Você está na página 1de 91

Controle Interno e Externo

da Gesto Pblica

Braslia-DF.

Elaborao:

Jos Alceu de Oliveira Filho


Colaborao:

Alexandre Fernandes Soares


Produo:

Controle Interno e Externo da Gesto Pblica

Equipe Tcnica de Avaliao, Reviso Lingustica e Editorao

Sumrio

Apresentao........................................................................................................................................ 4
Organizao do Caderno de Estudos e Pesquisa................................................................................. 5
Organizao da Disciplina.................................................................................................................... 6
Introduo............................................................................................................................................. 8
Unidade I Controle............................................................................................................................. 9
Captulo 1 O Controle no Contexto da Administrao e do Direito Administrativo.................... 9
Captulo 2 O Controle na Reforma Administrativa................................................................... 13
Captulo 3 O Controle como Funo da Administrao Pblica................................................ 15
Captulo 4 Espcies de Controle.............................................................................................. 20
Captulo 5 O Controle na Execuo Oramentria .................................................................. 22
Unidade II Controle Interno............................................................................................................... 25
Captulo 6 Antecedentes Histricos........................................................................................ 25
Captulo 7 A Lei no 4.320/64 e o Decreto-Lei no 200/67.......................................................... 28
Captulo 8 O Controle Interno e a Constituio Federal de 1988............................................. 30
Captulo 9 A Criao da Secretaria Federal de Controle (SFC) e o Paradigma Gerencial .......... 33
Captulo 10 A Criao da Controladoria Geral da Unio (CGU)................................................. 36
Captulo 11 Finalidades e Atuao do Sistema de Controle Interno......................................... 43
Captulo 12 O Controle Interno segundo o Conselho Federal de Contabilidade.......................... 49
Unidade III Controle Externo............................................................................................................. 53
Captulo 13 O Controle Externo perante a Administrao Pblica............................................ 53
Captulo 14 O Controle Social e os Meios Disponveis Sociedade.......................................... 56
Captulo 15 As Cortes de Contas e suas Atribuies............................................................... 58

Captulo 17 A Instrumentalizao dos Exames a cargo do TCU............................................... 67


Captulo 18 Acordos Internacionais na rea de Controle......................................................... 85
Para (no) Finalizar............................................................................................................................... 88
Referncias............................................................................................................................................ 89

Ps-Graduao a Distncia

Captulo 16 O Tribunal de Contas da Unio (TCU) e suas Competncias.................................. 60

Apresentao

Caro aluno,

Bem-vindo ao estudo da disciplina Controle Interno e Externo da Gesto Pblica.


Este o nosso Caderno de Estudos e Pesquisa, material elaborado com o objetivo de contribuir para a realizao e o
desenvolvimento de seus estudos, assim como para a ampliao de seus conhecimentos.
Para que voc se informe sobre o contedo a ser estudado nas prximas semanas, conhea os objetivos da disciplina, a
organizao dos temas e o nmero aproximado de horas de estudo que devem ser dedicadas a cada unidade.
A carga horria desta disciplina de 60 (sessenta) horas, cabendo a voc administrar o tempo conforme a sua
disponibilidade. Mas, lembre-se, h um prazo para a concluso do curso, implicando a apresentao ao seu tutor das
atividades avaliativas indicadas.
Os contedos foram organizados em unidades de estudo, subdivididas em captulos, de forma didtica, objetiva e
coerente. Eles sero abordados por meio de textos bsicos, com questes para reflexo, que faro parte das atividades
avaliativas do curso; sero indicadas tambm fontes de consulta para aprofundar os estudos com leituras e pesquisas
complementares.
Desejamos a voc um trabalho proveitoso sobre os temas abordados nesta disciplina. Lembre-se de que, apesar de
distantes, podemos estar muito prximos.

Controle Interno e Externo da Gesto Pblica

A Coordenao

Organizao do Caderno de Estudos e Pesquisa

Organizao do Caderno de Estudos e Pesquisa

Apresentao: Mensagem da Coordenao do WDireito.


Organizao da Disciplina: Apresentao dos objetivos e da carga horria das unidades.
Introduo: Contextualizao do estudo a ser desenvolvido por voc na disciplina, indicando a importncia dessa para
a sua formao acadmica.
cones utilizados no material didtico
Provocao: Pensamentos inseridos no material didtico para provocar a reflexo sobre sua prtica
e seus sentimentos ao desenvolver os estudos em cada disciplina.
Para refletir: Questes inseridas durante o estudo da disciplina, para estimul-lo a pensar a respeito do
assunto proposto. Registre aqui a sua viso, sem se preocupar com o contedo do texto. O importante
verificar seus conhecimentos, suas experincias e seus sentimentos. fundamental que voc reflita
sobre as questes propostas. Elas so o ponto de partida de nosso trabalho.
Textos para leitura complementar: Novos textos, trechos de textos referenciais, conceitos de
dicionrios, exemplos e sugestes, para lhe apresentar novas vises sobre o tema abordado no texto
bsico.
Sintetizando e enriquecendo nossas informaes: Espao para voc fazer uma sntese dos textos
e enriquec-los com a sua contribuio pessoal.

Praticando: Atividades sugeridas, no decorrer das leituras, com o objetivo pedaggico de fortalecer
o processo de aprendizagem.
Para (no) finalizar: Texto, ao final do Caderno, com a inteno de instig-lo a prosseguir com a
reflexo.
Referncias: Bibliografia consultada na elaborao da disciplina.

Ps-Graduao a Distncia

Sugesto de leituras, filmes, sites e pesquisas: Aprofundamento das discusses.

Organizao da Disciplina

Ementa:
Sistemas de controle interno e externo. Controle interno e externo no Brasil. Regras constitucionais sobre o controle
interno e externo. Tribunais de Contas: funes, natureza jurdica e eficcia das decises. Tribunal de Contas da Unio:
natureza, competncia e jurisdio, organizao, julgamento e fiscalizao.

Objetivos:
Aprofundar os conhecimentos tericos sobre as aes de Controle, seus tipos, caractersticas, instrumentos
e competncias.
Ampliar a compreenso das estruturas e organizao de Controle nas diversas esferas governamentais.
Estimular a reflexo crtica e a produo discente na rea em questo.
Identificar, na literatura e na legislao pertinente, marcos regulatrios para o Controle, a fim de compreendlos e aplic-los de forma reflexiva.

Unidade I Controle
Carga horria: 20 horas
Contedos
O Controle no Contexto da Administrao e do Direito Administrativo
O Controle na Reforma Administrativa
O Controle como Funo da Administrao Pblica
Espcies de Controle
O Controle na Execuo Oramentria

Captulos
1
2
3
4
5

Unidade II Controle Interno


Carga horria: 20 horas

Controle Interno e Externo da Gesto Pblica

Contedos

Antecedentes Histricos
A Lei no 4.320/64 e o Decreto-Lei no 200/67
O Controle Interno e a Constituio Federal de 1988
A Criao da Secretaria Federal de Controle (SFC) e o Paradigma Gerencial
A Criao da Controladoria Geral da Unio (CGU)
Finalidades e Atuao do Sistema de Controle Interno
O Controle Interno segundo o Conselho Federal de Contabilidade

Captulos
6
7
8
9
10
11
12

Organizao da Disciplina

Unidade III Controle Externo


Carga horria: 20 horas
Captulos
13
14
15
16
17
18

Ps-Graduao a Distncia

Contedos
O Controle Externo perante a Administrao Pblica
O Controle Social e os Meios Disponveis Sociedade
As Cortes de Contas e suas Atribuies
O Tribunal de Contas da Unio (TCU) e suas Competncias
A Instrumentalizao dos Exames a cargo do TCU
Acordos Internacionais na rea de Controle

Introduo

A partir da dcada de 1980, o mundo passou por profundas transformaes, como a globalizao, a dinmica tecnolgica,
a publicizao da rea pblica e as novas formas de organizao do trabalho.
Esta nova realidade econmica e social se apresenta e impe mudanas de comportamento da Administrao Pblica.
Faz-se indispensvel que os instrumentos existentes sejam exercidos adequadamente, de forma eficaz, permitindo, alm
do dever de boa gesto, o efetivo comportamento tico e a prtica da justia social. Para tanto, a coordenao desse
processo requer um aparelho do Estado forte, gerencialmente competente, com estruturas geis, capaz de dar respostas
s demandas da sociedade e proteger a res publica.
Destaca-se ainda a esta realidade o momento democrtico que vivemos, em que o incremento da conscincia de cidadania
ensejou uma maior participao popular e um clamor por transparncia na conduo da gesto pblica.
Controle a funo administrativa que monitora e avalia as atividades e resultados alcanados para assegurar que o
planejamento, organizao e direo sejam bem-sucedidos. O conceito de controle consiste em verificar se a atividade
controlada est ou no alcanando os objetivos ou resultados desejados. Assim, o controle um processo que guia a
atividade exercida para um fim previamente determinado (CHIAVENATO, 2006).
Na Administrao Pblica, o controle a faculdade, e, em determinados casos, a competncia legal de avaliao, orientao
e correo que um Poder, rgo ou autoridade exerce sobre a conduta funcional (JUND, 2007).
O Controle uma atividade fundamental em qualquer organizao, de carter permanente e contnuo, que pode ser
observada em todos os ciclos, processos e nveis de gesto, sejam eles oramentrios, patrimoniais ou financeiros,
atendo-se eficincia, eficcia e efetividade na obteno do resultado desejado.

Controle Interno e Externo da Gesto Pblica

Este Caderno de Estudos tem por propsito apresentar e discutir o controle governamental, suas formas e aes praticadas
pelos diversos entes pblicos, de acordo com suas competncias.

Unidade I

Controle

Unidade I

Controle
Captulo 1 O Controle no Contexto da Administrao
e do Direito Administrativo

A administrao de uma entidade, seja pblica ou privada, exercida por meio de aes coordenadas e planejadas,
denominadas de funes administrativas.
A funo do controle indispensvel para acompanhar a execuo de programas e apontar suas falhas e desvios; zelar
pela boa utilizao, manuteno e guarda dos bens patrimoniais; verificar a perfeita aplicao das normas e princpios
adotados e constatar a veracidade das operaes realizadas.
A funo do controle exige a ateno da Administrao voltada para a execuo de planos e programas, para que metas e
objetivos previamente delineados sejam atingidos, consoante Reis (2003). Assim, a funo de controle est intimamente
relacionada Administrao que, ao exercer aquela funo, analisa e avalia os resultados obtidos, compara-os ao que
foi planejado ou previsto, objetivando verificar os resultados e sanar possveis falhas que possam ter ocorrido.
Como qualquer atividade administrativa, o controle precisa ser planejado considerando as peculiaridades da entidade,
tais como: objetivos; forma e origem jurdica; dimenso; volume e natureza das operaes.
O controle planejado permite responder questes, tais como: o que controlar; como; por que e onde.
O controle exerce, na administrao sistmica, papel fundamental no desempenho eficaz de qualquer organizao. por
intermdio do controle que se pode detectar eventuais desvios ou problemas que podem ocorrer durante a execuo de
um trabalho, possibilitando a adoo de medidas corretivas para que o processo se reoriente na direo dos objetivos
traados pela organizao.

Alguns autores acreditam que o termo controle foi transposto, por analogia, da sociologia para a administrao, tendo
em vista a precedncia daquela cincia sobre esta. Assim, o controle administrativo teria sido influenciado pela viso
comportamental e punitiva do controle social, vigente na sociologia.
Segundo Viegas (1996), embora a administrao esteja inserida no ramo das cincias sociais, tendo como fundamento
epistemolgico a sociologia, no h identidade entre os conceitos. Assim, o controle administrativo assume uma conotao
negativista, com base nos fundamentos do controle social. Esse sentido negativo expresso quando o controle aparece
como sinnimo de fiscalizar, supervisionar, ou seja, exercer uma ao de controle sobre pessoas. Diferentemente dessa
concepo negativa (correo de pessoas), a interpretao positiva aquela que considera o controle como a capacidade
de fazer com que as coisas ocorram segundo o que foi planejado, ou seja, o controle voltado para ao, visando ao
alcance dos objetivos e metas.

Ps-Graduao a Distncia

Tratando-se de uma funo administrativa, o controle dever ser exercido em todas as atividades, visando atingir as
metas com a mxima eficincia, eficcia e economicidade.

Controle

Unidade I

No que tange aos aspectos jurdicos, segundo Di Pietro (2006), a finalidade do controle assegurar que a Administrao
atue em consonncia com os princpios que lhe so impostos pelo ordenamento jurdico, como os da legalidade, moralidade,
finalidade pblica, publicidade, motivao de impessoalidade. Em determinadas circunstncias, abrange tambm o controle
chamado de mrito e que diz respeito aos aspectos discricionrios da atuao administrativa.
Segundo Meirelles (1993), os deveres do administrador so:
dever de eficincia;
dever de probidade;
dever de prestar contas.
O dever de prestar contas decorrncia natural da administrao como encargo de gesto de bens e interesses alheios (...)
A prestao de contas no se refere apenas aos dinheiros pblicos, gesto financeira, mas a todos os atos de governo
e de administrao (...)
O dever de prestar contas alcana no s administradores de entidades e rgos pblicos como, tambm, os entes
paraestatais e at particulares que recebam subvenes estatais para aplicao determinada (BRASIL, CF, 1988).
O controle uma das cinco funes universais da Cincia da Administrao, tais como: prever, organizar, comandar,
coordenar e controlar. O controle se relaciona com todas as demais funes, constituindo-se em instrumento indispensvel
para que sejam atingidos os objetivos previstos por qualquer organizao. Quando se aborda a funo de planejamento
(previso), possvel verificar que existe uma enorme simbiose entre o controle e o planejamento, em funo dos seguintes
aspectos.
o planejamento sem controle da execuo dificilmente logra xito, bem como o controle sem padres e objetivos
previamente definidos no ter como atuar, por falta de objeto (CHIAVENATO, 2000).
Megginson (1986) define controle como o processo de garantir que os objetivos organizacionais e gerenciais
estejam sendo cumpridos, ou seja, a maneira de fazer com que as coisas aconteam do modo planejado.
Segundo Albanese (1981), o processo destinado a assegurar que as aes estejam de acordo com os resultados desejados.
No que tange s fases do controle, diversos autores convergem seus entendimentos para as seguintes aes.
Controle Interno e Externo da Gesto Pblica

Estabelecimento de um padro de desempenho esperado.

10

Avaliao da execuo do processo controlado.


Comparao do resultado da execuo com o padro esperado.
Implementao de aes corretivas, quando necessrias.
Segundo a Norma NBR ISO 9001, convm que a adoo de um sistema de gesto da qualidade seja uma deciso estratgica
da organizao. Nesse processo de certificao, em busca da qualidade, pode ser aplicada a metodologia conhecida
como PDCA (Plan-Do-Check-Action), como mtodo de controle de processos (OLIVEIRA, 1996). A funo controle est
presente em todos os nveis das organizaes, ou seja, atuando em todos os processos.
Pode ser analisado tendo em vista o seguinte.

Controle

Unidade I

1) O tempo e a amplitude
Em relao ao tempo, o Controle pode ser assim considerado.
Controle Futuro (preventivo) o planejamento com os seus parmetros contidos: nas Polticas, Diretrizes, Planos e
Programas, consubstanciados no Plano Plurianual; na Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO); no Plano de Ao Anual,
parcela do Plano Plurianual relativa ao exerccio financeiro respectivo, consideradas a LDO e a integrao com o Oramento,
respeitados os seus limites; e no Oramento Anual.
Controle Presente (sucessivo) o controle da execuo dos Programas e do Oramento, com base nos parmetros
contidos nas programaes oramentria, financeira e fsica.
Controle Passado (corretivo) a verificao e avaliao dos resultados, tendo em vista: o cumprimento das metas previstas
no Plano Plurianual e a execuo dos Programas de Governo e dos Oramentos do Estado; a legalidade, a legitimidade,
a economicidade, a eficcia e a eficincia da Gesto Oramentria, Financeira, Operacional e Patrimonial nos rgos e
entidades da Administrao, bem como da aplicao de recursos pblicos, de responsabilidade do Estado, por outras
entidades de direito pblico ou privado; a exatido, as anlises e as demonstraes contbeis; as operaes de crdito,
avais e garantias, bem como direitos e haveres do Estado.
Em relao amplitude, o Controle pode ser exercido em todos os nveis e em todos os rgos e entidades da
Administrao, compreendendo, basicamente, estes.
Controle pelo responsvel pela tarefa.
Controle administrativo pela chefia competente; inclusive o titular do rgo, entidade ou unidade administrativa.
Controle pelos rgos prprios de cada sistema.
Controle pelos rgos de contabilidade.
Controle gerencial pelos responsveis pelo cumprimento dos programas, objetivos e metas.
2) Fundamento utilizado
Controle hierrquico decorre da desconcentrao administrativa, ou seja, da organizao vertical dos rgos
administrativos. Essa modalidade de controle pressupe faculdades de superviso, orientao, fiscalizao, aprovao e
reviso das atividades controladas, disponibilizando meios corretivos para os agentes responsveis pelo desvio de conduta.
Controle finalstico o que verifica o escopo da instituio, perscrutando o enquadramento da instituio no programa
de governo e o acompanhamento dos atos de seus dirigentes no desempenho das funes estatutrias, para o atingimento
das finalidades da atividade controlada.

Controle da legalidade ou legitimidade decorrente do princpio da legalidade presente no Estado de Direito, objetiva
verificar se o ato administrativo est conforme a lei que o regula. Esta modalidade de controle exercida tanto pela
Administrao como pelo Legislativo e Judicirio, devendo estes dois ltimos, contudo, serem provocados.
Controle de mrito este avalia no o ato, mas a atividade administrativa de per si, ou seja, o efeito dos atos
administrativos, visando aferir se o administrador pblico alcanou o resultado pretendido da melhor forma e com menos
custos para a Administrao.

Ps-Graduao a Distncia

3) Aspecto controlado

11

Controle

Unidade I

Controle de resultados assemelha-se ao controle finalstico supracitado, incidindo nos contratos de gesto.
4) Natureza dos organismos controladores
Controle judicirio encontra respaldo no art. 5o, inciso XXXV da Lei Fundamental, exercido pelo Poder Judicirio,
observando a legalidade dos atos emanados do Poder Executivo.
Controle administrativo ou executivo o exercido por todos os rgos sobre as suas respectivas administraes,
podendo analisar o mrito do ato, visto que o Judicirio s poder manifestar-se acerca da legalidade, no adentrando
a seara da oportunidade e convenincia.
Controle parlamentar exercido pelo Poder Legislativo diretamente ou com o auxlio do Tribunal de Contas. O controle
direto amparado no art. 49, inciso X da Lei Maior, enquanto o indireto est previsto no art. 70, caput do mesmo Estatuto.
5) Posio do rgo controlador
Controle interno quando seu exerccio cabe ao prprio rgo ou a outra entidade da mesma administrao que emanou
o ato.

Controle Interno e Externo da Gesto Pblica

Controle externo o que se realiza por rgo estranho ao que emanou o ato ou procedimento administrativo, a exemplo
daquele realizado pelo Tribunal de Contas, pelo Poder Judicirio e pelo Legislativo.

