sada?

CAPtuLo 4

poltiCaS de empreGo para jovenS: entrar no merCado de trabalHo a Sada?

Roberto Gonzalez*

1 apreSentao

Este texto apresenta a evoluo das polticas de emprego para a juventude no nvel do governo federal no perodo 2003-2008, tendo por pano de fundo os problemas relativos transio escola trabalho e a questo do desemprego juvenil nas dcadas de 1990 e 2000. A perspectiva adotada interpreta o desemprego juvenil como reflexo das mudanas mais amplas no mundo do trabalho que no esto circunscritas aos jovens, mas os afetam mais intensamente em termos de oportunidades de trabalho. Ao mesmo tempo, leva em considerao o fato histrico de que na Amrica Latina o trabalho precoce ainda faz parte da experincia juvenil para grande parte da populao.
2 oS jovenS e o mundo do trabalHo

A sada da escola e a entrada no mundo do trabalho so dois dos processos fundamentais para a prpria caracterizao da juventude no ciclo de vida, juntamente com a sada da casa dos pais, a fecundidade e o casamento, conforme apontam Camarano, Kanso e Mello (2006, p. 95). Em outros termos, a juventude depende de uma moratria, um espao de possibilidades aberto a certos setores sociais e limitado a determinados perodos histricos (MARGULIS; URRESTI, 1996, p. 13).1 Esta moratria teria se originado da postergao das exigncias sociais tpicas da vida adulta, especialmente as relativas ao casamento e ao trabalho, em favor de um tempo legtimo para dedicar-se ao estudo e capacitao (op. cit., 1996, p. 14). Define-se desse modo um conceito sociolgico de juventude, que no se reduz a uma mera categoria etria e, por isso mesmo, permite a crtica de que abriga diferenas de classe e gnero. Nesta perspectiva, o adiamento da entrada no mundo do trabalho estaria na origem da prpria condio juvenil. Porm, os autores advertem
* tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea. o autor agradece ao apoio de Fbio Vaz e Suellen Borges na preparao dos dados. 1. texto original em espanhol, traduo livre.

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Juventude e Polticas Sociais no Brasil

que a juventude envolve no apenas a moratria social mencionada, mas tambm uma moratria vital decorrente do fato de que os jovens esto a princpio mais longe da velhice, da enfermidade e da morte que se integra a uma memria geracional, elaborada a partir das experincias compartilhadas. Da que a condio juvenil no se restringiria apenas experincia da escolarizao descompromissada, tpica de um segmento social mais ou menos restrito, mas permitiria acolher tambm experincias em que os eventos caractersticos sada da escola, entrada no mundo do trabalho etc. no se sucedem linearmente, mas por vezes se sobrepem ou se desvinculam. Ter em conta a heterogeneidade das experincias juvenis de escolarizao e trabalho no Brasil fundamental para analisar tanto o momento em que se d sua insero no mundo do trabalho quanto os resultados desta. De um lado, a difuso do ensino bsico ainda relativamente incompleta e bastante desigual no Brasil: a taxa de matrcula no ensino bsico continua crescendo lentamente e parcela expressiva dos jovens no o completam antes de sair da escola.2 Como se ver adiante, isto implica grandes diferenas quanto ao momento de entrada no mercado de trabalho segundo classe social. De outro lado, porque a diviso sexual do trabalho tradicional, na qual cabe s mulheres o trabalho domstico/reprodutivo, ainda tem forte peso na insero feminina no mundo do trabalho, o que mais uma vez mediado pela classe social. Comparando a populao jovem3 nos Censos Demogrficos de 1980 e 2000, Camarano, Kanso e Mello (2006, p. 103) constataram que a idade mediana de sada da escola elevou-se de 15,4 para 18,1 anos, no caso dos homens, e de 15,5 para 17,9 anos, no caso das mulheres. A idade mediana de entrada no mercado de trabalho, por outro lado, apresentou pequena variao: de 15,1 para 15,8 anos, entre os homens, e de 15,6 para 15,9 anos, entre as mulheres. Estes dados sugerem claramente que o prolongamento da escolarizao no implicou adiamento da entrada no mercado de trabalho, mas ampliou a simultaneidade de escola e trabalho. O fato de os jovens tipicamente ingressarem no mundo do trabalho antes da idade legal4 no significa, contudo, que permaneam nele em definitivo; ao contrrio, h evidncia emprica de que os jovens tm altas taxas de entrada e sada do mercado de

2. A este respeito, ver captulo sobre educao em Ipea (2008). 3. Consideraram-se jovens todas as pessoas entre 15 e 29 anos. 4. A Constituio Federal de 1988 (CF/88) proibia qualquer trabalho aos menores de 14 anos, salvo na condio de aprendiz. Este limite de idade foi modificado pela Emenda Constitucional (EC) no 20/1998, elevando a idade mnima para 16 anos e permitindo aprendizes com idade entre 14 e 16 anos.

Polticas de Emprego para Jovens: entrar no mercado de trabalho a sada?

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trabalho.5 Portanto, cabe analisar em mais detalhes a evoluo da taxa de participao proporo de pessoas economicamente ativas em relao populao total dos jovens em comparao aos adultos. O grfico 1 ilustra a evoluo das taxas de participao de homens e mulheres segundo quatro faixas etrias. Observa-se que, para ambos os sexos, a taxa de participao diminui apenas na primeira faixa, referente aos jovensadolescentes6 o grupo que, supondo o fluxo escolar adequado, deveria estar cursando o ensino mdio , embora ainda se mantivesse em um patamar elevado em 2007, especialmente para os homens. Nas demais faixas etrias, a taxa de participao manteve-se prxima dos adultos; a tendncia foi de crescimento entre as mulheres e de estabilidade entre os homens, excetuandose uma pequena diminuio no grupo de 18 a 24 anos de idade. Ademais, manteve-se grande diferena entre as taxas de participao de homens e mulheres para todas as faixas etrias.
GRFICo 1
(Em %) Homens
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0

taxa de participao por faixas etrias

1992

1993

1995

1996

1997

1998

1999

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

15 a 17 anos

18 a 24 anos

25 a 29 anos

30 a 59 anos

5. um estudo para a Regio Metropolitana de So Paulo, abrangendo jovens de 14 a 24 anos, pode ser encontrado em Flori (2003). 6. neste texto, so consideradas como jovens-adolescentes as pessoas entre 15 e 17 anos e como jovens-adultos as pessoas entre 25 e 29 anos. Quando o termo for mencionado sem qualificativos, assume-se que jovens refere-se a todas as pessoas entre 15 e 29 anos.

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Juventude e Polticas Sociais no Brasil

Mulheres
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 1992 1993 1995 1996 1997 1998 1999 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 15 a 17 anos 18 a 24 anos 25 a 29 anos 30 a 59 anos

Fonte: Microdados da Pesquisa nacional por Amostra de domiclios (PnAd)/Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE). Elaborao: ncleo de Gesto de Informaes Sociais (ninsoc)/diretoria de Estudos e Polticas Sociais (disoc)/Ipea.

A interpretao da queda na taxa de participao dos jovens ambgua, todavia. A princpio, a reduo concentrada na faixa de 15 a 17 anos sugere que est em curso um processo de prolongamento do tempo dedicado escolarizao, com a difuso do ensino mdio. Da mesma forma, o aumento da taxa de participao para as mulheres de 18 a 29 anos certamente reflete a mudana sociocultural em curso quanto diviso sexual do trabalho uma parcela cada vez maior das mulheres recusa-se a ser relegada apenas ao trabalho domstico-reprodutivo no remunerado. Neste sentido, as mudanas sinalizariam processos de fortalecimento da moratria social e de aumento da equidade nas novas geraes. Porm, h evidncia de que tanto o trabalho precoce quanto a diviso sexual tradicional do trabalho seguem tendo peso importante na experincia juvenil. A tabela 1 indica que a sequncia de dedicar-se exclusivamente ao estudo na adolescncia 15 a 17 anos e assumir um posto de trabalho na etapa seguinte 18 a 24 anos uma realidade para pouco mais de metade dos homens e de um tero das mulheres. Ainda assim, isto no significa que a sada da escola tenha se dado pela concluso do ensino mdio; de fato, o que a tabela sugere que os jovens tendem a sair da escola por volta dos 18 anos, independentemente do grau alcanado. Dados a respeito da situao educacional do jovem (IPEA, 2008, p. 106) apontavam que, em 2006, dos jovens que estavam fora da escola na faixa de 18 a 24 anos, 52% tinham menos de 11 anos de estudo completos.

Polticas de Emprego para Jovens: entrar no mercado de trabalho a sada?

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Para os demais, a transio toma outro formato. Primeiro, para parcela importante dos jovens, estudo e trabalho convivem ainda na faixa dos 15 aos 17 anos; alis, a concomitncia maior nesta faixa que nas demais. Este fato mais comum entre os homens, embora Camarano, Kanso e Mello (2006, p. 100) apontem que a incidncia cresceu para ambos os sexos. Assim, possvel afirmar que o avano da escolarizao tem sido mais rpido que o retardo da entrada no mundo do trabalho. Como o grau de concomitncia est relacionado ao nvel de renda, parece que o fator principal a capacidade das famlias de liberar seus filhos integralmente para a escola; porm, isto no descarta que outro fator seja o prprio desejo dos jovens de procurar experincia de trabalho. Em segundo lugar, h um expressivo contingente de jovens que no trabalham nem estudam. No caso das mulheres, em parte isto reflete ainda a dedicao de muitas jovens aos cuidados domsticos e familiares. Porm, em grande medida, o que ocorre que os jovens que saem da escola encontram dificuldade tanto em se empregar como em manter o emprego. Cabe acrescentar que, alm do desemprego aberto, h um desemprego oculto pelo desalento, isto , h uma parcela dos jovens que no trabalham e desistiram de procurar emprego. Neste sentido, o desemprego juvenil poderia ser entendido como sinal de dificuldade em realizar esta transio, seja por deficincias na escolarizao, seja por restries no mercado de trabalho.
tABELA 1
Homens 10 a 14 anos 15 a 17 anos 18 a 24 anos 25 a 29 anos 30 a 59 anos 60 anos ou mais Mulheres 10 a 14 anos 15 a 17 anos 18 a 24 anos 25 a 29 anos 30 a 59 anos 60 anos ou mais

proporo de pessoas por faixa etria e condio de estudo/trabalho brasil, 2007

S estuda 86,2 54,9 12,2 2,3 0,4 0,3 S estuda 91,9 66,0 16,7 4,5 1,8 0,8 Estuda e trabalha 11,0 26,4 17,7 8,8 3,7 0,4 Estuda e trabalha 5,6 17,0 15,1 9,1 4,2 0,4 S trabalha 0,8 11,4 56,2 78,6 84,0 42,6 S trabalha 0,4 5,0 36,4 53,8 58,2 19,1 no estuda nem trabalha 2,0 73,0 13,8 10,2 11,9 56,7 no estuda nem trabalha 2,1 12,0 31,8 32,6 35,8 79,7

Fonte: Microdados da PnAd/IBGE. Elaborao: ninsoc/disoc/Ipea.

116

Juventude e Polticas Sociais no Brasil

O terceiro ponto que ainda h desigualdades importantes relacionadas ao nvel de renda das famlias tanto nas variaes da taxa de participao quanto na probabilidade de permanecer na escola. Os dados da tabela 2 apontam que no apenas a probabilidade de dedicar-se integralmente ao estudo cresce conforme a renda especialmente na faixa de 15 a 17 anos como tambm diminui a probabilidade de no estudar nem trabalhar, tanto para homens quanto para mulheres. No caso destas ltimas, a probabilidade de estarem fora da escola e desempregadas ou inativas trs vezes menor entre as famlias de renda per capita maior que um salrio mnimo (SM) do que nas famlias com at meio salrio mnimo per capita. Ademais, a configurao de uma diviso sexual do trabalho, j na juventude, aparece com muita clareza na passagem da primeira para a segunda faixa etria. Enquanto, entre 15 e 17 anos, a condio exclusiva de estudante a mais comum para ambos os sexos, a condio de trabalhador surge como principal para as faixas de 18 a 24 e de 25 a 29 anos, no caso dos homens, e a situao de no estuda nem trabalha, no caso das mulheres pobres. A desigualdade verificada indica a reproduo da desigualdade no corte geracional. Em outras palavras, as diferenas na renda familiar influem profundamente nas condies de escolarizao e na incorporao de papis no mundo do trabalho e na famlia, criando nas novas geraes diferenas quanto s perspectivas profissionais futuras.
tABELA 2
proporo de pessoas por faixa etria, condio de estudo/trabalho e faixas de renda brasil, 2007
Homens Menor ou igual a 1/2 SM 15 a 17 anos Entre 1/2 e 1 SM Maior que 1 SM Menor ou igual a 1/2 SM 18 a 24 anos Entre 1/2 e 1 SM Maior que 1 SM Menor ou igual a 1/2 SM 25 a 29 anos Entre 1/2 e 1 SM Maior que 1 SM Mulheres Menor ou igual a 1/2 SM 15 a 17 anos Entre 1/2 e 1 SM Maior que 1 SM Menor ou igual a 1/2 SM 18 a 24 anos Entre 1/2 e 1 SM Maior que 1 SM Menor ou igual a 1/2 SM 25 a 29 anos Entre 1/2 e 1 SM Maior que 1 SM Fonte: Microdados da PnAd/IBGE 2007. Elaborao: ninsoc/disoc/Ipea. Estuda e trabalha 26,0 26,5 26,9 13,0 14,6 22,6 4,3 5,6 13,0 Estuda e trabalha 14,8 17,4 19,7 7,5 11,4 23,6 3,9 6,4 14,4 S estuda 51,2 52,7 61,7 12,8 9,6 13,5 2,3 1,6 2,6 S estuda 62,6 65,7 70,7 16,6 14,8 17,8 5,1 4,1 4,2 S trabalha 12,6 13,3 7,9 51,5 61,3 56,1 75,0 81,5 78,9 S trabalha 5,4 5,4 4,1 26,1 39,0 42,7 36,2 55,6 65,7 no estuda nem trabalha 10,2 7,5 3,5 22,7 14,6 7,8 18,3 11,2 5,4 no estuda nem trabalha 17,2 11,5 5,5 49,8 34,8 16,0 54,7 33,8 15,6

Polticas de Emprego para Jovens: entrar no mercado de trabalho a sada?

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A taxa de desemprego nas faixas etrias mais jovens elevou-se expressivamente durante os anos 1990 e permanece em um patamar elevado, apesar da j referida queda na taxa de participao. O desemprego cresceu particularmente entre as mulheres, situando-se cerca de dez pontos percentuais (p.p.) acima da taxa masculina, nas faixas de 15 a 17 e de 18 a 24 anos. Por causa desta diferena, tentador atribuir o aumento do desemprego juvenil ao aumento da presso sobre o mercado de trabalho, principalmente por parte das jovens mulheres. Porm, h de se considerar que: i) a proporo de jovens na populao em idade ativa com mais de 15 anos diminuiu no perodo 1992-2007; e ii) o mesmo aconteceu com sua taxa de participao. Em suma, constata-se que o aumento do desemprego no foi consequncia da presso dos jovens sobre o mercado de trabalho. O que aconteceu foi que o aumento da participao das mulheres entre 18 a 29 anos foi compensado pela diminuio da participao entre os jovensadolescentes 15 a 17 anos de ambos os sexos. Portanto, embora a entrada no mundo do trabalho ainda seja em mdia relativamente precoce, h evidncia de que, em termos relativos, h menos jovens procurando trabalho hoje do que no incio da dcada de 1990. Mesmo que a entrada no mundo do trabalho continue a ser precoce pelo menos em relao idade legal de 16 anos , a incorporao dos jovens ao mundo do trabalho se d ao longo de um tempo maior, ocorrendo em mdia de forma mais definitiva a partir dos 18 anos. Ao contrrio, foi o mercado de trabalho que se tornou mais inacessvel aos jovens. Conforme apontado pela Organizao Internacional do Trabalho (OIT), a taxa de desemprego est altamente correlacionada com a taxa de desemprego dos adultos, mas com uma sensibilidade maior em relao ao ciclo econmico:
Apesar da desocupao ter crescido mais entre os jovens do que entre os adultos, pode-se notar uma correlao positiva entre esses dois indicadores, indicando que o comportamento agregado do mercado de trabalho um fator importante na sua determinao. Esta, por sua vez, depende fortemente das condies macroeconmicas do pas e do crescimento econmico (2009, p. 40).

De fato, a relao entre a taxa de desemprego dos jovens de 15 a 17 anos e a taxa de desemprego adulta7 subiu de 3,4, em 1992, para 4,5, em 2007. Nas outras faixas, esta relao ficou quase estvel passou de 2,9 para 3 nos jovens de 18 a 24 anos e de 1,7 para 1,8 nos de 25 a 29 anos. Isto no significa, porm, que todos os jovens desempregados estejam em busca do primeiro emprego. Evidncias coletadas por Flori (2003) em relao s regies metropolitanas sugerem que os jovens tm probabilidade de entrada no emprego idntica a dos adultos, mas probabilidades significativamente maiores de sada.
7. os adultos correspondem faixa etria de 30 a 59 anos. A razo indica quantas vezes a taxa de desemprego juvenil supera a taxa de desemprego adulta.

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Juventude e Polticas Sociais no Brasil

Como se mantm por menos tempo no emprego, eles tambm retornam com mais frequncia condio de desempregados. Porm, mesmo que os jovens no sejam necessariamente preteridos nas contrataes, a dificuldade em obter emprego e/ou mant-lo aumentou claramente no perodo analisado, j que as taxas de desemprego no voltaram aos mesmos patamares do incio dos anos 1990.
GRFICo 2
(Em %) Homens
35

taxa de desemprego por faixas etrias

30

25

20

15

10

0 1992 1993 1995 1996 1997 1998 1999 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 15 a 17 anos 18 a 24 anos 25 a 29 anos 30 a 59 anos

Mulheres
35

30

25

20

15

10

0 1992 1993 1995 1996 1997 1998 1999 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 15 a 17 anos 18 a 24 anos 25 a 29 anos 30 a 59 anos

Fonte: Microdados da PnAd/IBGE.

Polticas de Emprego para Jovens: entrar no mercado de trabalho a sada?

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Em suma, os jovens receberam a maior parte do impacto da retrao das oportunidades de emprego na segunda metade da dcada de 1990 e seu patamar manteve-se mesmo aps 2005, quando a taxa de desemprego geral tendeu a diminuir. Este efeito foi desigual em termos de gnero as mulheres apresentaram taxas de desemprego crescentes e de classe social os jovens de famlias mais pobres tm maior probabilidade de abandonar a escola antes do trmino e entrar no mercado de trabalho mais cedo. O outro lado da moeda so os jovens que no estudam, no trabalham e tambm no procuram trabalho e que, portanto, no so classificados como desempregados. Camarano et al. (2006) apontam que esta situao se refere a dois grupos bem diferentes. O grupo majoritrio formado por jovens mulheres; em geral, mes e cnjuges. Um grupo menor formado por jovens do sexo masculino, geralmente na condio de filhos. Embora tal disposio indique uma conformao familiar tradicional, em que os jovens inativos so sustentados por pais ou esposos, as autoras apontam que cresceu entre 1980 e 2000 a proporo de jovens que so pessoa de referncia no domiclio e que simultaneamente esto inativas e no estudam. Embora as autoras sejam cautelosas na interpretao do resultado, sugerem que este fato pode indicar uma transio adiada. O certo que no se pode assumir que estes jovens estejam em uma posio segura de todas as situaes de trabalho/estudo, esta a que apresentava menor rendimento mdio domiciliar per capita. O que se pode dizer ento dos jovens que efetivamente conseguiram fazer a transio, isto , passaram a trabalhar? A qualidade dos postos de trabalho que os jovens conseguem ocupar bastante diversa. Como mencionado acima, os postos que podem ser ocupados por trabalhadores muito jovens so aqueles com menores exigncias de qualificao e de pior qualidade, o que se reflete nas principais posies ocupadas pelo grupo etrio mais jovem considerado. Nos dois anos analisados, para os jovens de 10 a 14 anos, as principais ocupaes eram empregado sem carteira e trabalhador no remunerado, refletindo no apenas a barreira legal ao trabalho formal, mas tambm a barreira imposta pela baixa experincia deste grupo.
tABELA 3
distribuio por posio na ocupao dos jovens ocupados nos grupos etrios
Posio na ocupao Empregado com carteira Empregado sem carteira Conta prpria Empregado no remunerado Militar ou funcionrio pblico 10 a 14 anos 1996 1,9 27,3 4,4 66,3 2006 0,1 22,5 7,5 69,9 15 a 17 anos 1996 17,3 46,7 5,6 30,3 2006 11,1 50,3 7,0 31,4 18 a 24 anos 1996 38,2 33,6 11,2 0,9 12,4 3,7 2006 41,7 35,1 9,8 1,0 9,9 2,6 25 a 29 anos 1996 40,3 23,3 18,8 2,6 8,6 6,4 2006 47,2 24,5 15,3 2,7 6,0 4,4

Fonte: Microdados das PnAds de 1996 e 2006/IBGE. Elaborao do autor.

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Juventude e Polticas Sociais no Brasil

Ao se considerar que aumenta a proporo de trabalhadores em melhores ocupaes passando de um grupo etrio para outro mais velho nos dois anos mostrados , pode parecer que h uma sequncia que o trabalhador deve transpor desde as ocupaes piores, isto , sem proteo social, at as melhores, que contam com as regulamentaes da legislao trabalhista/previdenciria. Embora esta escalada at as ocupaes melhores possa ocorrer ao longo da vida do trabalhador, h um efeito mais importante no relacionado a isto. O que, de fato, ocorre que, nos grupos etrios mais velhos, altera-se a composio dos jovens. Os grupos de 18 a 24 e 25 a 29 anos no so formados apenas por jovens que entraram cedo no mercado de trabalho e conseguiram mudar para ocupaes melhores conforme envelheciam. Eles so formados, tambm, por jovens que protelaram sua entrada no mercado de trabalho, possivelmente aumentando sua escolaridade no processo, e que j conseguem como primeira ocupao um posto de melhor qualidade. Todos os indicadores apresentados sugerem que a insero dos jovens brasileiros no mundo do trabalho se d de forma precria e difcil. Alm de constiturem o grupo etrio mais desfavorecido pelas condies restritivas de emprego, tambm reproduzem em si as desigualdades de gnero e de renda presentes na populao brasileira como um todo. Assim, as polticas de emprego para jovens no apenas enfrentam um problema social importante, mas tambm respondem herana da desigualdade social pretrita e presente. Conforme sintetizado por Pochmann:
De um lado, a ausncia de uma fase completa de estruturao do mercado de trabalho durante o ciclo virtuoso de crescimento econmico (de 1933 a 1980) comprometeu a conformao de um padro de insero ocupacional do jovem brasileiro nas mesmas condies de integrao do jovem ao mundo do trabalho alcanadas pelas economias avanadas. De outro lado, o recente movimento de desestruturao do mercado de trabalho, influenciado diretamente pelo ciclo vicioso de baixo crescimento econmico desde os anos 80, apresenta-se suficiente tanto para desgastar o antigo padro de insero ocupacional do jovem quanto para torn-lo ainda mais instvel e precrio (1998, p. 94). 3 poltiCaS de empreGo para jovenS

Diante do quadro de altas taxas de desemprego juvenil e da precariedade das ocupaes produtivas atualmente disponveis aos jovens, as polticas de juventude se veem diante de duas opes no que se refere ao trabalho. A primeira preparar o jovem para fazer a transio, procurando facilitar sua contratao e oferecerlhe melhores oportunidades de trabalho. A segunda , ao contrrio, prolongar sua escolarizao, o que eventualmente redunda em desincentivar sua entrada no mercado de trabalho. Como se ver, no Brasil, j h polticas federais importantes que procuram combinar os dois enfoques. Um terceiro tipo de interveno aquele que visa regulamentar a participao dos jovens no mercado de trabalho e concili-la com a continuidade dos estudos.

Polticas de Emprego para Jovens: entrar no mercado de trabalho a sada?

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Em um primeiro momento, prevaleceram polticas cujo enfoque estava na preparao para o mercado de trabalho, centradas em cursos de qualificao profissional, e no incentivo contratao de jovens. No tocante as primeiras, o objetivo elevar as habilidades produtivas dos trabalhadores mais jovens. Alm de oferecer a oportunidade de aprender as tcnicas necessrias a determinado tipo de emprego, os cursos de formao profissional tambm realizam certa socializao do jovem no mundo do trabalho; por exemplo, eles so com frequncia a instncia em que os jovens tm contato com as primeiras noes de direitos e deveres em uma relao de trabalho. O prprio fato de ter concludo um curso de formao profissional para alm dos conhecimentos efetivamente incorporados pode ser visto pelos empregadores como um sinal positivo, denotando esforo, responsabilidade etc. Em suma, h razes para crer que a oferta de oportunidades de formao profissional pode, sob certas condies, facilitar a entrada do jovem no mercado de trabalho, ao minimizar alguns aspectos que o desfavorecem frente aos demais trabalhadores. Entretanto, no que se refere a uma reduo significativa do desemprego juvenil, questionvel a eficcia das polticas de formao profissional. Como visto anteriormente, o aumento do desemprego no se d apenas entre os jovens e deve-se gerao insuficiente de postos de trabalho para abrigar toda a populao trabalhadora. Assim sendo, aprimorar as habilidades dos jovens provavelmente no lhes garantir um espao muito maior no mercado de trabalho e, mesmo que o fizesse, seria to somente custa do aumento do desemprego entre os trabalhadores adultos, j que isto tenderia simplesmente a aumentar a concorrncia entre trabalhadores por um conjunto limitado de oportunidades de emprego. Em um contexto de desemprego em alta, a oferta de formao profissional essencialmente compensatria, pois na melhor das hipteses diminuir a desigualdade interna ao mercado de trabalho, se for dirigida aos jovens de menor empregabilidade. Todavia, em um contexto de rpida gerao de emprego e com perspectiva de crescimento futuro, poderiam as polticas de formao profissional ser instrumentos importantes? Em tese, se postos de trabalho permanentes estiverem sendo criados, o problema do acesso dos jovens ao emprego tende a ser minorado. Neste caso, a oferta de oportunidades de formao profissional pode ser eficaz para a construo de itinerrios ocupacionais, isto , de trajetrias em que seja possvel ascender a nveis crescentes de qualificao e especializao. Porm, este resultado no depende apenas das oportunidades de formao profissional em si, mas tambm de que forma as empresas absorvero estas novas capacidades por exemplo, se garantiro maior estabilidade no emprego e maiores salrios.

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Juventude e Polticas Sociais no Brasil

No Brasil, j a partir dos anos 1940, constituram-se os servios de aprendizagem dedicados formao tanto de jovens quanto de adultos para a indstria Servio Nacional de Aprendizagem Industrial (Senai) e para o comrcio Servio Nacional de Aprendizagem Comercial (SENAC). No entanto, estes servios direcionaram-se primordialmente a atender a necessidade de mo de obra dos respectivos setores, oferecendo, em menor medida, cursos voltados ao pblico em geral. a partir da dcada de 1990 que ganha fora a perspectiva de estruturar cursos de qualificao profissional voltados para os jovens em situao de risco social, por meio de cursos financiados pelo Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT). Em vez de se voltar para a classe trabalhadora em geral, estes cursos procuravam focar os jovens das comunidades mais pobres, com a inteno declarada de enfrentar sua marginalizao e, at mesmo, seu envolvimento com a criminalidade. O Plano Nacional de Qualificao do Trabalhador (Planfor), vigente entre 1995 e 2002, chegou a ter em seu ltimo ano 40% dos educandos situados na faixa entre 16 e 24 anos. Com o novo Plano Nacional de Qualificao (PNQ), esta proporo superou os 50% em 2004, mas com reduo do nmero absoluto de jovens atendidos. O Planfor surgiu em paralelo rede de educao profissional e tecnolgica j existente no mbito do sistema de ensino, sob o argumento de que esta no atendia os trabalhadores mais pobres e no seria capaz de expandir rapidamente sua oferta. A sua estratgia concentrou-se, ento, em formar uma rede prpria de entidades em que ainda predominavam os servios de aprendizagem, mas que tambm inclua as escolas de centrais sindicais e diversos tipos de organizaes no governamentais (ONGs), com o intuito de garantir uma cobertura ampla e capaz de focar nos estratos mais pobres das famlias trabalhadoras. Todavia, o programa passou a enfrentar fortes crticas, tanto pela falta de controle na distribuio de recursos quanto pelo que se considerava ser uma ao de baixa eficcia em termos da capacidade de garantir a colocao no mercado de trabalho. As razes para isto seriam a curta durao dos cursos, a ausncia de articulao com o servio de intermediao e a elevao de escolaridade, alm das prprias condies restritivas do mercado de trabalho poca. Novas diretrizes foram institudas no PNQ, que teve incio em 2003; especialmente, a elevao da carga horria dos cursos e o estreitamento da articulao com o sistema pblico de emprego. Ainda assim, reconhece-se que a ampliao da abrangncia depende da articulao de esforos de vrios setores do governo, das instituies de educao profissional e do setor privado. A percepo de que apenas oferecer cursos de formao profissional, por melhores que fossem, no mudaria significativamente a situao dos jovens no mercado de trabalho, influenciou a criao de programas que procuravam aliar qualificao e alguma medida de colocao no mercado de trabalho.

Polticas de Emprego para Jovens: entrar no mercado de trabalho a sada?

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As polticas de incentivo contratao consistem basicamente na reduo do custo de contratao dos mais jovens. As formas pelas quais se garante esta reduo variam e podem ter impactos bastante diferentes em termos dos resultados. Uma primeira forma a criao de um subsdio, transferindo para o Estado uma parte do custo salarial. Alternativamente, a legislao pode reduzir os encargos no salariais para a contratao de jovens, o que pode ser considerado um tipo de incentivo fiscal, desde que os jovens ainda mantenham os benefcios relativos a estes encargos.8 A ideia que este subsdio estimule a empresa a manter o jovem empregado por um perodo suficiente para que ele adquira experincia e credenciais que afetem positivamente sua trajetria futura no mercado de trabalho. O emprego subsidiado seria mais efetivo do que a oferta isolada de formao profissional: na medida em que garante uma experincia de trabalho, evita que os conhecimentos do jovem se percam por conta da no contratao ou da rpida demisso. Por outro lado, h dois riscos inerentes contratao subvencionada. O primeiro que, se a poltica for eficaz em incentivar a contratao de jovens, estes simplesmente substituiriam trabalhadores adultos. Neste caso, no h ganho lquido em termos de emprego e o subsdio acaba beneficiando exclusivamente a empresa j que os adultos desempregados continuariam competindo pelo emprego com os jovens desempregados. O segundo risco consiste justamente na ineficcia da poltica, dado que aposta na reduo de custos de um tipo de trabalhador cujo custo j mais baixo. Em relao a outras faixas etrias, os trabalhadores mais jovens j so aqueles cujos salrios so menores e cuja demisso menos onerosa em mdia, devido s menores indenizaes por tempo de emprego. Assim, em vrios casos, estes incentivos acabam sendo pouco atrativos para as empresas contratarem jovens, ou, quando elas o fazem, simplesmente utilizam o subsdio para uma contratao que seria feita de qualquer forma. Um segundo modo de incentivar a contratao isentar os contratos de trabalho dos jovens de algumas normas trabalhistas; em especial, as relativas remunerao mnima piso salarial da categoria e, principalmente, o salrio mnimo. O argumento o de que um salrio mnimo excessivamente elevado dificultaria a contratao de jovens porque estaria acima do salrio que as empresas estariam dispostas a pagar. De certa forma, trata-se de uma variante da linha do subsdio, com a diferena de que no onera o Estado no aspecto fiscal, pelo menos diretamente. Alm das crticas j mencionadas de que o custo de empregar jovens j relativamente baixo e de que medidas deste tipo podem beneficiar mais as empresas do que os trabalhadores, outro questionamento a este tipo de poltica que pode estimular a insero de jovens em empregos de baixa qualidade, que no ajudam seu itinerrio profissional, dados a sua curta durao e o desinteresse dos empregadores em seu aprendizado. Ademais, assim como no caso da contratao subvencionada, esta poltica seria incua em uma situao em que predominam entre os jovens os empregos precrios.
8. A reduo de direitos como consequncia da reduo de encargos sobre a folha retira o carter de subsdio ou incentivo fiscal, tornando o mecanismo simplesmente uma reduo de custos salariais.

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Juventude e Polticas Sociais no Brasil

A primeira resposta do governo Lula para a questo do emprego juvenil foi o Programa Nacional de Estmulo ao Primeiro Emprego para os jovens (PNPE). Apesar de suas vrias vertentes,9 a que ganhou mais relevo de incio foi a contratao incentivada, que consistia em um subsdio que cobria cerca de meio salrio mnimo ao longo do primeiro ano. Esta modalidade teve adeso muito restrita por parte dos empregadores; entre as diversas hipteses para esta frustrao, foi levantado o argumento de que as restries quanto ao tipo de contrato e demisses tornariam a contratao subvencionada pouco atrativa. Mesmo com uma reformulao posterior, que relaxou estas exigncias, as adeses foram poucas. Na prtica, embora a lei no tenha sido revogada e o programa ainda exista, esta modalidade deixou de ser o centro do PNPE, que passou a apostar na oferta combinada de qualificao profissional, intermediao e prestao de servio comunitrio, consubstanciada nos Consrcios Sociais da Juventude (CSJ), um arranjo local de ONGs que opera, sobretudo, nas reas metropolitanas e em grandes ncleos urbanos. Constituram-se mais de 30 CSJs no perodo 2004-2006 e iniciaram-se tratativas para levar este modelo ao interior por meio de convnios com governos municipais. Uma vertente secundria dos programas de qualificao de jovens a montagem de negcios prprios, individualmente ou em cooperativas, assumindo-se que o trabalho no futuro no estaria necessariamente ligado ao emprego assalariado. Em geral, consistiram em uma combinao entre formao para gesto e elaborao de plano de negcios. Tambm foi aberta uma linha de crdito especfica via FAT , embora no houvesse nenhuma garantia de acesso ao crdito por parte dos participantes do programa. Para seus defensores, este tipo de poltica estaria mais de acordo com as tendncias do mundo produtivo, evitaria encaminhar os jovens para ocupaes j saturadas e se adequaria melhor natureza dinmica da prpria fase jovem do ciclo de vida. Porm, como poltica pblica, os resultados ainda so muito questionveis, em parte por conta das dificuldades inerentes manuteno de pequenos negcios, da atratividade reduzida desta experincia para muitos jovens, em funo do grau de compromisso que implica e do risco de que estes empreendimentos acabem reproduzindo as prticas de trabalho informal e precrio das comunidades em que moram. Alm disso, da mesma forma que a demanda por emprego assalariado, as chances de sucesso no autoemprego ou na abertura de um negcio prprio tambm dependem do ambiente macroeconmico. Portanto, no parece que este tipo de iniciativa tenha potencial para se tornar de fato uma alternativa ao emprego assalariado para os jovens.

9. uma descrio mais pormenorizada das mudanas no PnPE foi feita nos captulos trabalho e Renda do peridico Polticas Sociais: acompanhamento e anlise. Ver Ipea (2004, 2005).

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Independentemente de seu formato, todas essas iniciativas formao profissional, incentivo contratao ou empreendedorismo esto voltadas para facilitar a integrao do jovem ao mundo do trabalho. Porm, no apenas esta integrao restrita em momentos de baixo crescimento do emprego, como tambm altamente desigual em detrimento dos jovens que deixam a escola antes de concluir os estudos. Estes acabam se inserindo em ocupaes precrias e so os que enfrentam maiores dificuldades na hora da contratao. A resposta do governo federal foi combinar em um programa a preparao para o trabalho e a elevao de escolaridade, por meio do Programa Nacional de Incluso de Jovens (ProJovem), o qual comeou a operar em 2005. Delimitou-se o pblico participante em torno dos jovens de 18 a 24 anos que no haviam completado o ensino fundamental. Apesar de manter a inteno de que estes jovens se integrassem ao mundo do trabalho aps sarem do programa, o ProJovem reforou a perspectiva de adiar a entrada dos jovens no mercado de trabalho, ao conceder uma bolsa de um ano para que os jovens conclussem o nvel fundamental. Em virtude de seu carter multissetorial e de ter surgido em paralelo a outros programas federais, o ProJovem sobreps-se aos programas de emprego para juventude e de Educao de Jovens e Adultos (EJA) j existentes. Ao articular a nova poltica de juventude, consubstanciada na Medida Provisria (MP) no 411/2007, o governo federal procurou unificar estes diferentes programas em um ProJovem ampliado, em consonncia com o diagnstico mais geral de que os programas federais voltados para os jovens eram fragmentados, no se articulavam uns com os outros e careciam de escala. Em paralelo, a MP no 411/2007 tambm criou, no mbito do Programa Bolsa Famlia (PBF), o Benefcio Varivel Jovem (BVJ), que assegura um adicional s famlias beneficirias com filhos entre 16 e 17 anos. O pblico foi ampliado para incluir a faixa de 25 a 29 anos. A partir de ento, o desenho da poltica de juventude no tocante ao trabalho parece ter comeado a se articular em dois nveis. No primeiro, h um esforo de manter os jovens at 17 anos na escola e oferecer oportunidades de elevao de escolaridade para os acima desta idade. Em todo caso, trata-se de incentivar o adiamento da (re)entrada no mercado de trabalho. No segundo nvel, continua a haver duas modalidades destinadas a favorecer a insero no mundo do trabalho: o ProJovem Trabalhador e o ProJovem Campo, este ltimo voltado para a juventude rural. A novidade trazida pela nova poltica de juventude foi justamente a tentativa de sistematizar essas experincias e dar-lhes escala. Porm, at o momento, este propsito no foi alcanado. Em primeiro lugar, os programas no foram verdadeiramente unificados, quer em seu desenho, quer em sua gesto. As modalidades do ProJovem continuam a ser geridas quase autonomamente pelos respectivos

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Juventude e Polticas Sociais no Brasil

ministrios. Isto muito claro na modalidade do ProJovem Trabalhador, que, na prpria regulamentao,10 j foi recortada em submodalidades, cada uma correspondendo aos programas originais Consrcio Social da Juventude, Juventude Cidad, Escola de Fbrica e Empreendedorismo Juvenil. Alm disso, partes importantes das polticas de emprego continuam fora do mbito do programa unificado: enquanto a qualificao profissional est dentro, a iniciativa dos Parceiros da Aprendizagem que, como veremos, parece estar se tornando a principal iniciativa do Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE) para a juventude est fora. Em segundo lugar, claramente, a unificao no resolveu questes de escala. Em 2008, reunindo o ProJovem Urbano e o ProJovem Campo, foram beneficiados 334,2 mil jovens e concedidos 160 mil auxlios financeiros (bolsas).11 Este resultado esteve 27% abaixo da meta prevista para o ano passado. Cabe lembrar que a meta combinada dos dois programas 1,09 milho de vagas at 2010 modesta, se considerarmos que em 2006 se estimava seu pblico potencial em cerca de 7,46 milhes de jovens.12 Em suma, a implementao do programa continua distante do desenho pretendido. Alm do ProJovem, a outra poltica de emprego para jovens a expanso do contrato de aprendizagem, que se enquadra nas polticas que procuram conciliar escolarizao, formao profissional e trabalho. As Leis nos 10.097/2000 e 11.180/2005 obrigaram as empresas a contratar um nmero de aprendizes equivalente a no mnimo 5% e no mximo 15% de seu contingente de empregados e permitiram a contratao de jovens entre 14 e 24 anos por tempo determinado at dois anos sob a condio de que estes frequentem um curso de aprendizagem profissional. A legislao tambm limita a jornada de trabalho dos jovens que no completaram o ensino mdio. Diante da obrigao legal e da expanso da faixa etria de jovens passvel de ser abarcada pelos contratos de aprendizagem, estes esto se difundindo rapidamente. Enquanto, ao fim de 2000, a Relao Anual de Informaes Sociais (Rais) registrava 7.423 aprendizes, em 31 de dezembro de 2008, e havia 133.973 contratos de aprendizagem ativos. Mais de 70% destes aprendizes eram jovens at 17 anos, o que sugere que a extenso da idade mxima de 18 para 24 anos no deslocou os jovens-adolescentes. No obstante, a garantia da qualidade da formao oferecida e a adequao das condies de trabalho dependero fortemente da qualidade da pactuao entre empresas, sindicatos e fiscalizao do trabalho, dado que o MTE colocou como uma meta ambiciosa alcanar 800 mil contratos de aprendizagem at 2010.
10. Ver decreto no 6.629/2008, Artigo 39. 11. dados extrados do Sistema de Informaes Gerenciais e de Planejamento (Sigplan), em 17 de agosto de 2009. 12. dado extrado de Ipea (2008, p. 116). Refere-se aos jovens entre 18 e 29 anos alfabetizados e que estavam fora da escola sem ter concludo o ensino fundamental.

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4 ConSideraeS finaiS

Em sntese, possvel afirmar que hoje est se constituindo de fato uma poltica que procura organizar a transio da escola para o mundo do trabalho. Sem dvida, ainda h problemas de cobertura, assim como dilemas quanto ao momento de encaminhar os jovens participantes para o mercado de trabalho ou quanto a que habilidades profissionais devem ser desenvolvidas. Porm, possvel vislumbrar uma poltica que procura integrar sequencialmente o incentivo concluso do ensino mdio oferecendo auxlio financeiro s famlias de baixa renda com programas de aprendizagem profissional que combinam formao tcnica e experincia de trabalho. Em paralelo, haveria programas direcionados a jovens e jovens-adultos que combinariam elevao de escolaridade com qualificao profissional. Diante dessa perspectiva, cabe tecer alguns comentrios de natureza ainda especulativa. O primeiro que esta conformao da poltica ter foco menos no jovem e cada vez mais na famlia do jovem, uma vez que a deciso de deixar de trabalhar para estudar no s afeta a renda da famlia, como tambm implica uma nova diviso de papis. Isto particularmente visvel no caso das jovens mulheres, que ainda arcam com a responsabilidade dos cuidados familiares e domsticos, o que claramente afeta as suas oportunidades de estudo e trabalho. O segundo comentrio o de que uma poltica que se baseie parcialmente em adiar a entrada dos jovens no mundo do trabalho no pode ser meramente um evento, dado que se trata de uma opo de mdio e longo prazo precisa constituir-se em um direito efetivo. Trata-se de realmente permitir s famlias uma relativa autonomia frente aos rendimentos do trabalho. Isto vai alm da atratividade dos auxlios financeiros, pois tambm envolve criar a legitimidade na sociedade para esta condio. Por fim, um ltimo comentrio diz respeito ao carter de classe das polticas de juventude. No razovel esperar que tais programas confrontem a estrutura de classe preexistente na sociedade brasileira os jovens ainda tero trajetrias bastante diferenciadas entre si no apenas em virtude da qualidade da educao qual tero acesso, mas tambm em relao ao tipo de moratria que a sociedade e a famlia lhe conferem em termos de durao e de grau de compromisso. Porm, imprescindvel que estas polticas no se consolidem simplesmente como instrumentos de preveno de criminalidade entre jovens de classes populares, pois isto certamente refora a estigmatizao j sofrida por estes, alm de estimular a ideia de que estes devem aceitar qualquer ocupao, no importando quo degradante seja. Se faz sentido envidar esforos para incorporar os jovens ao mundo do trabalho, ento, tambm preciso reconhecer e valorizar seu potencial de ampliar quantitativa e qualitativamente a fora de trabalho brasileira.

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Juventude e Polticas Sociais no Brasil

refernCiaS

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5
jovenS: morbimortalidade, fatoreS de riSCo e poltiCaS de Sade

CAPtuLo 5

jovenS: morbimortalidade, fatoreS de riSCo e poltiCaS de Sade

Andrea Barreto Paiva* Jos Aparecido Ribeiro** Joelmir Rodrigues da Silva*** Luciana M. S. Servo** Roberto Passos nogueira** Srgio F. Piola**

1 apreSentao

No perodo entre 10 e 24 anos, transita-se, do ponto de vista biolgico, da adolescncia condio de adulto. A parte inicial deste perodo marcada, independentemente da condio social ou econmica, por um crescimento rpido e mudanas somticas importantes, principalmente no perodo da adolescncia, dos 10 aos 19 anos. A adolescncia uma fase de adoo de novas prticas comportamentais, de exposio a diversas situaes e riscos presentes e futuros para a sade. Alguns destes comportamentos, geralmente estabelecidos durante a infncia e a adolescncia, incluem: consumo de cigarro, lcool e drogas; falta de atividade fsica; comportamento alimentar inadequado; comportamentos sexuais descuidados, que contribuem para a ocorrncia de gravidez na adolescncia e infeco por doena sexualmente transmissvel (DST), inclusive a sndrome da imunodeficincia adquirida (AIDS); e situaes que propiciam exposio a violncia e leses acidentais. As causas externas, principalmente violncia e acidentes de trnsito, e os problemas relacionados s sades sexual e reprodutiva so as principais causas de morbimortalidade entre adolescentes e adultos jovens. As aes setoriais tm tido maior sucesso em relao ao segundo grupo de problemas. As causas externas necessitam, para seu enfrentamento mais efetivo, de aes intersetoriais mais estruturadas, que ainda no saram do papel.

* Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental em exerccio no Ipea. ** tcnicos de Planejamento e Pesquisa do Ipea. *** Consultor da diretoria de Estudos e Polticas Sociais (disoc) do Ipea.

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Juventude e Polticas Sociais no Brasil

2 a morbimortalidade entre oS jovenS

No Brasil, na faixa etria de 15 a 29 anos,1 morre um nmero significativamente superior de homens do que de mulheres. Entre 2003 e 2005, a taxa de mortalidade mdia de jovens de 20 a 24 anos, por exemplo, foi de 261,80 por 100 mil habitantes para jovens do sexo masculino e, muito mais baixa, da ordem de 58,43 por 100 mil, para jovens do sexo feminino. A explicao para tal fenmeno est na violncia, que ocasiona uma sobremortalidade dos adolescentes e adultos jovens do sexo masculino, fazendo que este perodo etrio seja considerado de alto risco, quando poderia ser um dos mais saudveis do ciclo vital do ser humano. Entre 2003 e 2005, morreram, em mdia, cerca de 60 mil jovens do sexo masculino por ano, na faixa etria de 15 a 29 anos. Destas mortes, 46 mil (ou 78%) foram por causas externas, associadas majoritariamente a homicdios e acidentes de transporte. As outras mortes com causas definidas estavam, basicamente, concentradas em trs grandes grupos: neoplasias (cnceres), doenas do aparelho circulatrio e doenas infecciosas e parasitrias. Nesse perodo, morreram em mdia 15 mil jovens do sexo feminino por ano. Tambm entre elas, as causas externas representam a maior parte das mortes (cerca de 5 mil, ou 35% dos bitos), igualmente seguidas pelas mortes por neoplasias, doenas do aparelho circulatrio e doenas infecciosas e parasitrias. possvel notar tambm significativas diferenas por cor ou raa. Nesse perodo, a taxa de mortalidade de jovens de 18 a 24 anos foi de 204,58 para cada 100 mil jovens brancos contra 325,04 para cada 100 mil jovens pretos.2 As causas externas so parte importante da explicao sobre tais diferenas, visto que vitimam proporcionalmente mais jovens pretos e pardos do que jovens brancos do sexo masculino. A anlise da morbidade nmero de casos novos de doenas e agravos (incidncia) e nmero de casos existentes (prevalncia) nos jovens prejudicada, principalmente, por igual motivo que afeta a anlise dos outros grupos etrios, ou seja, a insuficincia de dados e informaes. So, contudo, causas importantes de morbidade neste grupo: complicaes na gravidez, parto e puerprio, doenas de transmisso sexual, leses e envenenamentos e transtornos mentais e psicossociais.

1. Ao longo do captulo, foram utilizadas diversas faixas etrias, variando de 10 a 29 anos; isto porque os recortes sero diferenciados de acordo com o problema abordado em cada seo. Por exemplo, no caso da morbimortalidade, trabalha-se com a faixa etria de 15 a 29 anos e subgrupos neste recorte: 15 a 24 anos, 18 a 24 anos e 15 a 29 anos. Estas so as fases crticas para a juventude, principalmente em termos de mortalidade. na descrio da poltica, utilizou-se como referncia a faixa etria determinada de 10 a 24 anos. As estimativas de mortalidade dos jovens foram feitas a partir dos dados do Sistema de Informaes sobre Mortalidade (SIM), do Ministrio da Sade (MS). 2. de acordo com a Pesquisa nacional por Amostra de domiclios (PnAd), em que os entrevistados se autodeclaram, quanto ao quesito cor ou raa, como: branca, preta, amarela, parda ou indgena.

Jovens: morbimortalidade, fatores de risco e polticas de sade

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Diante da escassez de dados referentes morbidade entre os jovens, utilizam-se como proxy dados de internaes em hospitais vinculados ao Sistema nico de Sade (SUS) em 2006. Nesse ano, na faixa de 15 a 24 anos de idade, foram realizadas 2.196.654 internaes, o que representa 19,4% do total destas realizadas pelo SUS, correspondendo a uma taxa de 58,49 por mil habitantes do grupo de idade. As internaes nesta faixa etria so, majoritariamente, do grupo feminino. As mulheres foram responsveis por 81,6% destas, com uma taxa de 95,56 por mil habitantes. As internaes relacionadas a gravidez, parto e puerprio constituem o principal grupo de causas entre as mulheres, representando 78,4% do total. Contudo, ainda que se exclua este grupo de internaes, a taxa entre mulheres (49,67 por mil habitantes) superior dos homens (21,5 por mil habitantes). Entre os diagnsticos mais prevalentes no meio dos jovens, h variaes importantes na participao em cada sexo. Excluindo gravidez, parto e puerprio, podem-se observar algumas variaes significativas: leses, envenenamentos e outras consequncias de causas externas so a primeira causa de internao entre os homens (taxa de 6,35 por mil) e a sexta causa entre as mulheres (taxa de 1,64 por mil); as internaes por transtornos mentais so mais frequentes entre os homens (1,55 por mil) do que entre as mulheres (0,64 por mil). Entretanto, as internaes em razo de doenas do aparelho geniturinrio, segunda causa entre as mulheres, com uma taxa de 4,92 por mil, so apenas a sexta causa entre os adolescentes e os adultos jovens do sexo masculino, com uma taxa de 1,19 por mil. As principais causas de internaes, por sexo, podem ser observadas na tabela 1.
tABELA 1
principais causas de morbidade hospitalar do SuS (Cid 10), na faixa de 15 a 24 anos, por sexo 2006
diagnstico Gravidez, parto e puerprio doenas do aparelho geniturinrio doenas infecciosas e parasitrias doenas do aparelho digestivo doenas do aparelho respiratrio Leses e envenenamentos transtornos mentais taxa (homens por mil) nd 1,19 (6) 2,13 (4) 2,43 (2) 2,25 (3) 6,35 (1) 1,55 (5) Internaes (homens %) nd 5,5 9,9 11,3 10,3 29,6 7,2 taxa (mulheres por mil) 74,8 (1) 4,92 (2) 2,58 (4) 2,81 (3) 2,39 (5) 1,64 (6) 0,64 (7) Internaes (mulheres %) 78,4 5,1 2,7 2,9 2,5 1,7 0,7

Fonte: departamento de Informtica do SuS (datasus). Sistema de Informaes Hospitalares (SIH)/SuS/MS. obs.: nd = no disponvel.

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Juventude e Polticas Sociais no Brasil

Uma importante causa de morbimortalidade no grupo das doenas infecciosas e parasitrias representada pela AIDS. No Brasil, foram notificados 112 mil casos da doena entre jovens de 15 a 29 anos at 2005. Este nmero representa 30% do total de casos notificados no pas desde o incio da epidemia, nos primeiros anos da dcada de 1980. Nessa faixa etria, a transmisso sexual apresenta-se como a principal forma de contgio, respondendo por cerca de 60% dos casos desde o incio da epidemia at 2005. A via sangunea , tambm, uma forma importante de transmisso: corresponde a 23% dos casos notificados. Destes, 96% so em razo do uso de drogas injetveis. Observe-se que, em 17% dos casos notificados at 2005, no havia informao sobre a categoria de exposio. Na epidemia de AIDS tem havido um aumento de incidncia entre as mulheres. A relao, que j foi de 2,4 casos registrados em homens para cada caso registrado em mulheres em meados da dcada de 1990 (1996), hoje quase de 1,5 caso registrado em homens para cada caso registrado em mulheres. Entre adolescentes e adultos jovens, na faixa etria de 15 a 29 anos, a relao ainda mais baixa: 1,1 homem para cada mulher. Outras DSTs tambm so problemas relevantes entre os jovens, como sfilis, uretrites e Human papiloma virus (HPV), por exemplo. A disseminao de informaes e formas de proteo, como o uso de preservativos, so importantes instrumentos no combate a estas doenas, que preocupam ainda pela possibilidade de complicaes associadas, como o caso das leses provocadas por alguns subtipos de papilomas, que podem transformar-se em leses cancerosas.3 Por isso, a educao sobre as sades sexual e reprodutiva e a disponibilizao de preservativos so instrumentos importantes no controle das doenas. O MS tem enfatizado as aes de promoo e preveno no combate s DSTs, contando, neste sentido, com parcerias de organizaes da sociedade civil. O resultado de tal esforo pode ser percebido nas pesquisas sobre conhecimento, atitudes e prticas da populao (box 1).

3. o HPV pode tambm ser prevenido por vacina, especialmente entre adolescentes. Segundo pesquisas, as principais beneficiadas pela vacina sero as meninas antes da fase sexualmente ativa. As mulheres devero manter a rotina de realizao do exame Papanicolau. Ainda que comprovada a eficcia da vacina e sua aplicao ocorra em larga escala, uma reduo significativa dos indicadores da doena pode demorar algumas dcadas. estimado que entre 3% e 10% das leses de papiloma vrus de colo de tero podem transformar-se em leses malignas (cncer).

Jovens: morbimortalidade, fatores de risco e polticas de sade

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BoX 1

pesquisa de conhecimento, atitudes e prticas

A pesquisa de conhecimento, atitudes e prticas realizada pelo MS mostrou que o percentual de uso de preservativo na ltima relao sexual, no Brasil, em 2004, foi de 57%, sendo 68% entre os homens jovens e 44% entre as mulheres jovens. nesse ano, 39% dos jovens brasileiros declararam o uso regular de preservativos, independentemente da parceria, alcanando 58% quando o parceiro era eventual este ndice altera-se em funo do sexo e de 64% entre os homens jovens e 45% entre as mulheres jovens. o aumento no uso de preservativos na primeira relao sexual entre os jovens tambm foi revelado em pesquisas realizadas a partir da dcada de 1980. Enquanto em 1986 apenas 9% faziam uso deste instrumento de preveno, em 1998 a proporo de jovens entre 16 e 25 anos que usaram preservativos na primeira relao foi de 49%. Em 2004, o percentual atingiu 53%, no apresentando diferena significativa entre os sexos (BRASIL, 2007).
3 eXpoSio a fatoreS de riSCo4

A adolescncia uma fase caracterizada pela adoo de novas prticas de comportamento, com exposio a diversas situaes e riscos presentes e futuros para a sade. A exposio a fatores de risco comportamentais tabagismo, consumo de lcool, alimentao inadequada e sedentarismo tem, com frequncia, incio na adolescncia. Tais fatores esto associados ao desenvolvimento da maioria das doenas crnicas no transmissveis, como as cardiovasculares, o diabetes e o cncer, que lideram as causas de bito na vida adulta no pas e no mundo. O MS implantou, em 2006, a Vigilncia de Doenas Crnicas por Inqurito Telefnico (Vigitel). Trata-se de um monitoramento contnuo que avalia indivduos com 18 anos ou mais residentes em domiclios com telefone fixo nas 26 capitais do pas e no Distrito Federal (DF). A partir dos cadastros das empresas de telefonia, foi realizada uma amostragem probabilstica, totalizando 54.369 entrevistas em 2006. Os dados so ajustados para representar a composio sociodemogrfica da populao adulta de cada cidade. Da pesquisa realizada em 2006, possvel obter dados das pessoas entre 18 e 29 anos de idade 18.351 indivduos, sendo 48% do sexo masculino e 52% do feminino. Foram consideradas, nesta tabulao especial, as seguintes variveis para homens e mulheres nas faixas etrias de 18 a 24 anos e 25 a 29 anos de idade: fumante, abuso de bebida alcolica, atividade fsica no lazer e excesso de peso (ver tabela 2).
4. Esta parte do texto foi elaborada a partir dos dados compilados e analisados por Malta, Moura e neto (2007). Foram utilizadas, tambm, informaes de apresentao realizada por Malta (2007).

