Gilberto Filho - Diagnóstico e Perspectivas Da Política de Recu - Final

JUSPODIVM Ps-Graduao em Direito Pblico
Como citar este artigo:

GUERZONI FILHO, Gilberto. Diagnstico e perspectivas da poltica de recursos humanos na administrao pblica brasileira. In Revista de Informao Legislativa, Braslia a. 44 n. 175 jul./set. 2007, pp. 269-298.
Diagnstico e perspectivas da poltica de recursos humanos na administrao pblica brasileira

Gilberto Guerzoni Filho
1. Introduo. 2. Breve histrico. 3. A experincia recente. 4. Questes especficas sobre as polticas de pessoal. 4.1. Carreira. 4.2. Remunerao. 4.3. Teto. 4.4. Regime jurdico. 4.5. Admisso de pessoal. 4.6. Estabilidade. 4.7. Gerenciamento. 5. Evoluo das despesas e do quantitativo de pessoal. 6. Consideraes finais.
Sumrio
1. Introduo
O presente trabalho tem por objetivo fazer um diagnstico da situao da poltica de recursos humanos na Administrao Pblica, especialmente naquela da Unio. Para isso, o texto dividido em trs partes. Na primeira, busca-se traar um quadro histrico da nossa Administrao Pblica, com nfase nos ltimos trs mandatos presidenciais. Em seguida, busca-se desenvolver, de forma qualitativa, a situao em que se encontram algumas questes pontuais da poltica de pessoal, quais sejam, carreiras, remunerao e teto remuneratrio, regime jurdico, admisso de pessoal, estabilidade e gerenciamento. Finalmente, faz-se uma anlise quantitativa envolvendo o nmero de servidores e a despesa de pessoal do Poder Executivo da Unio, a partir da estabilizao de economia, no ano de 1995, o que coincide com os trs ltimos mandatos presidenciais No objetivo deste trabalho dar receitas para os problemas da gesto de pessoal na Administrao Pblica brasileira, es269
Gilberto Guerzoni Filho Consultor Legislativo do Senado Federal.