12

Controle

Unidade I

Captulo 2 O Controle na Reforma Administrativa

Em um contexto de mudanas, ou seja, durante a Reforma Administrativa, por ocasio do lanamento do Plano Diretor
da Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE), o tema controle comeou a ter maior relevncia, visando adequar o aparelho
do Estado s novas demandas que o desenvolvimento econmico e social apresentava. s lembrar que nesse perodo
foi criado o Real e comeou a estabilidade do processo inflacionrio, fato que permitia um melhor acompanhamento do
gasto pblico. Esse projeto de reforma administrativa pautou-se em um diagnstico da crise fiscal e da crise do modelo
de administrao burocrtica, vigente entre os anos 1930 e o final da dcada de 1980 no Brasil.
A obsolescncia desse modelo de administrao burocrtica, devido ao seu carter excessivamente formalista e
rgido, hierarquizado e pouco comprometido com resultados, abriu espao para o modelo que passou a ser chamado de
administrao gerencial ou administrao por resultados.
Fatores exgenos, tais como a globalizao da economia e a evoluo tecnolgica passaram a exigir a modernizao
do aparelho do Estado, a descentralizao de funes e o fortalecimento da capacidade de governo para desempenho
do seu papel estratgico na promoo do desenvolvimento econmico e social. Para tal, um Estado gerencialmente
competente, com estruturas geis e capazes de dar respostas s demandas da sociedade, tornava-se uma necessidade.
Alm disso, transformaes de ordem econmica e organizacional, associadas democracia e uma maior conscincia de
cidadania deram margem a demandas por participao e transparncia na conduo dos gastos pblicos. Comearam a
ser observados exemplos de corrupo, em diversos nveis, que colocaram em questionamento a eficcia dos instrumentos
formais de controle, reinantes no modelo burocrtico.
O PDRAE cria um novo conceito accountability responsabilizao que leva a prestao de contas do gestor alm
dos limites formais da burocracia, responsabilizando-o perante a sociedade, e pressupondo mecanismos de salvaguarda
da sociedade contra excessos de poder. Esse novo conceito traz embutido em seu arcabouo a ideia de insuficincia do
controle tcnico-formal e a necessidade de uma cidadania ativa no processo de controle dos recursos pblicos.
Observa-se, dessa forma, que, no ambiente de grandes transformaes polticas e econmicas, a forma de controle que
ocorria nas organizaes burocrticas estava ultrapassada e ineficiente. O formalismo legal, a nfase contbil e a prtica
policialesca nas auditorias deixavam de ser suficientes para justificar, perante a sociedade, o correto uso dos recursos
pblicos. Comea a ser exigido responsabilidade dos dirigentes no exerccio da funo pblica, servios pblicos com
qualidade e uma forma de administrao voltada para resultados.

A figura a seguir sintetiza a mudana de paradigma.


EVOLUO DOS MODELOS

Ps-Graduao a Distncia

Conforme j explicitado, a crise dos servios pblicos (modelo burocrtico) e a escassez de recursos (crise fiscal) deixavam
evidente que uma alternativa se fazia necessria, ou seja, a administrao pblica gerencial. Esse novo modelo, pautado
no compromisso com o desempenho, exigia tambm mudanas na forma de controle no mbito da administrao pblica
federal.

13

Controle

Unidade I
Modo Burocrtico

Controle Interno e Externo da Gesto Pblica

Modelo Gerencial

Globalizao da economia

Estado forte e gil

Crise fiscal

Gerencialmente competente

Princpios: profissionalizao, a ideia de carreira,


a hierarquia funcional, a impessoalidade, o
formalismo, os controles a priori, rgidos.

Dinmica tecnolgica

Accountability dos gestores

Conscincia da cidadania

Comprometido com resultado

No comprometido com resultados.

14

Causas da Evoluo

Surge na segunda metade do sculo XIX na poca


do Estado Liberal, como forma de combater a
corrupo e o nepotismo patrimonialista.

Controle

Unidade I

Captulo 3 O Controle como Funo da Administrao Pblica

Segundo Di Pietro (2006), no exerccio de suas funes, a Administrao Pblica sujeita-se a controle por parte dos
Poderes Legislativo e Judicirio, alm de exercer, ela mesma, o controle sobre os prprios atos. Acrescenta-se que esse
controle abrange no s os rgos do Poder Executivo, mas tambm os dos demais Poderes, quando exeram funo
tipicamente administrativa; em outras palavras, abrange a Administrao Pblica considerada em sentido amplo.
Assim, esse controle pode ser feito pela sociedade em geral, pela prpria Administrao, pelo Poder Legislativo, pelo
Ministrio Pblico e pelos Tribunais de Contas.
Quando o agente controlador integra a prpria Administrao controle interno , exerce ela mesma o controle sobre
seus rgos e suas entidades da Administrao Indireta. Se o controle efetuado por rgo, ente ou instituio exterior
estrutura da Administrao controle externo situando-se nessa espcie o controle realizado por instituies polticas
(Poder Legislativo), por instituies tcnicas (Tribunais de Contas) e por instituies precipuamente jurdicas (Judicirio).
O Controle Interno visto, muitas vezes, como mera auditoria, o que no verdadeiro. A auditoria ocorre de forma
espordica ou quando solicitada. Em contrapartida, a Controladoria, alm de ser atividade permanente, conta com a
vantagem de oferecer alternativas de melhoria na atuao de cada setor da Administrao Pblica, visando qualidade,
transparncia e, sobretudo, probidade administrativa.
O Controle Interno uma exigncia legal, entretanto, sua existncia se justifica primordialmente para promover a
otimizao dos escassos recursos pblicos; um mecanismo de promoo da defesa do patrimnio pblico, em especial,
no tocante vigilncia dos ndices da dvida pblica. Faz parte da Administrao, subordina-se ao administrador, tendo
por funo acompanhar a execuo dos atos, indicando, em carter opinativo, preventiva ou corretivamente, aes a
serem desempenhadas com vistas ao atendimento da legislao. Constitui-se em um valioso instrumento para o processo
decisrio e o direcionamento das aes governamentais, via planejamento.
Segundo o art. 74 da Constituio Federal, cada Poder ter um Sistema de Controle Interno, cujos responsveis possuem
responsabilidade solidria, pois quando tomarem conhecimento de alguma irregularidade e deixarem de dar cincia ao
Tribunal de Contas, podero ser responsabilizados criminalmente.
No obstante a Lei Maior ter previsto tal atividade, nem a prpria Unio possua uma Controladoria realmente estruturada,
o que foi sanado com o Decreto no 3.591, de 6 de setembro de 2000.
Nas esferas estaduais e municipais, somente a partir da edio da Lei Complementar no 101/2000, as Controladorias
comearam a sair do papel.

O Sistema de Controle Interno inerente a todos os atos e processos administrativos de um rgo/entidade, de forma
que no pode e nem deve ser concebido separadamente. Sua integrao fator decisivo para o perfeito desempenho das
atividades a serem implementadas nas diversas unidades administrativas. Dessa forma, a sua aceitao, pela organizao,
fundamental, porque se trata de um relacionamento permanente e uma observao contnua.
As propostas sugeridas pela Controladoria ao administrador, no sentido de alterar a prtica de determinado ato, se
acatadas, diminuiro o risco de falhas e erros, alm de estimularem a mxima eficincia na realizao de tarefas.

Ps-Graduao a Distncia

Ressalte-se que a nfase dada a todos os controles exercidos refere-se no apenas a quantidades, mas tambm relao
custo-benefcio, isto , se determinado gasto pblico trar mais resultados positivos que outro.

15

Controle

Unidade I

A grande importncia do Controle Interno exatamente estar muito prximo da realidade do rgo pblico. O controle
externo pode estabelecer correes, tem poderes para determin-las impositivamente, orientando seu jurisdicionado e
induzindo-o a uma alterao de atitude, mas no tem condies de atender s particularidades de determinada organizao.
Alm disso, um adequado Sistema de Controle Interno viabiliza a demonstrao do desempenho das entidades pblicas,
alm de garantir uma efetiva transparncia.
Segundo Di Pietro (2006), conforme o momento em que se efetua, o controle sobre a Administrao pode ser prvio,
concomitante ou sucessivo.
Controle prvio (ou preventivo) visa impedir que seja praticado ato ilegal ou contrrio ao interesse pblico.
Controle concomitante acompanha a atuao administrativa no mesmo momento em que ela se verifica.
Controle sucessivo (ou posterior) tem por objetivo rever atos j praticados, para corrigi-los, desfaz-los
ou apenas confirm-los.
A eficincia no servio pblico, que at h bem pouco tempo no era sequer pensada, passou a ter status de princpio
constitucional a partir da Emenda Constitucional no 19/1998. Essa alterao constitucional tem fundamento no anseio
social por bons servios pblicos, com um padro mnimo de qualidade.
A qualidade, por sua vez, est intrinsecamente ligada produtividade. No servio pblico no existem lucros a serem
auferidos, como na iniciativa privada. Ainda assim, j se percebe uma preocupao com o cumprimento de objetivos e
metas.
J o controle de gesto trata do acompanhamento simultneo da atuao, com medidas corretivas a fim de garantir que
os recursos materiais, bem como os humanos, sejam aproveitados de forma proficiente.
Todavia, dentre todos os controles realizados, o financeiro que tem maior relevncia. O controlador examina o modo
como foram efetuadas as despesas e emite um relatrio que compor a prestao de contas a qual ser enviada ao
Tribunal de Contas respectivo, servindo como subsdio para a Corte aprovar ou rejeitar as contas daquele rgo. Visa o
equilbrio entre a receita e a despesa pblica e o alcance de metas fiscais.

Controle Interno e Externo da Gesto Pblica

A Lei no 4.320, de 1964, em seu art. 75, dispe sobre precauo com o equilbrio das contas pblicas. Dessa forma, os
dispositivos inerentes a esse equilbrio, insertos na Lei de Responsabilidade Fiscal, no so uma novidade para o Controle
Interno e a Administrao Pblica.

16

A preocupao com o gasto pblico adquiriu maior relevncia aps a promulgao da Lei Complementar no 101/2000,
que dedica um captulo inteiro ao controle, fiscalizao e transparncia. A Lei de Responsabilidade Fiscal um
elemento orientador, constituindo-se em uma ferramenta gerencial a servio da Administrao Pblica. Ela proporciona
s finanas pblicas um tratamento zeloso e enfatiza o planejamento da ao governamental, para que o oramento
tenha o papel que ele de fato deve ter numa sociedade democrtica: o de pea de controle do gasto pblico e de definio
das prioridades sociais. Ela se insere numa composio de reformas, que tambm surgiram como meio de assegurar um
eficiente gerenciamento da atividade pblica, aps a reforma estabelecida pelo PDRAE.
Os avanos tecnolgicos, tambm, tm sido fundamentais para um maior e melhor acompanhamento pelos Tribunais de
Contas e pela prpria sociedade, e permitem a verificao das prestaes de contas, via internet, reforando o princpio
da transparncia das aes pblicas. Sem a facilidade de transmisso e recepo de dados no seria possvel acompanhar
de perto a aplicao dos recursos pblicos.
Dessa forma, ao se falar em modernizao da Administrao Pblica, no mais permitido deixar de tecer comentrios
sobre a Lei de Responsabilidade Fiscal, que tem, como um de seus pilares, a transparncia. Seu art. 48, ao incentivar a
participao popular e a realizao de audincias pblicas a cada quadrimestre, deixa evidente esse pilar.

Controle

Unidade I

Tais legislaes e controles consequentes contribuem para respaldar as aes do Controle Interno, buscando a competente
gesto dos recursos pblicos.
A Lei de Responsabilidade Fiscal e o Controle Interno convergem para o implemento de aes planejadas e transparentes,
com procedimentos de gesto administrativa, voltados obteno do equilbrio oramentrio e financeiro.
RESPONSABILIDADE
Planejar:
PPA, LDO, LOA
SOLUO DE PROBLEMAS CONCRETOS
Controlar:
ARRECADAO PRPRIA, EXECUO DA DESPESA, LIMITES
DE DESPESAS/DVIDA.
Informar:
RELATRIOS, DEMONSTRATIVOS
AUDINCIAS PBLICAS INTERNET

Dessa forma, a Controladoria tornou-se um notvel instrumento de modernizao da Administrao Pblica, que busca
acompanhar as transformaes sociais e o crescimento da demanda dos servios pblicos.
Essa demanda tem aumentado vertiginosamente, em especial, aps a Constituio Federal de 1988, que consagrou e
ampliou vrios direitos individuais e sociais.
Com isso, ante a escalada da despesa pblica, sem o correspondente aumento na receita, a palavra de ordem priorizar,
para evitar o dficit pblico, que deve ser combatido pelo Controle Interno.
Economistas como Keynes pregavam a importncia do investimento com dficit pblico controlado. No entanto, os
governos, em todas as esferas, sempre tiveram dficits elevadssimos, originando compromissos financeiros quase
impagveis.

Alm disso, atualmente o foco no se fixa apenas no gasto pblico, a despesa. A receita necessita ser bem gerenciada e
devem ser criados mecanismos para aument-la, sem sobrecarregar o cidado e as empresas. Em geral, essas alternativas
de gerao de receitas so normatizadas na Lei de Diretrizes Oramentrias que, alm de definir os meios para o acrscimo
nos cofres pblicos, tambm impe uma constante verificao do comportamento das receitas, a fim de que, em virtude
da sazonalidade das mesmas, o gestor coloque a salvo o equilbrio das contas pblicas.
Como ponto de partida para o saneamento das contas pblicas, tornou-se imperativo a criao de um rgo investido de
poderes para examinar e orientar a aplicao dos recursos, com a adoo de procedimentos que garantissem a qualidade
do servio, mas prevenindo riscos capazes de afetar o equilbrio das contas pblicas.
interessante notar que todas essas transformaes podem ser percebidas at pela modificao do tratamento destinado
aos agentes polticos. De administradores pblicos, passaram a ser chamados gestores pblicos ou ordenadores de

Ps-Graduao a Distncia

Somente h pouco tempo, o setor pblico atentou-se para a necessidade do controle da dvida pblica. Tal conscientizao,
acredita-se, deve-se em boa parte s pesadas sanes institucionais e pessoais que pairam, agora, sobre os ordenadores
de despesa.

17

Controle

Unidade I

despesas, ou seja, aquele que autoriza a assuno de compromissos financeiros. Ressalte-se que o chefe do Executivo
possui a faculdade de delegar, por ato normativo interno, a responsabilidade de ordenar despesas a um tcnico ou
encarregado, mas na maioria dos municpios o ordenador o prprio Prefeito.
O gestor pblico representa bem o carter social-democrtico que a res publica vem conquistando: gerenciar remete
ideia de cuidar bem de valores, prevalecendo sempre o interesse pblico.
O interesse pblico deve ser sempre o norteador de todas as aes governamentais. No mais se admite um governante
autossuficiente que estabelece de que forma os recursos pblicos sero aplicados, tendo por parmetro somente a sua
vontade. preciso ouvir e interpretar os anseios da populao quando da elaborao dos oramentos. Sem sombra de
dvidas, uma das caractersticas do bom administrador a capacidade de gerir todos os assuntos que lhe dizem respeito.
Segundo Medauar (s/d), o interesse pblico associado ao que deveria ser o bem de toda a populao, a uma percepo
geral das exigncias da sociedade.
Nesse processo decisrio do Executivo, a comunidade deve participar, bem como o controller, que, embora destitudo
de poder poltico, tem fora como cidado para opinar sobre os servios e projetos que iro satisfazer a coletividade.
No novo modelo gerencial, valoriza-se o planejamento, atravs da importncia que adquiriu o Plano Plurianual (PPA), a
Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e a Lei Oramentria Anual (LOA).
Mais uma vez, a participao do Controle Interno salutar, por meio da anlise das diversas aes que sero competentes
para solucionar os problemas e que faro parte das peas oramentrias.
Assim, a Administrao clssica cada vez mais questionada. Buscam-se novas formas e meios para a prestao dos
servios pblicos. No entanto, no restam dvidas de que os avanos na Administrao Pblica apresentam maior ou
menor grau de sucesso em razo dos contextos internos de cada ente pblico ou nvel de governo, especialmente quanto
continuidade dos gestores pblicos diretamente responsveis pela conduo dos processos de mudana, assim como
da equipe encarregada da coordenao dos projetos.
O Controle Interno, na qualidade de rgo permanente, passa a ser cada vez mais requisitado, propondo ideias para
dinamizar o processo de atualizao do setor pblico, independentemente das faces polticas que estejam governando.

Controle Interno e Externo da Gesto Pblica

Podemos ainda ilustrar o conceito de controle interno observando o seguinte trecho:

18

O objetivo do controle interno funcionar, simultaneamente, como um mecanismo de auxlio para o


administrador pblico e instrumento de proteo e defesa do cidado. O controle contribui para que
os objetivos da organizao pblica sejam alcanados e que as aes sejam conduzidas de forma
econmica, eficiente e eficaz. O resultado disto uma verdadeira salvaguarda dos recursos pblicos
contra o desperdcio, o abuso, os erros, as fraudes e as irregularidades. (CASTRO, 2008, p. 45)

certo que h uma grande distncia entre a teoria e a prtica administrativa. Sem as atividades desenvolvidas pelo
controlador, a tarefa de fiscalizar o governo e acompanhar o andamento das polticas pblicas seria mais complexa,
favorecendo prticas corruptas.
Embora o Controle Interno carea de poder punitivo, apenas conduzindo a uma orientao, deve manifestar-se em todas
as situaes as quais considera contrrias ao interesse pblico, o bem maior da Administrao Pblica.
O carter eminentemente opinativo dos Controles Internos cria um obstculo: se o controller no contar com o apoio do
chefe do Executivo, o trabalho por ele desenvolvido estar prejudicado, vez que as instrues emanadas da Controladoria
no sero atendidas, podendo ocasionar danos prpria Administrao Pblica. Se uma norma no trouxer embutida
uma penalidade, fatalmente no ser cumprida.

Controle

Unidade I

Todavia, a responsabilidade pela gesto pblica do administrador pblico, ou seja, daquele que tem o poder de deciso.
O chefe do Executivo representa o cidado que nele votou.
O Controle Interno, o Tribunal de Contas, o Legislativo, o Judicirio, o Ministrio Pblico, quem quer que seja, no podem
perder de vista que no h como obrigar o Poder Pblico, o Executivo, a governar. Essas instituies e rgos podem,
sim, impedir o desgoverno, mas no governar propriamente.
O papel do profissional que integra o Sistema de Controle Interno contribuir para o bem comum, representar o rgo
com responsabilidade e sugerir procedimentos viveis para a Administrao Pblica.
O principal requisito que cabe ao controlador atender se informar, atualizar-se sempre, para que, ao tomar conhecimento
de infraes dentro da gesto pblica, promova a apurao dos fatos, de forma idnea.

Ps-Graduao a Distncia

Diante das inmeras exigncias previstas, imprescindvel ao controlador o conhecimento da legislao e o interesse
em aprender constantemente. Afinal, a capacitao pea-chave em qualquer organizao, seja ela pblica ou privada.

19

Controle

Unidade I

Captulo 4 Espcies de Controle

Ao se falar em controle, importante destacar os tipos de controle existentes na literatura relativa administrao
pblica e, sobretudo, perceber a frequente distino que feita entre controle administrativo, legislativo e judicial.
O controle administrativo o poder de fiscalizao e correo que a Administrao Pblica (em sentido amplo) exerce
sobre a sua prpria atuao, sob os aspectos de legalidade e mrito, por iniciativa prpria ou mediante provocao.
Na esfera federal, esse controle denominado de superviso ministerial pelo Decreto-Lei no 200, de 25 de fevereiro de
1967 (DI PIETRO, 2006).
O controle legislativo o controle que o Poder Legislativo exerce sobre a Administrao Pblica, limitado s hipteses
previstas na Constituio Federal, uma vez que implica interferncia de um Poder nas atribuies dos outros dois; alcana
os rgos do Poder Executivo, as entidades da Administrao Indireta e o prprio Poder Judicirio, quando executa funo
administrativa. (DI PIETRO, 2006). O controle legislativo se subdivide em dois tipos de controle: o poltico e o financeiro.
Controle poltico: abrange aspectos, ora de legalidade, ora de mrito, apresentando-se, por isso mesmo, como
de natureza poltica, j que aprecia as decises administrativas, sob o aspecto inclusive da discricionariedade,
ou seja, da oportunidade e convenincia diante do interesse pblico.
Controle financeiro: a Constituio Federal disciplina, em seus arts. 70 a 75, a fiscalizao contbil, financeira e
oramentria, determinando, no ltimo dispositivo, que essas normas se aplicam, no que couber, organizao,
composio e fiscalizao dos Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal, bem como dos Tribunais
e Conselhos de Contas dos Municpios.
O controle judicial constitui-se, juntamente com o princpio da legalidade, em um dos fundamentos em que repousa o
Estado de Direito. De nada adiantaria sujeitar-se a Administrao Pblica lei, se seus atos no pudessem ser controlados
por um rgo dotado de garantias de imparcialidade, que permitam apreciar e invalidar os atos ilcitos por ela praticados
(DI PIETRO, 2006).
Segundo Piscitelli (1988), podem se distinguir quatro enfoques essenciais de um sistema de controle na Administrao
Pblica.
Controle Interno e Externo da Gesto Pblica

A reviso, a verificao das operaes sob o aspecto eminentemente contbil, formal e legal.

