Do Modelo Racional-Legal ao Paradigma Ps-Burocrtico: Reflexes sobre a Burocracia Estatal

DO M ODELO R ACIONAL -L EGAL AO P ARADIGMA P S -B UROCRTICO : R EFLEXES SOBRE A B UROCRACIA E STATAL

Paulo Henrique Ramos Medeiros*

O T

R ESUMO

artigo discute a burocracia como mecanismo institucional de governana, em termos da administrao do aparato do Estado, propondo-se a refletir sobre a trajetria do modelo burocrtico. Parte-se da conceituao inicial do modelo, conforme proposto por Max Weber, como forma de dominao racional-legal e de combate ao patrimonialismo, passando por suas limitaes e crises, at suas inovaes mais recentes, como mecanismo de gesto do aparelho do Estado no contexto da Nova Administrao Pblica, que supostamente estaria delineando um modelo ps-burocrtico. Conclui que ainda no houve mudana do modelo tradicional de Weber para um novo paradigma capaz de suplantar seus fundamentos bsicos, especialmente em termos da forma de racionalidade e legitimidade utilizadas: a prtica na administrao governamental mostra que os preceitos da Nova Administrao Pblica ainda convivem lado a lado com a burocracia tradicional.

ABSTRACT

he article discusses the bureaucracy as an institutional mechanism of governance, in terms of the management of the State, intending to propose some reflections about the trajectory of the bureaucratic model. It starts on the primary concepts about the model, as proposed by Max Weber, as a form of rational-legal dominance and to contest the patrimonialism, exploring its limitations and crises, until their more recent innovations, as a mechanism of State administration in the context of New Public Management, that supposedly would be delineating a post-bureaucratic model. It concludes that the traditional weberian model still has not changed to a new paradigm, capable to supplant its basic foundations, especially in terms of its rationality way and legitimacy used: the practice in government administration shows that the precepts of the New Public Management still coexist side by side with the traditional bureaucracy.

* Mestre Administrao/UnB
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patrimonialismo foi o principal fator que deu causa ao surgimento da burocracia. O modelo de administrao pblica burocrtica foi adotado em muitos pases visando a substituir aquele tipo de administrao, no qual os patrimnios pblico e privado eram confundidos, criando-se, nesse tipo de ambiente, oportunidade para o aparecimento do clientelismo, nepotismo, empreguismo e, at mesmo, da corrupo (FERREIRA, 1996). A implantao do modelo burocrtico buscou, principalmente, combater essas prticas. A burocracia representaria um tipo de administrao pblica que se justificava na Europa, na poca do Estado liberal (Sculos XVIII e XIX), como um antdoto ao patrimonialismo, mas que, de acordo com Bresser Pereira (1998b), hoje no mais se justificaria, pelo menos em sua forma tradicional. Esse tipo de viso trouxe tona debates em torno de quais modos de administrao melhor se adaptariam ao Estado moderno, que deveria atuar ante s demandas cada vez mais exigentes dos usurios-cidados (BRESSER PEREIRA, 1998a). As discusses acerca de uma suposta lentido e ineficincia dos Estados que mantinham, ainda no Sculo XX, seus aparatos sob a forma burocrtica tradicional vieram confirmar as limitaes j expostas por estudiosos, como Michel Crozier (1981), desde a dcada de 1960. Ao identificar os vcios burocrticos as limitaes do modelo -, esse autor, apesar de estar imerso num contexto scio-cultural francs, conseguiu retratar de modo fiel o fenmeno burocrtico e propor uma teoria mais geral para sua compreenso. Alm de estar limitado por suas prprias deficincias (BRESSER PEREIRA, 1998a), o modelo burocrtico teria sofrido o ataque natural do tempo; ou seja, a mudana ao longo do Sculo XX quanto ao papel do Estado, de executor a regulador, cada vez mais exigido por demandas complexas num mundo globalizado, mostrou que um repensar sobre a eficcia desse modelo se fazia necessrio. Passou-se, ento, a se questionar o modelo burocrtico como no sendo o mais apropriado mecanismo institucional de governana para gerir as estruturas do Estado (LANE, 2000). Abrucio (1997) observa que, para responder a essas limitaes do modelo burocrtico weberiano, houve a adoo de certos padres gerenciais na administrao pblica, inicialmente, e com mais vigor, em alguns pases do mundo anglosaxo (Gr-Bretanha, Estados Unidos, Austrlia e Nova Zelndia) e, depois, na Europa continental e Canad. Essas mudanas nos padres de gesto das instituies pblicas de diversos pases foram notadas, a partir de meados da dcada de 80, por estudiosos da rea de organizaes, dando origem a uma srie de doutrinas administrativas que vm permeando, desde ento, as discusses em torno das reformas no aparato do Estado. Esses novos modelos tericos acerca da gesto do Estado conformaram o que se convencionou chamar de Nova Administrao Pblica (FERLIE et al., 1996; BARZELAY, 2001). Esse fenmeno organizacional est orientado para a substituio do modelo clssico weberiano, caracterizado pela burocracia tradicional, por um modelo mais flexvel e mais prximo das prticas de gesto do setor privado, conhecido como administrao pblica gerencial. No Brasil, a tentativa de se implantar tais teorias se deu com a publicao do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (BRASIL, 1995), documento com uma srie de diretrizes a serem implementadas na administrao pblica brasileira. Alm dessas discusses em torno das teorias da Nova Administrao Pblica, no campo de estudos organizacionais, essa temtica pode ser relacionada com formas de organizao intituladas ps-modernas (CLEGG; HARDY, 1998). Nas teorias que tratam da ps-modernidade, apesar de se aclamar a existncia de uma possvel ruptura com o modelo burocrtico de organizao em seus moldes tradicionais (BURREL, 1998), ainda no haveria consenso sobre a efetiva troca da racionalidade formal do modelo originalmente proposto por Weber por algum novo tipo de racionalidade que estaria sendo utilizada atualmente nas organizaes. 144
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INTRODUO

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Dentro desse contexto, o presente trabalho tem seu foco no estudo da burocracia como mecanismo institucional de governana, propondo-se a refletir sobre a trajetria do modelo burocrtico. Parte-se de sua conceituao inicial, conforme proposto por Max Weber, como forma de dominao racional-legal e de combate ao patrimonialismo, passando por suas limitaes e crises, at suas inovaes mais recentes, como mecanismo de gesto do aparelho do Estado, na chamada Nova Administrao Pblica, que supostamente estaria delineando um modelo intitulado de ps-burocrtico. Nas reflexes que se seguem sero abordados os seguintes tpicos: a) os conceitos que definem o modelo proposto por Max Weber; b) as limitaes e crises do modelo burocrtico; c) as mudanas propostas administrao burocrtica tendo em vista os movimentos de reforma administrativa e o discurso da Nova Administrao Pblica; d) as perspectivas sobre a existncia de um suposto modelo ps-burocrtico de gesto, visualizado sob o enfoque da teoria organizacional.

