SEMINRIO CONTRATAO DE BENS E SERVIOS DE TECNOLOGIA DA INFORMAO SEGUNDO A IN-04 DA SLTI/MP E A JURISPRUDNCIA DO TCU

Professor Ministro Augusto Sherman Cavalcanti, do Tribunal de Contas da Unio

Braslia-DF, dias 03 e 04 de agosto de 2009. Participantes do CJF: Alexandre Pinheiro Lameiro Andr Ricardo Lapetina Chiaratto Nomria Carvalho de Alencar Sheila Campello Farias Gibaile Tarcsio Leal de Arajo

O modelo atual de contratao de servios de TI na Administrao Pblica foi objeto de sistemtica observao pelo Tribunal de Contas da Unio que, em diversos acrdos, se manifestou acerca de suas desvantagens (restrio competitividade das licitaes, antieconomicidade, risco estratgico, risco de segurana e ausncia de planejamento) e traou orientaes, considerando a essencialidade desses servios e embasadas no princpio constitucional da Eficincia, na supremacia do interesse pblico e nas leis federais que disciplinam o processo licitatrio no setor pblico (Lei n. 8666/1993 e Lei n. 10.520/2002, dentre outras), expostas em inmeros acrdos, dentre os quais se destaca o Acrdo n. 1.603/2008 TCU Plenrio. No referido Acrdo n. 1603/2008 o TCU recomendou aos rgos pblicos, inclusive ao Conselho Nacional de Justia, que disseminassem a importncia do planejamento estratgico e procedessem a aes voltadas implantao e/ou ao aperfeioamento do planejamento estratgico institucional, do planejamento estratgico de TI e de comit diretivo de TI, bem como adotassem providncias para garantir que as propostas oramentrias para a rea de TI fossem elaboradas com base nas atividades que efetivamente os rgos pretendam realizar, alinhadas aos objetivos do negcio. Esse novo modelo est exposto na Instruo Normativa n. 04, de 19/05/2008, da Secretaria de Logstica e Tecnologia do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (material anexo), que obriga a Administrao Pblica Federal direta, autrquica e fundacional. Entende-se conveniente a sua aplicao no mbito do Poder Judicirio, uma vez que este tambm est obrigado aos princpios e legislao que regem as contrataes pblicas O novo paradigma de contrataes de bens e servios de TI na Administrao Pblica tem como diretrizes: - o planejamento da contratao; - o parcelamento dos servios em tantos itens quantos sejam tcnica e economicamente viveis; - a mensurao e o pagamento dos servios por resultado alcanado e verificado; - a avaliao da qualidade dos servios; - a estruturao do quadro de pessoal de TI com servidores permanentes e capacitados na gesto de TI, com nfase no fortalecimento da gerncia das unidades de TI; - o controle efetivo da execuo dos servios.

Destacamos do contedo do Seminrio os temas a seguir, por sua relevncia na compreenso do novo modelo de contrataes em TI. 1. PLANEJAMENTO DA CONTRATAO O Planejamento funo administrativa essencial, dever poltico, constitucional e legal do administrador pblico e instrumento para que o gestor pblico maneje eficaz e eficientemente os recursos pblicos, de forma a gerar o maior benefcio possvel sociedade. H uma vinculao obrigatria do Planejamento da Contratao ao Planejamento Diretor de TI e deste ao Planejamento Estratgico Institucional, de forma que todas as contrataes de TI estejam alinhadas com as metas estratgicas definidas para o rgo pblico, com a direo a ser seguida pela organizao. O Plano Diretor de TI PDTI, a que se reporta o inciso X do art. 2 da IN n. 04/2008, um instrumento de diagnstico, planejamento e gesto dos recursos e processos de TI, que visa atender s necessidades de informao de um rgo ou entidade para um determinado perodo. O mais conveniente que o planejamento de TI seja precedido pelo planejamento estratgico do rgo estatal, dele retirando as informaes necessrias para sua elaborao e, ao mesmo tempo, complementando-o ao declarar os objetivos e iniciativas estratgicas da rea de TI, alinhar as solues de TI com as metas dos negcios do rgo, identificar oportunidades de solues de TI para aprimorar os negcios da instituio e definir planos de ao de TI de curto, mdio e longo prazo. A IN n. 04/2008 tambm prev a instituio de Comits de TI, formados com representantes das diversas reas dos rgos e responsveis por alinhar os investimentos de TI com os objetivos da entidade e por apoiar a priorizao de projetos a serem atendidos (art. 4, pargrafo nico, inciso IV). O Planejamento de TI deve: - constar de um documento escrito, publicado e divulgado no mbito da organizao; - abranger os ambientes interno e externo rea de TI; - ser elaborado com a participao das diversas subunidades da rea de TI e das unidades da organizao como um todo; e - estabelecer indicadores de desempenho, em conformidade com os objetivos estratgicos da rea de TI.