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pecialmente porque acreditamos que elas no existam. Efetivamente, os problemas da Administrao Pblica so complexos e profundos e no h soluo fcil para eles. Principalmente, no h soluo legislativa que os equacione salvo, eventualmente, para a soluo de algumas pequenas questes pontuais. O problema cultural e somente pode ser resolvido no longo prazo, com uma diretriz estratgica e com continuidade de polticas.
2. Breve histrico
A preocupao com a organizao sistemtica dos recursos humanos na Administrao Pblica brasileira vem, pelo menos, da dcada de 1930. Efetivamente, as primeiras tentativas nessa direo seguem-se Revoluo de 1930, em um perodo em que o Governo, fruto do esgotamento do modelo de Estado existente at ento, percebe a necessidade da organizao do poder pblico de forma eficiente. Trata-se de exigncia do prprio crescimento da complexidade da ao estatal. Vale registrar que os anos 1930 so marcados pelo fato de que o Governo passa a atuar em novas reas. sintomtica a criao dos Ministrios da Educao e Sade Pblica e do Trabalho, Indstria e Comrcio. A atividade de elaborao e implementao de polticas pblicas comea a exigir maior especializao e profissionalismo. Isso se reflete na Carta Constitucional de 1934, que a primeira a trazer um ttulo especfico para os funcionrios pblicos. Dentro do processo de modernizao do Estado, o Governo Federal fez aprovar a Lei no 284, de 1936, que iniciou a sistematizao do Servio Pblico Federal; adotou os critrios ento conhecidos para organizao de pessoal; deu partida ao processo de classificao de cargos, separando os efetivos dos em comisso, excluindo estes das carreiras; organizou uma grade de remunerao dos
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cargos pblicos; e criou o Conselho Federal do Servio Pblico Civil, primeiro rgo voltado especificamente para a gesto da funo administrao no Brasil. Em 1938, o Conselho Federal do Servio Pblico Civil d origem ao Departamento Administrativo do Servio Pblico (DASP), que avanou no sentido de uma sistematizao das normas sobre o pessoal civil, consolidando-se o instituto do concurso pblico e o da estabilidade, e estabelecendo, no Servio Pblico Federal, normas modernas de gesto da coisa pblica. O processo de redemocratizao que se iniciou a partir da queda do Estado Novo trouxe consigo um desvirtuamento dos trabalhos at ento desenvolvidos pelo DASP. Sob presso do funcionalismo, a Constituio de 1946, no art. 23 do seu Ato das Disposies Constitucionais Transitrias, efetivou os funcionrios interinos e extranumerrios, admitidos sem concurso pblico. A primeira grande tentativa de profissionalizar a Administrao Pblica no fora suficiente para afastar toda uma tradio de que o servio pblico importante moeda de troca no jogo poltico-partidrio. Apesar disso, o funcionalismo pblico ganhou, em 28 de outubro de 1952, o Estatuto dos Funcionrios Pblicos Civis da Unio, com a promulgao da Lei no 1.711. A norma estatutria passou a reger o trabalho no servio pblico e o concurso pblico tornou-se a regra geral de admisso. Esses princpios foram, entretanto, sistematicamente burlados em toda uma srie de diplomas legais posteriores. Vale citar, aqui, a Lei no 4.069, de 11 de junho de 1962, que determinou a efetivao de todos aqueles que, poca, contavam com cinco anos no servio pblico. Essa Lei representou o ltimo grande e, talvez, definitivo golpe no sistema de mrito para acesso e desenvolvimento no Servio Pblico, cuja implantao foi intentada pelo DASP, a partir de sua criao em 1938, coroando um processo que teve incio com a estabilizao concedida aos
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interinos e extranumerrios pela Carta de 1946. As conseqncias da Lei no 4.069, de 1962, foram tanto mais graves na medida em que ensejaram o enquadramento, como servidores pblicos, de boa parte dos contratados para trabalhar na estrutura administrativa extraordinria e paralela mquina regular, montada pelo Governo Federal para a construo e instalao da nova Capital Federal. Todo esse processo fez com que, no incio da dcada de 1960, estivesse a Administrao Federal inchada e incapaz de realizar, de forma eficiente e eficaz, as suas obrigaes. importante registrar a situao peculiar do Governo Juscelino Kubitschek, que se elege com um ambicioso programa de atuao, o Programa de Metas, que reflete a necessidade da intensificao da ao do Estado no domnio econmico. O Governo, diagnosticando a incapacidade da mquina administrativa de implementar as polticas pblicas propostas, ao mesmo tempo em que no pode alterar, pelas exigncias de sua base poltico-parlamentar, o perfil do servio pblico, profissionalizando-o e retirando dele a influncia poltico-partidria, constri uma estrutura administrativa paralela, para dar efetividade s suas polticas pblicas. So os chamados Grupos Executivos, que, apesar de seu significado, no perenizam a sua atuao sobre a mquina pblica. A partir dos Governos Militares, surgidos como conseqncia do Movimento de 1964, inicia-se uma nova tentativa de modernizao da Administrao Pblica brasileira. As exigncias do desenvolvimento econmico apoiado na intensa ao do Estado colocam na ordem do dia a necessidade de uma Administrao Pblica capaz de formular e implementar polticas pblicas altamente complexas e sofisticadas, para as quais, a estrutura existente no estava preparada. Como cerne do diagnstico do problema enfrentado pelo servio pblico, colocavase a necessidade de tornar a mquina adBraslia a. 44 n. 175 jul./set. 2007
ministrava mais gil, mais prxima dos critrios existentes para a iniciativa privada, o que possibilitaria aumentar a sua eficincia e eficcia. Acreditava-se, na poca, que um dos fatores que dificultavam o desempenho do servio pblico prendia-se pouca flexibilidade permitida pelo Estatuto aprovado pela citada Lei no 1.711, de 1952. Assim, a partir de 1967, facultou-se Administrao Federal admitir servidores pela Consolidao das Leis do Trabalho, ao lado daqueles estatutrios. Nesse contexto foi editado o Decreto-Lei no 200, de 25 de fevereiro de 1967, que, no campo da Administrao Pblica, sistematizou as diretrizes de Governo e que representa, ainda hoje, um dos mais completos e articulados diplomas legais existentes, no Brasil. O Decreto-lei no 200, de 1967, tambm dentro da idia de aproximar a Administrao Pblica dos princpios que norteavam a organizao da iniciativa privada, consolidou a presena, na mquina pblica, das fundaes criadas e mantidas pelo Poder Pblico (j utilizadas em grande escala pelo Presidente Juscelino Kubitschek na organizao de Braslia), definidas como entidades de direito privado e, como tal, no sujeitas s normas da Administrao direta e autrquica relativas admisso de pessoal. Efetivamente, o Decreto-lei no 200, de 1967, carrega, ao lado de seu aspecto tcnico, um forte vis autoritrio, excluindo a ao do Poder Executivo de controles do Poder Legislativo e da sociedade civil. De sua parte, a utilizao do regime celetista, celebrado como o moderno, em contraposio ao estatutrio, arcaico, teve tal sucesso que, no momento da implantao do regime jurdico nico pela Lei no 8.112, de 11 de dezembro de 1990, dos cerca de 700.000 servidores civis ativos da Unio, no mais de 150.000 ainda eram regidos pela Lei no 1.711, de 1952. O que ocorreu, na prtica, foi que grande parte dos servidores admitidos pelo regime celetista o foi sem concurso pblico
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e sem direito estabilidade. De fato, praticamente a totalidade dos servidores admitidos pelas fundaes, forma jurdica em que se constituram grande parte das entidades criadas na poca, entrou no servio pblico, na melhor das hipteses, por um processo seletivo simplificado, no qual no esteve presente o pressuposto da impessoalidade, nem qualquer mecanismo institucional de avaliao de mrito. Esses servidores foram, muitas vezes, admitidos para prestar servios na Administrao direta. De fato, algumas fundaes no passavam de verdadeiras intermedirias de mo-de-obra, aproveitando-se do fato de que no precisavam admitir por concurso e tinham ampla liberdade de fixao da remunerao de seus servidores. Ainda hoje, possvel observar, nos quadros de algumas fundaes, um nmero desproporcional de servidores cedidos Administrao direta, alguns que durante longo tempo, inclusive, somente tinham comparecido sua entidade de origem, quando muito, para assinar o contrato de trabalho. Esse processo ocorreu, igualmente, na Administrao direta e nas autarquias, com as chamadas tabelas especiais. Impe-se, aqui, observar que diversas empresas pblicas e sociedades de economia mista, tambm criadas ou ampliadas em profuso durante a dcada de 1970, foram utilizadas como intermediadoras de mo-de-obra para a Administrao direta, semelhana das fundaes. Algumas chegaram e ainda chegam a possuir mais da metade de seus empregados prestando servios na Administrao direta, alm de ser comum a existncia de falsas empresas, que somente adotaram essa personalidade jurdica para fugir de controle, uma vez que no exercem atividades com qualquer caracterstica empresarial. Tambm dentro do processo de modernizao, foi promulgada a Lei no 5.645, de 10 de dezembro de 1970. Esse diploma legal foi, igualmente como o Decreto-Lei no 200, de 1967, fundamental para a reorganizao da Administrao Pblica Federal, e
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representou a mais completa e a melhor sistematizao e classificao de cargos at ento feita. A tentativa modernizadora intentada a partir do Decreto-lei no 200, de 1967, e dentro da qual se insere a Lei no 5.645, de 1970, cujos mritos so inegveis, acabou tendo como resultados o contrrio do pretendido. importante registrar que isso no ocorreu por uma distoro da implantao da reforma, mas pelos erros de seus pressupostos, demonstrados no longo prazo. A mquina administrativa emerge do perodo dos Governos militares absolutamente desestruturada. Cresceu o nmero de servidores, grande parte deles contratados sem qualquer forma de controle. No se constituiu uma burocracia orgnica; pelo contrrio, constituiu-se a chamada tecnocracia, no sentido em que as funes de alta direo burocrtica passaram a ser ocupadas por tcnicos no ligados Administrao direta, no vinculados burocracia tradicional, organizada em carreiras. Alm disso, a autonomia alcanada pelas fundaes e pelas empresas pblicas e sociedades de economia mista, admitida e suportvel no perodo de crescimento econmico, atingiu nveis insuportveis para as finanas pblicas no perodo de crise de financiamento do Estado que se seguiu, na dcada de 1980. Comearam a ser criados mecanismos crescentes de controles sobre essas entidades. Ocorre a completa desmoralizao do concurso pblico e de todos os sistemas institucionais de mrito para admisso e progresso na Administrao Pblica. As tentativas de flexibilizao levadas adiante, se bem-sucedidas no incio, fracassam justamente por no conseguirem constituir um mecanismo permanente de controle dos entes descentralizados e pela inexistncia da constituio de uma administrao organizada. A partir do processo de redemocratizao, com o Governo Tancredo Neves/Jos Sarney, ensaiou-se uma nova tentativa de
modernizao da Administrao Pblica. Nesse sentido, colocou-se a discusso da necessidade de unificao dos regimes jurdicos dos servidores pblicos, do fortalecimento da Administrao direta e do restabelecimento integral do instituto da estabilidade. O que ocorreu, entretanto, foi um aprofundamento da desestruturao da Administrao Pblica Federal, com a utilizao intensiva do cargo pblico como moeda poltica e a no adoo de qualquer tipo de poltica sistemtica para os recursos humanos, inclusive como decorrncia da acelerao inflacionria. Na Constituinte de 1987/88, caminhouse no sentido da aprovao da unificao dos regimes jurdicos dos servidores pblicos, erigida em norma constitucional no art. 39 da Lei Maior, e do fortalecimento dos controles sobre a Administrao Pblica. preciso reconhecer que, pela primeira vez, de forma inequvoca, o concurso pblico foi explicitado como nica forma de acesso ao cargo e ao emprego pblico. At ento a norma do concurso pblico sempre permitia mecanismos que devam condies sua burla. Na Carta de 1946, a exigncia de concurso restringia-se aos cargos de carreira, liberando a nomeao para os cargos isolados. Na Carta de 1967, a exigncia de concurso existia apenas para o primeiro provimento em cargo, permitindo a ascenso funcional e a livre contratao de servidores pelo regime celetista. A partir da, pela primeira vez, a lei e a jurisprudncia vm garantindo, no campo do Direito Administrativo brasileiro, o primado absoluto do concurso pblico especfico como forma de acesso ao servio pblico efetivo. Apesar disso, o texto constitucional tambm cometeu grave deslize no sentido de dificultar o caminho da Administrao Pblica rumo sua institucionalizao, ao determinar, no art. 19 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias, a estabilizao daqueles que estivessem h
cinco anos no servio pblico, repetindo o que j tinham feito as Constituies de 1946 (art. 23 do ADCT) e de 1934 (art. 169). As Constituies estaduais foram ainda mais longe. A do Estado do Acre determina a estabilidade do servidor que contar cinco anos de exerccio na data de sua publicao, sem qualquer exceo, dando margem estabilizao de empregados de estatais e ocupantes de cargos temporrios. As da Bahia, do Cear, do Maranho e do Rio Grande do Norte estabilizaram, explicitamente, os empregados das empresas pblicas e sociedades de economia mista. A Constituio de Santa Catarina estabilizou os servidores admitidos em carter transitrio e nem mesmo exigiu que os cinco anos de exerccio para obteno do direito fossem continuados. No Piau, todos os servidores admitidos at seis meses antes da promulgao da Constituio, inclusive a ttulo de prestao de servios, ganharam estabilidade, somente podendo ser demitidos se, submetidos a concurso pblico de provas e ttulos, no lograssem aprovao. Em Minas Gerais, foram estabilizados os servidores das empresas pblicas e sociedade de economia que prestavam servios Administrao direta. A Lei Orgnica do Distrito Federal facultou aos empregados das estatais, que optaram pelo regime celetista quando da transformao de seus rgos em empresas, retornar situao anterior. necessrio registrar que diversos desses dispositivos foram derrubados pelo Supremo Tribunal Federal por inconstitucionalidade. No Governo Fernando Collor, iniciou-se uma gesto absolutamente errtica, com resultados, na prtica, catastrficos para a Administrao Pblica. O Governo comea com a busca da diminuio do tamanho da mquina administrativa, mediante a reduo das estruturas administrativa pela privatizao e extino e fuso de rgos e entidades e
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do pessoal pela dispensa de servidores no estveis e pela colocao dos estveis em disponibilidade remunerada. Essa poltica revelou-se voluntarista e pouco eficaz, mostrando a ausncia de um projeto coerente para a rea de Administrao Pblica. Alm disso, uma srie de derrotas polticas e no Judicirio tornou a economia de recursos pretendida absolutamente pfia. No que se refere disponibilidade com remunerao proporcional do tempo de servio, por exemplo, o Supremo Tribunal Federal declarou inconstitucional o Decreto no 99.300, de 15 de junho de 1990, que a institua e obrigou o pagamento de remunerao integral a todos os afastados. Ademais, o Governo Collor acabou sendo obrigado a promulgar o novo Estatuto dos servidores pblicos da Unio, a Lei no 8.112, de 11 de dezembro de 1990, diploma legal extremamente generoso em suas concesses e que foi ainda expandido com a derrubada dos vetos que haviam sido apostos pelo Presidente da Repblica a alguns de seus dispositivos. O mais grave dessa Lei foi o seu art. 243, que promoveu a efetivao dos celetistas, certamente a grande responsvel pelo srio desequilbrio nas despesas com inativos na folha de pagamento de pessoal da Unio. Basta observar que, apenas no perodo de um ano que se seguiu vigncia do novo estatuto, aposentaram-se, pelo Tesouro Nacional, cerca de 50 mil servidores, o triplo do que seria de esperar numa situao normal. A esmagadora maioria desses servidores, provavelmente mais de 90 por cento, vindos do Regime Geral de Previdncia Social, tinha feito os seus descontos previdencirios dentro das normas daquele regime e, assim, sem qualquer contribuio para tal, ganhou aposentadoria integral, muitas vezes acrescida de incentivos e com perodos do tempo de servio contados em dobro, e corrigida, para sempre, por qualquer reajuste ou vantagem, de qualquer natureza, concedidos aos ativos.
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O Governo Itamar Franco marcou a sua gesto, na rea da Administrao Pblica, pela busca de ser um anti-Collor, com resultados igualmente trgicos. O perodo marcado pelo atendimento de demandas corporativas dos servidores e pela concesso da anistia queles desligados do setor pblico no perodo anterior, iniciando-se um processo ainda no concludo, em torno do qual os Governos vm apresentando uma poltica pendular. Sobre esse tema sintomtico observar como se processou a anistia durante o Governo Itamar Franco. A Lei no 8.878, de 1994, resultado da Medida Provisria no 473, de 1994, determina que concedida anistia aos servidores pblicos civis e empregados da Administrao Pblica Federal direta, autrquica e fundacional, bem como aos empregados de empresas pblicas e sociedades de economia mista sob controle da Unio que, no perodo compreendido entre 16 de maro de 1990 e 30 de setembro de 1992, tenham sido (...) exonerados, demitidos ou dispensados por motivao poltica, devidamente caracterizado. Ocorre que, como regra, salvo se houvesse alguma caracterstica excepcionalssima, a Comisso Central de Anistia criada poca, deferia todos os pedidos com argumento de que havia motivao poltica porque havia uma poltica do Governo Federal de reduo de quadros.
3. A experincia recente
O ano de 1995 marca o incio de um novo perodo, com a estabilizao da economia. A estabilizao um marco importante para a anlise das polticas de pessoal porque efetivamente exige do gestor pblico a adoo de polticas mais conseqentes para a gesto da folha de pagamentos. Nos perodos de inflao elevada, como os vividos recentemente, era no apenas difcil como dispensvel a adoo de uma gesto responsvel da despesa pblica, uma vez que qualquer erro podia ser facilmente corrigido pela inflao dos meses seguintes.
A poltica de pessoal desenvolvida pelo Poder Executivo da Unio no ps-1995 marcada por trs perodos claramente definidos, coincidentes com os trs mandatos presidenciais ocorridos. O primeiro mandato do Presidente Fernando Henrique Cardoso, que vai de 1995 a 1998, carrega, indiscutivelmente, o selo do projeto elaborado pelo seu Ministro da Administrao Federal e Reforma do Estado, o professor Luiz Carlos Bresser Pereira. O prprio nome grandiloqente do Ministrio responsvel pela rea de Administrao Pblica sintomtico do que se pretendia. Desde o incio da sua gesto, o Ministro Bresser Pereira se dedicou elaborao de um plano estratgico para a gesto pblica no Brasil, buscando traar objetivos de longo prazo para ela, a partir de uma anlise baseada em substrato histrico e terico. Essas idias so consubstanciadas numa srie de documentos tericos, que tm o seu coroamento no chamado Plano Diretor da Reforma do Aparelho de Estado, aprovado pela Cmara da Reforma do Estado da Presidncia da Repblica e nas propostas de emenda Constituio da Reforma Administrativa. O objetivo permitir a superao da administrao burocrtica, visando implantao da chamada administrao gerencial que enfatiza os valores da eficincia e qualidade na prestao de servios pblicos e o desenvolvimento de uma cultura gerencial nas organizaes. Nesse tipo de administrao, a estratgia administrativa por excelncia passa a ser a definio dos objetivos e o controle a posteriori dos resultados, com inspirao na administrao de empresas. Nesse sentido, a proposta do Governo considera necessrio corrigir o chamado retrocesso burocrtico, trazido pela Constituio de 1988, que paralisou as tentativas arquitetadas a partir do fim da dcada de 1960, com a promulgao do Decreto-lei no 200, de 25 de fevereiro de 1967.
Segundo Bresser Pereira (1988, p. 246): [A Constituio] sacramentaria os princpios de uma administrao pblica arcaica, burocrtica ao extremo. Uma administrao pblica altamente centralizada, hierrquica e rgida, em que toda a prioridade seria dada administrao direta e no indireta. A Constituio de 1988 ignorou completamente as novas orientaes da administrao pblica. Os constituintes e, mais amplamente, a sociedade brasileira revelaram nesse momento uma incrvel falta de capacidade de ver o novo. Perceberam apenas que a administrao burocrtica clssica, que comeara a ser implantada no pas nos anos 30, no havia sido plenamente instaurada. (...) No perceberam que as formas mais descentralizadas e flexveis da administrao, que o Decreto-lei no 200 havia consagrado, eram uma resposta necessidade de o Estado administrar com eficincia as empresas e os servios sociais. (...) Consideram-se como smbolos desse retrocesso a exigncia de regime jurdico nico para os servidores pblicos, a estabilidade e a rigidez do instituto do concurso pblico. inegvel que, pela primeira vez em 30 anos, a Unio possua uma proposta estratgica para a Administrao Pblica no Brasil. Havia um objetivo a alcanar no longo prazo com essa reforma. Isso foi avano porque, pela primeira vez em trs dcadas, podamos ao menos discordar da poltica para a Administrao Pblica. Anteriormente isso seria impossvel porque o governo federal simplesmente no tinha uma estratgia definida. E importante registrar que temos restries a respeito da proposta. H, aqui, em nosso entendimento, dois grandes problemas. O primeiro que o modelo terico construdo para explicar as mazelas da Administrao Pblica brasileira, por mais elogios que ele merea por sua profundidade e consistncia interna, no tem relao com a realidade.
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Administrao Pblica brasileira no falta flexibilizao, mas, pelo contrrio, entendemos que a soluo para o equacionamento dos graves problemas por que passa a Administrao Pblica brasileira somente poder ocorrer se se caminhar no sentido da sua institucionalizao, da consolidao de uma burocracia efetiva, permanente. O segundo problema de fundo que a Reforma Administrativa baseia-se em algo que pode ser denominado na lgica da eficincia. Essa lgica v a eficincia como um princpio quase absoluto e que se deve sobrepor aos demais. Trata-se de um princpio com um forte vis autoritrio, que caminha na mesma linha do discurso que condena o processo legislativo e o devido processo legal como entraves ao bom andamento da coisa pblica. Numa democracia o processo decisrio , necessariamente, lento e envolve o equacionamento dos diversos interesses encontrados na sociedade. Nesse sentido, a burocracia est indissociavelmente vinculada democracia. Alm de tudo, a lgica da eficincia, conforme pode ser observado na Histria recente do Pas, demonstrou o seu fracasso no mdio prazo, uma vez que ela, por buscar se sobrepor legalidade e impessoalidade, conspira contra si prpria, na medida em que ela se esgota rapidamente, deixando uma herana de no institucionalizao e voluntarismo. Voltando proposta Bresser (1998), do ponto de vista da organizao das carreiras na Administrao Pblica, adota-se, de forma explcita, uma perspectiva matricial, na qual convivem categorias horizontais, que exercem funes comuns a todo o servio pblico, nos diversos rgos e entidades, e verticais, que so responsveis pelas funes especficas. Trata-se de um modelo que permite uma gesto mais reacional, eliminando o pagamento de remuneraes diferentes para a mesma atividade e reduzindo as presses polticas por isonomia. Na verdade, importante registrar que no se trata de modelo novo, mas da continuidade do que fora estabelecido pela acima citada Lei no 5.645, de 1970.
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Ao mesmo tempo, dentro da estratgia macroeconmica do Governo, em relao qual o Ministrio da Administrao no tem qualquer reparo e que coerente com o Plano Diretor da Reforma do Aparelho de Estado, buscava-se o controle da folha de pagamento, mediante a reduo de quadros e a no concesso, durante todo o perodo, de reajustes gerais para o funcionalismo pblico, privilegiando apenas algumas carreiras consideradas estratgicas para a implantao do novo modelo de Administrao Pblica visado. Alm disso, o Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado toma providncias no sentido de reformar a Lei no 8.112, de 1990, a fim de retirar dele uma srie de concesses, como licenas especiais, incorporao de vantagens e adicionais. O processo se iniciou com a edio da Medida Provisria no 831, de 18 de janeiro de 1995, e teve o seu encerramento com a Lei no 9.527, de 10 de dezembro de 1997, que altera nada menos do que 65 artigos daquele Estatuto, alm de modificar outras leis correlatas. Essa foi uma providncia fundamental para garantir o controle das despesas com pessoal e eliminar o que era conhecido como o aumento vegetativo da folha de pagamentos. O projeto estratgico explicitado no Plano Diretor da Reforma do Aparelho de Estado, entretanto, no sobreviveu sada do Ministro Bresser Pereira do Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado e sua transferncia para o Ministrio da Cincia e Tecnologia, ocorrida no segundo mandato do Presidente Fernando Henrique Cardoso. Talvez, uma das causas disso tenha sido um erro de estratgia da gesto Bresser (1998), de investir grande esforo na aprovao da proposta de emenda Constituio da Reforma Administrativa, a Emenda Constitucional no 19, de 1998, cujos resultados prticos podem ser considerados pfios, relegando um investimento mais forte em uma mudana cultural na Administrao Pblica.
Efetivamente, o segundo mandato de Fernando Henrique, que se estendeu de 1999 a 2002, foi marcado, na rea de Administrao Pblica, por um certo retorno situao anterior de inexistncia de um plano estratgico para o setor, substitudo por um conjunto de iniciativas, algumas vezes confusas e errticas, mas quase sempre eficazes, visando reduo de despesas a qualquer custo. A prpria posio institucional da rea de Administrao Pblica no organograma do Governo sintomtico dessa mudana, com a extino do Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado e a absoro de suas Secretarias pelo Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. O controle das despesas continuou bem-sucedido, apesar de termos assistido, no perodo, ao pagamento da extenso administrativa de alguns passivos judiciais, como o chamado 28,86%, referente isonomia com reajuste dado aos militares em 1993, e que foi estendido a todos os servidores civis do Poder Executivo pela Medida Provisria no 1.704, de 30 de junho de 1998, e o do chamado 3,17%, referente a resduo do reajuste linear concedido, em janeiro de 1995, aos servidores pblicos pela Lei no 8.880, de 27 de maio de 1994, e estendido pela Medida Provisria no 2.225-45, de 4 de setembro de 2001. Mantm-se, tambm, a poltica de no concesso de reajustes gerais ao funcionalismo, bem como o deferimento de vantagens e gratificaes para categorias especficas. Nesse ponto, h uma diferena com relao ao primeiro mandato, uma vez que, tendo em vista a falta de projeto estratgico para a Administrao Pblica, a definio de que carreira atender dependia muito mais da respectiva fora poltica do que de seu papel institucional. Chegamos, mesmo, a assistir, no fim do Governo, a recuos na poltica de organizao matricial das carreiras, com a edio das Leis nos 10.410, de 11 de janeiro de 2002, que cria e disciplina a carreira de Especialista
em Meio Ambiente, e 10.483, de 3 de julho de 2002, que dispe sobre a estruturao da Carreira da Seguridade Social e do Trabalho no mbito da Administrao Pblica Federal, e d outras providncias. Esses atos, na verdade, no criam carreiras para o exerccio de atividades especficas, mas se destinam, na prtica, a conceder reajustes remuneratrios diferenciados a servidores que tm exerccio em determinado rgo, abrindo possibilidade para presses polticas localizadas por aumentos e uma verdadeira corrida entre os diversos rgos e entidades pblicas para obter vantagens para os seus servidores. Alm disso, o Governo viu-se obrigado, no ano de 2002, a conceder aumento geral para os servidores pblicos, por fora de deciso do Supremo Tribunal Federal na Ao Direta de Inconstitucionalidade n o 2.061, impetrada pelos Partidos dos Trabalhadores (PT) e Democrtico Trabalhista (PDT). Obedecendo a deciso judicial citada, editou-se a Lei no 10.331, de 18 de dezembro de 2001, que regulamenta o inciso X do art. 37 da Constituio, que dispe sobre a reviso geral e anual das remuneraes e subsdios dos servidores pblicos federais dos Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio da Unio, das autarquias e fundaes pblicas federais, e, pela primeira vez desde 1o de janeiro de 1995, deferiu-se reajuste geral de 3,5% para o funcionalismo pblico, pago a partir de 1o de janeiro de 2002. A posse do Presidente Luiz Incio Lula da Silva, em 1o de janeiro de 2003, marcou uma alterao na poltica de administrao de pessoal do Poder Executivo da Unio. Apesar de a rea de Administrao Pblica continuar localizada no mbito do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, ocorreu uma significativa mudana no perfil dos seus gestores. Esses dirigentes que, via de regra, eram originados de carreiras ligadas rea econmica do Governo, foram substitudos por pessoas com formao mais ligada aos setores sindicais.
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O grande marco desse fato est na criao da chamada Mesa Nacional de Negociao Permanente, destinada a, conforme definiu o ento Ministro do Planejamento, Oramento e Gesto Guido Mantega quando de sua instalao em 16 de junho de 2003, promover negociao sindical institucional entre o Governo e os servidores pblicos. Dentro das negociaes feitas no mbito desse sistema, foram editados, nos anos de 2003 a 2006, bem mais de uma centena de diplomas legais concedendo reajustes diferenciados a diversas categorias do funcionalismo pblico. Aqui, diferentemente do feito anteriormente, as vantagens foram atribudas no apenas a umas poucas carreiras ou categorias, mas, praticamente, a todas elas, variando o seu valor conforme a fora poltica de cada uma. Alm disso, em processo que , sem duvida, coerente com a lgica sindical adotada, amplia-se a criao das carreiras verticais, por rgo, atingindo, por exemplo, o Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (INCRA), pela Lei no 11.046, de 27 de dezembro de 2004, e o Departamento Nacional de Produo Mineral (DNPM), pela Lei no 11.090, de 7 de janeiro de 2005. Por outro lado, interessante observar que, ao mesmo tempo, o novo Governo opta por no conceder reajustes gerais aos servidores pblicos. Apesar da deciso tomada pelo Supremo Tribunal Federal sobre a matria, anteriormente citada, que resultou de provocao do principal partido poltico agora no Governo, decide-se deferir aos servidores pblicos reajuste geral simblico de 1% no ano de 2003 e ignora-se totalmente o tema no ano de 2004. Em 2005, apresentado o Projeto de Lei no 4.825, concedendo reajuste geral de 0,1% aos servidores pblicos. O projeto , simplesmente, relegado pela Cmara dos Deputados. A Comisso de Trabalho, de Administrao e Servio Pblico, primeira encarregada de dar parecer sobre a matria, devolve-a Mesa sem manifestao. At o
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momento, tambm no h qualquer providncia do Poder Executivo sobre o tema. Ao mesmo tempo, no tocante questo do quantitativo de pessoal, o atual Governo tambm promove significativa alterao nas diretrizes at ento adotadas, passando a permitir a admisso de um nmero maior de servidores efetivos no quadro do Poder Executivo da Unio. Podemos, ento, afirmar que se podem, claramente, distinguir, no perodo analisado, trs diferentes posturas do Poder Executivo da Unio em relao poltica de gesto de pessoal. O primeiro mandato do Presidente Fernando Henrique Cardoso associa um projeto estratgico para a Administrao Pblica com uma postura de controle rgido das despesas de pessoal, enquanto, no segundo mandato, se abandona o projeto estratgico, mantendo-se, ainda que de forma errtica, o controle sobre a folha de pagamentos. Finalmente, com a posse do Presidente Luiz Incio Lula da Silva, assume-se uma viso sindical da gesto de pessoal, na qual se misturam a inteno de expandir o quadro de pessoal e, ao mesmo tempo, atender a presses das parcelas mais organizadas do funcionalismo por reajustes. As conseqncias desse modelo sinalizam, sem dvida, para o aumento das despesas com pessoal, como ser visto adiante, e ainda esto para ser adequadamente sentidas.
4. Questes especficas sobre as polticas de pessoal