AS CARACTERSTICAS WEBERIANAS DO MODELO BUROCRTICO

Entre 1889 e 1920, como resposta intelectual emergncia de uma sociedade de classes oriunda da Revoluo Industrial, Max Weber produziu seus escritos sobre a burocracia, fazendo a passagem da teoria da administrao sociologia da organizao, especialmente com seus estudos a respeito do modelo burocrtico (TRAGTENBERG, 1992). Weber estudou o fenmeno por visualizar sua expanso no sistema social como o maior perigo ao homem (TRAGTENBERG, 1992). A burocracia, de acordo com Weber, seria uma forma de dominao, possuindo um ethos racional oriundo da cultura protestante, que teria causado uma influncia decisiva na evoluo da sociedade moderna (WEBER, 2000; VASCONCELOS, 2002). Dominao1 significaria a probabilidade de encontrar obedincia para ordens especficas (ou todas) dentro de determinado grupo de pessoas (WEBER, 2000), sendo definida, em seu aspecto sociolgico, como:
uma situao de fato, em que uma vontade manifesta (mandado) do dominador ou dos dominadores quer influenciar as aes de outras pessoas (do dominado ou dos dominados), e de fato as influencia de tal modo que estas aes, num grau socialmente relevante, se realizam como se os dominados tivessem feito do prprio contedo do mandado a mxima de suas aes (obedincia) (WEBER, 1999, p. 191).

O sistematizador da burocracia delineou os princpios de sua sociologia com base na definio de tipos ideais, que no existiriam historicamente em uma forma realmente pura (WEBER, 2000). Entre esses tipos, estariam os de dominao legtima, a saber (WEBER, 1964, 2000): a) dominao racional (legal): baseada na crena na legitimidade das ordens estatudas e do direito de mando daqueles que, em virtude dessas ordens, esto nomeados para exercer a dominao; b) dominao tradicional: baseada na crena cotidiana na santidade das tradies vigentes desde sempre e na legitimidade daqueles que, em virtude dessas tradies, representam a autoridade; c) dominao carismtica: baseada na venerao extracotidiana da santidade, do poder herico ou do carter exemplar de uma pessoa e das ordens por esta reveladas ou criadas.

O termo dominao tambm identificado pelo socilogo alemo como autoridade (WEBER, 2000).
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Historicamente, a dominao racional-legal ou burocrtica surgiu no sculo XIX, como uma forma superior de dominao, legitimada pelo uso da lei, em contraposio ao poder tradicional (divino) e arbitrrio dos prncipes e ao afeto das lideranas carismticas (BRASIL, 1995). Note-se que as teorias iniciais do modelo burocrtico foram inspiradas a partir da viso do socilogo alemo sobre o modo de estruturao da Igreja e do exrcito (GUERREIRO RAMOS, 1989) no contexto histrico especfico de Weber, o exrcito prussiano. Alm disso, outro fator que teria motivado Weber a definir seu modelo de dominao burocrtico seria a necessidade de separao (1) entre o poltico e o administrador (MINOGUE; POLIDANO; HULME, 1998) e, fiel ao ethos liberal, (2) entre a poltica e a economia (TRAGTENBERG, 1992). Nesse contexto, Weber (2000) evidenciava que a burocracia racional na rea administrativa poderia se tornar irracional na rea das decises polticas. A separao entre os estratos poltico e administrativo explicada por Lane (2000), na teoria weberiana, pelo seu pressuposto intrnseco que defendia que a relao entre os lderes polticos e a populao seria baseada na autoridade e na dominao, envolvendo a comunicao unilateral de comandos do primeiro para o segundo grupo. Para atingir tal objetivo, de dominao da coletividade, a elite poltica necessitaria de outro grupo de pessoas para efetivamente realizar as tarefas do governo, que estariam a cargo dos servidores pblicos. Desse modo, a classe poltica estaria separada do corpo administrativo do Estado, composto por tais servidores. No somente visando a esse tipo de separao (poltico x administrador), mas tendo em vista, tambm, a separao entre o interesse pblico e o privado, numa sociedade democrtica, Junquilho (2002) defende que o ethos do bureau sua aderncia impessoal a regras, especializao, hierarquizao das relaes sociais; o apego a procedimentos regularizados e rotineiros - estaria vinculado a comportamentos capazes de garantirem a no-influncia de interesses polticos e compromissos particulares. Weber sustentava que o tipo mais puro de dominao legal seria aquele exercido por meio de um quadro administrativo burocrtico, cujas caractersticas bsicas seriam (COVRE, 1991): a) atribuies de funcionrios fixadas oficialmente por regras ou disposies administrativas; b) hierarquia e funes integradas em um sistema de mando, de tal modo que, em todos os nveis, haja uma superviso dos inferiores pelos superiores; c) atividades administrativas se manifestam e se baseiam em documentos escritos; d) as funes pressupem aprendizado profissional, com treinamento especializado; e) o trabalho do funcionrio exige que ele se consagre inteiramente ao cargo que ocupa (dedicao plena e tarefas especficas); f) acesso profisso ao mesmo tempo acesso a uma tecnologia particular. O modelo burocrtico proposto por Weber (1963) definia, portanto, os atributos da organizao racional-legal, estando estes voltados para garantir a diviso do trabalho entre os participantes, hierarquia, a existncia de regras gerais de funcionamento, a separao entre a propriedade pessoal e organizacional, e a seleo de pessoal com base em qualificaes tcnicas. O modelo se propunha a reger os agrupamentos sociais por meio de regras, estatutos, regulamentos, documentao, obedincia hierrquica, formalidade e impessoalidade. A administrao burocrtica significa, ainda, dominao em virtude de conhecimento: este , de acordo com seu principal idelogo, o carter fundamental especificamente racional (WEBER, 2000). Essa racionalidade explicada por Guerreiro Ramos (1989) como tendo um aspecto calculista; ou seja, a ao calculista - escolha de uma forma de ao em lugar de outra - seria uma das caractersticas da organizao formal (burocracia) que a conformaria como um modelo social fundamental. 146
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Ao se falar em burocracia, deve-se lembrar, ainda, dos princpios weberianos acerca da resoluo de conflitos por meio do uso do poder (WEBER, 1964). No caso da burocracia, entendida como o staff administrativo do Estado, ganha destaque a autoridade legal, baseada na crena racional da legalidade dos padres das regras normativas e no direito de determinar o que deve ser feito por aqueles elevados condio de autoridades por meio dessas regras. Weber (1964) destaca que, no caso da autoridade legal, em contraposio a outros tipos de autoridade por ele definidos - como a tradicional e a carismtica -, a obedincia devida ordem impessoal legalmente estabelecida. Vasconcelos (2002) explica que Weber claramente definiu a burocracia como o tipo ideal de organizao que aplica, em sua forma mais pura, a autoridade racional-legal. Nesse sentido, no seria correto afirmar que a burocracia um tipo organizacional que se caracteriza pela aplicao da racionalidade instrumental. Outros formatos organizacionais no-burocrticos, tambm, seriam fortemente orientados por critrios de racionalidade instrumental; no entanto, o que definiria uma burocracia enquanto tal, no sentido weberiano, seria a adoo de modos de autoridade racional-legal (WEBER, 2000). A citada racionalidade seria um ponto-chave da definio da burocracia de Weber (TRAGTENBERG, 1992). Burocracia seria igual a organizao: um sistema racional seria aquele em que a diviso de trabalho dar-se-ia racionalmente com vista a determinados fins. Seria a forma mais racional de exerccio de dominao (WEBER, 2000), pois nela se alcanaria tecnicamente o mximo de rendimento em virtude de preciso, continuidade, disciplina, rigor e confiabilidade. A burocracia surgiria como uma expresso dessa racionalidade e se caracterizaria pelo predomnio do formalismo (COVRE, 1991). O triunfo do racionalismo evidenciado pela total excluso dos valores e emoes humanas na sociedade e nas unidades organizacionais, que deveriam ser regidas por leis cientficas (REED, 1998). As organizaes modernas deveriam privilegiar o conhecimento racional e a tcnica sobre a emoo e o preconceito humano. Esse processo de dominao [racional] tentaria, portanto, eliminar da vida na organizao todos os elementos humanos e emocionais, passando a administrao burocrtica a funcionar com base no formalismo impessoal - de modo formalmente igual para cada qual (WEBER, 2000) - e na eficincia tipo-mquina (MARSDEN; TOWNLEY, 2001). Definidas as principais caractersticas do modelo burocrtico weberiano, passa-se discusso de como se deu sua implementao no aparato do Estado a partir do Sculo XX, explorando-se as limitaes e crises desse fenmeno.