Ressalte-se que o suporte tcnico aos processos de planejamento de TI pode ser objeto de contratao, desde que sob superviso exclusiva de servidores do rgo ou entidade (art. 5, 1, IN n. 04/2008). O Acrdo n. 2094/2004 TCU Plenrio, de carter normativo vinculante, firmou o entendimento de que o projeto bsico que orienta a contratao de bens e servios de TI deve guardar compatibilidade com o plano diretor de informtica e com o planejamento estratgico da instituio, quando existentes. O Planejamento da Contratao um processo de trabalho formalizado, voltado a demonstrar, por meio do projeto bsico, a conexo entre a contratao e o planejamento existente, ou seja, o alinhamento da contratao estratgica do negcio. No planejamento da contratao devem estar documentadas todas as decises tomadas pelos gestores, desde a identificao da necessidade da contratao at a definio do objeto destinado a satisfazer essa necessidade. So etapas do Planejamento da Contratao: 1.1 A Anlise da Viabilidade da Contratao, que deve ser aprovada e assinada pelo requisitante e pela rea de TI, compreende a: - explicitao do motivo da contratao (pelo requisitante); - avaliao da necessidade da contratao, considerando os objetivos estratgicos e as necessidades corporativas (requisitante e rea de TI); - especificao dos requisitos, a partir das demandas dos potenciais gestores e usurios da soluo de TI, das solues disponveis no mercado e da anlise de projetos similares de outras instituies (requisitos tecnolgicos rea de TI, requisitos no tecnolgicos requisitante); - identificao de possveis solues (rea de TI e requisitante), considerando a disponibilidade de soluo similar em outro rgo, as solues existentes no Portal do Software Pblico Brasileiro, as alternativas de mercado, incluindo softwares livres ou pblicos, a observncia dos Padres de Interoperabilidade do Governo Eletrnico e do Modelo de Acessibilidade em Governo Eletrnico, a aderncia s regulamentaes da Infraestrutura de Chaves Pblicas Brasileiras e o custo financeiro estimado inicialmente; - justificativa da soluo escolhida (rea de TI), que contemple a descrio precisa, suficiente e clara da soluo, o alinhamento s necessidades e estratgia do negcio e a identificao dos benefcios, em termos de eficcia, eficincia e economicidade.

1.2 O Plano de Sustentao, de responsabilidade da rea de TI e do requisitante, deve contemplar: - a segurana da informao; - os recursos materiais e humanos; - a transferncia de conhecimento; - a transio contratual; e - o plano de continuidade dos servios, na hiptese de interrupo contratual. 1.3 A Estratgia da Contratao, a ser aprovada e assinada pelo requisitante do servio e pela rea de TI, deve ser elaborada a partir da Anlise de Viabilidade da contratao e compreender a: - indicao do tipo de servio (execuo indireta/continuada/comum), considerando o mercado e as solues existentes; - indicao do gestor do contrato; - definio de todas as responsabilidades da contratada; - indicao da fonte de recursos oramentrios e estimativa do impacto econmico-financeiro; - elaborao do oramento detalhado (a composio do preo deve ser feita a partir de vrias fontes, tais como a consulta a fornecedores, a contrataes similares no mbito da Administrao Pblica, a valores oficiais de referncia e a tarifas pblicas); - indicao dos termos contratuais, com base na Lei n. 8.666/93; - definio dos critrios tcnicos de julgamento da proposta; e - definio da estratgia de independncia da Administrao em relao contratada, contemplando, no mnimo, a forma de transferncia de tecnologia, os direitos de propriedade intelectual e autoral da soluo de TI, a documentao e o modelo e a base de dados. 1.4 Anlise de Riscos O gestor do contrato, a rea de TI e o setor requisitante devero identificar os principais riscos que podem conduzir frustrao da contratao ou frustrao do contrato, a possibilidade de ocorrncia desses riscos e dos potenciais danos, bem como definir as aes de preveno e de contingncia desses riscos e identificar os responsveis por tais aes. 2. CONTRATAO MENSURADA POR RESULTADOS Seu principal fundamento o princpio constitucional da Eficincia, pois o pagamento pelo resultado incentiva o contratado ao atingimento dos padres