4.1. Carreira Na verdade, com exceo da Diplomacia, no h carreiras, em sentido estrito, no servio pblico federal brasileiro. Isso ocorre porque no h qualquer forma de correlao entre o nvel que o servidor ocupa na sua pretensa carreira e as funes que exerce. Da mesma forma, no se exigem diferentes habilidades ou treinamento especfico aqui com exceo do MagistRevista de Informao Legislativa
rio, que exige formao acadmica formal para a promoo. Na prtica, os servidores integrantes de carreiras ocupam cargos isolados, cuja remunerao se altera no decorrer do tempo. Como se convencionou dizer, com sade e pacincia, todos chegaro ao fim de sua carreira. Efetivamente, hoje, no se pode dizer que exista nem mesmo uma adequada classificao de cargos no mbito do Governo Federal. As carreiras tm sido usadas, to-somente, como formas de aumentar a remunerao de seus integrantes, sem qualquer correlao com as funes a serem desempenhadas ou com as necessidades da mquina pblica. Assim, muitas vezes, como, por exemplo, vem ocorrendo com a rea de seguridade social, carreiras se sucedem, sem que as que as antecederam sejam, sequer, implantadas. o caso da carreira Previdenciria, criada pela Lei no 10.355, de 2001, sucedida pela carreira do Seguro Social, instituda pela Lei no 10.855, de 2004, e da carreira da Seguridade Social e Trabalho, criada pela Lei no 10.483, de 2002, sucedida pela carreira da Previdncia, da Sade e do Trabalho, na forma da Medida Provisria no 301, de 2006. Trata-se, ademais, como j se tinha comentado anteriormente, de atos que se destinam, na prtica, a conceder reajustes remuneratrios diferenciados a servidores que tm exerccio em determinado rgo, abrindo possibilidade para presses polticas localizadas por aumentos e uma verdadeira corrida entre os diversos rgos e entidades pblicas para obter vantagens para os seus servidores. No caso acima referido, temos, mesmo, a criao de carreiras diferentes para servidores que exercem funes similares, apenas por as exercerem em entes diversos na hiptese, o Ministrio da Previdncia Social e o Instituto Nacional do Seguro Social.
Esse tipo de arranjo, como regra, no apenas dificulta a mobilidade de servidores de atividades de apoio quando se promove a reestruturao da Administrao Pblica, como tem impedido a diferenciao entre as atividades fim e meio dos rgos e entidades. A situao se torna ainda mais grave nos Poderes Legislativo e Judicirio e no Ministrio Pblico que criam carreira nica para seus servidores, como se no houvesse distino entre as atividades exercidas pelos servidores daqueles rgos. Ou seja, verifica-se que no h como falar de uma poltica de carreiras na Administrao Pblica Federal. A sua organizao tem funcionado, apenas, na melhor das hipteses, como instrumento para a definio dos nveis remuneratrios dos servidores pblicos. 4.2. Remunerao De uma forma geral, pode-se afirmar que a realidade remuneratria no servio pblico federal absolutamente catica e segue, em boa parte, uma lgica invertida, remunerando, de forma relativa, melhor as funes menos importantes e pior as mais importantes. O discurso da isonomia foi, em boa parte, responsvel por essa realidade, uma vez que se travestiu da busca de um igualitarismo quase absoluto. Vale comentar que esse tipo de distoro ainda mais presente nos Poderes Legislativo e Judicirio, onde, se as remuneraes dos cargos mais elevados podem ser consideradas elevadas, a dos cargos mais elementares no merecem outro adjetivo do que indecentes. E a situao no tem melhorado. Na verdade, como j se comentou acima, a poltica remuneratria do Governo Federal tem tido, como regra, um comportamento errtico. A nica diretriz que parece claramente presente no perodo recente, a da no concesso de reajustes gerais ou, quando
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muito, de sua concesso sempre abaixo da perda do poder aquisitivo da moeda, em ndices quase simblicos. Essa prtica, tendo em vista a irracionalidade da distribuio das remuneraes, no pode ser considerada equivocada quando se tem uma economia relativamente estvel, considerando que a reposio plena da inflao nada mais faria do que consolidar e agravar os problemas existentes. Como tambm j se comentou, o que tem sido feito nos ltimos anos a concesso de aumentos diferenciados por categorias, quase sempre mediante a criao de gratificaes, que, via de regra, so variveis de acordo com o desempenho Efetivamente, no entanto, essa caracterstica das vantagens tem sido usada muito mais para tentar no estend-las ou estendlas em valor reduzido aos inativos e pensionistas do que para quantificar desempenho. Na verdade a tradio no servio pblico tem sido a de escapar da obrigao de proceder avaliao dos servidores. Assim, como regra, as gratificaes de desempenho so, quase sempre, deferidas em seu valor mximo possvel, mesmo pela dificuldade de quantificar as metas. Mesmo sob as regras adotadas no servio pblico federal de obrigar uma certa normalizao da curva de distribuio desse tipo de vantagem*, tem-se buscado evitar a avaliao, seja por um processo de revezamento, seja por uma equalizao dos valores. Essa prtica parece repetir-se em outras experincias. Em Minas Gerais, por exemplo, em avaliao de desempenho individual, feita em cerca de 100.000 servidores pblicos por 18.000 avaliadores, 99% deles obtiveram conceito excelente ou bom. Apenas 658 servidores obtiveram conceito
* Tem sido comum a determinao de que as avaliaes sejam feitas em escala de 0 a 100 pontos e que o respectivo desvio-padro deva ser maior ou igual a cinco e a mdia aritmtica das avaliaes individuais seja menor ou igual a noventa e cinco pontos, considerado o conjunto de avaliaes em cada unidade de avaliao.
regular e exatos 46%, conceito insuficiente (VILHENA, 2006, p. 184-185). De outra parte, vale comentar que, conforme j foi tratado anteriormente, a concesso de vantagens aos servidores pblicos tem sido muito mais fruto de negociaes do que da adoo de uma poltica remuneratria estratgica. Trata-se de, em nosso entendimento, grave distoro, uma vez que substitui a lgica do interesse pblico pela do interesse corporativo e sindical. Alm disso, o tema da negociao exige alguns breves comentrios. fundamental registrar que no existe, em sentido estrito, um mecanismo de negociao coletiva entre a Administrao Pblica e essas entidades. Isso porque, dentro do nosso atual ordenamento constitucional, qualquer acordo que eventualmente pudesse resultar de uma imaginada negociao no teria qualquer validade, j que a concesso de qualquer vantagem para os servidores pblicos matria de reserva legal, dependente, inclusive, da existncia de recursos oramentrios para a sua concretizao. Trata-se do reconhecimento da dificuldade de compatibilizar, na Administrao Pblica, a lgica da negociao sindical com a do interesse pblico, que deve presidir os atos do Poder Pblico. De sua parte, a modificao da remunerao dos servidores pblicos do Poder Executivo de iniciativa privativa do Chefe daquele Poder, que o nico juiz da convenincia e oportunidade de se proceder a ela, no havendo como obrig-lo a encaminhar mensagem ao respectivo Poder Legislativo nesse sentido. Ou seja, no possvel a existncia de negociao coletiva, stricto sensu, entre a Administrao e seus servidores nem que o Estado submeta a sua deciso sobre a matria ao funcionalismo. Qualquer proposta de reajuste ou concesso de vantagens para os servidores pblicos, do ponto de vista formal, representa a iniciativa poltica do Poder Executivo e no uma negociao.
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Ademais, no est o Poder Legislativo, em sua anlise, vinculado, de nenhuma maneira, a qualquer tipo de acordo que tenha, eventualmente, ocorrido. Ademais, cabe observar que, tendo em vista o perfil sindical dos negociadores do Governo, no h, efetivamente, uma negociao. Todos os presentes mesa, na prtica, representam os servidores. 4.3. Teto A questo do teto remuneratrio merece, normalmente, um grande espao no debate sobre as reformas da Administrao Pblica. Efetivamente, a mdia d ao tema relevo desproporcional e considera que as mudanas constitucionais so imprescindveis para o equilbrio das contas pblicas. O problema das remuneraes exageradas atinge todos os entes da Federao. Entretanto, impe-se registrar que a sua origem no tem matriz constitucional. Na quase totalidade das vezes, deriva-se de leis mal feitas, de incorporaes de gratificaes aos vencimentos, da extenso exagerada de vantagens aos servidores, muitas vezes nas prprias Constituies Estaduais e Leis Orgnicas Municipais, bem como da falta de atuao da Administrao, tanto na defesa judicial, como na eliminao de pagamentos indevidos feitos aos servidores. Esses excessos, no mbito da Unio, vm sendo, em alguns casos, eliminados nos ltimos anos, sem necessidade de alterao constitucional, o que vem permitindo manter a estabilidade das despesas de pessoal. O problema parece-nos, essencialmente, de legislao infraconstitucional e de inao, quando no de cumplicidade dos Governos. Impe-se a todos os entes federados expurgar os excessos contidos em sua legislao e buscar a eliminao dos valores pagos ilicitamente. Efetivamente, o estabelecimento de um teto remuneratrio nada mais do que a confisso da absoluta incapacidade de promover uma poltica remuneratria minimamente razovel.
Alm disso, o estabelecimento de tetos remuneratrios na Constituio no resolve o problema das remuneraes excessivas. No mximo, mitiga-o, por permitir, em tese, que todos os servidores atinjam o teto, o que, certamente, no atende o interesse pblico. Mais, o teto nunca poder ser absoluto e sempre permitir alguma forma de sua ultrapassagem, seja licitamente, seja pelo seu contorno. Alm disso, cria-se uma mentalidade na qual teto no um limite mas um objetivo para a remunerao. Na verdade, parece-nos que a discusso sobre tetos remuneratrios acaba sendo til apenas para ocultar um debate mais srio e complexo sobre a poltica remuneratria de uma forma geral. 4.4. Regime Jurdico No que diz respeito questo do regime jurdico dos servidores pblicos, cabe discuti-la com cuidado. comum a existncia de ferozes crticas obrigatoriedade constitucional de implantao do regime jurdico estatutrio para os servidores da Administrao direta, autrquica e fundacional, sob o argumento de que este teria provocado o engessamento geral da Administrao Pblica e retirado toda a sua flexibilidade, necessria em vista de sua diversidade. No foi por outro motivo que se justificou a alterao feita pela Emenda Constitucional no 19, de 1998, retirando a obrigatoriedade do regime jurdico nico do art. 39 da Constituio. Na verdade, a implantao do regime trabalhista para os servidores das entidades de Direito Pblico, como so a Administrao direta, as autarquias e as fundaes pblicas, entretanto, parece-nos de difcil compatibilidade com o princpio da legalidade e da reserva legal das matrias relativas a servidores pblicos. Observe-se, ainda, que, de conformidade com o que dispe o art. 169 da Lei Maior, a definio de direitos e vantagens de servidores pblicos depende da capacidade oramentria do Estado.
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A matria j foi examinada pelo Supremo Tribunal Federal, ao examinar a Ao Direta de Inconstitucionalidade no 492-DF, que trata da suspenso de dispositivos do Regime Jurdico dos Servidores Pblicos da Unio, a Lei no 8.112, de 1990, que facultava ao servidor pblico o direito negociao coletiva e ao ajuizamento coletivo na Justia do Trabalho. Naquele feito, o Relator, o Ministro Carlos Velloso, afirmou que a Constituio deixa expresso que a lei que disponha sobre criao de cargos, funes ou empregos pblicos na administrao direta e autrquica ou aumento de sua remunerao, de iniciativa do Presidente da Repblica (CF, art. 61, 1o, II, a), como de iniciativa privativa do Presidente da Repblica a lei que disponha sobre servidores pblicos da Unio e Territrios, seu regime jurdico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria de civis (CF, art. 61, 1o, II, c). Quer dizer, a sistemtica dos servidores pblicos, regime jurdico, vencimentos e remunerao assentam-se na lei, mesmo porque legalidade constitui princpio a que a Administrao Pblica deve obedincia rigorosa (CF, art. 37). Ou seja, a relao entre os servidores pblicos e o Estado no de natureza contratual. Conforme Celso Antnio Bandeira de Mello (1995, p. 20-21): Em tempos, pretendeu-se que o vnculo jurdico entre o Estado e o funcionrio fosse de natureza contratual. De incio, entendido como contrato de direito pblico, afinal, prevaleceu o entendimento correto, que nega carter contratual relao e afirma-lhe natureza institucional. Isto significa que o funcionrio se encontra debaixo de uma situao legal, estatutria, que no produzida mediante um acordo de vontades, mas imposta unilateralmente pelo Estado e, por isso mesmo, suscetvel de ser, a qualquer tempo, alterada por ele sem que o funcionrio possa se opor mudana das condies de prestao de servio, de sistema de
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retribuio, de direitos e vantagens, de deveres e limitaes, em uma palavra, de regime jurdico. O contedo do vnculo jurdico que transcorre entre o funcionrio e o Estado no determinado por via consensual. No decorre de uma produo da vontade conjunta das partes entre as quais intercorre a relao. O ato de nomeao unilateral e proporciona a insero de algum debaixo de um regime jurdico prefixado, sobre o qual a vontade do funcionrio no tem fora jurdica para interferir. certo que no basta o ato de provimento para se perfazer a relao funcional. necessria a posse, atravs da qual o nomeado aceita o cargo e exprime um compromisso de bem servir, a fim de que se aperfeioe o vnculo entre ele e o Estado. H, efetivamente, um acordo, mas este diz respeito, unicamente, formao do vnculo. Cinge-se a ele. Limita-se a expressar sua concordncia em inserir-se debaixo de uma situao geral e abstrata. No atinge, nem pode atingir, o contedo da relao formada, pois este no se encontra sua disposio como objeto de avena. Falta relao de funo pblica aquela transfuso de vontades que, na feliz expresso de Clvis Bevilqua, caracteriza o contrato. Cabe ainda observar que, para os Estados, Distrito Federal e Municpios, adotar o regime trabalhista para os seus servidores significa renunciar ao direito de legislar sobre a matria, uma vez que cabe privativamente Unio legislar sobre Direito do Trabalho, conforme o inciso I do art. 22 da Lei Maior. Mesmo se ultrapassado o problema da constitucionalidade da instituio do regime trabalhista para os servidores das entidades de Direito Pblico, h srios problemas com relao sua convenincia e custo. De incio, ele cria srios problemas de gesto para os rgos e entidades pblicas,
quando obriga a convivncia de dois regimes de conformao absolutamente diversa, levando, muitas vezes, existncia, no mesmo espao, de servidores executando idntica funo, mas submetidos a regras totalmente diversas. Trata-se de problema vivenciado intensamente pela Administrao Pblica nas dcadas de 1970 e 1980, quando havia essa convivncia. De outra parte, o estabelecimento pelo Estado de relaes bilaterais com seus servidores pode traduzir-se em srias restries para a Administrao. A principal delas que a relao contratual no pode ser alterada unilateralmente, ao contrrio daquela estatutria, o que impede a conformao da relao entre a Administrao e seus servidores de acordo com o interesse pblico. De outra parte, a relao trabalhista tem lgica diversa da relao administrativa, baseia-se em pressupostos distintos. Por exemplo, enquanto para a Administrao Pblica exige-se o princpio da legalidade, no Direito do Trabalho predomina a questo ftica. Se, para o Direito Administrativo, o fundamental o interesse pblico, no trabalhismo impera a defesa do hipossuficiente. Essas questes fazem com que haja grande dificuldade no julgamento de feitos trabalhistas envolvendo entes de Direito Pblico. Exemplos desse tipo de problema podem ser encontrados exausto durante o perodo em que vigeu o regime da Consolidao das Leis do Trabalho para a Administrao direta, autrquica e fundacional. E esse fato, inclusive, tende a se agravar com a tendncia de reduzir a formalidade da relao trabalhista, hoje em voga. No que diz respeito aos custos, importante observar que, ao contrrio do que se apregoa, o regime trabalhista mais oneroso para a Administrao do que o estatutrio. Isso se deve no apenas aos encargos incidentes sobre a folha de pagamentos, mas, especialmente, pelo seu carter contratual que, conforme dito acima, no permite que ele sofra alteraes unilateralmente e geral, nacional que