LIMITAES E CRISES DO MODELO BUROCRTICO

Ao criar as bases do modelo burocrtico, no final do Sculo XIX e incio do Sculo XX, Weber estava interessado em descrever suas observaes empricas, advindas, por exemplo, da estrutura do exrcito prussiano, de forma a moldar a burocracia como um fenmeno de dominao e enfatiz-la como um produto do contexto histrico (PAULA, 2002). Segundo Tragtenberg (1992), Weber no um idelogo da burocracia, mas, sim, seu grande crtico, pois teria estudado o fenmeno para criar mecanismos de defesa contra essa forma de dominao. No plano administrativo, deve-se relembrar que a burocracia surgiu no Sculo XIX conjuntamente com o Estado liberal, como uma forma de defender a coisa pblica contra o patrimonialismo (BRASIL, 1995). Na medida, porm, que o Estado assumia a responsabilidade pela defesa dos direitos sociais e crescia em dimenso, foi-se percebendo que os custos dessa defesa poderiam ser mais altos que os benefcios do controle.
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Numa conjuntura de freqente ocorrncia de transformaes e mudanas, a rigidez do modelo burocrtico comeou a provocar ineficincias. O modelo burocrtico passou a no atender, em sua totalidade, s demandas sociais de um estado mais eficiente e voltado para o cidado (FERREIRA, 1996; BRESSER PEREIRA, 1997). Tendo sido associada ineficincia, ineficcia, atrasos, confuso, autoritarismo, privilgios, alm de outros atributos negativos, a burocracia assumiu, na grande maioria das vezes, uma conotao pejorativa (VASCONCELOS, 2002). Com o passar do tempo, a implementao do modelo sofreu adaptaes histricas, dependendo do contexto econmico-social e do local de implementao, bem como dos sistemas cultural e institucional da sociedade na qual havia sido instalado (CROZIER, 1981). Essas adaptaes do modelo inicialmente imaginado por Weber levaram s chamadas disfunes do modelo burocrtico, ou seja, verificou-se que a burocracia possua limitaes que traziam prejuzos gesto das organizaes pblicas. Para Michel Crozier (1981), quanto mais o modelo prevalece em uma organizao, menor se torna sua eficcia. Crozier (1981) foi um dos autores que melhor captou as fraquezas do modelo, tirando suas concluses a partir de observaes do funcionamento de organizaes tipicamente burocrticas existentes na Frana da dcada de 60. Embora envolvida num contexto histrico, social e cultural prprios, sua anlise aprofundada, efetivada de modo cientfico (CROZIER, 1981), conseguiu descrever com fidedignidade as particularidades e os vcios burocrticos, contribuindo para seu melhor entendimento a partir de uma teoria mais geral. O estudioso francs procurou interpretar o fenmeno como um caso particular da teoria geral das organizaes, efetivando anlise dos pontos mais sensveis da alienao burocrtica (CROZIER, 1981). Distante do cenrio atual, no qual essa teoria discute os rumos ps-modernos que supostamente segue a burocracia (CLEGG; HARDY, 1998, PAULA, 2002), Crozier, ainda na dcada de 60, props seu estudo com base em pesquisas empricas realizadas em duas vertentes: a primeira tratou do caso de uma grande organizao administrativa parisiense, rgida, estandardizada e impessoal, e a segunda examinou uma grande organizao industrial francesa pertencente ao Estado. No primeiro caso - o da agncia parisiense de contabilidade -, as observaes de Crozier (1981) foram centradas numa das questes que sempre so associadas ao fenmeno burocrtico: o problema da rotina e das tenses que a acompanham. O autor procurou compreender a forma pela qual as decises eram tomadas na organizao estudada e a profundidade das razes em virtude das quais parecia ter-se desenvolvido um modelo geral de rotina. O estudo da agncia de contabilidade permitiu a Crozier elaborar um esquema descritivo, no qual algumas prticas administrativas e certos comportamentos, geralmente associados ao fenmeno burocrtico, podiam ser explicados em funo do sistema social utilizado. Quanto ao segundo dos dois casos abordados por Crozier (1981), no do Monoplio Industrial - nome dado organizao industrial estudada - procurouse investigar mais diretamente as origens e as condies do desenvolvimento do fenmeno burocrtico. O novo problema tratado pelo autor, nesse segundo caso, foi o das relaes de poder entre os indivduos e entre os grupos dentro de um sistema de organizao. A pesquisa desenvolveu-se por meio de visitas a fbricas e entrevistas com membros da direo dessas organizaes e, eventualmente, com representantes sindicais. A partir do estudo das relaes de grupo - ambientadas no sistema social de cada fbrica - e das formas de adaptao particulares que pareciam prevalecer em cada um dos diferentes grupos, Crozier pde aperfeioar sua descrio do sistema social da organizao estudada e, ao final, propor uma nova anlise mais complexa de um exemplo caracterstico de fenmeno burocrtico. Dessa anlise, o autor concluiu, entre outros aspectos, que a organizao burocrtica seria ineficiente devido falta de bons canais de comunicao entre dirigentes e empregados, situao que levaria rotina e rigidez, que, por sua vez, seriam a causa da ineficcia das organizaes aparentemente mais racionais. 148