20

A eficincia, que concerne aos meios empregados, aos recursos utilizados para a consecuo dos objetivos.
A eficcia, a verificao do produto, dos programas, dos fins perseguidos.
A avaliao dos resultados, o julgamento da prpria administrao.
Na perspectiva desse autor, o controle interno o mesmo pode ser dito a respeito do controle externo tem se
reduzido predominantemente ao primeiro enfoque e apenas tangencialmente aos subsequentes. O segundo depende do
aperfeioamento e adequao da contabilidade pblica. A falta de um sistema eficaz de contabilidade de custos impede
a fixao de medidas de desempenho.
O xito do terceiro requer o acompanhamento fsico-financeiro das atividades e projetos, com a realizao do anterior.
Todavia o quarto, a avaliao dos resultados, na sua concepo, o mais complexo, dado que envolve o questionamento
dos objetivos e diretrizes definidos e no apenas o seu cumprimento devendo se constituir numa prerrogativa do
Congresso Nacional, como rgo de controle poltico.

Controle

Unidade I

O controle pode ser tambm, interno ou externo, dependendo de sua origem, ou seja, se decorre de rgo integrante
ou no da prpria estrutura em que se insere o rgo controlado. Podem ser mais bem explicitados da seguinte forma.
Interno a espcie de controle que cada um dos Poderes exerce sobre seus prprios atos e gerentes;
Externo a espcie de controle exercida por um dos Poderes sobre o outro, como tambm o controle da
Administrao Direta sobre a Indireta.

Ps-Graduao a Distncia

Considerando o foco da disciplina, as Unidades II e III, do presente Caderno de Estudos, abordaro aspectos pertinentes
a essas duas espcies de controle.

21

Controle

Unidade I

Captulo 5 O Controle na Execuo Oramentria

A partir da chegada de D. Joo VI Colnia, comearam a se evidenciar os primeiros vestgios de organizao de


Oramentos e de Contabilidade Pblica no Brasil. Essas aes, naquela poca, decorriam da necessidade interna de o
Pas prestar informaes Inglaterra, relativas s exigncias contratuais para concesso de emprstimos, bem como
para um maior controle dos tributos com a abertura dos portos brasileiros.
Foram, ento, criados, por D. Joo VI, o Errio Rgio e o Conselho da Fazenda para organizar a elaborao dos oramentos
e a Contabilidade da Colnia, por meio do Alvar de 28 de junho de 1808.
No perodo que varia de 1808 at 1919, diversos textos legais preconizaram a adoo de uma contabilidade organizada,
empregando o mtodo de escriturao por partidas dobradas e utilizando os Livros Dirios e Razo e Contas Correntes.
Mesmo com essas aes, pode-se observar que a contabilidade do Tesouro Nacional se resumia simples escriturao do
Livro Caixa. A evidncia dessa situao ocorreu em 1914, quando o Ministro da Fazenda no teve condies de realizar
operaes de crditos com banqueiros ingleses, em face da inexistncia de uma contabilidade organizada e consistente,
fato que no possibilitava a verificao de quais garantias o governo brasileiro teria para oferecer.
A partir de ento, os profissionais da rea contbil envidaram esforos para que se tornasse realidade a implantao
de tcnicas modernas de contabilidade na Administrao Pblica, como instrumentos de registro, orientao e controle
dos atos de gesto. Foram, ento, aprovadas legislaes que dotavam o Pas de controles internos por intermdio da
Contabilidade, criando-se, inclusive, a Controladoria Central da Repblica, em 1924.
Segundo Silva (2002), desde 1922, os estudos dos sistemas de controle no Brasil revelaram que o controle, na esfera
pblica, envolvia a ao do Tesouro Nacional, da Controladoria Geral da Repblica e do Tribunal de Contas da Unio.

Controle Interno e Externo da Gesto Pblica

O controle do oramento, naquela poca, processava-se em trs sistemas: controle administrativo, controle judicirio e
controle legislativo.

22

O controle interno, consoante Silva (2002), sempre atuou examinando e validando os aspectos da legalidade e da
formalidade. O rgo contbil era estruturado segundo os produtos decorrentes de sua ao institucional, para atender
aquele objetivo. Era dividido em contabilidade oramentria, financeira e patrimonial, revelando apenas a preocupao
com esses produtos finais Balano Oramentrio, Financeiro e Patrimonial , em detrimento de uma atuao voltada
para o estudo e anlise dos processos internos de atuao do setor pblico. Nessa poca, os governantes estavam mais
interessados em atender formalmente aos rgos de fiscalizao externa do que com a avaliao da forma como os
administradores atuavam na prestao dos servios pblicos.
Somente aps 40 anos, promulgada a Lei no 4.320, de 17 de maro de 1964, que estatui normas gerais de direito
financeiro para a elaborao e controle dos oramentos e balanos da Unio, dos Estados, dos Municpios e do Distrito
Federal, tendo sido iniciada uma nova realidade para a Contabilidade Pblica no Brasil.
Posteriormente, com o advento do Decreto-Lei no 200/67, que aprovou a Reforma Administrativa Federal, o sistema de
controle interno experimentou uma mudana significativa, passando a dar nfase ao processo de fiscalizao financeira.
Foram criadas as Inspetorias Gerais de Finanas, como rgos do sistema de administrao financeira, contabilidade e
auditoria, em substituio Contadoria Geral da Repblica.

Controle

Unidade I

Em abril de 1986, o Governo Federal criou a Secretaria do Tesouro Nacional (STN), na estrutura do Ministrio da Fazenda,
objetivando promover a modernizao e integrao dos sistemas de acompanhamento e controle da execuo oramentria,
financeira e patrimonial. A STN passou a comandar o movimento financeiro da Unio e as antigas Inspetorias foram
denominadas de Secretarias de Controle Interno. Essa nova estrutura deu nfase ao controle e auditoria, com foco nos
aspectos financeiros do oramento, e, em consequncia, sem preocupao com os resultados decorrentes da execuo
dos programas de governo.
ANTECEDENTES DO SISTEMA DE CONTROLE NO BRASIL
Formalismo prevalecia sobre a essncia.
Rigor tcnico voltado para aspectos legais.
rgo de auditoria e contabilidade subordinado administrativamente a quem deve controlar.
Controle com nfase na legalidade.
Administrao preocupada com os aspectos financeiros em detrimento da efetividade do gasto.

Em 1987, foi iniciada uma nova era na Contabilidade Pblica brasileira, com a implantao do Sistema Integrado de
Administrao Financeira do Governo Federal (SIAFI), alm de surgirem, nos Estados e Municpios, sistemas informatizados
que, de alguma forma, acompanhavam os procedimentos lgicos, inclusive o Plano de Contas daquele sistema.
Apesar da mudana de enfoque, Silva (2002) ressalta que tal mudana representou sensvel melhora em relao aos
modelos anteriores, entretanto, sob o aspecto da contabilidade e da auditoria governamental, continham um defeito
fundamental, devido ao fato de que o rgo central de controle permanecia subordinado Secretaria do Tesouro Nacional.
O responsvel pela gesto financeira era tambm responsvel pela auditoria e contabilidade, ferindo um dos princpios
bsicos de qualquer sistema de controle: a segregao das funes contbeis e de auditoria da funo financeira.
Com a implantao do SIAFI, o Tesouro Nacional passou a ter um maior controle da programao financeira e a integrar
esse controle execuo oramentria e contabilidade dos rgos e Entidades Pblicas Federais.
A promulgao da Constituio Federativa do Brasil, em 1988, trouxe como inovaes ao controle da execuo
oramentria e financeira, entre outras: a preconizao do controle interno em cada poder e de um controle externo que
seria exercido pelo Legislativo: a necessidade da transparncia dos gastos pblicos e uma Lei Complementar definindo
as responsabilidades na gesto fiscal.

A SFC foi criada com a funo precpua de controlar os gastos pblicos. Sua criao representou a introduo da viso do
controle voltada para o exame de economia, eficincia e eficcia na gesto pblica, alm de representar uma significativa
mudana no controle pblico, pois passou a priorizar as aes preventivas, com o afastamento gradativo do controle da
legalidade e da formalidade.
Com o advento da Lei Complementar no 101, a chamada Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), de 4 de maio de 2000, cujo
objetivo principal de estabelecer normas de finanas pblicas voltadas para a responsabilidade fiscal, aplicada Unio,
Estados, Municpios e Distrito Federal, ampliou e melhorou a ao do controle substantivo, previsto na Lei no 4.320/64,
inciso III, do art. 75.
De acordo com Reis (2003), ocorreu um grande avano no controle da execuo oramentria, por meio do art. 9o,
pargrafo 4o, da LRF, o qual dispe sobre a avaliao quadrimestral dos resultados obtidos em relao s metas fiscais

Ps-Graduao a Distncia

Com a criao da Secretaria Federal de Controle Interno (SFC), por meio da Medida Provisria n 480, de 27 de abril de
1994, o Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal passou a ser reformulado. Esse sistema vem servindo
de modelo para a implantao dos sistemas de controle nas demais esferas de governo.

23

Controle

Unidade I

e sua consequente demonstrao em audincia pblica, tornando assim transparentes as informaes sobre a gesto
governamental. Tratando-se dos Municpios, este dispositivo deve ser levado em considerao conjuntamente com o
disposto no art. 31, pargrafo 3o, da Carta Magna.
Um paralelo histrico entre a evoluo das contabilidades pblica e privada, em nosso pas, pode assim ser traado:
Contabilidade Pblica

Contabilidade Privada
1850 Cdigo Comercial

1922 Cdigo CP
1939 Decreto-Lei no 1804
1940 Decreto-Lei no 2416

1940 Decreto-Lei no 2.627

O Controle na Execuo Oramentria


1967 Decreto-Lei no 200

1972 Circulares no 178 e no 179


1972 Resoluo CFC no 321
1976 Lei no 6.404

1988 Constituio
2000 LRF

2000 Projeto de Lei no 3.471 (Nova Lei S.A)

Controle Interno e Externo da Gesto Pblica

2002 Novo Cdigo Civil

24

Unidade II

Controle Interno

Unidade II

Controle Interno
Captulo 6 Antecedentes Histricos

Observando-se o disposto no captulo anterior, possvel verificar que o Controle Interno surge no processo de evoluo
do controle das contas pblicas. Segundo Arajo (1993), o controle das contas pblicas remonta ao Brasil Colnia,
com as primeiras aes disciplinares relativas ao tombamento de bens pblicos; arrecadao de dzimos; ao registro
de receita e despesa; exigncias de prestao de contas anuais por parte dos provedores das capitanias hereditrias e
aplicao de penalidades em casos de falta. Nesse perodo, registram-se experincias pioneiras de criao de instncias
para apreciao das contas pblicas.
O embrio de um Tribunal de Contas, no Nordeste, ocupado pelos holandeses, com a funo de fiscalizar as contas
pblicas da Administrao, a servio da Companhia das ndias Ocidentais.
O Cdigo Pombalino de 1761, com a criao de uma corte de constrasteao financeira.
A Carta Rgia de 1764, que determinava a implantao de Juntas da Fazenda no Rio de Janeiro e nas Capitanias.
A chegada da famlia real, com a criao do Errio Rgio e o Conselho de Fazenda, cujas funes eram,
respectivamente, as de coordenar e de controlar todos os dados referentes ao patrimnio e aos fundos pblicos.
Os estudos revelam que, desde 1922, existia no Brasil a preocupao com o controle no setor pblico. Naquela poca o
controle interno atuava examinando e validando as informaes sob os aspectos da legalidade e da formalidade.
Entretanto, sua preocupao era no sentido de atender aos rgos de fiscalizao externa e no avaliao da forma
como os administradores atuavam na prestao dos servios pblicos.
No Brasil Imprio, com a Proclamao da Independncia, foi institudo o Tesouro Nacional, com caractersticas de Tribunal.

Em 1831, foi criado o Tribunal do Tesouro Pblico Nacional, agrupando as atividades fiscalizadoras do Tesouro Nacional
e do Conselho da Fazenda. Competia-lhe a administrao da despesa e da receita pblicas, da contabilidade e dos
bens nacionais, o recebimento das prestaes de contas anuais de todas as reparties e a anlise dos emprstimos
e da legislao fazendria. Seu poder se estendia, ainda, inspeo das reparties fiscais, bem como demisso de
funcionrios no idneos.

Ps-Graduao a Distncia

Teoricamente, a partir de ento, foram dados os primeiros passos no sentido de controlar a gesto governamental, por
meio de oramentos pblicos e de balanos gerais.

25

Controle Interno

Unidade II

A Reforma Administrativa de 1850, instituda por meio do decreto no 736, estabeleceu a competncia do Tribunal do
Tesouro Pblico Nacional sobre a suprema administrao da Fazenda. Entende-se que, com o advento dessa reforma,
surge o primeiro embrio do controle interno no Brasil.
Em 1858, o Tribunal do Tesouro teve ampliada sua competncia, com a criao de uma Diretoria de Tomada de Contas.
Contudo, em 1878, confirmava-se a impotncia desse rgo perante o Ministro da Fazenda, de quem dependia e a quem
obedecia.
Com a Proclamao da Repblica (1889) e o fortalecimento institucional das atividades legislativas, o controle das
contas pblicas sofreu transformaes.
Novas concepes foram inseridas na atividade relativa ao controle de contas. nesse perodo que se cria o Tribunal de
Contas da Unio, cujas competncias eram o exame, a reviso e o julgamento de todas as operaes relacionadas com
a receita e a despesa da Unio. A fiscalizao era feita por meio do mecanismo de registro prvio. Competia-lhe, ainda,
liquidar as contas de receita e despesa e verificar a sua legalidade, antes de sua apresentao ao Congresso Nacional.
Destaca-se a nfase corretiva do controle naquela poca, influenciado pelas ideias positivistas tpicas do contexto
sociopoltico que marcou a formao da Repblica. O texto da exposio de motivos que acompanhou o decreto explicita
as razes que levaram criao do Tribunal de Contas.
Tornar o oramento uma instituio inviolvel e soberana em sua misso de prover s necessidades pblicas,
mediante o menor sacrifcio dos contribuintes;
Fazer desta lei uma fora da Nao, um sistema sbio, econmico, escudado contra todos os desvios, todas
as vontades, todos os poderes que ousarem perturbar-lhe o curso normal;
Instalar no Pas o hbito da fiel execuo do oramento;
Suprir o ento vigente sistema de contabilidade oramentria, defeituoso no seu mecanismo e fraco na sua
execuo (ARAJO, 1993).
Com o advento da Revoluo de 1930 e o fechamento do Congresso Nacional, no houve prestao de contas pelo
Executivo por um perodo de trs anos.

Controle Interno e Externo da Gesto Pblica

O Tribunal de Contas somente foi revitalizado com a Constituio Federal de 1934, onde aparece como rgo de
cooperao nas atividades governamentais.

26

O registro prvio de despesa foi reabilitado e estabeleceu-se a prtica da prestao de contas anuais do Presidente da
Repblica, preliminarmente ao seu envio ao Legislativo.
A partir de 1935, o Tribunal passou a responder consultas de ministros de Estado, acerca da legislao oramentria,
contbil e financeira e a expedir instrues dentro de sua rea de atuao (levantamento e tomada de contas).
Com a Constituio de 1937, alguns contratos passaram a prescindir de registro junto ao Tribunal, como despesas de
tipo: representao, excurso, hospedagens, etc. Alguns rgos foram sendo gradativamente dispensados do registro
prvio de despesas, p.ex. o Departamento de Correios e Telgrafos, passando-se desse modo prtica do controle a
posteriori (ARAJO, 1993).
Em 1946, com a redemocratizao do Pas, restabelece-se a autonomia do Tribunal de Contas. As tomadas de contas
podiam ser realizadas em qualquer tempo, nos casos de comprovado desvio, demonstrando progresso.
Foram criadas delegaes do Tribunal em todos os estados da Federao, junto s delegacias fiscais, cuja competncia
era o exame, emisso e parecer das contas para julgamento pela Corte.

Controle Interno

Unidade II

Em 1949, a Lei Orgnica no 830 incluiu, entre as atribuies do Tribunal, a fiscalizao da Receita.
No obstante os progressos verificados, at ento, a prestao de contas limitava-se ao aspecto formal: apresentao
de comprovantes de gastos efetuados, sem a comprovao da efetiva realizao das despesas. Acrescente-se a isso a
institucionalizao da prescrio de contas, mecanismo utilizado nos casos em que os processos de prestao de contas
no eram formalizados em tempo hbil.
A histria do controle interno na Administrao Pblica Federal tem seu marco inicial com a promulgao da Lei no 4.320,
de 17 de maro de 1964, que foi a legislao responsvel pela introduo das expresses controle interno e controle
externo, apresentando a definio para as competncias do exerccio daquelas atividades. Ao Poder Executivo, incumbiu-se
o controle interno, enquanto o externo foi atribudo ao Poder Legislativo.
A lei definiu, primeiramente, a universalidade do controle, ou seja, sua abrangncia sobre todos os atos da Administrao,
sem exceo, independentemente de se tratar de receita ou de despesa. Logo aps, fez-se o controle recair sobre cada
agente da Administrao, de maneira individual, desde que apresentasse responsabilidade por bens e valores pblicos.
A inovao central surgiu no momento em que foi estabelecida a verificao do cumprimento do programa de trabalho,
apresentado em termos fsico-financeiros. Pela primeira vez, concebia-se a possibilidade de controle de resultados na
Administrao Pblica, alm do controle de ordem legal.
J a Constituio de 1988 representou um avano, considerando-se os aspectos que dizem respeito, particularmente,
fiscalizao e controle, em decorrncia da criao de sistemas de controle interno nos Poderes Legislativo e Judicirio e
da determinao de que, juntamente com o do Poder Executivo, esses sistemas fossem conservados de forma integrada.
No que tange redao constitucional, os fins do controle interno foram implantados com os seguintes propsitos.
Avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execuo dos programas de governo e dos
oramentos da Unio.
Comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto eficcia e eficincia, da gesto oramentria, financeira
e patrimonial nos rgos e entidades da administrao federal, bem como da aplicao de recursos pblicos por
entidades de direito privado.
Exercer o controle das operaes de crdito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da Unio;
Apoiar o controle externo no exerccio de sua misso institucional.

A citada lei estabeleceu, tambm, que a Secretaria Federal de Controle Interno seria o rgo central de controle. Todos
os rgos do poder pblico esto sujeitos fiscalizao daquela secretaria, com exceo dos rgos setoriais (CISET)
do Ministrio das Relaes Exteriores, do Ministrio da Defesa, da Advocacia Geral da Unio e da Casa Civil.
J o art. 22, em seu pargrafo 5o, estabeleceu que os rgos setoriais fiquem sujeitos orientao normativa e
superviso tcnica do rgo central do Sistema, sem prejuzo da subordinao ao rgo em cuja estrutura administrativa
estiver integrado.
O rgo central e os rgos setoriais passaram a ser os responsveis por medir a eficincia do administrador e da
organizao que comanda, visando saber se prestaram, de forma efetiva, as atividades de sua competncia. No momento
em que no so processados resultados satisfatrios, por intermdio desses rgos que se localizam as razes e se
buscam as alternativas para correo.

Ps-Graduao a Distncia

Posteriormente, a promulgao da Lei no 10.180, de 6 de fevereiro de 2001, organiza e disciplina os Sistemas de


Planejamento e de Oramento Federal, de Administrao Financeira Federal, de Contabilidade Federal e de Controle
Interno do Poder Executivo Federal, e d outras providncias. As competncias atuais e os objetivos a serem perseguidos
encontram-se descritos no art. 24 dessa lei. Por meio do art. 21, ficou estabelecido que o Sistema de Controle Interno
do Poder Executivo Federal compreenderia as atividades de avaliao do cumprimento das metas previstas no Plano
Plurianual, da execuo dos programas de governo e dos oramentos da Unio e de avaliao da gesto dos administradores
pblicos federais, utilizando como instrumento a auditoria e a fiscalizao.