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Juventude e Polticas Sociais no Brasil

tABELA 2

percentual de indivduos segundo variveis de risco ou proteo para doenas crnicas no transmissveis, por sexo, idade e escolaridade (vigitel) todas as capitais e o distrito federal, 2006
(Em %)
Variveis Idade (anos) 18-24 Fumante Total Homens Mulheres Ex-fumante Total Homens Mulheres Abuso de bebida alcolica Total Homens Mulheres Ativo no lazer Total Homens Mulheres Excesso de peso Total Homens Mulheres obesidade Total Homens Mulheres 14,2 18,4 10,3 13,0 13,9 12,1 18,9 28,1 10,3 18,3 27,4 9,9 21,2 24,9 17,1 4,3 4,1 4,5 25-29 15,0 19,8 10,6 13,0 15,0 11,0 24,1 35,2 14,0 15,7 19,9 11,8 35,3 44,5 26,0 8,5 10,2 6,8 Escolaridade (anos) 0-7 21,1 27,4 14,6 18,3 19,0 17,5 23,2 32,0 14,3 13,6 21,4 5,5 29,7 29,4 30,2 7,7 6,8 9,0 8 12,3 15,9 9,1 11,2 12,7 9,9 20,0 30,3 10,9 18,6 25,8 12,1 25,6 33,1 18,2 5,4 6,2 4,5 Total 18 a 29 anos 14,5 18,9 10,4 13,0 14,3 11,7 20,8 30,7 11,7 17,3 24,7 10,6 26,5 32,2 20,6 5,9 6,4 5,4 Total 18 anos 16,2 20,3 12,8 22,1 26,3 18,6 16,1 25,3 8,1 14,9 18,3 11,9 43,0 47,3 38,8 11,4 11,3 11,5

Fonte: Sistema Vigitel. Secretaria de Vigilncia em Sade (SVS)/MS.

O tabagismo est entre os grandes problemas de sade pblica. De acordo com a Organizao Mundial da Sade (OMS), este hbito responsvel por cerca de 5 milhes de mortes por ano em todo o mundo, por aumentar o risco de morbimortalidade por doenas coronarianas, hipertenso arterial, acidente vascular cerebral, bronquite, enfisema e cncer. Na faixa entre 18 e 29 anos de idade, o percentual de fumantes, segundo dados da Vigitel, de 14,5%, um pouco abaixo da prevalncia na populao maior de 18 anos, que de 16,2%. O percentual de fumantes na faixa entre 18 e 29 anos maior entre os homens de menor escolaridade, situao em que atinge 27,4%. Chama ateno o percentual de ex-fumantes (13%), o que significa que, no grupo etrio, cerca de 30% dos indivduos j tiveram contato com o fumo.

Jovens: morbimortalidade, fatores de risco e polticas de sade

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O excesso de peso (ndice de massa corporal IMC igual ou superior a 25 kg/m2) encontrado em 21,2% dos jovens na faixa etria entre 18 e 24 anos e em 35,3% dos que tm entre 25 e 29 anos. maior entre jovens de maior escolaridade (33,1%). Na populao total (18 anos e mais), no entanto, sua prevalncia maior (43%). No que diz respeito obesidade, 5,9% dos jovens entre 18 e 29 anos e 11,4% da populao adulta so obesos (IMC igual ou superior a 30 kg/m2). O consumo de bebidas alcolicas outro importante fator de risco. Alm de contribuir para o aumento da incidncia de acidentes de trabalho e trnsito, violncia, suicdios e internaes hospitalares, o uso excessivo de bebidas alcolicas pode tambm acarretar doenas cardiovasculares e cnceres, alm de trazer transtornos s vidas familiar e profissional. O indicador de consumo excessivo de bebidas alcolicas construdo a partir de respostas afirmativas pergunta nos ltimos 30 dias, voc consumiu, em um nico dia, mais de quatro doses mulheres ou mais de cinco doses homens de bebidas alcolicas?5 Os percentuais encontrados so preocupantes: 30,7% entre jovens do sexo masculino e 11,7% entre jovens do sexo feminino responderam afirmativamente pergunta. Na mdia de ambos os sexos, o percentual de 20,8%. Observe-se que tal percentual mais elevado que o observado para o conjunto da populao adulta, de 16,1%. A inatividade fsica tambm um fator de risco, pois aumenta a probabilidade de desenvolvimento de doenas, particularmente as cardiovasculares. A atividade fsica, por sua vez, pode ser considerada um elemento protetor contra diversas doenas, tais como: hipertenso arterial, diabetes tipo II, osteoporose, depresso, doenas isqumicas do corao, entre outras. Na pesquisa do Sistema Vigitel, foi considerada atividade fsica suficiente no lazer a prtica de pelo menos 30 minutos dirios de atividade fsica de intensidade moderada ou leve em cinco ou mais dias da semana, ou a prtica de pelo menos 20 minutos dirios de atividade fsica de intensidade vigorosa em trs ou mais dias da semana. Neste item, a populao entre 18 e 29 anos tem vantagem sobre a populao geral (de 18 anos e mais): 17,3% so ativos no lazer, contra 14,9% dos indivduos com 18 anos e mais. As maiores taxas de atividade no lazer so encontradas entre os homens que tm entre 18 e 24 anos (27,4%) e, na faixa de 18 a 29 anos, entre os de maior escolaridade (25,8%). A realizao de pesquisas e inquritos mais ou menos sistemticos de grande importncia na gerao de subsdios para a formulao de polticas e prticas de promoo da sade. No Brasil, alm do Sistema Vigitel, foram realizados outros inquritos sobre fatores e comportamentos de risco.
5. A pesquisa considera como dose de bebida alcolica o correspondente a uma dose de bebida destilada, uma lata de cerveja ou uma taa de vinho.

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Juventude e Polticas Sociais no Brasil

A Secretaria Nacional de Polticas sobre Drogas (SENAD), em parceria com o Centro Brasileiro de Informao sobre Drogas Psicotrpicas (CEBRID), financiou a realizao de cinco inquritos sobre o uso de drogas psicotrpicas entre estudantes do ensino fundamental e mdio residentes em capitais do pas.6 Alm disso, esta parceria permitiu a realizao de duas pesquisas domiciliares sobre uso de drogas psicotrpicas em mais de 100 cidades brasileiras todas as cidades com mais de 200 mil habitantes. O Instituto Nacional de Cncer (Inca), em parceria com o Center for Disease Control and Prevention (CDC) dos Estados Unidos e a Organizao Pan-Americana de Sade (Opas)/OMS, implementou, em 2002-2003, o Sistema de Vigilncia de Tabagismo em Escolares (Vigiescola) em 12 capitais brasileiras, pesquisando estudantes do 8o e 9o anos do ensino fundamental e 1o ano do ensino mdio de escolas pblicas. No ltimo inqurito realizado pelo CEBRID nas escolas, destacamse alguns dados, como, por exemplo, o que mostra que, na faixa etria de 10 a 12 anos, 41,2% dos estudantes brasileiros da rede pblica de ensino j tinham feito uso de lcool. Para o conjunto dos entrevistados, o uso frequente de lcool seis vezes ou mais no ms que antecedeu a pesquisa foi de 11,7% e o uso pesado 20 vezes ou mais no ms que antecedeu a pesquisa de 6,7%, dados que so muito preocupantes. As informaes sobre o uso de lcool que foram obtidas em pesquisas anteriores fizeram que a SENAD realizasse, em parceria com a Unidade de Pesquisa em lcool e Drogas (UNIAD) da Universidade Federal de So Paulo (UNIFESP), uma pesquisa especfica, o I Levantamento Nacional sobre os Padres de Consumo de lcool na Populao Brasileira, cujos resultados foram divulgados em 2007. Uma das principais concluses da pesquisa foi a de que os adolescentes brasileiros (14 a 17 anos) esto iniciando o consumo de lcool cada vez mais cedo. Para os adolescentes que bebem, metade das doses consumidas de cerveja ou chope, seguido pelo vinho (30% das doses). Alm disso, no houve diferenas significativas entre adolescentes dos sexos masculino e feminino.

6. os quatro primeiros inquritos (1987, 1989, 1993 e 1997) foram realizados em algumas capitais, ao passo que no quinto (2004) a pesquisa foi realizada em todas as capitais.

Jovens: morbimortalidade, fatores de risco e polticas de sade

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BoX 2

experincias internacionais de monitoramento

Vrias pesquisas esto sendo realizadas ao longo das ltimas dcadas com o objetivo de obter informaes sobre os fatores comportamentais de risco para a sade que contribuem para morbidade, mortalidade e problemas sociais entre jovens e adultos. o principal objetivo dessas pesquisas subsidiar a formulao de polticas e prticas de promoo da sade, alm de permitir a comparao internacional de fatores de risco. Permitem, tambm, analisar as tendncias dos comportamentos de riscos para a sade dos estudantes e avaliar em que medida os esforos de preveno, no ambiente da escola, contribuem para reduzir determinados comportamentos entre os jovens. As pesquisas geralmente so realizadas nas escolas por meio de um questionrio autoaplicvel, entre os jovens de 11 a 15 anos. So exemplos destas iniciativas pesquisas como a Health Behaviour in School-aged Children (HBSC), a Global School-based Student Health Survey (GSHS) e a Youth Risk Behavior Surveillance System (YRBSS). A HBSC uma pesquisa entre pases, cross-national, conduzida em parceria com o escritrio regional para a Europa da oMS e conta com 41 pases-membros da Europa. Este projeto teve incio em 1982, conduzido por pesquisadores de trs pases e, logo em seguida, foi adotado pela oMS. J a GSHS conduzida pelo Ministrio da Sade ou Ministrio da Educao de cada pas, em colaborao com o uS Centers for disease Control and Prevention. Esta pesquisa j conta com informaes disponveis de 28 pases e outros 15 esto aplicando os questionrios em suas escolas. Por fim, a YRBSS uma pesquisa realizada apenas nos Estados unidos nos nveis nacional, estadual e local, que tambm conta com o apoio do CdC.
4 aS poltiCaS federaiS de ateno Sade doS jovenS: prinCipaiS iniCiativaS

A preocupao com a definio de polticas ou programas especficos para o adolescente e o adulto jovem no recente na rea da sade. Ainda em 1989, o Ministrio da Sade lanou o Programa de Sade do Adolescente (PROSAD). Em 1993, com o objetivo de orientar as equipes de sade na ateno aos jovens, foi lanada, como parte do PROSAD, a primeira norma de ateno sade integral do adolescente, cujo foco principal era estabelecer diretrizes e recomendaes para a qualificao da ateno a este grupo populacional, incluindo uma proposta detalhada de recursos fsicos e humanos. Esta primeira norma trazia, tambm, uma descrio detalhada das doenas mais comuns nesta fase, alm de instrumentos para acompanhamento do desenvolvimento e crescimento de adolescentes. Ainda que abordando vrios pontos importantes, a proposta de ao nessa rea no teve o desenvolvimento esperado. Recorde-se, contudo, que o comeo dos anos 1990 , tambm, o perodo de incio da implementao do SUS, sendo

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ainda incipientes as discusses sobre as atribuies e as responsabilidades dos gestores federal, estadual e municipal, sobre critrios e mecanismos para o financiamento descentralizado da poltica nacional de sade e, tambm, sobre o modelo de ateno, entre outras questes. Assim, ainda que a poltica sempre tenha discutido a importncia de considerar, na proviso de assistncia sade, as diferenas de ciclo de vida crianas, adolescentes, jovens, adultos e idosos , os diferenciais de gnero e outros recortes, foi a organizao dos servios por nveis de ateno ateno bsica e de mdia e alta complexidade que obteve maior relevncia e destaque nas discusses sobre o modelo assistencial. Em 1999, o Ministrio da Sade lanou uma agenda nacional de ateno sade de adolescentes e jovens faixa etria de 10 a 24 anos , apresentando dados epidemiolgicos e orientaes para ateno integral a este grupo populacional. Contudo, as questes relacionadas gesto do SUS, os problemas relativos ao financiamento e as discusses sobre nveis de ateno continuaram tendo mais destaque na estruturao da poltica nacional de sade. A criao da Secretaria Nacional de Juventude (SNJ) e do Conselho Nacional de Juventude (Conjuve), ao fim de 2005, reforou a retomada do debate no MS, que iniciou em 2006 um processo de discusso com gestores locais, profissionais de sade, organizaes no governamentais (ONGs) e representaes de jovens para elaborao de uma proposta de poltica nacional de ateno integral sade de adolescentes e jovens. Em fevereiro de 2007, o documento da poltica nacional foi aprovado pelo Conselho Nacional de Sade (CNS), mas sua operacionalizao ainda deve ser pactuada na Comisso Intergestores Tripartite (CIT). Logo em seu incio, o documento da poltica assume que existem diversidades e diferenas entre os jovens que precisam ser consideradas na elaborao desta, ao adotar os termos adolescncia e juventude em seu plural: adolescncias e juventudes (BRASIL, 2006a). O documento discute a questo da vulnerabilidade dos jovens para, em seguida, apresentar o marco legal sobre o qual a poltica nacional est assentada, composto pelo Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA), que reconhece todas as crianas e adolescentes como sujeitos de direitos nas diversas condies sociais e individuais; pelas leis orgnicas da sade, que regulam a ateno sade; e pela Lei Orgnica da Assistncia Social (Loas), com destaque para a garantia de amparo s crianas e aos adolescentes carentes. O objetivo da poltica promover a ateno integral sade de adolescentes e de jovens, de 10 a 24 anos, no mbito da Poltica Nacional de Sade, visando promoo de sade, preveno de agravos e reduo da morbimortalidade (BRASIL, 2006a). Os eixos prioritrios de atuao so: crescimento e desenvolvimento saudveis, sade sexual e reprodutiva

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e reduo da morbimortalidade por violncias e acidentes. O documento reconhece aquilo que tem sido indicado em diversos estudos: os servios de sade encontram dificuldades para atender a este pblico. Importa destacar que, assim como em outras aes voltadas para grupos especficos, como sade da mulher e sade da criana, a proposta qualificar a ateno sade realizada no SUS, por meio do recorte da faixa etria para que se atendam s necessidades e especificidades do grupo populacional. Com isso, nos diversos nveis de complexidade do SUS ateno bsica e de mdia e alta complexidade , seriam realizados trabalhos de qualificao dos profissionais de sade e sistemas para uma adequada ateno sade. Como preconizado para o modelo assistencial, a ateno bsica sade eleita como estratgia prioritria tambm para adolescentes e jovens. A concepo da poltica nacional de sade parte do princpio de que a estruturao da ateno sade dos adolescentes via fortalecimento da ateno bsica um caminho que permite maximizar o alcance das aes. Alm disso, entende-se que, neste nvel de ateno, pode-se realizar o acompanhamento do crescimento e desenvolvimento deste grupo populacional, garantindo a ateno s sades sexual e reprodutiva. Para garantir que, em cada nvel de ateno, seja realizado um acompanhamento adequado dos jovens, a proposta utilizar mecanismos de incentivos financeiros j existentes. Por exemplo, no financiamento da ateno bsica, o Piso da Ateno Bsica (PAB) j prev a realizao de aes especficas voltadas para o acompanhamento do crescimento e desenvolvimento do grupo populacional jovem, bem como para a educao preventiva em sade sexual e reprodutiva. Em suma, contando com os recursos j existentes, as estratgias passariam a ser, aparentemente, a qualificao dos profissionais, a articulao com outros setores como o da educao e o fomento participao juvenil, com o objetivo de promover a ateno integral sade deste grupo populacional. Contudo, como j foi afirmado anteriormente, a poltica nacional de sade ainda no foi pactuada na CIT. Um dos motivos alegados para sua no aprovao, at o momento, a ausncia de incentivos financeiros especficos para sua implementao. O argumento do MS, por sua vez, que os incentivos j esto sendo transferidos em diversas aes custeadas pelos blocos financeiros existentes. A falta de aprovao de uma poltica nacional no tem impedido, no entanto, que diversas iniciativas direcionadas promoo da sade dos adolescentes e dos jovens sejam implementadas. Destacam-se, por exemplo, o projeto Sade e Preveno nas Escolas (SPE), que tem como objetivo central a promoo da sade sexual e da sade reprodutiva; a regulao das prticas alimentares saudveis no ambiente escolar; a implementao do Carto do Adolescente; e a expanso de redes de ateno s jovens em situao de violncia.

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H uma leitura de diversos atores, entre estes, o MS e o Ministrio da Educao (MEC), que concebe a escola como espao privilegiado para articulao de polticas voltadas para jovens, entre estas, as polticas de ateno sade. Desde 1995, os dois rgos tm se articulado em iniciativas voltadas para aes nas reas de sade sexual e reprodutiva de jovens. Esta parceria foi revigorada em 2003, quando foi criado o SPE, ainda como uma iniciativa piloto, implementada em Curitiba e em algumas outras cidades. Em 2005, o projeto foi reformulado e ampliado. O SPE rene aes que envolvem a participao de adolescentes e jovens de 13 a 24 anos, professores, diretores de escolas, pais de alunos e gestores estaduais e municipais nas reas de sade e educao. uma iniciativa que conta com o apoio da Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura (Unesco), do Fundo das Naes Unidas para a Infncia (UNICEF) e do Fundo de Populaes das Naes Unidas (UNFPA). O foco central a promoo da sade sexual e reprodutiva dos jovens, visando a reduzir a vulnerabilidade de adolescentes e jovens s doenas sexualmente transmissveis (DST), infeco pelo HIV, AIDS e gravidez no-planejada, por meio do desenvolvimento articulado de aes no mbito das escolas e das unidades bsicas de sade (BRASIL, 2006b, p. 7). O gestor federal responsvel por coordenar o projeto em mbito nacional, alm de apoiar os gestores locais. Como insumos principais para realizao do projeto, so produzidos materiais didtico-pedaggicos e disponibilizados preservativos. Estes insumos so distribudos em escolas cujas comunidades estejam mobilizadas e articuladas em parcerias para a execuo das aes de preveno. Na elaborao do projeto, foram analisados dados do Censo Escolar de 2005. Na ocasio, das 207.214 escolas da educao bsica recenseadas, 161.679 responderam ao questionrio. A anlise dos dados demonstra que 60,4% das escolas realizam aes de preveno em DST/AIDS. Destas, 9,1% distribuem preservativos (BRASIL, 2006b, p.10). A coordenao do projeto entende que o envolvimento da comunidade importante para reduzir a resistncia quanto distribuio de preservativos em ambiente escolar. O desafio seria ampliar a cobertura para toda a rede de ensino fundamental e mdio. Ainda nessa articulao entre MEC e MS, foi publicada, em 8 de maio de 2006, a Portaria no 1.010, que ficou conhecida como Prticas alimentares saudveis no ambiente escolar, contendo as diretrizes para a promoo da alimentao saudvel nas escolas de educao infantil e ensino fundamental e mdio das redes pblicas e privadas, em mbito nacional. De acordo com a portaria, a prioridade seria realizar aes de educao alimentar e nutricional, estimulando a produo de hortas escolares, as boas prticas alimentares, a correta manipulao dos alimentos, a restrio produo e comercializao de produtos com insumos que sejam prejudiciais sade e o monitoramento da situao nutricional dos escolares.

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Assim, no ambiente escolar, a atuao partiria de uma perspectiva formadora, no sentido de impulsionar entre os adolescentes a adoo de hbitos e prticas que podero contribuir para a construo de trajetrias de vida saudveis, seja no que diz respeito s DSTs, seja no que concerne a um dos grandes fatores de risco para doenas crnicas: as prticas alimentares. Mais recentemente, em dezembro de 2007, por meio do Decreto no 6.286, foi institudo o Programa Sade na Escola (PSE). O programa, uma nova parceria entre as reas de sade e educao, tem entre seus objetivos reforar as aes de promoo e preveno entre o alunado de escolas pblicas brasileiras, abrangendo as redes de ensino fundamental e mdio e a rede federal de educao profissional e tecnolgica, e contribuir para a construo de uma cultura de paz nas escolas. Em 2008, as prioridades do PSE foram as escolas pblicas dos 646 municpios que apresentaram os menores ndices de desenvolvimento da educao bsica (IDEB), nos anos iniciais do ensino fundamental, e que tivessem 100% de cobertura das equipes do programa Sade da Famlia e suas escolas pblicas situadas no grupo dos 54 municpios atendidos pelo programa Mais Educao. Bastante diversificado em suas aes, o PSE est estruturado em quatro blocos. Os dois primeiros esto dedicados avaliao das condies de sade dos escolares e promoo da sade e preveno. No tocante s condies de sade, o programa abranger o estado nutricional, a sade bucal, as avaliaes das acuidades visual e auditiva, a avaliao psicolgica e a deteco precoce da hipertenso e do diabetes entre os jovens. Em relao promoo da sade e preveno, alm do trabalho educativo contra o consumo de lcool, tabaco e outras drogas e da educao sobre sade sexual e reprodutiva, sero trabalhados elementos para disseminao da cultura da paz e do combate contra todas as formas de violncia. O terceiro bloco voltado para a educao permanente e a capacitao de profissionais e jovens. Esta etapa envolver a Universidade Aberta do Brasil (UAB), do MEC, e os Ncleos de Telessade, do MS. Por fim, no ltimo bloco, sero desenvolvidas aes de monitoramento e avaliao da sade por intermdio de pesquisas. A Pesquisa Nacional de Sade do Escolar (Pense), em parceria com o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), dever contemplar a avaliao das condies de sade e do perfil socioeconmico do alunado das escolas pblicas e privadas brasileiras dos municpios e das capitais. Adicionalmente, ser continuado o encarte sade, no censo da educao bsica, com questes mais diretamente relacionadas ao tema de DSTs e AIDS. Outra iniciativa o Carto do Adolescente. Este carto, lanado em outubro de 2008, contm informaes sobre a sade do jovem, com registro sobre: consultas feitas nas redes pblica e privada conveniadas ou contratadas pelo SUS, fatores de risco presso alta, excesso de peso e obesidade, entre outros ,

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informaes sobre crescimento e desenvolvimento biolgico, relao entre peso e altura, gravidez na adolescncia, entre outras. O carto acompanhado de uma cartilha com orientaes sobre alimentao saudvel e noes de educao sexual. A proposta do MS que o Carto do Adolescente seja distribudo em todo o pas. A reduo da morbimortalidade por causas externas entre jovens segue lgica igual indicada na discusso da poltica nacional de sade: atuar por meio dos nveis de ateno e em conjunto com outros setores governamentais e sociais. A partir da compreenso de que a preveno da violncia depende da atuao de vrios setores, foi proposta a estruturao de redes com a participao de gestores, profissionais de sade, instituies pblicas, instituies de pesquisa, conselhos de sade e instituies no governamentais. O objetivo seria que estes atores, cada um em sua rea de conhecimento, pudessem compartilhar os resultados de seus trabalhos, pesquisar, monitorar, avaliar e promover aes que levem reduo da violncia e ampliem a ateno s vtimas (MALTA et al., 2007). Neste sentido que, em 2004, foi implantada a rede nacional de preveno de violncias. No processo foram priorizados municpios com mais de 100 mil habitantes e piores ndices de mortalidade por homicdios, acidentes de transporte e suicdios. O MS, na poltica de reduo da morbimortalidade por acidentes e violncia, prope-se a realizar aes de vigilncia, assistncia, promoo e preveno. No caso das aes de vigilncia, nos sistemas de monitoramento dos fatores de risco, vem sendo incorporados mdulos de monitoramento de acidentes e violncia. Alm disso, foi implementado o Sistema de Informao Sentinela de Violncias7 em municpios selecionados, a ser implementado em locais de atendimento s vtimas de violncia e acidentes, intentando monitorar o comportamento destes agravos para diversos grupos populacionais, entre estes, os adolescentes (MALTA et al., 2007). Em relao assistncia sade, o MS tem objetivado organizar o atendimento a urgncias e emergncias, adotando como ao central a estruturao do atendimento pr-hospitalar, por meio do Servio de Atendimento Mvel de Urgncia (Samu) 192. Este servio uma central de regulao que intenta implementar a triagem e realizar, com o apoio de ambulncias equipadas e profissionais capacitados, o primeiro atendimento s vtimas de violncia e acidentes. O objetivo reduzir a mortalidade e os agravos ao realizar um atendimento gil e qualificado no local e, quando for o caso, encaminhar para urgncias e prontos-socorros de hospitais. O planejamento da ateno s urgncias prev, tambm, a reorganizao das grandes urgncias e prontos-socorros em hospitais.
7. Este sistema contava, em 2008, com a participao de 89 hospitais com atendimento de urgncia e emergncia e 40 unidades de sade distribudas por 40 municpios.

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Considerando que, no modelo da poltica nacional de sade brasileira, a ateno bsica a porta de entrada preferencial para o restante do sistema, isto implica que os profissionais de sade deste nvel de ateno teriam de estar preparados para atuar sobre os mais diversos problemas de sade e com qualificao para atender os mais distintos grupos populacionais. Um exemplo do tipo de dificuldade pode ser vislumbrado em uma avaliao que foi feita em Londrina, no Paran, em 2003. As autoras, analisando os discursos dos mdicos e das enfermeiros, afirmam: o adolescente recebe atendimento no servio, mas no de forma sistematizada e sim de acordo com a demanda da unidade, pois existem outras prioridades, adiando assim a organizao de trabalho com esse grupo etrio (FERRARI; THOMSON; MELCHIOR, 2006).8 Assim, a poltica nacional de sade ainda precisa lidar de forma mais atenta com a expanso e qualificao da ateno bsica, de modo que esta seja um espao efetivo de ateno sade do adolescente. Outro desafio importante o de articular a ateno nas unidades de sade com a ateno nas escolas, como previsto no programa Mais Sade: direito de todos 2008-2011, e em outros espaos institucionais.
5 ConSideraeS finaiS

O tema da sade dos jovens apresenta importantes desafios para a organizao das polticas pblicas. As altas taxas de mortalidade entre adolescentes e adultos jovens, especialmente por causas violentas, continua sendo o principal problema para a proteo deste grupo etrio, no s para a rea de sade, mas tambm para as polticas pblicas de uma forma geral. No tocante aos servios de sade, mais importante do que a existncia de instalaes especficas capacitar os profissionais no atendimento s necessidades do adolescente e aprimorar a articulao das aes, tanto no mbito intersetorial no combate violncia e aos acidentes, por exemplo quanto no mbito da rea de sade propriamente dita. Exemplificando: a preveno das doenas sexualmente transmissveis deveria ser articulada sade reprodutiva e assim por diante. Entender as particularidades do grupo populacional jovem e capacitar as equipes de sade no atendimento de suas demandas e necessidades, aproveitando as oportunidades e os espaos adequados para a promoo da sade, parece ser a forma mais eficaz de prover a ateno sade a esta parcela da populao.

8. o trabalho dos autores mencionados cita tambm o depoimento de um mdico que alega no desenvolver aes de sade sistematizadas para adolescentes porque h uma alta demanda relacionada a outros problemas nas unidades bsicas de sade, como ateno ao diabetes e hipertenso etc. um profissional da rea de enfermagem revela ainda dificuldade para trabalhar com os adolescentes e faz-los participar das atividades propostas.

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H avanos importantes em algumas reas, como no monitoramento dos fatores de risco sade dos jovens. Contudo, os resultados disto devem ser efetivamente utilizados para orientar as polticas pblicas para o grupo populacional jovem. Ademais, importante considerar que muitos dos fatores de risco a que esto expostas as populaes mais jovens no so exclusivos deste grupo populacional. Alguns, como o tabagismo e o alcoolismo, tm sido objetos de medidas concretas de desestmulo ao uso, j observando-se, no caso do tabagismo, resultados positivos. No caso do consumo de lcool, alm de certas restries propaganda de bebidas alcolicas, existe a proibio da venda em estabelecimentos s margens de rodovias federais. Adicionalmente, dirigir sob a influncia do lcool ou qualquer outra substncia psicoativa passou a ser considerado infrao gravssima, sujeitando o condutor a multa, suspenso do direito de dirigir por 12 meses e reteno do veculo Lei no 11.705, de 19 de junho de 2008. Estabeleceram-se 2 decigramas de lcool por litro de sangue, limite a partir do qual o condutor de veculo est sujeito a multa e apreenso da habilitao, e a deteno foi determinada a partir de limite igual ou superior a 6 decigramas por litro de sangue Lei no 9.503, Artigo 306. Nos primeiros meses aps a aplicao da lei, em que se observou um aumento significativo da fiscalizao, houve uma reduo significativa dos acidentes de trnsito. Contudo, no se sabe se tais resultados manter-seo, visto que a fiscalizao j no mais to intensiva.9 Uma importante questo relacionada estratgia de organizao do cuidado sade do jovem em cada um dos nveis de ateno bsica e de mdia e alta complexidade , no caso da ateno bsica, at que ponto os profissionais deste nvel conseguiro lidar com todas as responsabilidades que lhes esto sendo repassadas, qualificando-se para atender, de acordo com os princpios da integralidade de ateno, os diversos grupos populacionais: jovens, mulheres, negros, crianas, trabalhadores, indgenas etc. Embora a proposta original do SUS incorpore a preocupao com as particularidades da ateno sade dos diversos grupos populacionais, ampliar o atendimento e qualificar de forma continuada os profissionais da rea para as necessidades especficas de cada grupo ainda um desafio de grandes propores para a poltica pblica de sade.

9. os resultados da Pesquisa Vigitel (2008) mostram que o consumo de bebidas alcolicas das capitais aumentou, indicando a necessidade de campanhas e de intensificao da fiscalizao.

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refernCiaS

BRASIL. Ministrio da Sade (MS). Poltica Nacional de Ateno Integral Sade do Adolescente e do Jovem. Braslia, 2006a. Mimeografado. ______. Ministrio da Sade (MS). Secretaria de Vigilncia em Sade (SVS). Programa Nacional de DST e AIDS. Diretrizes para implantao do projeto Sade e Preveno nas Escolas. Braslia, 2006b (Srie A. Normas e Manuais Tcnicos). ______. Presidncia da Repblica (PR). Objetivos de Desenvolvimento do Milnio (ODM). Relatrio Nacional de Acompanhamento, set. 2007. FERRARI, R. A. P THOMSON, Z.; MELCHIOR, R. Ateno sade dos adoles.; centes: percepo dos mdicos e enfermeiros das equipes da sade da famlia. Cadernos de Sade Pblica, Rio de Janeiro, v. 22, n. 11, p. 2.491-2.495, 2006. Disponvel em: <www.scielosp.org/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0102-311X2006001100024 &lng=pt&nrm=iso>. MALTA, D. C. A vigilncia no contexto da adolescncia: inquritos de vigilncia de fatores de risco e proteo para doenas crnicas. In: CONGRESSO BRASILEIRO DE ADOLESCNCIA, 10., 2007, Foz do Iguau, Paran. Anais. Foz do Iguau, 2007. MALTA, D. C.; MOURA, E. C.; NETO, O. L. M. Vigilncia de doenas crnicas por inqurito telefnico (Vigitel) na faixa etria entre 18 e 29 anos. Braslia, out. 2007. Mimeografado. MALTA, D. C. et al. Iniciativas de vigilncia e preveno de acidentes e violncias no contexto do Sistema nico de Sade (SUS). Epidemiologia e Servios de Sade, v. 16, n. 1, p. 45-55, mar. 2007.

Sndrome de juno: GravideZ, juventude e poltiCaS pbliCaS

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Sndrome de juno: GravideZ, juventude e poltiCaS pbliCaS*

natlia de oliveira Fontoura** Luana Simes Pinheiro***

1 apreSentao

O tema juventude traz muitos recortes interessantes do ponto de vista da anlise das relaes de gnero. Examinar esta fase da vida sem a perspectiva de gnero implica uma anlise parcial, que no levar em conta as diferenas existentes nas passagens consideradas marcantes para as jovens e os jovens. Se, para estes, a entrada no mercado de trabalho pode ser considerada a primeira e mais importante transio para a vida adulta, para aquelas, o casamento e a maternidade revelamse como fundamentais (CAMARANO; MELLO; KANSO, 2006). Para abordar a questo da juventude sob a perspectiva das relaes de gnero, optou-se por desenvolver uma discusso sobre o tema da gravidez na adolescncia. Tal temtica, alm de despertar grande interesse do ponto de vista das relaes de gnero, no somente pode estar ausente de uma discusso sobre juventude no Brasil em funo das consequncias que pode ter na vida de um grande grupo de jovens meninas, mas tambm por conta dos mitos e esteretipos que rondam a questo e merecem ser mais profundamente analisados pelos gestores de polticas pblicas do pas. Para tanto, este texto, por um lado, trabalha com uma problematizao do tema, relativizando e questionando uma srie de valores e crenas cristalizados na sociedade brasileira e, por outro, apresenta a forma como o Estado vem lidando com as/os jovens mes e pais a partir de suas polticas pblicas.
2 problematiZando a diSCuSSo

Abordar a questo da gravidez na adolescncia, fenmeno que vem preocupando o governo e a sociedade, requer uma anlise cuidadosa e criteriosa, uma vez que muitas das percepes e informaes difundidas encontram-se assentadas mais
* o ttulo faz referncia ao filme Juno, vencedor do oscar 2007 de melhor roteiro original. o filme desenvolve-se em torno da temtica da gravidez na adolescncia, abordando-a a partir de um enfoque no tradicional e bastante questionador dos valores e das percepes a esta associados. ** Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental em exerccio no Ipea. *** tcnica de Planejamento e Pesquisa do Ipea em exerccio na Secretaria Especial de Polticas para as Mulheres da Presidncia da Repblica (SPM/PR).

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em preconceitos do que em fatos. A percepo de que meninas cada vez mais jovens interrompem suas trajetrias, escolar e profissional, para se dedicar a um filho bastante difundida e tende a vir acompanhada pela afirmativa de que a gravidez na adolescncia um retrocesso, um atraso, no s na vida destas mes precoces, mas tambm do ponto de vista social, uma vez que o fato associado a crianas pouco acompanhadas no processo de formao educacional, criadas fora do contexto de um lar estvel, por mes e pais despreparados e imaturos. No entanto, preciso, antes de tudo, avaliar os pressupostos por trs dessas avaliaes: i) determinada faixa de idade no apropriada para a reproduo e sequer para a iniciao sexual; ii) uma vez que o acesso a mtodos contraceptivos cada vez mais facilitado e as informaes sobre eles mais difundidas, no h justificativa para relaes sexuais desprotegidas e, portanto, arriscadas; iii) as mes adolescentes, caso no tivessem tido filho, teriam trajetrias profissionais diferenciadas, mais bem-sucedidas e, portanto, um futuro mais promissor em todos os sentidos; iv) filhos de mes adolescentes sero mal criados, muitas vezes chegando a representar risco para a sociedade; e v) toda gravidez na adolescncia indesejada e indesejvel. Contudo, em que medida tais pressupostos correspondem realidade? Deve-se observar, inicialmente, que as pesquisas nesse campo so, em sua maioria, pontuais e espacialmente limitadas, mas revelam concepes bastante distintas.1 interessante comear destacando que o fenmeno da gravidez na adolescncia vem sendo apontado como um problema social em ascenso, ainda que os dados mostrem o contrrio. O aumento na taxa de fertilidade de adolescentes ocorrido ao longo da dcada de 1990, na contramo do movimento percebido nos demais grupos etrios, parece ter-se revertido aps 2000. De acordo com estudo de Berqu e Cavenaghi (2005), o movimento de aumento da taxa de fertilidade das jovens de 15 a 19 anos entre os Censos Demogrficos de 1991 e 2000 reverteu-se desde ento. Utilizando informaes de fontes de dados diversas, como a Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) e o Registro Vital, ambas do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), e o Sistema de Informaes de Nascidos Vivos (SINASC), do Ministrio da Sade (MS), as autoras concluem que a taxa de fertilidade nesta faixa de idade vem decrescendo desde 2000.
1. diferentes pesquisas qualitativas foram realizadas nessa rea por pesquisadores de todo o pas. Muitos dos artigos utilizados para a elaborao deste texto fundamentaram-se nos resultados da pesquisa Gravidez na Adolescncia (GRAVAd): estudo multicntrico sobre jovens, sexualidade e reproduo no Brasil, realizada entre 1999 e 2002, por trs centros de pesquisa: Programa em Gnero, Sexualidade e Sade do Instituto de Medicina Social da universidade do Estado do Rio de Janeiro (uFRJ); Programa de Estudos em Gnero e Sade do Instituto de Sade Coletiva da universidade Federal da Bahia (uFBA); e ncleo de Pesquisa em Antropologia do Corpo e da Sade da universidade Federal do Rio Grande do Sul (uFRGS). A pesquisa foi realizada em trs cidades Porto Alegre, Rio de Janeiro e Salvador e dividiu-se em duas etapas: uma qualitativa, com 123 entrevistas realizadas, e outra quantitativa, composta de questionrio aplicado a 4.634 indivduos. Ver Heilborn et al. (2002).

Sndrome de Juno: gravidez, juventude e polticas pblicas

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O exame dos dados da PNAD de 1996 e de 2007 aponta tambm para uma reduo na proporo de adolescentes de 15 a 19 anos com filho, de 12,6% para 10,7%. As possveis explicaes para o aumento na dcada de 1990 seriam: mudanas nos valores e nas atitudes da sociedade brasileira, incluindo maior liberdade sexual; relativizao do valor da virgindade; incio precoce da vida sexual; falta de programas de planejamento familiar apropriados para adolescentes e jovens; falta de educao sexual nos currculos escolares; permanncia da assimetria de gnero, entre outras. J o declnio a partir de 2000 poderia ser explicado, entre outros motivos, pelos seguintes fatores: realizao de campanhas nacionais para preveno de doenas sexualmente transmissveis (DST) e sndrome da imunodeficincia adquirida (AIDS), dirigidas inclusive populao jovem; estratgias da poltica de sade reprodutiva dirigidas aos adolescentes, incluindo contracepo de emergncia; recomendao para educao sexual nas escolas; e uma exposio massiva na mdia sobre as consequncias negativas de uma gravidez no planejada (BERQU; CAVENAGHI, 2005). Analisando-se os dados relativos s meninas entre 15 e 19 anos que j tiveram filhos, verifica-se que, no Brasil, elas totalizavam, em 2007, 759.5382 jovens, o que corresponde a 10,7% da populao nesta faixa etria, de acordo com os dados da ltima PNAD. As regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste esto sobrerrepresentadas no fenmeno: somente 9,1% das brasileiras de 15 a 19 anos moravam na regio Norte em 2007, mas esta regio abrigava 13,2% das meninas nesta faixa etria com filhos. Entre as pardas, a proporo de meninas com filhos chega a 12,8% e entre as negras, 12,4%, o que se supe ser explicado pela associao entre os recortes de cor/ raa e renda, pois a gravidez na adolescncia mais comum entre as jovens pertencentes aos estratos de renda mais baixos, em que a populao negra est sobrerrepresentada.3 Com efeito, chama ateno a alta concentrao no que diz respeito ao recorte de renda: impressionantes 44,2% das meninas de 15 a 19 anos com filhos pertencem faixa de renda mdia familiar per capita de at meio salrio mnimo (SM) que concentra somente 26,7% das adolescentes nesta faixa de idade. Dito de outro modo, quase 18% das adolescentes do estrato de renda mais baixo so mes.
2. o Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA), Lei no 8.069/1990, circunscreve a adolescncia ao perodo de 12 a 18 anos de idade. A organizao Mundial da Sade (oMS) delimita a adolescncia entre 10 e 19 anos de idade sendo que a juventude vai dos 15 aos 24 anos. o MS adota o critrio da oMS para definir o pblico-alvo de suas polticas: 10 a 19 anos no caso dos adolescentes e 10 a 24 anos no caso das polticas para adolescentes e jovens. neste texto, optou-se por levantar os dados para a populao de 15 a 19 anos, pois o fenmeno da gravidez na adolescncia entre 10 e 14 anos bem mais raro, o que acaba prejudicando a confiabilidade dos dados, uma vez que se utiliza como fonte a PnAd de 2007, uma pesquisa amostral. 3. Alm disso, estudos apontam que meninas de classes mais favorecidas tm mais acesso e facilidade para realizar aborto. Como o dado mencionado contabiliza somente as meninas nesta faixa etria com filhos, aquelas que engravidaram na adolescncia, mas abortaram no so consideradas. Sobre este assunto, ver Peres e Heilborn (2006). Chama ateno, ainda, o fato de que, ao longo dos ltimos anos, a reduo da proporo de jovens mes tem-se dado de forma mais intensa entre as negras do que entre as pardas e mais entre estas do que entre as brancas, o que pode ser relacionado ao fato de que as polticas desenvolvidas so voltadas prioritariamente para a populao de mais baixa renda, na qual a populao negra est sobrerrepresentada.

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No estrato de renda acima de cinco SMs, esta proporo no chega a 1%. Entre as razes que podem explicar tal fenmeno est o acesso informao, aos mtodos contraceptivos, aos servios de sade e at mesmo ao aborto, mas estas razes tambm se relacionam s representaes distintas, entre as diferentes classes sociais, tanto da gravidez e da maternidade quanto da adolescncia e da juventude. De acordo com os nmeros da Pesquisa Nacional de Demografia e Sade da Criana e da Mulher (PNDS) 2006, 16,1% das adolescentes na faixa etria de 15 a 19 anos tinham pelo menos um filho nascido vivo, ao passo que 23,1% delas estavam grvidas ou j haviam estado pelo menos uma vez. Esta diferena se deve quelas que ainda no tinham tido filho e aos abortos espontneos ou induzidos, sendo proporcionalmente maior na regio Sudeste (BRASIL, 2008, p. 126). Cabe lembrar que a faixa de idade hoje considerada precoce para a gravidez foi, durante muitas dcadas, no Brasil, a mais adequada para se ter filhos. Como os casamentos ocorriam muito cedo e muitas meninas viam-se como esposas to logo tornavam-se moas, a reproduo no contexto conjugal comeava cedo. As diferenas em relao atualidade esto no carter majoritariamente ilegtimo das gestaes nesta idade e no fato de que hoje se espera que as meninas invistam em outros campos da vida durante a adolescncia. A modernizao da sociedade brasileira, a crescente urbanizao, a maior disponibilidade de mtodos contraceptivos, a expanso da escolaridade e a grande mudana ocorrida em relao a valores culturais, so alguns dos fenmenos que podem explicar estas alteraes nas expectativas depositadas pela sociedade sobre os jovens. Atualmente, mais frequente que se espere dos jovens dedicao aos estudos e investimento no futuro profissional, o que implica, na concepo corrente, o adiamento do incio da vida conjugal e da reproduo. Neste ponto, preciso chamar ateno para as enormes diferenas sociais existentes em nosso pas e em como repercutem sobre as expectativas em relao aos jovens adolescentes. Podese dizer que a moratria social4 dada aos jovens ser fortemente determinada pela classe social a que pertencem. Com efeito, os dados apontam que, nas classes de mais baixa renda, os percursos educacionais so muito mais errticos, a entrada no mercado de trabalho mais precoce e o casamento e o primeiro filho ocorrem muito mais cedo (HEILBORN; CABRAL, 2000). Isto pode ser explicado por diferentes fatores, como maior necessidade de trabalhar, no caso dos rapazes; contexto familiar que delega tarefas domsticas s meninas, preparandoas mais cedo para responderem por uma famlia o que ocorre muito mais intensamente entre as classes populares; e valores relacionados ao casamento, formao da famlia e interpretao e representao de cada fase da vida.
4. Conceito proposto por Margulis e urresti (2000). Refere-se possibilidade oferecida aos jovens de adiar exigncias sobretudo relacionadas famlia e ao trabalho , brindando-os com especial tolerncia.

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As fases da vida no podem ser vistas como dados objetivos, pois, apesar de, em alguma medida e em alguns casos, se delimitarem por questes biolgicas, a cada poca so interpretadas e dotadas de significados distintos. O mesmo pode ser dito para uma dada poca em contextos sociais diferentes, que delimitaro a viso, as expectativas e as cobranas sobre pessoas de determinada idade. Dessa forma, analisar o fenmeno da gravidez na adolescncia implica distinguir o contexto em que ocorre. No pode ser interpretado da mesma maneira para adolescentes moradores das grandes cidades e adolescentes das zonas urbanas ou cidades pequenas, para moas e rapazes, para adolescentes pobres e de classe mdia e alta, entre outros recortes fundamentais. A gravidez na adolescncia marcada pela heterogeneidade: pode-se dar no mbito de uma relao estvel ou no; pode gerar distintos arranjos familiares; pode alterar o percurso profissional ou no etc. Nesse sentido, preciso considerar que a gravidez nem sempre indesejada. Pelo contrrio, pesquisas qualitativas apontam que muitas vezes tanto a moa quanto o rapaz planejam a gravidez, ou, pelo menos, no se esforam muito para evit-la e ficam contentes quando esta confirmada. As pesquisas realizadas sobre o assunto apontam que a opo por ser me na adolescncia, especialmente entre meninas de classe mais baixa, pode estar relacionada a um projeto de vida pessoal. A adolescente busca construir sua identidade e sentir-se mais adulta, mais mulher, mais autnoma e com mais poder tendo seu prprio filho. O projeto de vida profissional, neste caso, pode dar lugar a outro projeto, o de construir uma famlia ou, pelo contrrio, o fato de ter um filho pode reforar o plano de seguir estudando e buscar ascender socialmente. A opo pela maternidade vincula-se muitas vezes experincia de ter que cuidar durante anos dos irmos mais novos, o que habilita estas meninas a se sentirem capazes de ser mes e alimenta, ainda, o desejo de ter filhos, sobre os quais poderiam exercer sua autoridade de maneira mais completa. Em muitos casos,tambm a gravidez valorizada entre o grupo de amigas e na escola especialmente se ocorre em um contexto de namoro e se o pai assume a criana (PANTOJA, 2003). No caso dos meninos, os estudos apontam que a paternidade est frequentemente relacionada a tornar-se adulto, assumir responsabilidade, de fato virar homem e tornar-se o provedor, pelo menos da criana, e mesmo que com a ajuda da famlia de origem. O adolescente passa a se ver e a ser visto de modo diferente e assumir a criana significa, neste contexto, demonstrar que suficientemente adulto e homem (CABRAL, 2003). A presso para trabalhar aumenta, mas o abandono dos estudos no pode ser atribudo paternidade na adolescncia. Adolescentes entrevistados nas pesquisas realizadas em capitais brasileiras, em sua imensa maioria, j haviam abandonado os estudos e j trabalhavam normalmente em bicos quando suas parceiras engravidaram.

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No caso das jovens, contudo, importante destacar que tal opo implica impactos efetivos em sua trajetria de vida. No que diz respeito escolaridade, possvel verificar que o abandono escolar torna-se inevitvel. Das meninas com idade entre 10 e 17 anos sem filhos, somente 6,1% no estudavam; j entre as meninas com filhos, esta proporo chega a impressionantes 75,7%, sendo que 57,8% das meninas com filhos no estudavam nem trabalhavam, o que evidencia as dificuldades encontradas para engajar-se em alguma atividade fora de casa com um filho pequeno para cuidar.5 A diferena do tempo dedicado aos afazeres domsticos confirma esta percepo: enquanto as meninas de 10 a 17 anos sem filhos dedicam em mdia 14,33 horas semanais aos afazeres domsticos, as meninas da mesma faixa etria que j so mes despendem aproximadamente o dobro deste tempo, 28,25 horas. As diferenas na forma como a gravidez na adolescncia percebida por membros de estratos sociais distintos tambm devem ser objeto de debate. O fato de que as jovens mais pobres engravidam e tm filhos em maiores propores que as jovens mais ricas no pode ser explicado somente em termos de opes distintas de vida, sem que se considerem todo o contexto de vida e as oportunidades apresentadas a estas jovens. A maternidade, neste sentido, pode no se constituir em uma opo de fato, mas, ao contrrio, pode ser fruto da ausncia de opes e da dificuldade de forjar um projeto de vida para alm de ser me de famlia. Alm disso, tanto em termos de possibilidades de insero educacional e profissional quanto no que tange s dificuldades especialmente financeiras advindas do nascimento de uma criana, o preo pago pela jovem mais pobre que tem filho maior. Nesse sentido, possvel dizer que existe de fato um problema para as polticas pblicas. preciso desestigmatizar a gravidez na adolescncia e adaptar o discurso e a prtica poltica a uma realidade complexa e mutvel em relao juventude e suas prticas sexuais, mas isto no implica considerar que as maiores taxas de fecundidade entre jovens do primeiro quintil de renda no devam ser consideradas uma questo a ser trabalhada pelo poder pblico. Diante das contradies existentes e da profuso de preconceitos e esteretipos que surgem quando o tema da gravidez na adolescncia tratado, preciso, portanto, encarar a questo do ponto de vista das opes apresentadas aos jovens e de suas escolhas. Se, de certa forma, a escolha de uma jovem em ser me no pode ser de antemo criticada, de outra, fundamental que alternativas sejam apresentadas a esta jovem ao longo de sua vida de modo que a maternidade no represente a nica forma de autoafirmao e construo da identidade. Assim, o fato de a maior
5. Alguns estudos qualitativos apontam que a gravidez tampouco seria determinante para o abandono escolar das meninas, as quais, se no conseguem continuar os estudos aps o nascimento do filho, frequentemente voltam a estudar depois de determinado perodo (HEILBoRn; CABRAL, 2000).

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parte dos jovens que se tornam pais ter abandonado os estudos parece evidenciar um contexto em que no h perspectiva de continuidade da qualificao visando a melhores inseres profissionais, no h mais vnculos com a escola, isto , um contexto no qual as opes de construo de uma carreira ou de um caminho para o reconhecimento social pela via profissional so bastante reduzidas. Por fim, pode-se destacar que o debate da gravidez na adolescncia implica tambm analisar os papis de gnero existentes em nossa sociedade, que podem explicar no somente a assimetria na vivncia da sexualidade entre jovens, mas tambm as diferentes cobranas sobre meninos e meninas, aps o nascimento do filho. No caso da preveno, os estudos apontam que tanto meninas quanto meninos acreditam ser responsabilidade feminina o cuidado com a contracepo. So as meninas que devem se preocupar com isto e buscar evitar a gravidez. Esta atribuio est relacionada imagem do masculino como mais ligado impulsividade, falta de controle e, principalmente, capacidade menor de conter os desejos sexuais. A contradio est em que a responsabilidade da contracepo sobre a menina vai de encontro imagem desejada desta, a menina mais ingnua e recatada. Dessa forma, atribui-se jovem o papel de prevenir uma gravidez, mas caso ela imponha a utilizao de um preservativo ou o traga para o momento da relao sexual ser vista como exageradamente experiente, o que avaliado negativamente pelos meninos. Com isso, apesar de conhecerem os mtodos contraceptivos e saberem onde encontr-los, os jovens no os utilizam com regularidade, especialmente quando a relao torna-se mais estvel. Isto pode ser explicado tanto pela assimetria das relaes de gnero, como pelo contexto em que ocorrem os intercursos sexuais, em geral marcados pela imprevisibilidade. Na PNDS de 2006, somente 36,7% das meninas entre 15 e 19 anos afirmaram utilizar algum mtodo contraceptivo o menor percentual se comparadas as diferentes faixas etrias consideradas pela pesquisa, que faz a pergunta somente s mulheres sexualmente ativas. Os mtodos mais utilizados pelas adolescentes so a plula (por 18% delas), seguida da camisinha masculina (13,9%). Quando perguntadas sobre os mtodos j utilizados pelo menos uma vez, o mais frequente a camisinha (50,3%), a plula (36,8%) e os mtodos tradicionais (tabela, mtodo billings, abstinncia peridica e coito interrompido 22,2%) (BRASIL, 2008, p. 131-134). No caso da paternidade e da maternidade, os papis de gnero reforam-se na responsabilidade atribuda ao pai de prover seu filho assim como a consequente necessidade de trabalhar e ter renda e a responsabilidade quase que exclusiva da me por todos os cuidados cotidianos. Os nmeros mostram que 38,4% das adolescentes de 15 a 17 anos com filhos moram com um cnjuge e 43,3% ainda moram com seus pais. Neste caso, as atribuies tanto a de prover quanto a de cuidar costumam ser compartilhadas com avs e tios da criana.

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Concluindo, a desconstruo de preconceitos e esteretipos em torno da gravidez na adolescncia significa pensar as relaes de gnero em um contexto mais amplo de reflexo sobre a vivncia da sexualidade na juventude. Contudo, isto deve ocorrer a partir de uma perspectiva renovada, que substitua o olhar moralizante, culpabilizador e amedrontador sobre os jovens pela valorizao de seus direitos; entre eles, os direitos sexuais e os direitos reprodutivos.
3 GravideZ na adoleSCnCia naS poltiCaS federaiS

O governo federal vem desenvolvendo algumas aes importantes nos ltimos anos com vista a lidar com a questo da gravidez na adolescncia. Cabe mencionar, primeiramente, a Poltica Nacional de Direitos Sexuais e Direitos Reprodutivos, lanada em maro de 2005, que tem entre seus resultados esperados a preveno da gravidez indesejada entre adolescentes, jovens e adultos, sendo um dos eixos a ampliao da oferta de mtodos contraceptivos reversveis. A partir do lanamento da poltica, o MS passou a assumir a compra de 100% dos mtodos anticoncepcionais para os usurios do Sistema nico de Sade (SUS) e incluiu, alm da plula, da miniplula e da plula de emergncia, os anticoncepcionais injetveis, o diafragma e o dispositivo intrauterino (DIU). Desde 2006, a plula de emergncia ou plula do dia seguinte vem sendo distribuda pelo MS, apesar das diversas polmicas que causou, inclusive com processos na justia visando impedir sua distribuio em nvel local com base no argumento de que seria abortiva. Outra meta adotada pela poltica nacional foi o fortalecimento do projeto Sade e Preveno nas Escolas (SPE), desenvolvido desde 2003 a partir de uma parceria do MS com o Ministrio da Educao (MEC), a Organizao das Naes Unidas (ONU) por meio do Fundo das Naes Unidas para a Infncia (UNICEF), o Fundo das Populaes das Naes Unidas (UNFPA) e a Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura (Unesco). A iniciativa tem por objetivo reduzir a vulnerabilidade das/os adolescentes s doenas sexualmente transmissveis, infeco pelo HIV e gravidez no planejada, com nfase na promoo da sade, por meio de aes educativas de preveno e de ampliao do acesso desta populao ao preservativo masculino. So distribudas camisinhas gratuitamente nas escolas que aderem ao projeto, incluindo debates sobre sexualidade em seus planos pedaggicos e envolvendo a comunidade escolar nas decises e discusses. O programa previa, em sua proposta inicial, a disponibilizao de preservativos masculinos a adolescentes de 15 a 19 anos, sexualmente ativos, matriculados no ensino regular da rede pblica. Em 2004, foram feitas adequaes e ajustes neste programa, que passou a se dirigir a adolescentes e jovens de 13 a 24 anos, englobando o ensino fundamental e mdio.

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Atualmente, o SPE est inserido no componente de promoo da sade e preveno do Programa Sade nas Escolas, uma iniciativa do MS e do MEC, que tem como finalidade implementar uma poltica integrada que articule a rede de educao bsica e a rede de ateno bsica sade. Neste contexto, o objetivo do projeto fortalecer a gesto integrada entre sade e educao e a institucionalizao de aes integradas entre as reas para a reduo das vulnerabilidades dos jovens, especialmente s DSTs/AIDS, por meio da promoo da sade e dos direitos sexuais e reprodutivos. No mbito do SPE, foi realizado, entre 2006 e 2007, concurso dirigido aos Centros Federais de Educao Tecnolgica (CEFETs) para o desenvolvimento de mquinas dispensadoras de camisinhas, a serem disponibilizadas nas escolas pblicas de ensino mdio que integram o projeto. Uma equipe do CEFET de Santa Catarina foi vencedora e o centro da Paraba ficou em segundo lugar. Ambos produziro mquinas a serem distribudas para as escolas participantes do SPE. Os alunos acessaro os preservativos mediante uma senha dada pela escola. O projeto est em fase de aperfeioamento dos prottipos para produo em maior escala e seu objetivo facilitar o acesso dos adolescentes e jovens aos preservativos masculinos, uma vez que uma das hipteses para que o jovem no utilize o preservativo seria a vergonha de se dirigir a um estabelecimento comercial para adquir-lo. As mquinas dispensadoras nas escolas teriam o mrito de ser de fcil acesso, fcil utilizao e de oferecer a compra por unidade. Outro conjunto de medidas do SPE que merece destaque so aquelas voltadas para a formao de jovens e de profissionais de sade e educao sobre os temas da promoo da sade sexual e reprodutiva de adolescentes e jovens. Entre estas medidas, cabe mencionar a elaborao do Guia para a formao de profissionais de sade e de educao Sade e Preveno nas Escolas (Srie Manuais, n. 75), publicao que tem sido utilizada em inmeros processos de formao, o que vem contribuir para a discusso qualificada da temtica. O projeto alcana quase metade das escolas pblicas e vem-se expandindo. Entre 2005 e 2006, a Unesco realizou uma avaliao do projeto junto a alunos, pais e professores e constatou que a maior parte das aes tm a aprovao da comunidade escolar, inclusive a distribuio de camisinhas nas escolas.6 O Sade e Preveno nas Escolas o projeto mais significativo do MS que tem como foco adolescentes e jovens, apesar de ter a grande limitao de alcanar somente aqueles que esto no ambiente escolar. Sua fragilidade torna-se mais clara ao se considerar que, conforme antes apontado, o jovem que se torna pai na adolescncia, em geral, j abandonou a escola. Se o recorte social imprescindvel para decifrar o fenmeno da gravidez na adolescncia, no pode ser desconsiderado no desenho de uma poltica destinada a lidar com esta questo.
6. Resumo da pesquisa disponvel em: <www.unesco.org.br/areas/educacao/areastematicas/edsaude/Resumo%20 Pesquisa%20SPE%20avaliacao.pdf>.