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Crozier mostrou, em sua investigao sobre poder e burocracia, como a regra estrutura as relaes entre os grupos, reforando a impessoalidade na organizao. Alm disso, a centralizao do poder de deciso e a estratificao dos indivduos em grupos homogneos e fechados induziriam a comportamentos nos grupos organizacionais que reforariam ainda mais essas mesmas regras e estruturas, em um crculo vicioso (VASCONCELOS; PINOCHET, 2002). Cabe observar, entretanto, que essa nfase na impessoalidade, prpria do modelo burocrtico, pode no ser a melhor forma de se conduzir a administrao do Estado, caso sejam considerados contextos culturais prprios. Assim, mesmo se a regra leva a disfunes, a falta de espontaneidade nas interaes humanas e a formalizao das relaes asseguram o funcionamento do sistema, evitando conflitos. Para o contexto brasileiro, no qual ainda h forte influncia do jeitinho para a soluo de impasses entre o impessoal e o pessoal (FREITAS, 1997), nada mais distante da realidade. Crozier (1981) salienta essa funo da burocracia: evitar as relaes pessoais e espontneas, suscetveis de produzir conflitos. Tal constatao desconsidera, por exemplo, os contextos culturais nos quais a burocracia est instalada (FREITAS, 1997). Ademais, o incentivo impessoalidade vai de encontro perspectiva do Estado Moderno de incentivar a participao e a motivao dos seus servidores: os modelos burocrticos tradicionais, pela sua neutralidade e mentalidade, sufocariam essa motivao (MARCELINO, 1998). Para Crozier (1981), nenhuma organizao poderia funcionar como uma mquina. Crozier (1981) afirma, ainda, que, independentemente dos problemas e disfunes do sistema, a burocracia um sistema que tem a sua funcionalidade e sua lgica prprias. A burocracia uma soluo organizacional que tentaria evitar a arbitrariedade, o confronto entre os indivduos e grupos, alm dos abusos de poder (VASCONCELOS; PINOCHET, 2002). Para que esse sistema venha a ter a mnima funcionalidade e eficcia desejadas, seria necessrio, contudo, atentar para a dimenso cultural. Ao abordar a questo da relao existente entre cultura nacional e cultura organizacional, Freitas (1997) ressalta que as organizaes so partes da sociedade e, portanto, de sua cultura. Nessa linha de raciocnio, pode-se pensar em mais uma limitao do modelo burocrtico: sua adaptabilidade a diferentes contextos nacionais. A barreira cultural leva ao entendimento que diferentes estgios de implementao da burocracia - totalmente implementada em pases desenvolvidos e ainda em seus estgios intermedirios em pases em desenvolvimento (PETERS, 2001) - evidenciam que no h como uniformizar sua aplicao em pases com estruturas polticas, econmicas e sociais distintas. At mesmo para se ter uma correta compreenso das concluses a que chegou Crozier (1981) em suas pesquisas sobre a burocracia francesa da segunda metade do Sculo XX, deve-se atentar para as observaes desse autor sobre a necessidade de se conhecer as relaes com o sistema social e cultural da sociedade [francesa] em cujo contexto seus dados foram originados. H que se admitir, portanto, a existncia de diferenas especficas, entre as estruturas e os modos de ao burocrticos das diversas sociedades ocidentais, sem falar daquelas mais profundas existentes entre o Oriente e o Ocidente (CROZIER, 1981). Para superar as deficincias da forma burocrtica de administrar, Crozier (1981) prope que a dimenso cultural seja fortemente considerada. Em seu entendimento, para que exista mudana real, no sentido de a burocracia desaparecer ou, ao menos, atenuada, seria necessrio superar os obstculos a essa mudana, impostas pelas caractersticas de cada sociedade nacional, procurando compreender o modelo de organizao e o estilo de ao de cada contexto nacional onde a burocracia se instalou. Alm dessa dimenso, h que se tomar em conta o ambiente histrico-ideolgico no qual se originou o modelo proposto por Weber, para que se tenha um real entendimento de suas proposies (TRAGTENBERG, 1992).