27

Controle Interno

Unidade II

Captulo 7 A Lei no 4.320/64 e o Decreto-Lei no 200/67

A partir da dcada de 1960, com a ampliao das funes do Estado e o consequente crescimento de sua estrutura
expanso da administrao indireta tornaram-se pouco efetivos os mecanismos existentes de acompanhamento da
administrao financeira e oramentria. Visando tornar o controle mais efetivo, e evitando a transformao do controle
externo numa mega estrutura, criou-se a funo controle interno. Em decorrncia, foram desligados da alada do Tribunal
de Contas a partir de ento, denominado Tribunal de Contas da Unio o registro prvio das despesas e o sistema
de delegao de controle junto aos rgos da administrao pblica, sem prejuzo da competncia daquela Corte. Deste
modo, prevaleceram os princpios da racionalizao administrativa e da economia processual (ALENCAR, 1990).
A Lei no 4.320, de 17 de maro de 1964, que estatui normas gerais de Direito Financeiro para a elaborao e controle
dos oramentos e balanos da Unio, dos estados, dos municpios e do Distrito Federal, apresenta, pela primeira vez, as
expresses controles interno e externo, com suas respectivas funes definidas:

Do Controle da Execuo Oramentria


Captulo I
Disposies Gerais
Art. 75 O controle da execuo oramentria compreender:
I a legalidade dos atos de que resultem a arrecadao da receita ou a realizao da despesa, o nascimento ou a
extino de direitos e obrigaes;
II a fidelidade funcional dos agentes da administrao responsveis por bens e valores pblicos; e
III o cumprimento do programa de trabalho expresso em termos monetrios e em termos de realizao de obras e
prestao de servios.
Captulo II
Controle Interno e Externo da Gesto Pblica

Do Controle Interno

28

Art. 76 O Poder Executivo exercer os trs tipos de controle a que se refere o art. 75, sem prejuzo das atribuies do
Tribunal de Contas da Unio ou rgo equivalente.
Captulo III
Do Controle Externo
Art. 81 O controle da execuo oramentria, pelo poder Legislativo, ter por objetivo verificar a probidade da
Administrao, a guarda e legal emprego dos dinheiros pblicos e o cumprimento da Lei do Oramento (MACHADO JR.;
REIS, 1995).
possvel observar que, quando da especificao de atribuies, no foi prevista qualquer vinculao entre controle externo
e controle interno, prevalecendo o regime do Cdigo de Contabilidade da Unio de 1922, at ento vigente. Todavia,
com a promulgao da Constituio de 1967, em seu art. 71, inciso I, ficou estabelecido, como uma das atribuies do
controle interno, a de criar condies indispensveis para a eficcia do controle externo (ALENCAR, 1990).

Controle Interno

Unidade II

A Lei no 4.320 previu como atribuio do controle interno a prtica de verificao prvia, concomitante e subsequente
da legalidade dos atos de execuo oramentria. A verificao prvia ou a adoo do controle a priori significou, em
termos prticos, uma transformao da tradicional sistemtica do registro prvio, anteriormente executada pelo Tribunal
de Contas.
Posteriormente, a Reforma Administrativa implantada pelo Decreto-Lei no 200/67 determinou a criao do Sistema de
Controle Interno pelo Poder Executivo, com vistas a:
a) criar as condies para eficcia do controle externo;
b) acompanhar a execuo de programas de trabalho e do oramento; e
c) acompanhar os resultados alcanados pelos administradores e verificar a execuo dos contratos.
O Decreto no 61.386/67 criou as inspetorias gerais de finanas no mbito dos ministrios civis, dos rgos da Presidncia
da Repblica e ministrios militares, com a atribuio de desempenhar as funes de auditoria e controle em geral.
Integradas aos sistemas de administrao financeira, contabilidade e auditoria, como rgos setoriais, as inspetorias
gerais tinham como objetivo assessorar os Ministrios. As citadas inspetorias estavam sujeitas orientao normativa,
superviso tcnica e fiscalizao especfica da Inspetoria Geral de Finanas do Ministrio da Fazenda, sem prejuzo
de sua subordinao s estruturas s quais se integravam.
Segundo Piscitelli (1988), o Decreto-Lei no 200/67, ao instituir o Sistema de Controle Interno, no definiu explicitamente
o sentido da funo controle, tendo reduzido o seu alcance ao associar a palavra controle ao termo financeiro.

Ps-Graduao a Distncia

Em contrapartida, a Reforma Administrativa de 1967, ao instituir o controle como um dos princpios fundamentais que
passaram a reger a Administrao Federal, o fez de modo a refletir a racionalidade do Estado empresrio. O art. 14 cita
que o trabalho administrativo ser racionalizado mediante simplificao de processos e supresso de controles que como
puramente formais ou cujo custo seja evidentemente superior ao risco.

29

Controle Interno

Unidade II

Captulo 8 O Controle Interno e a Constituio Federal de 1988

A Carta Constitucional de 1988 disps claramente que todos os Poderes governamentais mantero, de forma integrada,
o Sistema de Controle Interno.
Embora cada Poder tenha seu prprio controle interno, o Sistema dever ser coordenado pelo Executivo.
O controle tornou-se universal, abrangendo todos os atos da administrao, quer se trate da receita ou da despesa. O
sistema de controle adotou a individuao j contemplada no Decreto-Lei no 200/67, ou seja, alm da sua abrangncia
universal, o controle recai sobre cada agente da administrao, desde que seja responsvel por bens e valores pblicos
(MACHADO JR.; REIS, 1995).
A Constituio previu, tambm, que os responsveis pelo controle interno ao tomarem cincia de irregularidades devem
denunci-las junto ao Tribunal de Contas da Unio, sob pena de responsabilidade solidria. Do mesmo modo, registravase o avano da Constituio, no sentido do controle social, ao prever que qualquer cidado, partido poltico, associao
ou sindicato parte legtima para, na forma da lei, denunciar irregularidades perante o Tribunal.
Em termos gerais, so evidentes os avanos do controle na Constituio Federal de 1988 por meio da ampliao da
abrangncia do controle, incluso do controle social e avaliao do cumprimento das metas do governo, conforme abaixo
disposto:
Art. 74 Os Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio mantero, de forma integrada, sistema de controle interno com
a finalidade de:
I avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execuo dos programas de governo e dos oramentos
da Unio.

Controle Interno e Externo da Gesto Pblica

Embora no esteja explcito, a Constituio confere nfase contabilidade gerencial e financeira, visto que a
fiscalizao passa a ser feita a partir de informaes contbeis. Embora j preconizado na Lei no 4.320/64, o controle
do cumprimento do programa de trabalho e da realizao de obras e prestao de servios, no se ater ao controle
meramente legalstico e, ainda, tendo acrescentado a verificao do cumprimento do programa de trabalho, estabelecido
em termos fsico-financeiros na prtica, este tipo de controle no evoluiu, at o momento, e a maioria dos rgos de
controle no Brasil restringem-se ao controle jurdico e contbil-financeiro (MACHADO JR.; REIS, 1995).

30

Assim, pode-se enumerar os elementos relevantes que um gestor pblico deve ter em mente para cumprir os ditames
legais e reduzir os riscos de controle em sua gesto:

Princpios fundamentais para o exerccio do controle interno


Manualizao das Rotinas Internas Todas as rotinas internas dos diversos setores devem estar definidas, descritas
e disponibilizadas, a fim de que os procedimentos internos possam ser assimilados e executados de forma correta por
qualquer empregado/servidor.
Fixao de Responsabilidade As responsabilidades devem estar claras e previamente definidas. Os manuais internos
devem descrever as atribuies dos setores e dos empregados de forma a permitir a apurao de responsabilidade.
Segregao de Funo Esse um dos mais importantes princpios do controle interno, pois define que uma mesma
pessoa no pode ocupar mais de uma funo dentro do sistema, quando essas forem incompatveis, tais como as funes
de acesso aos ativos e aos registros contbeis.

Controle Interno

Unidade II

Rodzio de Pessoal A circulao dos empregados/servidores dentro das organizaes visa eliminar ou amenizar a
formao de conluio e a deteco de erros e fraudes.
Custo do Controle X Benefcios Quando da implementao dos controles internos, deve haver uma proporcionalidade
entre custos versus benefcios. Os custos do controle interno no devem exceder seus benefcios. Devem-se implantar
controles mais sofisticados para transaes relevantes e controles menos rgidos para as menos importantes.
Confronto dos Ativos com os Registros Devem-se estabelecer procedimentos de forma que os ativos sejam periodicamente
confrontados com os registros contbeis, de forma a prevenir possveis desfalques e registros incorretos.
Restrio de acesso aos Ativos A entidade deve restringir o acesso de empregados aos seus ativos. Essa restrio
pode ser fsica, ou mediante documentos de autorizao.
Auditoria Interna Quando aplicvel, certificao de que os controles internos (normas internas) esto sendo seguidos
na prtica; avaliar a necessidade de novas normas internas e sugerir mudanas, caso haja necessidade.
Integrao do Sistema Um sistema de controle interno integrado permite que uma rea controle a outra, dificultando
a ocorrncia de fraudes e permitindo o registro apenas das transaes autorizadas, por seus valores corretos e dentro
do perodo de competncia.
Para tanto deve-se ainda capacitar seus auxiliares nas ferramentas a seguir.

Instrumentos bsicos para o exerccio do controle


Plano Plurianual (PPA).
Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO).
Oramento Anual e suas alteraes.
Plano de Ao Anual (PAA) parcela do PPA a ser executada no Exerccio Financeiro correspondente, de
acordo com a LDO e os limites contidos no Oramento e suas alteraes.
Programao Oramentria, Financeira e Fsica.
Programas de trabalho dos rgos e das entidades da administrao estadual.
Regimentos e regulamentos dos rgos e das entidades da administrao, tendo em vista as suas misses e
finalidades.

Normas de Planejamento, de Oramento, de Administrao Financeira, de Contabilidade, de Controle Interno,


de Administrao Tributria, de Administrao de Pessoal, de Administrao de Bens, de Administrao de
Material, de Administrao de Servios, de Administrao de rgos e Entidades da Administrao, Normas dos
rgos Centrais dos Sistemas de Atividades Finalsticas e outras relacionadas com os Processos de Gesto.
Planos de Contas.
Padres e Indicadores de Desempenho.
Prestaes e Tomadas de Contas.

Ps-Graduao a Distncia

Convnios, contratos, acordos e documentos similares lavrados pelo Estado.

31

Controle Interno

Unidade II

Relatrios, Demonstraes e Anlises Contbeis.


Relatrios, Demonstraes e Anlises sobre a execuo do Plano Plurianual, Programas, Empreendimentos,
Projetos e Atividades.
Relatrios de Inspees.
Relatrios de Auditoria.
Sumarizando, pode-se observar na figura abaixo a estrutura de controle governamental, emanada da Constituio Federal:

Controle Interno e Externo da Gesto Pblica

Para efeito de simplificao foi desenhado apenas um controle interno, porm h de se interpretar que cada Poder, e
partes constituintes (direta e indireta), possuem controles internos prprios.

32

Controle Interno

Unidade II

Captulo 9 A Criao da Secretaria Federal de Controle (SFC)


e o Paradigma Gerencial

Mudanas de ordem poltica, econmica e institucional, desencadeadas a partir dos anos 80, contriburam para a
gradativa reestruturao do Controle Interno, tendo culminado, em 1994, com a reformulao do Sistema. O novo
Controle Interno do Poder Executivo tem como marco a edio da Medida Provisria no 480, de 27 de abril de 1994. A
partir da promulgao dessa Medida Provisria, o Sistema de Controle Interno do Executivo passou a ser integrado pela
Secretaria Federal de Controle (SFC), pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN), por um conselho consultivo e pelos
rgos setoriais com subordinao tcnica. O Ministrio da Fazenda passou a funcionar como rgo central do sistema.
Distinguindo-se as aes de finanas das aes de controle, a Secretaria Federal de Controle (SFC) passou a ter como
atribuio a avaliao da gesto pblica e o acompanhamento dos programas de governo. J a Secretaria do Tesouro
Nacional passou a responder tcnica e normativamente pelos sistemas de Programao Financeira e Contabilidade, e
pelo controle financeiro, que garantiria o equilbrio e a transparncia dos gastos pblicos.
A subordinao das CISET antes integradas estrutura dos ministrios ento criada Secretaria Federal de Controle
(SFC) possibilitou a coordenao das aes de controle, dando condies para a promoo do aperfeioamento da funo.
A mudana garantiu a independncia e a sistematizao das aes de controle e a difuso de uma nova filosofia na qual
os ministros passam de chefes a clientes.
Passaram a ser atribuies da Secretaria Federal de Controle:
o acompanhamento, a fiscalizao e a avaliao dos resultados da execuo dos oramentos da Unio, dos
programas de governo, e da gesto dos administradores pblicos; e
a realizao de auditorias nos sistemas contbil, financeiro, de pessoal e de execuo oramentria.
A Secretaria passou, tambm, a apoiar o Controle Externo e proceder superviso ministerial, mediante assessoramento
aos ministros de Estado. Dentre suas atribuies, incluram-se, ainda, o estmulo sociedade civil para participao no
acompanhamento e fiscalizao dos programas executados com recursos federais.

Verifica-se que a postura preventiva (ao preventiva) vem ao encontro do que prope, a partir de 1995, o Plano Diretor
da Reforma do Aparelho do Estado: a substituio do modelo de administrao burocrtica, baseada no formalismo,
na hierarquia, no excesso de normas, na rigidez de procedimentos e no pressuposto da desconfiana (em relao ao
administrador), cuja nfase o controle a priori dos procedimentos, pelo paradigma de administrao gerencial, baseada
no controle a posteriori ou de resultados (BRASIL, 1995).

Ps-Graduao a Distncia

possvel observar, com as novas atribuies que, alm de separadas as atividades de controle (controle de gesto) das
atividades de finanas (controle de finanas), comeou a tomar vulto a nova filosofia do controle, com base na crtica
ao modelo legalista, policialesco e meramente formal, responsvel dentre outros fatores pela viso negativa e pelas
resistncias em relao atuao do controle interno. Como alternativa ao controle formal, apresenta-se o controle
preventivo.

33

Controle Interno

Unidade II

Segundo o diagnstico contido no PDRAE,


o modelo burocrtico relaciona-se com o controle rgido dos processos (...) Os instrumentos de superviso
e acompanhamento so pouco criativos, sendo deste modo insuficientes para caminhar passo a passo
com a mudana tecnolgica e atender necessidade de repensar e propor novos objetivos e mtodos
de forma gil, em menor tempo, e a um custo mais baixo. Alm disso, o sistema carece de mecanismos
autorreguladores e refratrio s inovaes. Sua capacidade de resposta aos novos e constantes
estmulos limitada, fato que o torna arcaico e ineficiente (BRASIL, 1995).

A administrao gerencial, ao contrrio, flexvel, criativa, permevel s inovaes, est orientada para a obteno
de resultados, possui indicadores de desempenho, baseia-se na autonomia da gesto e no controle a posteriori ou de
resultados. A mesma caracteriza-se pela eficincia e qualidade dos servios.
Segundo essa perspectiva, a Reforma Administrativa de 1967 foi um marco na tentativa de superao da rigidez burocrtica,
podendo ser considerada como o primeiro momento da administrao gerencial no Brasil. O Decreto-Lei no 200/67 instituiu a
descentralizao funcional, por meio da qual realizou a transferncia de atividades para autarquias, fundaes, empresas
pblicas e sociedades de economia mista, com o fim de obter maior dinamismo operacional. A citada reforma promoveu,
ainda, a racionalizao administrativa ao instituir as funes planejamento e oramento, e ao difundir como princpios
gerais de ao: desconcentrao, coordenao e controle, competncia e informao no processo decisrio.
Contudo, o projeto de reforma administrativa de 1995 insere-se num contexto amplo de reforma do Estado, e visa
superao do paradigma burocrtico como concepo de organizao e de gesto.

Controle Interno e Externo da Gesto Pblica

Tomando como referncia a crtica estrutura burocrtica, as aes da Secretaria Federal de Controle, a partir de
1995, passaram a se pautar em uma filosofia que se aproxima do contedo do Plano Diretor: Vivemos um perodo de
reformulao do Estado, onde se busca romper com estruturas meramente burocrticas, bem como repensar o prprio
papel do Estado que, deixando de ser um ente meramente legalista, procura resultados mediante indicadores previamente
estabelecidos. (...) A postura preventiva permitiu uma mudana nos mtodos do controle (BRASIL, 1995).

34

A Secretaria Federal de Controle passou, ento, a desenvolver suas aes por meio do acompanhamento dos programas
de governo e das gestes dos administradores. As atividades passaram a ser voltadas para a orientao e no mais para
a punio. O controle preventivo, orientador e voltado para a aferio de resultados passa a ser visto como a maneira
mais produtiva de tratar a coisa pblica. Essa postura preventiva (ao preventiva) passou a visar o assessoramento ao
gestor ministros e ministrios clientes do Controle Interno. Tem incio um rol de aes que visam integrao do ciclo
planejamento, oramento, finanas e controle, com a finalidade de dar suporte Administrao Federal, por intermdio
de um melhor controle dos gastos, usando mecanismos de eficincia, eficcia, efetividade e economicidade. As auditorias
passam a ser vistas como instrumentos de maior alcance medida que no se restringem aos aspectos estritamente
legais, transformando-se em procedimentos auxiliares na mudana de critrios de gasto, e no apenas se constituindo em
indicadores de erro. Esse novo enfoque passa a priorizar a qualidade do gasto e permite a discusso sobre os resultados
objetivos da gesto de recursos pblicos.
Segundo o modelo anterior de Controle Interno, a preocupao centrava-se no cumprimento das normas pelo administrador
e no havia discusso sobre os resultados ou objetivos da gesto de recursos pblicos. Pode-se observar que, at hoje, no
existem metas claras na maioria dos rgos pblicos, visto que o oramento da Unio evoluiu em termos de forma, nmeros, e
no em resultados. Se formos mais exigentes nessa constatao, podemos citar que no existem indicadores de desempenho
que revelem se os rgos do governo cumpriram ou no suas metas. No existe a viso gerencial do processo.
A inovao do controle interno no pode ser considerada isoladamente da inovao da administrao pblica. Outro
ponto a destacar a concepo segundo a qual mecanismos de controle interno e controle social no so excludentes.
Ao contrrio, o controle social se constitui em importante instrumento para a garantia da efetividade do controle interno
e, consequentemente, do controle por resultados.

Controle Interno

Unidade II

A evoluo do Controle Interno no pode ser compreendida sem uma viso de conjunto, que leve em conta a dinmica
de evoluo da administrao pblica, e particularmente, das funes de planejamento e oramento. Assim, torna-se
necessrio compreender que reforma administrativa, no Brasil, no um fenmeno isolado. Fatores de ordem econmica,
poltica e tecnolgica condicionaram, simultaneamente, a busca da eficincia, efetividade e transparncia na conduo
dos negcios pblicos.
A dimenso econmica fora a eficincia.
A dimenso poltica cobra a efetividade e a transparncia.
A dimenso tecnolgica possibilita a transparncia e a qualidade dos servios.

Ps-Graduao a Distncia

Dessa forma, o controle interno tambm passa a levar em considerao a conjugao desses fatores.