impede a sua adaptao s especificidades de cada ente federado, mesmo da Unio. A questo previdenciria, que tornava o regime mais oneroso, foi equacionada pelas Emendas Constitucionais nos 20, de 1998, e 41, de 2003, que instituram um regime previdencirio para os novos servidores pblicos extremamente similar, em seus custos, ao regime geral. Aqui, vale comentar a questo relativa propalada flexibilidade permitida pelo regime da CLT, em comparao com o estatutrio. Na verdade, o que permite a flexibilidade o regime de Direito Privado, uma vez que, independentemente do regime de seus servidores, a Administrao Pblica e seus agentes submetem-se, por imposio constitucional e por princpio institutivo, ao ditame da legalidade, s podendo agir de acordo com a lei, sob o risco de cometer desvio de poder. Ou seja, a flexibilidade encontrada na iniciativa privada no trato com os seus empregados no se deve utilizao de um determinado regime. Deve-se s suas caractersticas. Ao administrador privado, contrariamente ao administrador pblico, facultado fazer tudo, exceto aquilo que lhe vedado pela lei. Assim, desde que respeitada a lei e os contratos que so lei entre as partes , pode o empresrio contratar e demitir livremente os seus empregados, fixar-lhes remunerao e alter-la. No a situao da Administrao Pblica, em que somente se pode fazer aquilo que determinado pela lei, que define mesmo os limites da discricionariedade do administrador pblico, cujos atos, inclusive aqueles discricionrios, sujeitam-se aos princpios da impessoalidade, moralidade e motivao, sendo nulos se contiverem vcios que atinjam esses princpios. Na verdade, do ponto de vista da Administrao Pblica, o regime estatutrio, como se viu, o mais flexvel, por ser unilateral. Isso fica evidente, por exemplo, com a edio da citada Lei no 9.527, de 1997, que alterou quase um tero dos dispositivos
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da Lei no 8.112, de 1990, retirando vrios de seus excessos. A Lei no 9.527, de 1997, por exemplo, extinguiu a licena-prmio e a converso de um tero de frias em pecnia e tornou mais rgida a concesso de diversas vantagens e licenas. Se o regime fosse celetista e, conseqentemente, contratual, isso no poderia ter sido feito unilateralmente. Efetivamente, o que buscam muitas das crticas ao regime estatutrio na Administrao Pblica o retorno situao anterior, de no- institucionalizao da relao entre o Estado e seus servidores, quando os dirigentes tinham total autonomia para admitir, fixar remunerao, promover, ascender e at dispensar. Trata-se de procedimento que, alm de ferir os princpios basilares da Administrao Pblica, conduz, como conduziu no passado, ao grande crescimento da despesa pblica. preciso atentar, aqui, se se pretende, de fato, combater a existncia do regime estatutrio, como conceito, ou se se ataca o princpio quando o problema o estatuto vigente. No se pode pretender o fim do conceito constitucional pelos eventuais defeitos da sua regulamentao. Mais ainda, sem se verificarem as conseqncias que o fim da relao estatutria poderia trazer para as finanas pblicas. 4.5. Admisso de pessoal Como j se comentou anteriormente, o perodo posterior Constituio de 1988 representa a primeira vez, na histria administrativa do Brasil, que o concurso pblico se tornou a nica forma de acesso ao cargo pblico permanente. Aqui, tambm, so comuns crticas ao instituto sob o argumento de que ele promove um enrijecimento excessivo da Administrao Pblica. Em nosso entendimento, aplicam-se a essas crticas as mesmas observaes feitas com relao ao regime jurdico. As regras do concurso pblico no podem ser alteradas, sob o risco de repetir o
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retrocesso j vivido em 1946 e intensificado na dcada de 1970. O concurso pblico , de um lado, garantia da moralidade e da impessoalidade da gesto da coisa pblica e exigncia bsica do direito de acesso de todos os cidados funo pblica, de conformidade com a sua capacidade. De outra parte, trata-se, ainda, da melhor forma de permitir Administrao Pblica a escolha dos melhores. Condena-se o concurso pblico como inadequado para a escolha de candidatos para tarefas simples ou para atividades de grande complexidade. O problema a incapacidade de se organizarem concursos adequados. Acusa-se o concurso, por exemplo, de impossibilitar a contratao de trabalhadores para funes braais. Cabe perguntar, apenas, se no houver concurso como ser a seleo. Dificilmente poder ser feita levando em conta o princpio da impessoalidade. De certa forma, parece-nos que, sobre o tema, se pode parafrasear Churchill: o concurso pblico a pior forma de acesso ao servio pblico, exceo de todas as outras que j foram experimentadas. Vale, aqui, fazer algumas observaes sobre a chamada ascenso funcional, que a possibilidade de um servidor passar de um cargo a outro mediante alguma forma de concurso interno. Esse instituto, julgado inconstitucional a partir da Constituio de 1988, considerado por alguns e, particularmente, pelas entidades representativas dos servidores pblicos como fundamental para garantir carreiras no servio pblico. Em nosso entendimento, o instituto da ascenso no se justifica, uma vez que se o servidor competente para ter acesso ao cargo mais elevado, ele lhe dispensvel; se apenas para facilitar esse acesso, em desrespeito ao princpio isonmico com os demais cidados, ele indefensvel e representa mera garantia corporativa. A ascenso desatende aos dois princpios que justificam a existncia do concurso pblico: o direito de igualdade no acesso
ao cargo pblico e a obrigao de a Administrao escolher, sempre e de forma impessoal, o melhor para o desempenho de determinada funo. Alm disso, a ascenso gera um problema de desestmulo no desempenho das funes de nvel mais elementar, que perdem o seu significado, transformadas em meros canais de acesso para aquelas mais complexas. Em nosso entendimento, a simples supresso do concurso pblico ou a sua flexibilizao traria conseqncias deletrias para a Administrao Pblica, uma vez que teria como resultado a paralisao do processo de institucionalizao do servio pblico que vem tomando corpo, lentamente e contra uma grande resistncia, desde a edio da Carta de 1988. 4.6. Estabilidade As discusses acerca do instituto da estabilidade do servidor pblico devem ser feitas levando em conta o seu fundamento. Servidor pblico deve ser estvel porque isso importante para garantir a continuidade, a eficincia, a eficcia e a probidade da Administrao Pblica, no porque esse um direito da categoria. preciso reconhecer, entretanto, que, apesar da clara diferena das duas situaes a estabilidade do servidor pblico visa a garantir os direitos da coletividade, enquanto a estabilidade no emprego na iniciativa privada justifica-se pelos direitos devidos aos trabalhadores , hoje, possvel encontrar, especialmente, mas no unicamente, nas reivindicaes das entidades representativas dos servidores pblicos, uma confuso entre os dois institutos, que, entretanto, no se confundem. Assim, a estabilidade do servidor somente se justifica se ela assegura, de um lado, a continuidade e a eficincia da Administrao e, de outro, a legalidade e impessoalidade da gesto da coisa pblica. Assim, ela no pode ser vista, apenas, como garantia de emprego do servidor. Ao
contrrio, a sua existncia, antes de atender o servidor, tem que atender o interesse pblico que se sobrepe quele. O surgimento do instituto da estabilidade dos servidores pblicos vincula-se assim, aos prprios princpios da Administrao Pblica. Nesse sentido, a estabilidade justifica-se na medida em que assegura Administrao condies de levar a cabo as suas finalidades. Ou seja, a estabilidade no servio pblico no pode ser entendida como um princpio que se esgota em si mesmo. A permanncia do servidor no servio pblico surge na medida em que o Estado moderno verifica a necessidade e convenincia de continuidade da ao administrativa, de formao de quadros estveis e competentes de servidores que possam conduzir eficincia e eficcia da gesto da coisa pblica. Ao mesmo tempo, a estabilidade revela-se como garantia da autonomia do servidor diante de presses ilegtimas sobre o seu trabalho. Certamente, no se pode afirmar que, no Brasil, a concesso de estabilidade ao servidor pblico no tenha, diversas vezes, extrapolado o limite do interesse pblico, guiando-se, muitas vezes, pelas presses do momento, como ocorreu na sua extenso descuidada feita por quase todas as nossas constituintes. A estabilidade muitas vezes confundiu-se com um prmio devido ao servidor pblico, exclusivamente pelo fato de ele ocupar um cargo ou emprego na Administrao Pblica. Apesar disso, a nossa legislao sempre previu que o servidor pblico, mesmo o formalmente estvel, podia perder o cargo, desde que tivesse dado causa para tal. Estabelece o art. 40 da Constituio que o servidor admitido por concurso estvel aps trs anos de exerccio, s perdendo o cargo em virtude de sentena judicial transitada em julgado, mediante processo administrativo em que lhe seja assegurada ampla defesa ou, conforme dispositivo introduzido pela Emenda Constitucional no 19, de 1998, mediante procedimento de
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avaliao peridica de desempenho, na forma de lei complementar, assegurada ampla defesa. Observa-se, ento, que, salvo a hiptese introduzida pela Emenda Constitucional no 19, de 1998, no prev a Constituio as hipteses em que o servidor estvel pode perder o seu cargo, mas, to-somente, como. Cabe, da, lei especificar as hipteses em que pode haver perda do cargo e disciplinar o processo administrativo. Claro que a lei no pode listar hipteses absurdas para a perda do cargo. Por exemplo, ela no tem a faculdade de dizer que perder o cargo o servidor que se vestir de cinza ou marrom. Mas, certamente, podia ela dizer que perder o cargo o servidor que no cumprir as suas obrigaes. Alis, a lei no apenas pode, mas deve dizer isso. E, como regra, todos os estatutos dos servidores pblicos da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios j dizem isso. No tocante alterao feita pela Emenda Constitucional no 19, de 1998, o que ocorreu em mais um dos seus equvocos foi, simplesmente, constitucionalizar a possibilidade de perda de cargo por servidor estvel em razo de insuficincia de desempenho, apurada mediante procedimento de avaliao peridica, na forma que lei complementar vier a estabelecer. A alterao apenas tornou mais difcil a demisso por insuficincia de desempenho, por exigir uma nova lei complementar e at o momento no editada para disciplinar a matria. De toda forma, as limitaes existentes para a demisso de servidores que do causa para tal derivam de um problema muito mais complexo e envolve a nossa cultura poltica e administrativa. O fundamental aqui a deciso poltica de se abrirem os processos administrativos e de se proceder s punies decorrentes. Certamente, possvel alterar a lei para regulamentar de forma mais adequada para tornar o processo administrativo mais gil e flexvel e menos oneroso.
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Inicialmente, simplificando, radicalmente, o processo de apurao e punio de faltas leves e, quanto s faltas graves, impe-se retirar os excessos do processo administrativo disciplinar. De fato, as nossas normas processuais so to complexas que o que ocorre que a Administrao dificilmente tem condies de mobilizar tantos recursos para a punio de faltas, o que acaba conduzindo tolerncia e omisso das chefias, num procedimento que, certamente, no atende o interesse pblico, uma vez que premia o mau funcionrio. No se trata, aqui, de retirar o direito de defesa, mas evitar que o mau funcionrio seja beneficiado com mecanismos procedimentais interminveis, que fazem com que a punio de um servidor estvel tenha que levar anos para ser aplicada, consumir dezenas ou at centenas de horas de trabalho de vrios outros servidores e constituir autos que, muitas vezes, atingem vrios quilogramas de peso, obrigando a Administrao a despender esforos que seriam muito melhor canalizados na busca do atingimento de suas finalidades. Entretanto, repetimos, o fundamental nessa matria a deciso poltica de se procederem s punies e adequada gerncia. Apesar de algumas falhas, como acima descrito, existe legislao rgida para a punio do mau servidor e do incompetente que, na maior parte das vezes, to-somente, no aplicada. Observe-se, confirmando a tese esposada, que as Administraes, como regra, nem exoneram aqueles servidores que demonstram ineficincia em seu estgio probatrio, cuja avaliao quase nunca feita de forma adequada. Alm disso, j existe, mesmo, norma que permite a exonerao de servidores pblicos, quando a despesa de pessoal superar certos limites. Trata da alterao promovida pela referida Emenda Constitucional no 19, de 1998 e talvez a nica feita por ela com algum efeito prtico , no art. 169 da Constituio.
Temos aqui mudana qualitativa importante que modifica conceitualmente o instituto da estabilidade, uma vez que, diferentemente dos demais casos at ento existentes, permite-se que um servidor estvel perca o seu cargo sem ter dado causa para isso. Permite-se, na norma, que, superados limites estabelecidos em lei complementar para as despesas com pessoal, possam ser exonerados servidores estveis. A sua aplicao da norma transcrita exige dois tipos de regulamento, ambos j providos. O primeiro uma lei complementar definindo limites para a despesa de pessoal da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios. Essa exigncia foi suprida pela Lei Complementar no 101, de 4 de maio de 2000, que estabelece normas de finanas pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal e d outras providncias, conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). O outro regulamento exigido o que prev a edio de uma lei ordinria estabelecendo normas gerais para a exonerao dos servidores estveis. Trata-se da Lei no 9.801, de 14 de junho de 1999, que dispe sobre as normas gerais para perda de cargo pblico por excesso de despesa e d outras providncias. Mesmo com essa legislao, verifica-se que no h dispensa de servidores pblicos. Na verdade, j no havia a dispensa dos servidores no-estveis na Unio tentada no Governo Collor e revertida a partir do Governo Itamar Franco, como j se comentou. Ou seja, tambm nesse aspecto, o problema muito mais poltico e gerencial do que de legislao. 4.7. Gerenciamento Chega-se, agora a uma questo que, em nosso entendimento, representa o ponto central da situao da Administrao Pblica brasileira. A sua total falta de capacidade gerencial. Trata-se de problema que grave na Unio e nos grandes Estados e Municpios e que atinge um grau de tragdia nos pequenos.
Efetivamente, a forma de escolha dos dirigentes pblicos no Brasil absolutamente catica e errtica. A ausncia de carreiras, em sentido estrito, conforme comentado anteriormente, no estabelece as condies mnimas para a instituio de um corpo dirigente permanente. A tentativa feita, no perodo Bresser, de retomar a seleo de carreiras para a alta gerncia falhou por no trabalhar, absolutamente, a insero de seus integrantes da mquina administrativa. Eles eram e so, ainda, simplesmente selecionados e lanados nos rgos e entidades, sem comando central. O que acaba ocorrendo que a sua integrao fica merc de relaes interpessoais e corporativas. Nem mesmo o instituto da estabilidade, ainda que altamente generalizado talvez mais do que em qualquer outro pas , produziu na nossa Administrao Pblica uma efetiva continuidade. A Administrao brasileira, malgrado a estabilidade no servio pblico alcanada por seus servidores, padece de uma instabilidade funcional de grandes propores. As mudanas constantes de direo nos rgos e entidades conduzem ao que denominado dana de cadeiras. Mesmo que o quadro dirigente no se modifique no total, as pessoas esto, a cada momento, em um determinado rgo ou entidade. Assim, a estabilidade acaba sendo intil para assegurar continuidade e permanncia. Assim, o nosso sistema de recrutamento de dirigentes, na prtica, absolutamente aberto, permitindo ao Governo liberdade ampla na seleo dos gerentes. Ocorre que isso feito sem qualquer tipo de diretriz centralizada ou no. No h critrios explcitos para orientar a escolha de gerentes e, em decorrncia, no h qualquer forma de avaliao de seus resultados, alm, estritamente, do requisito da confiana, o que faz com que esses postos se tornem mera moeda de negociao poltica, quando no poltico-partidria.
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Ao mesmo tempo, a ausncia da idia de continuidade no servio pblico, bem como a falta de mecanismos institucionais de aferio de mrito para admisso e progresso, fazem com que o nvel de exigncia, pelas gerncias, acerca da qualidade do servio prestado seja extremamente baixo. Essa combinao leva total ausncia de gerncia no servio pblico, o que responsvel, em nosso entendimento, em boa parte pela sua presente situao.
5. Evoluo das despesas e do quantitativo de pessoal