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Essas limitaes levaram ao reconhecimento que haveria uma crise do modelo burocrtico (CROZIER, 1981), dando espao ao surgimento de teorias que visavam a propor novas formas de gerenciar o aparato do Estado, que no por meio de instituies baseadas no modelo do bureau. Alm disso, os movimentos de Reforma do Estado surgiram, entre outras motivaes, como uma reao natural s supostas ineficincias da burocracia (LANE, 2000).

A REFORMA DO ESTADO E A NOVA ADMINISTRAO PBLICA

A partir da dcada de 90, o foco central das discusses de polticos e formuladores de polticas pblicas em todo o mundo passou do ajuste estrutural, relacionado questo fiscal e s reformas orientadas para o mercado, para a reforma administrativa (BRESSER PEREIRA, 1998a). Nesse tipo de reforma, impsse a questo da redefinio das funes do Estado e de sua burocracia (BRESSER PEREIRA, 1998b). Abrucio (1998) argumenta que as discusses sobre crise e reforma do Estado podem ser dividas em trs dimenses. A primeira corresponde dimenso econmica da crise do Estado, sendo concernente clssica discusso keynesiana de interveno estatal na economia. A segunda seria a dimenso social, envolvendo a discusso sobre o consenso em torno do Welfare State. A terceira, concernente dimenso administrativa - de interesse ao presente estudo -, discute o chamado modelo burocrtico weberiano, relativo ao funcionamento interno do Estado. Com os movimentos de reforma do Estado, oriundos, principalmente, da percepo dos governos quanto s limitaes do modelo burocrtico - discutidas na seo anterior deste estudo -, deu-se incio implementao de novas formas de gesto, com modelos mais prximos daqueles empregados na iniciativa privada, efetivando-se experincias, especialmente, em pases anglo-saxes (FERLIE et al., 1996; ABRUCIO, 1997; BRESSER PEREIRA, 1998a). A literatura acadmica materializou essa tendncia com teorias multidisciplinares que conformaram o que se convencionou chamar de Nova Administrao Pblica (LANE, 2000; BARZELAY, 2001). Esses novos modelos, identificados como gerenciais, deveriam dar maior agilidade s aes dos governos, tendo, como gnese, uma preocupao central com as crises fiscais que impuseram srias limitaes s aes das administraes pblicas. Osborne e Gaebler (1992) descreveram esses avanos advindos da administrao de empresas a partir de experincias em municpios e condados americanos. Os relatos dos autores sobre as iniciativas de governos locais dos Estados Unidos seriam o embrio de um novo paradigma na conduo das aes dos governos, ou, ainda, de uma nova forma de governana. Assim, a denominao de gerencialismo na administrao pblica seria referente ao desafio de realizar programas direcionados ao aumento da eficincia e melhoria da qualidade dos servios prestados pelo Estado (FERREIRA, 1996). Para Abrucio (1997), o gerencialismo seria um pluralismo organizacional sob bases ps-burocrticas vinculadas aos padres histricos (institucionais e culturais) de cada nao, no se constituindo num novo paradigma capaz de substituir por completo o antigo padro burocrtico weberiano. Esse iderio gerencial teria, ainda, seu foco tanto com a hegemonia do privado em detrimento do pblico, como com a nfase no liberalismo econmico e poltico que teriam caracterizado as ltimas duas dcadas (PAULA, 2001). Ferlie et al. (1996) ressaltam a ideologia presente na importao de modelos gerenciais da administrao privada para a esfera pblica - o gerencialismo -, principal caracterstica que conformou as teorias da Nova Administrao Pblica (NAP). Esses autores delinearam quatro modelos bsicos, representando um movimento evolutivo a partir da administrao pblica tradicional: 150
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NAP Modelo 1: dirigido eficincia, pois considerava o servio pblico tradicional lento, burocrtico e ineficiente; b) NAP Modelo 2: voltado a movimentos de downsizing e descentralizao, buscando reduo de gastos governamentais e formas mais flexveis de gesto (redes organizacionais); c) NAP Modelo 3: a busca da excelncia seria o principal objetivo desse modelo, com especial interesse na gesto da mudana e inovao na esfera pblica, alm de considerar a cultura organizacional como um importante fator a ser considerado; d) NAP Modelo 4: Orientao ao Servio Pblico, nesse modelo, representa uma fuso de idias gerenciais advindas da administrao privada para aplicao em organismos pblicos, com preocupaes como qualidade dos servios prestados, oportunidade de participao dos usurios nas decises de gesto pblica e construo dos conceitos de cidadania e accountability. A accountability, segundo Campos (1989), trata da relao da burocracia e das elites polticas com a sociedade e o controle que esta deve exercer sobre os administradores pblicos. Sua traduo para o portugus englobaria as idias de transparncia na conduo das aes, efetiva prestao de contas na utilizao dos recursos pblicos e responsabilizao dos gestores pblicos, tanto por suas aes como omisses. Para Minogue, Polidano e Hulme (1998, p. 5), o conceito envolve a existncia de mecanismos que assegurem que os servidores pblicos e os lderes polticos sejam responsveis por suas aes e pelo uso de recursos pblicos, e que iro requerer um governo transparente e uma imprensa livre. O modelo de administrao pblica gerencial implica, em suma, no entendimento de que o aparelho de Estado deve ser responsvel pela formulao e regulao de polticas pblicas, no necessariamente por sua execuo. No se trata, pois, da aplicao direta dos princpios da administrao de empresas privadas na gesto pblica, nem do abandono das categorias da burocracia clssica de uma s vez. Implica, sim, em apropriaes e adaptaes dos princpios utilizados pelas organizaes privadas no sentido de dotar a administrao pblica de um modelo que, efetivamente, a ajude a cumprir sua finalidade (FERREIRA, 1996). No Brasil, a tentativa de se implementar a administrao gerencial foi efetivada por meio de diretrizes advindas do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (BRASIL, 1995), documento que apresenta fundamentaes tericas, uma apreciao histrica e estrutural da administrao pblica brasileira e, principalmente, proposies para a reformulao do aparelho de Estado brasileiro. O Plano Diretor, no entender de Marcelino (1998), inovou, principalmente, ao propor a substituio do modelo burocrtico weberiano pelo modelo de administrao gerencial. A dimenso cultural foi uma das trs dimenses nas quais se baseou o Plano Diretor em sua estratgia de reforma do aparelho do Estado, o qual tambm abordou as dimenses institucional-legal e gerencial (BRASIL, 1995). A transio de uma cultura burocrtica para uma cultura gerencial fundou-se na utilizao de idias e ferramentas de gesto mais recentes do setor privado, como o caso dos programas de qualidade, da reengenharia organizacional, da terceirizao, do planejamento estratgico e de outras que teriam sido criticamente adaptadas ao setor pblico (PAULA, 2001). O Plano Diretor pretendia, no que se refere ao perfil gerencial do servidor pblico, mud-lo de administrador burocrtico, vinculado ao tipo ideal weberiano, para um novo gerente, caracterizado a partir de concepes da Nova Administrao Pblica (JUNQUILHO, 2002). O prottipo do administrador burocrtico, de acordo com a retrica gerencialista, estaria associado ineficincia, ao descomprometimento e pouca ateno ao usurio dos servios pblicos, enquanto o novo gerente seria empreendedor, criativo e atento ao cliente. Junquilho (2002), por intermdio de pesquisa emprica, concluiu que o quadro atual mais fidedigno do servidor pblico padro no Brasil apontaria para o denominado gerente caboclo, que teria em seu perfil caractersticas intermedirias entre o administrador burocrtico e o novo gerente. Essa dificuldade na absoro de uma
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cultura empreendedora no seria restrita aos brasileiros, pois essa situao poderia ser tambm comprovada a partir da experincia inglesa (PAULA, 2001). Pereira (2003, p. 47) faz a seguinte avaliao das trs dimenses abordadas no Plano Diretor, da qual deve ser destacada a discordncia com relao opinio de Junquilho (2002), no que tange integral adoo do modelo gerencial:
Constata-se que, em suas trs dimenses, a reforma gerencial avanou de maneira adequada nos nveis institucional e no cultural. A idia da administrao pblica gerencial em substituio burocrtica se efetivou, e as principais instituies necessrias para a sua implementao foram aprovadas pelo Congresso Nacional. O grande desafio da reforma se encontra na efetivao da gesto. Nessa dimenso, perceptvel que a reforma est apenas comeando, visto que sua implantao somente se dar no longo prazo (grifo nosso).