35

Controle Interno

Unidade II

Captulo 10 A Criao da Controladoria Geral da Unio (CGU)

A Controladoria Geral da Unio (CGU) foi criada no dia 2 de abril de 2001, pela Medida Provisria no 2.143-31. Inicialmente
denominada Corregedoria Geral da Unio (CGU/PR), o rgo foi vinculado diretamente Presidncia da Repblica. A CGU
teve, originalmente, como propsito declarado combater, no mbito do Poder Executivo Federal, a fraude e a corrupo
e promover a defesa do patrimnio pblico.
Quase um ano depois, o Decreto no 4.177, de 28 de maro de 2002, integrou a Secretaria Federal de Controle Interno
(SFC) e a Comisso de Coordenao de Controle Interno (CCCI) estrutura da ento Corregedoria Geral da Unio. O
mesmo decreto transferiu, para a Corregedoria Geral da Unio, as competncias de Ouvidoria Geral, at ento vinculadas
ao Ministrio da Justia.
A Medida Provisria no 103, de 1o de janeiro de 2003, convertida na Lei no 10.683, de 28 de maio de 2003, alterou a
denominao do rgo para Controladoria Geral da Unio, assim como atribuiu, ao seu titular, a denominao de Ministro
de Estado do Controle e da Transparncia.
Mais recentemente, o Decreto no 5.683, de 24 de janeiro de 2006, alterou a estrutura da CGU, conferindo maior
organicidade e eficcia ao trabalho realizado pela instituio e criando a Secretaria de Preveno da Corrupo e
Informaes Estratgicas (SPCI), responsvel por desenvolver mecanismos de preveno corrupo. Assim, a CGU
passou a ter a competncia no s de detectar casos de corrupo, mas de antecipar-se a eles, desenvolvendo meios
para prevenir a sua ocorrncia.
Dessa forma, o agrupamento das principais funes exercidas pela CGU controle, correo, preveno da corrupo
e ouvidoria foi efetivado, consolidando-as em uma nica estrutura funcional, a saber:
Secretaria Federal de Controle Interno;
Ouvidoria Geral da Unio;
Corregedoria Geral da Unio;

Controle Interno e Externo da Gesto Pblica

Secretaria de Preveno da Corrupo e Informaes Estratgicas.

36

Cabe Secretaria Federal de Controle Interno avaliar o cumprimento das metas previstas no Plano Plurianual (PPA), a
execuo dos programas de governo e dos oramentos da Unio; comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto
eficcia e eficincia, da gesto oramentria, financeira e patrimonial nos rgos e entidades da Administrao
Federal, bem como fiscalizar a aplicao de recursos pblicos por entidades de direito privado.
Cabe Ouvidoria Geral da Unio, a responsabilidade pela formulao da poltica de ouvidoria e gesto tcnica deste
segmento do Poder Executivo Federal, por meio da orientao das demais unidades de ouvidoria dos rgos e entidades
do Poder Executivo Federal e propondo a adoo de medidas para a correo e a preveno de falhas e omisses dos
responsveis pela inadequada prestao do servio pblico.
Cabe Corregedoria Geral da Unio supervisionar as atividades dirigidas para o campo da responsabilizao administrativa,
atuando mediante a instaurao direta ou atravs do efetivo acompanhamento de processos disciplinares nos rgos e
entidades do Poder Executivo Federal e, ainda, dar o devido andamento na esfera administrativa s representaes ou
denncias fundamentadas que receber, relativas a leso ou ameaa de leso ao patrimnio pblico.

Controle Interno

Unidade II

Por fim, cabe Secretaria de Preveno da Corrupo e Informaes Estratgicas coordenar as aes de preveno da
corrupo, no mbito do Poder Executivo Federal, bem como as aes de inteligncia desenvolvidas pela CGU. nesta
Secretaria que ocorre a promoo do incremento da transparncia pblica e a coordenao, elaborao e a implementao
de programas e projetos voltados para o fortalecimento da gesto pblica e do controle social. Acompanha tambm,
de forma sistemtica, a evoluo patrimonial dos agentes pblicos do Poder Executivo Federal, identificando eventuais
incompatibilidades com a sua renda declarada, assim como contribui para a promoo da tica e o fortalecimento da
integridade das instituies pblicas.
O ORGANOGRAMA ATUAL DA CGU

Fonte: http://www.cgu.gov.br/CGU/Organograma/(consultado em 20/10/08)

As competncias da CGU foram definidas pela Lei no 10.683, de 28 de maio de 2003, estipuladas entre os arts. 17 e
20 da referida lei.

Dar o devido andamento s representaes ou denncias fundamentadas que receber, relativas a leso ou
ameaa de leso ao patrimnio pblico, velando por seu integral deslinde.
Por intermdio de seu titular, sempre que constatar omisso da autoridade competente, requisitar a instaurao
de sindicncia, procedimentos e processos administrativos outros, e avocar aqueles j em curso em rgo ou
entidade da Administrao Pblica Federal, para corrigir-lhes o andamento, inclusive promovendo a aplicao
da penalidade administrativa cabvel.
Encaminhar Advocacia Geral da Unio os casos que configurem improbidade administrativa e todos quantos
recomendem a indisponibilidade de bens, o ressarcimento ao errio e outras providncias a cargo daquele

Ps-Graduao a Distncia

Assistir direta e imediatamente ao Presidente da Repblica no desempenho de suas atribuies quanto aos
assuntos e providncias que, no mbito do Poder Executivo, sejam atinentes defesa do patrimnio pblico,
ao controle interno, auditoria pblica, correio, preveno e ao combate corrupo, s atividades de
ouvidoria e ao incremento da transparncia da gesto no mbito da Administrao Pblica Federal.

37

Controle Interno

Unidade II

rgo. Provocar, sempre que necessria, a atuao do Tribunal de Contas da Unio, da Secretaria da Receita
Federal, dos rgos do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal e, quando houver indcios
de responsabilidade penal, do Departamento de Polcia Federal e do Ministrio Pblico, inclusive quanto a
representaes ou denncias que se afigurarem manifestamente caluniosas.
Cabe ainda ao Ministro do Controle e da Transparncia:
decidir, preliminarmente, sobre as representaes ou denncias fundamentadas que receber, indicando as
providncias cabveis;
instaurar os procedimentos e processos administrativos a seu cargo, constituindo as respectivas comisses,
bem como requisitar a instaurao daqueles que venham sendo injustificadamente retardados pela autoridade
responsvel;
acompanhar procedimentos e processos administrativos em curso em rgos ou entidades da Administrao
Pblica Federal;
realizar inspees e avocar procedimentos e processos em curso na Administrao Pblica Federal, para exame
de sua regularidade, propondo a adoo de providncias, ou a correo de falhas;
efetivar, ou promover, a declarao da nulidade de procedimento ou processo administrativo, bem como, se
for o caso, a imediata e regular apurao dos fatos envolvidos nos autos, e na nulidade declarada;
requisitar procedimentos e processos administrativos j arquivados por autoridade da Administrao Pblica
Federal;
requisitar, a rgo ou entidade da Administrao Pblica Federal ou, quando for o caso, propor ao Presidente
da Repblica que sejam solicitadas, as informaes e os documentos necessrios a trabalhos da Controladoria
Geral da Unio;
requisitar, aos rgos e s entidades federais, os servidores e empregados necessrios constituio das
comisses objeto do inciso II, e de outras anlogas, bem como qualquer servidor ou empregado indispensvel
instruo do processo;
propor medidas legislativas ou administrativas e sugerir aes necessrias a evitar a repetio de irregularidades
constatadas;

Controle Interno e Externo da Gesto Pblica

receber as reclamaes relativas prestao de servios pblicos em geral e promover a apurao do exerccio
negligente de cargo, emprego ou funo na Administrao Pblica Federal, quando no houver disposio legal
que atribua competncias especficas a outros rgos.

38

Forma de atuao
A CGU desenvolve suas responsabilidades e competncias por meio do Programa de Governo 1173 Controle Interno,
Preveno e Combate Corrupo (codificao dada pelo PPA), que tem por objetivo prevenir a corrupo, combater a
impunidade e ampliar a transparncia da gesto pblica, assim como aprimorar e fortalecer as atividades de investigao,
apurao e represso das irregularidades no Poder Executivo Federal.
O Relatrio de Gesto de 2007 esclarece-nos sobre as diretrizes governamentais para as aes deste Programa.
1) Qualificao do controle interno para o cumprimento pleno de suas funes constitucionais
A funo de Controle Interno tem como finalidades precpuas, de raiz constitucional, a avaliao da execuo dos programas
de governo e a comprovao da legalidade da gesto oramentria, patrimonial e financeira dos rgos do Poder Executivo
Federal, bem como da aplicao de recursos federais por entidades privadas. Na primeira vertente, a nfase na avaliao

Controle Interno

Unidade II

da execuo dos programas de governo, ao privilegiar o carter preventivo da auditoria, busca auxiliar os gestores
federais na identificao e correo das fragilidades existentes nas aes governamentais. A segunda, voltada para a
identificao tempestiva de irregularidades e prticas ilcitas, situa-se dentro de um objetivo mais amplo de preveno e
enfrentamento da corrupo. O atual governo estabeleceu como diretriz a busca de equilbrio e complementaridade entre
essas duas funes da CGU, desempenhadas pela sua Secretaria Federal de Controle Interno, de modo a que o rgo no
se descuide nem do seu papel no aperfeioamento da gesto, nem do enfrentamento sistemtico da corrupo. Nesse
sentido, a CGU cuidar de aprofundar, cada vez mais, sua colaborao com os gestores federais, de modo a alert-los,
antecipadamente, sobre as fragilidades e falhas constatadas nas auditorias, com vistas a auxili-los na identificao e
adoo tempestiva das medidas corretivas cabveis, misso essencial do Controle Interno.
2) Responsabilizao administrativa como forma eficaz de combate impunidade
A responsabilizao administrativa, quando bem conduzida, mais clere do que a responsabilizao civil e criminal, que
dependem do Poder Judicirio. Por essa razo, na esfera administrativa que o Poder Executivo pode dar a primeira
resposta sociedade, demonstrando a determinao do governo em combater a impunidade nos ilcitos contra a
Administrao, independentemente de eventual atuao da Justia, para aplicao das sanes que a ela cabem. Disso
decorre a prioridade que vem sendo atribuda implantao e ao fortalecimento de um eficiente Sistema de Correio
na Administrao Federal, comandado pela CGU e com uma Corregedoria Setorial em cada Ministrio.
3) nfase em medidas de preveno da corrupo
O debate internacional sobre a corrupo, que afeta praticamente todos os pases, tem-se concentrado, cada vez mais,
no campo das medidas preventivas, em lugar da nfase tradicionalmente dada quelas de carter repressivo. Isso
ocorre porque se reconhece, hoje, que a punio, depois de consumado o fato ilcito, no suficiente para impedir sua
repetio. Por comungar desse entendimento, o Governo Brasileiro criou, em 2005, na CGU, a Secretaria de Preveno
da Corrupo e Informaes Estratgicas, que se volta precisamente para esse ngulo da questo, trabalhando na
elaborao de medidas preventivas. Alm disso, as aes do Controle Interno, a cargo da Secretaria Federal de Controle,
procuram orientar-se, crescentemente, para a deteco antecipada de potenciais problemas e para a advertncia, de
carter preventivo, dos gestores.
4) Articulao interinstitucional
convico deste governo que o enfrentamento de desafios complexos como so a garantia da integridade institucional
e a preveno da corrupo exigem a combinao de aes e esforos de organismos os mais diversos, vinculados
aos trs Poderes do Estado. Assim, CGU foi, desde o incio, orientada a atuar de forma cooperativa e integrada com
todos os demais rgos incumbidos da defesa do Estado e do aperfeioamento da gesto pblica, em particular com os
vinculados aos Ministrios da Justia (sobretudo a Polcia Federal), da Fazenda (particularmente a SRF e o COAF), e do
Planejamento, alm do Banco Central, do Ministrio Pblico da Unio e dos Estados, do Tribunal de Contas da Unio e
dos rgos de controle estaduais e municipais.

Fundado na crena de que o Controle Social constitui complemento indispensvel do Controle Institucional, a orientao
do governo foi, desde o incio, no sentido de que a CGU adotasse, como diretriz essencial, investir em aes de estmulo
participao da sociedade na fiscalizao do Estado, promovendo a conscientizao e a capacitao de cidados e
lideranas e apoiando entidades no governamentais que se dedicam fiscalizao das aes de governo.
6) Incremento da transparncia pblica
Intimamente relacionada diretriz anterior, constitui orientao bsica na CGU o esforo de ampliao, cada vez maior,
da visibilidade das aes do governo, assentada na convico de que a vigilncia da sociedade, nos regimes democrticos,
a maior garantia da integridade institucional e o melhor antdoto contra todas as formas de irregularidade e desvio
de conduta, bem assim que essa vigilncia depende diretamente das condies de transparncia da atividade pblica,
assegurada, de resto, como princpio constitucional.

Ps-Graduao a Distncia

5) Fomento ao controle social

39

Controle Interno

Unidade II

7) Articulao internacional
entendimento unnime que, no mundo globalizado, a corrupo no pode ser enfrentada isoladamente dentro das fronteiras
de cada pas. A indispensvel articulao entre as diversas naes, seja de modo bilateral, seja na forma propiciada pela
coordenao dos organismos internacionais, expressa nas diversas Convenes Internacionais j existentes para essa
finalidade, tem contribudo fortemente para os avanos at aqui obtidos. O Brasil est, hoje, plenamente inserido nesse
esforo articulado, merc de sua intensa participao em todos os conclaves internacionais sobre o tema e do crescente
cumprimento que tem dado aos compromissos assumidos. Como fruto desse esforo, o nosso Pas vem recebendo apoio
de organismos internacionais sob a forma de consultoria e capacitao para transformar a CGU em centro de referncia
internacional nesse campo.
O Programa 1.173 possui as seguintes aes finalsticas

Cdigo Ao
6430 Avaliao da Gesto dos Administradores Pblicos Federais
4995 Controle da Execuo dos Programas do Plano Plurianual
2B15 Correio no Poder Executivo Federal
4996 Fiscalizao da Aplicao de Recursos Federais por Estados e Municpios
4997 Investigao e Apurao de Denncias
2B13 Preveno Corrupo e Transparncia das Aes de Governo
4998 Sistema Federal de Ouvidorias
Finalizaremos este captulo apresentando a publicidade de atos de governo, observando o propsito e as aes
desenvolvidas, no ano de 2007, sobre correio, constantes do Relatrio de Gesto do exerccio de 2007:

Controle Interno e Externo da Gesto Pblica

A ao 2B15 tem por objetivo assegurar o cumprimento dos princpios e das normas que regem a Administrao Pblica
quanto ao exerccio da funo disciplinar do Estado, especialmente aqueles atinentes legalidade, impessoalidade e
moralidade.

40

A Corregedoria Geral da Unio, na condio de rgo central do Sistema de Correio do Poder Executivo Federal e no
exerccio de sua precpua funo disciplinar, prosseguiu no combate impunidade, ao executar e supervisionar atividades
dirigidas para o campo da responsabilizao administrativa, atuando mediante a instaurao direta ou atravs do efetivo
acompanhamento de processos disciplinares nos rgos e entidades sob a sua esfera de competncia.
Em 2007, consolidou-se o processo de implantao do Sistema de Correio da Administrao Pblica Federal, que
conta com uma unidade em cada Ministrio e coordenado pela Corregedoria Geral da Unio, rgo integrante da
estrutura da CGU. As prximas aes da CGU no sentido de fortalecer o sistema correicional do Poder Executivo
Federal sero no sentido de estimular a criao de Corregedorias Seccionais nos diversos rgos da Administrao
Pblica Federal.
Efeito imediato dessa iniciativa foi a intensificao do combate empreendido pelo Governo cultura da impunidade.
Com efeito, de 2003 para c j foram instaurados, no mbito do Poder Executivo Federal, mais de 25 mil sindicncias
e processos disciplinares, gerando a aplicao de 1622 punies administrativas expulsivas de servidores civis
(1421 demisses; 108 destituies e 93 cassaes). Somente no ano de 2007 foram 437 as punies expulsivas, o que
significou um aumento de 32,2% em relao mdia dos anos anteriores; um nmero recorde de penas dessa natureza

Controle Interno

Unidade II

a agentes pblicos envolvidos em irregularidades administrativas, e que alcanaram agentes pblicos de nvel elevado
na hierarquia, e no apenas servidores modestos: foram diretores, altos assessores e superintendentes de estatais
(como Correios e Infraero), auditores e fiscais da Receita, da Previdncia e do Trabalho, procuradores, subsecretrios
de oramento e administrao.
s determinaes de instaurao de processos administrativos disciplinares e sindicncias, a CGU deu o devido seguimento,
apesar de considervel diminuio de tais determinaes em relao a algumas unidades supervisionadas, o que s
comprova a atuao correcional proativa das mesmas. A Corregedoria permaneceu com firme atuao no trabalho de
acompanhamento no apenas dos processos disciplinares em curso nos rgos e entidades do Poder Executivo Federal,
bem como dos feitos ainda potencialmente geradores de instauraes. Tais prticas atestam a fiscalizao do cumprimento
dos princpios e normas que regem a Administrao Pblica, com o fim de assegurar a apurao das responsabilidades,
a aplicao das sanes e a integral reposio dos prejuzos aos cofres pblicos.
A Corregedoria Geral da Unio intensificou as investigaes patrimoniais de agentes pblicos. reflexo disso o incremento
da ordem de 640% no volume de sindicncias patrimoniais instauradas diretamente pelo rgo, se comparado ao exerccio
de 2006. A sua atuao deu-se inclusive mediante o deslocamento de comisses disciplinares para outros Estados e
rgos pblicos, com o objetivo de melhor proceder apurao das irregularidades na evoluo patrimonial de servidores.
Coube ainda CGU verificar a regularidade de 3.260 processos disciplinares; realizar cerca de 40 inspees em unidades de
correio do Poder Executivo Federal; e recomendar, junto aos rgos competentes, a instaurao de 409 procedimentos
disciplinares.
O programa de capacitao de servidores em Processo Administrativo Disciplinar, destinado a formar membros de
comisses processantes e aprimorar os conhecimentos na rea correcional, excedeu as expectativas e os objetivos
propostos. A meta de servidores capacitados foi superada em 30% e crescente a demanda por novas turmas de alunos.
Quanto destinao dos recursos, cerca de metade do oramento da ao de correio no Poder Executivo Federal foi
executada em prol deste importante instrumento de qualificao.
A informatizao dos processos disciplinares da Administrao Pblica Federal por meio do Sistema de Gesto de Processos
Disciplinares (CGU-PAD) foi um dos importantes trabalhos desenvolvidos pela CRG em 2007. O objetivo proposto de
promover-se a integrao das informaes disciplinares, inclusive atravs do seu armazenamento e disponibilizao, de
forma rpida e segura, vem sendo atingido com a implantao do sistema.

O 1o Frum de Corregedorias do Servio Pblico Federal, com incluso de rgos do Legislativo e Judicirio, foi idealizado
pela CRG, com o objetivo de propiciar o debate e a troca de experincias e conhecimentos acerca do funcionamento de
unidades de correio de todos os poderes e esferas da Administrao. Entretanto, a priorizao na realizao de outro
evento e a falta de previso oramentria levaram ao adiamento do encontro para o ano de 2008.
As inspees correcionais ordinrias, realizadas pelas Unidades Setoriais nos Ministrios e Unidades Seccionais,
conforme previsto na Portaria CGU no 335, de 30 de maio de 2006, possuam previso de execuo com periodicidade
trimestral. No entanto, passaram a ser realizadas semestralmente, o que permite, apesar das realidades distintas
enfrentadas por cada uma das Corregedorias Setoriais, o melhor planejamento das aes, alm da otimizao dos
relatrios de inspeo correcional.

Ps-Graduao a Distncia

Com o propsito de ensejar amplo debate acerca das diretrizes que balizaro a elaborao de proposta de anteprojeto
de lei sobre a responsabilizao funcional de agentes pblicos pela Administrao Federal, a CGU, por intermdio da sua
Corregedoria Geral, realizou o 1o Seminrio Nacional de Direito Administrativo Disciplinar. O alto nvel dos expositores e os
instigantes temas que permearam os painis confirmaram o xito do evento, que contou com mais de 600 participantes,
representativos dos mais diversos setores da sociedade.