Postas essas questes de ordem qualitativa, passemos a verificar como as polticas de gesto de pessoal afetaram, quantitativamente, as despesas e o quantitativo de pessoal no Poder Executivo da Unio. Os dados tm como fonte documentos divulgados pela Secretaria do Tesouro Nacional do Ministrio da Fazenda (STN/MF) e pelas Secretarias de Recursos Humanos (SRH/MP) e de Logstica e Tecnologia da Informao do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (SLTI/MP). So, todos eles, documentos pblicos que podem ser encontrados nos stios da Internet desses rgos, respectivamente, <www.stn. fazenda. gov.br>, <www.servidor.gov.br> e <www. comprasnet.gov.br>. Os dados relativos ao ano de 2006 que tm origem na SRH/MP consideram como referncia o ms de setembro daquele ano,
tendo em vista ser essa a informao mais recente divulgada por aquele rgo. Nas tabelas que informam valores monetrios, apresentada, alm da sua variao nominal, a sua evoluo real, utilizando-se como deflator o ndice de Preos ao Consumidor Amplo (IPCA) da Fundao Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE). Quando os dados so anuais, adotou-se o IPCA medido de julho do ano anterior a junho do ano respectivo. A primeira concluso importante que os dados permitem constatar que as mudanas na poltica de pessoal do Governo Lula, comentadas acima, j provocam efeito importante. Inicialmente, verifica-se, facilmente, que houve, recentemente, um claro aumento do nmero de servidores pblicos efetivos. De fato, a partir de 2003, ano em que se inicia o presente Governo, houve uma inverso da tendncia de reduo no nmero total de servidores pblicos civis da Unio, que vinha-se verificando desde o incio do Governo anterior, em 1995. O aumento do nmero de servidores pblicos deriva, essencialmente, do aumento das admisses por concurso pblico e da expanso dos cargos em comisso, quando, tambm, se inverte a poltica anterior, de no reposio de quadros na Administrao Pblica. Isso tudo fica evidente na tabela e nos grficos a seguir.
(em dezembro de cada ano de 1995 a 2004 e novembro de 2005)