Em termos gerais, os resultados obtidos pela reforma na dimenso administrativa (gerencial) ficaram muito aqum dos objetivos delineados no Plano Diretor. Contudo, as questes atinentes Nova Administrao Pblica e mudana para novos modelos de gesto - no como forma de substituio, mas como uma melhoria do modelo burocrtico -, alm das discusses envolvendo a participao da sociedade na prestao e no controle dos servios de relevncia pblica, parecem ter sido os grandes resultados obtidos por meio das discusses geradas a partir da publicao do Plano (MEDEIROS et al., 2002). Cabe o reconhecimento, portanto, que o grande ganho obtido pelo Plano Diretor, especialmente em sua dimenso cultural, foi a insero do tema da reforma da administrao pblica na agenda de debates do pas. Revisitados alguns aspectos dos movimentos de Reforma do Estado - tendo sido ilustrado o caso brasileiro por meio do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado - e das teorias que lhes deram suporte, advindas especialmente da Nova Administrao Pblica, cabe destacar o passo seguinte a essa discusso inicial: uma possvel superao da burocracia tradicional como o mais adequado mecanismo institucional de governana do Estado. Preliminarmente, deve-se destacar que governana um termo que no tem uma definio nica (MINOGUE; POLIDANO; HULME, 1998), tendo em vista ter sido caracterizado de maneiras diferentes por organismos internacionais, como o Ministrio do Desenvolvimento Internacional do Reino Unido (Department for International Development - DFID), o Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) e o Banco Mundial, os quais difundiram o conceito e despertaram o interesse acadmico em torno do tema. Sua definio mais ampla indicaria algo como uma ampla estratgia de reforma para reforar as instituies da sociedade civil e para tornar os governos mais abertos, responsveis, transparentes e democrticos. A governana, de acordo com Melo (1996), seria um conceito distinto da governabilidade, implicando o modo de uso da autoridade poltica e estando relacionado capacidade governamental de criar e assegurar a prevalncia de regras universalistas nas transaes sociais, poltico-sociais e econmicas. Lane (2000) traz sua contribuio ao termo governana, aplicada ao setor pblico, ao defini-la como um conjunto de teorias sobre como os governos se articulam para o provimento de servios em uma sociedade. Essas discusses, em torno do novo papel do Estado e de quais seriam as estruturas de governana que melhor se adaptariam ao cenrio contemporneo, numa suposta substituio do modelo burocrtico por alternativa mais eficiente, vm sendo abordadas pelas teorias que conformam a NAP. Lane (2000), ao explorar esse tema, observa que a NAP traz uma nova resposta velha questo de Weber: como seria a dominao poltica concretamente atingida, ou seja, quando ela aceita pelos dominados? Esse autor afirma que Weber partiu de dois pressupostos bsicos para chegar formulao dessa pergunta: a) governos, em qualquer lugar que seja, envolvem a relao de superioridade (dominao) de um pequeno grupo de pessoas sobre outro grupo maior de pessoas; 152
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a relao entre os lderes polticos e a populao seria baseada na autoridade ou dominao, envolvendo a comunicao unilateral de comandos do primeiro para o segundo grupo. A resposta pergunta de Weber levaria concluso de que um tipo especial de mecanismo - a estruturao racional-legal de funcionrios estabelecidos em organizaes formais, ou seja, o bureau - seria a forma mais efetiva de se governar um pas (LANE, 2000). A dominao poltica, quando baseada no tipo de autoridade racional-legal, levaria legitimidade da relao entre os lderes polticos e aqueles que para eles efetivamente executariam as tarefas do governo. A teoria weberiana, de acordo com Lane (2000), resultaria de uma preferncia por dois mecanismos institucionais que tm tido um papel predominante desde o Sculo XX: (1) o bureau e (2) a empresa pblica. A NAP teria em seu cerne uma rejeio teoria de Weber, a qual defende a idia de que os governos so melhores administrados por meio de instituies burocrticas. Se a burocracia no o mais adequado mecanismo institucional de governana, quais seriam as alternativas? Em vez de se concluir por uma substituio de modelos de governana - por exemplo, da burocracia pelo contratualismo2 proposto pela NAP -, os tericos parecem estar de acordo que os diferentes mecanismos podem atuar em paralelo e melhor servir a determinados tipos de bens ou servios que so ofertados pelo Estado a seus cidados (LANE, 2000). O uso de determinado mecanismo de governana seria sempre uma questo de se confrontar vantagens e desvantagens. Os modelos de NAP propostos por Ferlie et al. (1996), apresentados anteriormente - especialmente o Modelo 4, Orientao ao Servio Pblico -, sinalizam uma mudana de abordagem do modo de se administrar o Estado, rumo a enfoques que valorizam aspectos como a accountability e que no teriam sido privilegiados na burocracia em seus moldes tradicionais. A accountability implica, ao longo do cumprimento da misso dos agentes do Estado, no atendimento de expectativas diversas que podem abranger um contexto significativo de exigncias originadas de uma gama variada de grupos sociais. Em sentido amplo, a accountability deve incluir, alm dos aspectos concernentes ao controle da utilizao de recursos pblicos, os conceitos como eficincia e desempenho na proviso de servios: acesso, qualidade, custo, confiabilidade e disponibilidade. Campos (1989) afirma que a accountability no uma questo de desenvolvimento organizacional ou de reforma administrativa; ou seja, a simples criao de mecanismos de controle burocrtico no se tem mostrado suficiente para tornar efetiva a responsabilidade dos servidores pblicos. Ainda segundo Campos (1989), quando as atividades governamentais se expandem e aumenta a interveno do governo na vida do cidado, a preservao dos direitos democrticos requer um controle efetivo da cidadania organizada: uma sociedade desmobilizada no ser capaz de garantir a accountability. Nas teorias que abordam a NAP, a accountability um fator relevante, pois, em Estados nos quais a governana uma preocupao do governo central, ela que proporcionar a existncia de mecanismos que assegurem que os servidores pblicos e os lderes polticos sero responsveis por suas aes e pelo uso dos recursos pblicos (MINOGUE; POLIDANO; HULME, 1998). A administrao pblica tradicional (burocrtica) estaria, ento, supostamente, sendo substituda por novos mecanismos de governana, como aqueles que tentariam imitar o comportamento dos mercados (MINOGUE; POLIDANO; HULME, 1998; LANE, 2000; PETERS, 2001). De maneira mais radical, Lane (2000) conclui que o principal mecanismo de governana estatal defendido pelas teorias da NAP, o contratualismo, estaria levando o Estado a novas tendncias, definitivamente distantes da estrutura burocrtica de Weber.
2 O contratualismo, no contexto da Nova Administrao Pblica (NAP), significa a gerncia do Estado por meio de um conjunto de contratos (LANE, 2000). Contratualismo, num regime de NAP, consistiria numa variedade de acordos que guiariam a proviso de servios pblicos, sendo apenas alguns deles contratos regidos por leis privadas.

b)

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Nesta seo, efetivaram-se reflexes sobre o impacto sofrido pela burocracia no bojo de movimentos de reforma administrativa e nas discusses acerca de novos mecanismos de governana estatal propostos pela Nova Administrao Pblica. Alm disso, foi apresentado breve contexto do caso brasileiro com a discusso de algumas proposies do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. Resta saber, ento, qual o caminho a ser seguido no futuro pela burocracia estatal, segundo o enfoque da teoria organizacional.