41

Controle Interno

Unidade II

Com o objetivo de dar continuidade a um amplo e permanente processo de capacitao, a CGU, em consonncia com
as demandas e os desafios profissionais encontrados pelos servidores que atuam na rea correcional, estabeleceu, em
2007, uma parceria com a Escola de Administrao Fazendria (ESAF) e a Universidade de Braslia (UnB). Trata-se do
Curso de Especializao em Direito Disciplinar, por meio do qual, a CGU atinge o objetivo de voltar-se, ainda, para a
qualificao e o aperfeioamento de 45 operadores das unidades do Sistema de Correio do Poder Executivo Federal.
Os esforos direcionados para a ampliao do quadro funcional e o aperfeioamento dos trabalhos correcionais tiveram,
por efeito, o ingresso, mediante concurso pblico, de mais 31 (trinta e um) Analistas de Finanas e Controle para a rea
de correio, seriamente empenhados em oferecer efetiva contribuio em favor do fortalecimento do sistema correcional
e do xito no combate corrupo.
Do oramento destinado CRG para o exerccio de 2007, as principais despesas realizadas foram relativas a dirias,
passagens e despesas de locomoo (R$440.967,93), correspondentes a 44% do oramento, e a outros servios de
terceiros para pessoa fsica e jurdica (R$493.453,77), ou seja, 49% do total.
As dirias, passagens e despesas com locomoo foram utilizadas no deslocamento dos integrantes das comisses
disciplinares para outros estados, para o deslocamento de instrutores de cursos de PAD, na realizao de inspees
correcionais, na participao de servidores da CRG em seminrios e congressos nacionais ligados rea disciplinar, e
para a realizao do 1o Seminrio Nacional de Direito Administrativo Disciplinar.
Os valores destinados a outros servios de terceiros-pessoa fsica referem-se ao pagamento dos instrutores de cursos de
Processo Administrativo Disciplinar, que so ministrados pela CRG. As despesas relativas a outros servios de terceirospessoa jurdica correspondem contratao de empresa especializada para a realizao do 1o Seminrio Nacional de
Direito Administrativo Disciplinar, ao desenvolvimento do sistema CGU-PAD junto ao Servio Federal de Processamento
de Dados (SERPRO), e infraestrutura para a realizao dos cursos ministrados pela CRG sobre processo administrativo
disciplinar.
Apresenta-se, a seguir, quadro demonstrativo acerca da realizao das principais atividades da Corregedoria Geral da
Unio (CRU), constantes de seu Plano de Ao e Metas. Registre-se que as principais metas previstas para o ano de 2007
foram superadas, entre as quais se destacam as determinaes de instaurao de processos disciplinares (realizao de
272%), instauraes de sindicncia patrimonial no mbito da CGU/PR (realizao de 185%), e a capacitao de servidores
em PAD (realizao de 130%).

Controle Interno e Externo da Gesto Pblica

Cumprimento do Plano de Ao e Metas de 2007

42

Descrio
Instauraes, avocaes e requisies de PADs e sindicncias no mbito da CGU/PR
Determinaes de instaurao de PADs e sindicncias
Instauraes de sindicncia patrimonial no mbito da CGU/PR
Inspees correcionais ordinrias

Meta
40
150
20

Resultado
41
409
37

Realizao
102,50%
272%
185%

40

40

100%

Investigaes preliminares
Acompanhamento de processos em fase correcional

sm*

3018

sm*

3260

Capacitao de servidores sem PAD

1000

1305

130%

*sem meta estipulada para o perodo.

Controle Interno

Unidade II

Captulo 11 Finalidades e Atuao do Sistema de Controle Interno

O Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal visa avaliao da ao governamental, da gesto dos
administradores pblicos federais e da aplicao de recursos pblicos por entidades de Direito Privado, por intermdio
da fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial.
A fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial, para atingir as finalidades constitucionais,
consubstancia-se nas tcnicas de trabalho desenvolvidas no mbito do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo
Federal.
Em outras palavras, sistema de controle interno pode ser definido como o mecanismo de autocontrole da prpria
Administrao, exercido por pessoas e unidades administrativas e coordenado por meio de um rgo central. Ele pode e
deve atuar antes, durante e depois dos atos administrativos, com a finalidade de acompanhar o planejamento realizado,
garantir a legitimidade em frente aos princpios constitucionais, verificar a adequao s melhores prticas de gesto e
certificar-se de que os dados contbeis sejam fidedignos.
O Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal tem as seguintes finalidades.
Avaliar o cumprimento das metas previstas no Plano Plurianual, a execuo dos programas de governo e dos
oramentos da Unio.
Comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto eficcia e eficincia da gesto oramentria,
financeira e patrimonial nos rgos e entidades da Administrao Pblica Federal, bem como da aplicao de
recursos pblicos por entidades de direito privado.
Exercer o controle das operaes de crdito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da Unio.
Apoiar o controle externo no exerccio de sua misso institucional.

Fonte: Teixeira, Valdir Agapito Secretrio Federal de Controle Interno.


Palestra proferida no I Seminrio Internacional de Cont. Pblica (NOV/07).

Ps-Graduao a Distncia

A visualizao grfica dessas finalidades pode ser assim expressa

43

Controle Interno

Unidade II

Atividades Precpuas
O Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal para atingir as finalidades bsicas compreende o seguinte
conjunto de atividades essenciais.
a avaliao do cumprimento das metas do Plano Plurianual que visa a comprovar a conformidade da sua
execuo;
a avaliao da execuo dos programas de governo que visa a comprovar o nvel de execuo das metas, o
alcance dos objetivos e a adequao do gerenciamento;
a avaliao da execuo dos oramentos da Unio que visa a comprovar a conformidade da execuo com os
limites e as destinaes estabelecidas na legislao pertinente;
a avaliao da gesto dos administradores pblicos federais que visa a comprovar a legalidade e a legitimidade
dos atos e examinar os resultados quanto economicidade, eficincia e eficcia da gesto oramentria,
financeira, patrimonial, de pessoal e demais sistemas administrativos e operacionais;
o controle das operaes de crdito, avais, garantias, direitos e haveres da Unio que visa a aferir a sua
consistncia e a adequao;
a avaliao da aplicao de recursos pblicos por entidades de Direito Privado que visa a verificao do
cumprimento do objeto avenado;
a avaliao das aplicaes das subvenes que visa avaliar o resultado da aplicao das transferncias
de recursos concedidas pela Unio s entidades, pblicas e privadas, destinadas a cobrir despesas com a
manuteno dessas entidades, de natureza autrquica ou no, e das entidades sem fins lucrativos;
a avaliao das renncias de receitas que visa avaliar o resultado da efetiva poltica de anistia, remisso,
subsdio, crdito presumido, concesso de iseno em carter no geral, alterao de alquota ou modificao
de base de clculo que implique reduo discriminada de tributos ou contribuies, e outros benefcios que
correspondam a tratamento diferenciado.
Compete aos rgos e s unidades do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal:

Controle Interno e Externo da Gesto Pblica

I avaliar o cumprimento das metas estabelecidas no Plano Plurianual;

44

II fiscalizar e avaliar a execuo dos programas de governo, inclusive aes descentralizadas realizadas conta de
recursos oriundos dos Oramentos da Unio, quanto ao nvel de execuo das metas e objetivos estabelecidos e
qualidade do gerenciamento;
III avaliar a execuo dos oramentos da Unio;
IV exercer o controle das operaes de crdito, avais, garantias, direitos e haveres da Unio;
V fornecer informaes sobre a situao fsico-financeira dos projetos e das atividades constantes dos oramentos
da Unio;
VI realizar auditoria sobre a gesto dos recursos pblicos federais sob a responsabilidade de rgos e entidades
pblicos e privados;
VII apurar os atos ou fatos inquinados de ilegais ou irregulares, praticados por agentes pblicos ou privados, na
utilizao de recursos pblicos federais e, quando for o caso, comunicar unidade responsvel pela contabilidade
para as providncias cabveis;

Controle Interno

Unidade II

VIII realizar auditorias nos sistemas contbil, financeiro, oramentrio, de pessoal e demais sistemas administrativos
e operacionais;
IX avaliar o desempenho da auditoria interna das entidades da administrao indireta federal;
X elaborar a Prestao de Contas Anual do Presidente da Repblica a ser encaminhada ao Congresso Nacional, nos
termos do art. 84, inciso XXIV, da Constituio Federal;
XI criar condies para o exerccio do controle social sobre os programas contemplados com recursos oriundos dos
oramentos da Unio.
No cumprimento de suas finalidades e competncias constitucionais e legais, o Controle Interno do Poder Executivo
Federal atua de forma a acompanhar e avaliar a execuo dos programas/aes governamentais, a aplicao dos recursos
oramentrios na execuo dessas aes e a gesto dos agentes pblicos responsveis por sua implementao, de forma
a garantir que a sociedade seja beneficiada pelas polticas pblicas de responsabilidade do Governo Federal.
Mas h tambm a possibilidade de assuno de uma postura proativa por meio de medidas de preveno.
Estmulo ao Controle Social
Incremento da transparncia
Fortalecimento da Gesto
Aperfeioamento do Marco Legal
Sobre este ltimo aspecto, destacam-se:
1) Conflito de Interesses Projeto de Lei enviado ao Congresso Nacional em 26/10/06;
2) Conflito de Interesses Aviso-Circular no 03 de 13/06/2008 (CGU);
3) Enriquecimento Ilcito Projeto de Lei enviado ao Congresso Nacional em 30/06/2005;
4) Controle das transferncias de recursos Decreto no 6.170, de 25 de julho de 2007, regulamentado pela
Portaria Interministerial MP-MF-CGU no 127 de 29 de maio de 2008;
5) Suprimento de Fundos e Cartes de Pagamento do Governo Federal Decreto no 6.370, de 1 de fevereiro
de 2008.

Importante ressaltar que os resultados de todas as atividades desenvolvidas pelo Controle Interno subsidiam a avaliao
da execuo das aes governamentais e da gesto dos agentes pblicos federais, de forma que o Controle possa, de
forma consistente, dar resposta aos anseios da sociedade.

O incremento da transparncia
Uma das tarefas permanentes da CGU o fortalecimento da transparncia da gesto pblica, aproximando o controle
social do controle simultneo ao dos gestores.

Ps-Graduao a Distncia

A atuao do Controle Interno se faz com base na coleta de dados e gerao de informaes sobre toda a atividade
governamental, includa a, alm da atuao dos agentes prprios do governo na esfera federal, tambm aquela desenvolvida
por agentes das outras esferas de governo e por agentes privados que participam da implementao das polticas pblicas.

45

Controle Interno

Unidade II

Pode-se observar que o legislador constituinte intentava esse amlgama. A combinao do inciso XIV do art. 5 (direito
ao acesso informao), com o inciso II do 3 do art. 37 da CF 88 (dever da administrao em divulgar seus atos)
traz-nos uma poltica informacional que favorece a transparncia.
A dinmica da evoluo de nossa sociedade no pode prescindir de instrumentos como a tecnologia da informao, que
deve ser entendida como uma grande aliada nesse processo, oferecendo muitas possibilidades de facilitar o acesso
informao. A utilizao da internet, devido a sua prpria estrutura tcnica de acesso informaes, permite que um
extenso banco de dados governamentais esteja disposio da sociedade, a um custo relativamente baixo para o governo.
Esse novo meio cria as condies necessrias para a divulgao qualitativa dos atos e fatos financeiros, oramentrios
ou patrimoniais da esfera pblica, distanciando-se de mdias como a imprensa ou a radiodifuso.
A modernizao dos processos administrativos, instrumentalizada com suporte em tecnologia da informao, pode facilitar
a fiscalizao e o controle, por parte do governo e da populao, se no reduzindo, pelo menos dificultando a incidncia
de fraudes e do trfico de influncia.
Assim, em novembro de 2004, foi criado o Portal da Transparncia como uma iniciativa da CGU para que o cidado
possa acompanhar a execuo financeira do Governo Federal. Em junho de 2005, pelo Decreto no 5.482, mais tarde
regulamentado pela Portaria Interministerial MPOG/CGU no 140, foi determinada a criao das pginas da Transparncia
Pblica ampliando o escopo inicial para disponibilizao dos dados referentes s despesas realizadas pelos rgos e
entidades da Administrao Pblica Federal, direta e indireta, com informaes sobre execuo oramentria, licitaes,
contratos, convnios, dirias e passagens que ocorrerem em seus respectivos mbitos. L possvel efetuar pesquisas
por nomes de empresas ou de pessoas fsicas, por CNPJs e por CPFs.
Atualmente o exemplo est sendo seguido por diversos estados, que divulgam suas informaes aos moldes do portal
do Governo Federal. So eles: Alagoas, Bahia, Mato Grosso, Par, Paran, Pernambuco e Santa Catarina. Encontram-se
com seus portais em desenvolvimento: Esprito Santo, Rio Grande do Sul e Sergipe.
Outro instrumento de fiscalizao e controle foi implementado recentemente: o Portal dos Convnios.

Controle Interno e Externo da Gesto Pblica

Institudo em julho de 2007, pelo Decreto no 6.170, e regulamentado pela Portaria Interministerial MPOG/CGU no 127, de
maio de 2008, dispe sobre as normas relativas s transferncias de recursos da Unio mediante convnios e contratos
de repasse.

46

Convnios so acordos, ajustes ou qualquer outro instrumento que discipline a transferncia de recursos financeiros de
dotaes consignadas no Oramento Fiscal e da Seguridade Social da Unio e tenha como partcipe, de um lado, rgo
ou entidade da administrao pblica federal, direta ou indireta, e, de outro lado, rgo ou entidade da administrao
pblica estadual, distrital ou municipal, direta ou indireta, ou ainda, entidades privadas sem fins lucrativos, visando
execuo de programa de governo, envolvendo a realizao de projeto, atividade, servio, aquisio de bens ou evento
de interesse recproco, em regime de mtua cooperao.
Contrato de repasse o instrumento administrativo por meio do qual a transferncia dos recursos financeiros se processa
por intermdio de instituio ou agente financeiro pblico federal, atuando como mandatrio da Unio.
Esta providncia advm de uma determinao do TCU (Acrdo no 2.066/2006) que, aps anlise e emisso de Relatrio
sobre a execuo de recursos pblicos por ONGs, no perodo de 1999 a 2005, deliberou sobre
o encaminhamento pelo MPOG de estudo tcnico para implementao de sistema de informtica em
plataforma web que permita o acompanhamento on-line de todos os convnios e outros instrumentos
jurdicos utilizados para transferir recursos federais a outros rgos/entidades, entes federados
e entidades do setor privado, que possa ser acessado, por qualquer cidado, via rede mundial de
computadores, contendo informaes relativas aos instrumentos celebrados, especialmente os dados
da entidade convenente, o parlamentar e a emenda oramentria que alocaram os recursos, se houver,
o objeto pactuado, o plano de trabalho detalhado, inclusive custos previstos em nvel de item/etapa/

Controle Interno

Unidade II

fase, as licitaes realizadas com dados e lances de todos os licitantes, o status do cronograma de
execuo fsica com indicao dos bens adquiridos, servios ou obras executados, o nome, CPF e
dados de localizao dos beneficirios diretos, quando houver, os recursos transferidos e a transferir,
a execuo financeira com as despesas executadas discriminadas analiticamente por fornecedor e
formulrio destinado coleta de denncias.

No exerccio de 2008, essas transferncias montaram R$ 35 bilhes.


Esse portal abriga um sistema informatizado que possui funcionalidades para cadastramento (prvio) dos concedentes
(rgos pblicos federais), proponentes/convenentes (Estados, Municpios, entidades privadas sem fins lucrativos),
acompanhamento da execuo e prestao de contas. A esse sistema atribuiu-se o nome SISCONV. As principais inovaes
desse sistema para o aprimoramento do controle e da transparncia da gesto pblica so, entre outras:
efetivao dos pagamentos diretamente ao fornecedor pelo concedente, reduzindo as chances de aplicao
diversa da pactuada;
integrao com o SIAFI (registro), Imprensa Nacional (publicao), bancos oficiais (gerar conta) e Receita
Federal do Brasil (situao fiscal);
eliminao da prestao de contas parcial, com simplificao da documentao exigida;
registro de autodeclarao da regularidade civil do dirigente.
Ainda na linha do aprimoramento da reduo de riscos de gesto, o instituto do chamamento pblico, embora seja ato
discricionrio, foi motivo de outra deciso da Corte de Contas. Em julho de 2008, o TCU, por meio do Acrdo no 1.331,
decidiu pela obrigatoriedade de instituir processo de chamamento e seleo pblicos previamente celebrao de
convnios com entidades sem fins lucrativos, por todos os rgos e entidades participantes do SISCONV, em todas as
situaes em que se apresentar vivel e adequados natureza dos programas a serem descentralizados. Dessa forma,
aquele Tribunal recomenda que o chamamento pblico se torne uma regra geral, transformando em excees os casos
em que tal procedimento no for possvel ou conveniente.
Para concluir este tema, vejamos o que a Lei no 11.768/2008, que dispe sobre as diretrizes para a elaborao e execuo
da Lei Oramentria de 2009, menciona sobre o tratamento que deve ser dado aos convnios:
Art. 19. Os rgos e entidades integrantes dos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social devero
disponibilizar no Sistema Integrado de Administrao de Servios Gerais (SIASG) e no Sistema de
Gesto de Convnios, Contratos de Repasse e Termos de Parcerias (SICONV), respectivamente,
informaes referentes aos contratos e aos convnios firmados, com a identificao das respectivas
categorias de programao.

2o Os rgos e entidades que decidirem manter sistemas prprios de controle de convnios, acordos,
ajustes ou instrumentos congneres, celebrados at 30 de junho de 2008, e de contratos devero
providenciar a transferncia eletrnica de dados para o SIASG, mantendo-os atualizados mensalmente.
3o O concedente (rgo da administrao pblica federal direta ou indireta, responsvel pela
transferncia dos recursos financeiros ou pela descentralizao dos crditos oramentrios destinados
execuo do objeto do convnio) dever manter atualizados e divulgar, na internet, os dados
referentes execuo fsica e financeira dos contratos, cujo valor seja superior ao limite estabelecido
no art. 23, inciso I, alnea a, da Lei no 8.666, de 21 de junho de 1993, celebrados pelo convenente
(rgo ou entidade da administrao pblica direta e indireta, de qualquer esfera de governo, bem
como entidade privada sem fins lucrativos, com o qual a Administrao Federal pactua a execuo de
programa, projeto/atividade ou evento mediante a celebrao de convnio) no mbito dos convnios,

Ps-Graduao a Distncia

1o Os convnios, contratos de repasse ou termos de parceria, celebrados a partir de 1o de julho de


2008, devero ser registrados, executados e acompanhados no SICONV.

47

Controle Interno

Unidade II

acordos, ajustes ou instrumentos congneres, firmados at 30 de junho de 2008, podendo a referida


atualizao ser delegada ao convenente.

Pode-se ainda citar outras duas experincias bem-sucedidas na esfera pblica e uma privada: o SIGA Brasil e o Oramento
Brasil e da ONG Contas Abertas.
O primeiro um poderoso sistema de informaes, criado pelo Senado Federal, que aglutina informaes do SIAFI, de
emendas parlamentares e execuo oramentria federal.
O segundo um portal da Cmara dos Deputados, que rene informaes do oramento da Unio, de oramentos
estaduais e de capitais.

Controle Interno e Externo da Gesto Pblica

A ONG Contas Abertas mantm um portal homnimo onde se podem acessar emendas parlamentares ao oramento da
Unio.

48

Controle Interno

Unidade II

Captulo 12 O Controle Interno segundo o Conselho Federal de Contabilidade

At aqui apresentamos os conceitos, processos e doutrina que regem a Administrao Pblica e seu amparo legal. Agora
partiremos ao estudo da harmonizao e convergncia destes, buscando um alinhamento de diretrizes estratgicas que
norteiam a contabilidade pblica no Brasil, por meio de um referencial terico.
O Conselho Federal de Contabilidade (CFC) uma autarquia especial, de carter corporativista, sem vnculo com a
Administrao Pblica Federal. Tem por finalidade, dentre outras atribuies, nos termos da legislao em vigor, orientar,
normatizar e fiscalizar o exerccio da profisso contbil, por intermdio dos Conselhos Regionais de Contabilidade, cada um
em sua base jurisdicional, nos estados e no Distrito Federal. A partir de uma atitude proativa, ao se antecipar iniciativa
do poder Legislativo, num esforo conjunto com a Secretaria do Tesouro Nacional, Tribunais de Contas e universidades,
produziram a racionalizao da Contabilidade Pblica Brasileira, sintonizando-a com a convergncia mundial das normas
contbeis do setor pblico.
As premissas do grupo de estudo foram estas.
Tratamento cientfico aos fenmenos e transaes da rea pblica.
Aplicao integral dos Princpios Fundamentais de Contabilidade ao Setor Pblico.
Diferenciao entre Cincia Social Aplicada e legislao.
Integrao entre fenmenos e sistemas oramentrios, financeiros, patrimoniais, econmicos e fiscais.
Harmonizao e uniformizao consensual dos princpios contbeis e das boas prticas governamentais pelos
entes federados (Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios), para que as demonstraes representem
adequadamente a receita, a despesa, o crdito e o patrimnio pblico.
Convergncia de normas contbeis brasileiras para as recomendadas internacionalmente.
Aperfeioamento da prestao de contas como instrumento do controle social.
Favorecimento da leitura, compreenso e transparncia das demonstraes contbeis a partir da uniformizao
de procedimentos.