Ano Nmero de servidores Admisses por concurso 1995 573.894 19.675 1996 560.662 9.927 1997 536.327 9.055 2003 461.748 7.220 1998 518.454 7.815 2004 503.762 16.122 1999 501.571 2.927 2005 513.587 12.453 2000 491.565 1.524 2006 531.660 19.594
Nmero de servidores e admisses por concurso
Ano 2001 2002 Nmero de servidores 463.291 461.416 Admisses por concurso 660 30 Fonte: Boletim Estatstico de Pessoal - SRH/MP
Quando se trata da questo das despesas de pessoal, verifica-se o seu aumento a partir
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do ano de 2004, derivada, no apenas, do crescimento do nmero de servidores, como

tambm da concesso de reajustes a diversas categorias, questes j comentadas acima. importante registrar que o aumento de despesa se acelerou fortemente no ano de 2006 (o que, vale comentar, tem continuado no ano de 2007, conforme mostram dados disponveis referentes s despesas de pessoal de janeiro a maio de 2007, que traduzem um crescimento de 13,9% relativamente a mesmo perodo do ano anterior), tendo em vista que tivemos, naquele ano, a edio de diversos atos concedendo reaBraslia a. 44 n. 175 jul./set. 2007
juste a, praticamente, todas as categorias do Poder Executivo da Unio. Segundo as exposies de motivos desses atos, em dados compilados por Marcos Mendes, os reajustes tero impacto de 7,8 bilhes de reais em 2006 e mais de 5,7 em 2007. De outra parte, muitos desses reajustes foram concedidos mediante gratificaes cuja extenso para os inativos e pensionistas foi reduzida. Ocorre que h uma grande possibilidade de essas vantagens serem estendidas, por deciso judicial, aos
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aposentados e aos pensionistas que ainda tm direito paridade por fora do art. 7o da Emenda Constitucional no 41, de 2003, e que so a grande maioria deles. Assim, provvel que assistamos, em razo disso, a um aumento das despesas previdencirias dos servidores pblicos. Trata-se de processo que, com certeza, no ocorrer no curto prazo, tendo em vista a demora na tomada de decises judiciais definitivas. Entretanto, no exagero afirmar que se pode estar armando mais uma bomba de efeito retardado, similar aos casos acima referidos dos 28,86% e dos 3,17%. Observe-se, ainda, que, quando separamos as despesas exclusivamente destinadas a pessoal civil ativo do Poder Executivo
que permitem visualizar, de fato, o efeito das polticas de pessoal daquele Poder , fica mais evidente o seu crescimento real. Todas essas informaes esto explicitadas na tabela e nos grficos que se seguem. importante chamar a ateno para o fato de que foram retirados dos dispndios com pessoal os valores relativos contrapartida previdenciria da Unio (classificada como obrigaes patronais ou despesa entre rgos do oramento), considerando, de um lado, que se trata de despesa meramente contbil, uma vez que no destinada a nenhum tipo de fundo ou entidade diferenciada, e, de outro, que a sua manuteno provocaria distoro na srie, a partir de 2004, tendo em vista que esses valores sofreram signi-
Despesas com pessoal do Poder Executivo e receitas correntes da Unio