A PS-BUROCRACIA
As discusses sobre novos mecanismos institucionais de governana que estariam atuando lado a lado da burocracia, conforme evidenciado na seo anterior, que tratou dos rumos tomados aps os movimentos de Reforma do Estado, acabam por trazer tona alguns questionamentos: afinal, estamos numa era na qual o modo de administrar o Estado contemporneo estaria se distanciando dos mandamentos clssicos da teoria weberiana? O modelo burocrtico estaria sendo substitudo por um novo paradigma ps-burocrtico? O debate em torno dessas incertezas ser construdo, a seguir, na tica da teoria organizacional. Paula (2002) afirma que, com o intuito de aperfeioar seus instrumentos de controle, os burocratas recorreriam a teorias administrativas e suas prticas. Dessa forma, a organizao burocrtica seria um repositrio de discursos e prticas administrativas, um aparelho ideolgico que, analogamente s teorias, se adaptaria s novas condies histricas. Essas teorias, no ambiente organizacional burocrtico, vm recebendo diversas contribuies, no sentido de se discutirem novas formas organizacionais, dentro de um contexto crtico s teorias tradicionais - cincia normal versus contranormal, na dicotomia de Marsden e Townley (2001) -, num movimento intitulado ps-modernista. Define-se a ps-modernidade como a pesquisa da organizao ps-moderna, aquela que teria como principais caractersticas a descentralizao, a estruturao em rede conectada pelas tecnologias de informao, bem como a liderana facilitadora e solucionadora de conflitos e problemas, baseada na abertura, participao, confiana e comprometimento (PAULA, 2001). Argumenta-se que essa corrente de pesquisa estaria interessada nas mudanas que estariam ocorrendo nas formas organizacionais, sobretudo no afastamento da forma organizacional dominante descrita por Max Weber, a burocracia (MARSDEN; TOWNLEY, 2001). No entender de Burrel (1998), a modernidade, em suas fases tardias ou ps-modernas, questiona a organizao burocrtica e sua legitimidade, quase tanto quanto essa fora interrogada nos tempos pr-modernos antes da Revoluo Industrial. Na tentativa de definir o perfil dessas novas formas organizacionais, Vasconcelos (2002), a partir de extensa pesquisa de autores da teoria organizacional, argumenta que o tipo organizacional ps-burocrtico estaria sendo representado por organizaes simbolicamente intensivas, produtoras de consenso por meio da institucionalizao do dilogo. Esse autor descreve as principais caractersticas desse tipo de organizao: a) seriam constitudos grupos de trabalho flexveis e constitudas por forastarefa temporrias com objetivos claros; b) haveria espaos para dilogo e conversao, sendo enfatizada a confiana mtua; c) seria usado o conceito de misso como ferramenta estratgica; d) haveria a disseminao da informao para criar redes de difuso e recuperao de conhecimento; e) seriam criados mecanismos de feedback e avaliao de performance por peer review; f) haveria a criao de capacidade de resilincia e flexibilidade na organizao. 154
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Vasconcelos (2002) alerta para o fato de que organizaes, baseadas em princpios como os apresentados acima, seriam particularmente raras, e que, na verdade, mesmo os mais fortes defensores do conceito de ps-burocracia estariam conscientes que, enquanto tipo ideal, organizaes verdadeiramente ps-burocrticas no existiriam. A maior parte dos tericos organizacionais contemporneos consideraria que essas ilhas de comportamento ps-burocrtico estariam contidas dentro de estruturas burocrticas, as quais poderiam evoluir em direo a um modelo organizacional estvel e consolidado, capaz de se institucionalizar como modelo dominante (VASCONCELOS, 2002). Na viso da teoria organizacional, Weber teria dado origem a um modelo interpretativo de anlise organizacional, oriundo de sua sociologia de dominao e da anlise da burocracia e burocratizao que derivam de seu trabalho (REED, 1998). A perspectiva do poder v a organizao como uma arena de interesses e valores conflitantes, constituda pela luta de poder. A limitao dessa narrativa estaria no fato de que ela seria incapaz de lidar com as complexidades materiais, culturais e polticas das mudanas organizacionais. Reed (1998) ressalta que o modelo racional nunca dominou totalmente a arena organizacional, sendo questionado por linhas alternativas, que criticavam, principalmente, a inabilidade do modelo racional em lidar com o dinamismo e instabilidade das organizaes complexas. A burocracia, alega Paula (2002), considerada como categoria histrica, estaria sendo confundida com o tipo ideal weberiano. Essa distoro do pensamento weberiano, que destacaria a burocracia como tipo de dominao, estaria gerando a falcia da desburocratizao (PAULA, 2002), caracterizada por Motta3 (apud PAULA, 2001, 2002) como o engodo da organizao ps-burocrtica, pois o que viria ocorrendo no seria a desburocratizao, mas, sim, uma adaptao da burocracia ao novo contexto histrico (PAULA, 2001). Apesar de todas as crticas ao modelo, a exemplo das propostas por Reed (1998) no enfoque da burocracia como um modelo interpretativo de anlise organizacional, ou daquelas apresentadas por Paula (2002) ao considerar a burocracia como categoria histrica, o quadro atual parece mostrar que a velha burocracia ainda no foi suplantada, ao menos enquanto forma organizacional (DELLAGNELO; MACHADO-DA-SILVA, 2000). Dellagnelo e Machado-da-Silva (2000) analisaram as evidncias empricas das novas formas organizacionais, trazidas tona em peridicos nacionais e estrangeiros (de lngua inglesa), durante o perodo de 1995 a 1998, que representariam ruptura com o modelo burocrtico de organizao. Foi analisada a flexibilidade organizacional nos campos tecnolgico, estrutural e cultural, alm do tipo de racionalidade predominante na lgica de ao das organizaes. A partir do trabalho de Weber (2000), Dellagnelo e Machado-da-Silva (2000) definem os quatro tipos de racionalidade por ele tratados: a) racionalidade prtica: prpria do modo de vida no qual a atividade julgada em relao a interesses individuais, puramente prticos e egosticos; b) racionalidade teortica: aquela que envolve um domnio consciente da realidade pela construo de conceitos abstratos, mais do que pelas aes; c) racionalidade substantiva: direcionada ao; ela toma como base para sua orientao os valores; d) racionalidade formal: oferece como referncia ao humana a aplicao de regras, leis e regulamentos tornados institucionalizados em determinado contexto, com base no clculo utilitrio de conseqncias para o estabelecimento de relaes meio-fim. Para chegar s suas concluses, Dellagnelo e Machado-da-Silva (2000) esclareceram que o procedimento metodolgico utilizado foi predominantemente qualitativo, do tipo descritivo-interpretativo, baseado em artigos de peridicos que pudessem evidenciar empiricamente novas formas organizacionais. O perodo
3 MOTTA, Fernando P. Controle social nas organizaes. Revista de Administrao de Empresas, So Paulo, ano 33, n. 5, p. 68-87, set./out. 1993.