A metodologia utilizada na produo das Normas Brasileiras de Contabilidade aplicadas ao Setor Pblico (NBCASP)
considerou o acmulo histrico da prtica contbil nessa rea, as pesquisas desenvolvidas, a legislao aplicvel no Brasil,
as Normas Brasileiras de Contabilidade j existentes e as normas da International Federation of Accountants (IFAC),
com o intuito de produzir um conjunto de normas que propicie impactos positivos na transparncia e, especialmente, no
controle social.
O primeiro passo ocorreu em 2007, com a edio da Resoluo CFC no 1.111/07, que aprovou o Apndice II da Resoluo
CFC no 750/93, que trata da interpretao dos princpios fundamentais de contabilidade sob a perspectiva do setor pblico.
Observem que o trecho da introduo da referida Resoluo est perfeitamente em consonncia com as premissas citadas:
... as novas demandas sociais esto a exigir um novo padro de informaes geradas pela Contabilidade
Pblica, e que seus demonstrativos item essencial das prestaes de contas dos gestores pblicos

Ps-Graduao a Distncia

Demonstraes contbeis com viso justa e adequada da utilizao dos recursos pblicos.

49

Controle Interno

Unidade II

devem ser elaborados de modo a facilitar, por parte dos seus usurios e por toda a sociedade, a
adequada interpretao dos fenmenos patrimoniais do setor pblico, o acompanhamento do processo
oramentrio, a anlise dos resultados econmicos e o fluxo financeiro.

Em seguida, promoveu-se uma srie de audincias pblicas sobre o assunto at que, em outubro de 2008, durante o
Seminrio Nacional de Gesto e Contabilidade Pblica, foram lanadas as NBCASP NBC T 16.
NBC T 16.1 Conceituao e Objetivos
NBC T 16.2 Patrimnio e Sistemas Contbeis
NBC T 16.3 Planejamento e seus Instrumentos
NBC T 16.4 Transaes no Setor Publico
NBC T 16.5 Registros Contbeis
NBC T 16.6 Demonstraes Contbeis
NBC T 16.7 Consolidao das Demonstraes Contbeis
NBC T 16.8 Controle Interno
NBC T 16.9 Reavaliao e Depreciao dos Bens Pblicos
Voltando ao escopo do nosso estudo, vamos observar o que reza a NBC T 16.8.
Controle Interno Resposta ao risco, indica a estratgia gerencial para mitigar os riscos, a partir de um ponto de
vista geral e estratgico no sendo, portanto, uma simples lista detalhada de controles a serem aplicados.
Objetivos
Estabelecer os aspectos conceituais relevantes do controle interno e sua contribuio para o fortalecimento das entidades
e gerncias pblicas, com a adoo de prticas de governana, voltados para os resultados e o cumprimento do papel do
Estado, dos rgos, entidades e programas governamentais, integrando-o com os demais sistemas de controle.

Controle Interno e Externo da Gesto Pblica

Justificativa do estudo

50

A contribuio do Controle Interno tem sido insignificante para o aperfeioamento da gesto pblica, tendo em vista a
confuso do marco regulatrio dos diversos tipos de controle e uma viso mais prospectiva das suas funes, confundindo-o
como rgo de fiscalizao ou correio.
Abrangncia
O Controle Interno dever ser exercido em todos os nveis da entidade governamental, compreendendo:
a preservao do patrimnio pblico;
o controle da execuo das aes que integram os programas;
a observncia s leis, regulamentos e diretrizes estabelecidas.
O Controle Interno ser racionalizado mediante simplificao de processos cujo custo seja comprovadamente superior
ao risco e ao benefcio gerado pela sua implantao.

Controle Interno

Unidade II

Classificao
O Controle Interno classificado nas seguintes categorias:
operacional aqueles relacionados aos resultados alcanados pela gesto;
contbil aqueles relacionados veracidade e fidedignidade dos registros e das demonstraes contbeis;
de cumprimento legal aqueles relacionados observncia da legislao e regulamentos pertinentes.
Ambiente de Controle
O ambiente de Controle Interno deve demonstrar o grau de comprometimento da gesto e dos recursos da entidade
governamental na aplicao dos procedimentos de controle de preveno e de deteco.
Procedimentos de Preveno
Os procedimentos de preveno representam os aspectos mais relevantes para a seleo dos objetivos de controle, sua
vulnerabilidade e a forma de monitoramento, compreendendo:
Mapeamento de risco identificao, por meio da anlise de riscos, dos atos e fatos administrativos internos
e externos que possam afetar os objetivos da entidade.
Avaliao de riscos corresponde anlise da relevncia dos riscos identificados, incluindo:
(i) a avaliao da probabilidade de sua ocorrncia;
(ii) a forma como sero gerenciados;
(iii) a definio concreta das aes a serem implementadas no sentido da sua minimizao.
Resposta ao risco indica a deciso gerencial para mitigar os riscos, a partir de uma abordagem geral e
estratgica, considerando as hipteses de eliminao, reduo, aceitao ou compartilhamento.
Procedimentos de Deteco
Os procedimentos de deteco compreendem todos os meios utilizados pela gesto que possibilitem a identificao,
concomitante ou a posteriori, de prticas ineficientes e antieconmicas, erros, fraudes, malversao, abusos, desvios
e outras inedequaes.
Monitoramento

Ao finalizar essa Unidade II, importante ressaltar que a leitura de um nico compndio, no que tange ao Sistema
de Controle Interno, no suficiente para que se possa obter a viso macro desse processo. A leitura de textos
complementares, a interao com outros alunos e o prprio juzo, pautado em artigos e textos relevantes, propiciam
o resultado desejado, em um curso dessa natureza. Se observarmos que o prprio controle interno evoluiu para uma
cultura de gesto e no mais policial, temos que buscar a discusso que propicie o entendimento do caminho a ser
seguido pelos Agentes Pblicos, de modo a minimizar a corrupo e as fraudes, to comuns nos relatos da mdia e
na realidade do nosso Pas. bom no esquecer, nesse juzo, as dimenses e diversidades do Brasil, bem como seus
aspectos culturais e educacionais.

Ps-Graduao a Distncia

O monitoramento compreende o acompanhamento dos pressupostos do controle interno, do qual resulta a avaliao
permanente da qualidade do desempenho da gesto e a garantia de que as deficincias identificadas sejam prontamente
solucionadas.

51

Unidade III

Controle Externo

Unidade III

Controle Externo
Captulo 13 O Controle Externo perante a Administrao Pblica

O controle parte integrante e essencial de qualquer processo de produo de bens e servios. A sua principal funo deve
ser a busca de melhores resultados por parte das organizaes que integra. Para poder contribuir de forma efetiva para
o xito dos empreendimentos, o controle precisa atuar concomitantemente s diversas etapas do processo de produo,
detectando desvios e anomalias em tempo compatvel com a introduo oportuna dos aperfeioamentos e correes que
se fizerem necessrios. A questo da oportunidade crucial: o controle somente pode ser caracterizado como tal quando
contribui tempestivamente para a consecuo dos objetivos da organizao. Pronunciar-se aps a consumao do dano,
limitando-se a identificar os responsveis, uma disfuno em termos da atuao esperada do controle.
Nem todo ato de m gesto constitui um ato ilcito, que requer, em prol da segurana jurdica, prolongadas demonstraes
de responsabilidade. Pelo contrrio, todo empreendimento, mesmo aqueles patrocinados pelo poder pblico, envolve
riscos. A minimizao dos efeitos nocivos das decises que se mostrarem equivocadas exige a pronta ao do sistema de
controle, entendido como um insumo do processo de tomada de deciso. Esse entendimento pode ser assim resumido: a
incompetncia administrativa, na maioria das vezes, no constitui ilicitude. A aferio de responsabilidades, de natureza
eminentemente jurdica, deveria ser a exceo e no a regra.
A ocorrncia de disfunes no desenrolar de quaisquer atividades humana e inerente ao ato de fazer. Muitas podem ser
debitadas s falhas de planejamento, associadas ou no a diagnsticos inconsistentes, s dificuldades inesperadas de
execuo, ao despreparo dos agentes, subestimao dos obstculos a serem transpostos ou mesmo supervenincia
de eventos imprevisveis e/ou incontornveis. A observao de disfunes deveria promover a interao entre gestores
e controladores, para que os primeiros fossem alertados e auxiliados na identificao e, quando possvel, superao
das causas, bem como estimulados a introduzir correes e aperfeioamentos voltados para a obteno dos melhores
resultados.

Ainda assim, na sua atuao rotineira, o controle, por vezes, depara-se com disfunes que no se enquadram nas situaes
acima descritas. Em vez da falha eventual, provocada pela impercia, observam-se danos intencionais, desvios de recursos
ou obtenes de vantagens indevidas prticas ilcitas em prejuzo do interesse pblico. Esses casos extrapolam os limites
da ao normal do controle. Uma vez constatados, compete ao controle promover a execuo prpria e, paralelamente,
acionar e cooperar com as instncias competentes para a determinao das responsabilidades e para a instruo dos
processos pertinentes. Nesse contexto, portanto, a atuao do controle essencialmente coadjuvante, auxiliar daqueles
que detm a competncia e os meios para a investigao e a instruo dos processos criminais.

Ps-Graduao a Distncia

Na prtica, contudo, as aes de controle exibem inmeras deficincias. O acompanhamento fsico da execuo dos
projetos pblicos limitado. As prestaes de contas, por sua vez, so analisadas luz dos papis apresentados, com
nfase nos aspectos formais. J os trabalhos tcnicos so, com frequncia, produzidos sob bases frgeis, pobres em
evidncias, carentes de validao tcnica especfica.

53

Controle Externo

Unidade III

O que no pode ocorrer a substituio da premissa de que o controle um instrumento gerencial por outra na qual o
controle tem como finalidade apurar denncias e crimes contra o patrimnio. Ao priorizar as excees, o controle deixa
de ter como foco principal a melhoria dos mtodos e processos administrativos.
No se trata de desvalorizar o papel da funo judicante das cortes de contas. Entende-se somente que, no contexto
brasileiro, primordial reforar o papel dessas cortes como instrumentos de controle gerencial, dando-lhe maior capacidade
tcnica e operacional. Assim, enquanto o colegiado integrado pelos ministros continuaria exercendo a funo acima
citada, atendo-se aos casos que demandassem pronunciamentos por maiorias qualificadas, a unidade tcnica adquiriria
um mandato prprio para controlar o conjunto de atos de gesto.
Para que o disposto acima possa ser mais bem compreendido, impe-se um exame das potencialidades e limitaes do
TCU. Dessa forma, Para que os rumos de uma organizao sejam planejados estrategicamente, os ambientes interno
e externo devem ser analisados cuidadosamente, identificando-se oportunidades e ameaas. As primeiras representam
vantagens a serem exploradas; as ltimas, desafios a serem enfrentados ou obstculos a serem contornados.
Em relao ao ambiente externo, o contexto no qual se insere o TCU no pode ser caracterizado como turbulento ou
como sujeito a forte concorrncia. Considerando-se, porm, as mudanas por que tem passado a administrao pblica,
percebe-se que o TCU no est inteiramente seguro, devendo dar respostas claras acerca da contribuio de suas aes
para o bem-estar da coletividade.
Efetivamente, a interao com o ambiente externo fundamental para que o TCU possa cumprir com eficcia a sua
misso institucional, sendo primordial que as expectativas das partes interessadas no controle externo, especialmente
o Congresso Nacional e a sociedade civil, sejam identificadas corretamente.
Em pesquisa conduzida pelo TCU, foram identificadas vrias oportunidades para a atuao da corte de contas da Unio.
Seguem algumas.
A crescente demanda por servios pblicos, cuja prestao por empresas concessionrias requer
acompanhamento.
As expectativas de que o TCU desenvolva aes que possam orientar e prevenir erros.
As demandas por avaliaes dos resultados das aes pblicas.
Por outro lado, o TCU tambm entende que deve estar atento a vrias restries, em especial as que seguem.

Controle Interno e Externo da Gesto Pblica

a inconstncia na estrutura da administrao pblica, principalmente do sistema de controle interno.

54

a concorrncia com o Ministrio Pblico da Unio e com outras entidades de auditoria.


a demanda superior capacidade de atendimento.
o desgaste da imagem institucional.
a profuso normativa.
J no que se refere ao ambiente intrainstitucional, o TCU entende que possui prerrogativas que podem auxiliar na melhora
do desempenho do controle externo, destacando-se estas.
O poder sancionador.
O processo decisrio compartilhado.
A autonomia e independncia institucionais.

Controle Externo

Unidade III

O assessoramento tcnico ao Congresso Nacional.


O poder normativo referente s matrias de sua competncia.
Por outro lado, a prpria corte de contas da Unio reconhece que vrios aspectos internos precisam ser aprimorados,
para que o desempenho do controle externo no continue sendo prejudicado.
Predomnio do controle reativo.
Planejamento estratgico pouco efetivo.
Reduzida especializao em reas temticas.
Reduzida cobertura de recursos fiscalizados.
Poder sancionador pouco reconhecido pela sociedade.
Ausncia de critrios de seletividade na execuo da atividade de controle.
Ausncia de indicadores de desempenho que favoream a tempestividade, a eficcia e a efetividade do controle
externo.
Poltica de recursos humanos e estruturas organizacionais pouco flexveis para atender s constantes mudanas
do ambiente externo.

Ps-Graduao a Distncia

As limitaes em questo esto particularmente presentes no modo como os recursos internos so alocados, na extenso
dos ritos processuais e na generalizao dos procedimentos recursais

55

Controle Externo

Unidade III

Captulo 14 O Controle Social e os Meios Disponveis Sociedade

A Emenda Constitucional no 19/98, que alterou o art. 37 da Constituio Federal, estabelece uma perspectiva de controle
direto dos recursos pblicos nos seguintes termos:
3o A lei disciplinar as formas de participao do usurio na administrao pblica direta e indireta, regulando
especialmente:
I as reclamaes relativas prestao dos servios pblicos em geral, asseguradas a manuteno de servios de
atendimento ao usurio e a avaliao peridica, externa e interna, da qualidade dos servios;
II o acesso dos usurios a registros administrativos e a informaes sobre atos de governo, observado o disposto no
art. 5o, X e XXXIII;
III a disciplina da representao contra o exerccio negligente ou abusivo de cargo, emprego ou funo na administrao
pblica.
Assim, a nossa Carta Magna permitiu uma possibilidade de o cidado exercer uma forma de democracia direta (de
soberania popular). A materializao desse exerccio o Controle Social.
Os meios de controle social tm como base de sustentao a fiscalizao das aes pblicas. Portanto, o controle social
pode ocorrer de monitoramento legal ou iniciativa individual ou coletiva de grupo social.
Nesse ponto necessrio diferenciar controle social de participao popular. Para tanto observaremos o trecho a seguir:

Controle Interno e Externo da Gesto Pblica

O vocbulo controle diferencia-se do termo participao. A participao da sociedade, coletiva ou


individualmente, exerccio de poder poltico (soberania popular, plebiscito, referendo, voto, iniciativa
popular de lei, participao em rgos colegiados que tenham por fim elaborar polticas referentes
a interesses profissionais e previdencirios). partilha de poder entre os governantes e a sociedade
para a deliberao de interesse pblico. Por outro lado, o controle fiscalizao, sindicalizao,
investigao, o acompanhamento da execuo daquilo que foi decidido e constitudo por quem tem o
poder poltico ou a competncia jurdica de tomar decises de interesse pblico (SIRAQUE, 2004, p. 21).

56

Principais instrumentos de controle social disponveis sociedade


Ao Popular
Pode-se resumi-la como a garantia dos direitos coletivos. Tem por propsito a defesa da moralidade com a res pblica
e administrativa, ao meio ambiente etc. A qualquer cidado assegurado o direito, individualmente, de entrar com uma
ao popular no Poder Judicirio, desde que considere que um direito ou interesse pblico tenha sido lesado.
Ao Civil Pblica
Procedimento jurdico iniciado mediante representao do Ministrio Pblico. Pode ocorrer tambm por meio de associaes
legalmente constitudas.

Controle Externo

Unidade III

Sindicatos
Tem por objeto social salvaguardar direitos de uma classe ou categoria social, que ao longo do tempo podem se transformar
em conquistas, em ltima estncia, perante o Estado, trazendo elevao de qualidade de vida a outras associaes, j
que suas demandas suscitam um engajamento social amplo para o alcance de uma finalidade coletiva.
Cdigo de Defesa do Consumidor
Proteo inserida pela Lei Maior do pas, depois estatuda em Cdigo do Consumidor, representa a mais divulgada e
utilizada forma de controle social do cidado, como consumidor de bens e servios. Regulamentou as formas de acesso
ao Poder Judicirio, propiciou a criao de servios de atendimento aos clientes, procuradorias do consumidor dentre
outras estncias para amparo do cidado.
Conselhos Gestores de Polticas Pblicas
Apoiados pelo princpio da participao comunitria recepcionado pela Constituio, hoje diversos estatutos utilizam
estes conselhos de polticas pblicas para respaldar decises de gesto.
Diversos setores da ao pblica (Direitos Humanos, Educao, Assistncia Social, Criana e Adolescente, Sade, etc.) j
consagraram estes conselhos formados por membros escolhidos pela comunidade como agentes participantes da tomada
de decises dos governos, trazendo para mais perto da sociedade a accountability dos seus mandatrios.
Mas ainda existem: as entidades do terceiro setor, oramento participativo (art. 48 da LRF), relatrios peridicos e
instrumentos como os Mandados de Segurana Coletivo, Mandados de Injuno, e outros.
Observa-se que todos so meios sociais de controle externo direto. Porm, ainda h os meios indiretos: Ministrio Pblico
e os Tribunais de Contas.

Ps-Graduao a Distncia

O escopo do nosso estudo concentrar-se- na ao desses ltimos.

57

Controle Externo

Unidade III

Captulo 15 As Cortes de Contas e suas Atribuies

O controle externo, por sua vez, por excelncia, um controle poltico de legalidade contbil e financeira
(MEIRELLES,1993), destinando-se a comprovar:
a probidade dos atos da administrao;
a regularidade dos gastos pblicos e do emprego de bens, valores e dinheiros pblicos;
a fiel execuo do oramento.
O Poder Legislativo exercita esse controle diretamente, por meio de atos que lhe so constitucionalmente atribudos, ou
indiretamente, por meio das cortes de contas.
As cortes so compostas por ministros ou conselheiros, procuradores e tcnicos: aos primeiros compete discutir e julgar
os assuntos sujeitos ao controle externo; aos segundos cabe defender a ordem jurdica; e aos tcnicos compete instruir os
processos de tomadas e prestaes de contas, bem como elaborar os relatrios de auditoria, para posterior julgamento.
Atualmente o Brasil possui 34 Cortes de Contas.
26 Tribunais de Contas Estaduais (TCEs).
Tribunal de Contas do Distrito Federal.
Tribunais de Contas dos Municpios: Bahia, Cear, Gois e Par.
Tribunais de Contas dos Municpios de So Paulo e Rio de Janeiro. Foram recepcionados pela CF/88 (art. 31,
1o). Destaca-se que o art. 31, 4o vedou a criao de tribunais, conselhos ou rgos de contas municipais.
Assim, na grande maioria dos Estados da Federao, os TCEs so encarregados de fiscalizar tanto as contas
estaduais quanto as municipais.