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A rea tcnica da Sade do Adolescente e do Jovem, do MS, vem coordenando, ainda, a publicao de importantes documentos. Entre estes, destacam-se o Marco legal de sade de adolescentes e jovens, publicado em 2005, que traz uma compilao da legislao nacional e internacional que regula a rea, e o Marco terico e referencial: sade sexual e sade reprodutiva de adolescentes e jovens, publicado em 2006. Este ltimo documento apresenta crticas importantes forma como o sistema de sade atualmente trata de questes como a gravidez na adolescncia, reconhecendo o despreparo dos servios para atrair e receber este pblico e as dificuldades para se fazerem respeitar seus direitos e especificidades. Denuncia a viso adultocntrica dos profissionais e o recorrente enfoque de risco quando se trata da gravidez na adolescncia, levando, por exemplo, a que se faam mais cesreas do que o necessrio entre meninas e jovens. O documento chama ateno, ainda, para os prprios aspectos simblicos que acabam por afastar os/as jovens dos servios de sade, pois estes ainda operam exercendo um papel de controle sobre a sexualidade, como pode ser observado na prtica corrente de vincular sexualidade e reproduo e, at mesmo, em sua nomenclatura, ao tratarem de anticoncepo somente como planejamento familiar. Os profissionais, em geral, no esto preparados para atender os adolescentes de ambos os sexos, demonstrando, inclusive, dvidas e receios do ponto de vista tico, ao questionarem em que medida a privacidade e a confidencialidade do atendimento devem ser garantidas aos/s adolescentes acompanhados ou desacompanhados/as de seus responsveis. Com base em documentos aprovados pela Sociedade Brasileira de Pediatria (SBP) e pela Federao Brasileira das Associaes de Ginecologia e Obstetrcia (Febrasgo), o documento do MS defende que:
(...) os adolescentes tm direito educao sexual, ao sigilo sobre sua atividade sexual e ao acesso orientao sobre todos os mtodos anticoncepcionais. A conscincia desse direito implica em reconhecer a individualidade e a autonomia do adolescente, estimulando-o a assumir a responsabilidade com sua prpria sade (BRASIL, 2006, p. 41).

O documento representa, portanto, um grande avano na discusso a respeito de direitos sexuais e direitos reprodutivos dos/as adolescentes. Caso venha de fato a ser utilizado como parmetro para a elaborao de polticas e projetos dos servios de sade e para a discusso do atendimento hoje oferecido aos adolescentes, poder gerar importantes frutos no que diz respeito ao acesso a mtodos contraceptivos, a servios de orientao na rea de sade sexual e reprodutiva, ao atendimento pr-natal, entre outros servios destinados aos/s adolescentes que devem se adequar a este pblico e acolh-lo com informao e qualidade de atendimento. Alm da garantia de atendimento adequado na rede pblica de sade, preciso assegurar tambm o acesso informao e educao preventiva para os/s adolescentes, no somente no que diz respeito ao exerccio saudvel da sexualidade e a questes

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acerca da contracepo, mas tambm trabalhar concepes de maternidade e paternidade, problematizar as relaes de gnero presentes em nossa sociedade e sua ligao com o exerccio da sexualidade, contribuir para a compreenso da importncia das escolhas feitas neste campo da vida, entre outras questes. Esta discusso deve-se dar no somente no ambiente escolar, mas tambm envolver pais, mes e responsveis, de forma a contribuir para um debate aberto e livre de preconceitos e tabus. As pesquisas indicam que a forma como a famlia de origem trata o tema em casa exerce importante influncia sobre a conscientizao dos/as jovens, os cuidados que tm com seu corpo e a forma como se protegem (AQUINO, 2003). Em 2008, foi tambm lanada a Caderneta de sade de adolescentes, uma voltada para os meninos e outra para as meninas nos moldes da caderneta de sade da criana. A caderneta dedica uma parte sexualidade e aborda de maneira atual e livre de preconceitos a questo da gravidez, alm de orientar as/os adolescentes sobre o que fazer e sobre seus direitos em caso de gravidez. Para os meninos, tem-se:
E se acontecer uma gravidez? Bom, se vocs perceberem que h possibilidade de uma gravidez, procure apoi-la [sua parceira] de todas as formas possveis nesse momento. Afinal, o filho ou filha que vir de vocs dois, assim como a responsabilidade pela criana. E quando temos relao sexual preciso estar preparado para assumir as consequncias positivas ou negativas que podem resultar dessa experincia. Primeiro v com ela unidade de sade mais prxima e faa o teste de gravidez. Caso o resultado d positivo no demore a contar sua famlia ou ento a algum adulto de sua confiana. Nessa hora, muitas coisas passam pela cabea e vocs precisam muito de apoio e ela de alguns cuidados especiais. Procure assumir seu papel de pai, mas no abandone seus estudos e projetos de vida. O apoio da famlia, da escola e de outras pessoas de sua convivncia essencial para que vocs continuem estudando e para que possam prosseguir em busca de autonomia e independncia (BRASIL, 2009b, p. 42-43).

Apesar de este ltimo trecho vir no plural, chama ateno que, na caderneta das meninas, no haja tal meno ao no abandono dos estudos e projetos de vida:
E se acontecer uma gravidez? Antes de mais nada, calma. Se voc desconfiar que est grvida, procure a unidade de sade e faa o teste de gravidez. Caso o resultado d positivo, no demore a contar a seu parceiro, sua famlia ou um adulto de sua confiana. Nessa hora muitas coisas passam pela cabea e voc precisa muito de apoio e alguns cuidados especiais. assegurado seu direito ao atendimento pr e ps-natal durante a gravidez, parto e ps-parto para garantir sua sade e a de seu beb. O aleitamento materno (amamentao do beb) tambm um direito. No caso de estudantes, a escola, por lei (Lei Federal no 6.202/75), tem deveres com a adolescente grvida no perodo ps-parto, como a reposio de provas, justificativa de faltas, etc (BRASIL, 2009a, p. 43).

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De acordo com a Lei no 6.202, de 17 de abril de 1975, a partir do oitavo ms de gestao e durante trs meses, a estudante gestante tem direito a ser assistida pelo regime de exerccios domiciliares, perodo que pode ser ampliado no caso de necessidade mdica. Esta lei jamais foi implementada e ainda existem muitas escolas hoje que desestimulam adolescentes grvidas a permanecerem estudando para no se tornarem maus exemplos.7 Com vista a enfrentar a evaso escolar tanto de meninas que engravidam como de jovens mes e jovens pais, o MEC, por meio da Secretaria de Educao Continuada, Alfabetizao e Diversidade (SECAD), desenvolve o Projeto Educao e Gravidez na Adolescncia, que tem como linhas de atuao: i) formao e qualificao de profissionais da educao sobre o tema; ii) elaborao, publicao e distribuio de materiais didtico-pedaggicos para a formao continuada de profissionais e para a utilizao no ensino fundamental e mdio; e iii) fomento a pesquisas acadmicas sobre o tema. Em novembro de 2006, foram selecionados 11 projetos para a formao de professores da rede pblica de ensino, gestores de educao secretrios estaduais e municipais, diretores, coordenadores pedaggicos, funcionrios administrativos dos estabelecimentos escolares e funcionrios como psiclogos, assistentes sociais, merendeiros etc. voltados para a educao sexual, com nfase na gravidez na adolescncia. Estes projetos foram executados ao longo de 2007 e, em 2008, no houve continuidade da iniciativa. Outro importante desafio para o poder pblico atingir os/as adolescentes e jovens que esto fora da escola e que no costumam procurar os servios de sade. Estes/as jovens devem ter acesso informao pelos meios de comunicao, em eventos culturais e esportivos e nos espaos comunitrios, alm da atuao dos agentes de sade neste sentido.
4 ConSideraeS finaiS

A discusso sobre gravidez na adolescncia, aqui empreendida, traz luz importantes percepes e questionamentos que no podem ser ignorados em espaos pblicos ou privados de discusso sobre a questo. A relativizao do senso comum, que prejulga a gravidez entre jovens como um fenmeno indesejado, negativo e prejudicial, no apenas enriquece o debate desenvolvido no setor pblico, como permite uma (re)construo dos valores que cercam a temtica a partir da viso do/a jovem como sujeito de direitos, considerando suas opinies, sentimentos e percepes. O fato no pode ser avaliado como um mal em si, a ser expurgado da sociedade, mas como um fenmeno relacionado a distintos fatores sociais, devendo ser tratado em seu contexto e a partir de suas especificidades.
7. um dos trabalhos que concluem que a escola no possui estrutura adequada para lidar com a questo, contribuindo direta ou indiretamente para a evaso de adolescentes grvidas, o de Campos (1998).

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O desafio para o poder pblico oferecer polticas eficazes com vista a evitar gestaes indesejadas e conscientizar os adolescentes acerca da importncia de vivenciar uma sexualidade saudvel, de fazer escolhas consequentes, de repensar os papis de homens e mulheres e reconstru-los de maneira mais igualitria, alm da importncia da preveno das doenas sexualmente transmissveis. Alguns projetos vm sendo desenvolvidos neste sentido no espao do governo federal, mas, de modo geral, a poltica hoje proposta com base na oferta de mtodos anticoncepcionais ou com foco na educao preventiva nas escolas ainda insuficiente para lidar com a questo da gravidez na adolescncia. Alm do aparente vis estigmatizador, a poltica fundamentada na oferta de contracepo no se mostra capaz nem de alcanar assertivamente o pblico adolescente nem de lidar com a complexidade do fenmeno, que envolve questes referentes a projetos de vida, construo de identidade, relaes de gnero, concepes sobre paternidade e maternidade, vivncia da sexualidade, reconhecimento social, contexto familiar, entre outras. preciso ir alm e trabalhar para a ressignificao da paternidade e da maternidade, a partir de valores mais igualitrios e da importncia tanto da figura materna quanto da paterna para a socializao da criana. Os pais e as mes, independentemente da idade, devem compreender que seus papis no plano afetivo, cognitivo, emocional, educativo e socializador so fundamentais para a formao de indivduos sadios e completos. A ausncia do pai, a sobrecarga de tarefas para a me e a transferncia de funes para os avs vm sendo apontados como fatores de instabilidade emocional para as crianas em formao. Neste sentido, uma poltica que atue sobre a dimenso dos direitos sexuais e reprodutivos ter efeitos no somente sobre as geraes de jovens, mas tambm sobre os mais velhos e as futuras geraes.

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refernCiaS

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a poltiCa de aSSiStnCia SoCial e a juventude: um diloGo Sobre a vulnerabilidade SoCial?

CAPtuLo 7

a poltiCa de aSSiStnCia SoCial e a juventude: um diloGo Sobre a vulnerabilidade SoCial?

Luciana Jaccoud* Patrcia dario El-Moor Hadjab** Juliana Rochet**

1 apreSentao

O debate sobre a juventude e as vulnerabilidades sociais tem-se ampliado paulatinamente no mbito das polticas pblicas, em geral, e da Assistncia Social, em particular. Em que pese tal temtica ainda carecer de diagnsticos precisos, assim como de estudos e avaliaes sobre as polticas j em curso, o tema tem-se imposto progressivamente. De um lado, impulsionado pela crescente preocupao com aspectos associados violncia e aos comportamentos de risco tradicionalmente associados a esta faixa etria. De outro, pela demanda por reduo das desigualdades sociais e ampliao de oportunidades e qualificao para uma gerao confrontada a um mercado de trabalho cada vez mais competitivo e instvel. O presente texto, integrado a um projeto de publicao exclusivamente dedicado ao pblico jovem, pretende debruar-se sobre os avanos nos campos dos servios e dos benefcios socioassistenciais voltados para este segmento e visa contribuir para a discusso sobre a vulnerabilidade social no contexto da juventude brasileira. Do ponto de vista dos objetivos aqui propostos, cabe lembrar, desde logo, algumas dificuldades que se apresentam. Uma primeira refere-se ao prprio termo juventude. A bibliografia especializada vem destacando a expressiva diversidade que este termo esconde e que deve ser revelada, especialmente quando o debate estiver associado formulao de polticas pblicas. Uma segunda dificuldade diz respeito abordagem da juventude pela Assistncia Social. De fato, at o fim de 2007, o jovem encontrava pouco reconhecimento como usurio desta poltica. O Projeto Agente Jovem de Desenvolvimento Humano era o nico exclusivamente voltado para este pblico. Tal programa foi extinto, dando lugar, a partir de 2008, a um programa de maior abrangncia, o Programa Nacional de Incluso de Jovens (ProJovem) Adolescente. Embora o novo programa possa ser compreendido
* tcnica de Planejamento e Pesquisa do Ipea. ** Pesquisadoras do Programa de Pesquisa para o desenvolvimento nacional (PnPd) no Ipea.

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como a principal iniciativa dirigida a este pblico no mbito da poltica de Assistncia Social, cabe lembrar que outros programas e servios atuam com impacto neste grupo. Destacam-se, devido a sua escala nacional, os servios de Combate ao Abuso e Explorao Sexual de Crianas e Adolescentes e o Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (Peti).1 Ressalte-se que, no conjunto dos servios e dos benefcios da Assistncia Social, certas iniciativas de escopo mais amplo tambm atendem o pblico considerado jovem. Devem ser destacadas as aes desenvolvidas nos Centros de Referncia de Assistncia Social (Cras) e nos Centros de Referncia Especializados de Assistncia Social (Creas), bem como o programa Benefcio de Prestao Continuada (BPC). Todas estas iniciativas se debruam sobre vulnerabilidades especficas. Contudo, permanecem relativamente pouco atentas tanto questo da diversidade que marca este pblico como especificidade deste momento do ciclo de vida. Este texto est dividido em seis sees. Aps esta apresentao, a segunda seo apresentar, de forma breve, alguns dados sobre juventude, visando situar o quadro em que tm sido pensados e formulados os servios e os benefcios assistenciais para este grupo. Nas sees seguintes, descrevem-se os programas mais relevantes da Assistncia Social que podem atender atualmente esta populao. A terceira seo trar um breve retrato do Projeto Agente Jovem de Desenvolvimento Humano, desenvolvido entre 1999 e 2008. Em seguida, a quarta seo apresentar o ProJovem Adolescente, concebido h pouco mais de um ano pelo governo federal no contexto do ProJovem. A quinta seo descrever os demais programas que, em escala nacional, atuam com impacto expressivo neste grupo. A ltima seo do texto ser dedicada apresentao das consideraes finais.
2 diaGnStiCo

A afirmao da Assistncia Social como poltica de Estado foi realizada pela Constituio Federal de 1988 (CF/88) e regulamentada pela Lei Orgnica da Assistncia Social (Loas), promovendo o reconhecimento dos direitos socioassistenciais no pas. Tendo como caractersticas principais a natureza no contributiva e a garantia de acesso a todos os que dela necessitarem, a Assistncia Social passou a constituir parte da responsabilidade pblica no mbito da Seguridade Social. A Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS), aprovada em 2004, estabeleceu as bases do Sistema nico de Assistncia Social (Suas) e definiu as protees que esta poltica pblica deve garantir. Definiu como sua responsabilidade efetivar as seguranas de rendimento, de autonomia, de acolhida e de convvio social, seja familiar, seja comunitrio. Neste escopo, afirmou-se o pblico jovem na condio de usurio da Assistncia Social.
1. o Peti atende a crianas e adolescentes menores de 16 anos, ou seja, abrange apenas uma parcela da populao considerada jovem acima de 15 anos.

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Ao definir a responsabilidade da Assistncia Social no campo da proteo social a partir de seguranas a serem garantidas, as regulamentaes recentes pretenderam ultrapassar tanto a abordagem ancorada no indivduo como a centralidade at ento dada aos conceitos de pobreza e segmentos sociais. De fato, em que pese ser frequente a identificao entre pobreza e polticas sociais, pode-se afirmar que os objetivos destas polticas entre estas, a Assistncia Social so bastante mais amplos. As polticas sociais tm buscado no apenas combater, mas tambm evitar a instalao de situaes de extrema pobreza. Respondem igualmente aos objetivos de reduo das desigualdades sociais e de ampliao das oportunidades. Visam ainda promover o bem-estar da populao pela via do enfrentamento de vulnerabilidades e da proteo em situaes de violao de direitos. neste contexto que os objetivos da poltica de Assistncia Social expandiram-se, tanto para o campo da garantia de renda como para o da oferta de servios voltados socializao, integrao, ao desenvolvimento de autonomia e defesa e proteo em situao de violao de direitos, como nos casos de violncia, abandono ou trabalho infantil. A poltica de assistncia tambm tem procurado relativizar a centralidade at ento dada abordagem por indivduo e segmentos sociais. De um lado, busca-se afirmar o carter universal desta poltica. De outro, busca-se lembrar que o indivduo est, em sua maioria, integrado a uma organizao familiar em que so partilhadas as estratgias primrias de insero social e econmica, assim como as de enfrentamento de vulnerabilidades. Por fim, busca-se refutar a ideia da homogeneidade por segmentos sociais, como aqueles organizados por grupos de idade (crianas, jovens ou idosos), portadores de deficincia, entre outros. Em que pese a existncia de especificidades nestes segmentos, estas teriam distintos impactos nas condies de vida em diferentes contextos sociais e regionais. O debate sobre as vulnerabilidades ganha, assim, progressiva relevncia na nova configurao da poltica de Assistncia Social. Segundo Sposati (2009), o conceito de vulnerabilidade social relaciona-se aos riscos sociais e s condies de sua ocorrncia. Neste sentido, quanto maior a vulnerabilidade social, maior a probabilidade de se estar sujeito a riscos sociais, assim como de sofrer maior dano quando a estes exposto. Riscos sociais, considerados como eventos que provocam privaes e danos, podem ser associados no apenas s situaes de pobreza, mas a um amplo espectro de situaes, por exemplo, desemprego, doena, dificuldades de insero no mercado de trabalho, deficincia fsica, situaes de violncia, entre outras. Abordar o jovem a partir da perspectiva das vulnerabilidades vividas e dos riscos sociais potenciais ou j existentes implica amplo conjunto de desafios, entre os quais se podem lembrar aqui os que se referem diversidade que caracteriza este grupo e identificao das demandas por servios e benefcios. Efetivamente, tanto no campo da oferta de servios como no da garantia de renda, a formulao

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e a implementao da poltica pblica de assistncia precisa considerar os jovens em suas enormes disparidades scio-culturais e nos diferentes contextos nos quais esses se constroem como sujeitos (DAYRELL; CARRANO, 2002, p. 10). No que diz respeito juventude como pblico da poltica de assistncia, tanto as vulnerabilidades como os riscos sociais mais frequentes devem ser mais bem conhecidos e analisados, visando organizar aes de preveno e proteo, assim como de desenvolvimento de capacidades e potencialidades. No mbito da segurana de renda, assumida como responsabilidade da proteo social a cargo da poltica de assistncia, a segurana de renda afirmou-se e alargou-se progressivamente na ltima dcada, incluindo atualmente todas as faixas etrias. Contudo, mesmo a, a especificidade da juventude deve ser destacada. Entendida como momento de insero no mundo do trabalho e de progressiva conquista da autonomia, em termos de rendimentos, o campo do acesso renda representa uma dimenso central para a juventude. No entanto, sabe-se que esta a fase da vida em que esto mais aguados os problemas referentes ao desemprego, s ocupaes precrias e menor remunerao.2 Paralelamente, j se revelam as fragilidades das trajetrias escolares em concluso ou concludas.3 Os programas de garantia de renda que atingem esta faixa da populao dialogam, assim, com as dificuldades que vm sendo encontradas pelos jovens em seu esforo, no sentido da construo de melhores oportunidades e trajetrias profissionais, em contextos de distintas realidades sociais. No campo dos servios, que incluem as seguranas de autonomia, de acolhida, de convvio familiar e comunitrio, a ampla demanda apresentada pelos jovens tambm marcada por significativas diferenas e, cabe ressaltar, no tem seu objetivo de proteo reduzido temtica da pobreza. Deve-se lembrar da centralidade de atendimento aos adolescentes e aos jovens em situao de violao de direitos, como nas situaes de abuso ou explorao sexual, de abandono ou maus-tratos, de violncia, entre outras. Paralelamente, ao pretender atuar no terreno da conquista da autonomia e do desenvolvimento de capacidades, a Assistncia Social enfrenta tambm o estratgico debate sobre a construo de alternativas para a superao de situaes ligadas carncia de renda pela ausncia de oportunidades e pelo parco desenvolvimento de potencialidades. Nesse contexto, a oferta de servios depende tambm da identificao das distintas situaes, vulnerabilidades e demandas relacionadas ao campo de interveno especfico da Assistncia Social. Assim, a quase ausncia de diagnsticos e indicadores para este pblico-alvo, no contexto do conjunto de servios e aes socioassistenciais, transforma-se em um efetivo obstculo para a interveno pblica.
2. Ver, a respeito, o captulo 4 desta publicao. 3. Ver, a respeito, os captulos 3 e 11 desta publicao.

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No que se refere populao jovem, as informaes existentes, levantadas pelas pesquisas censitrias ou amostrais de mbito nacional, no permitem estimar as demandas e as carncias no mbito dos servios. Este o caso, por exemplo, para a proteo em face das situaes de violao de direitos, de ausncia de convivncia social, de exposio a situaes de violncia, entre outras. A ttulo de uma primeira aproximao, entretanto, algumas informaes podem ajudar a apontar vulnerabilidades a serem consideradas na problematizao destas intervenes. Ser considerada aqui somente a faixa de 15 a 17 anos, pblico preferencial dos programas da Assistncia Social atualmente em vigor. A partir dos dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) 2007, sabe-se que o Brasil tem cerca de 10 milhes de jovens de 15 a 17 anos. Destes, 15% pertencem a famlias cuja renda domiciliar per capita inferior a um quarto de salrio mnimo (SM). Se forem considerados os jovens que vivem em famlias com rendimento domiciliar per capita inferior a meio SM, esta porcentagem alcana aproximadamente 39% do total na faixa etria. A questo da renda soma-se, ainda, a outro fato: o impressionante nmero de jovens entre 15 e 17 anos que no estudam, bloqueando as suas oportunidades futuras e as possibilidades de superao das situaes de pobreza e vulnerabilidade. Quase 18% (aproximadamente 1,8 milho) do total de jovens nesta faixa etria esto fora da escola, sendo que quase a metade deste grupo, ou seja, 832 mil pessoas, encontra-se em situao de trabalho. Deve-se destacar, especialmente, a disparidade observada neste aspecto entre os diferentes grupos de renda. Entre os jovens, cuja renda domiciliar per capita inferior a um quarto de SM, cerca de 24% abandonaram seus estudos, ao passo que esta porcentagem cai para 6% quando a renda domiciliar per capita est entre dois e cinco SMs. Comparando homens e mulheres, observam-se importantes diferenas, apontando trajetrias distintas entre os dois grupos. Enquanto os homens esto super-representados nos grupos que trabalham seja entre os que estudam e trabalham, seja entre os que no estudam e trabalham , as mulheres esto mais representadas no grupo dos que s estudam e dos que no estudam e no trabalham. Assim, cerca de 38% dos meninos de 15 a 17 anos j esto inseridos no mercado de trabalho, contra 22% das meninas. Por outro lado, dez em cada 100 meninos que vivem em famlias com rendimento domiciliar per capita inferior a um quarto de SM, apesar de no trabalharem, tambm esto fora da escola ndice que praticamente dobra para as meninas. Efetivamente, de cada 100 meninas nesta faixa etria, 12 no trabalham e no estudam e, no grupo cuja renda domiciliar per capita inferior a um quarto de SM, o nmero de garotas nesta mesma condio sobe para 17.

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Cabe ainda lembrar que este contexto bastante varivel entre os diferentes estados, entre os diferentes municpios e mesmo entre os distintos contextos urbanos, especialmente nos casos das grandes cidades. Paralelamente, situaes especficas representam, para os jovens, fatores agravantes de vulnerabilidades, como o caso das relacionadas aos preconceitos e s discriminaes, que atingem de forma significativa, por exemplo, jovens negros ou jovens com deficincias. As caractersticas sociais dos territrios como os relacionados ao grau de violncia, ao perfil do mundo do trabalho ou oferta de equipamentos culturais tambm impactam na vivncia e nas oportunidades que se apresentam aos jovens. Investir na construo das redes de proteo social e na oferta de servios visando apoiar a busca de autonomia, o desenvolvimento de capacidades e o protagonismo e o enfrentamento das vulnerabilidades sociais exige o efetivo reconhecimento das diversidades e o aprofundamento dos diagnsticos com vista formulao de polticas pblicas de carter integrado, descentralizado e participativo.
3 o proGrama aGente jovem 1999-2008

As experincias de programas voltados para juventude so recentes no campo da Assistncia Social e s recentemente ganharam objetivos mais amplos e metas significativas de cobertura. De fato, entre o fim de 2007 e o primeiro semestre de 2008, o conjunto de aes e servios da Assistncia Social que podiam ser acessados pela populao especificamente jovem sofreu importantes mudanas que culminaram com a extino do Agente Jovem e a criao do ProJovem Adolescente. Esta parte do texto pretende tratar do antigo programa, resgatar algumas de suas caractersticas e delinear os fatos que levaram sua substituio. De responsabilidade federal, o Agente Jovem foi concebido em 1999 pela antiga Secretaria de Estado de Assistncia Social (Seas) e teve suas normas e diretrizes traadas pela Portaria no 1.111, de 6 de junho de 2000. O programa tinha em sua concepo original a preocupao de atender os jovens entre 15 e 17 anos, cuja renda per capita fosse de at meio SM. Contudo, vinculado ao Plano Nacional de Segurana Pblica, este refletia a preocupao com o combate violncia e priorizava um pblico em situao de risco. A prioridade de atendimento do programa era para jovens: i) que estivessem fora da escola; ii) que fossem egressos de programas sociais, por exemplo, Peti e programa Combate ao Abuso e Explorao Sexual de Crianas e Adolescentes; iii) que estivessem em situao de vulnerabilidade e risco pessoal e social; e iv) egressos ou que estivessem sob medida protetiva ou socioeducativa. Alm disso, 10% das vagas de cada municpio eram reservadas para adolescentes portadores de algum tipo de deficincia. Entretanto, a ausncia de sistemas integrados de acompanhamento, somados autonomia dos municpios na seleo dos beneficirios, no permite saber em que medida tais pblicos foram efetivamente atendidos.

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A tabela 1 mostra a evoluo das metas do programa desde 1999, acordadas com os municpios participantes.
tABELA 1
evoluo das metas de cobertura do agente jovem
Ano 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Beneficirios 2.700 39.713 78.540 104.746 89.928 54.853 109.391 110.633 110.918

Fontes: dados de 1999-2003, ver Brasil (2004b). dados de 2004-2007 obtidos no site do Ministrio do desenvolvimento Social e Combate Fome (MdS) Matriz de Informaes Social. Elaborao: diretoria de Estudos e Polticas Sociais (disoc)/Ipea.

Entre os vrios objetivos do programa, estava o de fornecer instrumentos conceituais que permitissem ao jovem se transformar, promover o resgate de vnculos familiares, comunitrios e sociais (BRASIL, 2000). A questo do protagonismo tambm era um dos objetivos do Agente Jovem, alm da inteno de prepar-lo para o mundo do trabalho. Os jovens integravam-se ao programa durante 12 meses, em que recebiam capacitao terica e prtica em temas que estimulassem o protagonismo juvenil em especial sade, cidadania, esporte e turismo, cultura e meio ambiente , alm do incentivo permanncia no sistema de ensino. O programa operava com a constituio de grupos de at 25 jovens, que eram organizados por comunidades ou regio e sob a responsabilidade de um orientador social. Alm disso, os beneficirios recebiam uma bolsa de R$ 65,00 ao ms. O desenho do Agente Jovem previa uma gesto intergovernamental que demandava a mobilizao das esferas pblicas federal, estadual e municipal. Alm disso, poderia atuar em parceria com organizaes no governamentais (ONGs), com o setor empresarial e, tambm, com voluntrios. A responsabilidade do gestor federal referia-se no apenas concepo do projeto, mas ao seu financiamento e sua avaliao, alm da coordenao de sua implantao em nvel nacional e de seu acompanhamento. esfera estadual cabia o monitoramento e a avaliao do projeto executado e o assessoramento aos municpios, atuando ainda em conjunto com o governo federal na seleo dos municpios a serem contemplados. A instncia local ou seja,

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os municpios era responsvel pela implementao do programa e ficava encarregada, alm de operar a seleo dos participantes, de garantir pessoal especializado para executar e acompanhar o projeto, executar as aes e pagar as bolsas dos agentes, dos orientadores e dos instrutores envolvidos. Para isso, o municpio tambm deveria alocar os recursos da contrapartida em consonncia com os previstos no projeto, alm de trabalhar visando insero dos participantes no sistema educacional. Ao longo dos ltimos anos, o programa foi objeto de anlises e avaliaes. Em 2004, o relatrio elaborado pelo Tribunal de Contas da Unio (TCU) como resultado de uma auditoria realizada no programa apresentou informaes relevantes que permitem melhor compreender as aes desenvolvidas e seus impactos (BRASIL, 2004a). Pesquisando em 16 municpios de quatro estados (Bahia, Amazonas, So Paulo e Rio Grande do Sul) e levantando dados por intermdio de questionrios respondidos por 300 municpios, a auditoria realizou ainda entrevistas com gestores estaduais e municipais, equipes tcnicas e jovens beneficiados. As concluses so bastante instigantes. De um lado, destacam-se as percepes sobre os benefcios do programa, em termos do desenvolvimento pessoal, social e comunitrio dos participantes. Os depoimentos dos jovens relatam mudanas positivas, percebidas, em especial, no que diz respeito a melhorias em suas oportunidades de vida. Aponta-se melhoria na autoestima e no crescimento do protagonismo juvenil e da integrao social, com impactos positivos em comportamentos e atitudes atestados tanto pelas famlias como pela escola. De outro lado entre os problemas identificados, o TCU destacou: i) deficincia nos mecanismos de monitoramento e controle do programa de forma a acompanhar resultados; ii) carncia de orientadores sociais qualificados somente 19% dos orientadores sociais do programa possuam perfil adequado para atuarem junto aos participantes; iii) falta de coordenao e integrao no trabalho desenvolvido pelos orientadores sociais; iv) precariedade da maioria dos espaos fsicos em que era executado o projeto, bem como insuficincia de materiais de apoio e baixa oferta de atividades de lazer e esportivas (BRASIL, 2004a); v) atendimento de jovens sem que fosse assegurada sua frequncia escolar; e vi) falta de polticas pblicas que dessem continuidade ao processo iniciado pelo Agente Jovem. Uma pesquisa posterior, realizada em 2006 pela Universidade Federal Fluminense (UFF), sob demanda do MDS (BRASIL, 2007b), tambm trouxe dados interessantes sobre o Agente Jovem. Buscando avaliar o impacto do programa, a pesquisa, de natureza quantitativa, entrevistou 2.210 jovens de 81 municpios distribudos pelas cinco regies brasileiras, entre outubro e dezembro de 2006. Foram divididos dois grupos para comparao: um de ex-beneficirios do Agente Jovem (egressos), formado por 1.698 pessoas, e o outro composto por jovens que nunca haviam participado do programa.

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O relatrio apontou que 70% dos jovens ex-beneficirios entrevistados identificaram-se como negros 22,5% declararam-se pretos e 46,6%, pardos e, entre eles, 46% provinham de famlias atendidas pelo Programa Bolsa Famlia (PBF). Com relao ao impacto do programa na vida destes jovens, e comparando o grupo dos egressos do programa com os no participantes, a pesquisa no observou diferenas significativas no que se refere frequncia escolar, apesar da importncia dada escola ser maior no primeiro grupo. Quanto ao mercado de trabalho, contudo, os efeitos observados foram maiores: percebeu-se que, entre os egressos, era um pouco maior o nmero dos que estavam ocupados, assim como mais significativo o nmero daqueles que faziam cursos voltados para a sua insero no trabalho. Estes tambm se mostraram mais ativos na procura de trabalho. A pesquisa tambm apontou que a maioria dos egressos do Agente Jovem manifestava uma avaliao positiva do programa 42,5% o consideravam timo e 47,3%, bom. Sobre o uso da bolsa, 50% declararam que ficavam com os recursos recebidos, enquanto 40% afirmaram que repassavam parte para os pais. Contudo, 76% declararam utilizar a bolsa para ajudar no sustento das famlias. Concluindo sobre a experincia representada pelo Agente Jovem, relevante destacar ainda o fato de que esta iniciativa se caracterizou por uma limitada cobertura ao longo dos oito anos em que foi desenvolvida. possvel mencionar, ainda, que o valor da bolsa paga ao participante do programa se manteve constante desde sua criao, no tendo sofrido nenhuma majorao ou mesmo atualizao durante os nove anos de sua implementao. Por fim, as dificuldades apontadas pelas avaliaes realizadas, principalmente as referentes aos processos de gesto e a efetividade e qualidade dos servios, assim como as implementaes bastante diferenciadas nos diversos municpios, contriburam para desencadear uma reflexo sobre o formato do Agente Jovem. Neste contexto, em setembro de 2007, foi anunciada a criao de um novo programa, o ProJovem Adolescente, o qual ser detalhado a seguir.
4 o projovem adoleSCente

O Programa Nacional de Incluso de Jovens, tambm conhecido como Novo ProJovem,4 foi lanado no fim de 2007, por meio da Medida Provisria (MP) no 411/2007, transformada na Lei no 11.692, de junho de 2008, que efetuou as disposies finais acerca deste. O programa visa atender os jovens de 15 at 29 anos, promovendo sua reintegrao ao processo educacional, sua qualificao profissional e seu desenvolvimento humano. Buscou unificar e integrar as diversas aes governamentais voltadas para este pblico, alm de ampliar seu escopo e cobertura.
4. Cabe lembrar, ainda, que o ProJovem fora institudo anteriormente pela Lei no 11.129, de 30 de junho de 2005. A Lei no 11.692, de 10 de junho de 2008, promoveu uma srie de modificaes, tais como: alterou a Lei no 10.836, de 9 de janeiro de 2004; revogou dispositivos das Leis nos 9.608, de 18 de fevereiro de 1998, 10.748, de 22 de outubro de 2003, 10.940, de 27 de agosto de 2004, 11.129, de 30 de junho de 2005, e 11.180, de 23 de setembro de 2005; alm de ter tomado outras providncias.

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Por comportar uma populao bastante ampla e heterognea, o novo programa foi concebido em quatro eixos, que visa atender diferenciadamente a quatro grupos de jovens: i) ProJovem Urbano a cargo da Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica (SGPR); ii) ProJovem Campo coordenado pelo Ministrio da Educao (MEC); iii) ProJovem Trabalhador cuja responsabilidade do Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE); e iv) ProJovem Adolescente gerido pelo MDS e que ser tratado com mais detalhes neste item. Apontado pelo MDS como uma reformulao do Agente Jovem que ainda coexistiu com o novo programa por 12 meses, a contar de sua data de criao,5 o novo ProJovem Adolescente foi institudo como servio socioeducativo de proteo social bsica do Suas voltado para jovens entre 15 e 17 anos, o qual oferecido no mbito dos Centros de Referncia de Assistncia Social,6 conforme ser mostrado adiante. Essa a nica das quatro modalidades do ProJovem que no prev o pagamento de uma bolsa aos beneficirios do programa.7 Contudo, muito embora no haja pagamento de benefcios monetrios no ProJovem Adolescente, cabe ressaltar que uma ampliao do PBF a ser mais bem comentada no item 4.2 deste captulo entrou em vigor em janeiro de 2008 e deu incio ao pagamento de um benefcio adicional Benefcio Varivel Jovem (BVJ) de R$ 30,00 s famlias beneficirias que tenham entre seus membros adolescentes de 16 e 17 anos,8 at o limite de dois benefcios por famlia. Portanto, ainda que nem todos os participantes do programa possam contar com este benefcio, o BVJ mantm um vnculo com o ProJovem Adolescente.
4.1 Servios do projovem adolescente

Visando atender as pessoas na faixa etria de 15 a 17 anos, o ProJovem Adolescente busca, primordialmente, complementar a proteo social bsica famlia, a partir da criao de mecanismos voltados garantia da convivncia familiar e comunitria. Visa tambm estimular a insero e a permanncia do adolescente no ensino regular. O programa foca dois distintos perfis de jovens. O primeiro, tambm chamado de demanda estimulada, formado por jovens de 15 a 17 anos pertencentes a famlias beneficirias do Programa Bolsa Famlia. J o segundo grupo, denominado demanda dirigida, retoma os pblicos priorizados pelo programa anterior
5. dados do MdS do conta de que em 2008 ainda havia cerca de 40.560 jovens participando de aes socioeducativas, bem como 44.050 bolsas sendo pagas. 6. Para receber os recursos do cofinanciamento federal para o servio socioeducativo de 15 a 17 anos, o municpio deve estar habilitado no nvel de gesto bsica ou gesto plena do Sistema nico de Assistncia Social, conforme o disposto na norma operacional Bsica (noB)/Suas 2005, e ter, no mnimo, um Cras em funcionamento, com espao fsico adequado para a oferta do servio e referenciar o servio socioeducativo aos Cras. disponvel em: <www.mds.gov.br>. 7. Para as demais modalidades, o programa opera com uma bolsa de R$ 100,00. 8. Cabe lembrar que o PBF j beneficiava famlias com filhos de at 15 anos.

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(o Agente Jovem) e formado por jovens de 15 a 17 anos que se encontram nas seguintes situaes: i) egressos de medida de internao; ii) egressos ou em cumprimento de medidas socioeducativas em meio aberto; iii) egressos ou sob medidas de proteo; iv) egressos do Peti; e v) egressos ou vinculados a programas e servios de enfrentamento ao abuso e explorao sexual.9 Cabe acrescentar que, a respeito da demanda dirigida, a participao dos jovens no servio socioeducativo do ProJovem Adolescente no considerada cumprimento de medidas socioeducativas. Estas, por sua vez, esto inseridas entre as aes de Proteo Social Especial. A participao no programa tambm retoma a experincia anterior e efetuase no mbito dos chamados coletivos, que so grupos constitudos por 15 a 30 pessoas. Em cada coletivo, aqueles beneficirios oriundos da demanda dirigida podem ocupar at um tero das vagas. J as vagas restantes (dois teros do total) esto destinadas aos jovens de 15 a 17 anos de famlias beneficirias do PBF, inseridas no Cadastro nico e que residam no territrio de abrangncia do Cras. Entre os compromissos exigidos dos que participam do programa esto: i) frequncia escolar mnima de 75% para jovens entre 16 e 17 anos e de 85% para jovens com 15 anos; ii) frequncia de 70% s atividades do ProJovem Adolescente; e iii) respeito s normas de convivncia do servio socioeducativo a serem pactuadas no momento da implantao dos coletivos. As famlias dos participantes do programa devem, ainda de acordo com a concepo do programa, estar includas nas aes e nos servios que compem o Programa de Ateno Integrada Famlia (PAIF),10 mais especificamente, naquelas relacionadas acolhida, ao acompanhamento familiar, s atividades coletivas e comunitrias, bem como ao encaminhamento e articulao com outros setores, tais como rgos da educao, sade etc. A participao do jovem no programa tem a durao de dois anos (dois ciclos), nos quais esto previstos encontros, oficinas de convvio e oficinas de formao tcnica geral, que totalizam uma carga de 600 horas em cada ciclo,11 distribudas em 12,5 horas semanais de atividades. Ao fim deste perodo, os participantes deixam o programa. Outras situaes que tambm podem levar a desligamento so: i) completar 18 anos aps a concluso de um ciclo (um ano) de atividades; ii) descumprir compromisso de matrcula e frequncia escolar; iii) no alcanar frequncia mensal mnima nas atividades do programa; iv) descumprir normas de convivncia; e v) desistncia e abandono das atividades.
9. disponvel em: <http//www.projovem.gov.br/html/noticias/noticia231.html>. 10. o PAIF existe desde 2004 e seu principal objetivo oferecer, por meio dos Cras, aes e servios bsicos para famlias em situao de vulnerabilidade social. Suas aes so voltadas orientao das famlias, ao encaminhamento para insero no Cadastro nico, s visitas domiciliares, aos grupos ou s oficinas de convivncia, alm de atividades socioeducativas, de capacitao e de insero produtiva. 11. na concepo do programa, o ProJovem Adolescente articula trs eixos estruturantes em seu traado metodolgico, a saber: convivncia social, participao cidad e mundo do trabalho. nestes eixos, podem-se destacar seis temas transversais: direitos humanos e socioassistenciais, trabalho, cultura, meio ambiente e sade.

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O governo federal atua participando do cofinanciamento do ProJovem Adolescente por meio do repasse de R$ 1.256,25 por ms a cada coletivo, a fim de garantir o pagamento das despesas de custeio da iniciativa socioeducativa, que prev materiais de consumo e remunerao profissional. Por outro lado, estados e municpios tambm possuem suas responsabilidades, entre estas, a de aportar recursos para viabilizar o servio, cujo valor, entretanto, no predefinido. Em 2008, a verba utilizada pelo ProJovem Adolescente foi de R$ 160 milhes, com oferta de 430 mil vagas em 2.300 municpios brasileiros (FARIA, 2009). No primeiro semestre de 2009, alguns estados j haviam reunido mais de 1.500 coletivos, tais como: Bahia (1.942), Cear (1.738) e Maranho (1.641). Cabe acrescentar, ainda, que a Portaria MDS no 171, de 26 de maio de 2009, disps sobre questes relacionadas aos servios socioeducativos, entre as quais podem-se destacar: i) a composio e o perfil da equipe de referncia; ii) a obrigatoriedade de haver servidores pblicos de nvel mdio e superior; e iii) a permisso para que os recursos repassados para o custeio do servio sejam utilizados para a remunerao de servios pblicos que compem a equipe de referncia.
4.2 o benefcio varivel jovem do programa bolsa famlia

Criado pela Medida Provisria no 411, de 28 de dezembro de 2007 posteriormente convertida na Lei no 11.692/2008 o BVJ promoveu a ampliao da faixa etria para atendimento do PBF12 para jovens de 16 e 17 anos, os quais, at ento, eram desligados do programa por completar idade no abarcada pelos critrios de incluso e permanncia neste. Como mencionado anteriormente, o valor do BVJ de R$ 30,00 por adolescente e as famlias podem receber, no mximo, dois benefcios.13 Tanto a matrcula escolar do jovem quanto sua frequncia mensal s aulas (igual ou superior a 75%), so condies para recebimento desta modalidade de benefcio. Em relao repercusso de descumprimento de condicionalidade, o jovem de 16 e 17 anos que tiver frequncia mensal abaixo de 75% receber sano gradativa, correspondente ao nmero de registro de descumprimento: primeiro registro de descumprimento advertncia (no h efeito sobre o benefcio); segundo registro de descumprimento suspenso (o benefcio suspenso por 60 dias); e terceiro registro de descumprimento cancelamento.
12. o PBF, apesar de no ser oficialmente reconhecido como parte da Assistncia Social e ser operado por uma gesto prpria e independente, tem sido considerado pelas autoras como integrante desta poltica. Este entendimento justifica-se pelo fato de se tratar de um benefcio no contributivo situado no mbito da segurana de renda que, como j citado, uma das seguranas a serem garantidas pela poltica de Assistncia Social. Ademais, possui como meta a cobertura universal no grupo beneficirio, e sua regulamentao no conflita com demais princpios constitucionais organizadores da Seguridade Social. 13. A partir de sua implantao, o PBF passou a operar trs modalidades de benefcios, quais sejam: i) o Benefcio Bsico de R$ 58,00, pago s famlias com renda per capita de at R$ 60,00 por ms, independentemente da composio familiar; ii) o Benefcio Varivel de R$ 18,00, pago s famlias com renda per capita de at R$ 120,00 por ms e que tenham crianas ou adolescentes de at 15 anos cada famlia pode receber at trs benefcios variveis, totalizando R$ 54,00; e iii) o Benefcio Varivel Jovem de R$ 30,00, pago s famlias do PBF que tenham adolescentes de 16 e 17 anos matriculados na escola cada famlia pode receber at dois benefcios variveis jovem, totalizando R$ 60,00.

A Poltica de Assistncia Social e a Juventude: um dilogo sobre a vulnerabilidade social?

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O benefcio foi efetivamente implantado em maro de 2008. Apenas neste ms, foram atendidos mais de 1 milho de jovens entre 16 e 17 anos, totalizando cerca de R$ 34,8 milhes em pagamentos de benefcios. O grfico 1 apresenta a evoluo do nmero de atendimentos at o ms de abril de 2009.
GRFICo 1
2.500.000

evoluo do nmero de pessoas atendidas pelo bvj

2.000.000

1.500.000

1.000.000

500.000

0 Maro 2008 Dezembro 2008 Nmero de benefcios pagos Abril 2009

Fonte: Brasil (2009a). Elaborao: disoc/Ipea.

Em abril de 2009, foram beneficiados cerca de 2 milhes de jovens, representando aproximadamente R$ 60 milhes em benefcios. Como pode ser observado, houve um pequeno decrscimo quanto ao nmero de benefcios pagos entre os meses de dezembro de 2008 e abril de 2009. Tal fato pode ser atribudo suspenso e ao cancelamento de benefcios em virtude de o jovem ter completado 18 anos ou ter descumprido a condicionalidade estabelecida para seu recebimento.
4.3 entre os servios e a garantia de renda

O Relatrio Parcial de Avaliao do ProJovem (BRASIL, 2008b) aponta que os maiores entraves incluso dos jovens so fatores relacionados a desafios, tais como famlia, local de moradia e limitaes econmicas, bem como sua histria pregressa, marcada por uma trajetria educacional conturbada e atitudes excludentes dos sistemas de ensino. Neste sentido, o ProJovem Adolescente visa garantia da convivncia familiar e comunitria, assim como estimula a insero e a permanncia do adolescente no ensino regular. A ampliao da faixa etria de atendimento do PBF para os jovens entre 16 e 17 anos tambm pretende reforar a possibilidade de continuar os estudos.

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Em face dos expressivos entraves identificados e dos amplos objetivos fixados, a tarefa de implementar um programa desta magnitude implica grandes desafios. A trajetria educacional dos jovens brasileiros, fortemente marcada por insucessos,14 tem apontado para o relativo fracasso da escola como espao de socializao, formao e valorizao pessoal. Fica, assim, a questo de em que medida os servios socioeducativos do ProJovem Adolescente podero fazer frente s dificuldades manifestas de permanncia no sistema escolar e, ao mesmo tempo, construir efetivas possibilidades de desenvolvimento de capacidades e potencialidades para os beneficirios. No contexto destes servios, as avaliaes realizadas sobre o antigo Agente Jovem revelam dificuldades que estaro presentes na implementao do ProJovem Adolescente. Cabe lembrar, em especial, a que se refere qualificao dos profissionais responsveis pelos coletivos. Tambm cabe ressaltar o desafio que impe o tratamento da diversidade, assim como dos fatores de vulnerabilidades e riscos, que impactam na vivncia e no aproveitamento das oportunidades que se apresentam aos jovens. Ademais, no que diz respeito ao PBF, assiste-se a uma efetiva ampliao da cobertura deste programa com a incluso do pblico de 16 e 17 anos. Neste mbito, contudo, se por um lado o BVJ reafirma a integrao do jovem no seio da famlia, pois esta passa a receber o benefcio pago em seu nome, por outro o programa retira do jovem um instrumento de autonomia, caso o pagamento lhe fosse realizado diretamente. A dissociao realizada entre o pagamento do benefcio monetrio, agora diretamente relacionado ao PBF e a seus critrios de acesso, e a participao nos servios socioassistenciais tambm pode dificultar a mobilizao dos jovens em torno do novo programa. A limitao no acesso ao BVJ, agora restrito aos jovens integrantes de famlias beneficirias do PBF, tambm pode ser um fator que desestimule a participao dos demais grupos de jovens.
5 outroS proGramaS e aeS da aSSiStnCia SoCial que atendem a juventude

Muito embora o ProJovem Adolescente possa ser compreendido como a principal iniciativa dirigida a este pblico especfico no mbito da poltica de Assistncia Social, possvel citar tambm outros programas em que os jovens, em especial entre os 15 e 18 anos, representam um pblico significativo. Devem ser destacadas as aes desenvolvidas nos Cras e nos Creas, bem como o BPC. Os Cras, tidos como as portas de entrada dos usurios rede de proteo social bsica do Suas, fazem parte da nova configurao da poltica de Assistncia Social e organizam a oferta de um conjunto amplo de aes.
14. Em 2006, mais de 80% dos jovens entre 15 e 17 anos estavam no sistema de ensino, mas menos da metade deles cursavam o ensino mdio, adequado a esta faixa etria. Ver captulo 3 desta publicao.

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Nestes centros, alm do PAIF, tambm podem ser prestados outros servios, programas, projetos e benefcios de proteo social bsica relativos s seguranas de rendimento, autonomia, acolhida, convvio ou vivncia familiar e comunitria e de sobrevivncia a riscos circunstanciais (BRASIL, 2006). Ainda de acordo com as orientaes existentes, para o grupo com idade entre 15 e 17 anos, as atividades desenvolvidas nos Cras visam principalmente estimular o desenvolvimento pessoal, social e comunitrio, a ampliao de trocas culturais e intergeracionais e o acesso tecnologia, estabelecendo compromisso do jovem quanto sua permanncia no sistema de ensino (BRASIL, 2006). Nos centros, ainda podem ser desenvolvidas aes para jovens de 18 a 24 anos. Porm, segundo as diretrizes formuladas no mbito do MDS, por esta j ser uma etapa de maioridade civil, as atividades oferecidas para este grupo devem ser focadas na educao para o trabalho, no acesso tecnologia e na formao em competncias especficas bsicas e uma efetiva integrao entre os programas e projetos voltados para capacitao e integrao no mercado de trabalho e emprego (BRASIL, 2006). Dessa forma, parece haver, para este grupo de jovens, uma dificuldade de trabalhar especificidades no campo assistencial, observando-se a orientao citada centralidade das aes voltadas ao trabalho. J no campo da Proteo Social Especial, os Creas visam ao atendimento por meio da prestao de servios especializados e continuados a indivduos e famlias cujos direitos foram violados. Pode-se afirmar que estes centros tm como pblico principal crianas e adolescentes. De fato, de acordo com o MDS, o atendimento ali oferecido volta-se prioritariamente a
(...) crianas e adolescentes vtimas de abuso e explorao sexual; crianas e adolescentes vtimas de violncia domstica violncia fsica, psicolgica, sexual, negligncia; famlias inseridas no Programa de Erradicao do Trabalho Infantil que apresentem dificuldades no cumprimento das condicionalidades; crianas e adolescentes em situao de mendicncia; crianas e adolescentes que estejam sob medida de proteo ou medida pertinente aos pais ou responsveis; crianas e adolescentes em cumprimento da medida de proteo em abrigo ou famlia acolhedora, e aps o cumprimento da medida, quando necessrio, suporte reinsero sociofamiliar; adolescentes em cumprimento de medida socioeducativa de Liberdade Assistida e de Prestao de Servios Comunidade; adolescentes e jovens aps cumprimento de medida socioeducativa de Internao Estrita, quando necessrio suporte reinsero sociofamiliar (BRASIL, 2009b).

Esse conjunto de situaes exigindo atendimento e protees especializadas para crianas e adolescentes no dispe ainda, entretanto, de um sistema de informaes que permita avaliar o grau de cobertura das diferentes modalidades, nem tampouco de uma estimativa concreta das demandas existentes e no atendidas.

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Alguns estudos vm sendo realizados e indicam que os desafios so expressivos. O programa Combate ao Abuso e Explorao Sexual de Crianas e Adolescentes, cujo objetivo assegurar proteo imediata e atendimento psicossocial s crianas e aos adolescentes vtimas de violncia fsica, psicolgica e negligncia grave , abuso ou explorao sexual comercial, bem como a seus familiares, foi objeto de pesquisa realizada entre 2005 e 2006 pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG). O estudo, que investigou 14 municpios brasileiros, revelou dificuldades de diversas ordens no tratamento da temtica da violncia sexual.15 Apesar da importncia do programa como apontado pelas famlias das crianas e dos adolescentes usurios, a pesquisa apontou problemas diversos, entre os quais: despreparo de gestores e equipes tcnicas; alta rotatividade de profissionais; assimetrias de capacitao; ausncia de metodologias e tcnicas de interveno clnica; e limitaes na oferta de servios socioassistenciais. Destaca-se tambm a falta de dilogo e articulao entre os diversos atores institucionais envolvidos no sistema de garantia de direitos de crianas e adolescentes. Cabe ainda ressaltar que o alto grau de vulnerabilidade das famlias o que mais chama ateno no referido estudo, indicando que a temtica de crianas e jovens no campo da proteo social especial ultrapassa a capacidade e os objetivos dos servios ofertados neste campo. Tambm objeto de estudos e avaliaes, o Peti ofertado a uma parcela do pblico tratado neste texto. Integrado ao PBF desde 2006,16 o Peti atende as famlias com crianas e adolescentes retirados das diversas situaes de trabalho por meio de duas diferentes aes: i) pagamento de um benefcio mensal s famlias comprometidas em retirar suas crianas da situao de trabalho e garantir sua permanncia na escola; e ii) oferta de aes pelo chamado servio socioeducativo do programa. Assim como no caso dos Cras, o cofinanciamento federal para os servios de aes socioeducativas feito via transferncia de recursos do Fundo Nacional de Assistncia Social (FNAS) para os Fundos Municipais de Assistncia Social (FMASs). Entre os estudos realizados sobre tal programa, pode-se citar a avaliao da integrao Peti/Bolsa Famlia encomendada pelo Frum Nacional de Preveno e Erradicao do Trabalho Infantil (FNPETI), divulgada em 2007.17 Esta pesquisa constatou alguns desafios enfrentados pelo programa, por exemplo, problemas quanto ao acesso s atividades socioeducativas para todas as crianas e adolescentes, alm de dificuldades ligadas fiscalizao do trabalho dos beneficirios, que ainda carece de aperfeioamento e maior apoio do MTE e do Ministrio Pblico (MP).
15. Ver Matos et al. (2007). 16. Sobre o processo de integrao do Peti ao PBF, ver captulo Assistncia Social e Segurana Alimentar do peridico Polticas Sociais: acompanhamento e anlise (IPEA, 2007). 17. Ver Rua (2007).

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No tocante aos benefcios monetrios da Assistncia Social, alm do PBF, o BPC tambm inclui os jovens entre o pblico atendido. O BPC,18 que, assim como os Cras, faz parte da Proteo Social Bsica, pode ser requisitado por jovens com deficincia incapacitante para a vida independente e para o trabalho, desde que possuam renda mensal familiar per capita de at um quarto de SM. Em que pese o BPC estar aumentando sua cobertura para o pblico com deficincia a cada ano, so escassos os dados que permitam avaliar em que proporo esta populao vem sendo atendida. O censo de 2000 contabilizou cerca de 24 milhes de pessoas, de todas as idades, pertencentes a distintos nveis de renda, que declararam apresentar algum tipo de deficincia. Entre as modalidades, foram listadas pelos recenseados, por ordem de frequncia: deficincia visual, deficincia motora, deficincia auditiva, deficincia mental permanente, associao de deficincias e deficincia fsica. No entanto, desconhecem-se as caractersticas destas deficincias e o quanto estas incapacitam para o trabalho e para a vida independente (BRASIL, 2007a, p. 19). A despeito da falta de dados, presume-se ainda haver um nmero considervel de pessoas com deficincia (PcDs) elegvel, porm sem acesso ao BPC. Levantamento realizado pela Secretaria Nacional de Assistncia Social (SNAS) em janeiro de 2005 constatou que, do total de benefcios requeridos por estas pessoas, apenas 37,16% foram concedidos (BRASIL, 2007a, p. 20). Constatou-se que, dos requerimentos negados (62,84%), 40,93% tm como fator causal o indeferimento pela percia mdica do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), em funo da no caracterizao de existncia de incapacidade do requerente para a vida independente e para o trabalho. A tabela 2 mostra que o nmero de beneficirios jovens do BPC em novembro de 2007 aproximava-se dos 360 mil, considerando a idade entre 15 e 29 anos.19 Contudo, no que se refere aos servios socioassistenciais, inexistem dados precisos sobre atendimento a este pblico.
tABELA 2
total de jovens com idade entre 15 e 29 anos beneficirios do bpC novembro de 2007
Faixa etria 15 a 17 anos 18 a 24 anos 25 a 29 anos total Fonte: SnAS/MdS. Elaborao: disoc/Ipea. Jovens que recebem o BPC Pcds 70.028 167.817 119.672 357.517

18. Esse benefcio, de carter no contributivo, destinado pessoa com deficincia e ao idoso que comprovem no possuir meios de prover a prpria manuteno e nem t-la provida por sua famlia. 19. Sobre as idades consideradas abarcadas pelo termo jovem, ver a Introduo desta publicao.