(valores nominais em R$ 1.000)
Ano 1995 1996 1997 1998 1999 Despesa Total 27.054.389 29.906.540 32.619.863 33.511.841 37.063.085 Despesa com Pessoal Civil 19.386.304 20.925.702 22.692.570 22.277.474 25.359.601 Despesa com Pessoal 8.561.413 10.052.750 10.890.087 12.392.388 12.919.447 Militar Despesa com Pessoal Civil 10.788.361 11.502.869 12.425.972 11.101.477 13.198.055 Ativo Receita corrente lquida 69.574.363 86.038.086 96.324.693 112.415.371 129.141.507 da Unio Receita corrente total da 127.093.577 156.830.020 175.269.845 200.455.308 218.020.921 Unio Ano 2001 2002 2003 2004 2005 Despesa Total 46.277.608 52.968.050 56.471.862 62.368.599 71.902.630 Despesa com Pessoal Civil 29.521.259 33.747.017 37.895.718 43.231.703 49.771.719 Despesa com Pessoal 18.310.412 20.933.697 20.202.590 21.575.636 22.560.300 Militar Despesa com Pessoal Civil 16.092.688 18.425.427 19.365.263 23.286.810 26.627.861 Ativo Receita corrente lquida 167.739.102 201.927.320 224.920.164 264.352.998 303.015.775 da Unio Receita corrente total da 289.410.918 343.074.988 384.477.011 450.589.981 527.324.578 Unio 2000 41.607.890 28.187.635 14.697.531 15.128.173 145.110.650 252.518.504 2006 79.255.711 55.416.275 25.894.627 33.648.002 344.731.433 584.067.471
(valores reais deflacionados pelo IPCA - 1995=100)