desejados de qualidade do produto ou servio fornecido e dirige a ateno da Administrao para o controle da eficcia da contratao. Consiste na aferio, em um dado perodo, dos resultados ou produtos alcanados na execuo do contrato, conforme especificaes prvias de qualidade e nvel de servios. H um desestmulo ao pagamento por horas trabalhadas ou por horas de disponibilidade do pessoal (postos de servio), uma vez que o essencial o pagamento pelos produtos e servios efetivamente realizados, verificados e aceitos conforme as mtricas e os padres previamente estabelecidos. Em sntese, o pagamento dos servios est vinculado ao resultado alcanado ou ao grau de cumprimento do Acordo de Nvel de Servio (tratado nos arts. 15 e 17 da Instruo Normativa n. 02/2008, da SLTI). O planejamento da contratao deve prever, no mnimo: - a fixao dos procedimentos e dos critrios de mensurao dos servios prestados, abrangendo mtricas, indicadores, valores aceitveis; - a quantificao ou a estimativa prvia do volume de servios demandados, para fins de comparao e controle; - o delineamento do Acordo de Nvel de Servio; - a definio de metodologia de avaliao da adequao s especificaes e da qualidade dos servios com vistas aceite e pagamento; - a utilizao de um instrumento de controle da execuo contratual (ordem de servio ou solicitao de servio); - a definio dos procedimentos de acompanhamento e fiscalizao a serem realizados concomitantemente execuo. 3. ESTRUTURAO DO QUADRO DE PESSOAL DE TI O diagnstico da rea de TI no setor pblico federal identificou uma precria estruturao e carncia, tcnica e numrica, de servidores, comprometendo a realizao das tarefas estratgicas e de segurana relevantes para os rgos. A IN n. 04/2008 apresenta em seu art. 4 diversas aes, de adoo obrigatria, concernentes a investimentos na capacitao dos servidores e ao incremento do quantitativo de cargos na rea de TI. O aprimoramento qualitativo e quantitativo de recursos humanos nessa rea deve ser considerado como um investimento prioritrio dos rgos pblicos. Somente as atividades executivas podem ser terceirizadas; no as gerenciais, como a gesto de processos de TI, inclusive a gesto de segurana da

informao (art. 5, III, IN n. 04/2008). O suporte tcnico aos processos de planejamento e avaliao da qualidade dos servios de TI poder ser objeto de contratao, desde que sob superviso exclusiva de servidores do rgo ou entidade. 4. PROJETO BSICO OU TERMO DE REFERNCIA O projeto bsico ou termo de referncia um anexo obrigatrio do edital da licitao e est tratado no art. 6, IX, da Lei n. 8.666/1993, no art. 15 da IN n. 02/2008 SLTI. Especificamente no que concerne s contrataes de TI, est previsto no art. 17 da IN n. 04/2008, o qual relaciona seu contedo mnimo: - fundamentao da contratao; - indicao do tipo de servio; - definio do objeto; - requisitos do servio; - modelo de prestao dos servios; - estimativa de preos; - critrios de seleo do fornecedor; - mecanismos de gesto do contrato; - elementos para gesto do contrato; e - adequao oramentria. A IN n. 04/2008 no detalha os itens supra, mas a Secretaria de Fiscalizao de Tecnologia da Informao SEFTI, do Tribunal de Contas da Unio, atendendo s orientaes constantes do Acrdo n. 2.471/2008 TCU Plenrio, editou a Nota Tcnica n. 01/2008, contemplando o contedo mnimo do Projeto Bsico (material anexo). Em linhas gerais: - a fundamentao da contratao equivale Anlise da Viabilidade da Contratao, etapa obrigatria do planejamento, j realizada; - a definio do objeto deve ser suficiente, clara e precisa quanto natureza, quantidade e qualidade e no pode caracterizar exclusivo fornecimento de mo-de-obra, devendo estar vinculada a um nvel de servio, a um resultado ou a um produto; - os requisitos do objeto no devem conter especificaes excessivas, irrelevantes ou desnecessrias, que limitem a competio (art. 3, II, da Lei n. 10.520/2002);

- a estimativa de preos define limites de gastos para a Administrao Pblica e deve, tanto quanto possvel, se aproximar do preo de mercado. Assim, recomenda-se a consulta a vrias fontes, como sistemas de registro de preos, contratos anteriores com o mesmo ou com outros rgos pblicos e, obrigatria e documentadamente, pesquisa com fornecedores; - na seleo de fornecedores indevida a exigncia de atestados de capacidade tcnica em relao a itens no significativos para a obra ou servio como um todo, de forma a evitar restries ao carter competitivo da licitao; e - dentre os mecanismos de gesto do contrato esto a definio dos setores que o fiscalizaro e as responsabilidades de cada um deles, os procedimentos para mensurao, faturamento e pagamento dos servios prestados e a definio do mtodo de avaliao da adequao dos servios s especificaes do contrato, para ateste e pagamento.

DECISES TCU PLENRIO - RELATIVAS AO TEMA Acrdo n. 1558/2003 Acrdo n. 786/2006 Acrdo n. 2023/2005 Acrdo n. 667/2005 Acrdo n. 669/2008 Acrdo n. 1603/2008 Acrdo n. 2094/2004 Acrdo n. 1521/2003 Acrdo n. 449/2005 Acrdo n. 828/2007 Acrdo n. 1806/2006 Acrdo n. 2024/2007 Acrdo n. 140/2005 Acrdo n. 2471/2008 Acrdo n. 838/2004 Acrdo n. 304/2006 Acrdo n. 2103/2005 Acrdo n. 2171/2005 Acrdo n. 2172/2005 Acrdo n. 264/2006 Acrdo n. 2349/2007 Acrdo n. 1182/2004