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Chama tambm ateno o nmero de benefcios mantidos entre crianas e jovens com deficincia. Em novembro de 2007, cerca de 46% dos aproximadamente 1,3 milho de benefcios mantidos para pessoas com deficincias foram destinados a pessoas entre 0 e 29 anos. Deste pblico, que totalizava aproximadamente 626 mil pessoas, cerca de 70 mil tinham entre 15 e 17 anos; aproximadamente 168 mil entre 18 e 24 anos; e cerca de 120 mil entre 25 e 29 anos. Nesse sentido, cabe lembrar que a Conveno sobre os Direitos das Pessoas com Deficincia (BRASIL, 2007c) define a deficincia como o resultado da interao entre as pessoas com deficincia e as barreiras atitudinais e ambientais que impedem sua plena e efetiva participao na sociedade em igualdade de oportunidades com as demais pessoas. Neste contexto, o pblico de crianas e jovens beneficiados pelo BPC experimenta uma superposio de barreiras econmicas e sociais que o torna extremamente vulnervel e que, portanto, demanda no apenas o recebimento de um benefcio monetrio voltado para a garantia de sobrevivncia, mas tambm o acompanhamento sistemtico e o desenvolvimento de polticas e programas especficos, capazes de favorecer o seu pleno desenvolvimento e a sua efetiva participao e incluso na sociedade. Avaliaes desse programa vm destacando, entre os principais problemas enfrentados pelas crianas e pelos adolescentes com deficincia, o que se refere sua excluso do sistema de ensino.20 Diante deste diagnstico, foi criado, em abril de 2007, o programa BPC na Escola, que visa garantir, em carter prioritrio, o acesso e a permanncia no sistema educacional das crianas e dos jovens com deficincia na faixa de 0 a 18 anos beneficiados pelo BPC. O BPC na Escola, que fruto da articulao entre o MDS, o MEC, o Ministrio da Sade (MS) e a Secretaria Especial dos Direitos Humanos da Presidncia da Repblica (SEDH/PR), conta com gesto intersetorial no mbito federal, composta por representantes dos respectivos ministrios. Visando garantia do direito constitucional escolarizao e ao atendimento educacional especializado, realizado na escola comum do ensino regular, o programa organiza-se em torno de quatro eixos: i) identificao, entre os beneficirios do BPC at 18 anos, dos que esto na escola e daqueles que desta esto fora; ii) identificao das principais barreiras para o acesso e a permanncia na escola das pessoas com deficincia, beneficirias do BPC; iii) realizao de estudos e desenvolvimento de estratgias conjuntas para superao destas barreiras; e iv) acompanhamento sistemtico das aes e dos programas dos entes federados que aderirem ao programa. Alm das aes educacionais, o BPC na Escola prev ainda diversas aes no mbito da Assistncia Social, da sade e dos direitos humanos. Na Assistncia
20. das mais de 340 mil crianas e adolescentes com deficincia no pas na faixa etria de 0 a 18 anos e que recebem o BPC do governo federal 240 mil esto fora das escolas (BRASIL, 2008a).

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Social, a articulao de servios, programas e benefcios entre si e com as demais polticas setoriais, alm da garantia da convivncia familiar e comunitria com qualidade. Na sade, o fortalecimento da implantao local da Poltica de Ateno Sade da Pessoa com Deficincia. Nos direitos humanos, o apoio para aes de capacitao em temas da acessibilidade. Os dados divulgados pelo MDS indicam que 2.623 municpios que aderiram ao programa BPC na Escola em 2008 (BRASIL, 2008a). Na primeira etapa do programa, os gestores municipais devero realizar levantamento que permita identificar as barreiras de acesso e permanncia na escola para essas crianas e adolescentes. O objetivo definir estratgias para incluso dos beneficirios na rede de ensino, desde mecanismos de acessibilidade nas escolas at treinamento de professores e outros recursos necessrios a determinados tipos de deficincia.
6 ConSideraeS finaiS

Nos ltimos anos, tem-se assistido a uma progressiva ampliao dos servios e benefcios voltados, no campo da Assistncia Social, a adolescentes e jovens. As inovaes que ocorreram a partir da criao do ProJovem Adolescente despertam expectativas positivas, ao mesmo tempo em que o BPC na Escola sinaliza para um novo momento no mbito da integrao, socializao e construo de oportunidades para os jovens com deficincias. No mbito do PBF, ampliou-se a cobertura para o grupo de jovens entre 16 e 17 anos. Quanto ao enfrentamento das situaes de violao de direitos, identificadas as aes da proteo especial, dimenso especfica e particularmente complexa da interveno socioassistencial, este vem-se estruturando a partir da identificao e instalao de um centro pblico especializado de atendimento. Todas estas inovaes, entretanto, encontram-se em processo inicial e exigiro esforos significativos para sua consolidao. Entre os desafios a enfrentar, as experincias anteriores apontam a seleo de orientadores sociais capacitados, o aprimoramento do trabalho de orientao das atividades desenvolvidas junto aos jovens, a integrao desta iniciativa com outras polticas, a adequao dos espaos fsicos e materiais de apoio e o aperfeioamento dos sistemas de monitoramento e avaliao do programa. A estes desafios agregam-se outros. Os estudos sobre juventude tm destacado a complexidade desta fase da vida, chamando ateno para o fato de que no h uma juventude, mas vrias, definidas e caracterizadas segundo diferentes situaes, vivncias e identidades sociais (ABRAMOVAY; CASTRO, 2006, p. 9). A diversidade, refletida em distintas inseres sociais e culturais, vivncias de vulnerabilidades sociais e exposio a riscos sociais, aponta para diferentes necessidades e possibilidades no que se refere s polticas pblicas. Por fim, cabe lembrar que a descentralizao que marca a implementao do Suas demanda a realizao deste debate em cada municpio brasileiro, estabelecendo um amplo compromisso nacional em torno da insero dos jovens como pblico da Assistncia Social.

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refernCiaS

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juventude e poltiCaS de SeGurana pbliCa no braSil

CAPtuLo 8

juventude e poltiCaS de SeGurana pbliCa no braSil*

Helder Ferreira** natlia de oliveira Fontoura*** Luseni Aquino** Andr Gambier Campos**

1 apreSentao

Os nmeros oficiais nacionais existentes sobre violncia, bem como pesquisas quantitativas e qualitativas pontuais, confirmam que so os jovens as maiores vtimas da violncia no Brasil. Isto se manifesta de maneira mais exacerbada no caso dos homicdios, sendo que as taxas deste crime entre jovens do sexo masculino no Brasil se comparam s de regies conflagradas.1 Os dados sobre os agressores tambm confirmam a predominncia dos jovens na autoria de alguns crimes tipificados em nosso Cdigo Penal, em especial homicdios e leses corporais. Cabe lembrar, entretanto, que os crimes que chegam a ser registrados e tipificados correspondem somente a uma parcela em muitos casos, bem pequena do que de fato ocorre na sociedade. H, contudo, que se ressalvar duas questes: um cuidado a ser tomado o de no criminalizar o jovem brasileiro. Os jovens esto mais presentes no s entre agressores, mas tambm entre as vtimas no mundo todo.2 Estudos apontam, porm, que a criminalizao precoce, com polticas de represso focadas especialmente nos jovens, sem o devido cuidado, tende a fortalecer o comportamento desviante.3

* Este texto uma verso aprimorada da seo tema em destaque, do captulo Justia e Segurana Pblica, de Ipea (2008), republicada como parte do texto para discusso no 1.335, de Castro e Aquino (2008). ** tcnicos de Planejamento e Pesquisa do Ipea. *** Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental em exerccio no Ipea. 1. Ver, por exemplo, Soares (2004), Ferreira e Arajo (2006) e Fernandes (2004). 2. A violncia praticada por pessoas jovens uma das formas mais visveis de violncia na sociedade. Em todo o mundo, jornais e meios de comunicao relatam diariamente a violncia das gangues nas escolas ou praticada por jovens nas ruas. Em quase todos os lugares, as principais vtimas e perpetradores desse tipo de violncia so os prprios adolescentes e jovens adultos. os homicdios e as agresses no fatais envolvendo jovens contribuem muito para a carga global de morte prematura, leses e invalidez (KRuG, 2002, p. 25). 3. Rolim (2006) compila pesquisas realizadas em diferentes pases que chegam a esta concluso.

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A outra questo diz respeito sobrevalorizao da presena dos adolescentes como autores de crimes violentos. Os nmeros mostram que isto no corresponde realidade. O que ocorre, regularmente, uma maior exposio e repercusso na mdia de episdios violentos envolvendo adolescentes, o que leva a sociedade a acreditar que estes esto mais violentos ou so insuficientemente atingidos por aes penalizadoras. Quando se fala em jovens como principais vtimas e autores, muitas vezes se incluem os adolescentes, o que vlido somente para algumas anlises. Neste texto, sero enfocados os jovens com idade entre 18 e 29 anos mas, como o objetivo tambm o de examinar polticas governamentais voltadas para a preveno da violncia, o pblico alcanado inclui, por vezes, adolescentes ou at mesmo crianas. preciso ter em mente as peculiaridades da fase juvenil e por que estas levam alguns a atitudes criminosas ou a comportamentos rebeldes. Cabe lembrar, ainda, que, apesar de estarem mais envolvidos em crimes graves, que atentam contra a vida, so muitos os crimes cometidos na sociedade, nos quais os jovens se encontram significativamente sobrerrepresentados. Este mais um motivo para relativizar a postura de foco sobre o jovem como elemento perigoso e desviante. Este texto no tem a pretenso de esgotar o tema da relao entre jovens e violncia ou jovens e segurana pblica no Brasil, o que vem sendo objeto de inmeros estudos e pesquisas acadmicas no pas.4 O foco ser a articulao entre a violncia juvenil e as polticas implementadas pelo governo federal com o objetivo de preveni-la ou enfrent-la. Para tanto, sero analisadas as aes empreendidas com foco na represso ao crime e as iniciativas mais recentes visando preveno da violncia. Por fim, ser analisado o novo programa do governo, o Programa Nacional de Segurana Pblica com Cidadania (Pronasci), ao qual foi dedicada uma seo em separado, no somente por constituir uma iniciativa que pretende articular aes repressivas e preventivas, mas tambm por sua explcita focalizao sobre os jovens. Antes de apresentar as polticas, no entanto, sero traadas algumas breves reflexes sobre a relao entre juventude e violncia.
2 Ser jovem fator de riSCo para a violnCia?

O tema risco eminentemente juvenil. Aos jovens costuma-se associar a inconsequncia, a paixo pelas emoes fortes, os excessos impulsivos, a vulnerabilidade psicoemocional ou a disposio ao individualismo narcsico que ensejariam comportamentos de risco. Algo desta percepo certamente se deve ao teor conservador no sentido de preservador da retrica da estabilidade e da responsabilidade do mundo adulto. Outra parte, no entanto, est referida prpria condio juvenil
4. Jlio Jacobo Waiselfisz, Alba Zaluar, Slvia Ramos, Luiz Eduardo Soares, entre outros, so alguns dos autores que pesquisam o tema.

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e imprevisibilidade contida na passagem de uma experincia de vida majoritariamente pautada pelas relaes que se estabelecem no espao protegido e controlado da convivncia familiar para as mltiplas vivncias possveis no cenrio mais amplo dos espaos pblicos, nos quais tem lugar a efetiva construo da autonomia. interessante observar que os prprios jovens percebem a convivncia com riscos como um aspecto inerente condio juvenil, tendo sido este o principal aspecto negativo de ser jovem, identificado pela pesquisa Perfil da Juventude Brasileira 2003.5 Mas o que seriam estes riscos? Segundo a opinio dos jovens, as principais questes associadas a esta noo so as drogas, a violncia e as ms companhias, sendo os riscos iminentes as possibilidades de dependncia qumica, de vitimizao por agresses ou de envolvimento em situaes perigosas por influncia do grupo de amigos.6 Tomando-se o risco estritamente como uma ameaa integridade e ao desenvolvimento do indivduo, com repercusses diretas sobre si e sobre a sociedade, alguns dados podem explicar a relevncia que o tema adquiriu na atualidade. No Brasil, como ver-se- adiante, a violncia ocasiona uma sobremortalidade nos adolescentes e jovens-adultos do sexo masculino, fazendo que, do ponto de vista sanitrio, o perodo etrio de 15 a 29 anos seja considerado de alto risco, quando poderia ser um dos mais saudveis do ciclo vital. No que se refere ao abuso das drogas, relevante o fato de que o grupo com idade de 18 a 24 anos aquele em que se registram as maiores porcentagens de dependentes de lcool: 19,2% contra 12,3%, observados para o total de todas as idades a partir dos 12 anos , sendo que os jovens dependentes do sexo masculino prevalecem com grande vantagem sobre os do sexo feminino (27,4% contra 12,1%) e sobre o conjunto dos homens de todos os grupos etrios (27,4% contra 19,5%).7 comum associar o envolvimento ou a exposio a esses tipos de riscos a fatores to variados quanto: baixa autoestima; sentimento de inadequao aos espaos de convivncia; vivncia de abuso fsico, sexual ou psicolgico por membros da famlia; constrangimento imposto pela condio socioeconmica, de gnero ou raa etc. Em linhas gerais, estes fatores expressam dificuldades na relao do jovem com seu meio mais imediato, podendo ser organizados em trs categorias distintas: i) problemas na vinculao social do jovem s instituies que tm como funo contribuir para a sua formao e superviso a famlia, a comunidade e a escola; ii) condies em que se d o processo de construo de sua autoimagem;
5. Pesquisa realizada pelo Instituto Cidadania, em 2003. Para mais detalhes, ver Abramo e Branco (2005). 6. possvel incluir ainda a iniciao sexual precoce e as prticas sexuais desprotegidas, pela possibilidade tanto de infeco por doenas sexualmente transmissveis (dSts) quanto de gravidez na adolescncia. Recentemente, a evaso escolar e a ociosidade no frequentar a escola e no trabalhar passaram a integrar os riscos que circundam os jovens, o que, pelas potenciais consequncias em termos da qualificao e produtividade da fora de trabalho, extrapola a ameaa de danos do nvel meramente individual para o social. Cf. Banco Mundial (2007). 7 Cf. Carlini et al. (2006).

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e iii) influncia do grupo de amigos com que convive mais imediatamente o jovem e as inter-relaes que este grupo estabelece na sociedade.8 Certamente, o engajamento voluntrio em condutas que envolvem algum tipo de perigo previsvel est relacionado a aspectos complexos da conjugao destes e possivelmente de outros fatores como a fragilizao das instituies sociais tradicionais ou a manifestao da chamada personalidade antissocial, por exemplo , mas o peso relativo de cada um destes, bem como sua forma de manifestao mais imediata, varia caso a caso, segundo a situao individual de cada jovem em sua singularidade. Entretanto, ao se abordar a questo do comportamento de risco para alm de suas manifestaes individuais e como aspecto associado condio juvenil, preciso atentar para um fator fundamental: nesta fase da vida, ocorrem as primeiras experincias de deciso autnoma e afirmao da liberdade em um contexto de experimentao exploratria do mundo. Estas experincias que carregam uma demanda implcita do jovem por assumir responsabilidades envolvem sempre certo risco, que pode estar associado tanto aos erros de julgamento quanto aos testes de confiabilidade da rede de proteo disponvel.9 De um lado, o que se revela como comportamento de risco muitas vezes pode ser a expresso do resultado no antecipado das decises de quem est aprendendo a tom-las premido pela urgncia de mostrar o prprio valor a si e aos outros. Considerando-se que, do ponto de vista dos jovens, eles teriam pouco a perder, j que no esto plenamente integrados aos vnculos das instituies sociais e que a morte uma possibilidade distante, inverossmil,10 possvel conceber que eles simplesmente se disponham a brincar com o controle da prpria vida, correndo riscos ao desprezar a interdependncia entre a prpria ao e a de terceiros no estabelecimento de um determinado objetivo. Ao mesmo tempo, tomar decises autnomas requer confiana nas condies de sua implementao. medida que aprofunda a insero social do jovem nos mbitos de circulao e atuao dos adultos, ele se v impelido a certificarse da validade e solidez das instituies, das normas e dos valores sociais com os quais passa a lidar de maneira cada vez mais frequente. Neste outro sentido, o que em muitas ocasies percebido como mera transgresso juvenil pode ser, na verdade, expresso de um teste da rede de proteo. Este teste, que conjuga a dimenso do perigo e da segurana e, por vezes, resulta em danos pessoais ou a terceiros, tem importncia crucial para quem est construindo, experimentando e buscando afirmar uma nova identidade. Em ltima instncia, serve para
8. Esta chave analtica foi empregada por Simone Assis para investigar a dimenso sociopsicolgica do envolvimento de jovens na delinquncia. Cf. Assis (1997). 9. A respeito, ver La Mendola (2005). 10. Margulis e urresti (1996) lembram que, complementarmente moratria social, a juventude tambm se caracteriza por uma moratria vital, ou seja, pela disposio de um capital temporal vinculado vitalidade energtica do corpo e certeza de que a morte obedece cronologia do ciclo da vida.

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responder a uma pergunta essencial: se for preciso, ser realmente possvel contar com algum/algo? Tal pergunta especialmente coerente com o contexto atual de produo social de insegurana, desencadeado pelo fracasso dos diversos mecanismos de integrao social, inclusive as relaes intergeracionais. Ademais, diante da juvenilizao da sociedade e da converso do jovem em modelo cultural, fica a seguinte questo: se todos so jovens, que referncias de adulto restam ao jovem, com as quais se confrontar e perante as quais se afirmar?11 Enfrentar essas questes e minimizar seus efeitos para os brasileiros requer levar a srio as dificuldades e as demandas destes, e no adotar uma perspectiva catastrofista sobre a condio juvenil. Sob este aspecto, a reflexo sobre o tema dos riscos deve considerar as dificuldades e as estratgias de que os jovens lanam mo na trajetria que lhes dar acesso ao mundo adulto,12 de modo que as aes que visam preveno de danos faam algum sentido para os prprios jovens e sejam realmente efetivas. Kliksberg (2006, p. 935-936) defende que h alguns mitos sobre os jovens generalizantes e no constatveis empiricamente que vm informando as polticas pblicas na Amrica Latina. Entre estes, h o mito de que os jovens so conflituosos. Para o autor,
(...) nas sociedades da Amrica Latina circula a imagem de que os jovens so desordeiros, com condutas em muitos casos censurveis, basicamente imprevisveis. como se tivssemos que ter cuidado com eles. A isso acrescentada a percepo, no caso dos jovens pobres, de que seriam suspeitos em potencial. Poderiam chegar a ter condutas delituosas facilmente. Essa mensagem, basicamente de desconfiana, contamina as polticas, as atitudes e o comportamento para com os jovens em sala de aula, no mercado de trabalho, no trato das instituies pblicas e em vrios aspectos da vida cotidiana.

O olhar de desconfiana para os jovens, que se transforma em um olhar de suspeita em relao aos jovens pobres, ilustrado pelo autor pela citao de um jovem indgena argentino que diz se sentir como se fosse culpado pelo crime de ser portador da sua cara, imagem que pode ser facilmente utilizada para o caso dos jovens negros moradores de periferias no Brasil.13 Como continua Kliksberg: Apenas o fato de ser indgena acarretava um tratamento preconceituoso da polcia: pedidos de documentos, interrogatrios e outras formas de discriminao (2006, p. 936), situaes bem familiares no nosso caso e confirmadas em pesquisas empricas, como ser visto a seguir.
11. Para uma reflexo sobre o desamparo dos jovens frente natureza das relaes intergeracionais na atualidade, ver Kehl (2004). 12. Cf. Gonalves (2005). 13. Como traduz claramente Soares: um jovem pobre e negro caminhando pelas ruas de uma grande cidade brasileira um ser socialmente invisvel (...) Lanar sobre uma pessoa um estigma corresponde a acus-la simplesmente pelo fato de ela existir (2004, p. 132-133).

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Abramo (1997, p. 31-32) faz eco argumentao de que relacionar juventude a perigo traz somente retrocessos para o desenho das polticas pblicas e para o desenvolvimento de nossos jovens. Segundo ela, no Brasil,
Nos anos 90 a visibilidade social dos jovens muda um pouco em relao aos anos 80: j no so mais a apatia e desmobilizao que chamam a ateno; pelo contrrio, a presena de inmeras figuras juvenis nas ruas, envolvidas em diversos tipos de aes individuais e coletivas. No entanto, a maior parte dessas aes continua sendo relacionada aos traos do individualismo, da fragmentao e agora mais do que nunca, violncia, ao desregramento e desvio (os meninos de rua, os arrastes, o surf ferrovirio, as gangues, as galeras, os atos de puro vandalismo).

Talvez mais do que falar na juventude como fator de risco, faa sentido pensar nos fatores de risco para os jovens hoje. Alm do claro recorte de sexo, pois so os jovens do sexo masculino os que mais se vitimam e mais incorrem em delitos, Soares (2004, p. 138) menciona outros fatores trabalhados por autores em suas pesquisas:
A adolescncia (a ps-adolescncia a includa) uma poca especialmente difcil da vida. Isso se aplica a todos. Mas claro que tudo se complica e fica muito mais difcil quando s vicissitudes da idade somam-se problemas como a rejeio em casa, vivida sombra do desemprego, do alcoolismo e da violncia domstica, e a rejeio fora de casa a rejeio vivida em casa, por vezes, estende-se ao convvio com uma comunidade pouco acolhedora e se prolonga escola, que no encanta, no atrai, no seduz o imaginrio jovem e no valoriza seus alunos.14

Cabe, contudo, retomar a ressalva de que preciso no estigmatizar esse jovem e no criminaliz-lo, o que gera efeitos perversos, conforme colocado anteriormente. O efeito cruel da criminalizao e da estigmatizao que, como argumenta Kliksberg (2006, p. 937),
(...) o mito atua para muitos jovens pobres como a profecia que se auto-realiza. Condena-os, por meio da discriminao, a excluses severas, torna-os vulnerveis ao delito, depois aplica a eles polticas de represso extrema, at torn-los, j degradados e quase sem sada possvel, presa fcil para os bandos.

Nas palavras de Rolim:

Quando (...) tratamos dos fatores de risco para a violncia e a criminalidade, por exemplo, partimos do pressuposto de que preciso proteger as pessoas mais vulnerveis, abrir alternativas a essas pessoas de tal forma que se reduzam as chances de seu envolvimento com atos infracionais etc. (...) Isso no nos oferece a garantia, entretanto, de que esse mesmo saber no ser usado contra aqueles que pretendemos
14. Cabe fazer uma breve observao para lembrar que a correlao entre pobreza e violncia no est dada e tem sido objeto de controvrsia entre pesquisadores. talvez uma informao relevante para esta discusso seja a de que nas regies mais pobres do pas a violncia, at onde medida, menor que nas regies metropolitanas.

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proteger. Assim, se a criminologia permite concluir que crianas socialmente marginalizadas e vitimadas pela violncia domstica possuem chances muito maiores de desenvolver condutas infracionais na adolescncia, tal informao pode ser lida por policiais ou por operadores do direito de forma a presumir que jovens com esse histrico so suspeitos. Dessa maneira, teramos, paradoxalmente, um novo caminho para o reforo hiptese repressiva e para a discriminao e a estigmatizao dos jovens pobres. Vale ressaltar que casos assim deveriam, pelo contrrio, estimular programas de proteo s crianas em situao de risco (2006, p. 107, grifos nossos).15

a partir desses elementos que podem ser pensadas polticas de preveno das infraes entre os jovens. Esta parece ser a abordagem mais profcua quando se fala em juventude e segurana pblica. Em geral, as polticas preventivas voltamse precisamente para os fatores de risco identificados. So vrias as categorizaes adotadas para os diferentes tipos de polticas preventivas16 e muitas pesquisas j foram feitas ao redor do mundo para avaliar o que funciona ou no nesta rea,17 ainda muito pouco explorada no Brasil, como ver-se- adiante.
3 vitimiZao pela violnCia e Criminalidade juvenil

A violncia que cerca os jovens tem sido motivo de preocupao crescente no pas. Por um lado, a vitimizao fatal de jovens alarmante. As estatsticas mostram que, enquanto as taxas de mortalidade da populao brasileira vm decrescendo progressivamente como tendncia a longo prazo relacionada melhoria das condies de vida , tal fenmeno no se observa com intensidade semelhante no caso do grupo populacional com idade entre 15 e 29 anos. A principal explicao est associada s altas taxas de mortalidade nesta faixa etria por causas externas, que englobam diversas formas de acidentes e violncias, entre as quais os assassinatos por armas de fogo e os acidentes de trnsito. As vtimas, em geral, so jovens do sexo masculino, pobres e no brancos, com poucos anos de escolaridade, que vivem nas reas mais carentes das grandes cidades brasileiras.
15. Rolim, contudo, cita uma srie de estudos realizados nos mais diferentes pases que buscam correlacionar algumas atitudes ou traos de personalidade propenso ao delito na fase da juventude. Alm de tentar explicar comportamentos desviantes entre jovens por caractersticas que seriam passveis de observao e mensurao entre as crianas, tambm conclui que traos como impulsividade e ousadia, correntemente relacionados aos jovens, teriam estreita ligao com o crime. Este um campo bastante pantanoso e suas assertivas costumam esbarrar em concluses discutveis, relacionando comportamentos delituosos a caractersticas genticas, por exemplo. 16. Ver Rolim (2006, p. 113). 17. Ver, especialmente, Rolim (2006, p. 104-148) e Assis e Constantino (2005). Ambos os estudos referem-se s avaliaes de centenas de programas de preveno da violncia nos Estados unidos, realizados por Lawrence W. Sherman e outros pesquisadores e publicados em livros e em formato de relatrio para o Congresso norte-americano. os autores estudam e resumem os achados a respeito das estratgias de programas de preveno que foram mais ou menos bem-sucedidas nos Estados unidos e em outros pases. Segundo Assis e Constantino, quatro focos de preveno mereceriam destaque, tendo em vista os impactos obtidos e sua relao custo benefcio. So estes: i) intervenes em casos de gravidez precoce para famlias em situao de risco, incluindo visitas domiciliares s crianas desde o seu nascimento; ii) treinamento para pais, para que aprendam mtodos disciplinares, definio de regras etc.; iii) programas realizados em escolas buscando a preveno primria; e iv) intervenes precoces para jovens infratores. os autores levantam tambm anlises de experincias anlogas realizadas no Brasil.

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Segundo os dados do Sistema de Informaes de Mortalidade do Sistema nico de Sade (SIM/SUS), as mortes por homicdios entre os jovens de 15 a 29 anos passaram da mdia anual de 24,8 mil, entre 1999 e 2001, para 27,2 mil, entre 2004 e 2006,18 nmero que consiste em 37,5% de todas as mortes juvenis neste perodo mais recente. Note-se que os homicdios vitimam mais os jovens do sexo masculino, especialmente aqueles concentrados no grupo de 20 a 24 anos (taxa de 120 vtimas por 100 mil indivduos), seguido do grupo de 25 a 29 anos (107 por 100 mil) e do grupo de 15 a 19 anos (80,7 por 100 mil).19 J no que se refere aos acidentes de trnsito, que so responsveis por 17,3% de todas as mortes juvenis no Brasil, os dados do SIM/SUS informam que o nmero de vtimas fatais entre os jovens com idade de 15 a 29 anos passou da mdia anual de 9,9 mil, entre 1999 e 2001, para 12,5 mil, entre 2004 e 2006 o que representa nada menos que 34,3% do total de brasileiros mortos em acidentes de trnsito. Quanto violncia no letal, os jovens tambm so as maiores vtimas. Um levantamento realizado pelo Ministrio da Justia (MJ) com as ocorrncias registradas pelas Polcias Civis dos estados indica que, em 2005, o grupo de 18 a 24 anos foi a maior vtima no apenas dos casos de homicdio doloso (47,4 ocorrncias por 100 mil habitantes), mas tambm das leses corporais dolosas (514,8 por 100 mil), das tentativas de homicdio (38,1 por 100 mil), da extorso mediante sequestro (0,8 por 100 mil) e do roubo a transeunte (333,8 por 100 mil); j os jovens de 25 a 29 anos apareceram como as maiores vtimas dos furtos a transeunte (260 por 100 mil) e do roubo de veculo (32,7 por 100 mil), enquanto os adolescentes de 12 a 17 anos foram as maiores vtimas de estupro (35,4 por 100 mil) e de atentado violento ao pudor (10 por 100 mil) (BRASIL, 2006a). Acrescente-se que, de acordo com os dados do Sistema de Informaes Hospitalares do Sistema nico de Sade (SIH/SUS), o nmero de vtimas no fatais de acidentes de trnsito entre os jovens de 15 a 29 anos passou da mdia anual de 43,2 mil, entre 1999 e 2001, para 47,2 mil, entre 2005 e 2007 o que representa 39,5% dos brasileiros internados em hospitais por acidentes de trnsito.20 Por outro lado, importante notar que, se os jovens so comprovadamente o grupo social mais vitimado pela violncia, eles tambm figuram como seus maiores autores. A violncia que se manifesta em atos de delinquncia corriqueiros, no vandalismo contra o espao pblico, nos rachas e nas manobras radicais no trnsito, nas brigas entre gangues rivais, no dia a dia do ambiente escolar ou nas agresses intolerantes a homossexuais, negros, mulheres, nordestinos ou ndios em vrias
18. A mdia dos trs anos foi empregada para minimizar o efeito das oscilaes nas taxas de um ano para o outro. 19. Com isso, embora a distribuio por sexo dos jovens brasileiros seja equilibrada, especialistas apontam que j existe um dficit de jovens do sexo masculino na estrutura demogrfica brasileira. uma evidncia disto o fato de que, em 2000, 4,5% dos homens jovens que completariam seu 30o aniversrio no o fizeram por terem sido vitimados por homicdio. Cf. Camarano e Mello (2006). 20. Indivduos internados em hospitais e que no acabam vitimados por morte.

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partes do pas majoritariamente protagonizada por jovens e, em geral, vitima outros jovens. Ou seja, a violncia cotidiana que acontece no pas hoje , em grande parte, cometida por jovens contra jovens. O levantamento citado do MJ comprova a alta participao de jovens nos crimes que so relatados polcia. As pessoas com idade entre 18 e 24 anos foram as mais frequentemente identificadas como infratores por homicdio doloso (17,56 ocorrncias por 100 mil habitantes), leses corporais dolosas (387,74), tentativas de homicdio (22,32), extorso mediante sequestro (0,34), roubo a transeunte (218,23), roubo de veculo (20,24), estupro (14,57) e posse e uso de drogas (41,96). Por sua vez, os jovens de 25 e 29 anos apareceram como os principais infratores para o crime de trfico de drogas (24,47). Fatores como a expanso, diversificao e sofisticao da violncia delitual nas grandes cidades, a disseminao do porte de armas de fogo, a generalizao de uma cultura da violncia e as grandes contradies sociais especialmente o consumismo exacerbado em meio restrio das oportunidades de insero social via mercado de trabalho e s grandes desigualdades sociais tm sido apontados como responsveis por este quadro. Estes fatores concorreriam para conformar o cenrio em que tanto a criminalidade juvenil quanto a vitimizao fatal de jovens vm crescendo no pas. notrio, por exemplo, que, medida que cresce a criminalidade em geral, diminui a idade dos autores da violncia delitual. As redes do crime organizado sintetizam este fenmeno: desde que se estruturaram nos grandes centros urbanos do pas a partir da dcada de 1980, em conexo com o narcotrfico, estas redes criminosas vm operando por meio de um verdadeiro exrcito de jovens, que tem envolvido a participao crescente de crianas. O lado perverso disto que o olhar da sociedade sobre os jovens dos setores populares quase que se restringe ao registro da criminalidade. Nesse sentido, o debate sobre juventude e violncia no pode se furtar a analisar, entre outros, a questo do recrutamento de jovens para atividades criminosas e as facilidades ainda vigentes para se obter arma de fogo no pas, bem como o processo de educao e formao dos jovens em meio a um contexto de banalizao da violncia ou mesmo a uma dinmica frrea da reproduo das desigualdades e da excluso social. Entretanto, h de se considerar que, se esses fatores genricos incidem de maneira especial sobre os jovens, determinando seu maior envolvimento e/ou vitimizao pela violncia, h algo na condio juvenil que a torna especialmente vulnervel ao seu apelo. Vrios estudiosos tm apontado alguns dos aspectos envolvidos na conjugao entre juventude e criminalidade. Em geral, fica evidente que a perspectiva de ganhar dinheiro fcil e rpido com pequenos ou grandes delitos um aspecto relevante, que pode seduzir alguns jovens pela possibilidade de adquirir os bens de consumo da moda o passe para uma forma simblica

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de incluso na sociedade mais ampla que contrasta com a excluso real a que est submetida grande parcela dos jovens brasileiros, especialmente os pobres e negros. No entanto, os estudos indicam tambm que muitos jovens so atrados pela perspectiva de obter reconhecimento ao impor medo e insegurana quando ostentam armas de fogo ou de afirmar a sua masculinidade guerreira ao serem identificados como bandidos.21 Ora, a questo de fundo aqui no difere do que se afirmou anteriormente sobre o engajamento dos jovens em comportamentos de risco. No centro do problema est o processo de construo e afirmao de uma nova identidade e o papel que a violncia pode exercer neste contexto. Contudo, deve-se considerar que o envolvimento com a criminalidade e os homicdios de jovens so apenas a expresso extrema da violncia que os afeta como autores ou vtimas, mas no a nica e, como se viu, nem sequer a mais comum. As leses corporais dolosas so o delito pelo qual os jovens so mais frequentemente identificados como responsveis nos registros policiais e pelo qual so mais vitimados, conforme os dados do MJ. Isto revela que a presena da violncia entre as pessoas desta faixa etria est primordialmente relacionada a eventos como brigas e ameaas que muitas vezes resultam em mortes ou ferimentos graves e, portanto, ao seu uso como instrumento de resoluo de disputas e conflitos interpessoais.22 Se, conforme vrios estudiosos tm apontado, observa-se na sociedade brasileira uma ampla aceitao da violncia como instrumento legtimo para soluo de conflitos, seja para defender a honra, seja para atestar o poder em um determinado grupo, tal aceitao tenderia a repercutir de forma especialmente frtil entre os jovens, exatamente porque, do seu ponto de vista, a grande questo em jogo a preservao da autoimagem, de uma identidade em construo. Como em todo o processo de reconhecimento, a afirmao da identidade e sua significao para o prprio jovem s se fazem perante o outro e o grupo mais amplo, e necessita, portanto, ser defendida, ainda que por meio da violncia. No se quer com isto reduzir a violncia sua dimenso simblica apenas. Afinal, se o fenmeno se alimenta da sobrevalorizao social do ethos guerreiro, da frustrao em relao possibilidade de realizao dos padres sociais ou da simples necessidade de se fazer reconhecer pelo outro, este tambm est relacionado, como j se discutiu, disponibilidade de armas de fogo, impunidade, precariedade do controle social sobre o jovem e prpria banalizao social da violncia.
21. Para uma breve discusso sobre a dimenso simblica da demanda por reconhecimento, envolvida no engajamento de jovens em prticas criminosas que envolvem violncia, ver Soares (2004) e tambm Zaluar (1997). 22. Segundo a pesquisa Juventudes Brasileiras, realizada pela unesco, brigas e ameaas so efetivamente os tipos de violncia mais presente entre os jovens, tendo somado 49,7% das citaes dos homens e 53,7% das mulheres em resposta pergunta quais tipos de violncia ocorrem com maior freqncia no bairro onde voc mora?. Estes dados esto apresentados em Cara e Gauto (2007).

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No entanto, fundamental atentar para o fato de que o envolvimento dos jovens com as vrias manifestaes da violncia como autores ou como vtimas diz respeito tambm ao tortuoso processo de construo e afirmao da identidade juvenil. Levar este fator em considerao um requisito essencial para o sucesso das aes na rea de preveno da violncia, pois restringir a vitimizao juvenil e o comportamento violento dos jovens requer muito mais do que atuar sobre a letalidade juvenil ou o recrutamento dos jovens pobres para o crime. Isto especialmente relevante quando se considera que a juvenilizao da violncia se insere em um contexto sociocultural em que as categorias organizadoras do mundo adulto instituies e papis sociais, mecanismos de mobilidade etc. perdem sua fora agregadora e os problemas da dinmica social potencializam a vulnerabilidade juvenil ao apelo da violncia. A seguir, sero examinadas as principais iniciativas do governo federal no que diz respeito poltica de segurana pblica e suas intersees com a questo da juventude.
4 jovenS Como alvo daS poltiCaS de SeGurana

As aes tradicionalmente consideradas como repressivas do crime e da violncia podem ter como alvo os jovens em seu desenho, em sua implementao e em alguns de seus mecanismos de atuao. Em geral, o foco sobre este pblico no explicitado por seus gestores nem est presente no desenho, mas somente na prtica cotidiana das instituies repressivas. Isto , mesmo que no conste, por exemplo, das diretrizes para a atuao da polcia a priorizao na juventude, a abordagem policial geralmente focaliza os jovens, como ser mostrado a seguir. No caso das aes de preveno, de maneira diversa, so muitas as iniciativas empreendidas ao redor do mundo que tm nos jovens os principais beneficirios. As aes de preveno da violncia e da criminalidade, em geral, so classificadas em trs nveis, nos moldes da classificao adotada para as aes de sade coletiva: 1. Preveno primria: estratgia centrada em aes dirigidas ao meio ambiente fsico e/ou social, mais especificamente aos fatores ambientais que aumentam o risco de crimes e violncias (fatores de risco) e que diminuem o risco de crimes e violncias (fatores de proteo), visando a reduzir a incidncia e/ou os efeitos negativos de crimes e violncias (BRASIL, 2004, p. 310). Preveno secundria: estratgia de preveno centrada em aes dirigidas a pessoas mais suscetveis de praticar crimes e violncias, mais especificamente aos fatores que contribuem para a vulnerabilidade e/ou resilincia destas pessoas (...), bem como a pessoas mais suscetveis de ser vtimas de crimes e violncias (BRASIL, 2004, p. 311).

2.

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3.

Preveno terciria: estratgia de preveno centrada em aes dirigidas a pessoas que j praticaram crimes e violncias, visando a evitar a reincidncia e promover o seu tratamento, reabilitao e reintegrao familiar, profissional e social, bem como a pessoas que j foram vtimas de crime e violncias, visando a evitar a repetio da vitimizao e a promover o seu tratamento, reabilitao e reintegrao familiar, profissional e social (BRASIL, 2004, p. 311).23

Diante das evidncias relacionadas ao envolvimento dos jovens como vtimas e autores de alguns tipos de crimes,24 as aes de preveno com foco sobre eles so as de nvel secundrio. Antes de abord-las, porm, sero analisadas as polticas que tradicionalmente respondem pelo controle da violncia e pela garantia de segurana, centradas nos infratores e costumeiramente conhecidas como repressivas. Essas aes se dividem, em termos genricos, em policiamento ostensivo, persecuo penal e execuo penal. No Brasil, esto a cargo e so executadas prioritariamente pelos governos estaduais e do Distrito Federal, por meio de um aparato composto, principalmente, por suas Polcias Militares e Civis, seus tribunais de justia, seus ministrios pblicos, suas defensorias pblicas e seus estabelecimentos penais prises, cadeias pblicas etc. O governo federal, por meio do MJ, procura delinear as diretrizes gerais desta poltica e repassa recursos suplementares para algumas aes, alm de ser responsvel pelas Polcias Federal e Rodoviria Federal e pelo sistema penitencirio federal, com atribuies distintas das instncias estaduais. A atuao deste complexo de justia criminal voltada para todos aqueles com idade acima de 18 anos, sendo que os adolescentes em conflito com a lei tm um sistema prprio de sanes, pautado pela doutrina da proteo integral a crianas e adolescentes, presente no arcabouo legal brasileiro. Para tratar da atuao repressiva do sistema de justia criminal junto ao pblico juvenil no adolescente, sero analisadas a abordagem policial, a persecuo e a execuo penal.25

23. Citado tambm em Ferreira e Fontoura (2008, p. 34-35). 24. Ver Ferreira e Fontoura (2008, p. 36). 25. A nfase ser na abordagem policial e na execuo penal, que, pode-se dizer, constituem as duas pontas do sistema de justia criminal, nas quais fica mais evidente a atuao sobre o jovem. Entre estas duas pontas, estariam os procedimentos de investigao, inqurito policial e processo judicial, que so muito mais opacos e objeto de menos pesquisas e informaes.

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5 aeS foCadaS na repreSSo 5.1 a abordagem policial

A ao de abordagem policial parece estar focada nos jovens. Este um fato relatado na literatura internacional26 e que se confirma em pesquisas realizadas no Brasil. A ttulo de exemplo, cita-se a pesquisa Abordagem Policial, Esteretipos Raciais e Percepo da Discriminao na Cidade do Rio de Janeiro, realizada com policiais e jovens daquela cidade em 2003 e 2004, que constatou, entre outros, o seguinte fenmeno: todos os policiais entrevistados admitiram que os jovens do sexo masculino tendem a despertar a suspeita policial. O levantamento quantitativo com uma amostra aleatria de 2.250 cariocas de 15 a 65 anos em que 62% afirmaram que nunca foram abordados pela polcia indicou que os jovens de 15 a 24 anos so mais abordados que o restante da populao representavam 26% da populao e 49% dos abordados (RAMOS; MUSUMECI, 2005). Os jovens entrevistados foram tambm abordados mais vezes: aqueles com idade de 20 a 24 anos representavam 15% do total de abordados pela polcia e 32% dos que afirmaram j terem sido abordados mais de dez vezes. Nas abordagens, os jovens foram tambm mais revistados: entre aqueles que j foram abordados e na ltima experincia foram revistados corporalmente, esto 50% dos jovens de 15 a 19 anos, 56% dos jovens de 20 a 24 anos, 40% dos jovens de 25 a 29 anos, 34% das pessoas de 30 a 39 anos e 25% dos adultos de 40 a 65 anos. Como a pesquisa mostra que as mulheres so bem menos revistadas, infere-se que, em geral, os jovens homens, quando abordados, so revistados. A questo da abordagem policial ganha contornos especialmente relevantes quando se considera que os abusos parecem atingir mais fortemente os jovens. Segundo o mesmo estudo, as pessoas de 15 a 29 anos representavam 41% daquelas abordadas pela polcia e 59% dos que disseram ter sofrido intimidao ou ameaa. Entre aqueles abordados mais de uma vez, teriam sido alvo de agresses fsicas na ltima ocasio 17% das pessoas de 15 a 19 anos. Quanto a agresses psicolgicas, apresentaram-se como vtimas 29% dos jovens de 20 a 24 anos. Estes abusos podem ajudar a explicar tambm o fato de que, enquanto 49% das pessoas de 50 a 65 anos tm algum medo da polcia, entre os jovens de 15 a 19 anos a proporo sobe para 68%.
26. Rolim cita o exemplo da ltima pesquisa de vitimizao realizada na Inglaterra que verificou que os jovens so mais parados pela polcia e, entre os abordados, so mais revistados. Alm disso, esto expostos a riscos diversos e acabam por se vitimar muito em relao a outros grupos. o autor coloca que haveria, portanto, uma situao, aparentemente paradoxal, na qual os jovens se sentem a um s tempo supercontrolados e subprotegidos pela polcia (2006, p. 158).

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Por fim, a pesquisa permite indicar que a legitimidade da polcia pode estar abalada entre os jovens, mesmo que no s entre eles. Afirmaram ter pouca ou nenhuma confiana na polcia 56% dos jovens de 25 a 29 anos. A desconfiana diminui entre os adultos, sendo de 38% entre os entrevistados de 50 a 65 anos. Apesar de esta pesquisa ter sido realizada apenas na cidade do Rio de Janeiro, razovel considerar que as relaes entre jovens e policiais so especialmente tensas em todo o pas.27 Uma iniciativa recente do governo federal para lidar com esta questo foi a edio e a distribuio, em 2008, de uma cartilha intitulada A polcia me parou. E agora?, direcionada especialmente para os jovens, informando seus direitos e as melhores formas de agir no momento de uma abordagem policial.28 Paralelamente, foi elaborada tambm uma cartilha voltada para policiais militares, para esclarecer como lidar com algumas situaes e evitar abusos. Para enfrentar casos de violncia, abuso e corrupo por parte da polcia, bem como aperfeioar o modelo de policiamento existente com vista a ganhar eficincia mas tambm confiana por parte da populao, o governo federal vem empreendendo algumas iniciativas, a maior parte destas sem recorte explcito sobre os jovens, mas com potencial de benefici-los diretamente. A Secretaria Especial dos Direitos Humanos da Presidncia da Repblica (SEDH/PR) tem duas iniciativas nesse sentido: o programa Proteo a Pessoas Ameaadas, que pode auxiliar na proteo de vtimas/testemunhas de casos de violncia policial; e a ao Assistncia Tcnica para Ouvidoria de Polcia e Policiamento Comunitrio no mbito do programa Reparao de Violaes e Defesa dos Direitos Humanos , que contribui com projetos voltados para um maior controle da polcia e para o estabelecimento de boas relaes entre esta e a comunidade na resoluo dos problemas de segurana e possui financiamento da Unio Europeia.29 A Secretaria Nacional de Segurana Pblica (SENASP) tem procurado ainda atrelar a distribuio de recursos do Fundo Nacional de Segurana Pblica (FNSP) ao cumprimento de requisitos como a criao e a manuteno de ouvidorias de polcia, mas, apesar disto, apenas 14 estados possuem ouvidorias implantadas. E tambm desenvolve algumas aes voltadas para o desenvolvimento do policiamento comunitrio nos estados, como capacitaes e desenvolvimento de matriz curricular, alm de cursos sobre
27. Algumas pesquisas qualitativas realizadas em outras capitais chegam a concluses semelhantes sobre a tenso entre jovens e policiais e a percepo da polcia pelos jovens moradores de periferia como grande inimigo. Alguns exemplos so: Andrade (2007), no distrito Federal; Sallas (1999), em Curitiba; digenes (1998), em Fortaleza; Minayo (1999), no Rio de Janeiro. 28. A ao foi coordenada pela SEdH. Iniciativa semelhante foi empreendida pelo Ministrio Pblico do distrito Federal e territrios (MPdFt), que publicou em 2009 a cartilha Polcia cidad: conhea seus direitos e deveres no relacionamento com a polcia, divulgada em escolas pblicas do distrito Federal. 29. A cartilha antes citada foi editada por meio desta ao de apoio s ouvidorias de Polcia, da SEdH, que coordena, ainda, a Comisso Permanente de Combate tortura e Violncia Institucional. devido a todas as denncias recebidas e aos relatrios da organizaes das naes unidas (onu) produzidos sobre o tema, um dos focos desta Comisso reside na atuao da polcia.

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direitos humanos e sobre uso moderado da fora. Estas aes so importantes e alguns dos cursos, como os da Rede de Especializao em Segurana Pblica, j incluem a temtica da juventude, mas seu impacto ainda limitado.30 Para mudar a atual postura, fortemente arraigada em fatores culturais, sociais e de formao dos policiais, preciso reforar os valores democrticos e desconstruir preconceitos. Certamente, isto no pode ser solucionado a curto prazo, sendo de importncia fundamental um trabalho contnuo de formao e capacitao, alm da implantao de modelos de policiamento, em que a relao entre comunidade e foras policiais seja pautada pelo maior respeito e confiana mtua, e do incremento dos mecanismos de controle da ao policial.
5.2 persecuo e execuo penal

Outra evidncia da centralidade do jovem na poltica de segurana pode ser extrada das ocorrncias criminais registradas pelas Polcias Civis dos estados. Como apontado anteriormente, no levantamento realizado pelo MJ em 2005, indicava-se que os jovens de 18 a 24 anos respondiam pela maior parte dos registros de homicdio doloso, leso corporal dolosa, tentativa de homicdio, extorso mediante sequestro, roubo a transeunte, roubo de veculo, estupro e posse e uso de drogas. Por sua vez, os jovens de 25 a 29 anos apareciam como os principais autores das ocorrncias registradas de trfico de drogas. Pode-se concluir, a partir desses resultados, que os jovens infringem mais a lei do que outros grupos etrios? O fato de que gangues e quadrilhas reconhecidamente responsveis por grande parte dos casos de trfico de drogas, roubos, extorses mediante sequestro e homicdios so formadas basicamente por jovens no responde satisfatoriamente a esta questo. Considerando-se o desrespeito s leis de uma perspectiva mais ampla que contemple as infraes de trnsito, as violaes das legislaes trabalhista e ambiental, a sonegao de impostos e a receptao de mercadorias roubadas, por exemplo , certamente, o peso do grupo jovem seria diminudo. O que se pode afirmar, no entanto, que vrias destas outras modalidades de infraes esto fora do escopo da justia criminal ou so de mais difcil represso pela polcia. Isto evidencia que, se os jovens no necessariamente cometem mais ilegalidades, esto mais associados s prticas tidas como ameaadoras da segurana pblica e, por isso, so alvo privilegiado das aes que visam reprimi-las. Pelo fato de os jovens se verem envolvidos com maior frequncia em ocorrncias policiais, eles se tornam a populao majoritariamente atendida pelo sistema de execuo penal tanto nos estabelecimentos penais quanto na aplicao de
30. Ver, adiante, seo sobre o Pronasci.

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Juventude e Polticas Sociais no Brasil

penas e medidas alternativas. Segundo levantamento do Sistema de Informaes Penitencirias (Infopen), havia no Brasil, em junho de 2008, 440 mil presos cumprindo penas permanentes ou provisrias de privao de liberdade, bem como medidas de segurana. De um total de 373 mil indivduos com informaes sobre idade, 57,8% tinham de 18 a 29 anos quase o dobro de sua participao na populao com 18 anos ou mais, que era de 30,5%.31 Outra comparao interessante refere-se ao fato de que, enquanto a taxa de encarceramento de pessoas com mais de 30 anos de 1,6 preso por mil habitantes, a taxa para os jovens de 5,4 por mil, chegando entre os homens jovens a 10,4 por mil. 32 Entre as informaes disponveis sobre a situao desses presos,33 destaca-se o fato de haver uma forte concentrao de presos permanentes no regime fechado (37,4%), bem como de presos provisrios em estabelecimentos policiais (13,4%). Isto sugere possveis problemas na progresso penal como apenados que j deveriam ter passado para regimes mais brandos e no trmite dos processos criminais que submete rus em priso provisria privao de liberdade em estabelecimentos inadequados ao tratamento penal por longos perodos. Nota-se ainda que 64,3% dos presos no sistema penitencirio no concluram o ensino fundamental e 86,6% no concluram o ensino mdio. Tendo em vista o princpio da reintegrao social, a prestao de servios educacionais para este grupo se torna imprescindvel. A baixa proporo encontrada de presos trabalhando (24,4%) tambm dificulta a reduo da populao penitenciria pela remio de pena, como tambm atesta o reduzido acesso a um instrumento que pode facilitar a reinsero social dos egressos do sistema. No caso dos jovens, especialmente, esta uma lacuna bastante significativa, pois estes apenados tm grandes chances de sair das prises ainda com muitos anos de atividade produtiva pela frente. E, neste caso, muitas so as dificuldades encontradas por aqueles que possuem baixa escolaridade, no tm uma profisso nem se qualificaram tecnicamente e ainda carregam o pesado estigma de egresso. As alternativas apresentadas a estes cidados se tornam muito mais limitadas; por conseguinte, as possibilidades de reincidncia tendem a aumentar.

31. dados de populao provenientes de IBGE (2007). 32. Clculo feito pela diretoria de Estudos e Polticas Sociais (disoc)/Ipea a partir dos dados do Infopen e da Pesquisa nacional por Amostra de domiclios (PnAd) (IBGE, 2007). 33. As informaes do Infopen a respeito do regime ou do estabelecimento de cumprimento da pena, bem como a respeito da instruo e do trabalho dos presos, no podem ser desagregadas para o grupo com idade de 18 a 29 anos. Contudo, tendo em vista a alta proporo deste grupo em relao ao total, pode-se dizer que os nmeros de toda a populao do sistema prisional devem estar bem prximos daqueles referentes aos jovens. Com isso, os dados apresentados, referentes a levantamento realizado em junho de 2008, podem ser utilizados como proxy da situao da populao jovem no sistema.

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Um relatrio de 2006, da Comisso de Direitos Humanos e Minorias da Cmara dos Deputados (BRASIL, 2006b), apontou problemas encontrados em sistemas prisionais de 16 unidades da Federao (UFs). A maior parte das questes refere-se a: infraestrutura precria; problemas na gesto de recursos humanos; falhas nas condies para o tratamento penal, na aplicao de disciplina, nos servios de assistncia e na promoo e garantia de outros direitos devido prtica de revista vexatria de visitantes; falta de autorizaes para visita; desrespeito aos horrios de visita dos presos, entre outras. Este levantamento indica o flagrante desrespeito Lei de Execuo Penal no pas.34 Para alm das aes dos prprios estados, a poltica federal em relao aos estabelecimentos penais realizada principalmente por meio dos programas Aprimoramento da Execuo Penal e de produo de material esportivo por detentos Pintando a Liberdade.35 O primeiro, alm de prever o aparelhamento, a reforma, a construo e a ampliao dos estabelecimentos penais, visa tambm ao apoio implantao de escolas penitencirias; ao apoio a servios de acompanhamento da execuo de penas e medidas alternativas; assistncia e formao educacional e profissional do preso, do internado, do egresso e dos seus dependentes; capacitao de agentes penitencirios; e ao apoio a aes para reintegrao social do preso, internado e egresso. O segundo uma ao do programa do Ministrio do Esporte denominado Incluso Social pelo Esporte pretende dar apoio produo de material esportivo por presos. Cabe mencionar, ainda, a iniciativa empreendida pelo Conselho Nacional de Justia (CNJ) desde agosto de 2008, chamada Mutiro Carcerrio, que se constitui em foras-tarefas montadas em cada estado com o objetivo de analisar todos os processos de presos provisrios e condenados, para garantir os direitos a liberdade, progresso de regime ou finalizao do processo. Nenhum dos programas tem, no entanto, foco explicitamente declarado nos jovens e em suas necessidades especficas. A prxima seo abordar as aes preventivas implementadas nos anos recentes pelo governo federal com foco direto ou potencial sobre os jovens.

34. no caso dos outros rgos do sistema de execuo penal, o relatrio menciona a morosidade da justia na concesso de benefcios de progresso de regime e na soltura de condenados que j cumpriram sua pena e aponta a falta de investigao pelo Ministrio Pblico (MP) de denncias de torturas e abusos. Algumas questes so mais relativas aos departamentos penitencirios (federal e locais) e s secretarias estaduais: falta de incentivo aplicao de penas alternativas; falta de independncia e autonomia da ouvidoria do sistema penitencirio; falta de integrao das informaes de presdios, do Judicirio e do MP; falta de informaes sociedade civil para fiscalizao do sistema; crticas nomeao de diretores de unidades prisionais que no teriam perfil e preparo para o trabalho; falta de programas para a ressocializao dos egressos. Em alguns estados, inexistem conselhos de comunidade e conselhos penitencirios estaduais. 35. o Pronasci tambm tem uma ao voltada para a construo de estabelecimentos penais especiais direcionados para jovens e para mulheres. Ver seo 7, adiante.