Ano Despesa Total Despesa com Pessoal Civil Despesa com Pessoal Militar Despesa com Pessoal Civil Ativo Receita corrente lquida da Unio Receita corrente total da Unio 1995 100 100 100 100 100 100 1996 95,09 92,85 101,01 91,72 106,38 106,15 1997 96,91 94,09 102,24 92,58 111,28 110,85 1998 96,28 89,32 112,51 79,98 125,59 122,60 1999 103,06 98,41 113,53 92,03 139,64 129,05 2000 108,07 102,17 120,63 98,54 146,56 139,62
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Ano Despesa Total Despesa com Pessoal Civil Despesa com Pessoal Militar Despesa com Pessoal Civil Ativo Receita corrente lquida da Unio Receita corrente total da Unio 2001 111,97 99,68 140,00 97,64 157,82 149,06 2002 2003 119,04 108,87 105,84 101,96 148,67 123,08 103,84 93,63 176,46 168,62 164,13 157,79 2004 113,37 109,67 123,93 106,15 186,86 174,35 2005 121,84 117,70 120,81 113,16 199,67 190,22 2006 129,10 125,97 133,29 137,45 218,36 202,52
Fonte: Boletim Estatstico de Pessoal SRH/MP, para 1995 a 2005, e Estatsticas de Despesas de Pessoal Execuo Oramentria STN/MF, para 2006. Obs.: exclui, nas despesas de pessoal, as relativas a obrigaes patronais.
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ficativo aumento com a edio da Lei no 10.887, de 18 de junho de 2004, gerando aumento artificial na contabilidade das despesas de pessoal. Aqui, importante chamar a ateno para o fato de que os reajustes concedidos ao Poder Executivo acabam alimentando fortes demandas dos outros Poderes. Nesse sentido, tm sido editadas leis aumentando a remunerao dos servidores da Cmara dos Deputados, do Senado Federal, do Tribunal de Contas da Unio e do Poder Judicirio, todas categorias que, como regra, j tm remuneraes bastante elevadas.
Ainda na rea de pessoal, verifica-se que houve, tambm a partir do ano de 2004, um aumento significativo no nmero de cargos em comisso do Grupo Direo e Assessoramento Superiores (DAS). Vale ressaltar que o aumento ocorreu, especialmente, nos DAS 4, 5 e 6, e nos cargos de natureza especial (NES) os mais elevados hierarquicamente e de melhor remunerao, cuja ocupao permite a concesso de outras vantagens, como auxlio-moradia para os seus ocupantes. Os dados esto na tabela abaixo. importante ressaltar que o impacto da expanso dos cargos em comisso tem
NMERO DE CARGOS EM COMISSO DO GRUPO DAS E DE NATUREZA ESPECIAL (em dezembro de cada ano de 1997 a 2005 e setembro de 2006)
1997 DAS-1 DAS-2 DAS-3 DAS-4 DAS-5 DAS-6 NES DAS-4 a 6 e NES (N) DAS-4 a 6 e NES (%) TOTAL 6.820 5.943 2.472 1.682 558 132 51 2.423 17.658 1998 6.554 5.678 2.490 1.716 607 138 53 2.514 17.236 1999 5.681 5.313 2.690 1.810 666 146 60 2.682 16.366 2000 6.503 5.442 2.826 1.866 606 146 37 2.655 17.426 2001 6.665 5.615 2.828 2.073 662 152 39 2.926 18.034 2002 6.733 5.703 2.954 2.158 672 154 76 3.060 18.450 2003 6.551 4.658 3.055 2.341 772 182 50 3.345 17.609 2004 6.761 5.213 3.420 2.651 852 186 53 3.742 19.136 2005 7.054 5.480 3.509 2.785 911 186 50 3.932 19.975 2006 6.786 5.331 3.524 2.869 936 192 52 4.049 19.690
13,72% 14,59% 16,39% 15,24% 16,22% 16,59% 19,00% 19,55% 19,68% 20,56%
Fonte: Boletim Estatstico de Pessoal SRH/MP
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reflexos negativos no apenas na despesa mas tambm nas condies gerenciais: amplia-se o nmero de pessoas sem vnculo institucional com a administrao pblica, ligadas a interesses de curto prazo de grupos polticos especficos. Tem-se argumentado que o crescimento do nmero de servidores efetivos e em
comisso deriva da substituio de pessoal contratado temporariamente e terceirizado. Entretanto, essa informao no chega a ser confirmada pelos dados disponveis. No tocante ao nmero de contratos temporrios, observa-se o crescimento da tendncia do seu aumento, j encontrada no Governo anterior, conforme a tabela e grfico abaixo.
1999 10.868
CONTRATAO TEMPORRIA (em dezembro de cada ano) 2000 2001 2002 2003 2004 12.463 12.969 15.588 20.323 23.594
2005 28.661
2006 24.281
Fonte: Estatsticas de Despesas de Pessoal Execuo Oramentria STN/MF.
293
Mesmo a reduo de contratos temporrios apresentada no ano de 2006 no reflete a diminuio de pessoal, mas, tosomente, a transferncia feita, por fora da Lei no 11.350, de 5 de outubro de 2006, de 3.365 Agentes de Combate s Endemias da Fundao Nacional de Sade (os chamados mata-mosquitos) contratados, temporariamente, para empregos permanentes na Administrao Pblica. Esse fato fica evidente quando verificamos o nmero de servidores regidos pela Consolidao
das Leis do Trabalho pagos pelo Tesouro. Esto includos, nessa categoria, tambm, os empregados das empresas estatais dependentes, isto , aquelas que recebem repasse do oramento para o pagamento de seu pessoal. Os nmeros relativos a esse pessoal, informados abaixo, mostram, tambm, aumento significativo de admisses nos anos de 2005 e 2006, que superam, em muito, o mero efeito da converso de regime dos servidores objeto da referida Lei no 11.350, de 2006:
SERVIDORES REGIDOS PELA CLT PAGOS PELO TESOURO (em dezembro de cada ano)
1999 37.600 2000 37.039 2001 37.075 2002 35.838 2003 35.863 2004 35.326 2005 44.831 2006 54.336
Fonte: Estatsticas de Despesas de Pessoal Execuo Oramentria STN/MF
Quanto terceirizao, se analisarmos as despesas de custeio com atividades que, de alguma forma, envolvem contratao de servios, no se verifica nelas uma altera-
o significativa com relao ao segundo mandato do Presidente Fernando Henrique Cardoso e mesmo um aumento a partir do ano de 2004.
Despesas de custeio com contratao de servios na administrao direta, autrquica e fundacional (valores nominais em R$ 1.000)
Loc. Mo Obra Serv. Pes. Fsica Serv. Pes. Jurdica Consultoria TOTAL 1995 363.541 246.126 3.680.150 16.524 4.306.341 1996 489.247 280.383 4.074.525 21.811 4.865.966 1997 579.752 323.166 4.204.744 17.698 5.125.360 1998 581.087 293.597 4.021.389 32.144 4.928.217 1999 560.518 363.560 4.506.704 35.646 5.466.428 2000 566.223 330.943 5.024.016 59.529 5.980.711
294
Despesas de custeio com contratao de servios na administrao direta, autrquica e fundacional (valores nominais em R$ 1.000)
2001 Loc. Mo Obra Serv. Pes. Fsica Serv. Pes. Jurdica Consultoria TOTAL 640.216 363.007 6.206.651 108.244 7.318.118 2002 629.746 463.725 7.271.157 105.635 8.470.263 2003 748.949 425.448 6.372.246 102.186 7.648.829 2004 958.500 455.487 7.472.595 70.200 8.956.782 2005 1.270.863 470.734 8.840.553 62.502 10.644.652 2006 1.524.802 559.229 10.816.773 45.928 12.946.732
Fonte: Informativos ComprasNet SLTI/MP

Loc. Mo Obra Serv. Pes. Fsica Serv. Pes. Jurdica Consultoria TOTAL 1995 100 100 100 100 100 2001 Loc. Mo Obra Serv. Pes. Fsica Serv. Pes. Jurdica Consultoria TOTAL 115,28 96,54 110,40 428,80 111,24 1996 115,77 97,99 95,24 113,54 97,20 2002 105,32 114,56 120,13 388,69 119,59 1997 128,18 105,54 91,84 86,09 95,67 2003 107,45 90,16 90,31 322,55 92,64 1998 124,24 92,72 84,94 151,20 88,95 2004 129,66 91,01 99,86 208,93 102,29 1999 115,99 111,13 92,13 162,29 95,50 2005 160,27 87,68 110,13 173,41 113,32 2000 109,45 94,49 95,93 253,15 97,59 2006 184,84 100,13 129,53 122,49 132,49
Fonte: Informativos ComprasNet - SLTI/MP
Esse aumento de despesa tem sido sustentado por dois fatores: do lado da receita,
pelo crescimento constante das receitas correntes da Unio, conforme o grfico

295
abaixo; e, do lado da despesa, pela reduo relativa dos dispndios com encargos da
dvida, tendo em vista a diminuio da taxa de juros:
Fonte: Srie Histrica de Receitas e Despesas STN/MF
A tendncia do crescimento das despesas de pessoal, entretanto, pode vir a se tornar insustentvel, no curto prazo, tanto se houver uma dificuldade do aumento das receitas da Unio quanto se ocorrer algum acidente de percurso que obrigue o aumento da taxa de juros e, conseqentemente, das despesas financeiras do Governo Federal.
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A situao tanto mais grave quando se constata que a outra grande despesa corrente a cargo da Unio, o pagamento dos benefcios do Regime Geral de Previdncia Social (RGPS), tem apresentado um quadro extremamente preocupante, crescendo a taxas muito superior ao produto interno bruto e, mesmo, s receitas pblicas, conforme a seguir:
Fonte: Relatrio de Execuo Oramentria do Governo Federal - STN/MF, para 2006
6. Consideraes finais
, com certeza, lugar comum afirmar que a Administrao Pblica brasileira padece de graves problemas. O importante, entretanto, entender que o equacionamento desses problemas extremamente complexo e no pode ficar restrito a lugares comuns e solues simples. A complexidade desses problemas fica mais evidente quando se constata que, na verdade, eles envolvem questes ligadas nossa prpria cultura poltica e administrativa.
Ou seja, para buscar resolver os problemas da Administrao Pblica brasileira, no se pode repetir um equvoco da Constituinte de 1987/88 e do processo que resultou na Emenda Constitucional no 19, de 1998, quando se acreditou que seriam dadas solues imediatas a graves questes pela simples incluso de dispositivos na Carta Magna. Trata-se de providncia, certamente, menos glamourosa e de menor visibilidade do que buscar emendar a Constituio, mas, sem dvida, mais eficaz. No se pode repetir os erros de diagnstico que acabaram comprometendo experincias interessantes como a que se
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iniciou com a edio do Decreto-lei no 200, de 1967, ou a gesto do Ministro Bresser Pereira, ou mesmo aquelas fortemente equivocadas como a do Governo Collor. Impe-se aprender com esses erros. O principal problema da nossa Administrao Pblica de deciso poltica e gerencial, no sentido de que lhe falta capacidade gerencial, faltam-lhe bons gerentes, comprometidos com a gesto da coisa pblica, o que somente ser obtido com uma mudana cultural profunda. Os problemas da Administrao Pblica parecem-nos, no momento, agravados pela tendncia recente de seu crescimento, que s os aumenta. Efetivamente, os dados mostram, a partir de 2004, uma mudana na inflexo das curvas de despesa e quantitativo de pessoal da Unio. E a questo no se restringe questo quantitativa, sendo tambm digna de ateno a poltica de pessoal adotada pelo Governo Lula, que tem uma nfase sindical explcita. Essa diretriz , parece-nos, temerria, na medida em que pode ampliar as dificuldades no controle das despesas, sem atender o interesse pblico. Alm disso, certamente preocupante a opo pela criao de carreiras verticais nos diversos rgos e entidades, o que significa acelerar a reverso do processo
iniciado ainda na dcada de 1970, e que pode contribuir, fortemente, para impedir o controle das despesas de pessoal. Para superar esses problemas, impe-se a definio de uma viso estratgica de longo prazo para as polticas de pessoal relativas aos servidores civis do Poder Executivo da Unio. necessrio que o Estado explicite aonde pretende chegar com as polticas que vem adotando ou poderemos entrar numa espiral de crescimento das despesas com pessoal na Unio, em um contexto de economia estvel, que torna muito difcil corrigir opes equivocadas, cujos efeitos sero sentidos por dcadas. A soluo para os problemas da Administrao Pblica brasileira no vai surgir enquanto passarmos apenas por modismos e por uma descontinuidade permanente. preciso reconhecer que as perspectivas no so otimistas.
Referncias
MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Regime dos servidores da administrao direta e indireta. So Paulo: Malheiros, 1995. PEREIRA, Luiz Carlos Bresser. Da administrao pblica burocrtica gerencial. In: ______ ; SPINK, Peter. Reforma do estado e administrao pblica gerencial. So Paulo: Fundao Getlio Vargas, 1998. VILHENA, Renata et al. O choque de gesto em Minas Gerais. Belo Horizonte: UFMG, 2006.
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Como citar este artigo:

Diagnstico e perspectivas da poltica de recursos humanos na administrao pblica brasileira

Gilberto Guerzoni Filho Consultor Legislativo do Senado Federal.

4. Questes especficas sobre as polticas de pessoal

5. Evoluo das despesas e do quantitativo de pessoal

(em dezembro de cada ano de 1995 a 2004 e novembro de 2005)

Nmero de servidores e admisses por concurso

do ano de 2004, derivada, no apenas, do crescimento do nmero de servidores, como

Despesas com pessoal do Poder Executivo e receitas correntes da Unio

(valores reais deflacionados pelo IPCA - 1995=100)

Revista de Informao Legislativa

(valores reais deflacionados pelo IPCA - 1995=100)

Braslia a. 44 n. 175 jul./set. 2007

Fonte: Boletim Estatstico de Pessoal SRH/MP

Revista de Informao Legislativa

Fonte: Estatsticas de Despesas de Pessoal Execuo Oramentria STN/MF.

Braslia a. 44 n. 175 jul./set. 2007

Revista de Informao Legislativa

Fonte: Informativos ComprasNet SLTI/MP

(valores reais deflacionados pelo IPCA - 1995=100)

Fonte: Informativos ComprasNet - SLTI/MP

pelo crescimento constante das receitas correntes da Unio, conforme o grfico

dvida, tendo em vista a diminuio da taxa de juros:

Fonte: Srie Histrica de Receitas e Despesas STN/MF

Fonte: Relatrio de Execuo Oramentria do Governo Federal - STN/MF, para 2006

Revista de Informao Legislativa

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