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escolhido para a pesquisa (janeiro de 1995 a julho de 1998) teve como fatores de escolha o amadurecimento da temtica na rea e a viabilidade da pesquisa. Ao delinear o arcabouo terico-emprico da pesquisa, Dellagnelo e Machado-da-Silva (2000) observaram que a teoria ps-modernista vem contribuindo, sobremaneira, para as discusses que tratam de ruptura e descontinuidade com os modelos tradicionais, especialmente por explorarem novas manifestaes concretas de formas organizacionais alternativas. Quanto s novas formas organizacionais, os autores observaram que estas vm sendo retratadas, basicamente, de duas maneiras: a) como representao de uma lgica de ao diferente da instrumental que tpica do modelo modernista de organizao; b) como simples aperfeioamento da abordagem contingencial da administrao. Dellagnelo e Machado-da-Silva (2000) concluram que, apesar da forte tendncia de flexibilizao, no houve ruptura com o modelo burocrtico, tendo em vista que a lgica de ao predominante nas organizaes continua sendo voltada para o clculo utilitrio de conseqncias, associado racionalidade formal. A flexibilidade estaria evidente to-somente em aspectos relativos dimenso tecnolgica das organizaes, com mdio potencial de flexibilidade nas dimenses estrutural e cultural. A conscincia da ruptura seria mais forte, mais significativa, do que sua efetiva vivncia nas organizaes, no obstante o fato de correntes ps-modernistas afirmarem a emergncia de diferentes racionalidades no contexto organizacional. O aspecto mais importante para a verificao se houve ou no ruptura com o modelo burocrtico, na tica de Dellagnelo e Machado-da-Silva (2000), seria a anlise do tipo de racionalidade utilizada nas organizaes. Os autores consideraram fortemente as novas teorias ps-modernistas sobre organizaes (CLEGG; HARDY, 1998; MARSDEN; TOWNLEY, 2001) ao discorrerem sobre as evidncias de ruptura com o modelo burocrtico, apesar de entenderem que tal perspectiva carece, ainda, de maior aprofundamento terico e emprico. Faltariam a muitos estudos uma consistncia metodolgica de anlise que pudesse atestar a ruptura com o modelo burocrtico, mesmo sendo apresentadas evidncias empricas em tais estudos. Vasconcelos (2002) refora esse entendimento de Dellagnelo e Machadoda-Silva (2000), quanto a no ruptura com o modelo burocrtico tradicional, pois as organizaes ditas ps-burocrticas ainda estariam fortemente vinculadas autoridade racional-legal, base do modelo criado por Max Weber. As organizaes puramente ps-burocrticas no existiriam, para Vasconcelos (2002), por no ser possvel construir, por longo prazo, organizaes de grande porte baseadas exclusivamente em padres de autoridade carismtica. O raciocnio que leva a essa concluso est baseado no fato de que organizaes ps-burocrticas estariam fundamentando sua legitimidade na recuperao da autoridade carismtica e na insero limitada dentro de contextos burocrticos, visando dinamiz-los. Da a explicao para a no-existncia de organizaes puramente ps-burocrticas, tendo em vista estarem legitimadas carismaticamente, mas ainda largamente normatizadas pela dominao racional-legal. Para Vasconcelos (2002), uma organizao ps-burocrtica real somente seria vivel - a fim de cumprir todos os requisitos inerentes a ela de autonomia, aprendizagem, flexibilidade, confiana e dilogo - caso fosse redefinido o critrio de legitimidade que a suporta. Isso implicaria em compreender como se do os processos de institucionalizao do carisma, as dinmicas de liderana, motivao, comprometimento e trabalho em grupo de uma forma mais profunda, uma vez que esses elementos, subsidirios para o modelo burocrtico, so centrais para o funcionamento de organizaes no modelo ps-burocrtico.

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C ONCLUSO
As reflexes apresentadas, baseadas na teoria clssica sobre o modelo de Weber, na literatura da rea de administrao pblica e nos estudos das teorias organizacionais, evidenciam que, apesar da propalada superao do modelo weberiano tradicional por um novo paradigma dito ps-burocrtico, essa argumentao no se materializou de modo completo, de forma a poder ser reconhecido um novo mecanismo de governana do Estado, capaz de atuar totalmente independente da burocracia. Partindo-se dos princpios fundamentais da burocracia, a anlise que se seguiu neste estudo mostrou as limitaes desse modelo como mecanismo de administrao estatal, procurando repassar algumas das crticas que seguidamente lhe so feitas, desde suas implementaes iniciais. Com isso, pde-se fazer a transio para a discusso sobre novas formas de se conduzir o aparelho do Estado, com suas pretenses de ser mais flexvel e eficiente, por meio da importao de modelos oriundos da iniciativa privada, na chamada administrao gerencial. Nesse debate, essencial o papel das teorias da Nova Administrao Pblica, que vm questionar mecanismos institucionais de governana, como a burocracia. A importao de novos modelos de governana, distintos da burocracia, por pases em desenvolvimento, deve ser visualizada com cautela, tendo em vista o fato de que as experincias retratadas pela literatura dominante foram levadas a efeito em pases desenvolvidos. At o momento, h poucos estudos que possam evidenciar, com profundidade, o grau de implementao dessas inovaes em pases em desenvolvimento (MINOGUE; POLIDANO; HULME, 1998; PAULA, 2001), sendo a dificuldade de implementao - e no o julgamento sobre o sucesso ou o fracasso de determinadas iniciativas - a nica concluso segura que se tem acerca desse grupo de pases, do qual o Brasil faz parte. O caso brasileiro contribuiu com o debate em torno da validade do modelo burocrtico no final do Sculo XX ao mostrar que o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado trazia em seu bojo proposies como a superao da administrao pblica burocrtica (BRASIL, 1995). O Plano fazia, contudo, a ressalva de que no cabia descartar a administrao racional-legal, mas, sim, considerar os aspectos em que esta se encontrava superada e aquelas caractersticas que ainda se mantinham vlidas. No s a literatura da rea de teorias organizacionais mostra que ainda no ocorreu a mudana do modelo tradicional de Weber para um novo paradigma, capaz de suplantar seus fundamentos bsicos, especialmente em termos da forma de racionalidade e legitimidade utilizadas, como a prtica na administrao governamental mostra que os preceitos da Nova Administrao Pblica ainda convivem lado a lado com a teoria proposta por Weber. Os mecanismos institucionais de governana, mais nos pases em desenvolvimento que naqueles desenvolvidos, ainda se baseiam essencialmente na teoria weberiana (LANE, 2000). A viso que se tem do modelo bucrocrtico que ele se encontra no incio de um continuum (CLEGG; HARDY, 1998), dirigindo-se atualmente a novas formas organizacionais - como cadeias, conglomerados, redes ou alianas estratgicas, todas rotuladas de ps-modernas. Essa trajetria decorre do fato de ser tal modelo essencialmente permevel, no caso do aparelho estatal, a inovaes gerenciais, como aquelas propostas pelo discurso da Nova Administrao Pblica. Ressaltese, entretanto, que nem a revoluo causada nas ltimas dcadas pela tecnologia da informao no aparato administrativo dos governos foi capaz de descaracterizar os elementos centrais da burocracia (FOUNTAIN, 2001). Esse embate de idias, em vez de levar concluso de uma possvel superao completa da burocracia, parece conduzir a uma reflexo mais aprofundada sobre qual seria a melhor aplicao dos preceitos weberianos gesto administrativa dos governos no mundo atual.

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Do Modelo Racional-Legal ao Paradigma Ps-Burocrtico: Reflexes sobre a Burocracia Estatal

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