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Juventude e Polticas Sociais no Brasil

6 a preveno naS poltiCaS federaiS

Como antes discutido, as polticas pblicas de segurana no so apenas repressivas. Outra via de atuao a preveno. A preocupao maior, neste caso, tende a ser com a preveno das manifestaes de violncia, fenmeno social de mltiplos aspectos e que pode ser tratado de diferentes formas, cabendo maior destaque violncia fsica. Coerentemente, esta outra linha de polticas pblicas de segurana pretende atuar no s junto aos jovens, mas tambm junto a crianas e adolescentes, de forma a reduzir seu risco de envolvimento com este tipo de violncia. Trata-se, aqui, de aes de preveno primria e secundria, em diferentes campos da poltica pblica. Alm das polticas de segurana com foco na preveno, mencionam-se polticas de educao, cultura, esporte, trabalho, bem como a proteo dos direitos dos jovens vitimados ou vtimas potenciais. No novidade que o sucesso no enfrentamento da violncia e da criminalidade est atrelado a polticas sociais com efeito preventivo, como a poltica educacional que afeta principalmente crianas e jovens , implantao de infraestrutura urbana, alm de polticas de esporte, lazer e cultura. O objetivo aqui, mais do que manter os jovens ocupados, afast-los das ruas e preencher seu tempo ocioso, deve ser o de lhes dar uma formao completa e integral, oportunidades tanto de trabalho como de lazer, e aumentar seu leque de possibilidades de sociabilizao, de insero na vida social e de crescimento pessoal. A educao escolar teria a responsabilidade de transmitir os valores sociais a crianas e adolescentes, de capacit-los para a vivncia com conflitos de forma no violenta, de contribuir para a formao de cidados cientes de seus direitos e deveres e de prepar-los para a entrada no mercado de trabalho. Cabe mencionar aqui a importncia de programas de Educao de Jovens e Adultos (EJA), que visam integrar ao processo educativo aqueles que no tiveram condies de acompanhar os estudos na idade regular, e de educao profissional e tecnolgica, que formam jovens para o trabalho. As polticas de esporte, cultura e lazer, por sua prpria natureza e tradio, tambm apresentam aes voltadas para os jovens.36 A implantao de infraestrutura urbana, por sua vez, seria capaz, entre outras coisas, de evitar a emergncia de disputas e conflitos em adensamentos populacionais precrios. Seria responsvel, tambm, por garantir iluminao pblica, dificultando a ao criminosa contra os cidados, e por criar vias para a rpida circulao das foras pblicas no atendimento aos chamados policiais. Apesar de no se voltar especialmente para os jovens, tem neles grandes beneficirios, pois, em geral, so eles que ocupam mais os espaos pblicos e passam mais tempo fora de casa.
36. Ver, nesta mesma publicao, os captulos 3, sobre poltica educacional, e 9, sobre cultura.

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A administrao da justia seria responsvel por garantir o respeito aos direitos e s instituies, evitando a utilizao da violncia como instrumento de resoluo de conflitos. Alm de todos os programas do Ministrio da Educao (MEC) com destaque para o Brasil Alfabetizado, a EJA e o Desenvolvimento da Educao Profissional e Tecnolgica , alguns dos programas federais que tm como pblico-alvo a populao jovem so: Segundo Tempo, do Ministrio do Esporte, que tem como objetivo democratizar o acesso ao esporte educacional de qualidade, como forma de incluso social, ocupando o tempo ocioso de crianas, adolescentes e jovens, para o seguinte pblico-alvo: crianas, adolescentes e jovens que participam ou no do sistema de ensino regular, prioritariamente os que se encontram em situao de vulnerabilidade social;37 e Programa Nacional de Incluso de Jovens (ProJovem), da Secretaria Nacional de Juventude (SNJ), cujo abrangente objetivo promover a reintegrao do jovem ao processo educacional, sua qualificao profissional e seu desenvolvimento humano.38 Nos ltimos anos, polticas mais especificamente voltadas preveno da violncia tm sido estruturadas, possivelmente motivadas pelo crescimento das taxas de homicdio e de outros crimes entre jovens e pela prpria difuso de novas tecnologias preventivas. Estas polticas no necessariamente so conduzidas pelos rgos de segurana e de justia criminal, mas, nas polticas repressivas, conformam um leque variado de aes que buscam enfrentar, por vias diversas e com foco nos jovens brasileiros, a violncia e a criminalidade. No Brasil, h aes realizadas pelo poder pblico por meio da Unio, dos estados, do Distrito Federal e dos municpios e por organizaes no governamentais (ONGs).39 No entanto, no h um levantamento exaustivo destas iniciativas, sendo possvel, com base em algumas fontes de informao, conhecer apenas uma parcela destes programas e projetos.

37. Informaes retiradas do Sistema de Informaes Gerenciais e de Planejamento (Sigplan), disponvel em: <www.sigplan.gov.br>. 38. Ver, nesta mesma publicao, o captulo 1, que analisa o histrico e o desenho do programa. 39. Como iniciativa pioneira na esfera federal, pode ser citado o Plano de Integrao e Acompanhamento de Programas Sociais de Preveno Violncia (PIAPS), lanado em 2000, concebido a partir de um enfoque multidisciplinar da segurana pblica e considerando a violncia como um fenmeno multifacetado, que exige a integrao das polticas de forma a atuar sobre as causas dos problemas da violncia. neste plano, j estava previsto desenvolver aes com foco na populao de crianas e jovens entre 9 e 24 anos e suas famlias. Com o PIAPS, pela primeira vez, os altos ndices de letalidade violenta entre os jovens do sexo masculino moradores de metrpoles comearam a fundamentar a escolha de um foco para as polticas de preveno da violncia. A definio de uma populao de risco estava na concepo do plano, que previa a articulao de diferentes aes governamentais, nos campos educacional, cultural, de trabalho e renda, urbano, entre outros. Ver o captulo Segurana Pblica, de Ipea (2009a).

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Juventude e Polticas Sociais no Brasil

Atualmente, no mbito do governo federal, h alguns programas e aes que apresentam o carter de estratgias de preveno da violncia, como, por exemplo, o programa Paz no Campo, do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA), o programa de Preveno e Enfrentamento da Violncia contra as Mulheres, da Secretaria Especial de Polticas para as Mulheres (SPM), e a ao Sistema Integrado de Preveno da Violncia e Criminalidade, no mbito do programa Sistema nico de Segurana Pblica (SUSP), do MJ. Em 2009, foi lanado, ainda, o Programa de Reduo da Violncia Letal contra Adolescentes e Jovens, coordenado pela SEDH. O programa estrutura-se em trs eixos de atuao: i) articulao poltica, que prev aes de advocacy nacional e de mobilizao de diferentes atores sociais; ii) produo de indicadores sobre a mortalidade de adolescentes e jovens, tendo em vista a construo de mecanismos de monitoramento que possam subsidiar polticas pblicas; e iii) levantamento, anlise e difuso de metodologias que contribuam para a preveno da violncia e, sobretudo, para a diminuio das taxas de letalidade de adolescentes e jovens no Brasil (SEDH; OBSERVATRIO DAS FAVELAS; UNICEF, 2009). So parceiros da SEDH, na iniciativa, o Fundo das Naes Unidas para a Infncia (UNICEF), o Laboratrio de Anlise de Violncia da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (LAV/UERJ) e o Observatrio de Favelas. Para alm das aes executadas diretamente pelo governo federal, a SENASP realizou um levantamento que alcanou 168 projetos de preveno violncia existentes no Brasil, apoiados ou no pela secretaria (BRASIL, 2005). Destes, existem projetos das Polcias Militares, dos Corpos de Bombeiros, das Polcias Civis, das Secretarias Estaduais de Segurana Pblica e de outras instituies, associaes e fundaes. Entre os principais objetivos dos projetos est a ateno ao pblico juvenil, sendo que a maior parte tinha como pblico-alvo a faixa etria de 12 a 24 anos. Tais iniciativas se afirmam como voltadas para a capacitao de jovens, o combate ociosidade juvenil, a retirada de menores das ruas ou a preveno do uso de drogas entre adolescentes. No clculo do nmero de pessoas atingidas diretamente nos 12 meses anteriores pesquisa, contabilizaramse desde projetos que atendiam menos de 100 pessoas a projetos com mais de 2 mil pessoas atingidas. Esses programas, com exceo daqueles voltados para o acesso aos esportes, so relativamente novos no Brasil. A grande maioria destes carece de avaliaes que ajudem a determinar sua capacidade de impacto na preveno da violncia. A estratgia mais recente do governo federal para enfrentar os problemas de segurana pblica no nosso pas e que tem os jovens como um de seus focos o Programa Nacional de Segurana Pblica com Cidadania, objeto da prxima seo.

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7 proGrama naCional de SeGurana pbliCa Com Cidadania

Lanado em 2007, o Pronasci constitui hoje a principal iniciativa do governo federal na rea da segurana pblica, tanto em termos de recursos financeiros quanto em termos de amplitude temtica. O programa prev o aperfeioamento da represso e da preveno e tem como um dos seus focos os jovens de 15 a 24 anos.40 O programa composto por 94 projetos, que pretendem articular os governos federal, estadual e municipal e abarcar aes de alcance nacional, como a reestruturao do sistema prisional, e aes locais em alguns bairros e comunidades selecionados nas regies metropolitanas prioritrias. Somente para 2009, o oramento do programa ultrapassa R$ 1 bilho, sendo que o total programado para o perodo de vigncia do programa (2007-2011) mais de R$ 6 bilhes. No mbito da represso, alm de aes estruturais, como formao e valorizao dos policiais, h o objetivo de aperfeioar os sistemas de execuo penal e atendimento socioeducativo. Neste sentido, foram includas algumas propostas, tais como: construo de estabelecimentos especiais para jovens de 18 a 24 anos nas 16 regies metropolitanas prioritrias do programa; reforma e construo de mdulos de educao, sade e informtica em estabelecimentos penais; construo de unidades para o Sistema Nacional de Atendimento Socioeducativo (Sinase); extenso aos jovens privados de liberdade a programas j existentes, como o ProJovem e a EJA. Alm dessas, o Pronasci prev ainda novas aes. Entre estas, inclui-se a participao das famlias dos apenados em programas como o Economia Solidria e o Pintando a Cidadania, que, embora ainda incipientes e restritos, encerram possibilidades interessantes de incluso social. Est prevista ainda a assistncia jurdica aos apenados e seus familiares. Alm disso, o Projeto de Proteo dos Jovens em Territrio Vulnervel (Protejo) destina-se formao e incluso social de jovens e adolescentes que se encontrem em situao infracional ou em conflito com a lei e expostos violncia domstica ou urbana. A formao destes jovens e adolescentes, por meio de prticas esportivas, culturais e educacionais, visa resgatar a sua autoestima, incentivar a reestruturao do seu percurso social e o desenvolvimento da convivncia pacfica. Muitas dessas aes podem ser vistas como preventivas apesar de focarem os apenados e suas famlias , na perspectiva abordada anteriormente de preveno nos nveis primrio, secundrio e tercirio. Talvez o maior mrito do Pronasci esteja precisamente em conciliar os conceitos de represso e preveno e aliar polticas de segurana pblica com polticas sociais.
40. Para mais detalhes, ver o captulo Justia e Segurana Pblica, de Ipea (2008), e o captulo o Programa nacional de Segurana Pblica com Cidadania (Pronasci): desenho do programa e distribuio dos recursos em 2008, de Ipea (2009b).

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Juventude e Polticas Sociais no Brasil

Se a poltica de preveno da violncia ainda precria e deixada a cargo de iniciativas locais e o sistema de justia criminal no observa quaisquer especificidades desse segmento da populao, a proposta do Pronasci parece romper com esta tendncia, ao eleger como pblico prioritrio de suas aes a populao de 15 a 24 anos de idade, moradora das regies metropolitanas mais violentas. Tanto no campo da preveno da violncia no sentido de evitar que novos atores se iniciem em prticas delituosas quanto com o objetivo de evitar a reincidncia criminal, ao prever aes para este pblico, o programa avana em relao ao que vem sendo implementado neste campo e pode ter consequncias importantes em termos de reduzir a exposio dos jovens violncia e criminalidade. O programa tambm prev aes que visam aumentar a legitimidade do sistema de justia criminal, como apoio implantao de policiamento comunitrio, s ouvidorias de polcias, reforma e construo de estabelecimentos penais para jovens e de unidades de internao de adolescentes em conflito com a lei. Na linha preventiva, o Pronasci prev a implementao articulada, em algumas comunidades das regies metropolitanas priorizadas, de programas e aes, como os de alfabetizao e educao de jovens e adultos, de esporte e lazer na cidade e de Pontos de Cultura. Alm destes, implementa projetos especficos, de carter fortemente preventivo, como o Reservista Cidado, que visa capacitar jovens recm-licenciados do servio militar obrigatrio para atuar como lderes comunitrios em aes junto aos jovens de suas comunidades com vista preveno da violncia, e o projeto Mulheres da Paz, que capacita mulheres tambm para atuarem junto aos jovens.41 Ainda no mbito do Pronasci, o MJ est financiando, em 2009, um projeto intitulado Preveno da Violncia entre Adolescentes e Jovens no Brasil: estratgias de atuao, coordenado pelo Frum Brasileiro de Segurana Pblica. O objetivo investigar, desenhar e propor estratgias de preveno da violncia entre adolescentes e jovens no Brasil. O programa de grande relevncia, portanto, para tentar transformar a atual situao de violncia e criminalidade que vive o pas e, especialmente, para reverter os nmeros destes fenmenos entre os jovens. O foco nos jovens , pois, digno de comemorao. A maior parte dos recursos aplicados pelo Pronasci, no entanto, vm sendo destinada ao pagamento do Bolsa-Formao, para policiais que recebem at um teto salarial e participam de cursos de capacitao.42 Para alm do mrito desta iniciativa, cabe mencionar que a inovao do programa est justamente na articulao entre as iniciativas de preveno primria e secundria e nos focos etrio e territorial. Se de fato estas estratgias forem implementadas como se planeja, so grandes as chances de os resultados serem bastante positivos.
41. Sobre o projeto Mulheres da Paz, ver o captulo Igualdade de Gnero, de Ipea (2009a). 42. Em 2009, do total do oramento do programa (R$ 1,15 bilho), aproximadamente 47% destinam-se ao pagamento do Bolsa-Formao. Fonte: <www.sigplan.gov.br>.

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8 ConSideraeS finaiS

A anlise da relao entre juventude e segurana pblica indica que as polticas pblicas desenvolvidas nesta rea se caracterizam, principalmente, pelo teor repressivo, especialmente aquelas ligadas abordagem policial e ao sistema penal. As aes preventivas, apesar de mais comumente terem em seu desenho o foco explcito sobre a juventude, so relativamente recentes e limitadas, sendo digno de nota o lanamento do Pronasci, um programa governamental que visa articular aes sociais e de segurana pblica e prev diferentes projetos voltados para os jovens. Os mritos das estratgias preventivas so vrios, entre estes os de se antecipar ocorrncia do crime, buscar impedir o envolvimento dos jovens com episdios de violncia e reduzir a presso sobre o sistema de justia criminal, cuja capacidade de punir e reinserir restrita. Diante das altas taxas de violncia existentes na sociedade brasileira, da maior importncia que uma poltica nacional com foco na preveno da violncia se consolide, incluindo aes locais para o enfrentamento de fatores de risco e a potencializao de fatores de proteo principalmente em relao aos jovens e buscando ampliar a ao do sistema de justia criminal da simples represso e punio para tratamento e reinsero social dos apenados. O Pronasci prope-se a isto, mas seus resultados e impactos ainda esto por ser medidos. fundamental fortalecer a ao pblica nesta rea, pois atuar sobre os jovens a partir de uma perspectiva de preveno da violncia pode ter impactos muito positivos tanto no que diz respeito a evitar que muitos dos que se encontram em situao vulnervel entrem no mundo dos delitos quanto a interromper ciclos de violncia j estabelecidos. Outra questo a ser discutida que a prpria atuao do sistema de justia criminal parece, por vezes, aumentar a probabilidade de que os jovens cometam ou tornem a cometer crimes. Se, por exemplo, policiais desrespeitam jovens em abordagens ou os estabelecimentos penais permitem a atuao de gangues e negam direitos bsicos aos presos, as faces criminosas podem se tornar um refgio contra aes policiais e proteo contra riscos nos estabelecimentos penais, ou at fonte de recursos para os presos. Se a atuao policial com mais nfase sobre os jovens poderia ser justificada pelas prprias estatsticas, que apontam maior envolvimento deste segmento populacional em crimes, pode-se dizer que a prpria abordagem e suspeio dos jovens, com grande frequncia, contribui para sua maior presena nas estatsticas de persecuo e execuo penal. Se o papel da polcia o de tratar todos os cidados igualitariamente, sem criminalizar nem vitimizar nenhum grupo populacional, o jovem, assim como outros grupos, no pode ser estigmatizado pelas foras de segurana do Estado. Assim, o Brasil tem um longo caminho a percorrer no equacionamento das questes referentes relao entre violncia e juventude. De um lado, faltam recursos no sistema de justia criminal para a melhoria das condies

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Juventude e Polticas Sociais no Brasil

de internao de apenados, presos provisrios, pessoas em medida de segurana e adolescentes no sistema de medidas socioeducativas , capacitao de operadores de segurana pblica, remunerao de policiais e agentes de custdia estaduais. De outro lado, alm dos recursos insuficientes, h valores sociais arraigados em que entravam a implantao de um sistema de justia criminal que respeite de fato o Estado de Direito. Para boa parte da sociedade, um infrator e at um suspeito no mais cidado, no tem o direito de ser considerado inocente at que se prove o contrrio, no pode ser punido apenas com a perda de liberdade ou com o cumprimento de penas alternativas e tambm no merece receber um tratamento digno quando preso. Como o jovem o principal alvo do sistema de justia criminal e das polticas pblicas de segurana, passa a ser tambm o principal atingido pelas deficincias deste sistema e pela suspeio social. Cabe lembrar, ainda, a importncia de inserir os jovens nas discusses sobre sua situao, sua posio na sociedade, suas vontades, seus interesses e, consequentemente, no desenho das polticas. As aes que os tenham como foco sero mais eficientes se incorporarem suas vises de mundo e perspectivas, de maneira democrtica. Como nos alerta Abramo,
(...) parece estar presente, na maior parte da abordagem relativa aos jovens, tanto no plano da sua tematizao como das aes a eles dirigidas, uma grande dificuldade de considerar efetivamente os jovens como sujeitos, mesmo quando essa a inteno, salvo raras excees; uma dificuldade de ir alm de sua considerao como problema social (1997, p. 28).

Vistos como problema e sendo alvo de denncia, raramente so vistos como sujeitos capazes de participar dos processos de definio, inveno e negociao de direitos (1997, p. 28). Duas iniciativas recentes buscaram responder a esta lacuna: a realizao da I Conferncia Nacional de Juventude, em 2007, que teve como um de seus temas de deliberao a segurana pblica, e a prpria I Conferncia Nacional de Segurana Pblica, que dedicou muitos espaos participao dos jovens, como conferncias livres e projetos culturais. O drama vivido pela juventude brasileira hoje tanto mais avassalador quanto se considerarmos toda a positividade encerrada nesta etapa da vida: de esperana, de capacidade criativa e de trabalho, de disposio para transformaes, entre outras caractersticas muito presentes entre os jovens e fundamentais para os processos de aperfeioamento das instituies sociais. Como conclui Kliksberg: Os jovens da Amrica Latina no so nem isentos de preocupaes, nem carentes de interesse em trabalhar, nem violentos. Tm um potencial imenso, que sobressai quando so criadas as condies propcias. O essencial ger-las (2006, p. 938).

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juventude e Cultura

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juventude e Cultura
Frederico Barbosa* Herton Arajo*

1 apreSentao

Os estudos culturais entre as dcadas de 1960 e 1980, apesar de variados e heterogneos, podem ser caracterizados pelas preocupaes com a democratizao cultural. Aqueles estudos estavam centrados no conceito de capital cultural e assumiam que as formas legtimas de cultura funcionam como uma moeda desigualmente distribuda e que d acesso a muitos privilgios (LAHIRE, 2003, 2004). A partir das crticas aos pressupostos destes estudos, que denominaremos legitimistas, e de pesquisas de prticas culturais, foram se cristalizando reflexes a respeito da democracia cultural, conceito diverso do de democratizao e que aqui chamaremos de pluralistas. Na primeira perspectiva, os pesquisadores preocupavam-se com o discurso a respeito do carter igualitrio ou no do acesso cultura e em demonstrar que, de fato, os processos polticos presentes nas reas da educao e da cultura sob esta ideologia, em realidade, reproduziam profundas desigualdades. Parece evidente que as pesquisas indicavam a diferena entre o ideal igualitrio presente nos discursos e sua no efetivao na realidade, insistindo nos propsitos de objetivar a igualdade; portanto, gravitando no mesmo universo da igualdade como valor. As teorias do perodo recorriam a mtodos estatsticos demonstrando as desiguais distribuies e estruturas de capital cultural e o papel das instituies polticas na reproduo das desigualdades. O ponto central desses estudos que assumiam com o conceito de capital cultural a existncia de uma cultura legtima, claramente diferencivel e delimitvel, que funcionaria de forma a ser transmissvel e capaz de estabelecer distines sociais, em razo de posses ou carncias. As medidas estatsticas so variadas, mas sobressaem-se entre elas a posse de diplomas ou a escolarizao e o nvel de renda.

* tcnicos de Planejamento e Pesquisa do Ipea.

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Juventude e Polticas Sociais no Brasil

A crtica mais interessante a esses estudos, assumidas inclusive por alguns de seus autores expoentes1 e que deram margem s pesquisas que tiveram como objeto a pluralidade de culturas juvenis, era que ficavam presos prpria construo oficial de padres de legitimidade e ideologia decorrente de democratizao de acesso a estes bens legtimos, alm da des-historicizao das anlises que implicariam, se rigorosamente levadas a srio, em consideraes a respeito das flutuaes na valorizao de diplomas universalizao da escolarizao, massificao da universidade etc. , transformaes do que se considera cultura legtima belas-artes e belas-letras, pelas mudanas estruturais de suas relaes com mercados, novas tecnologias de mdia, culturas populares e de massa etc. e diferentes estruturaes do capital poltico, econmico, cultural, social, simblico etc. Alm disso, chame-se ateno para o fato de que as medidas estatsticas de distncias e desigualdade de distribuies exigem exatamente o estabelecimento de um padro normativo que transforme diferenas em desigualdades. Para que uma diferena faa desigualdade, preciso que todo mundo (ou pelo menos uma maioria tanto dos privilegiados como dos lesados) considere que a privao de tal atividade, isto , o acesso a dado bem cultural ou servio constitui uma carncia, uma deficincia ou injustia inaceitvel. E segue afirmando que a questo da desigualdade claramente indissocivel da crena na legitimidade de um bem, de um saber ou de uma prtica, isto , indissocivel daquilo que poderamos chamar de grau de desejabilidade coletiva que existe a seu respeito (LAHIRE, 2003, p. 991). As polticas culturais inscreveram-se no mesmo registro e desencadearam uma srie de pesquisas a respeito da desigualdade de acesso e das determinantes das desigualdades culturais, culminando na vontade de democratizao cultural. Entenda-se aqui que democratizao da cultura refere-se ao acesso s obras de arte e ao patrimnio cultural da humanidade, ou seja, cultura clssica legtima. O importante a assinalar que esse tipo de reflexo implica a aferio da desigualdade de acesso a toda uma srie de bens, prticas, saberes etc., deixando de lado as questes da diferena cultural ou das prticas no relacionadas a um sistema de legitimidades hierarquizado e reconhecido. Neste ltimo sentido, a cultura rene uma pluralidade de prticas relacionadas ao cotidiano das interaes sociais e aos processos de formao de grupos e identidades. O deslocamento do ideal de desigualdade para segundo plano implica conceitos e objetivos diferenciados para as polticas. Reconhecidas a pluralidade e heterogeneidade de prticas, a democracia cultural surge como figura privilegiada, significando
1.Ver Passeron (1995).

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reconhecimento e democratizao de formas de produo, circulao e fruio de bens culturais, associando-a a direitos culturais. Ou seja, alm do acesso, passa a ser tema o reconhecimento da pluralidade cultural e da necessidade de proteo e promoo da diversidade cultural. As anlises da cultura juvenil, por seu turno, retratam de forma exemplar esses dois aspectos por se relacionarem com formas culturais legtimas e, ao mesmo tempo, recolocarem em pauta as complexas relaes da juventude com recursos sociais instveis crise do emprego e mercado de trabalho, incapacidade das instituies educacionais e familiares no processo de socializao etc. , desagregao e excluso social, mas tambm uma desconfiana em relao cultura consagrada, decorrente do crescente capital informacional, isto , acesso a novas tecnologias de informao e comunicao, nova economia cultural de servios que acabam por cristalizar uma valorizao do ecletismo e da hibridizao cultural, enfim, do pluralismo do gosto e dos estilos de vida. Este trabalho procura, ento, relacionar as culturas juvenis com as duas descries anteriormente realizadas: com a abordagem legitimista, que deu vazo a polticas de democratizao, e a pluralista, relacionada democracia cultural. Na realidade, no se precisa estabelecer uma distino absoluta entre elas, apesar de a histria poltica as opor. A descrio das culturas juvenis deve levar em considerao a complementaridade das abordagens, a necessidade de polticas que as reconheam simultaneamente e desenvolvam aes de promoo e reconhecimento das diferenas, ao mesmo tempo estabelecendo estratgias de acesso a bens e outros recursos culturais. A primeira seo deste texto apresenta o Programa Educao, Cultura e Cidadania, referncia de poltica em grande parte direcionada para os jovens. A segunda seo delimita o que a juventude em face da cultura, apresentadoas a partir do modelo de reproduo, que anlogo ao legitimista, por pressupor padres estveis de cultura legtima, e do modelo experimentalista, que, por semelhana ao pluralista, indica as experincias culturais como caracterizadas pela diferena e diversidade. No mesmo movimento analtico, relaciona cada modelo com uma poltica cultural vigente, qual seja a dos Pontos de Cultura, cristalizada no Programa Educao, Cultura e Cidadania Cultura Viva. O modelo de reproduo ou legitimista apresentado na terceira seo e o experimentalista ou pluralista, na quarta. A quinta seo traz uma sntese a respeito das abordagens. Os contedos desta seo so usualmente utilizados como concluso, mas deixou-se a esta ltima a funo de reapresentar questes gerais e problematizar a juventude como tema de polticas culturais.

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2 poltiCaS CulturaiS e juventude

O Programa Educao, Cultura e Cidadania Cultura Viva2 tem como finalidade enfrentar os problemas relacionados excluso cultural e social, s carncias de instrumentos e estmulos para a produo e circulao da expresso da cultura local e tambm ao isolamento das comunidades em relao s novas tecnologias e aos instrumentos de produo e educao artstico-culturais disponveis em outros meios. Podem-se sintetizar seus objetivos da seguinte forma:3
PROGRAMA EDUCAO, CULTURA E CIDADANIA PROBLEMA: Desvalorizao da produo cultural dos grupos e comunidades e sua excluso dos meios de produo, fruio e difuso cultural. OBJETIVOS: Fortalecer o protagonismo cultural da sociedade brasileira, valorizando as iniciativas culturais de grupos e comunidades excludos e ampliando o acesso aos bens culturais. PBLICO-ALVO: Populaes com baixo acesso aos meios de produo, fruio e difuso cultural ou com necessidade de reconhecimento da identidade cultural. Adolescentes e jovens expostos a situao de vulnerabilidade social.

O programa foi implantado a partir de 2004 e envolve um conjunto de aes distribudas em cinco eixos, desenvolvidas e com diferentes graus de consolidao como aes pblicas: Pontos de Cultura, Cultura Digital, Agentes Cultura Viva, Gris mestres dos saberes e Escola Viva. Os Pontos de Cultura, eixo central do programa, so unidades de produo, recepo e disseminao culturais em comunidades que se encontram margem dos circuitos culturais e artsticos convencionais. O programa reconhece iniciativas associativistas e comunitrias em funcionamento para depois promov-las, por meio de transferncias de recursos definidas em editais e da doao de kits de cultura digital compostos de equipamentos de informtica, cmeras, kit multimdia e uma pequena ilha de edio , permitindo que cada Ponto de Cultura esteja apto a realizar sua prpria produo audiovisual, uma das demandas ou prticas mais importantes da juventude. A tabela 1 registra o pblico preferencial dos Pontos de Cultura apontado ou observado pelos gestores destes. Tal pblico composto especialmente por jovens e adolescentes que se relacionam efetivamente com os pontos.

2. o programa passou a se denominar, a partir de 2008, Cultura Viva Arte, Educao e Cidadania. Aqui se mantm o nome original. 3. Sntese do primeiro relatrio parcial Avaliao do Programa Educao, Cultura e Cidadania Cultura Viva (IPEA, 2009).

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tABELA 1
Regio norte nordeste Centro-oeste Sudeste Sul

pblico-alvo do programa
1a opo Adolescentes e jovens-adultos Adolescentes e jovens-adultos Estudantes da rede pblica Adolescentes e jovens-adultos Estudantes da rede pblica Fonte: Ipea (2009). 2a opo Portadores de necessidades especiais Estudantes da rede pblica Crianas Adolescentes e jovens-adultos Adolescentes e jovens-adultos 3a opo Estudantes da rede pblica Estudantes da rede pblica Crianas Crianas outros

Do universo de Pontos de Cultura de 2007, 67,7% afirmaram que, em ordem de importncia, seu pblico preferencialmente formado por adolescentes e jovens-adultos, seguido por estudantes da rede pblica (29,7%) e crianas (2,6%). Como segunda opo para a ordem de importncia do pblico, tambm foram apontados adolescentes e jovens-adultos (73,7%), estudantes da rede pblica (18,2%), seguidos por crianas (3,6%).4 No que se refere aos gestores dos pontos, essa caracterizao um tanto diferenciada, j que apenas 22% deles eram jovens, isto , tinham entre 15 e 29 anos; 75% eram adultos; e 4% eram idosos. Na verdade, a mdia de idade entre os gestores de 40 anos, o que quer dizer que a gesto feita por adultos. Entre os gestores, 76% passaram por cursos do terceiro grau, sendo que 31% tm o curso superior completo, 16% com especializao e 10% com mestrado ou doutorado. Os agentes culturais que trabalham nos Pontos de Cultura de forma mais permanente, por sua vez, so predominantemente jovens, como se constata na tabela 2, embora distribudos de forma diferenciada pelas grandes regies.
tABELA 2
Grande regio/idade norte nordeste Centro-oeste Sudeste Sul total Fonte: Ipea (2009).

agentes culturais dos pontos de Cultura 2007

Jovens 91,7 62,6 80,0 62,3 58,6 64,2 Adultos 18,7 11,5 20,7 14 Idosos 17,8 20,0 23,8 17,2 19,6

4. Para diferenciaes conceituais entre adolescentes e jovens, ver Galland (2001).

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Juventude e Polticas Sociais no Brasil

A tabela 2 mostra que 64,2% dos trabalhadores permanentes dos pontos so jovens, sendo que na regio Norte este nmero chega a 91,7%, percentual mais baixo na regio Sul, com 58,6% de jovens. Note-se que na regio Sudeste, apesar da grande proporo de jovens, encontra-se uma proporo significativa de idosos como trabalhadores dos pontos (23,8%). Em realidade, o nmero de pessoas desta faixa etria no desprezvel na dinmica dos pontos, chegando a 19,6%, enquanto os adultos chegam a 14%. Nesse grupo, a escolaridade alta, embora relativamente inferior dos gestores; sendo assim, cabe dizer que 38% tinham ensino superior completo e 42% apresentavam ensino mdio at superior incompleto.
3 o jovem e a juventude em faCe da Cultura

Ser jovem hoje reflete experincias diferentes das vivenciadas h alguns anos. At recentemente, existiram expectativas estveis com relao ao trabalho e aos padres de legitimidade cultural que emolduravam as experincias e definiam a juventude. Acreditava-se que, e isto se refletiu nas inmeras pesquisas culturais nas dcadas de 1960 e 1980, a cultura legtima era constituda pelas artes tradicionais pera/concerto de msica clssica, bal/ espetculo de dana, teatro, cinema, museus/exposies e livraria/biblioteca. Aquelas anlises pressupunham sociedades estratificadas e que constituam certas prticas e obras como legtimas, sendo que as classes desprivilegiadas no teriam acesso a elas. Na verdade, a cultura dos diversos grupos e fraes de classe era situada como mais ou menos prxima da cultura legtima ou dos grupos dominantes e, assim, o acesso diferencial a ela convergia para a constituio de efeitos de desigualdades sociais globais. As hierarquias sociais e econmicas eram fortalecidas por hierarquias simblicas ou de acesso cultura legtima; portanto, a situao econmica encontrava homologias estruturais em relao distribuio de bens simblicos. As condies atuais indicam direes diferenciadas para as anlises, em que, alm das dificuldades decorrentes das mudanas das condies econmicas, convive-se com reconfiguraes das redes de sociabilidade que se tornam cada vez mais heterogneas e em que os espaos pblicos so minimizados ou quase desaparecem como espaos de convvio, dificultando o reconhecimento de identidades e o estabelecimento de padres de legitimidade cultural para as diferentes experincias vivenciadas pela juventude. A situao dos estudos culturais atuais mantm em parte as crticas dos anos 1960 e 1970, mas aponta que as condies estruturais das sociedades contemporneas tm um efeito de desagregao das hierarquias tradicionais, multiplicando culturas urbanas, alterando padres de gosto e embaralhando os padres de legitimao cultural.

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Nesse contexto, deve-se assinalar que a juventude uma categoria em permanente construo social e histrica, variando no tempo, na mesma sociedade e segundo os diversos efeitos globais dos fenmenos econmicos, sociais e culturais. A adoo do recorte etrio de 15 a 29 anos no mbito das polticas pblicas no Brasil muito recente. Trata-se de um perodo longo que implica o adiamento da vida adulta e se liga, em parte, a uma durao maior da escolaridade e a uma situao econmica de dependncia, em razo da baixa empregabilidade, o que retarda o abandono do domiclio dos pais. Em certo sentido, a juventude um momento do tempo suspenso, ou seja, um adiamento da vida verdadeira, que a vida adulta, mas, ao mesmo tempo, quando se vivenciam de forma especial os laos sociais e afetivos e se desenvolvem elementos da prpria personalidade e da autoexpresso. Nas relaes com a cultura e na construo das identidades sociais, esta contextualizao importante, ainda que insuficiente. As transformaes na esfera produtiva e no mundo do trabalho so apenas parte dos aspectos levados em conta na reflexo em torno da problemtica da transio para a vida adulta na atualidade. A emergncia de novos padres comportamentais no exerccio da sexualidade, da nupcialidade e na configurao dos arranjos familiares tambm tem sido considerada nas tentativas de compreenso e explicao das mudanas nos marcos tradicionais da passagem do jovem para a condio adulta. Dessa forma, as trajetrias individuais dos jovens, as origens sociais, o sexo e os padres de comportamento, em particular, suas diferentes relaes com a cultura e as demandas por reconhecimento complexificam a ideia da juventude como tempo suspenso e reconhecem a heterogeneidade das culturas juvenis. A reflexo que se segue explora dois modelos explicativos modelo de reproduo da trajetria dos pais e modelo de experimentao em suas possibilidades de justificao de objetivos para as polticas culturais voltadas juventude (HERSENT, 2004). No primeiro caso, a exigncia de reproduo da trajetria dos pais imprime presses para que o momento do casamento, da maturidade sexual e da entrada no mercado de trabalho e a adoo da lgica da responsabilidade pessoal pelo prprio sustento sejam adiantados. No segundo caso, a movimentao pelos espaos de lazer, da sociabilidade sem finalidade econmica e da experimentao cultural permite a configurao das identidades pessoais e sociais vivenciadas durante este tempo suspenso de ambulao pelas cidades e suas periferias. O modelo de experimentao parece mais oportuno para dar conta das demandas por reconhecimento social e por espaos de sociabilidade juvenil. Estas experincias se relacionam com instituies e circunstncias especficas e podem ser vividas nos espaos urbanos informais ou em campos institucionais mais formalizados. Tambm podem ganhar uma conformao especfica quando em confronto com o primeiro modelo e suas exigncias de reproduo. De qualquer maneira, os dois modelos analticos so complementares.

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Juventude e Polticas Sociais no Brasil

O experimentalismo da juventude tem trs dimenses: demanda por reconhecimento, crtica cultura consagrada e desejo de acesso informao cultural. Tudo isso vem regado com um forte ecletismo ou hibridismo cultural e crtica s formas de cultura estabelecidas ou legtimas, seja no campo das artes, seja no das formas de vida das geraes anteriores. Pode-se afirmar que este tempero implica fazer crticas s instituies culturais, em especial as escolares, que no se sensibilizam nem se amoldam a estas exigncias.
4 eXiSte uma Cultura leGtima?

Nas anlises culturais legitimistas, emprego e estrutura de classes tinham uma funo central, seguidas de perto pelas instituies escolares, que representavam a possibilidade de redistribuio de recursos apropriados no mbito da dinmica econmica. Em realidade, a ideia de cultura legtima resultado de mltiplos processos institucionais e de efeitos estruturais convergentes (BOURDIEU, 2007). Como a instituio escolar tem um papel central nestas anlises, a reflexo que segue se concentra nela, embora de forma pontual e insuficiente. Contemporaneamente, a instituio escolar tem se mostrado inteiramente incapaz de transmitir conhecimentos de forma adequada. Isto no se deve apenas sua qualidade, pensada em termos genricos e abstratos, mas s dificuldades da escola para se adaptar s necessidades da juventude. Os jovens negam os mecanismos de distino social propostos pela educao formal, em razo de modos inteiramente novos de aquisio e valorizao cultural. Diante desta configurao prpria da juventude, a formao do gosto e a reproduo de modelos de excelncia so falhos e deixam entrever um descasamento entre os objetivos institucionais escolares e a cultura juvenil. De fato, a escola desconhece os papis e os potenciais da arte no processo educativo. importante apontar que o ensino das artes (educao artstica) tornou-se obrigatrio no incio da dcada de 1970, pela Lei de Diretrizes e Bases (LDB) no 5.692/1971, ficando a poltica pblica de formao de professores garantida pela Lei no 9.394/1996. No entanto, os dados sobre a presena de professores de artes, histria, filosofia e literatura no ensino mdio e fundamental so eloquentes, de modo que a situao do ensino relativamente a estas matrias dispensa longos comentrios. No ensino fundamental, segundo o Censo Escolar de 2003, dos 15,5 milhes de alunos, 59,7% estudavam artes, 73% estudavam histria, 14,4% filosofia e 80% literatura. No ensino mdio (8,3 milhes de alunos), 43,6% tiveram professor de artes, 54,9% de histria, 26% de filosofia e 64,4% de literatura. A tabela 3 apresenta os dados tambm por turno.

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tABELA 3

proporo de alunos que frequentam a educao bsica regular, segundo a etapa da educao bsica, o turno e a existncia ou no de professor por componente curricular 2003
Etapas da educao bsica e turno Total Ensino fundamental 5a a 8a srie diurno noturno Total Ensino mdio 1o a 3o ano diurno noturno Arte no h professor 40,3 39,2 47,6 56,4 60,1 52,1 H professor 59,7 60,8 52,4 43,6 39,9 47,9 Histria no h H professor professor 26,9 25,9 33,4 37,9 45,1 29,8 73,1 74,1 66,6 62,1 54,9 70,2 Filosofia no h professor 85,6 85,3 87,8 69,0 74,0 63,2 H professor 14,4 14,7 12,2 31,0 26,0 36,8 Literatura no h professor 19,9 19,0 25,7 28,7 35,6 20,9 H professor 80,1 81,0 74,3 71,3 64,4 79,1

Fontes: Instituto nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio teixeira (InEP)/Ministrio da Educao (MEC). Censo Escolar de 2003 e Censo dos Profissionais do Magistrio da Educao Bsica de 2003. Elaborao: ncleo de Gesto de Informaes Sociais (ninsoc)/diretoria de Estudos e Polticas Socias (disoc)/Ipea.

no espao deixado pelas deficincias do sistema educacional que atua o Programa Educao, Cultura e Cidadania Cultura Viva (Pontos de Cultura), partindo de um diagnstico simples: a produo cultural brasileira concentrada e o acesso desigualmente distribudo do ponto de vista regional e social. Periferias de grandes cidades, pequenos municpios e favelas sofrem com a ausncia de opes de cultura e lazer, o que aumenta os riscos de desagregao social, dada a precariedade dos mecanismos de socializao, sejam eles estruturais, como os mercados de trabalho, que se tornam cada vez mais segmentados ou pouco dinmicos, sejam institucionais, como a ausncia de espaos de troca e convvio. Outro ponto que crianas e jovens no desfrutam de adequados processos de formao escolar, de acesso a informaes e de mtodos didtico-pedaggicos que deem conta e correspondam s suas necessidades sociais ou que faam sentido luz de suas experincias culturais. A escola no desenvolve estratgias que permitam aos jovens uma atitude reflexiva e crtica a partir do contato com referncias culturais universais ou pelo menos alheias ao contexto imediato de vida e com linguagens artsticas. Esta instituio est em dissintonia com as necessidades dos jovens e de seus cotidianos. Em suma, crianas, adolescentes e jovens encontram dificuldades de usufruir e se apropriar dos recursos simblicos da sociedade. O programa prope-se a sanar parte desses problemas, apoiando a formao inicial de mediadores agentes das instituies escolares ou da comunidade , aproximando a cultura dos jovens em situao de excluso com os circuitos mais elaborados da cultura e das artes. Tambm tenta desenvolver potencialidades profissionais no campo da produo, da circulao e da difuso de bens culturais. Ele pode vir a se tornar uma estratgia articulada de valorizao do experimentalismo

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da juventude e de fortalecimento simultneo da criatividade e das artes nas instituies escolares como elementos didtico-pedaggicos relevantes. O programa capta parte das demandas por reconhecimento e experimentao, abarcando a valorizao de culturas no consagradas, isto , no legitimadas institucionalmente ou nos mercados culturais. Ao mesmo tempo, considera as necessidades de formao profissional para que a insero laboral do jovem tambm resulte de uma adequao entre identidade e capacidade. A valorizao do experimentalismo faz que outra demanda se pronuncie, qual seja, o acesso irrestrito s tecnologias de informao e comunicao, em particular a internet. Por fim, o programa tambm tem um papel importante em relao escola, buscando aproxim-la da comunidade e estimulando transformaes a respeito do papel da criatividade cultural no interior do sistema educacional. No se afirma com isso que o programa em tela capaz de resolver os problemas apontados, mas simplesmente tematiza a questo das relaes da juventude com a cultura de forma a reconhecer sua diversidade e pluralidade. Esta a questo da prxima seo.
5 eXiSte uma Cultura doS jovenS?

A tentao comear a responder afirmando que existem muitas culturas jovens, isto , aquelas da periferia urbana das metrpoles, das grandes cidades, dos centros de maior renda, do interior, dos jovens indgenas, dos jovens do mundo rural, dos jovens brasilienses, paulistas, cariocas, das favelas etc. Cada item da descrio poderia ser multiplicado por suas variantes, por gnero, regio, etnia e assim por diante. Em vez desta estratgia, segue-se outra, que apontar as perspectivas gerais que envolvem a questo. A primeira refere-se distino entre os jovens que trabalham e aqueles que permanecem no sistema educacional, dispondo de vrios anos para se inserir definitivamente no mundo do trabalho. Estes ltimos foram retidos pelas instituies escolares e se mantm longe das responsabilidades srias at que seu engajamento implique conflitos com os adultos ou antigos ocupantes das posies que esto sendo disputadas. Alguns problemas surgem dessa perspectiva. Em primeiro lugar, a estrutura familiar que mantinha as condies de escolarizao ampliada se transformou muito e o jovem, em geral, no pode manter este status de estudante por longo perodo de tempo. Em segundo lugar, necessrio considerar que a escola por razes estruturais, como a presena de novas tecnologias educacionais, por exemplo, ou institucionais, como a ausncia de professores e livros didticos de qualidade no oferece um saber de excelncia que permita construir marcos de legitimao cultural. E, finalmente, preciso ter em mente que a situao dos mercados de trabalho cada vez mais instveis, segmentados e

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exigentes em termos de qualificao dificulta as estratgias de mobilidade e os clculos sociais no que se refere delimitao de projetos de vida. A segunda perspectiva refere-se aos problemas que surgem em um contexto de socializao mais amplo. Os mecanismos de integrao social falham da mesma forma que as instituies escolares e as do mercado de trabalho. As referncias coletivas passam a ser aquelas prximas, ou seja, as experincias vividas, os estilos de vida, as sociabilidades baseadas em alguma espcie de identidade, como os movimentos sociais e mesmo a situao de desemprego, ou podem se referir ao domnio de um estilo musical, uma dana, uma habilidade plstica, como o grafite etc. Em outros casos, a xenofobia, a homofobia, o racismo etc. resultam de experincias reais ou imaginrias que criam laos de distino e repulsa entre os grupos. Seja como for, mesmo que com sinais morais opostos o segundo tipo de relao indesejvel , h um processo de construo de identidades e de associativismo em um espao pblico mitigado por vrios tipos de constrangimentos. Aqui importante ressaltar que alguns programas governamentais, a exemplo do Programa Educao, Cultura e Cidadania Cultura Viva, apreendem partes das referncias destas duas vises. Objetiva capacitar para o trabalho cultural, explorando oportunidades, mas reconhecendo dificuldades no mercado de trabalho dos jovens; e procura estimular a valorizao da cultura como elemento pedaggico nas escolas, reconhecendo o afastamento desta instituio das necessidades do jovem. No entanto, no procura padres culturais que sirvam de referncia excelncia. Simplesmente avana na ideia de reconhecer as comunidades e o associativismo cultural como elementos dinmicos e o termo no usado no programa e talvez nem seja o mais adequado multiculturais. Outra perspectiva a ser considerada a do consumo cultural jovem. tradicional pensar a cultura em termos de sua produo. Literatura, cinema, teatro, dana, artes plsticas e, at mesmo, a televiso ou o rdio so analisados pelos seus contedos morais, estticos e pela sua capacidade de oferecer interpretaes teis e enriquecedoras sobre o mundo e as relaes sociais. Dessa forma, em geral, preconiza-se que o Estado e mesmo o mercado devem se ocupar dos estmulos necessrios produo destes eventos de forte contedo simblico. Mas necessrio lembrar que boa parte da produo s se completa no consumo e este se refere ao movimento relacionado ao gosto e utilidade dos bens e produtos consumidos. Ou seja, realidade da produo deve-se adicionar a do consumo. Os jovens constituem um dos componentes centrais desse cenrio. O que vestem, aonde vo, o que fazem no tempo livre e as prticas de consumo cultural dizem algo sobre como inventam suas identidades e usam o consumo para comp-las. A tabela 4 apresenta o consumo de bens culturais em sentido estrito entre jovens.

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Juventude e Polticas Sociais no Brasil

tABELA 4

perfil do consumo cultural de jovens e adultos 15 a 29 anos

tipo de consumo Cinema Escolaridade Total 12 anos ou mais Vdeo Total 12 anos ou mais teatro Total 12 anos ou mais Cd, vinil e fita Total 12 anos ou mais Livros didticos Total 12 anos ou mais Livros Total 12 anos ou mais Peridicos jornal, revistas etc. outras sadas Total 12 anos ou mais Total 12 anos ou mais Percentual de jovens que consumiram bens culturais 6,3 29,8 6,5 20,6 2,8 7,1 4,4 15,1 4,2 3,0 1,7 8,1 7,1 28,1 8,4 18,6 Gastos com cultura entre jovens que consumiram bens culturais 186 227 190 246 403 458 237 309 94 131 157 237 235 306 400 679 Gastos per capita dos jovens brasileiros 11,7 67,5 12,4 50,7 11,5 32,5 10,6 46,6 3,9 4,0 2,7 19,3 16,6 86,1 33,5 126,4

Fonte: Pesquisa de oramentos Familiares (PoF) de 2003/Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE). Elaborao: ninsoc/disoc/Ipea.

Divide-se a tabela 4 entre percentual da populao jovem que realizou gasto com cultura, gasto mdio per capita dos jovens que consumiram bens culturais e gasto mdio per capita do conjunto dos jovens brasileiros. O maior gasto mdio dos jovens com cultura d-se com teatro (R$ 403,00) e depois com outras sadas (R$ 400,00). Mas, na totalidade da populao jovem, o maior gasto per capita entre todos os jovens com peridicos (R$ 16,6), seguido de outras sadas (R$ 33,5). A diferena entre um universo e o outro indica que muitos so os jovens que no realizaram dispndios com cultura ou no acessaram bens culturais e que, entre eles, o consumo concentrado e no se distribui de forma equnime. Apenas 2,8% dos jovens vo a teatro apesar do alto gasto mdio, provavelmente devido ao alto preo dos espetculos teatrais , 1,7% fizeram gasto com livros, enquanto 6,3% gastaram com cinema, 6,5% gastaram com contedos de vdeo, 4,4%, com CDs ou outro bem relacionado msica , 7,1% gastaram com peridicos e 8,4%, com outras sadas.

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Finalmente, deve-se enfatizar que o nvel de consumo cultural exponenciado entre os jovens de escolaridade superior a 12 anos, ou seja, os universitrios. Os gastos multiplicam-se por trs e at seis vezes em relao ao total de gastos culturais per capita. Entre os jovens de maior escolaridade e que consumiram bens culturais, os maiores dispndios mdios foram com outras sadas (R$ 679,00), teatro (R$ 458,00), CD (R$ 309,00) e peridicos (R$ 306,00). Mas interessante que o universo de jovens universitrios que gastaram com cinema de 29,8%; com peridicos, de 28%; com vdeo, de 20,6%; e com CD, de 15%. Enquanto isso, outras sadas tm gasto para o universo de 18,6%, livros para 8% e teatro cai para 7%. Estes dados mostram que, alm de diferentes intensidades de prticas, a composio da cesta de consumo bastante heterognea entre os jovens. Fica claro que eles se mobilizam para consumir bens culturais, mas entre os itens de consumo encontram-se bens que no se limitam queles das artes tomadas em sentido normativo artes tradicionais. As anlises de consumo e prticas culturais mostram a realizao de outras prticas complementares e, portanto, no excludentes entre si, realizadas no ambiente domstico, voltadas para escalas de preferncias e sociabilidades diferenciadas, e que se afastam de uma pauta de prticas culturais normativas das artes tradicionais. Os dados apresentados mostram a complexidade da questo cultural e dos problemas enfrentados pelas polticas culturais na definio do mbito de sua interveno. provvel que as polticas culturais estimulem um relacionamento maior entre formao escolar gosto pelas artes tradicionais, valendo-se da ampliao dos espaos de convvio entre as duas esferas de prticas, isto , a institucional e a antropolgica (emprica). Tambm possvel dizer que estas polticas podem mudar o significado das prticas de audiovisual, do uso de computadores, da multimdia etc., na medida em que podem ser associadas a tecnologias de produo artstica, e no apenas ao consumo de informaes. Por outro lado, o estabelecimento da cultura como instrumento de promoo de liberdades bsicas deve estimular o associativismo e a multiplicao de espaos pblicos de reconhecimento social e de construo da autoestima. So estes os desafios do Programa Educao, Cultura e Cidadania. S para constar, relevante lembrar que grande parte dos pontos tem espaos para desenvolver diferentes atividades, a exemplo de sala de aula (90% dos pontos), sala de projeo audiovisual (71%), laboratrio de informtica (70%), biblioteca (68%), sala de exposio (66%), entre outros espaos para atividades laboratrio de fotografia, brinquedoteca, discoteca etc. , que podem ser facilmente visualizveis no grfico 1.

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Juventude e Polticas Sociais no Brasil

GRFICo 1
(Em %)

espaos presentes nos pontos de Cultura

Laboratrio de fotografia Brinquedoteca Discoteca Quadra de esportes Estdio de msica Teatro/arena Palco tablado Atlies Auditrio Sala de exposio Biblioteca Laboratrio de informtica Sala de projeo audiovisual Sala de aula 11 15 22 24 32 34 41 45 55 66 68 70 71 90

Fonte: Ipea (2009).

Tambm realizam atividades em diversos campos das artes e da cultura, como se constata no grfico 2. Vale destacar, no entanto, que as artes tradicionais esto presentes, mesmo atualizadas em gneros mesclados ou hibridizados e contemporneos, a exemplo da musicalidade hip hop, na atualizao e utilizao de tecnologias para proteger e valorizar tradies a exemplo dos usos dados ao audiovisual por grupos indgenas ou na presena de atividades populares, sejam tipicamente urbanas grafite , sejam consideradas tradicionais dana gacha, capoeira, artesanatos e literatura de cordel, para ficar com poucos exemplos.
GRFICo 2
(Em %)
Arquitetura Circo Cinema Grafite Artes grficas Cineclube Fotografia Artes plsticas Dana Artesanato Literatura Teatro Audiovisual Manifestaes populares Msica 5 15 25 25 35 41 43 51 53 54 58 59 65 71 92

atividades desenvolvidas nos pontos de Cultura

Fonte: Ipea (2009).

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De certa maneira, a descrio emprica do consumo revela que boa parte dos bens financiados pelo Estado no encontra correspondncia no gosto do pblico ou nas possibilidades para que seja usufruda. Muitos respondem a este desencontro preconizando mais produo e polticas de acessibilidade. Quanto maior a oferta, maior a demanda. Esta posio parcialmente verdadeira. Em linhas gerais, as polticas culturais tm um vis produtivista ou patrimonialista. Aqui se aponta em outra direo, qual seja a de que a poltica pblica, tal qual preconizada pelos Pontos de Cultura, deve considerar tambm os desejos reais ou empricos. Transformar e melhorar a qualidade do que produzido, melhorar o acesso mais arte e msica clssica, por exemplo e formar a demanda so parte do problema, mas tambm necessrio partir daquilo que mobiliza as pessoas em torno do fazer cultural. Desta forma, a cultura pode ser tomada como um fenmeno vivo, dinmico, capaz de animar a vida econmica e simblica das sociedades. No por acaso, o consumo e seus estilos fomentam identidades, que surgem e desaparecem, mas que ligam indivduos, grupos e regies. O consumo cultural d ordem a significados e indicia inmeras identidades sociais.Os bens culturais consumidos aproximam ou afastam pessoas e grupos; permitem compartilhar semelhanas e assinalar diferenas de origem e trajetrias sociais; traam linhas de um sistema de incluso e excluso. Afinal, do convvio dos grupos fazem parte aqueles que carregam semelhanas.
6 uma abordaGem leGitimiSta ou pluraliSta?

A anlise das prticas e dos comportamentos culturais da juventude permite questionar as formas e os desenhos das polticas culturais e, at mesmo, a concepo de cultura que as orientam. As abordagens tradicionais, a respeito destas polticas, apontavam a democratizao da cultura como possibilidade de acesso a alguns bens, gneros e modalidades culturais mais ou menos legtimas socialmente. As anlises de frequncia a certos espaos culturais museus e exposies de arte, por exemplo apresentam esta limitao, que supor que a visitao a certos equipamentos e obras igualmente legtima para todos os grupos sociais. No entanto, a sociografia da visitao tem revelado uma correlao entre frequncia e nveis altos de escolaridade e renda (BOTELHO; FIORE, 2004; FORTUNA; SILVA, 2002). Por outro lado, os estudos da vida e das prticas culturais comuns em especial dos jovens, mas tambm de grupos das periferias urbanas, imigrantes ou mulheres no apenas indicaram uma pluralidade de modalidades de prtica, mas tambm implicaram a crtica da fixao dos gneros culturais como mais ou menos legtimos para todos os grupos. Se o vis legitimista permitia criticar duramente a falta de democratizao da cultura, no dava visibilidade diversidade de sistemas culturais efetivamente vivenciados.

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certo que uma sociedade democrtica acolhe comunidades em seu interior e que tal diversidade deve florescer em um contexto de entendimento e respeito mtuo, pelo menos luz de um pluralismo razovel. Isto desejvel no quadro de respeito s liberdades bsicas, o que exclui, naturalmente, a presena de desigualdades polticas e sociais extremadas. ainda importante dizer que a participao poltica est includa no rol das instituies bsicas e vem, por esta razo, acompanhada do direito de acessar informaes relevantes e discuti-las nos espaos pblicos adequados. As polticas culturais, especialmente aquelas traduzidas no Programa Educao, Cultura e Cidadania, relacionam-se com os dois aspectos. De um lado, promovem a circulao de informaes e significados e, de outro, desenvolvem um grande potencial para a instaurao de espaos pblicos de convvio, troca e reconhecimento mtuo. Estes espaos se constituem em lcus onde os participantes podem ser vistos e ouvidos por todos e onde possvel que isto acontea sob ngulos e perspectivas diferentes, em suma, que todos sejam reconhecidos em sua igual capacidade de produzir opinies e participar das decises. Relaciona-se com uma liberdade bsica, qual seja, ter opinio e manifest-la, em certos limites e de acordo com os procedimentos adotados nas formas e situaes de convvio social e poltico. Essa perspectiva permite repensar a poltica como campo de reconhecimento das diferenas sociais e de dilogo. Assim, a poltica no apenas um campo em que predomina o dever moral do Estado para com os cidados, mas espao de interlocuo e expresso das diferenas de opinies, posies existenciais, estticas, cognitivas polticas ou outras. Esta pode ser uma viso controvertida, mas h de se reconhecer a um campo propcio ao desenvolvimento de valores civis e ao uso pacfico e coletivo dos espaos pblicos. A capacidade de enriquecer o convvio e imaginar mundos alternativos no dom natural, mas uma capacidade cultural desenvolvida. No necessrio desconstruir as artes tradicionais como campo legtimo de fruio esttica, mas elas so um cnone entre outros possveis. Por que considerar esses elementos como importantes na rea cultural? Em primeiro lugar, pela privatizao constante e recorrente dos espaos de consumo cultural. Cada vez mais, a produo cultural direciona-se ao consumo de bens no espao domstico e se atm crescentemente a produtos audiovisuais, sejam relacionados ao cinema, ao rdio ou televiso, ou a equipamentos de microinformtica. Toda a produo neste campo sofre de inmeras restries, em especial pelas caractersticas dos empreendimentos e da estrutura de produo, bastante marcadas pela presena de monoplios ou de fortes interesses privados. Portanto, os espaos de intercmbio cultural so recessivos.

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Por outro lado, muito do que produzido em termos culturais ocupa espaos socialmente perifricos ou assume a forma de culturas de gueto ou guetizadas. No circulam, ou quando o faz, para uma absoro rpida, circunscrita aos circuitos de mercado. No se quer com isto afirmar a pouca importncia dos mercados como elementos de realizao de direitos de cidadania. Ao contrrio: grande parte da dinmica cultural ocorre nos mercados. O consumo cultural das famlias atingiu cerca de R$ 31 bilhes em 2003. Enquanto isso, os dispndios pblicos pouco ultrapassaram a casa dos R$ 2 bilhes. Isto no indica que o Estado, em seus diversos nveis de governo, no tenha papel decisivo nos desenvolvimentos da cultura. O poder pblico regula, cobra impostos, normatiza, investe em reas de apoio e em atividades conexas, como os transportes e o desenvolvimento de tecnologias e ainda estabelece inmeras pontes entre os pases. Assim, a importncia do poder pblico talvez encontre-se em outros lugares, para os quais no se olham habitualmente quando se fala em polticas pblicas de cultura e que, na atual situao, no podem prescindir das foras dinmicas da sociedade e dos mercados para a realizao dos direitos culturais e a democratizao da cultura. Dessa maneira, a competio econmica e a presena de um dinamismo importante das pequenas associaes e empresas culturais deveriam ser consideradas como parte da estrutura bsica de valores e instituies sociais. No razovel imaginar que poucas empresas determinem no apenas a produo, mas tambm a circulao de informaes e de bens simblicos. Neste caso, mercado e Estado so duas faces de uma mesma moeda. O dinamismo do setor cultural est, de certa forma, ligado aos mercados, mas estes reproduzem, em grandes doses, as desigualdades sociais de origem. De qualquer maneira, os mercados so construes sociais que podem se orientar para objetivos de incluso. No possuem uma natureza que promove necessariamente injustias, mas eles so instituies que, tratadas de forma adequada, podem convergir para a incluso social e cultural. As polticas culturais, que se relacionam de forma ntima com a produo e a circulao simblica, devem oferecer, tambm aqui, recursos que possibilitem a ampliao dos espaos pblicos para o autodesenvolvimento pessoal e coletivo, o que de especial importncia para os grupos etrios mais jovens. No toa que parte do escopo das polticas culturais refere-se criao de espaos de convvio e fruio, sejam eles os parques infantis, como preconizaram os modernistas no incio do sculo XX nas polticas culturais do municpio de So Paulo, os cineclubes ou as casas de cultura, de longa tradio. No obra do acaso que esta tradio esteja sendo revisitada pelo programa Cultura Viva, ao preconizar um conceito ampliado de poltica cultural e ao relacionar cultura, diversidade e desenvolvimento.

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7 ConSideraeS finaiS

Por fim, devem-se alinhavar alguns pontos. Vimos que as culturas juvenis so heterogneas, mas que as polticas legitimistas e pluralistas oferecem elementos importantes e complementares que referenciam aspectos destas culturas juvenis. De um lado, as anlises legitimistas mostram as desigualdades culturais, homlogas s desigualdades de distribuies de renda e capital escolar. De outro lado, as anlises pluralistas reconhecem a diversidade de usos do tempo livre e de prticas culturais. No entanto, as polticas culturais brasileiras desenvolvidas a partir da representao dos dois modelos se defrontam com insuficincias institucionais importantes em relao existncia de estratgias consolidadas de democratizao cultural, quando se notam carncias na criao de uma cultura legtima, aqui analisada do ngulo restrito e especial do processo escolar. Esta ausncia de um padro de legitimidade inibe e fragiliza as demandas por igual acesso pela razo simples da inexistncia de referncias sociais para a percepo ou medidas de igualdade cultural e de acesso. O modelo pluralista, por sua vez, defronta-se com a ausncia de polticas pblicas capazes de ofertar espaos pblicos de convvio, troca e comunicao. Neste caso, enfatiza-se que as intervenes pblicas no devem ser pontuais, pois envolvem a organizao dos espaos pblicos urbanos e de seus equipamentos e tambm a consolidao de polticas culturais especficas que criem mecanismos de fomento, proteo e reconhecimento da diversidade simblica. Apontou-se o Programa Educao, Cultura e Cidadania Cultura Viva como um conjunto de aes capazes de integrar os dois modelos de polticas pblicas culturais para a juventude, mas deve-se reconhecer sua pequena abrangncia em termos populacionais e territorial e seu insulamento relativamente ao conjunto de estratgias globais das polticas pblicas, em especial da educao, e das polticas de comunicao, incapazes de enfrentar a lgica dos mercados e o desafio da democratizao dos meios de comunicao e da incluso social. Finalmente, tambm possvel pensar que o programa pode vir a se constituir em parte de uma dinmica social mais ampla que refunde as orientaes polticas no sentido de recriao de um Estado capaz de intervir para gerar capacidade, igualdade e proteo da diversidade cultural e que o desenvolvimento cultural no seja simples aposta e resultado das foras de mercado, mas que inclua fortes polticas de formao e participao, enfim, de democracia cultural.

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refernCiaS

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0 1
juventude rural: alGunS impaSSeS e Sua importnCia para a aGriCultura familiar

CAPtuLo 10

juventude rural: alGunS impaSSeS e Sua importnCia para a aGriCultura familiar

Brancolina Ferreira* Fbio Alves**

1 apreSentao

A juventude rural,1 especialmente a vinculada agricultura familiar, possui especificidades que expressam os diferentes papis que lhes so atribudos ou esperados essencialmente diferentes dos que incidem sobre jovens pertencentes a outros contextos socioeconmicos , pois so vistos como uma categoria-chave para a reproduo social do campo e da agricultura familiar. Por isso, a transferncia de jovens para as cidades, mais do que parte do movimento demogrfico geral do processo de urbanizao das sociedades industrializadas contemporneas, tem sido vista como um problema, na medida em que no s contribui para o esvaziamento do campo, mas tambm pressagia o fim do mundo rural. O entendimento que associa juventude a problemas sociais recorrente no Brasil e no se atm ao jovem rural:2 est presente nos atores e nas agncias com foco na questo, o que se expressa nas anlises e nas propostas contidas em programas governamentais, de organizaes da sociedade civil e, at mesmo, do campo acadmico. Ainda se faz presente, em tais propostas, certa naturalizao no uso de termos como jovem, juventude, jovem rural. Em diferentes inseres e enfoques, a categoria jovem aparece, muitas vezes, como autoevidente. Dado que as fronteiras entre o rural e o urbano esto cada vez mais prximas, e diferentes universos culturais entrelaam-se, as dificuldades inerentes vida e ao trabalho no meio rural expem novas perspectivas e dilemas para os que vivem da agricultura, especialmente os mais jovens. No Brasil, as diferenas regionais, explicitadas em padres socioeconmicos e culturais particulares, configuram um quadro complexo em que a condio de ser jovem assume caractersticas e desdobramentos diferenciados.
* Pesquisadora do Programa de Pesquisa para o desenvolvimento nacional (PnPd) do Ipea. ** Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental em exerccio no Ipea. 1. Para as consideraes deste texto, tomada por juventude rural a populao residente na zona rural inserida na faixa etria de 15 a 29 anos. 2. Como pode ser visto nos demais textos setoriais que compem este livro.

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Juventude e Polticas Sociais no Brasil

Pesquisas recentes indicam que, no Brasil, independentemente do contexto social a que pertenam, os jovens padecem de elevados ndices de evaso escolar, violncia, gravidez, desemprego, crescente vulnerabilidade a doenas infectocontagiosas e drogas. Para os que vivem no campo, as oportunidades de trabalho e construo de autonomia so mais difceis, pois se inserem em padres culturais que operam com a lgica da continuidade da atividade agrcola, em estreita relao com o tamanho da terra a que estejam vinculados por laos de famlia. Assim, a transmisso da propriedade e sua continuidade , que passa pelos critrios de sucesso/herana, constitui um dos fatores que provocam a desestabilizao da agricultura familiar e o afastamento dos jovens das lides agrcolas. No se pode traar um perfil nico da juventude rural, seja pelos diferentes contextos socioeconmicos e culturais em que esta vive, seja pela escolha dos critrios que possam delimit-la. Esquematicamente, a identificao do ser jovem passa pelos seguintes marcadores: faixa etria, perodo de transio para a vida adulta, aceitao/contraposio a valores e prticas sociais tradicionais, especificidades na interao social e absoro de novos comportamentos.3
2 CaraCterStiCaS GeraiS do jovem rural

A evoluo da populao rural total entre 1996 e 2006 peculiar:4 na faixa de idade entre 0 e 29 anos, diminuiu em termos absolutos foram contabilizadas cerca de 3 milhes a menos de pessoas , enquanto os de idade acima deste limite (30 a 59 anos e 60 anos ou mais) aumentaram, embora em nveis modestos, 0,3% e 7,2%, respectivamente. Nesse perodo, a populao urbana aumentou em todas as faixas etrias, mas, sobretudo, entre os com 60 anos ou mais (51%) e na faixa de 30 a 59 anos (37%), o que confirma outras anlises relativas ao envelhecimento da populao brasileira. Mas o fato de maior relevncia a surpreendente diminuio da populao rural de 0 a 14 anos nas regies consideradas: mais de 3 milhes. Em todas as faixas etrias consideradas, como mostra a tabela 1, os homens rurais so sempre a maioria, o que difere da distribuio por faixas de idade e sexo da populao urbana, na qual as mulheres so minoritrias apenas nas faixas de idade de 0 a 14 anos.

3. A base conceitual utilizada para a caracterizao da juventude rural baseou-se no texto de Bertoncello, Rossi e Badalotti (2006). 4. Para que esta comparao fosse feita, foram eliminados os dados relativos regio norte, dado que tiveram cobertura diferente nos anos considerados.

Juventude Rural: alguns impasses e sua importncia para a agricultura familiar

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tABELA 1
(Em%)

distribuio percentual da participao de cada faixa etria por sexo, segundo situao do domiclio brasil, 2007
Faixa etria1 0 a 14 anos 15 a 17 anos 18 a 19 anos 20 a 24 anos Subtotal 1 18 a 24 anos 25 a 29 anos Subtotal 2 15 a 29 anos 30 a 59 anos 60 anos ou mais Total Brasil Homem 51,2 51,3 51,0 49,8 50,2 48,6 49,9 47,6 44,3 48,8 Mulher 48,8 48,7 49,0 50,2 49,8 51,4 50,1 52,4 55,7 51,2 Homem 51,1 50,4 50,3 49,3 49,6 48,0 49,2 46,8 42,8 48,1 urbana Mulher 48,9 49,6 49,7 50,7 50,4 52,0 50,8 53,2 57,2 51,9 Homem 52,0 55,0 54,5 52,6 53,2 51,7 53,2 52,3 51,7 52,4 Rural Mulher 48,0 45,0 45,5 47,4 46,8 48,3 46,8 47,7 48,3 47,6

Fonte: Pesquisa nacional por Amostra de domiclios (PnAd) 2007/Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE). Elaborao: ncleo de Gesto de Informaes Sociais (ninsoc)/diretoria de Estudos e Polticas Sociais (disoc)/Ipea. nota: 1 Consideram-se trs subconjuntos no segmento juventude: jovens-adolescentes, de 15 a 17 anos; jovens-jovens, de 18 a 24 anos; e jovens-adultos, de 25 a 29 anos.

A tabela 1 tambm mostra uma significativa prevalncia de mulheres urbanas com 60 anos ou mais, situao que na zona rural apresenta configurao inversa. A predominncia de homens em relao a mulheres na zona rural indica sobretudo para as faixas de maior idade a presena do celibato rural masculino. Questes relativas s razes de gnero entre os jovens rurais sero retomadas adiante. A situao desfavorvel da educao entre os jovens rurais evidente quando comparada com a dos jovens urbanos. De acordo com os dados da PNAD 2007, a taxa de analfabetismo da juventude rural de 4,08%, mais de seis vezes superior urbana, que de 0,64%. O nmero mdio de anos de estudos entre os jovens rurais de 6,5 anos, enquanto entre os urbanos utrapassa os nove anos. Se considerarmos somente a zona rural, notvel a diferena de escolaridade entre rapazes e moas. Estas apresentam uma taxa de analfabetismo de 1,45%, contra uma taxa masculina de 6,4%. Diferentes estudos mostram que a busca por maiores nveis de escolaridade um fator importante na sada de jovens do mundo rural para os centros urbanos. Mais do que prepar-los para um retorno ao campo, a educao oferecida nos centros urbanos raramente privilegia aspectos que possam ser transpostos ou que valorizem a realidade rural. Alm disso, o ensino rural, mais que o urbano, padece de qualidade e, quase como regra, no dispe de instalaes, materiais e equipamentos suficientes e adequados. Outros obstculos de ordem econmica e cultural esto presentes, destacando-se: a escassez de recursos financeiros da famlia,

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Juventude e Polticas Sociais no Brasil

que no lhes permite custear a passagem de nibus at a cidade; a necessidade da presena mais permanente de jovens nas atividades agropecurias; as dificuldades de acesso escola longas distncias, falta de transporte ou precrias condies da estrada; e o desinteresse pelo estudo, pois os contedos das disciplinas no esto adaptados sua realidade social. Contudo, ainda com maior peso est o entendimento de muitos jovens e, principalmente, de seus pais de que para ser agricultor no necessrio estudar. Alm do ensino precrio, as dificuldades de acesso ao servio de sade, o esforo fsico que a atividade agrcola de baixa ou nula tecnologia requer e a falta de oportunidades de trabalho, que raramente extrapolam o universo familiar, tm levado os jovens do campo para as cidades. Dados da PNAD 2007 mostram que 18,4% da populao ocupada vivem na zona rural, compondo um contingente de 16,7 milhes de pessoas. Destas, 71% dedicam-se, predominantemente, a atividades agrcolas. As mulheres residentes em reas rurais compem 16% da ocupao feminina total, ou seja, formam um subconjunto de 6,2 milhes de pessoas. A grande maioria delas (64,6%) tem como ocupao principal a execuo de atividades agrcolas. Ao considerar somente a faixa etria correspondente juventude rural, a diferena de gnero na composio das ocupaes rurais evidencia-se. Enquanto, entre os rapazes, o percentual de atividades agrcolas como ocupao principal de 71%, entre as moas, a proporo de 53%, ou seja, pouco mais da metade. A presena da mulher no mercado de trabalho vem aumentando. Segundo dados da PNAD, a participao feminina cresceu 17%, entre 1996 e 2001, e 23%, entre 2001 e 2006; contra 11% e 15% da participao masculina nesses anos. Contudo, como o trabalho no mbito da agricultura familiar segue uma lgica que nem sempre contempla a remunerao do trabalho, seja feminino, seja masculino, questes relativas s formas predominantes de insero da mulher no trabalho rural no permitem vislumbrar que esteja diminuindo o trabalho feminino para autoconsumo e sem remunerao. Os ocupados com idade entre 15 e 29 anos constituem 32% do total dos ocupados em atividades rurais em 2007. Os denominados jovens-jovens, com idade entre 18 e 24 anos, constituem o maior subgrupo, com 48,6% do total de ocupados jovens. Em torno de 35% dos jovens rurais esto predominantemente envolvidos em tarefas rurais no agrcolas. Assim, entre as transformaes pelas quais passa o meio rural, as relacionadas com a evoluo da ocupao no agrcola possuem significado importante: nem todos os jovens rurais so agricultores. Os dados gerais de ocupao seja para o campo, seja para o meio urbano so insuficientes para refletir especificidades e dificuldades especficas de diferentes ambientes sociais. At mesmo no mundo rural, o pertencimento ou no

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a determinado segmento social fundamental para definir potencialidades e rumos de vida. Entre os jovens agricultores, o processo de socializao inevitavelmente diferente dos jovens do meio urbano ou, at mesmo, do meio rural que no exercem o trabalho agrcola. As relaes sociais que conferem sentido e especificidade aos jovens na agricultura familiar esto fundamentadas na posio ocupada por eles na diviso social do trabalho como agricultores familiares. No se pode menosprezar a dimenso do trabalho enquanto espao de produo de valores materiais produtos e servios e simblicos ideias, representaes e identidades sociais , uma vez que os jovens agricultores so membros de uma unidade domstica que tambm atua como unidade de produo agrcola. Na lgica da agricultura familiar, as relaes produtivas tm como base compromissos e obrigaes familiares. Disto decorre o fato de o trabalho de todos os seus integrantes, inclusive os jovens, no envolver questes salariais, porque tem como finalidade a reproduo social da famlia e unidade produtiva, tanto no ciclo curto reproduo biolgica , como no ciclo longo reproduo geracional , e no a acumulao de capital. Este processo de trabalho percorre diferentes etapas conforme a evoluo do ciclo demogrfico da famlia, o que afeta, ao longo do tempo, as relaes entre trabalho e consumo.5 O processo de trabalho organiza tanto o espao agrcola como o das relaes sociais de gnero e gerao. Por isso, a passagem de jovem para adulto s ser reconhecida quando ocorrer a construo de uma unidade produtiva autnoma, aps o casamento ou a passagem sucessria do estabelecimento familiar de pai para filho. Desse modo, o fator idade perde relevncia na determinao do reconhecimento de um jovem como adulto. E, deste fato, emerge a demanda dos movimentos sociais rurais de se elevar a idade limite para o enquadramento nos programas governamentais pelo menos at os 32 anos de idade.6 Ainda que com dificuldades operacionais para delimitar o incio e o fim do perodo chamado de juventude, tendo em vista os aspectos culturais, sociais, econmicos e polticos envolvidos na definio do termo, h algum consenso na considerao de quem jovem em determinada sociedade. Os limites variam em diferentes sociedades e classes sociais. Tambm variam no tempo e dependem tanto da autoidentificao como do reconhecimento de outros. Para a compreenso da juventude rural, dois temas so recorrentes: a tendncia migratria dos jovens, em grande parte justificada por uma percepo relativamente negativa da atividade agrcola e dos benefcios que ela propicia, e as caractersticas ou problemas existentes na transferncia dos estabelecimentos agrcolas familiares nova gerao.
5. Ver Chayanov (1974). 6. Segundo o Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA), a juventude uma fase que vai dos 12 aos 18 anos. de modo geral, pela necessidade de se delimitar a fase juvenil para fins de enquadramento de polticas pblicas ou estatsticas, tem-se estabelecido a faixa etria de 15 a 29 anos.

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Juventude e Polticas Sociais no Brasil

A especificidade da agricultura familiar impe s novas geraes um exerccio profissional que vai alm do aprendizado dos tratos com a terra, envolvendo, sobretudo, a gesto de um patrimnio imobilizado em terras e capital que foi sendo formado com a contribuio do trabalho de toda a famlia e com a participao do jovem desde criana.
3 miGrao juvenil e proCeSSo SuCeSSrio

Os dados demogrficos sobre a populao brasileira evidenciam a continuidade do processo migratrio campo cidade nas ltimas dcadas. Entre os motivos indicados para a migrao rural esto, de um lado, os atrativos da vida urbana, principalmente as oportunidades de trabalho remunerado fatores de atrao , e, de outro, as dificuldades da vida no meio rural e da atividade agrcola fatores de expulso. Mas tambm atuam como fatores de reteno a segurana, em termos de moradia e alimentao, alm de perspectivas e projetos de desenvolvimento da unidade de produo, com possibilidades de acesso a melhores nveis de renda e qualidade de vida. Comparar as dificuldades da vida rural com as facilidades da vida urbana um exerccio fcil, mas nem sempre verdadeiro. A comparao entre o modo de vida urbano e o rural, frequentemente, influi os jovens a considerar a agricultura mais negativa que positiva. Entre os aspectos negativos indicados pelos jovens, destacam-se a ausncia de frias, fins de semana livres e horrios regulares de trabalho. Ademais, a atividade agrcola considerada rdua, penosa e difcil, submete os trabalhadores ao calor, ao frio e a posies de trabalho pouco confortveis, e mais, os rendimentos so baixos, irregulares e aleatrios. Por sua vez, um aspecto positivo do trabalho como agricultor familiar, sempre assinalado em diferentes estudos e pesquisas sobre a agricultura familiar, est na relativa autonomia do agricultor, que no depende de um patro. A busca de empregos remunerados pelos jovens do meio rural tem sido a resposta a situaes de excluso da herana da terra, em que no mais possvel a subdiviso da propriedade. A integrao no mercado de trabalho urbano no fcil ou automtica para os jovens que abandonam o campo e passa, necessariamente, pela aquisio de maiores nveis de escolaridade. Outro aspecto registrado pelas pesquisas sobre os jovens rurais a predominncia de moas entre os que saem das reas rurais, o que causa uma relativa masculinizao do campo. Vrios fatores foram identificados na origem de tal fenmeno: a condio de subalternidade da mulher nas relaes familiares, a desvalorizao das atividades que desempenham na agricultura familiar, a indivisibilidade do trabalho domstico e o pouco espao destinado a elas na atividade agrcola comercial, na qual atuam apenas como auxiliares.7
7. Ver Brumer (2006).

Juventude Rural: alguns impasses e sua importncia para a agricultura familiar

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Em todas as regies do pas urbanas e rurais na faixa etria de 0 a 14 anos, os dados das PNADs de 1996, 2001, 2006 e 2007 mostram a predominncia do sexo masculino. A circunstncia inversa para as demais faixas de idade jovens, adultos e idosos , nas quais prevalece a presena de mulheres na zona urbana, conforme a tabela 2.
tABELA 2
razo de sexo masculino/feminino da populao brasileira, segundo regies, situao censitria e faixa etria 2007
Brasil, grandes regies e situao de domiclio Brasil norte nordeste Sudeste Sul Centro-oeste Brasil norte nordeste Sudeste Sul Centro-oeste Rural urbana todas as idades 0,93 0,95 0,91 0,93 0,93 0,96 1,10 1,17 1,09 1,08 1,09 1,16 0 a 14 anos 1,04 1,06 1,02 1,05 1,05 1,04 1,08 1,12 1,07 1,09 1,11 1,08 15 a 17 anos 1,02 0,95 1,00 1,02 1,05 1,09 1,22 1,28 1,22 1,26 1,16 1,21 18 a 19 20 a 24 Subtotal 18 25 a 29 Subtotal 15 a 30 a 59 anos anos a 24 anos anos 29 anos anos 1,01 0,91 0,95 1,04 1,11 1,00 1,20 1,41 1,22 1,04 1,15 1,24 0,97 0,90 0,96 0,99 0,97 1,02 1,11 1,11 1,15 1,05 1,05 1,08 0,98 0,90 0,95 1,01 1,01 1,01 1,14 1,20 1,17 1,05 1,08 1,13 0,92 0,88 0,89 0,94 0,97 0,91 1,07 1,05 1,17 0,97 0,90 1,06 0,97 0,90 0,94 0,98 1,00 0,99 1,14 1,17 1,18 1,07 1,04 1,12 0,88 0,92 0,85 0,88 0,89 0,91 1,10 1,18 1,06 1,10 1,10 1,21 60 anos ou mais 0,75 0,81 0,73 0,74 0,74 0,86 1,07 1,30 1,02 1,01 1,10 1,39

Fonte: PnAd de 2007/IBGE. Elaborao: ninsoc/disoc/Ipea.

Nas reas rurais de todas as regies e para todas as faixas etrias, o sexo masculino dominante em termos quantitativos. Esta predominncia evidente, principalmente, nas regies Norte e Centro-Oeste, que apresentam, na faixa etria superior a 60 anos, presenas masculinas maiores que as femininas em 30% e 39%, respectivamente, em 2007. No caso brasileiro, de condies geralmente adversas s pequenas unidades produtivas, os jovens filhos de agricultores familiares tm poucas possibilidades de permanncia na agricultura, o que produz consequncias sociais relevantes, dado que, de um modo geral, a continuidade da profisso agrcola depende da reproduo social com base familiar. A sucesso na agricultura familiar tende a ser endgena, com pelo menos um filho sucedendo o pai na administrao da unidade produtiva. A reproduo social da agricultura familiar posta em risco, uma vez que, por diferentes razes, os jovens e, principalmente, as mulheres passam cada vez mais a construir projetos profissionais que indicam ruptura com a agricultura.

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Juventude e Polticas Sociais no Brasil

Para muitas jovens mulheres, o primeiro movimento para a sada do campo ocorre com a busca de nveis mais elevados de escolaridade, em geral no disponveis no meio rural. As moas investem mais na educao formal que os rapazes, haja vista a necessidade futura, desde cedo vislumbrada, de terem que construir uma alternativa profissional independente da unidade de produo familiar. Em uma segunda fase, a desvinculao do meio rural acontece pela via de casamento ou por meio de um emprego. A existncia de relaes sociais desiguais e excludentes no seio da agricultura familiar um dos principais fatores responsveis pela sada das mulheres do campo. Para pelo menos um dos filhos da famlia, o futuro configura-se de forma diferente, por causa da garantia de sucesso na administrao da propriedade. A continuidade do empreendimento agrcola garantida por um processo sucessrio que obedece mais a regras tradicionais do que a normas legais e costuma privilegiar um dos filhos homens somente em situaes excepcionais no endgeno. A sada de jovens mulheres do campo para as cidades provoca, em algumas regies, um significativo desequilbrio entre os sexos. Enquanto a fixao nas cidades por conta do trabalho e do casamento das jovens efetua-se com naturalidade, o inverso, ou seja, os jovens contrarem matrimnio fora do meio rural, mais difcil. Diversas pesquisas revelam serem raros os casos de jovens citadinas dispostas a casar com agricultores. Sendo a quantidade de moas migrantes maior que a de rapazes, o risco de celibato aumenta, o que tambm afeta a deciso de sada do campo destes. Os papis masculinos e femininos na agricultura familiar so condicionados pela duplicidade propriedade/produo da agricultura familiar: ao homem atribuda a esfera da produo pblica, rentvel e que possibilita famlia manter-se como grupo; e mulher, a da reproduo privada, autossuficiente e capaz de garantir aos membros da famlia as condies que possam mant-los como indivduos. Nem sempre o filho mais velho o que assume as funes de direo das atividades produtivas aps a aposentadoria ou a morte do pai. Por vezes, a filha a nica herdeira. Mas todos os estudos indicam a prevalncia de um vis masculino nos processos sucessrios e a excluso das mulheres na herana da terra. Elas somente a herdam caso inexista um filho varo ou quando nenhum filho do sexo masculino tiver interesse na atividade agrcola. Outra possibilidade de as mulheres se tornarem agricultoras pelo casamento. Tambm comum estabelecimentos agrcolas ficarem sem sucessores. Alm das dificuldades inerentes s atividades agrcolas, a excluso das mulheres como herdeiras da terra contribui para a ocorrncia de tenses entre pais e filhos pela individualizao dos mercados de trabalho urbano e rural, de um lado, e pela subordinao da sociedade camponesa sociedade industrial, de outro. Os dois processos limitaram o papel da famlia como

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instncia entre o indivduo e a sociedade nas reas rurais, dando margem sedimentao de conflitos e interesses antagnicos.8 Mais recentemente, a luta pela conquista de direitos por parte dos movimentos de mulheres introduziu novidades no espao rural, o que se traduz na redefinio de padres e noes do que deva ser uma famlia, na transformao dos valores tradicionais de sucesso e na redefinio da posio da mulher na estrutura da produo agrcola familiar. As mudanas sociais e econmicas em andamento no espao rural, o questionamento dos padres tradicionais e a troca de informaes e experincias com os jovens que passaram a residir na cidade inserem novas representaes, conceitos e expectativas para os jovens, revelando, para muitos deles, a hiptese de realizar projetos de vida na cidade e de experimentar diferentes possibilidades nos relacionamentos afetivos, ficando para depois a concretizao de outras dimenses que integram sua vida pessoal particularmente, o casamento e a famlia.9
4 aS reivindiCaeS doS jovenS ruraiS orGaniZadoS

A Comisso de Jovens do Frum Sul dos Rurais, da Central nica dos Trabalhadores (CUT), estabeleceu como princpios bsicos, na cartilha Juventude Rural: abrindo espaos e conquistando direitos (DESER, 2000), o fortalecimento da organizao e a ampliao da participao da juventude rural nos processos de deciso da agricultura familiar. As reivindicaes bsicas dos movimentos sociais Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem-Terra (MST), Confederao Nacional dos Trabalhadores na Agricultura (CONTAG), Via Campesina, Movimento dos Atingidos por Barragens (MAB) e Comisso Pastoral da Terra (CPT) so pela extenso e melhoria da educao, com efetiva implantao de uma escola de qualidade, estmulo prtica de esportes e acesso cultura. Alm da abertura de escolas no campo, com bibliotecas, computadores e reas para a prtica de esporte, reclamam a criao de um plano de ensino que respeite a diversidade cultural das regies rurais. As deliberaes finais do V Congresso Nacional do MST no contemplaram explicitamente recomendaes direcionadas para a juventude. Seguiram uma lgica de defesa de princpios universais vlidos para todas as categorias etrias, muito embora as questes relativas aos jovens fossem discutidas durante o evento. Para a direo do MST, os jovens so uma prioridade do movimento, fato que adquiriu maior relevncia nos ltimos anos, at mesmo porque a maioria da nossa militncia e dos dirigentes jovem (SANTOS, 2007).
8. Ver Bourdieu (1989). 9. Ver Stropasolas (2004).

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Juventude e Polticas Sociais no Brasil

Os jovens solteiros rapazes e moas no so prioridade e dificilmente so beneficiados pela Reforma Agrria. Para eles, praticamente impossvel o acesso terra: ou ficam fora, ou so postos nas ltimas posies, ou alocados nos lotes dos pais quando estes esto presentes e foram assentados , dado que a prioridade governamental so as famlias com filhos. Para o MST, o assentamento garantiria a permanncia do jovem no campo. Esta regra parte do conjunto de normas do Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (Incra) dificulta a permanncia no campo dos jovens que tm um projeto de autonomia, conduzindo migrao para os centros urbanos. Segundo o MST, tem sido possvel, mas ainda em poucos casos, o assentamento de jovens, mas muitos vo ficando para trs. Se a gente deixar s essa poltica do governo, os assentamentos vo virar uns asilos. E isso tambm afeta a produtividade (SANTOS, 2007). Outro aspecto dos assentamentos para o qual o MST e a Via Campesina esto propondo alterao diz respeito criao de agrovilas nos projetos de assentamento, modelo que j foi tentado em outros tempos, nem sempre com os resultados positivos esperados.10 Mas, de acordo com seus proponentes, viria em novo formato, com a implementao de microcidades em assentamentos rurais com uma infraestrutura que permita a interao entre homem, trabalho e meio ambiente. Segundo Maria de Ftima Ribeiro, da coordenao nacional do MST:
(...) as agrovilas representam a possibilidade de fixar os jovens no campo. O projeto foi desenvolvido por arquitetos, a partir de parcerias entre o movimento e universidades. A idia massificar, dar moradia ao homem do campo, permitindo que a juventude no precise se mudar para os centros urbanos (...) e funcionariam como pequenas cidades com infra-estrutura bsica, como saneamento, posto mdico, escola etc. Alm disso, haveria espao para esporte, lazer e atividades culturais. A construo das casas seria feita em local que permitisse uma ligao direta com as reas de cultivo, respeitando a vegetao e as fontes de gua (AGNCIA BRASIL, 2007).

Para a CUT, torna-se cada vez mais premente a necessidade de os jovens aumentarem sua participao nas organizaes da agricultura familiar sindicatos, associaes, cooperativas etc. A participao da juventude rural ainda pouco significativa, o que a CUT imputa a fatores como falta de vontade, de interesse, de unio, de organizao, de formao, de capacitao profissional, individualismo, alm de inexistncia de programas governamentais de gerao de trabalho e renda na rea rural voltados especificamente para atender s necessidades da juventude. A direo do movimento de jovens da CUT enfatiza a necessidade de reflexo sobre as possibilidades de construrem-se novas relaes nas famlias, por mais que isto represente uma mudana cultural na forma tradicional como estas funcionam e organizam-se nas comunidades.
10. Sobretudo nos projetos de colonizao da dcada de 1970, na Amaznia.

Juventude Rural: alguns impasses e sua importncia para a agricultura familiar

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5 poltiCaS pbliCaS direCionadaS para a juventude rural

Especificamente direcionados para os jovens rurais, sobressaem-se as seguintes iniciativas do governo federal: Programa Nossa Primeira Terra, Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF) Jovem e Programa Nacional de Incluso de Jovens (ProJovem) Campo antigo Programa Saberes da Terra.
5.1 programa nossa primeira terra

Linha de financiamento parte do Programa Nacional de Crdito Fundirio (PNCF) para a aquisio de imveis e investimentos em infraestrutura bsica. Podem participar jovens sem-terra, filhos de agricultores familiares e estudantes de escolas agrotcnicas, na faixa de 18 a 28 anos, que queiram permanecer no meio rural e investir na propriedade. Seus beneficirios podem receber crdito de at R$ 40 mil para projetos comunitrios e de infraestrutura.
5.2 pronaf jovem

Linha de financiamento do PRONAF destinada aos filhos dos agricultores familiares. Tem como pblico-alvo jovens de 16 a 29 anos que tenham concludo ou estejam cursando o ltimo ano de centros familiares rurais de formao por alternncia ou de escolas tcnicas agrcolas de nvel mdio, ou que tenham participado de curso ou estgio de formao profissional de no mnimo 100 horas. O limite concedido a cada unidade familiar de R$ 7 mil. Os recursos podem ser aplicados em projetos especficos de interesse de jovens agricultores familiares, em atividades que agreguem renda em novas iniciativas. O prazo de pagamento de dez anos, com juros de 1% ao ano, e o prazo de carncia pode ser de at cinco anos, dependendo da necessidade tcnica do projeto.
5.3 projovem Campo

O ProJovem Campo tem como objetivo fortalecer e ampliar o acesso e a permanncia dos jovens agricultores familiares no sistema educacional, a elevao da escolaridade com a concluso do ensino fundamental , a qualificao e a formao profissional. O programa visa garantir aos jovens de 18 a 29 anos da agricultura familiar a concluso do ensino fundamental em regime de alternncia dos ciclos agrcolas. Tal regime consiste em alternar aulas presenciais com atividades educativas no presenciais. O programa deve ampliar o nmero de jovens atendidos e ser estendido a todos os estados. Os alunos recebem um auxlio mensal de R$ 100,00 durante 12 meses, quando estiverem exercendo atividades na escola. A formao tem durao de 24 meses.

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Juventude e Polticas Sociais no Brasil

Mais recentemente, foi estabelecida uma parceria entre o Incra e o Fundo das Naes Unidas para a Infncia (UNICEF), por meio do Programa para Adolescentes e Articulao Poltica do UNICEF, com a finalidade de viabilizar, em primeiro momento, um mapeamento da situao social de crianas e adolescentes que vivem em projetos agroextrativistas (PAE) e reservas extrativistas (Resex) na regio do delta do rio Tocantins, no Par. Os dados serviro para a realizao de trabalhos com jovens em toda a Amaznia Legal.
6 ConSideraeS finaiS

De um modo geral, o fluxo demogrfico do campo para a cidade ocorre em razo de fatores externos e internos famlia camponesa, que esto entre si correlacionados. Como fatores externos, podem-se destacar questes culturais como a glamorizao da cidade e a desvalorizao do ambiente rural. Paira, na sociedade atual, uma dicotomia campo versus cidade, em que o primeiro tido como sinnimo de atraso, enquanto a segunda representaria o moderno. Urbano e rural so, assim, modos de vida antagnicos em processo de valorao no qual o campo est em situao subalterna em relao cidade. A educao formal oferecida pelo Estado, alm de ser frequentemente precria, est moldada sob uma viso urbana, com contedos e mtodos de ensino no adequados ao ambiente de vida rural. Portanto, em vez de ser preparado para a vida em seu ambiente de origem, o jovem rural acaba por ser formado para encarar a cidade como opo ideal de vida. Outro fator externo a questo do acesso terra. O ambiente atual da agricultura familiar caracteriza-se pela impossibilidade de diviso da propriedade familiar e dificuldade de aquisio de novas terras em virtude da estrutura fundiria extremamente concentrada. A falta de terra reduz as possibilidades de desenvolvimento de atividades agrcolas pelos jovens e, por sua vez, diminui o escopo de opes de trabalho no campo. Internamente famlia rural, o principal fator a diviso social do trabalho, em que predomina a subalternidade da mulher no desenvolvimento das atividades econmicas, que ter reflexos, inclusive, no processo de sucesso da propriedade familiar. Como resultado, o contingente feminino que migra para as cidades maior que o masculino. Tais fatores iro atingir a populao em geral. Porm, seus impactos so mais evidentes e acentuados entre os jovens. Isto porque a juventude o segmento populacional que est ingressando no mercado de trabalho. Com possibilidades diminutas de estabelecerem-se no campo, os jovens passam a construir seus projetos de vida desvinculados do meio de origem, almejando um posto de trabalho urbano. Vivencia-se, deste modo, um duplo processo de esvaziamento do campo e aumento da presso demogrfica nas cidades, com impactos negativos em ambos os espaos.

Juventude Rural: alguns impasses e sua importncia para a agricultura familiar

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Diante disso, funo do Estado programar aes que visem mudar a realidade no campo, contribuindo para transformar o rural como ambiente prspero e sustentvel, de forma a propiciar aos rapazes e s moas do campo opes viveis para construrem seus projetos de vida em seu ambiente de origem. No h como realizar isto sem repensar nosso modelo de desenvolvimento. Assim, evidente que os atuais programas federais direcionados para jovens rurais so insuficientes para produzirem modificaes significativas. Se forem bem-sucedidos, ainda assim, tero efeitos positivos sobre parcelas mnimas de jovens rurais, podendo beneficiar apenas uma parcela limitada dos pertencentes a famlias pobres, sem-terra ou com terra insuficiente. Alm de ainda serem insuficientes, dependem, em grande medida, de transformaes e de ganhos que s podem ser sustentavelmente obtidos pela interao de todo o conjunto de polticas pblicas e avanos nos padres culturais da nossa sociedade. O mundo rural e nenhum segmento nele subsistem e avanam em suas conquistas sem que os padres gerais de funcionamento da economia e da sociedade colaborem para isso. A expanso do agronegcio e a lgica dominante dos mercados de commodities vo de encontro s intenes de promover a incluso produtiva de jovens pobres, ou cujas famlias no dispem de recursos fundirios passveis de ser disponibilizados para a criao de novas unidades produtivas.

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Juventude e Polticas Sociais no Brasil

refernCiaS

AGNCIA BRASIL. MST prope criao de agrovilas como parte da reforma agrria, 15 jun. 2007. Disponvel em: <http://www.agenciabrasil.gov.br/noticias/2007/06/14/materia.2007-06-14.4142085492/view>. BERTONCELLO, A.; ROSSI, A. M.; BADALOTTI, R. M. Juventude rural, movimentos sociais e subjetividades: compreendendo estas interfaces no processo de reproduo social da agricultura familiar. Chapec: Unochapec, 2006. BOURDIEU, P. Reproduction interdite: la dimension symbolique de la domination conomique. tudes Rurales, v. 113/114, p. 15-35, jan./jui. 1989. BRUMER, A. A problemtica dos jovens rurais na ps-modernidade. In: CONGRESSO LATINO-AMERICANO DE SOCIOLOGIA RURAL, 7. Quito, Equador, 20-24 nov. 2006. CHAYANOV, A. V. La organizacin de la unidade econmica campesina. Buenos Aires: Nueva Visn, 1974. DEPARTAMENTO DE ESTUDOS SCIO-ECONMICOS RURAIS (DESER). Comisso de Jovens do Frum Sul dos Rurais da CUT. Cartilha da Juventude Rural: abrindo espaos e conquistando direitos. Curitiba, fev. 2000. Disponvel em: <http://www.deser.org.br/pub_read.asp?id=61>. SANTOS, M. No existe reforma agrria no governo Lula. Entrevista concedida ao Congresso em Foco durante a realizao do V Congresso Nacional do Movimento dos Trabalhadores Sem-Terra (MST). Braslia, 11-15 jun. 2007. Disponvel em: <http://congressoemfoco.ig.com.br/QuestaodeFocoPrint.aspx?id=48>. STROPASOLAS, V. L. O valor (do) casamento na agricultura familiar. Estudos Feministas, Florianpolis, Secretaria de Estado do Desenvolvimento Rural e Agricultura de Santa Catarina, v. 12, n. 1, p. 253-267, jan./abr. 2004.

11

juventude neGra e eduCao Superior

CAPtuLo 11

juventude neGra e eduCao Superior*

Adailton da Silva** Josenilton da Silva*** Waldemir Rosa**

1 apreSentao

A juventude negra no Brasil enfrenta um importante conjunto de problemas que vem limitando seu acesso a oportunidades sociais, restringindo o desenvolvimento de suas capacidades e as chances de construo de uma trajetria ascendente. Entre os inmeros dados que evidenciam a configurao de menores oportunidades para a juventude negra no pas, pode-se lembrar o fato de os jovens negros estarem sobrerrepresentados no segmento de jovens que no trabalham nem estudam, alm de sua insero no mercado de trabalho estar caracterizada por condies de maior precarizao do que a dos jovens brancos. As desigualdades raciais no Brasil tambm vm se refletindo no grave quadro de conflito social existente no pas. O fenmeno da violncia urbana um dos principais problemas enfrentados pela juventude negra e as taxas de mortalidade a ela associadas 50% maiores entre os jovens negros vm se refletindo, at mesmo, na expectativa de vida dos homens negros. Os jovens negros so, assim, ainda mais que os brancos, submetidos a um contexto social marcado por violncias, com profundos impactos em seu cotidiano, sua viso de mundo e suas possibilidades concretas de construo de futuro. No entanto, as polticas pblicas desenvolvidas pelas esferas federais, estaduais e municipais de governo ainda so tmidas para enfrentar esse conjunto de problemas. No que se refere juventude negra, nos ltimos anos, apenas as iniciativas de promover acesso ao ensino superior vm se destacando como palco de significativos avanos no que se refere ao combate s desigualdades raciais e ampliao de oportunidades sociais. Atualmente, so 39

* Contriburam para este trabalho, com anlises e sugestes, Luciana Jaccoud e Sergei Soares, tambm da rea de Igualdade Racial da diretoria de Estudos e Polticas Sociais (disoc) do Ipea. ** Pesquisadores do Programa de Pesquisa para o desenvolvimento nacional (PnPd) no Ipea. *** tcnico de desenvolvimento e Administrao do Ipea.

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Juventude e Polticas Sociais no Brasil

as instituies pblicas de ensino superior que adotam alguma modalidade de polticas de aes afirmativas (AAs) para o ingresso de estudantes negros nos cursos de graduao.1 Nas universidades pblicas, as duas principais modalidades de AAs so as cotas e o sistema de bonificaes, o que possibilitou, efetivamente, um ingresso maior da populao negra no ensino superior. Paralelamente a estas iniciativas, o governo brasileiro implementou, em 2004, o Programa Universidade para Todos (ProUni), que fornece bolsas de estudo nas instituies privadas de ensino superior e cujo impacto sobre o acesso a jovens negros tem se revelado muito expressivo. Este captulo tem como objetivo expor e discutir essas trs iniciativas, apresentando suas trajetrias, formatos e primeiros resultados. Se ainda cedo para julgar os efeitos das AAs, pode-se desde j assegurar que as experincias tm, efetivamente, representado um importante mecanismo de democratizao do acesso ao ensino superior no pas e seus impactos so positivos para ampliar o acesso da juventude negra s universidades no Brasil.
2 juventude neGra e eduCao

A educao constitui uma dimenso central para ampliar as chances de uma incluso promissora no mercado de trabalho. Ela fator particularmente relevante para o acesso a um mercado de trabalho que, cada vez mais, requer trabalhadores qualificados, capazes de fazer frente competitividade entre empresas e indivduos, demanda crescente de aumento da produtividade e complexidade dos processos produtivos, incluindo os relacionados oferta de servios. A educao tambm propicia acesso diferencial a outro conjunto de bens e atividades, como os culturais, os tecnolgicos e os informativos, todos potencializadores de oportunidades de renda e de ampliao do bem-estar.

1. Faculdade de Medicina de So Jos do Rio Preto (FAMERP) SP; Centro Estadual de Educao tecnolgica Paula Souza (CEEtEPS) SP; Fundao de Apoio Escola tcnica do Estado do Rio de Janeiro (FAEtEC) RJ; universidade de Braslia (unB) dF; universidade de Campinas (unICAMP) SP; universidade Estadual da Bahia (unEB) BA; universidade Estadual da Zona oeste (uezo) RJ; universidade Estadual de Feira de Santana (uEFS) BA; universidade Estadual de Gois (uEG) Go; universidade Estadual de Londrina (uEL) PR; universidade Estadual de Minas Gerais (uEMG) MG; universidade Estadual de Montes Claros (unimontes) MG; universidade Estadual de Ponta Grossa (uEPG) PR; universidade Estadual de Santa Cruz (uESC) BA; universidade do Estado de Mato Grosso (unEMAt) Mt; universidade Estadual do Mato Grosso do Sul (uEMS) MS; universidade Estadual do norte Fluminense (uEnF) RJ; universidade do Estado do Rio de Janeiro (uERJ) RJ; universidade Federal da Bahia (uFBA) BA; universidade Federal de Alagoas (ufal) AL; universidade Federal de Juiz de Fora (uFJF) MG; universidade Federal de Santa Catarina (uFSC) SC; universidade Federal de Santa Maria (uFSM) RS; universidade Federal de So Carlos (uFSCAR) SP; universidade Federal de So Paulo (unIFESP)/Escola Paulista de Medicina (EPM) SP; universidade Federal do ABC Paulista (uFABC) SP; universidade Federal do Maranho (uFMA) MA; universidade Federal do Par (uFPA) PA; universidade Federal do Paran (uFPR) PR; universidade Federal do Recncavo Baiano (uFRB) BA; universidade Federal do Rio Grande do Sul (uFRGS) RS; universidade Estadual do Sudoeste da Bahia (uESB) BA; universidade Estadual do Piau (uespi) PI; Centro universitrio de Franca (FACEF) SP; Fundao de Ensino Superior de Goiatuba (FESG) Go; Instituto Federal de Educao Profissional, Cientfica e tecnolgica da Bahia (IFBA) BA; universidade Federal de Gois (uFG) Go; universidade Federal de Sergipe (uFS) SE; e universidade Federal do Pampa (unipampa) RS.

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Nesse sentido, a persistncia da desigualdade racial no sistema educacional brasileiro configura-se como limitador de acesso a oportunidades sociais para a juventude negra, ao mesmo tempo em que restringe a construo de uma sociedade mais equnime e democrtica. Revela-se, assim, ser dramtico que os estudos realizados, ao longo das ltimas dcadas, tenham constantemente reafirmado que, no campo da educao, os negros esto em desvantagem em praticamente todos os aspectos observados. A ttulo de exemplo, pode-se lembrar que a proporo de analfabetos, assim como a de crianas e jovens que no frequentam a escola, maior entre negros. Estes tambm detm as maiores taxas de repetncia, defasagem idade/srie e abandono escolar. No ensino superior, a situao ainda mais grave. Em um quadro marcado por limitado acesso dos jovens brasileiros a este nvel de ensino, o problema ainda agravado pela expressiva diferena entre brancos e negros. No apenas observa-se grande desigualdade entre a proporo de jovens brancos e negros matriculados no ensino superior, como tambm esta desigualdade tem crescido, apesar do aumento observado em ambos os grupos.2 Em 1993, a taxa de frequncia lquida na educao superior era de 7,7 para brancos e 1,5 para negros. Em 2007, esta sobe para 19,8 para brancos e 6,9 para negros. Esta trajetria significou que a diferena de 6,2 pontos subiu para 12,9 pontos, mais do que dobrou em 14 anos. Como o aumento nesta diferena crescente at 2003, no sofrendo significativas alteraes a partir da, os dados sugerem que a poltica realizada nos anos 1990, de aumento da oferta de vagas no ensino superior a partir da expanso da rede privada de ensino, tenha sido fator de aprofundamento das desigualdades raciais no ensino superior. O acesso e a permanncia da juventude negra no ensino superior referem-se a uma populao que termina o ensino mdio com aproximadamente 18 anos e que, muitas vezes, leva at cinco anos para ingressar no ensino superior. Neste sentido, o debate sobre a questo tem como foco um grupo heterogneo, composto, na sua maioria, por estudantes que se encontram fora da faixa etria que o Ministrio da Educao (MEC) considera ideal para cursar o ensino superior, ou seja, a faixa de 18 a 24 anos. O Ipea divulgou estudo que acompanha a trajetria das crianas negras em relao s crianas brancas nascidas nos anos 1987 e 1988, ou seja, o grupo de jovens que, em uma trajetria educacional adequada, estaria iniciando sua formao de nvel superior em 2007 ano da ltima Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD).3 Neste estudo, so apresentados dados relativos participao da gerao de 1987-1988 no sistema de ensino e s diferenas encontradas entre
2. Ver Ipea, unifem e SPM (2008). 3. Ver Ipea (2009), captulo Igualdade Racial.

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Juventude e Polticas Sociais no Brasil

negros e brancos neste percurso. As crianas negras acompanhadas neste estudo, j desde os 10 e 11 anos, quando deveriam estar cursando a 4a srie do ensino mdio, encontravam-se em menor nmero na srie adequada. Para aquelas crianas que no se encontravam na srie adequada, entre as crianas negras, havia patamares de defasagem significativamente mais importantes do que os de seus colegas brancos. Em 2002, apenas um em cada cinco jovens negros nascidos em 1987 e 1988 conseguiu chegar 8a srie na idade prevista. A trajetria dos estudantes brancos deste grupo, em que pese tambm estar francamente defasada, ainda apresenta uma tendncia significativamente melhor que a de seus colegas negros. E, da mesma forma que em 1998, em 2002, os patamares de defasagem dos jovens negros com idade entre 14 e 15 anos, para aqueles que no se encontravam na srie adequada, eram significativamente mais expressivos do que os dos jovens brancos. Com esta idade, 7% dos jovens negros encontravam-se ainda na 4a srie do ensino fundamental da escola regular contra 3% de jovens brancos; 12%, na 5a srie contra 5% dos brancos; e 14%, na 6a srie contra 8% dos brancos. No ensino mdio, a distncia entre os dois grupos cresce ainda mais. Apenas 15% dos estudantes negros nascidos em 1987 e 1988 concluram este nvel de ensino na idade adequada, contra 25% dos estudantes brancos. Enquanto a quase totalidade dos estudantes brancos desta gerao que concluram o ensino mdio na idade adequada estavam em um curso superior dois anos depois, apenas a metade dos estudantes negros conseguiu realizar a mesma passagem. Esse exerccio de acompanhamento da trajetria escolar da gerao de 19871988 a partir da cor revela que esta gerao assistiu a uma progressiva diferenciao do grupo de brancos e negros, com resultado cumulativamente pior para o ltimo grupo. O grupo de estudantes negros, sejam homens, sejam mulheres, encontrou-se em desvantagem em relao aos seus colegas brancos em todas as sries analisadas. A diferena entre os dois grupos revelou-se desde o primeiro ano do ensino fundamental e continuou acumulando-se ao longo do tempo, levando a uma surpreendente distncia no que diz respeito concluso do ensino mdio e, mais fortemente, incluso no ensino superior. Como resultado final, do total de negros que ingressaram no sistema de ensino em 1995, apenas 1,5 em cada dez estavam cursando o ltimo ano do ensino mdio na idade adequada, contra 2,5 em cada dez estudantes brancos desta gerao. Entre os negros, 0,7 em cada dez cursavam o ensino superior 12 anos depois, contra 2,2 dos brancos. Observou-se, assim, a consolidao de um percurso em que, entre alunos negros, o fracasso escolar mais presente do que as expectativas de sucesso e progresso. Em um mundo em que a demanda de qualificao aumenta de forma ininterrupta, ao mesmo tempo em que esta se torna exigncia incontornvel para o acesso s posies de maior estabilidade e rentabilidade, o quadro apresentado

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revela-se extremamente grave. A distncia entre os grupos negro e branco consolidou-se, para esta gerao, de forma irreversvel no ensino mdio e no acesso ao ensino superior, indicando excluso permanente dos membros negros desta gerao, que no chegaro, seno em uma proporo extremamente pequena, ao fim do ensino mdio e, ainda em menor nmero, ao ensino superior. Em um contexto em que avanam as demandas por aumento de qualificao no mercado de trabalho, os nveis mais altos de ensino (ensino mdio e superior) acumulam progressivo aprofundamento da desigualdade entre negros e brancos. Estes nveis, entretanto, configuram-se atualmente como patamares mnimos de educao para os postos de trabalho no precrios. Aponta-se, assim, para a consolidao dos jovens negros em situao de menores oportunidades. Neste sentido, faz-se necessrio que a poltica de universalizao do acesso educao, como um princpio constitucional, seja conjugada com polticas especficas de combate s desigualdades raciais no sistema de ensino, as quais so necessrias construo de uma sociedade mais equnime e democrtica. Algumas das experincias de AAs que esto sendo desenvolvidas para o combate desigualdade racial no ensino superior, o mais estreito gargalo da educao, sero vistas a seguir.4
3 um breve HiStriCo daS aeS afirmativaS no braSil

O debate sobre a implementao de polticas de AAs no mbito educacional no recente no Brasil. Desde os anos 1930, grupos do movimento social negro apontavam para a necessidade de se adotarem polticas pblicas para garantir o direito da populao negra educao. Naquela dcada, este tema esteve presente na pauta de reivindicao da Frente Negra Brasileira, que chegou a criar escolas comunitrias para crianas negras em suas sedes em algumas regies do Brasil. Nas dcadas de 1940 e 1950, aps o fim do Estado Novo que havia colocado os movimentos sociais na clandestinidade , o movimento negro retomou sua pauta de reivindicaes e, novamente, a educao reassumiu paulatinamente um lugar de destaque. Nos anos 1960, o movimento social negro travava um debate sobre as desigualdades sociais que acometiam a populao negra e, a partir do fim dos anos 1970, instauraram-se como pauta de luta na democratizao do acesso educao e na constituio de uma educao antirracista, reativando-se a tradio histrica de lutas da populao pelo acesso educao. Nos anos 1980, surgiu no Brasil o movimento de cursinhos pr-vestibulares ligado ao movimento negro e voltado para a juventude negra e carente. No estado do Rio de Janeiro, foi criado, em 1986, o curso pr-vestibular da Associao dos Funcionrios da Universidade Federal do Rio de Janeiro
4. As iniciativas, atualmente em curso, visando reduzir as desigualdades entre estudantes brancos e negros nos demais nveis de ensino ainda so incipientes. Ver Ipea (2009), captulo Igualdade Racial.

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(ASSUFRJ), atual Sindicato dos Trabalhadores em Educao da Universidade Federal do Rio de Janeiro (SINTUFRJ). Outra iniciativa foi o curso Mangueira Vestibulares, destinado aos estudantes da comunidade do Morro da Mangueira, criado em 1992. Em So Paulo, os cursos pr-vestibulares iniciaram sua histria em 1989, por iniciativa da Pastoral do Negro da Igreja Catlica. Na Bahia, uma das primeiras iniciativas foi a experincia da Cooperativa Steve Biko que, em 1992, criou um curso pr-vestibular, com o objetivo de apoiar e articular a juventude negra da periferia de Salvador, colaborando para a entrada de jovens na universidade. A partir do fim dos anos 1990, o Brasil intensificou suas experincias de AAs no mbito das instituies de ensino superior (IES).5 Entre os anos 2001 e 2004, as iniciativas consolidaram-se. No contexto da emergncia da adoo de polticas afirmativas para reduzir as desigualdades raciais que surgem como recomendaes da Conferncia de Durban , o governo brasileiro d seus primeiros passos com a criao, na segunda metade de 2002, do Programa Diversidade na Universidade, em parceria com o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID). O objetivo do programa era estimular a criao de cursos pr-vestibulares para jovens negros, visando facilitar sua entrada nas universidades, uma vez que, naquele momento, menos de 3% da populao negra possua diploma universitrio. Paralelamente, pesquisas realizadas no ensino bsico detectaram a existncia de um crescente processo de defasagem e abandono escolar por parte dos estudantes negros, reduzindo as possibilidades de este grupo entrar no ensino superior. O MEC decidiu intervir no problema, apoiando, ento, cursinhos pr-vestibulares promovidos por entidades da sociedade civil. A opo pelos cursos pr-vestibulares como poltica de enfrentamento das desigualdades raciais na educao reflete o debate sobre o tema poca. De um lado, ampliavam-se as demandas por cotas raciais no ensino superior, medida defendida pela maioria das entidades do movimento negro. De outro, setores polticos e acadmicos manifestavam sua resistncia a esta proposta, entendendo que as provas dos vestibulares representavam uma garantia da prevalncia dos critrios de mrito e isonomia no acesso ao ensino superior. Para estes grupos, a ideia de criar cursinhos pr-vestibulares parecia mais adequada do que a entrada direta de negros nas universidades por meio de cotas. Assim, esta iniciativa tambm atendia, em alguma medida, s demandas do movimento social por polticas educacionais inclusivas.
5. uma experincia inovadora foi o Programa Gerao XXI, desenvolvido em So Paulo, em 1999, no qual 21 jovens negros, entre 13 e 15 anos, de famlias com renda per capita entre um e dois salrios mnimos (SMs), foram selecionados e tiveram seus estudos custeados durante nove anos, da 8a srie do ensino fundamental at o fim da graduao. Ver Silva (2003).

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O Programa Diversidade na Universidade foi, assim, uma alternativa ao desenvolvimento de cotas no pas e foi adotado em resposta s presses sofridas pelo MEC no que se refere ao desenvolvimento de polticas de AAs. Cursos pr-vestibulares para estudantes negros e pessoas pobres j vinham sendo promovidos por setores da sociedade civil desde os anos 1990, alguns apresentando muitos bons resultados.6 Um marco importante nesse processo foi a constituio do Programa Polticas da Cor (PPCor), um ncleo de estudos e interveno social do Laboratrio de Polticas Pblicas (LPP), da UERJ, voltado para o desenvolvimento de pesquisas e o apoio a iniciativas destinadas ao acesso e permanncia de populaes sub-representadas nas universidades; em especial, os afro-brasileiros. O PPCor financiou e acompanhou 27 projetos de AAs desenvolvidos entre 2002 e 2003, em 16 estados do Brasil. 7 Do PPCor emergiu uma grande quantidade de experincias em AAs de acesso e permanncia da populao negra no ensino superior, largamente divulgadas nos anos subsequentes a 2004.8 Diante do envolvimento do movimento negro em aes e reivindicaes pelo acesso educao e das recentes e frutferas experincias, importante ressaltar que a adoo de polticas de AAs, tanto na forma de cotas, como via ProUni, est enraizada em uma demanda histrica pela democratizao do acesso educao e construo de uma sociedade mais equitativa, tanto em termos socioeconmicos quanto da diversidade racial.
4 aeS afirmativaS para a juventude neGra naS univerSidadeS pbliCaS braSileiraS

Atualmente, no Brasil, existe uma confuso entre o conceito de AAs e o de sistema de cotas. As AAs podem ser compreendidas como aes pblicas ou privadas, ou, ainda, como programas que buscam prover oportunidades ou outros benefcios para pessoas pertencentes a grupos especficos, alvos de discriminao.9 Tais aes tm como objetivo garantir o acesso a recursos, visando remediar uma situao de desigualdade considerada socialmente indesejvel. Para isto, instituem um tratamento preferencial que pode ter diferentes perfis. A instituio de metas ou cotas um dos recursos de correo ou compensao aos mecanismos de discriminao.
6. Ver Ipea (2007). 7. os projetos foram selecionados por meio do concurso nacional Cor no Ensino Superior, que recebeu 287 propostas e teve como objetivo estimular experincias existentes e fomentar novas iniciativas de combate s desigualdades raciais no ensino superior. os estados que tiveram projetos financiados pelo PPCor foram: Rio de Janeiro, So Paulo, Minas Gerais, Rio Grande do Sul, Bahia, Mato Grosso, Mato Grosso do Sul, Par, Maranho, Gois, tocantins, Amap, Alagoas, Santa Catarina, Pernambuco e Piau. 8. Para mais informaes sobre alguns projetos financiados pelo PPCor, ver Santos (2005). 9. Ver Guimares (2005).

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Nesse sentido, as AAs no ensino superior correspondem ao estabelecimento de dispositivos que promovam o acesso e a manuteno, nas universidades, de estudantes pertencentes a grupos sociais que historicamente tm sido objeto de discriminao. Tais aes tm se desenvolvido por meio de diferentes instrumentos, organizados ou no pelo sistema de cotas. Entre as iniciativas que no operam com o estabelecimento de cotas est a j citada experincia dos cursinhos preparatrios para o vestibular destinados a jovens negros. Nas prprias universidades, os sistemas que operam com bonificaes tm buscado promover o ingresso de estudantes sem a instituio de reservas de vagas. Contudo, cabe destacar que o sistema de cotas a modalidade de AA que mais tem se expandido nas universidades pblicas brasileiras. Este modelo, como se ver a seguir, vem se expandindo nesta dcada de 2000 e j opera em 63 universidades, garantindo o acesso de diversos grupos ao ensino superior pblico no pas. As primeiras instituies brasileiras a adotarem cotas em seus processos seletivos foram a UERJ e a UENF, que, por meio de duas leis estaduais, instituram cotas para alunos de escola pblica, em 2000, e cotas para negros, em 2001. A experincia na UERJ e na UENF foi acompanhada por um conjunto de outras iniciativas que vm se sucedendo, desde ento, em praticamente todas as unidades da Federao (UFs). Grande parte das instituies pblicas o fez por iniciativa prpria, em que pesem as trajetrias diferenciadas observadas nas universidades municipais, estaduais e federais. Das cinco instituies municipais que adotam AAs em seus processos seletivos, trs10 o fazem com base na legislao dos respectivos municpios. As outras duas11 fundamentam-se em resolues dos conselhos deliberativos das instituies. Entre as 3312 instituies estaduais que adotaram AAs, 1613 as estabeleceram seguindo deciso das assembleias legislativas estaduais, enquanto outras 1114 IES estaduais tiveram nas resolues de seus conselhos superiores o norteador para o estabelecimento de programas de AAs. Outras seis15 IES estaduais, todas no Paran, combinam a legislao estadual com as resolues de seus conselhos no desenho de seus programas de AAs.
10. Faculdade Municipal de Palhoa (FMP), Centro universitrio Municipal de So Jos (uSJ) RJ e FACEF. 11. Faculdades Integradas de Mineiros (Fimes) Go e FESG. 12. uERJ; uezo; uEnF; FAEtEC; uEMG; unimontes; universidade do Estado do Amazonas (uEA) AM; universidade do Estado do Amap (uEAP) AP; uEG; uEMS; Escola Superior de Cincias da Sade (ESCS) dF; universidade do Estado do Rio Grande do norte (uERn) Rn; universidade Estadual do norte do Paran (uEnP) PR; universidade Estadual do Paran (unespar) PR; universidade Estadual do Rio Grande do Sul (uERGS) RS; CEEtEPS; unICAMP; FAMERP; universidade de So Paulo (uSP) SP; unEMAt; uEFS; uESC; unEB; uESB; universidade Estadual da Paraba (uEPB) PB; universidade do Estado de Pernambuco (uPE) PE; uespi; universidade Veiga de Almeida (uVA) RJ; uEPG; uEL; universidade Estadual de Maring (uEM) PR; universidade Estadual do oeste do Paran (unioeste) PR; e universidade Estadual do Centro-oeste (unicentro) PR. 13. uERJ, uezo, uEnF, FAEtEC, uEMG, unimontes, uEA, uEAP, ESCS, uEG, uEMS, uERn, unespar, uERGS, CEEtEPS e uEnP. 14. unICAMP, FAMERP, uSP, unEMAt, uEFS, uESC, unEB, uESB, uEPB, uPE e uespi. 15. uVA, uEPG, uEL, uEM, unioeste e unicentro.

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As IES federais, cujas experincias atingem o idntico nmero de 3316 instituies, o fizeram em decorrncia de deliberaes dos conselhos universitrios. Um caminho utilizado por algumas instituies federais foi a implementao do sistema no ato de sua criao, como foi o caso da UFRB, desmembrada em 2006 da UFBA, e da UFABC, criada no mesmo perodo na regio do ABC paulista. H tambm o caso de algumas IES, como a Universidade Federal de Pernambuco (UFPE) e a Universidade Federal Rural de Pernambuco (UFRPE), que adotaram AAs para adequao s diretrizes do Programa de Apoio aos Planos de Reestruturao e Expanso das Universidades Federais (Reuni), do MEC. Este programa, que foi institudo pelo Decreto no 6.096, de 24 de abril de 2007, traz um conjunto de seis diretrizes que equivalem aos principais desafios para a expanso do ensino superior no pas. Toda universidade interessada em aderir ao programa deve apresentar um plano de reestruturao e expanso que esteja de acordo com tais diretrizes. O Reuni traz na sua quinta diretriz o desafio Ampliao de Polticas de Incluso e Assistncia Estudantil, tornando-se at o momento a nica orientao, ainda que vaga, a partir do Poder Executivo federal, para a adoo de AAs nos mecanismos de acesso s IES. Outra caracterstica marcante do processo de implementao de AAs nas universidades brasileiras a pluralidade de formatos adquiridos entre os programas adotados pelas instituies, como ser mostrado adiante. Alm das polticas de reserva de vagas, geralmente tratadas como cotas, tambm vm sendo implantados sistemas de bonificao nas notas dos candidatos a uma vaga nas IES pblicas. Na tabela 1, apresenta-se um panorama das experincias de AAs para o ingresso no ensino superior, destacando-se as cotas e as bonificaes voltadas para a incluso da juventude negra.

16. IFBA; Instituto Federal de Educao, Cincia e tecnologia de Pernambuco (IFPE) PE; Instituto Federal de Educao, Cincia e tecnologia do Rio Grande do norte (IFRn) Rn; Instituto Federal de Educao, Cincia e tecnologia de Sergipe (IFSE) SE; universidade tecnolgica Federal do Paran (utFPR) PR; uFABC; ufal; uFBA; universidade Federal do Esprito Santo (ufes) ES; universidade Federal Fluminense (uFF) RJ; uFG; universidade Federal da Grande dourados (uFGd) MS; uFJF; uFMA; universidade Federal de ouro Preto (uFoP) MG; uFPA; uFPE; universidade Federal do Piau (uFPI) PI; uFPR; universidade Federal Rural da Amaznia (uFRA) AM; uFRB; uFRGS; universidade Federal do Rio Grande do norte (uFRn) Rn; uFRPE; uFS; uFSC; uFSCAR; uFSM; universidade Federal do tocantins (uFt) to; universidade Federal de uberlndia (uFu) MG; unB; unIFESP; e unipampa.

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Juventude e Polticas Sociais no Brasil

tABELA 1

aas nas ieS brasileiras por tipo de aas e de ieS1 e critrios das aas com destaque para os critrios de incluso da juventude negra
tipos de AAs Critrios das AAs Racial dependente Racial independente tipos de IES Federal 4,0 4,0 Racial dependente Racial independente 15,0 3,0 11,0 29,0 33,0 Estadual 2,0 1,0 1,0 4,0 14,0 2,0 13,0 29,0 33,0 Municipal 2,0 3,0 5,0 5,0 Total 2,0 1,0 5,0 8,0 29,0 7,0 27,0 63,0 71,0

Bnus racial Bnus outros bnus2 Subtotal Cota racial Cotas outras cotas3 Subtotal Total

Fontes: Editais dos processos seletivos para candidatos ingressantes at 2009, manuais, legislaes e resolues correspondentes. Elaborao: disoc/Ipea. notas: 1 Para esta tabela e demais clculos, a ESCS, IES do distrito Federal, foi contabilizada como IES estadual. 2 outros critrios para concesso de bnus s notas dos candidatos so bnus para candidatos indgenas, adotado por duas IES (unICAMP e FAMERP); estudantes oriundos da rede pblica de ensino, adotado pelas nove IES que concedem bnus; e estudantes procedentes de certa localidade. Esta ltima modalidade de bnus praticada em trs IES do nordeste (uFPE, uFRPE e ufal). Cada um destes critrios aparece de forma combinada e/ou independente aos outros critrios. 3 outros critrios bastante utilizados para estabelecimento de reserva de vagas so: o de cotas para candidatos indgenas, adotado por 33 IES; o de cotas para portadores de necessidades especiais, adotado por 18 IES; o de cotas para estudantes procedentes de certa localidade, adotado por 15 IES; o de cotas para estudantes com baixa renda, adotado por nove IES; o de cotas para candidatos oriundos da rede pblica de ensino, adotado por 54 IES; e o de cotas para estudantes oriundos de comunidades remanescentes de quilombos, adotado por seis IES. H ainda uma variedade de outros critrios menos comuns. Cada um destes aparece de forma combinada e/ou independente aos outros critrios.

Conforme mostra a tabela 1, maioria no conjunto de 71 IES que possuem AAs aquelas que optaram pela adoo de critrios raciais. No entanto, entre as IES que adotaram sistema de bonificao, a adoo de critrios raciais ocorre apenas em trs do total de oito casos. Estas trs instituies so todas estaduais e localizadas no estado de So Paulo. Outras cinco instituies adotam sistema de bnus sem levar em conta critrios para incluso racial, sendo uma destas vinculada ao governo estadual e as outras quatro, ao governo federal. Entre as IES que estabeleceram a incluso da juventude negra por meio de sistema de bonificao, apenas uma instituio (CEETEPS) utilizou o critrio racial de forma independente de outros, ou seja, o candidato pode ter direito ao bnus apenas por autodeclarar-se negro. As outras duas IES que adotaram sistema de bonificao para a incluso da juventude negra (UNICAMP e FAMERP) o fizeram associando o critrio racial a outros critrios para acesso s AAs. Mais da metade das 63 universidades que adotam o sistema de cotas trazem a perspectiva de incluso para a juventude negra. Entre as 36 IES que adotam cotas raciais, 29 adotam este critrio combinado com outros critrios complementares. Tais critrios devem ser observados simultaneamente para o preenchimento das

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vagas destinadas a candidatos negros. Na maior parte dos casos, o candidato deve se autodeclarar negro (preto ou pardo, conforme classificao do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica IBGE) e, ao mesmo tempo, ser egresso de escola pblica. Este grupo, que ser aqui identificado como aquele que adota cotas raciais dependentes, tambm inclui instituies que adotam a renda familiar per capita como critrio. Neste caso, os candidatos devem apresentar uma declarao de renda familiar que comprove a situao de carncia social. As sete instituies que adotaram o sistema de cotas raciais independentes utilizam o critrio racial desvinculado de outros para o acesso reserva de vagas. Neste sistema, para que o estudante concorra pelo sistema de reserva de vagas, basta que ele se declare negro, nos termos definidos nos editais de seleo, apresente documentao ou submeta-se ao processo de avaliao de sua autodeclarao. O estudante no necessita enquadrar-se em nenhum outro critrio. Este modelo de cota racial independente pode ocorrer em paralelo com outro sistema de cota adotado na mesma instituio. Nestes casos, configura-se um sistema em que dois ou mais grupos distintos so beneficiados com modalidades especficas de reservas de vagas em um mesmo processo seletivo. O vestibulando pode escolher, por exemplo, uma entre duas modalidades: ou concorrer pelo critrio de cotas para alunos de escola pblica, independentemente de ser negro ou branco; ou por cotas raciais para negros, no importando se egresso da rede pblica ou privada de ensino. Vinte e nove instituies adotaram outros critrios para adoo de cotas, nmero idntico ao de IES que adotaram cotas raciais dependentes. Pela variedade de critrios disponveis, entre estas outras cotas, difcil aferir os resultados da incluso da juventude negra nas AAs implementadas nestas IES, uma vez que esta no uma varivel considerada na implementao da medida. Em uma primeira comparao entre essas modalidades, possvel observar que entre as instituies que implementaram cotas raciais dependentes de outros critrios, esto aquelas que operam com os maiores percentuais de vagas reservadas, chegando a ficar acima de 30%. As universidades que optaram apenas por cotas raciais independentes tiveram, de modo geral, seus percentuais de reserva iguais ou inferiores a 20%. Nos sistemas de bonificao, no possvel definir um percentual de insero para os alunos beneficirios do programa, uma vez que dependem do resultado individual de cada candidato. De posse do nmero de vagas reservadas nas universidades que operam com sistemas de cotas voltadas para alunos negros, assim como da quantidade total de alunos negros beneficiados por ano em cada uma das instituies que utilizam sistema de bonificao com critrios raciais, possvel fazer uma estimativa do nmero mximo de estudantes universitrios negros contemplados por cada um destes sistemas. Tal estimativa apresentada nas tabelas 2 e 3.

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Juventude e Polticas Sociais no Brasil

estimativa das matrculas de estudantes negros beneficiados por programas de bnus raciais nas universidades pblicas brasileiras por tipo de bnus, ano e nmero de vagas 2005-2008
Ano Matrculas de estudantes negros resultantes do bnus racial dependente 490,0 461,0 496,0 509,0 1.956 Matrculas de estudantes negros resultantes do bnus racial independente 1.559 1.941 3.019 6.519 novas matrculas para estudantes negros por ano resultantes do bnus racial 490,0 2.020 2.437 3.528 8.475 total de matrculas para estudantes negros acumuladas no perodo resultantes do bnus racial 490,0 2.510 4.947 8.475 8.475

tABELA 2

2005 2006 2007 2008 Total

Fontes: Avaliao do Programa de Ao Afirmativa e Incluso Social (Paais), da unICAMP e da FAMERP, feita pela Comisso Permanente de Vestibular (CoMVESt);17 avaliao do sistema de pontuao acrescida no vestibular das Faculdades de tecnologia (FAtECS) feita pelo CEEtEPS;18 e editais dos processos seletivos para candidatos ingressantes at 2008, manuais, legislaes e resolues correspondentes. Elaborao: disoc/Ipea.

tABELA 3

estimativa do ingresso de estudantes negros beneficiados por programas de cotas raciais nas universidades pblicas por tipo de cotas, ano e nmero de vagas 2002-2009
tipo de AAs por nmero de instituies Ano Cotas raciais 4,0 2,0 4,0 8,0 5,0 4,0 4,0 5,0 36,0 Cotas raciais independentes 2,0 3,0 1,0 1,0 7,0 Cotas raciais dependentes 4,0 2,0 2,0 5,0 4,0 4,0 3,0 5,0 29,0 Total de IES acumuladas no perodo novas vagas Total de vagas reservadas para reservadas para estudantes estudantes negros no ano negros no ano 1.848 2.424 2.191 5.122 2.411 2.034 1.549 1.035 1.8614 1.848 4.272 6.463 11.585 13.996 16.030 17.579 18.614 90.387 Total de vagas para estudantes negros acumuladas no perodo 1.848 6.120 12.583 24.168 38.164 54.194 71.773 90.387 90. 387

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Total

4,0 6,0 10,0 18,0 23,0 27,0 31,0 36,0 36,0

Fontes: Editais dos processos seletivos para candidatos ingressantes at 2009, manuais, legislaes e resolues correspondentes. Elaborao: disoc/Ipea.

17. A avaliao feita pela CoMVESt ao Paais traz informaes sobre o nmero total de estudantes pretos, pardos e indgenas (PPIs) matriculados. Este nmero considerado aqui como estudantes negros. Esta uma estimativa superior ao nmero real por no haver dados desagregados do quantitativo de estudantes indgenas presentes no conjunto. 18. A avaliao feita pelo CEEtEPS aplicao dos decretos Estaduais nos 49.602, de 13 de maio de 2005, e 50.781, de 11 de maio de 2006, e da deliberao CEEtEPS no 8, que institui o sistema de bonificao no vestibular das FAtECs, traz informaes sobre o nmero total de estudantes afrodescendentes matriculados. Este nmero considerado aqui como de estudantes negros.

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As trs universidades pblicas que possuem bnus raciais (UNICAMP, FAMERP e CEETEPS) so IES estaduais, esto localizadas no estado de So Paulo e iniciaram seus sistemas de AAs em 2005 (UNICAMP e FAMERP com bnus dependente) e 2006 (CEETEPS com bnus independente). As universidades pblicas brasileiras realizaram cerca de 330 mil novas matrculas, conforme dados do Censo Educacional de 2007, do MEC. Considerando-se que, nesse ano, o sistema de cotas raciais teria beneficiado cerca de 16.030 calouros negros e o sistema de bnus raciais, 2.437 membros da juventude negra, observa-se que ainda restrita a relevncia numrica das vagas abertas pelos sistemas de AAs para incluso da juventude negra no ensino superior. As vagas acessadas por estudantes negros correspondem, de acordo com o ano utilizado para o clculo, a pouco mais de 5% do total das novas matrculas anuais somente nas universidades pblicas.19 Se a totalidade das vagas potenciais previstas para estudantes negros em ambos os sistemas cotas raciais e bnus raciais fosse preenchida entre 2002 e 2007, pouco mais que 59 mil indivduos teriam sido beneficiados. Este nmero pouco expressivo em face do 1,2 milho de alunos matriculados, em 2007, na rede pblica de ensino superior. A limitao de vagas oferecidas pelos sistemas de cotas e tambm de bonificaes indica o tamanho do desafio para a insero da populao negra no ensino superior pblico. Contudo, cabe registrar que esse processo, em que pese ser inicial, tem sido importante no combate s desigualdades raciais e na democratizao do ensino superior. Apresentam-se a seguir algumas experincias de AAs no Brasil, dando destaque diversidade de modelos implementados, visando incluso dos jovens negros nas universidades pblicas. A seleo destas experincias levou em considerao a singularidade dos modelos, tendo em vista as diferentes inseres da varivel racial como elemento definidor no modelo de AAs adotado. O primeiro modelo apresentado um em que h apenas cotas raciais independentes, representado pela experincia desenvolvida na UnB. Em seguida, apresentado um caso em que cotas raciais independentes e de outros tipos esto presentes no mesmo processo seletivo, com a descrio do sistema da UFPR. A experincia de cotas raciais dependentes, associada a outros critrios, descrita por meio do exemplo da UFBA. Finalmente, mostrado o caso da UNICAMP, exemplificando o sistema de bonificao que utiliza critrios raciais.

19. o Censo Educacional de 2007 est sendo usado aqui por ser o mais recente disponibilizado pelo MEC.

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Juventude e Polticas Sociais no Brasil

4.1 processo seletivo apenas com cota racial independente: o caso da unb20

A UnB implementou em 2004 o sistema de reserva de vagas para alunos negros (pretos e pardos), aos quais destinou 20% das vagas em cada um dos seus cursos. O programa no insere nenhum outro requisito para que os vestibulandos pleiteiem uma vaga na instituio pelo sistema de cotas, tal como corte de renda ou serem egressos do sistema pblico de ensino. Na primeira verso do programa, o vestibulando concorria primeiramente pelo sistema universal e, no sendo selecionado, mas tendo atingido o ponto de corte para o curso pleiteado, seria reavaliado para o preenchimento da porcentagem destinada aos candidatos cotistas. No entanto, no fim de 2007, mudaram os critrios para o ingresso de alunos pelo sistema de cotas raciais. A partir de 2008, os vestibulandos tiveram de optar se desejavam concorrer pelo sistema universal, modo tradicional de vestibular que no leva em considerao o pertencimento racial do candidato, ou pelo sistema de cotas para negros, e o processo de seleo dos dois sistemas ocorre separadamente, em que pese ser mantido o ponto de corte. O programa de cotas raciais na UnB representou um acrscimo substancial da presena da populao negra no corpo discente da instituio. Em 2004, os negros representavam apenas 2% dos estudantes matriculados. Em 2006, o percentual subiu para 12,5%. O impacto social do sistema no apenas numrico, uma vez que o perfil socioeconmico destes alunos indica um expressivo processo de ascenso educacional neste grupo aproximadamente 15,3% dos cotistas tinham pais analfabetos ou com o 1o grau incompleto, e entre os no cotistas, o percentual de apenas 6%. Neste sentido, o programa de cotas raciais na UnB democratizou o acesso ao ensino superior e diversificou o perfil racial e social do corpo discente da instituio. No que se refere ao desempenho, no se percebem diferenas significativas entre os alunos aprovados pelo sistema de cotas e o sistema universal. Em aprovao nas disciplinas cursadas, os alunos cotistas apresentam um ndice de 88,90% e os no cotistas, de 92,98%. Quanto ao trancamento de matria, o ndice de 1,73% para cotistas e 1,76% para no cotistas. Na mdia geral do curso, que varia entre 0 e 5, tambm se verifica que pequena a desvantagem dos alunos cotistas em relao aos no cotistas. O ndice dos cotistas de 3,57%, enquanto os no cotistas apresentam um ndice de 3,79%. A experincia de AAs na UnB demonstra, assim, que as cotas raciais no representam uma perda de qualidade do ensino na instituio, como receavam alguns crticos do programa.

20. todas as informaes contidas neste trecho so referentes a dados disponibilizados pela Assessoria de diversidade e Apoio aos Cotistas, ligada ao Gabinete da Reitoria da unB, salvo quando uma referncia bibliogrfica indicar o contrrio.

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Ocorreram algumas mudanas institucionais significativas na universidade em decorrncia da implementao do programa de cotas raciais. A UnB no se restringiu adoo das cotas de ingresso, mas buscou articular ao sistema um conjunto mais amplo de aes que atuasse em diversos mbitos da instituio. Com esta finalidade, criou-se a Assessoria de Diversidade e Apoio aos Cotistas, ligada ao Gabinete da Reitoria, que tem a finalidade, entre outras, de coordenar o Centro de Convivncia Negra. O centro tem como objetivo principal tornar-se uma referncia de informaes, de encontro e de formao para os alunos cotistas e o corpo discente da instituio. Outra mudana significativa foi a oferta permanente da disciplina Pensamento Negro Contemporneo, oferecida pelo Decanato de Extenso e destinada a todo o corpo discente. O sistema de cotas para negros na UnB justifica-se pela necessidade de desracializar a universidade e inserir outros segmentos da populao na construo do pensamento sobre os problemas nacionais e na formulao de respostas para estes. O projeto representa uma iniciativa inovadora, uma vez que foi a primeira instituio pblica federal a adotar um sistema de AAs para o ingresso de estudantes negros nos cursos de graduao. Tambm inovadora ao reconhecer que a desigualdade racial brasileira assenta-se em amplos processos discriminatrios que justificam a adoo de AAs independentemente de outras vulnerabilidades, como a pobreza, por exemplo. A proposta foi debatida na instituio por cinco anos e faz parte do Plano de Metas para a Integrao Social, tnica e Racial da UnB, que ter validade por dez anos, a contar do primeiro vestibular de sua implementao. O Plano de Metas para a Integrao Social, tnica e Racial, no entanto, vem sofrendo uma srie de ataques que tem origem fora do corpo da UnB. No episdio mais recente, ocorrido em 20 de julho de 2009, a instituio de cotas raciais na UnB tornou-se objeto da Arguio de Descumprimento de Preceito Fundamental (APDF) no 186, ajuizada, com pedido de liminar, pelo partido poltico Democratas (DEM), no Supremo Tribunal Federal (STF). Na UnB, alm da reserva de vagas para estudantes negros, h outro programa de AAs: a concesso de vagas extras para indgenas. No entanto, esta AA, que tambm pode ser tratada como uma reserva de vagas, se d por meio de um processo seletivo feito em separado, tem outro formato, ocorre em outro perodo do ano e com outro edital. Este processo seletivo efetuado em parceria com a Fundao Nacional do ndio (Funai).

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Juventude e Polticas Sociais no Brasil

4.2 processo seletivo com cota racial independente e tambm com cota que utiliza outros critrios: o caso da ufpr

Em 2004, a UFPR implementou o Programa de Incluso Social e Racial que instituiu a reserva de 20% da vagas dos cursos de graduao para alunos egressos de sistema pblico de ensino e 20% para alunos afrodescendentes (pretos e pardos), alm da previso de cotas para estudantes indgenas, conforme a demanda apresentada por este grupo. Neste sistema, o vestibulando deve escolher, no ato da inscrio, em qual das modalidades de reserva de vagas ele quer concorrer, uma vez que os sistemas so independentes e no se sobrepem contabilidade dos dois grupos. O Plano de Metas de Incluso Social e Racial da instituio pretende democratizar o acesso das populaes em situao de desvantagem social, como o caso de afrodescendentes, indgenas e alunos oriundos de escolas pblicas, como um mecanismo para a diminuio das desigualdades existentes na sociedade brasileira. Em 2007, a UFPR realizou mudanas no processo seletivo, a partir da Resoluo no 17/2007, do Conselho Universitrio (Coun), que altera a Resoluo no 37/2004, do mesmo conselho, que definia o Plano de Metas de Incluso Racial e Social da UFPR. A resoluo de 2007 prev a participao de representantes da sociedade, ao lado de membros da comunidade acadmica, no grupo que valida as candidaturas para as vagas do sistema de cotas raciais. Outra mudana inserida que, uma vez no sendo preenchido o total de vagas no sistema de cotas raciais, as vagas ociosas sero remanejadas para outra categoria de incluso. Como consequncia da implementao do programa, observaram-se mudanas no perfil do corpo discente e no contedo programtico de disciplinas da graduao, como o caso do curso de cincias sociais. Destaca-se ainda a realizao de vrios eventos promovidos pelo Ncleo de Estudos Afro-Brasileiros (NEAB) e pelo programa Brasil AfroAtitude,21 que pautaram o debate sobre as desigualdades sociais e raciais no interior da instituio. A criao do sistema de cotas significou um aumento da presena de estudantes negros matriculados na UFPR. Conforme Bevilaqua,22 percebe-se entre 2003 e 2005 uma trajetria crescente do nmero de negros inscritos e aprovados no vestibular da UFPR. Em 2003, os alunos negros inscritos representavam 8,82% e, entre os aprovados, este percentual foi de 6,68%. No vestibular de 2005, o primeiro com o sistema de cotas na instituio, os alunos negros inscritos no vestibular representaram 14,42% do total e 20,57% dos aprovados, enquanto os alunos brancos representavam 81,53% dos inscritos e 74,68% entre os aprovados.
21. Sobre o programa Brasil AfroAtitude, ver Ipea (2008), captulo Igualdade Racial. 22. Ver Bevilaqua (2005).

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O programa de cotas na UFPR resultante de uma articulao crescente no estado do Paran em torno da adoo de polticas afirmativas. O estado j possui experincia em concursos pblicos e implementa a Lei no 10.639/2003, que institui a obrigatoriedade do ensino de histria e cultura africana e afro-brasileira no ensino fundamental e mdio, alm de contar com a adoo de sistema de cotas raciais em outras universidades do estado, como a UEL.
4.3 processo seletivo com cota racial dependente de outro critrio: o caso da ufba

A UFBA implementou, em 2005, seu programa de cotas para o ingresso nos cursos de graduao. O sistema adotado reservava 45% das vagas no vestibular, assim distribudas: 43% destinadas para alunos egressos do sistema pblico de ensino, sendo que, do total, 85% deveriam ser para alunos negros e 2% para estudantes indgenas. Os alunos negros que optarem por concorrer a uma vaga pelo sistema tm necessariamente de ser egressos do ensino pblico. Outra caracterstica do programa ser aplicado apenas na segunda fase do exame de seleo, ou seja, atingindo somente os vestibulandos que alcanarem a pontuao necessria na primeira fase. Dessa forma, o programa garante uma pontuao mnima para se pleitear uma vaga pelo sistema de cotas na instituio. O programa adotado pela UFBA representou uma significativa alterao na composio tnica e social do corpo discente da principal instituio de ensino superior do estado da Bahia. Segundo Santos e Queiroz,23 o programa implementado na UFBA, em seu primeiro ano, no conseguiu aumentar o nmero de alunos oriundos de escolas pblicas a ingressarem na instituio. Entre 1998 e 2004, a participao variou entre 39,2% e 49,8%. No vestibular de 2005, j com o sistema de cotas, o ndice foi ligeiramente menor do que o anterior, ficando em 49,1%. No entanto, a participao da juventude negra no corpo discente da instituio passou de quase 43%, em 1997 ano do primeiro estudo da presena negra na UFBA , para 74,6%, em 2005, com a implantao do sistema de cotas. Avaliaes de desempenho no vestibular mostram que os alunos cotistas apresentam um desempenho equivalente ou superior aos alunos no cotistas em diversos cursos. Segundo dados da Pr-Reitoria de Graduao, em 37 dos 71 cursos oferecidos pela instituio, a maior nota na primeira fase do vestibular foi de alunos que se inscreveram pelo sistema de cotas. Em oito cursos, incluindo os de maior prestgio social, como direito e comunicao social, a maior pontuao foi obtida por alunos egressos de escola pblica. Estes dados parecem apontar para um outro efeito positivo dos sistemas de cotas: incentivar a participao nos vestibulares em universidades pblicas de alunos negros e egressos de escola pblica que no se sentiam confiantes sequer para tentar enfrentar o processo seletivo.
23. Ver Santos e Queiroz (2005/2006).

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Juventude e Polticas Sociais no Brasil

Segundo Reis,24 os jovens negros cotistas concentram-se na faixa etria de 23 a 33 anos, quando do ingresso no ensino superior, enquanto os alunos brancos tm entre 17 e 19 anos, mostrando uma entrada tardia dos negros. Ainda sobre as caractersticas socioeconmicas, Reis indica que a renda familiar da maioria dos estudantes negros de um a cinco salrios mnimos (SMs). Apesar de implementado h apenas quatro anos, foram realizadas avaliaes preliminares dos impactos das medidas no sistema de ensino da instituio. Os dados preliminares sobre o desempenho dos cotistas apontam para o sucesso das medidas. Conforme Santos e Queiroz,25 nos 16 cursos de maior concorrncia na UFBA, os alunos cotistas apresentaram coeficiente de aproveitamento igual ou superior aos no cotistas em 11 cursos em 2005 e 2006. O principal ponto negativo do programa parece ser a insuficincia de aes de estmulo permanncia dos alunos cotistas na instituio.
4.4 processo seletivo com bonificao racial: o caso da uniCamp

Em 2004, o conselho universitrio da UNICAMP aprovou a criao do Paais, objetivando ampliar a diversidade social na universidade. O programa estabelece que sejam adicionados nota da segunda fase do vestibular 30 pontos para os candidatos que cursaram integralmente o ensino mdio na rede pblica de ensino ou que sejam egressos dos cursos supletivos presenciais de Educao de Jovens e Adultos (EJA). Prev tambm o acrscimo de mais dez pontos aos candidatos que se autodeclararem PPIs. Tomando como base os dados apresentados pela COMVEST, possvel observar, nos ltimos anos, uma lenta e progressiva ampliao na proporo de candidatos PPIs matriculados. Nos dois vestibulares anteriores instituio do Paais, o nmero de candidatos pertencentes a estes grupos que chegaram a matricular-se na UNICAMP foi de 294 (10,7% do total de matriculados), em 2003, e de 337 (11, 8% do total de matriculados), em 2004. No possvel obter dados anteriores a esse perodo porque a informao sobre raa/cor s passou a constar no questionrio socioeconmico da UNICAMP em 2003. Entre 2005 e 2009, no processo do vestibular da universidade, o nmero absoluto de candidatos pretos e pardos sofreu uma ampliao. Foram 460 em 2005, 430 em 2006, 456 em 2007, 429 em 2008 e 547 em 2009 os estudantes PPIs matriculados na UNICAMP. A variao numrica, no entanto, no reflete um aumento na proporo de estudantes destes grupos matriculados no perodo. Se, em 2005, eles representaram 16% do total de matriculados, esta proporo no mais alcanou tal patamar nos anos seguintes. Os PPIs representaram 14,8 % em 2006, 15,5% em 2007, 14,7% em 2008 e chegaram a 15,8% em 2009, aproximando-se novamente do patamar alcanado em 2005.
24. Ver Reis (2007). 25. Ver Santos e Queiroz (2006).

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Avaliao ainda menos confortvel pode ser encontrada ao levar em considerao apenas os estudantes que participaram do Paais. Os estudantes PPIs participantes do Paais, que chegaram a matricular-se entre 2005 e 2009, representam menos de 9% do total de estudantes ingressantes no perodo. Em 2005, foram 242 (8,4% do total); em 2006, diminuram para 229 (7,9% do total de matriculados neste ano); em 2007, cresceram para 245 (8,3% dos matriculados); e, em 2008, alcanaram 303 (8,8% dos matriculados). Ou seja, uma variao em torno de 0,5% no perodo entre 2005 e 2009 na proporo de estudantes pretos, PPIs que se matricularam em decorrncia do Paais. Observa-se, assim, que com a introduo do Paais ocorreu um leve aumento de matrculas de alunos oriundos do sistema pblico de ensino, assim como de estudantes PPIs.26 Contudo, de acordo com os idealizadores e defensores do programa, este um objetivo que foi tomado como secundrio na aprovao do projeto. Entre os principais argumentos utilizados para a implementao deste programa, um era o de que, com o novo instrumento, a UNICAMP e seu processo de vestibular ampliariam suas condies de buscar as excelncias escondidas entre os candidatos da escola pblica, alm de ampliar a diversidade cultural, tnica e de classes sociais entre (...) estudantes.27 Destacava-se ainda que:
(...) se a Unicamp de alguma forma aumentasse o nmero de egressos de escolas pblicas entre seus alunos, o resultado poderia ser positivo em termos de desempenho acadmico (...). Um mecanismo de ao afirmativa que considera prioritariamente o mrito medido pelo vestibular pode na verdade melhorar o corpo discente da universidade.28

Sobre o desempenho dos alunos que ingressaram mediante o programa, dados do Relatrio da COMVEST (2006),29 comparando o ano de 2005 com anos anteriores, indicaram que, em 53 dos 55 cursos da UNICAMP, ou seja, em 95% deles, os egressos de escola pblica efetivamente melhoraram seu desempenho acadmico, mais do que os demais estudantes. Em 31 cursos da UNICAMP, os alunos beneficiados pelo Paais obtiveram mdia de rendimento superior aos demais estudantes do curso. Isto contribui para confirmar a hiptese do Paais de que possvel melhorar a qualidade do corpo discente apostando na escola pblica e na diversidade. Os defensores do modelo da bonificao reconhecem a necessidade de que as universidades pblicas adotem, de forma autnoma, instrumentos e metas de incluso racial e social. Uma das alternativas polticas propostas, alm da adoo do sistema de pontos (bonificao), a de recompensar, por meio de incentivos e investimentos, as universidades que conseguirem cumprir metas pactuadas de incluso. Esta ltima proposta parece ser a que melhor se enquadra na formulao proposta pelo Reuni.
26. Ver Pedrosa et al. (2007), tessler (2009) e Kleinke (2009). 27. Ver Kleinke (2009). 28. Ver tessler (2009). 29. Ver CoMVESt (2006).

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Juventude e Polticas Sociais no Brasil

Observa-se na UNICAMP o mesmo que ocorreu em outras instituies que implementaram programas de AAs, no que se refere ao aumento de demanda por diversos servios, como o acesso informtica. A instituio no desenvolve uma poltica de manuteno dos alunos que ingressaram mediante o Paais. Outro elemento a destacar a ausncia de um debate no interior da universidade sobre desigualdades tnicas e raciais e o programa de AAs, o que gera uma baixa adeso poltica dos alunos beneficiados pelo Paais. Estudos realizados indicam que mesmo estudantes beneficiados pelo programa pensam que o sistema de bonificao elimina o mrito pessoal na conquista da vaga na instituio. O Paais vem sendo colocado no debate nacional como uma alternativa reserva de vagas. Outras experincias de bonificao mostram, entretanto, que elas podem ser combinadas ao sistema de cotas, como o caso das universidades federais UFF e Ufal, que possuem, em seus processos de seleo para a graduao, reserva de vagas com um sistema de bonificao. A UFF, contabilizada nos clculos deste trabalho de acordo com sua prtica de bonificao por meio de critrios no raciais, reserva 20% das vagas nos cursos de licenciatura noturna em matemtica em Niteri , fsica e qumica para professores da rede pblica dos estados e municpios de qualquer UF. J a Ufal, contabilizada neste trabalho a partir de sua condio de IES que pratica cotas raciais dependentes, concede bnus para candidatos que cursaram integralmente o ensino mdio no interior de Alagoas, na disputa pelas vagas oferecidas para o Campus de Arapiraca. Estes dois casos demonstram no haver qualquer incompatibilidade entre os sistemas de cotas e de bonificaes.
4.5 desafios e perspectivas eficcia dos programas de aes na universidade pblica

Segundo Santos,30 os argumentos contrrios adoo de polticas de AAs no Brasil orientaram-se pela alegao de que tanto as causas como a soluo para a ausncia de alunos negros e alunos da escola pblica nas instituies de ensino superior eram externas a elas. Por isso, no caberia implementar AAs nestas instituies, uma vez que no representariam uma real soluo para o problema. Nesses termos, a ausncia de tais alunos era explicada pela deteriorao do ensino pblico mdio e fundamental. As decorrentes falhas de formao necessitariam, como resposta, da reestruturao do sistema pblico de ensino e de aes junto aos alunos incapazes de ingressar e permanecer nas universidades por debilidades de formao. Esta argumentao defendia e ainda defende que uma poltica que alterasse o funcionamento das instituies de ensino superior feriria o princpio da autonomia universitria e no representaria uma
30. Ver Santos (2006).

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real preocupao do poder pblico para a soluo dos problemas educacionais da populao negra e dos alunos do sistema pblico de ensino. Haveria ainda o risco de ferir o princpio do mrito, resultado da eventual promoo de alunos marcados por um conjunto de incapacidades. No entanto, so muitas as anlises que vm afirmando a necessidade de que as universidades federais se abram a projetos de democratizao, efetivando sua responsabilidade no que se refere promoo de maior igualdade social e racial. A demanda por ampliao do contingente de estudantes negros nas universidades pblicas impe-se como uma questo legtima, fundada na necessidade de enfrentamento do progressivo aumento das desigualdades raciais no ensino superior do pas. Como j citado, os dados do ensino superior apontam para um aumento das desigualdades de acesso entre alunos negros e brancos no perodo anterior implementao de polticas de AAs. Outro aspecto que vem sendo destacado o longo perodo de tempo que seria necessrio para que a distncia entre estudantes brancos e negros no acesso s universidades brasileiras fosse reduzida, caso seu enfrentamento dependesse apenas de melhorias no ensino fundamental.31 Polticas de AAs e de induo ao acesso de estudantes negros no ensino superior atingem, assim, objetivos fundamentais. Visando promover sua democratizao, as universidades brasileiras instituram sistemas importantes e diversificados de AAs. Tal diversidade pode ser explicada tanto pela ausncia de uma lei federal regulamentando o assunto, como pela falta de consenso sobre a existncia de um modelo mais adequado ou vantajoso. A proposio do Reuni, a nica lei federal que poderia ter tratado do tema, indica que as IES devem ter uma poltica de incluso, mas no regulamenta qualquer formato ou grupo a ser includo. Os modelos so, assim, bastante diferenciados, inclusive em uma mesma UF, considerando-se que as instituies federais, estaduais e municipais de ensino superior tambm vm adotando regras especficas. Alguns debates vm marcando essa rica experincia de adoo de AAs nas universidades brasileiras. A questo do desempenho dos alunos cotistas um dos principais temas, pois o argumento de que a qualidade do ensino ficaria prejudicada com a adoo desta poltica foi bastante enfatizado pelos que se levantaram contra tais iniciativas. Contudo, o desenvolvimento das diversas experincias permitiu que tal receio fosse definitivamente superado. Diferentes exemplos vm mostrando que alunos cotistas negros e de escola pblica no apresentaram diferencial significativo de aproveitamento em relao aos no cotistas, indicando que as AAs no eliminam o mrito e no comprometem a qualidade do ensino.
31. Ver Munanga (2003).

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Juventude e Polticas Sociais no Brasil

O impacto dessas iniciativas na composio do corpo discente e, em consequncia, na formao de um novo perfil da elite profissional brasileira tambm um aspecto importante nesse debate. As AAs tornaram-se significativas na democratizao do acesso ao ensino superior, incrementando de forma expressiva a presena desse segmento no corpo discente e promovendo a reduo da desigualdade racial nas instituies de ensino superior. Outro desafio que se apresenta para as instituies que possuem alunos cotistas a questo da permanncia. A ausncia de uma poltica de assistncia estudantil representa uma efetiva dificuldade para a manuteno de estudantes carentes no ensino superior, a quase totalidade dos alunos oriundos dos programas de AAs. No campo das aes institucionais, cabe destacar iniciativas importantes, como no caso da UERJ e da UNIFESP/EPM, que, ao se definirem pela implementao de cotas, o fizeram em articulao com um sistema de bolsas de permanncia para todos os alunos cotistas. No entanto, estas instituies vm encontrando dificuldades na efetivao de recursos para os programas, cabendo destacar a necessidade de uma insero dos governos federal e estaduais na formulao e na implantao de polticas de permanncia. Por fim, ressaltam-se mudanas institucionais ocorridas em quase todas as universidades, em consequncia da implementao de polticas de incluso da juventude negra. Na maioria dos casos, as instituies no se detiveram apenas nas medidas de ingresso, mas criaram novas disciplinas, programas de apoio acadmico ou espaos de promoo da integrao dos alunos negros vida acadmica, elementos primordiais para que se concretize a permanncia com qualidade. Apesar de muito significativas, as iniciativas de adoo de cotas raciais e bnus raciais ainda so quantitativamente pouco expressivas em face do objetivo de insero da juventude negra no ensino superior. Isto se deve ao fato de essas instituies pblicas representarem menos de 12% das vagas oferecidas para os cursos presenciais na educao superior em 2007. Tambm contribui para a baixa expresso o reduzido nmero de instituies que implementaram tais aes menos de 16% das 249 instituies pblicas existentes no Brasil , conforme o Censo do Ensino Superior de 2007, do MEC.
5 proGrama univerSidade para todoS

O ProUni tem como meta a incluso dos estudantes de baixa renda nas instituies privadas de ensino superior. Nesta seo, sero reapresentados, alm dos aspectos referentes ao funcionamento do programa, seus nmeros e a discusso sobre a relevncia do ingresso da juventude negra no ensino superior.

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5.1 funcionamento do programa

O programa nasceu de uma tentativa do governo federal de regulamentar a concesso de incentivos fiscais s instituies de ensino superior privadas,32 instituies estas que ofertam 80% das matrculas em tal nvel de ensino. Com a criao do ProUni, em 2004, ficou estabelecido que as IES que gozam de isenes fiscais33 deveriam conceder bolsas de estudos na proporo dos alunos pagantes por curso e turno, sem exceo. O programa determina ainda que os cursos que receberem conceito insatisfatrio em trs edies do Sistema Nacional de Avaliao da Educao Superior (Sinaes) sejam descredenciados do programa e as bolsas, remanejadas para cursos com conceito satisfatrio, garantindo o direito dos alunos matriculados. Para que um aluno pleiteie uma bolsa no ProUni, o candidato deve ter uma renda familiar per capita de at trs SMs e obedecer tambm a um dos seguintes critrios: i) ter cursado o ensino mdio completo em escola pblica; ii) ter cursado o ensino mdio em escola privada com bolsa integral; iii) ser portador de necessidades especiais; e iv) atuar como professor efetivo da rede pblica de educao bsica, estar no efetivo exerccio do magistrio e candidatar-se a uma vaga em curso de licenciatura ou de pedagogia. No caso de professores da rede pblica, a comprovao de renda familiar per capita de at trs SMs no exigida. O ProUni pode ser considerado um importante programa de AAs voltado para a populao negra na educao superior privada. Isto se deve ao fato de que existe nos seus dispositivos normativos a exigncia de que o nmero de bolsas oferecidas atenda ao critrio de proporcionalidade racial. De acordo com a regra, os alunos negros devem preencher, necessariamente, um percentual de vagas equivalente ao percentual de presena da populao negra na UF em que se inserem as IES. Em decorrncia de tal dispositivo, o programa tem permitido uma expressiva insero dos estudantes negros no ensino privado brasileiro. O ProUni operacionaliza-se por meio de dois conjuntos de regras que atuam sobre as instituies e os candidatos.34 O primeiro determina a adeso das instituies ao programa. Estas devem manifestar interesse em aderir ao ProUni em tempo hbil at o fim de setembro, formalizando sua pr-adeso. O objetivo deste procedimento avaliar previamente a estimativa da renncia fiscal.
32. Foi institudo pela Medida Provisria (MP) no 213, de 10 de setembro de 2004, teve sua regulamentao publicada no dirio oficial da unio do dia 18 de outubro do mesmo ano e foi institucionalizado pela Lei no 11.096, de 13 de janeiro de 2005. desde sua criao, a legislao que regulamenta o Prouni passou por diversas mudanas. 33. As entidades participantes do Prouni tm iseno dos seguintes tributos: i) Imposto de Renda das Pessoas Jurdicas (IRPJ); ii) Contribuio Social sobre o Lucro Lquido (CSLL); iii) Contribuio Social para Financiamento da Seguridade Social (Cofins); e iv) Contribuio para o Programa de Integrao Social (PIS). As instituies que aderirem ao Prouni tero prioridade na distribuio dos recursos disponveis para o Programa de Financiamento Estudantil (Fies). 34. As regras efetivam-se por meio de portarias e/ou decretos que regulam as propostas para adeso das instituies ao programa, a emisso do termo de adeso ao programa e o cadastramento das instituies interessadas em participar do processo no Sistema Prouni (SisProuni).

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Juventude e Polticas Sociais no Brasil

A efetivao dar-se- com a assinatura do termo de adeso, que tem validade por dez anos. Durante o perodo de vigncia do termo de adeso, se a entidade sair do programa, ter de manter a bolsa para os alunos beneficiados at o fim do curso. O segundo conjunto de regras dispe sobre o processo seletivo no ProUni, sempre com referncia ao semestre subsequente. Este conjunto de regras no faz diferenciao racial dos vestibulandos que se candidatam a uma bolsa do programa, mas insere em seu princpio normativo a regra de incluso racial em um programa para alunos de baixa renda do sistema pblico de ensino. O processo seletivo inicia-se com a inscrio dos candidatos e sua participao no Exame Nacional do Ensino Mdio (Enem). A partir de sua aprovao, o MEC elabora uma lista de candidatos pr-selecionados, considerando a nota mnima de 45 pontos para a participao no programa. A lista de candidatos , ento, enviada s instituies credenciadas, que conferem os dados informados pelo candidato. Na legislao do ProUni, assegurada s instituies de ensino a realizao de um processo seletivo entre os pr-selecionados, uma vez que o candidato bolsa no teve como requisito ter feito o vestibular e nem estar matriculado na instituio. No entanto, proibida a eliminao de candidatos ou a cobrana de eventuais taxas. O resultado do processo seletivo do ProUni acessvel no site do programa no Portal do MEC, por telefone disponibilizado pelo ministrio e, tambm, pelas instituies participantes do ProUni. Os candidatos que no forem pr-selecionados podero ser convocados em momento posterior no caso de reprovao de pr-selecionados na primeira chamada. A existncia das submetas de incluso racial no ProUni, respeitando-se a proporcionalidade da populao negra na UF, que transforma o programa em uma experincia de insero da juventude negra no ensino superior. Cabe lembrar que o ProUni tem sido questionado exatamente em sua dimenso de incluso racial. Em outubro de 2004, foram apresentadas duas aes diretas de inconstitucionalidade (Adin) no STF contra a MP que cria o ProUni. A primeira, apresentada pelo Partido da Frente Liberal (PFL), hoje Democratas, alegou que a MP no atende aos critrios de constitucionalidade, urgncia e relevncia para sua apresentao, alm de violar o princpio da autonomia universitria, ao fixar critrios e mtodos de ingresso de estudantes. A segunda, apresentada pela Confederao Nacional dos Estabelecimentos de Ensino (Confenen), alegou que a MP do ProUni viola o princpio constitucional da isonomia entre os cidados, ao criar condies especficas para o ingresso e a permanncia de estudantes no ensino superior. O julgamento das aes no STJ foi interrompido em abril de 2008 com dois votos favorveis constitucionalidade do programa.

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5.2 bolsas e insero de estudantes negros

O ProUni oferece trs tipos de bolsas. A bolsa integral fornecida apenas para estudantes que possuam uma renda familiar per capita de at um SM e meio.35 A parcial oferece um desconto de 50% na mensalidade e beneficia estudantes com uma renda familiar per capita de at trs SMs. Para esta mesma faixa de renda, e beneficiando os que no foram contemplados pelo desconto de 50%, h uma terceira modalidade de bolsa que opera com um desconto nominal de 25% no valor da mensalidade, em cursos cuja mensalidade seja de at R$ 200,00. Esta ltima modalidade beneficia somente estudantes que possuam uma renda familiar per capita de at trs SMs. Com relao ao aproveitamento acadmico, o bolsista do ProUni dever apresentar um rendimento de, no mnimo, 75% das disciplinas cursadas em cada perodo letivo. Caso o quesito no seja atendido, ele poder solicitar, por uma nica vez, a renovao da bolsa. Repetindo-se o rendimento insuficiente, o bolsista perder o benefcio. Em 2005, ano que se iniciou o programa, as matrculas alcanaram 112.275 estudantes bolsistas em 1.142 instituies de ensino superior em todo o pas. A meta projetada para 2008 era de serem oferecidas 180 mil bolsas, nmero que foi superado em mais de 45 mil bolsas, 25% a mais do que o previsto. Em nmeros reais, nos quatro anos do programa (2005-2008), o ProUni ofereceu um total de 639.802 bolsas, sendo 367.729 integrais e 272.073 parciais. Ao se analisar o programa e a sua evoluo com relao aos beneficirios, observa-se o aumento expressivo do nmero de bolsas oferecidas a cada ano. A tabela 4 ilustra estes nmeros.
tABELA 4
evoluo do nmero de bolsas oferecidas pelo prouni por regio, ano e tipo de bolsa 2005-2008
Ano/tipo de bolsa Integral 2005 Parcial Total Integral 2006 Parcial Total Integral 2007 Parcial Total norte 3.269 2.504 5.773 5.849 1.372 7.221 4.268 2.689 6.957 nordeste 12.852 5.430 18.282 12.467 6.073 18.540 16.521 8.513 25.034 Centrooeste 5.637 3.697 9.334 8.837 4.643 13.480 8.147 6.998 15.145 Sudeste 37.030 22.335 59.365 51.039 18.045 69.084 50.868 29.767 80.635 Sul 13.117 6.404 19.521 20.506 9.837 30.343 17.827 18.256 36.083 Brasil 71.905 40.370 112.275 98.698 39.970 138.668 97.631 66.223 163.854

(Continua) 35. Especificamente com relao concesso da bolsa integral, as entidades participantes do Prouni tero de oferecer uma bolsa integral para cada nove alunos matriculados, obedecendo a seguinte regra: nmero de vagas para o 1o semestre do exerccio atual, com base em uma estimativa do nmero de vagas e matrculas do 1o semestre do exerccio anterior. Caso a entidade deseje, 50% das bolsas integrais podem ser convertidas em bolsas parciais (meia bolsa).

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Juventude e Polticas Sociais no Brasil

(Continuao)
Ano/tipo de bolsa Integral 2008 Parcial Total Total de bolsas em quarto anos Integral Parcial Total norte 5.218 4.068 9.286 18.602 10.633 29.237 nordeste 15.789 23.067 38.856 57.629 43.083 100.712 Centrooeste 8.937 11.684 20.621 31.558 27.022 58.580 Sudeste 51.248 65.591 116.839 190.185 135.738 325.923 Sul 18.303 21.100 39.403 69.753 55.597 125.350 Brasil 99.495 125.510 225.005 367.729 272.073 639.802

Fonte: SisProuni/MEC (2008).

Com relao aos alunos negros, de acordo com os dados disponibilizados pelo SisProUni/MEC e apresentados na tabela 4, no perodo de 2005 at o 1o semestre de 2009, em seu processo seletivo, mais de 247 mil alunos negros (pretos e pardos) foram beneficiados com bolsas de estudos. Isto representa 45,70% do total de bolsistas do programa (grfico 1). Tendo por base a aplicao das regras do programa com relao proporcionalidade de alunos negros em cada UF, estima-se que, at 2011, este nmero ultrapasse 350 mil bolsas, contingente indito na histria do ensino superior brasileiro no que se refere insero da populao negra.
GRFICo 1
300.000 259.222 250.000 200.000 150.000 100.000 50.000 10.469 0 Branca Parda Preta Amarela 1.116 Indgena No informada 179.986

bolsistas do prouni por raa 2005-2008

67.330 23.008

0,21% 4,25% 1,93% 12,44%

47,90%

33,26%

Branca

Parda

Preta

Amarela

Indigena

No informada

Fonte: SisProuni/MEC.

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O que se constata com esses dados que o ProUni36 tem realizado uma efetiva incluso das camadas menos favorecidas no ensino superior privado do pas. Ao conceder mais de meio milho de bolsas nesse perodo, certamente, objetiva-se alunos que, sem o programa, provavelmente no teriam condies de frequentar o ensino superior. frequente a crtica de que muitas das instituies beneficiadas no so reconhecidas como ofertando ensino de qualidade. Contudo, instituies de qualidade vm, por intermdio do ProUni, democratizando o acesso e a composio de seu corpo discente. Por sua vez, este programa tem garantido que as bolsas ofertadas no sejam garantidas apenas em cursos de menores custos, mas em todos os cursos ofertados pelas instituies, incluindo cursos como medicina, odontologia e as engenharias. Para o MEC, o impacto do ProUni sobre a qualidade da educao de nvel mdio e superior ser progressivo. Com este programa, efetivou-se a quase universalizao do Enem, com a divulgao das notas mdias, escola por escola, do ensino mdio. Permite-se, com a maior transparncia dos resultados, a mobilizao da comunidade escolar em prol de uma escola pblica de qualidade. O mesmo papel deve ser cumprido pelo Exame Nacional de Desempenho dos Estudantes (Enade). O ProUni possui hoje 9.114 cursos credenciados, sendo que 237 deles esto em observao em funo dos resultados dos indicadores apontados por este exame. O ProUni afirma-se, assim, como um programa promissor, se acompanhado de efetivos mecanismos de monitoramento e controle que permitam assegurar a qualidade de ensino ofertada e o cumprimento da regulao no que se refere seleo dos candidatos. Notcias veiculadas pela mdia no ms de abril deste ano traziam denncias de que o Tribunal de Contas da Unio (TCU) havia encontrado indcios de irregularidades com relao a bolsistas contemplados no programa. Segundo estas notcias, o TCU, ao cruzar os dados da lista de beneficirios do ProUni com o cadastro do Registro Nacional dos Veculos Automotores (Renavam), descobriu a existncia de mais de mil bolsistas do ProUni que seriam proprietrios de carros de luxo, estes beneficirios somam 0,6% dos beneficirios de bolsas integrais do programa. Fazendo ainda o cruzamento com outros cadastros oficiais, foram identificados mais indcios de irregularidades envolvendo 30.627 bolsistas, algo em torno de 8% dos beneficiados. Como iniciativa para preservar o programa, inibindo fraudes, foi firmado, em 12 de maio do corrente ano, um acordo de cooperao tcnica entre o Ministrio da Fazenda (MF) e o MEC, objetivando o aperfeioamento dos mecanismos de superviso do ProUni, o intercmbio de informaes e o fortalecimento do Programa Nacional de Educao Fiscal (PNEF).
36. A Caixa Econmica Federal (CEF) oferece programa de estgio remunerado em suas unidades aos estudantes atendidos pelo Prouni. Com jornada de quatro e cinco horas de trabalho e remunerao de R$ 465,00 e R$ 581,00 mais R$ 66,00 de auxlio-transporte e com as garantias da Lei do Estgio.

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6 ConSideraeS finaiS

Dado o curto tempo de vida dos trs sistemas de AAs adotados at hoje (as cotas e as bonificaes na rede pblica e o ProUni na rede privada), no possvel avaliar at que ponto eles tm alterado a composio racial do conjunto dos estudantes do ensino superior. Os dados sobre estoques de matrculas esto disponveis apenas entre 2005 e 2008, no caso do ProUni e das bonificaes, e entre 2002 e 2009, no caso das cotas. Se ainda cedo para julgar os efeitos das AAs nas instituies de ensino superior, no parece haver dvidas sobre o fato de que tais iniciativas tm representado um importante mecanismo de democratizao do acesso deste nvel de ensino para a populao negra. O ProUni aparece como tendo um expressivo impacto na composio racial do ensino superior privado no Brasil, como expressaram os nmeros de matrculas at 2009. A experincia das cotas nas universidades pblicas representa uma importante conquista, apesar de ser numericamente menos expressiva. Para uma avaliao dos resultados dos programas de AAs, necessrio levar em considerao que a insero das populaes beneficirias em instituies que representam os segmentos de ponta da produo e difuso de conhecimento no pas tem implicaes positivas. Conforme dados disponibilizados pelo Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq) em 2006, das 30 principais instituies de fomento pesquisa no Brasil, apenas trs so do sistema privado. A insero da juventude negra nas instituies pblicas representa mais que um debate quantitativo. Significa tambm a insero desta populao nos principais centros de pesquisa e de debate sobre os problemas nacionais. Ao mesmo tempo, a presena de tal grupo nas instituies tem permitido avanos na realizao do princpio de democratizao do acesso universidade, com consequncias na desracializao da elite estudantil brasileira. Propicia tambm uma nova composio do corpo discente sem queda na qualidade de ensino destas instituies, assim como um ambiente novo de debates sobre o enfrentamento dos temas desafiadores da transformao do pas, no sentido da promoo de maior igualdade racial.

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refernCiaS

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290

Juventude e Polticas Sociais no Brasil

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12
aSpeCtoS previdenCirioS da inSero doS jovenS no merCado de trabalHo naS ltimaS duaS dCadaS

CAPtuLo 12

aSpeCtoS previdenCirioS da inSero doS jovenS no merCado de trabalHo naS ltimaS duaS dCadaS
Leonardo Alves Rangel* Maria thereza de Marsillac Pasinato** Joo Lus de oliveira Mendona***

1 apreSentao

O objetivo deste breve estudo apresentar alguns aspectos relacionados com o sistema previdencirio referentes insero dos jovens no mercado de trabalho e proteo previdenciria por eles auferida. A delimitao etria dos vrios subgrupos populacionais sempre arbitrria. No caso dos jovens, deve-se acrescentar, ainda, uma grande heterogeneidade e o carter transitrio caracterstico a esta etapa do ciclo de vida. Apesar da definio usual de juventude adotada pela Organizao das Naes Unidas (ONU) em 1985, que estabelece como jovens as pessoas entre 15 e 24 anos e de a Poltica Nacional de Juventude consider-la como a parcela da populao na faixa etria entre 15 e 29 anos, o presente trabalho, em funo de sua preocupao com os aspectos previdencirios, considera como contingente jovem o conformado por indivduos com idade compreendida entre 16 e 29 anos. A idade inicial de 16 anos foi escolhida por ser a mnima necessria para filiao junto Previdncia Social, j a de 29 anos foi escolhida por assumir-se que a esta idade o jovem tenha completado sua transio e plena insero no mercado de trabalho. No entanto, a forte heterogeneidade dos jovens faz que sejam necessrios, nesta mesma faixa etria, dois recortes de idade: 16 a 20 anos e 21 a 29 anos. O motivo destes recortes basicamente o fato de que, ao completar 21 anos, o indivduo deixa de ser dependente previdencirio de seus pais. Desta idade em diante, excetuando-se os casos previstos em regulamento, o indivduo apenas poder ser dependente de seu/sua cnjuge. No plano previdencirio, a importncia desse recorte pode ser ilustrada por meio da utilizao das informaes referentes aos registros administrativos do Regime Geral de Previdncia Social (RGPS) voltado para os trabalhadores da
* tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea. ** Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental em exerccio no Ipea. *** Pesquisador do Programa de Pesquisa para o desenvolvimento nacional (PnPd).

294

Juventude e Polticas Sociais no Brasil

iniciativa privada.1 Em 2007, por exemplo, as penses por morte do segurado principal ou instituidor devidas aos jovens concentram-se trs quartos destas entre os mais jovens com at 20 anos , caracterizando o vnculo de dependncia ascendente pais e mes. Entre a populao de jovens com idade compreendida entre 25 e 29 anos, observa-se superioridade numrica das mulheres, cujo elo de dependncia se d em relao sua prpria famlia constituda. No que se refere aos benefcios recebidos pelos jovens em decorrncia de sua participao efetiva no mercado de trabalho2 e contribuio para a Previdncia Social, podese observar que aproximadamente 90%, tanto entre os homens quanto entre as mulheres, referem-se a benefcios de curta durao, tais como: auxlios-doena, auxlios-acidente e salrio-maternidade. O acesso a estes benefcios por parte dos jovens, por sua vez, representou aproximadamente 11% do total destes benefcios entre 1988 e 2007. razovel supor que se, por um lado, as mulheres inclusive as jovens tendem a ser menos vtimas de acidentes do trabalho, por outro lado, so estas mesmas jovens as maiores beneficirias de salrio-maternidade, em funo de seu perodo reprodutivo. Em 2007, a proporo de mulheres jovens representou aproximadamente 57% do total de beneficirias de salrio-maternidade. Dessa forma, pode-se entender este recorte do contingente jovem como duplamente importante em termos de anlise da situao previdenciria dos jovens, pois ao mesmo tempo em que incorpora questes referentes sua insero no mundo do trabalho, tambm incorpora aspectos associados ao processo de constituio de famlia, no qual a proteo social previdenciria se d de forma indireta. Alm desta breve apresentao, este trabalho traz outras trs sees. Na seo dois, so apresentados os dados de cobertura previdenciria da populao jovem para diversos anos; na seo trs, os dados de proteo social previdenciria; e na seo quatro, as consideraes finais.
2 Cobertura previdenCiria

Nas ltimas duas dcadas, o Brasil experimentou importantes mudanas em sua distribuio etria, tendo observado aumento absoluto e relativo do contingente idoso concomitante a uma reduo da participao das crianas com at 15 anos. No entanto, a populao de jovens, apesar de apresentar um ligeiro declnio em termos relativos, representou aproximadamente 25% do total da populao brasileira ao longo do perodo. Isto significou um aumento em nmeros absolutos de 10 milhes de indivduos jovens entre 1987 e 2007. No entanto, nem todos
1. dados disponveis para consulta por meio do banco de dados informatizado AEPS Infologo em: <http://www3. dataprev.gov.br/infologo>. 2. dados referentes populao jovem com 20 anos ou mais, disponibilizados pelo Ministrio da Previdncia Social (MPS). disponvel em: <http://www3.dataprev.gov.br/scripts9/netuno.cgi>.

Aspectos Previdencirios da Insero dos Jovens no Mercado de trabalho...

295

estes jovens entraram no mercado de trabalho ao completar 16 anos. Como salientado por Ipea (2006), entre 1980 e 2000, foi observado um aumento do tempo despendido em educao concomitante a uma postergao da idade entrada no mercado de trabalho. De acordo com os dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) de 2007, a taxa de participao dos jovens no mercado de trabalho para esse ano foi de aproximadamente 70%. Porm, ao analisar os dois recortes etrios propostos, pode-se observar que, para os jovens com idade compreendida entre 16 e 20 anos, a taxa de participao correspondia a 55,9%, enquanto para os jovens mais adultos, correspondia a aproximadamente 78%. Aps essa breve digresso sobre o mundo do trabalho juvenil, faz-se necessrio esclarecer alguns conceitos mais estritamente relacionados com a questo previdenciria. Cobertura previdenciria aqui entendida como a razo entre o total de pessoas que contribuem para a Previdncia Social RGPS e diversos Regimes Prprios de Previdncia Social (RPPSs) e a populao economicamente ativa (PEA). Por sua vez, a PEA engloba pessoas de 16 a 59 anos de idade. A idade inicial de 16 anos foi escolhida pelo fato de ser a mnima necessria para filiao Previdncia Social; j a de 59 anos foi escolhida uma vez que o Estatuto do Idoso (Lei no 10.741/2003) definiu que a partir de 60 anos a pessoa pode ser considerada idosa em nosso pas. No entanto, este trabalho utiliza o que ser chamado de PEA restrita, isto , o conjunto de indivduos de 16 a 29 anos, os jovens. Apresentadas as definies dos conceitos utilizados, importante situar os jovens nas duas faixas etrias trabalhadas em relao PEA de 16 a 59. Isto feito na tabela 1, a seguir.
tABELA 1
(Em %)
Posio 1987 1988 1992 16 a 20 anos Empr. com carteira Func. pbl. incl. militar Contr. ind. Contribuintes Seg. especial Cobertos desempregados Informais descobertos no contr. total pea 16 a 20 anos 14,1 7,3 1,9 10,8 22,8 12,7 32,1 22,1 23,2 16,5 14,2 7,1 2,1 10,9 21,5 12,5 31,9 22,0 23,1 16,2 11,3 3,6 2,1 8,7 17,7 10,8 30,8 20,9 22,6 15,4 11,6 3,7 2,0 8,7 16,7 10,5 31,0 18,7 20,5 14,6 9,8 2,4 2,3 7,5 15,4 8,9 29,1 15,6 18,4 13,2 8,3 2,4 2,4 6,5 15,0 8,0 28,6 15,0 18,1 12,5 7,8 1,8 4,6 6,5 13,5 7,5 27,7 14,0 16,8 11,4 1995 2001 2003 2007

relao entre a pea restrita e a pea de 16 a 59 anos

(Continua)

296

Juventude e Polticas Sociais no Brasil

(Continuao)
Posio 1987 1988 1992 21 a 29 anos Empr. com carteira Func. pbl. incl. militar Contr. ind. Contribuintes Seg. especial Cobertos desempregados Informais descobertos no contr. total pea 21 a 29 anos 35,8 28,1 19,8 31,8 22,5 30,4 41,1 27,9 29,3 30,0 35,2 28,0 18,4 31,0 23,6 29,9 42,4 27,4 29,0 29,6 33,6 22,7 17,5 29,3 23,2 27,9 35,5 28,2 29,4 28,5 30 a 59 anos Empr. com carteira Func. pbl. incl. militar Contr. ind. Contribuintes Seg. especial Cobertos desempregados Informais descobertos no contr. total pea 30 a 59 anos 50,1 64,7 78,2 57,3 54,7 56,9 26,8 49,9 47,6 53,6 50,6 64,9 79,4 58,2 54,8 57,7 25,7 50,6 47,9 54,2 55,1 73,7 80,4 62,0 59,1 61,3 33,7 50,9 48,0 56,1 56,6 75,5 82,1 64,0 61,4 63,4 35,7 54,5 51,7 58,6 57,3 82,1 81,6 64,9 64,9 64,9 37,0 58,0 53,5 59,7 58,3 81,9 81,8 65,5 65,2 65,5 37,2 58,5 53,8 60,2 59,4 83,5 80,3 66,1 67,7 66,3 37,6 60,9 56,3 62,1 31,8 20,8 15,9 27,3 22,0 26,1 33,3 26,8 27,8 26,8 32,9 15,6 16,2 27,6 19,7 26,2 33,9 26,4 28,0 27,0 33,4 15,7 15,8 28,0 19,8 26,5 34,2 26,5 28,2 27,3 32,8 14,7 15,1 27,4 18,7 26,2 34,7 25,0 27,0 26,5 1995 2001 2003 2007

Fonte: Microdados das PnAds. Elaborao dos autores. obs.: os segurados especiais de 1987 e 1988 foram definidos com base nas regras institudas pela Constituio Federal de 1988 (CF/88).

Da tabela 1, depreende-se que o peso dos jovens da PEA menor em 2007 comparado a 1987. Em nmeros absolutos, enquanto a PEA de 16 a 59 anos cresceu mais de 37 milhes de pessoas, a PEA de 16 a 29 cresceu menos de 10 milhes entre 1987 e 2007. Tal reduo observada nas duas faixas etrias utilizadas neste trabalho. Esta reduo do peso dos jovens na PEA foi mais acentuada entre os mais jovens, cuja participao observou queda de 30% entre 1987 e 2007. Outros fatos, igualmente, tambm podem ser destacados: 1. Apesar de a participao dos jovens no total de desocupados ter-se reduzido, este ainda alto. Os desempregados de 16 a 20 anos so

Aspectos Previdencirios da Insero dos Jovens no Mercado de trabalho...

297

quase 28% do total de desempregados, enquanto, na faixa de 21 a 29 anos este percentual alcanou quase 38% em 2007. Olhando apenas os membros da PEA de 16 a 29 anos, estes representavam em 2007 mais de 60% dos desempregados. 2. O peso da populao jovem entre os descobertos reduziu-se ao longo dos anos. Esta reduo foi mais importante para a primeira faixa etria do que para a segunda. A participao das duas faixas etrias analisadas na posio de funcionrio pblico ou militar reduziu-se drasticamente de 1987 a 2007.

3.

Em termos de emprego formal, pode-se afirmar que a dcada de 1990 foi a dcada perdida. De acordo com Ipea (2009) e Delgado (2007), os primeiros anos da dcada de 1990 interromperam longa sequncia de formalizao de mo de obra que vinha de vrias dcadas anteriores. A tabela 2 apresenta os nmeros absolutos e relativos da cobertura previdenciria da populao jovem. Pode-se observar que, chegada a dcada atual, apesar da recuperao do emprego com carteira, em 2007, o percentual de trabalhadores jovens que contribuiu para os sistemas de previdncia foi ainda inferior ao observado nos anos 1980. Especificamente no caso dos jovens, os dados apontam para a ocorrncia de dois movimentos simultneos: a diminuio dos jovens funcionrios pblicos e militares e o crescimento do desemprego. Note-se que o desemprego entre jovens, em 2007, alcanou 20,4 % e 11%, enquanto, em 1987, era de 7,1% e 5%, respectivamente, para as faixas de 16 a 20 anos e de 21 a 29 anos.
tABELA 2
Posio

Cobertura previdenciria para a populao jovem diversos anos

1987 1988 1992 16 a 20 anos Empr. com carteira Func. pbl. incl. militar Contr. ind. Contribuintes Seg. especial Cobertos desempregados Informais no contr. descobertos 2.629.005 355.797 91.196 3.075.998 1.185.698 4.261.696 616.783 3.781.578 4.398.361 2.735.225 374.667 110.605 3.220.497 1.141.211 4.361.708 664.287 3.717.141 4.381.428 8.743.136 2.200.055 139.009 102.273 2.441.337 1.525.137 3.966.474 1.224.681 4.094.800 5.319.481 9.285.955 2.326.314 164.798 107.572 2.598.684 1.431.094 4.029.778 1.219.208 4.160.869 5.380.077 2.303.122 112.482 131.308 2.546.912 1.153.092 3.700.004 2.120.765 4.221.719 6.342.484 2.086.126 123.264 143.191 2.352.581 1.188.260 3.540.841 2.315.846 4.249.600 6.565.446 2.463.905 104.147 339.262 2.907.314 1.024.832 3.932.146 2.092.035 4.218.571 6.310.606 1995 2001 2003 2007

total pea 16 a 20 anos 8.660.057

9.409.855 10.042.488 10.106.287 10.242.752

(Continua)

298

Juventude e Polticas Sociais no Brasil

(Continuao)
Posio 1987 1988 1992 21 a 29 anos Empr. com carteira Func. pbl. incl. militar Contr. ind. Contribuintes Seg. especial Cobertos desempregados Informais no contr. descobertos 6.697.185 1.375.333 948.365 9.020.883 1.167.785 10.188.668 789.495 4.772.165 5.561.660 6.762.125 1.470.597 953.872 9.186.594 1.254.251 10.440.845 883.635 4.619.829 5.503.464 6.525.343 871.286 850.670 8.247.299 1.992.599 10.239.898 1.409.119 5.525.844 6.934.963 6.362.080 931.140 841.507 8.134.727 1.885.249 10.019.976 1.308.261 5.975.902 7.284.163 7.725.722 741.302 939.636 9.406.660 1.470.685 10.877.345 2.473.861 7.165.911 9.639.772 8.412.083 797.675 953.026 10.162.784 1.571.114 11.733.898 2.771.788 7.478.298 10.250.086 10.300.759 870.484 1.125.762 12.297.005 1.419.522 13.716.527 2.613.466 7.530.847 10.144.313 1995 2001 2003 2007

total pea 21 a 29 anos15.750.328 15.944.309 17.174.861 17.304.139 20.517.117 21.983.984 23.860.840 16 a 20 anos Empr. com carteira Func. pbl. incl. militar Contr. ind. Contribuintes Seg. especial Cobertos desempregados Informais no contr. descobertos total pea 16 a 20 anos 30,4% 4,1% 1,1% 35,5% 13,7% 49,2% 7,1% 43,7% 50,8% 100% 31,3% 4,3% 1,3% 36,8% 13,1% 49,9% 7,6% 42,5% 50,1% 100% 23,7% 1,5% 1,1% 26,3% 16,4% 42,7% 13,2% 44,1% 57,3% 100% 21 a 29 anos Empr. com carteira Func. pbl. incl. militar Contr. ind. Contribuintes Seg. especial Cobertos desempregados Informais no contr. descobertos total pea 21 a 29 anos 42,5% 8,7% 6,0% 57,3% 7,4% 64,7% 5,0% 30,3% 35,3% 100% 42,4% 9,2% 6,0% 57,6% 7,9% 65,5% 5,5% 29% 34,5% 100% 38% 5,1% 5,0% 48% 11,6% 59,6% 8,2% 32,2% 40,4% 100% 36,8% 5,4% 4,9% 47% 10,9% 57,9% 7,6% 34,5% 42,1% 100% 37,7% 3,6% 4,6% 45,8% 7,2% 53,0% 12,1% 34,9% 47,0% 100% 38,3% 3,6% 4,3% 46,2% 7,1% 53,4% 12,6% 34,0% 46,6% 100% 43,2% 3,6% 4,7% 51,5% 5,9% 57,5% 11,0% 31,6% 42,5% 100% 24,7% 1,8% 1,1% 27,6% 15,2% 42,8% 13,0% 44,2% 57,2% 100% 22,9% 1,1% 1,3% 25,4% 11,5% 36,8% 21,1% 42,0% 63,2% 100% 20,6% 1,2% 1,4% 23,3% 11,8% 35,0% 22,9% 42,0% 65,0% 100% 24,1% 1,0% 3,3% 28,4% 10,0% 38,4% 20,4% 41,2% 61,6% 100%

Fonte: Microdados das PnAds. Elaborao dos autores. obs.: os segurados especiais de 1987 e 1988 foram definidos com base nas regras institudas pela CF/88.

Aspectos Previdencirios da Insero dos Jovens no Mercado de trabalho...

299

A seguir, so expostos dados sobre a variao da PEA por faixas etrias para dois anos diferentes. A ideia do grfico 1 apresentar a variao absoluta de cada categoria, nas trs faixas etrias analisadas, entre os anos de 1987 e 2007.
GRFICo 1
(Em milhes)
13,5 13,0 12,5 12,0 11,5 11,0 10,5 10,0 9,5 9,0 8,5 8,0 7,5 7,0 6,5 6,0 5,5 5,0 4,5 4,0 3,5 3,0 2,5 2,0 1,5 1,0 0,5 0,0 -0,5 -1,0 -1,5 Totais

Contribuio ao crescimento da pea 1987-2007, por faixas etrias e diferentes categorias

Empr. com carteira

Func. pbl. incl. militar

Contr. ind.

Desempregados

Informais

No contribuintes

Contribuintes

16 a 20 anos

21 a 29 anos

30 a 59 anos

Fonte: dados das PnAds 1987 e 2007. Elaborao dos autores.

Entre 1987 e 2007, a PEA de 16 a 59 anos passou de 52,5 milhes de pessoas para mais de 90 milhes de pessoas, representando um crescimento de mais de 37 milhes de pessoas. Restringindo a anlise para a PEA jovem, destes 37 milhes de pessoas, a faixa etria de 16 a 20 anos contribuiu com aproximadamente 1,5 milho de pessoas e a faixa de 21 a 29 anos, com 8,1 milhes de pessoas, o que apenas refora os dados apresentados na tabela 1 sobre a diminuio relativa da PEA restrita frente PEA de 16 a 59 anos. Atendo-se aos dados do grfico 1, observa-se que, do crescimento de mais de 13 milhes de empregados com carteira, os jovens foram responsveis por 4 milhes destas posies. Nota-se tambm que em todas as categorias, exceto a dos desempregados, a contribuio dos jovens foi pequena. Entre os desempregados, do crescimento de 6 milhes no perodo, mais da metade foi entre os jovens, o que resulta na taxa de desemprego de mais de 13,7% para os jovens e de 5% para as pessoas entre 30 e 59 anos em 2007.

300

Juventude e Polticas Sociais no Brasil

Sobre os resultados dos jovens, convm destacar que so diferentes entre as duas faixas etrias analisadas. Os mais jovens apresentaram resultados negativos para emprego com carteira e funcionrios pblicos perda de mais de 400 mil postos , o que auxiliou para a diminuio dos contribuintes no perodo analisado. Como tambm acontecido entre os jovens de 21 a 29 anos, os no contribuintes foram superiores aos contribuintes no perodo, mas a proporo entre os mais jovens foi muito maior. Esta seo procurou apresentar dados sobre cobertura previdenciria com enfoque nos jovens. Cotejando-se a evoluo da PEA jovem com a da PEA de 16 a 59 anos, verificou-se reduo dos jovens contribuintes ao sistema de previdncia social. Mesmo adicionando os segurados especiais categoria considerada no contribuinte, mas coberta pela Previdncia Social , o percentual de jovens cobertos em 2007, apesar da recuperao do emprego formal, ainda inferior ao observado nos anos 1980. Por outro lado, o percentual de jovens descobertos em 2007 chega a ser superior, at mesmo, ao analisado nos anos 1990. Tal resultado consequncia direta do crescimento do desemprego entre os jovens. Este, por sua vez, atingiu mais fortemente a faixa etria dos 16 aos 20 anos de idade. Os dados de cobertura apresentados nesta seo restringem-se anlise da PEA. Ocorre que pode haver casos em que mesmo membros da PEA sejam considerados descobertos por estarem desempregados ou serem trabalhadores informais, mas, por serem dependentes previdencirios de pessoas contribuintes ou que recebem benefcios previdencirios, devem ser considerados protegidos pela Previdncia Social. Estas possibilidades sero analisadas na prxima seo.
3 proteo SoCial previdenCiria

Na seo anterior, a definio de cobertura previdenciria utilizada estava relacionada populao economicamente ativa. Ao se avanar para a proteo social previdenciria (PSP), o escopo mudar e englobar tambm a populao no economicamente ativa, ou seja, todos os de 16 a 29 anos. Neste trabalho, a PSP est intimamente relacionada populao que est coberta pela Previdncia Social e seus dependentes, tambm aos recebedores de benefcios da previdncia,3 bem como a seus dependentes. O objetivo principal analisar a evoluo na forma em que a camada jovem da populao se apresenta frente (des)proteo social previdenciria. Como o perodo estudado apresenta dados de trs dcadas distintas, foi possvel estudar a evoluo da proteo social previdenciria, relacionando-a s mudanas na demografia e na cobertura previdenciria.
3. Vale ressaltar que, por um problema de captao dos dados, h alguns beneficirios do Benefcio de Prestao Continuada (BPC) da Lei orgnica de Assistncia Social (Loas) que declaram, erroneamente, receberem aposentadoria.

Aspectos Previdencirios da Insero dos Jovens no Mercado de trabalho...

301

A respeito do conceito de PSP aqui utilizado, tem-se que, em anlise mais direta, podem-se classificar os que contribuem e os que recebem benefcios como protegidos pela Previdncia Social. Estes porque j recebem benefcios e aqueles porque esto em relaes de trabalho formais, ou contribuem para o sistema como contribuintes individuais.4 A partir da, podem-se classificar os segurados especiais tambm como protegidos, pois, apesar de no lhes exigir comprovao de contribuio, os que neste grupo se enquadram gozam de uma srie de direitos no mbito da Previdncia Social. Dessa forma, os dependentes dos contribuintes, dos segurados especiais e dos beneficirios tambm podem ser considerados protegidos, pois, na falta do ente que possui a relao direta com a Previdncia Social, tero direito ao benefcio da penso por morte. Por isso, so considerados como cobertos indiretamente pela Previdncia Social. A cobertura indireta, por sua vez, to maior quanto maior o nmero de jovens filhos de pais que so cobertos pela Previdncia Social e maior o nmero de membros da populao em idade ativa (PIA), que no fazem parte da PEA ocupada e so dependentes majoritariamente cnjuges de pessoas cobertas ou beneficirias da Previdncia Social. Ainda na anlise dos grficos, a categoria dos sem cobertura forma o grupo dos desprotegidos pela Previdncia Social. Fazem parte deste grupo todos aqueles que: i) no contribuem para a Previdncia Social; ii) no so segurados especiais; iii) no so beneficirios da Previdncia Social; e iv) no so dependentes de pessoas que participam dos grupos anteriores.
GRFICo 2
(Em %)
1987 Sobre o total de jovens Sobre o total de cada faixa etria

proteo social previdenciria para a populao jovem, por sexo diversos anos

26-29

6,4

18,5

74,2

25,8

21-25

12,8

23,4

64,6

35,4

16-20

9,6

29,2

0,75,3

24,7

4. H tambm os contribuintes facultativos, mas a PnAd no permite identific-los.

302

Juventude e Polticas Sociais no Brasil

1997 Sobre o total de jovens Sobre o total de cada faixa etria

26-29

7,9

17,2

68,5

31,5

21-25

14,0

20,1

58,9

41,1

16-20

9,4

31,5

71,1

22,9

2007 Sobre o total de jovens Sobre o total de cada faixa etria

26 - 29

9,6

17,6

64,6

35,4

21 - 25

15,4

20,6

57,2

42,8

16 - 20

11,9

24,8

67,5

32,5

50

40

30

20

10

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

Com proteo previdenciria

Sem proteo previdenciria

Fonte: dados das PnAds. Elaborao dos autores.

O grfico 2 apresenta a evoluo da situao da proteo previdenciria para os jovens em diversos anos. Na parte da esquerda, feita comparao dos jovens de cada faixa etria com o total de jovens, o que facilita tambm a compreenso do efeito demogrfico ao longo dos anos; na direita, analisada a situao de proteo em cada faixa etria. A comparao direta entre 1987 e 2007 mostra que, nas trs faixas etrias trabalhadas, o percentual de

Aspectos Previdencirios da Insero dos Jovens no Mercado de trabalho...

303

indivduos sem proteo previdenciria elevou-se. A maior elevao deu-se na faixa de 16 a 20 anos, o que um reflexo da desfiliao previdenciria de seus pais e da falta de colocaes formais para si mesmos. Cotejando-se os dados de cobertura previdenciria com os de proteo previdenciria para os jovens, fica mais compreensvel a piora nos resultados. Dado que a proteo previdenciria uma condio que pode ser alcanada pelo prprio indivduo via filiao ao sistema de previdncia ou por ser dependente ou cnjuge de outra pessoa que possui relao formal com a Previdncia Social filiado ou beneficirio , quando se observa piora nos indicadores de formalizao de jovens, especificamente, e da populao, em geral, fica explicada a piora da proteo previdenciria entre os jovens. Analisa-se agora a situao da proteo social pelas faixas etrias apresentadas na introduo deste trabalho e sexo, restrito clientela urbana da Previdncia Social. So duas as faixas etrias, a de 16 a 20 anos e a de 21 a 29 anos. Observar-se- nos grficos a seguir uma tipologia de classificao dos grupos populacionais no que diz respeito proteo social previdenciria. Para compreender os resultados, tem-se proteo via tpicos a seguir: 1. Trabalho: este o grupo cuja proteo oriunda do trabalho formal no presente ou no passado aposentados. composto por contribuintes, beneficirios aposentados que contribuem para a Previdncia Social e aposentados no pensionistas. Famlia e trabalho: este o grupo cuja proteo originada simultaneamente pela dependncia de membro da famlia segurado da Previdncia Social e pelo trabalho presente ou passado. formado pelos que recebem simultaneamente aposentadoria e penso, pensionistas e contribuintes da Previdncia Social, e pelos que so aposentados, pensionistas e que contribuem para a Previdncia Social. Famlia: este o grupo cuja proteo tem origem na relao de dependncia econmica presente ou passada, pensionistas. No h proteo via trabalho formal no presente. composto por pensionistas e pelos cobertos indiretos. Sem proteo: este grupo o mais frgil, pois seus membros no possuem qualquer tipo de proteo previdenciria. So as pessoas que no trabalham, ou trabalham sem contribuir para a Previdncia Social, no so beneficirios da Previdncia Social e nem so dependentes de beneficirios ou de contribuintes para a Previdncia Social.

2.

3.

4.

A partir desta tipologia criada, pode-se proceder anlise dos diversos grupos ao longo dos anos selecionados.

304

Juventude e Polticas Sociais no Brasil

GRFICo 3
(Em %)

proteo social previdenciria tipologia especfica de 16 a 20 anos

0,08 2007 mulheres 14,5 0,06 1997 mulheres 14 0,04 1987 mulheres 19 0,07 2007 homens 23,2 0,05 1997 homens 22,8 0,04 1987 homens 0 10 37,2 20 30
Trabalho

49,9

35,6

52,4

33,5

50,1

30,9

46,3

30,4

50,8

26,3

43,8 40 50 60
Famlia

18,9 70
Sem proteo

80

90

100

Famlia e trabalho

Fonte: Microdados da PnAd/Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE). Elaborao dos autores.

O grfico 3 apresenta a situao de homens e mulheres de 16 a 20 anos, grupo etrio ainda passvel de ser dependente previdencirio dos pais. O primeiro aspecto a se destacar o decrscimo da proteo via trabalho para homens e mulheres. Para os homens, a proteo via famlia variou positivamente em trs pontos de 1987 a 2007, enquanto para as mulheres ficou praticamente estvel. O resultado destes dois movimentos foi a elevao da desproteo social para os jovens de 16 a 20 anos. Esta alcanou 30,4% para os homens e 35,6% para as mulheres em 2007. Os resultados apresentados podem levar a duas interpretaes. Primeiramente, o jovem est com menos insero no mercado de trabalho em 2007 do que 20 anos antes, o que primeira vista pode ser um sinal positivo, dado que na faixa etria em questo prefervel que ele estude. Por outro lado, a elevao da desproteo deste grupo fruto da elevao do desamparo de seus pais, pois a variao da proteo via famlia no foi suficiente para compensar a queda da proteo via trabalho.

Aspectos Previdencirios da Insero dos Jovens no Mercado de trabalho...

305

GRFICo 4
(Em %)

proteo social previdenciria tipologia especfica de 21 a 29 anos

0,15 2007 mulheres 14,5 37,3 0,23 1997 mulheres 14 30,9 0,33 1987 mulheres 19 33 50,1 33,4 0,09 2007 homens 23,2 54,7 46,3 0,06 1997 homens 22,8 52,8 50,8 9 0,06 1987 homens 0 10 37,2 20 30 Trabalho 68,6 40 50 43,8 60 Famlia 3,2 70 80 28,218,9 90 100 38,2 26,3 6,1 39 30,4 33,3 30,9 52,4 30,1 38,8 33,5 49,9 22,4 40,2 35,6

Famlia e trabalho

Sem proteo

Fonte: Microdados da PnAd/IBGE. Elaborao dos autores.

O grfico 4 apresenta o grau de PSP do segmento populacional de 21 a 29 anos de idade. Ao comparar o grfico 3 com o 4, nota-se clara mudana no padro de proteo social. Se para o grupo de 16 a 20 anos de idade o maior percentual de proteo via famlia, para a faixa etria de 21 a 29 anos temos o trabalho como maior fonte de proteo social. Observa-se que para as mulheres, apesar de decrescente, o peso da proteo via famlia ainda considervel. Destaque-se tambm a desproteo, que se elevou para homens e mulheres, alcanando mais de 40% para estas e 39% para aqueles.
3.1 ampliao da cobertura previdenciria versus gastos fiscais

Pode-se afirmar que a proteo social oriunda da Previdncia Social resultado da interao entre regras previdencirias, comportamento do mercado de trabalho e tambm da evoluo da demografia. Este ltimo elemento acaba sendo o responsvel pela tendncia a longo prazo de qualquer sistema previdencirio estruturado na forma de repartio simples sem fundo de reserva, como o brasileiro. Cabe ao mercado de trabalho e ao regramento previdencirio, na forma de desenho das condies de filiao e de acesso aos benefcios, gerar as condies necessrias para que o mximo de pessoas seja coberto pelo sistema.

306

Juventude e Polticas Sociais no Brasil

Para o caso de um mercado de trabalho com alta taxa de rotatividade e alta informalidade, como o caso brasileiro, cabe aos gestores das mais diversas polticas pblicas criar condies para que esta populao perene ou excluda do sistema previdencirio possa ser includa. Nos ltimos anos, houve algumas medidas tomadas neste sentido. As principais foram a criao do Sistema Integrado de Pagamento de Impostos e Contribuies das Microempresas e das Empresas de Pequeno Porte (Simples) primeiramente, o federal; e depois, o nacional e o Plano Simplificado de Previdncia Social (PSPS). O Simples funciona como um redutor de custos para o empregador, na medida em que a contribuio previdenciria devida pelo pagamento de seus empregados passa a ter outra incidncia que no a folha salarial, qual seja, o faturamento. No caso do PSPS, h a possibilidade de contribuintes individuais e segurados facultativos contriburem com alquota de 11% sobre seu salrio de contribuio, caso abdiquem do direito aposentadoria por tempo de contribuio e do benefcio de aposentadoria superior ao piso previdencirio. Em troca, tero direito a todos os demais benefcios ofertados pela Previdncia Social com alquota de contribuio subsidiada. Alquotas subsidiadas para estimular a filiao previdenciria so medidas sempre positivas quando se busca incluir a franja do mercado de trabalho. O objetivo que, na ausncia de capacidade de pagamento da alquota cheia, uma reduo desta possa permitir seu pagamento; este o caso do PSPS. Para o caso do Simples, busca-se diminuir o peso da tributao sobre as firmas com menor capacidade de gerao de valor agregado para que elas possam arcar com os custos que a mo de obra formalizada trar. Em um contexto de informalidade praticamente estrutural por que passa o mercado de trabalho brasileiro, tais medidas podem acabar resultando apenas como marginais na tentativa de incluir os excludos. Mesmo assim, a consecuo de crescimento econmico acelerado5, com subsdio para incluso previdenciria, pode ser considerada medida responsvel pela reduo da informalidade e crescente incluso previdenciria dos ltimos anos. Mas ressalte-se: o crescimento econmico necessrio para este movimento. A incluso previdenciria via alquotas subsidiadas tem um custo para a sociedade e este ser cobrado no futuro. Dessa forma, faz-se necessrio aperfeioar constantemente a contabilidade dos regimes de previdncia para se deixar explcito quanto custa o subsdio dado em troca de mais incluso previdenciria.
5. na verdade, como colocado anteriormente neste texto, e destacado em delgado (2007), alm do crescimento econmico, o saldo do comrcio exterior positivo e crescente e a manuteno da demanda agregada em altos nveis, devido ao crescimento das transferncias governamentais, via seguridade, podem ter sido responsveis pelo recente movimento de diminuio da informalidade e crescente filiao previdenciria, assim como a incluso de novos setores no Simples e o PSPS.

Aspectos Previdencirios da Insero dos Jovens no Mercado de trabalho...

307

Conhecer o tamanho das renncias previdencirias necessrio para que no se cobre da Previdncia Social no futuro uma conta que no de sua responsabilidade, mas, sim, de toda a sociedade. E que por ela dever ser financiada, no apenas pelos trabalhadores filiados ao sistema previdencirio.
4 ConSideraeS finaiS

O objetivo deste trabalho foi apresentar, com foco na populao jovem, a evoluo da cobertura previdenciria e da proteo social previdenciria nos ltimos 20 anos. A primeira depende fortemente do comportamento do mercado de trabalho, enquanto a segunda resulta do regramento do sistema de previdncia social. A CF/88 teve papel importante na ampliao da cobertura previdenciria, principalmente por possibilitar mais de um benefcio previdencirio por unidade familiar. Isto impactou diretamente na populao segurada especial potencial que se ampliou, depois de ento, para todos a partir dos 16 anos, no apenas o chefe da famlia. No entanto, at mesmo a CF/88 no foi suficiente para contrapor o papel que a elevao da desocupao exerceu entre os mais jovens. Para a faixa etria dos 16 aos 20 anos, a taxa de desemprego foi de 7%, em 1987, para mais de 20%, em 2007. E isto no contexto de reduo da participao relativa deste grupo na PEA. Em paralelo, para a faixa dos 21 aos 29 anos, o desemprego mais que dobrou, passando de 5% para 11% no mesmo perodo. Apenas como comparao, a informalidade at reduziu na primeira faixa etria e pouco se elevou na outra, no perodo de 1987 a 2007. Dado o exposto, o trabalho mostrou que a no cobertura previdenciria entre os jovens se elevou entre 1987 e 2007. Avanando para a proteo social previdenciria, o trabalho mostrou que tambm houve elevao da populao jovem sem proteo previdenciria, sendo que o movimento foi mais acentuado na faixa etria dos 16 aos 20 anos. Esta representa o segmento que mais depende da proteo via famlia. Ocorre que, tanto para homens quanto para mulheres, a proteo previdenciria via trabalho reduziu-se e no foi compensada pela proteo via famlia, o que resultou na elevao da desproteo. Ao analisar os dados de proteo previdenciria para a faixa etria dos 20 aos 29 anos, necessrio um pouco mais de parcimnia, pois os resultados so diferentes entre homens e mulheres. A proteo via trabalho diminuiu consideravelmente entre os homens e, pelo insuficiente crescimento da proteo via famlia, resultou na elevao da desproteo previdenciria no perodo. Entre as mulheres, h at razovel elevao da proteo via trabalho, mas, pela reduo da proteo via famlia, resultou tambm na elevao do desamparo entre 1987 e 2007.

308

Juventude e Polticas Sociais no Brasil

Cruzando as anlises de cobertura previdenciria e proteo social previdenciria, possvel entender a elevao da desproteo previdenciria entre 1987 e 2007. Como apresentado anteriormente, houve forte elevao do desemprego entre todas as faixas etrias, principalmente entre os jovens. Paralelo a isto, tem-se tambm a sempre alta informalidade que j marca registrada no mercado de trabalho brasileiro. Os dois fatores contriburam para a elevao do desamparo no perodo analisado. Como forma de se combater essa desproteo, foram criados diversos incentivos econmicos nos ltimos anos. Destaque para o Simples federal e agora nacional , o Plano Simplificado de Previdncia Social e, mais recentemente, a lei que criar a figura do microempreendedor individual. O objetivo de tais medidas ampliar a filiao e, por consequncia, a cobertura previdenciria, reduzindo o custo da formalizao do trabalho para as empresas Simples e microempreendedor individual e para os indivduos PSPS. Estas medidas, entretanto, no so focalizadas nos jovens, segmento que mais sofre com o desemprego e a informalidade. Mas acredita-se que eles podem ser beneficiados, assim como todos os demais trabalhadores. Em suma, a cobertura e a proteo previdenciria apresentam resultados notadamente ruins entre os mais jovens. Alm disso, sua situao piorou ao se comparar 1987 com 2007. Apesar disso, no h polticas previdencirias focalizadas nas faixas etrias mais jovens. Embora no tenha sido discutido neste texto, os autores acreditam que, alm dos incentivos econmicos gerais, tais como Simples, microempreendedor individual e PSPS, poderia haver algum mecanismo de desonerao das contribuies previdencirias para contratao de mo de obra jovem. Dessa forma, espera-se maior estmulo contratao de jovens, o que pode reduzir a alta desproteo previdenciria neste grupo.

Aspectos Previdencirios da Insero dos Jovens no Mercado de trabalho...

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refernCiaS

DELGADO, G. Diagnstico do mercado de trabalho para a Previdncia Social 1980 a 2006. Braslia: Ipea, 2007 (Nota Tcnica). IPEA. A oferta de fora de trabalho brasileira: tendncias e perspectivas. In: ______. Brasil: o estado de uma nao. Braslia, 2006. Disponvel em: <http://www.en.ipea.gov.br/download.php?arq=en2006c2>. ______. Polticas Sociais: acompanhamento e anlise. Braslia, n. 17, 2009. Captulo sobre Previdncia Social (No prelo).

notaS Sobre oS autoreS

Adailton da Silva doutorando em Estudos tnicos e Africanos pela Universidade Federal da Bahia (UFBA); especialista em Culturas Negras no Atlntico pela Universidade de Braslia (UnB). Desenvolve trabalhos na rea de polticas pblicas, com nfase em relaes etnorraciais, sade da populao negra, cultura afro-brasileira e violncia. Foi pesquisador do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD), na Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do Ipea. docente da Universidade Federal do Amazonas (Ufam). E-mail: adailtondasilva@gmail.com Ana Amlia Camarano doutora em Demografia pela London School of Economics. Tcnica de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do Ipea, na qual coordena a rea de populao e cidadania. Desenvolve trabalhos na rea de polticas pblicas, com nfase em envelhecimento, previdncia social, juventude e projees populacionais. E-mail: ana.camarano@ipea.gov.br Andrea Barreto de Paiva economista pela Universidade de Braslia (UnB). Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental em exerccio na Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do Ipea. Desenvolve trabalhos relacionados s polticas pblicas de sade, com enfoque no financiamento da sade. E-mail: andrea.barreto@ipea.gov.br Andr Gambier Campos doutor em Sociologia pela Faculdade de Filosofia, Letras e Cincias Humanas (FFLCH) da Universidade de So Paulo (USP); especialista em Direito pela Universidade Cndido Mendes (Ucam). Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do Ipea. Possui trabalhos desenvolvidos nas reas de polticas pblicas e gesto governamental, principalmente em temas relacionados previdncia social, ao trabalho e justia. E-mail: andre.campos@ipea.gov.br Ana Luiza Machado de Codes doutora em Cincias Sociais pela Universidade Federal da Bahia (UFBA). Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental em exerccio na Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do Ipea. Desenvolve trabalhos nas reas de educao e cultura. Dedica-se a pesquisas sobre temas como pobreza, programas de transferncia condicionada de renda, desempenho escolar, formao e valorizao de professores e desenvolvimento cultural. E-mail: ana.codes@ipea.gov.br

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Juventude e Polticas Sociais no Brasil

Brancolina Ferreira mestre em Sociologia pela Universidade de Braslia (UnB); graduada em Cincias Sociais pela Universidade de So Paulo (USP). Pesquisadora do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD), na Coordenadoria de Desenvolvimento Rural da Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do Ipea, em que desenvolve estudos e pesquisas relacionados aos programas de reforma agrria e agricultura familiar. E-mail: brancolina.ferreira@ipea.gov.br Carla Coelho de Andrade mestre e doutora em Antropologia Social pela Universidade de Braslia (UnB); mestre em Sociologia pela Ecole des Hautes Etudes em Sciences Sociales (EHESS). Pesquisadora do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD), na Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do Ipea. Tem trabalhos desenvolvidos nas reas de polticas pblicas e gesto governamental, com nfase em avaliao de polticas pblicas, atuando principalmente nos temas juventude, direitos humanos, cidadania, pobreza, excluso social, violncia e segurana pblica. E-mail: carla.andrade@ipea.gov.br Enid Rocha Andrade da Silva economista pela Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP); mestre em Economia pelo Centro de Desenvolvimento e Planejamento Regional e Urbano (Cedeplar)da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG); doutoranda em Cincias Sociais no Instituto de Filosofia e Cincias Humanas da UNICAMP, nas reas de transformaes sociais e polticas pblicas nas sociedades contemporneas.Tcnica de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do Ipea desde 1987, na qual desenvolve estudos e pesquisas para subsidiar a elaborao e a adequao de polticas pblicas nas reas de direitos humanos, polticas sociais, Estado e sociedade. E-mail: enid.rocha@ipea.gov.br Fbio Alves mestre em Sociologia pela Universidade de Braslia (UnB). Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental em exerccio na Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do Ipea. Desenvolve estudos na rea de desenvolvimento rural. E-mail: fabio.alves@ipea.gov.br Frederico Augusto Barbosa da Silva antroplogo e doutor em Sociologia pela Universidade de Braslia (UnB). Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do Ipea, na qual coordena a rea de cultura. Tem trabalhos desenvolvidos nas reas de avaliaes de polticas pblicas, cultura e sade. professor do mestrado em Direito e Polticas Pblicas no Centro Universitrio de Braslia (UniCEUB). E-mail: frederico.barbosa@ipea.gov.br

notas sobre os Autores

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Helder Rogrio Santana Ferreira cientista social e mestre em Sociologia pela Universidade de So Paulo (USP). Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do Ipea, da qual diretor adjunto. Tem trabalhos desenvolvidos nas reas de avaliao de polticas pblicas e segurana pblica. E-mail: helder.ferreira@ipea.gov.br Herton Ellery Arajo economista e tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do Ipea, desde junho de 1996. Atua em linhas de pesquisa ligadas aos temas de polticas sociais, como acompanhamento e anlise das polticas culturais. E-mail: herton.araujo@ipea.gov.br Joo Lus de Oliveira Mendona engenheiro eletrnico e mestre em Engenharia de Sistemas pelo Instituto Alberto Luiz Coimbra de Ps-Graduao e Pesquisa em Engenharia (Coppe) da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ). Pesquisador do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD), na Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do Ipea. Tem trabalhos desenvolvidos nas reas de polticas pblicas, previdncia social do setor pblico e privado e educao. E-mail: joao.mendonca@ipea.gov.br Joelmir Rodrigues da Silva estatstico. Consultor do Ncleo de Gesto de Informaes Sociais (Ninsoc) da Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do Ipea. E-mail: joelmir@cfj.jus.br Jorge Abraho de Castro estatstico e doutor em Economia, com concentrao em Polticas Sociais, pelo Instituto de Economia (IE) da Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP). Funcionrio do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG) em exerccio no Ipea, no qual diretor da Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc). Desenvolve estudos e pesquisas na rea de polticas sociais, com nfase em seus processos de financiamento e gastos pblicos. E-mail: jorge.abrahao@ipea.gov.br Jos Aparecido Carlos Ribeiro economista. Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do Ipea desde 1996. Atua em linhas de pesquisa ligadas aos temas de polticas sociais e finanas pblicas, como o acompanhamento e a anlise do gasto social federal e o financiamento das polticas de sade. Membro do Conselho Editorial do peridico Polticas Sociais: acompanhamento e anlise; mais recentemente, tambm participa de estudos sobre a questo tributria. E-mail: jose.aparecido@ipea.gov.br

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Juventude e Polticas Sociais no Brasil

Josenilton Marques da Silva especialista em Capoeira na Escola e em Culturas Negras no Atlntico pela Universidade de Braslia (UnB); graduado em Engenharia Civil e Matemtica pela Universidade de Braslia (UnB). Tcnico de Desenvolvimento e Administrao da Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do Ipea. Desenvolve trabalhos na rea de polticas pblicas, com nfase em relaes etnorraciais, sade da populao negra e cultura afro-brasileira. professor da Secretaria de Educao do Distrito Federal (SEDF). E-mail: josenilton.silva@ipea.gov.br Jos Valente Chaves bacharel em Estudos Sociais e especialista em Oramentos Pblicos. Tcnico de Desenvolvimento e Administrao da Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do Ipea desde 1979. Atua em linhas de pesquisa ligadas aos temas de polticas sociais e finanas pblicas, como acompanhamento e anlise do gasto social federal e financiamento das polticas de educao; mais recentemente, participa de estudos sobre a questo tributria. E-mail: valente@ipea.gov.br Juliana Leito e Mello doutoranda em Sociologia pelo Instituto Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro; mestre em Estudos Populacionais e Pesquisa Social pela Escola Nacional de Cincias Estatsticas (ENCE), do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE). Pesquisadora do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD), na Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do Ipea. Desenvolve estudos sobre os temas juventude e envelhecimento populacional. E-mail: juliana.leitao@ipea.gov.br Juliana Rochet Chaibub graduada em Direito e doutoranda em Poltica Social pela Universidade de Braslia (UnB). Pesquisadora do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD), na Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do Ipea. Tem trabalhos desenvolvidos na rea de polticas pblicas, com nfase em anlise de polticas sociais, atuando principalmente nos temas: proteo social, violncia e drogas. E-mail: juliana.rochet@ipea.gov.br Leonardo Alves Rangel economista e doutorando em Economia pela Universidade de Braslia (UnB). Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do Ipea, na qual coordena a rea de previdncia social. Desenvolve estudos e pesquisas nas reas de polticas pblicas e previdncia social. professor do Centro Universitrio Euroamericano (Unieuro). E-mail: leonardo.rangel@ipea.gov.br

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Luana Simes Pinheiro sociloga, economista e mestre em Sociologia pela Universidade de Braslia (UnB). Tcnica de Planejamento e Pesquisa do Ipea em exerccio na Secretaria Especial de Polticas para as Mulheres (SPM). Entre seus temas de interesse e pesquisa esto: gnero, participao poltica de mulheres, polticas pblicas e indicadores sociais. E-mail: luana.pinheiro@spmulheres.gov.br Luciana de Barros Jaccoud graduada em Cincias Sociais pela Universidade de Braslia (UnB); mestre em Sociologia pela Universidade Federal de Pernambuco (UFPE) e doutora em Sociologia pela Ecole des Hautes Etudes en Sciences Sociales (EHESS). Tcnica de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do Ipea, na qual coordena as reas de assistncia social e promoo da igualdade racial. Atua principalmente nos seguintes temas: polticas sociais, proteo social e desigualdade racial. E-mail: luciana.jaccoud@ipea.gov.br Luciana Mendes Santos Servo economista pela Universidade de Braslia (UnB); mestre em Economia pela Universidade de So Paulo (USP), com especializao em Economia de la Salud y del Medicamento pelo Instituto de Educao Continuada (IDEC)/Centro de Pesquisa em Economia da Sade (Cres), da Universidade Pompeu Fabra. Tcnica de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do Ipea. Desenvolve trabalhos na rea de sade, com nfase em contas de sade, financiamento, indicadores de sade, anlise das polticas e programas de ateno bsica epesquisas em sade e segurana do trabalhador. E-mail: luciana.servo@ipea.gov.br Luseni Maria C. de Aquino mestre em Sociologia pela Universidade de Braslia (UnB). Tcnica de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do Ipea desde 1997, tendo atuado em estudos sobre gasto social, direitos humanos, proteo social e direitos da infncia e adolescncia, proteo social e direitos do idoso, organizao do sistema de justia e promoo do acesso justia no Brasil. E-mail: luseni.aquino@ipea.gov.br Maria Martha Cassiolato economista graduada na Universidade de So Paulo (USP), com especializao em Poltica Cientfica e Tecnolgica pela Universidade de Campinas (UNICAMP). Tcnica de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do Ipea. Desenvolve trabalhos na rea de avaliao de polticas governamentais, com nfase no desenvolvimento

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Juventude e Polticas Sociais no Brasil

de metodologias para monitoramento e avaliao de programas. professora convidada da Escola de Administrao Pblica (ENAP), na qual ministra cursos de planejamento governamental e avaliao de programas. E-mail: martha.cassiolato@ipea.gov.br Maria Thereza de Marsillac Pasinato mestre em Administrao Pblica pela Fundao Getulio Vargas (FGV) do Rio de Janeiro. Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental na Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do Ipea, na qual realiza estudos nas reas de polticas pblicas e previdncia social. E-mail: maria-tereza.pasinato@ipea.gov.br Natlia de Oliveira Fontoura mestre em Cincia Poltica pela Universidade de Braslia (UnB). Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental em exerccio na Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do Ipea. Nos ltimos anos, vem trabalhando com questes relacionadas a polticas para as mulheres e igualdade de gnero e ao tema da segurana pblica. E-mail: natalia.fontoura@ipea.gov.br Patrcia Dario El-Moor Hadjab cientista social com mestrado em Sociologia Poltica pela Universidade de Braslia (UnB). Pesquisadora do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD), na Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do Ipea, em que acompanha as polticas nacionais de assistncia social e segurana alimentar e nutricional. Tem estudos sobre imigrao, conflitos socioambientais e desenvolvimento sustentvel. E-mail: patricia.dario@ipea.gov.br Paulo Roberto Corbucci mestre em Educao e doutor em Sociologia pela Universidade de Braslia (UnB). Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Scias (Disoc) do Ipea, na qual coordena a rea de educao. Desenvolve estudos na rea de educao, com nfase nos nveis mdio e superior. E-mail: paulo.corbucci@ipea.gov.br Roberto Henrique Gonzalez socilogo pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul; mestre em Sociologia pela Universidade de Braslia (UnB). Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do Ipea, na qual coordena a rea de trabalho e renda. Desenvolve estudos nos temas de sistema pblico de emprego, polticas para juventude e monitoramento e avaliao de programas sociais. E-mail: roberto.gonzalez@ipea.gov.br

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Roberto Passos Nogueira doutor em Sade Coletiva pela Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ). Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do Ipea, na qual desenvolve trabalhos nas reas de polticas de sade e seguridade social, com nfase em gesto, relaes pblico privado e condies de sade. E-mail: roberto.nogueira@ipea.gov.br Srgio Francisco Piola mdico, especialista em Sade Pblica pela Fundao Oswaldo Cruz (Fiocruz)/Escola Nacional de Sade Pblica Sergio Arouca (ENSP). Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea da Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do Ipea, na qual coordena a rea de sade. Tem trabalhos desenvolvidos nas reas de financiamento e polticas de sade. scio-fundador da Associao Brasileira de Economia da Sade (Abres) e ex-membro do Conselho Nacional de Sade (CNS). E-mail: sergio.piola@ipea.gov.br Solange Kanso Elghaouri doutoranda em Sade Pblica pela Fundao Oswaldo Cruz (Fiocruz); mestre em Estudos Populacionais e Pesquisa Social pela Escola Nacional de Cincias Estatsticas (ENCE), do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE). Pesquisadora do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD), na Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do Ipea. Desenvolve trabalhos nas reas de projees populacionais, qualidade da informao, juventude e envelhecimento populacional. E-mail: solange.kanso@ipea.gov.br Waldemir Rosa antroplogo e mestre em Antropologia Social pela Universidade de Braslia (UnB); doutor em Antropologia Social pelo Museu Nacional da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ). Foi pesquisador do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD), na Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do Ipea. Tem trabalhos desenvolvidos na rea de relaes raciais em suas interfaces, como os temas das relaes de gnero, educao, pobreza e desigualdades e juventudes. E-mail: waldemir.rosa@gmail.com

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