Controle Interno e Externo da Gesto Pblica

Tribunal de Contas da Unio.

58

Em linhas gerais, o desempenho de suas atribuies norteado por cinco procedimentos bsicos: tomada de contas,
prestao de contas, tomada de contas especial, fiscalizaes e monitoramentos.
A tomada de contas uma ao regular (ordinria) desempenhada por rgo ou entidade referente aos atos de gesto
executados, se pertencentes Administrao Direta.
A prestao de contas corresponde ao processo de contas regular referente aos atos de gesto executados pelas
entidades pertencentes Administrao Indireta e, ainda, queles no classificados como participantes da Administrao
Direta.
A tomada de contas especial a ao determinada pelo Tribunal ou por autoridade responsvel pelo controle interno,
CPIs, Comisses do Poder Legislativo com a finalidade de adotar providncias, nos casos previstos pela legislao vigente,
para apurao dos fatos, identificao dos responsveis e quantificao pecuniria do dano.
O processo de tomada ou prestao de contas, inclusive os especiais, ser composto pelos seguintes documentos, entre
outros.

Controle Externo

Unidade III

Relatrio de gesto.
Relatrio do tomador de contas, quando couber.
Relatrio e certificado de auditoria, com o parecer do dirigente do rgo de controle interno, que consignar
qualquer irregularidade ou ilegalidade constatada, indicando as medidas adotadas para corrigir as faltas
encontradas.
Pronunciamento do Ministro de Estado supervisor da rea ou da autoridade de nvel hierrquico equivalente.
As fiscalizaes so os levantamentos, inspees e auditorias.
O monitoramento o acompanhamento do cumprimento de duas deliberaes, bem como dos resultados obtidos.
Juntamente com as sanes aplicadas, uma forma de assegurar a efetividade das decises da Corte.
A Constituio Federal de 1988, em particular, ampliou as funes desempenhadas pelas cortes de contas, acrescentando
os critrios de legitimidade, economicidade e razoabilidade aos de legalidade e regularidade.
Observa-se, no entanto, que o controle externo ainda realizado de modo parcial, com nfase nos aspectos formais
de legalidade dos atos e de regularidade da despesa. Assim, preciso que sejam adotadas medidas para a sua plena
implementao, pois a sociedade no pode reconhecer a necessidade de um controle acerca do qual se tem ideia oposta,
ou seja, por omisso de fiscalizao, verifica-se e registra-se, to somente, o descontrole (OLIVEIRA, 1995).

Ps-Graduao a Distncia

Como, no caso brasileiro, o sistema de fiscalizao e controle externo est a cargo das cortes de contas, que constituem
rgos autnomos e de atuao independentes, embora vinculados aos Poderes Legislativos municipais, estaduais, distrital
e federal, o registro de inoperncia do controle atinge mais de perto essas instituies.

59

Controle Externo

Unidade III

Captulo 16 O Tribunal de Contas da Unio (TCU)


e suas Competncias

A Constituio Federal de 1988 conferiu ao TCU o papel de auxiliar o Congresso Nacional no exerccio do controle externo.
As competncias constitucionais, privativas do Tribunal, constam dos arts. no 70 a 74 e 161, conforme descrito a seguir.
Fiscalizar as aplicaes de subvenes e a renncia de receitas.
Apreciar as contas anuais do presidente da Repblica, mediante parecer prvio.
Julgar as contas dos administradores e demais responsveis por dinheiros, bens e valores pblicos.
Apreciar a legalidade dos atos de admisso de pessoal e de concesso de aposentadorias, reformas e penses
civis e militares.
Realizar inspees e auditorias por iniciativa prpria ou por solicitao do Congresso Nacional.
Fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais.
Fiscalizar a aplicao de recursos da Unio repassados a estados, ao Distrito Federal e a municpios.
Prestar informaes ao Congresso Nacional sobre fiscalizaes realizadas.
Aplicar sanes e determinar a correo de ilegalidades e irregularidades em atos e contratos.
Sustar, se no atendido, a execuo de ato impugnado, comunicando a deciso Cmara dos Deputados e ao
Senado Federal.
Emitir pronunciamento conclusivo, por solicitao da Comisso Mista Permanente de Senadores e Deputados,
sobre despesas realizadas sem autorizao.

Controle Interno e Externo da Gesto Pblica

Apurar denncias apresentadas por qualquer cidado, partido poltico, associao ou sindicato sobre
irregularidades ou ilegalidades na aplicao de recursos federais.

60

Fixar os coeficientes dos fundos de participao dos estados, do Distrito Federal e dos municpios e fiscalizar
a entrega dos recursos aos governos estaduais e s prefeituras municipais.
Seu organograma atual pode ser visualizado como se segue.

Controle Externo

Unidade III

Fonte: http://portal2.tcu.gov.br/portal/page/portal/TCU/institucional/estrutura_organizacional (consultado em 20/10/08)

Pode-se observar que h um Ministrio Pblico especializado e autnomo integrado ao Tribunal, fruto do art. 130 da CF
de 1988. Suas atribuies consistem em zelar pela ordem jurdica e solicitar do Tribunal as aes de interesse da fazenda
pblica, da Administrao e da Justia.
Alm das atribuies previstas na Constituio, vrias outras tm sido conferidas ao Tribunal por meio de leis especficas.
Destacam-se entre elas, as atribuies conferidas ao Tribunal pela Lei de Responsabilidade Fiscal, pela Lei de Licitaes
e Contratos e, anualmente, pela Lei de Diretrizes Oramentrias. Esse rol de competncias legais encontra-se inserto no
site do TCU, no diretrio pertinente.

Na hiptese de contrato, cabe ao Congresso Nacional a sustao do ato, que solicitar ao Poder Executivo as medidas
cabveis. Se o Congresso Nacional ou o Poder Executivo, no prazo de noventa dias, nenhuma providncia adotar, o
Tribunal decidir a respeito.
A deciso do Tribunal da qual resulte imputao de dbito ou cominao de multa torna a dvida lquida e certa e tem
eficcia de ttulo executivo. Nesse caso, o responsvel notificado para, no prazo de quinze dias, recolher o valor devido.
Se o responsvel, aps ter sido notificado, no recolher tempestivamente a importncia devida, formalizado processo
de cobrana executiva, o qual encaminhado ao Ministrio Pblico junto ao Tribunal para, por meio da Advocacia-Geral
da Unio (AGU) ou das entidades jurisdicionadas ao TCU, promover a cobrana judicial da dvida ou o arresto de bens.

Ps-Graduao a Distncia

O Congresso Nacional edita, ainda, decretos legislativos com demandas especficas de fiscalizao pelo TCU, especialmente
de obras custeadas com recursos pblicos federais.

61

Controle Externo

Unidade III

Ainda de acordo com o disposto no art. 71, o TCU deve apresentar ao Congresso Nacional, trimestral e anualmente,
relatrio de suas atividades.
O art. 72 da Constituio Federal estabelece que o Tribunal deve se pronunciar conclusivamente sobre indcios de despesas
no autorizadas, em razo de solicitao de Comisso Mista de Senadores e Deputados. Entendendo-as irregulares,
propor ao Congresso Nacional que sejam sustadas.
Em resumo, podemos discriminar as principais competncias atribudas legalmente ao TCU, alm das constitucionais j
citadas em ordem cronolgica do estatuto.
Decidir sobre consulta formulada por autoridade competente acerca de dvida na aplicao de dispositivos
legais ou normativos a respeito de matria de sua competncia (Lei n 8.443/92).
Decidir sobre representao contra irregularidades em processos licitatrios (Lei n 8.666/93).
Exercer o controle da legalidade e legitimidade dos bens e rendas de autoridades e servidores pblicos (Lei n
8.730/93).
Acompanhar e fiscalizar os processos de desestatizao (Lei n 9.491/97).
Criar e manter stio na internet para divulgao de dados e informaes sobre as contas pblicas (Lei n
9.755/98).
Fiscalizar o cumprimento das normas de finanas pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal,
enfatizando os limites das despesas com pessoal a serem cumpridos pela Unio (Lei Complementar n 101/2000).
Processar e julgar infraes administrativas contra as leis de finanas pblicas (Lei n 10.028/2000).
Enviar, Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao do Congresso Nacional, informaes
sobre a execuo fsico-financeira das obras constantes dos oramentos fiscal, da seguridade social e de
investimento (Lei n 10.266/2001).

Tipos de julgamento

Controle Interno e Externo da Gesto Pblica

Os julgamentos do TCU, em processos de tomada ou prestao de contas, mesmo especiais, podem considerar as
seguintes contas.

62

Regulares quando expressarem, de forma clara e objetiva, a exatido dos demonstrativos contbeis, a
legalidade, a legitimidade e a economicidade dos atos de gesto do responsvel. Nesses casos o Tribunal dar
quitao plena ao responsvel;
Regulares com ressalva quando evidenciarem impropriedade ou qualquer outra falta de natureza formal
de que no resulte dano ao errio. O acrdo de julgamento dever indicar, resumidamente, os motivos que
ensejam a ressalva das contas. Nesses casos o Tribunal dar quitao ao responsvel e lhe determinar a
adoo de medidas necessrias correo das impropriedades ou faltas identificadas, de modo a prevenir a
ocorrncia de outras semelhantes.
Irregulares quando evidenciada qualquer das seguintes ocorrncias:
a) omisso no dever de prestar contas;
b) prtica de ato de gesto ilegal, ilegtimo ou antieconmico, ou infrao norma legal ou regulamentar de
natureza contbil, financeira, oramentria, operacional ou patrimonial;
c) dano ao errio decorrente de ato de gesto ilegtimo ou antieconmico;
d) desfalque ou desvio de dinheiros, bens ou valores pblicos.

Controle Externo

Unidade III

Tipos de deciso
As decises do TCU em processos de tomada ou prestao de contas, mesmo especiais, podem ser estas.
Preliminar a deciso pela qual o relator ou o Tribunal, antes de se pronunciar quanto ao mrito das contas,
resolve sobrestar o julgamento, ordenar a citao ou a audincia dos responsveis, rejeitar as alegaes de
defesa e fixar novo e improrrogvel prazo para recolhimento do dbito ou, ainda, determinar outras diligncias
necessrias ao saneamento do processo;
Definitiva a deciso pela qual o Tribunal julga as contas regulares, regulares com ressalva ou irregulares; ou
Terminativa a deciso pela qual o Tribunal ordena o trancamento das contas que forem consideradas
iliquidveis, ou determina o seu arquivamento pela ausncia de pressupostos de constituio e de
desenvolvimento vlido e regular do processo ou por racionalizao administrativa e economia processual.

Tipos de recursos
Das decises do TCU cabem recursos. H cinco tipos de recursos que, em funo da deciso proferida, podem ser admitidos.
Reconsiderao
As decises definitivas admitem este tipo de recurso para apreciao do colegiado que houver proferido a
deciso recorrida, podendo ser formulado uma s vez e por escrito, pela parte ou pelo Ministrio Pblico junto
ao Tribunal, dentro do prazo de quinze dias. Tem efeito suspensivo.
Pedido de Reexame
Cabe pedido de reexame de deciso de mrito proferida em processo concernente a ato sujeito a registro e a
fiscalizao de atos e contratos. Tem efeito suspensivo e segue rito e prazo do recurso de reconsiderao.
Embargo de Declarao
Cabem embargos de declarao quando houver obscuridade, omisso ou contradio em acrdo do Tribunal.
Ser formulado uma s vez e por escrito, pela parte ou pelo Ministrio Pblico junto ao Tribunal, dentro do
prazo de dez dias.
Reviso

a) em erro de clculo nas contas;


b) em falsidade ou insuficincia de documentos em que se tenha fundamentado o acrdo recorrido;
c) na supervenincia de documentos novos com eficcia sobre a prova produzida.
Agravo
Nos casos em que ocorrer deciso desfavorvel parte cabe agravo. A critrio do Presidente do Tribunal, do
presidente de cmara ou do relator, conforme o caso, poder ou no ser conferido efeito suspensivo.

Ps-Graduao a Distncia

As decises definitivas admitem este tipo de recurso para apreciao do Plenrio. No tem efeito suspensivo.
Ser interposto uma s vez e por escrito pela parte, seus sucessores, ou pelo Ministrio Pblico junto ao
Tribunal, dentro do prazo de cinco anos. A instruo do recurso de reviso abrange o reexame de todos os
elementos constantes dos autos. Obrigatoriamente dever estar fundamentado:

63

Controle Externo

Unidade III

Tipos de sano
O Tribunal de Contas da Unio poder aplicar aos administradores ou responsveis que lhe so jurisdicionados as sanes
prescritas na Lei no 8.443, de 1992, a Lei Orgnica (LO) do TCU, pormenorizadas em seu Regimento Interno (RI).
As sanes podem ser as seguintes.
Multas
Aplicadas quando o responsvel for julgado em dbito. Variam em funo da gravidade da infrao praticada
(Arts. 57 e 58 da LO e 267 a 269 do RI).
Inabilitao do responsvel para exercer cargo em comisso ou funo de confiana (Arts. 60 da LO e 270 do RI).
Medidas Cautelares
Afastamento temporrio do cargo (Arts. 44 da LO e 273 do RI);
Indisponibilidade dos bens (Arts. 44 da LO e 274 do RI);
Arresto dos bens (Arts. 44 da LO e 274 do RI).
Inidoneidade de licitante (Arts. 46 da LO e 271 do RI).
Concluiremos este captulo apresentando um exemplo de Acrdo desta Corte de Contas.
ACRDO no 5262/2008 TCU 1a Cmara
1. Processo no TC-010.257/2005-9 (Apenso: TC-014.027/2004-9).
2. Grupo: I Classe de assunto: II Prestao de Contas.
3. Responsveis: Abram Abe Szajman, CPF no 001.214.108-97, Euclides Carli, CPF no 003.264.538-49, Lus Francisco
de Assis Salgado, CPF no 047.793.128-68, Lus Carlos Dourado, CPF no 767.338.408-63, Mrcio Barros Souza,
CPF no 056.921.818-78, Laerte Brentan, CPF no 003.454.348-11, Clairton Martins, CPF no 194.125.418-72, e Jos
Claudinei Primolan, CPF no 080.399.498-23.

Controle Interno e Externo da Gesto Pblica

4. Entidade: Servio Nacional de Aprendizagem Comercial Administrao Regional no Estado de So Paulo Senac/SP.

64

5. Relator: Auditor Marcos Bemquerer Costa.


6. Representante do Ministrio Pblico: Procurador Jlio Marcelo de Oliveira.
7. Unidade tcnica: Secex/SP.
8. Advogados constitudos nos autos: Walter Aroca Silvestre, OAB/SP no 16.785, Fernando Antonio Campos Silvestre,
OAB/SP n o 126.046, Paulo Srgio de Bartholomeu, OAB/SP n o 73.040, Ldia Kaoru Yamamoto Morales, OAB/
SP no 9.715, Jos Roberto Santos, OAB/SP no 117.462, Marcia Regina de Jesus Torres, OAB/SP no 102.322, Mrcia
Cristina Alvarenga Mikail, OAB/SP no 155.237, Marco Antnio Venditi, OAB/SP no 157.249, Beatriz da Silva Freire
Belm, OAB/SP no 89.414, Cludio Brandani, OAB/SP no101.005, Ariane Accioly Almirante, OAB/SP no 172.680, Cibele
Simo Vide, OAB/SP no 172.710, Maria Fernanda Maciel da Silva, OAB/SP no 158.667, Roberta Arraes Lopes, OAB/SP
no 151.956, Adriana Miranda Flix da Silva, OAB/SP no 186.815, Maricy Montana, OAB/SP no 133.309, Rafael Ortiz
Lainetti, OAB/SP no 107.011-E, Rodolfo Tamer de Betta Inama, OAB/SP no 111.105-E, Marcelo Perrone Sznifer, OAB/SP
no 106.529-E, e Damiana Rodrigues Lima, OAB/SP no 105.586-E.

Controle Externo

Unidade III

9. Acrdo.
VISTO, relatado e discutido este processo da Prestao de Contas do Servio Nacional de Aprendizagem Comercial
Administrao Regional no Estado de So Paulo Senac/SP, referente ao exerccio de 2004.
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da Unio, reunidos em sesso da 1a Cmara, diante das razes expostas
pelo Relator, em:
9.1. conhecer da Representao objeto do TC-014.027/2004-9, apensada aos presentes autos em cumprimento ao
Acrdo no 1.152/2006 2a Cmara, para, no mrito, consider-la parcialmente procedente;
9.2. julgar, com fundamento nos arts. 1o, inciso I, 16, inciso III, alnea b, 19, pargrafo nico, e 23, inciso III, da Lei
no 8.443/1992, irregulares as contas dos Srs. Luiz Francisco de Assis Salgado, Mrcio Barros Souza e Clairton Martins,
aplicando-lhes, individualmente, a multa prevista no art. 58, inciso I, do referido diploma legal, no valor de R$8.000,00
(oito mil reais), fixando-lhes o prazo de 15 (quinze) dias, a contar da notificao, para que comprovem perante o Tribunal
(art. 214, inciso III, alnea a, do Regimento Interno do TCU) o recolhimento das referidas quantias ao Tesouro Nacional,
atualizadas monetariamente desde a data do presente Acrdo at a do efetivo recolhimento, se forem pagas aps o
vencimento, na forma da legislao em vigor;
9.3. aplicar a multa prevista no art. 58, inciso II, da referida Lei, individualmente, Sra. Eunilde Lopes de Carvalho
Montanino e aos Srs. Juliano Seabra Santiago de Oliveira Silva, Amilcar Campana Neto, Larcio Fernandes Marques,
Ulisses Defonso Matan e Artur Mendes Quintella, no valor de R$6.000,00 (seis mil reais), e ao Sr. Gilberto Garcia da
Costa Jnior, no valor de R$ 5.000,00 (cinco mil reais), fixando-lhes o prazo de 15 (quinze) dias, a contar da notificao,
para que comprovem perante o Tribunal (art. 214, inciso III, alnea a, do Regimento Interno do TCU) o recolhimento das
referidas quantias ao Tesouro Nacional, atualizadas monetariamente desde a data do presente Acrdo at a do efetivo
recolhimento, se forem pagas aps o vencimento, na forma da legislao em vigor;
9.4. autorizar, desde logo, nos termos do art. 28, inciso II, da Lei no 8.443/1992, e do art. 219, inciso II, do Regimento
Interno/TCU, as cobranas judiciais das dvidas, caso no atendidas as notificaes desta Corte;
9.5. nos termos dos arts. 1o, inciso I, 16, inciso I, 17, e 23, inciso I, da Lei no 8.443/1992, julgar regulares as contas
dos demais responsveis indicados no item 3 acima, dando-se-lhes quitao plena;
9.6. determinar ao Servio Nacional de Aprendizagem Comercial Administrao Regional no Estado de So Paulo
Senac/SP que cumpra o disposto nos arts. 2o, 9o, inciso XI, 10, 11, 13, caput e 1o, e 40, da Resoluo Senac/SP
no 07/2006, em especial que:
9.6.1. abstenha-se de utilizar o instituto da inexigibilidade quando houver viabilidade para licitar (art. 10, da Resoluo);

9.6.3. atente para a necessidade de justificativas circunstanciadas, inclusive quanto ao preo, relativamente s
contrataes previstas no art. 11 da Resoluo Senac/SP no 07/2006;
9.6.4. efetue oramento prvio s licitaes, indispensvel para se estimar o valor do objeto a ser licitado, os recursos
oramentrios, a modalidade licitatria a ser utilizada e, ainda, permitir a anlise da adequabilidade dos preos das
licitantes (art. 13 da Resoluo);
9.6.5. na indicao do objeto da contratao, deixe de definir caractersticas e/ou especificaes exclusivas ou marcas,
salvo se devidamente justificadas e ratificadas pela autoridade competente (art.13, 1o, da Resoluo);

Ps-Graduao a Distncia

9.6.2. observe que a falta de planejamento relativamente a situaes previsveis no d ensejo contratao por dispensa
prevista no art. 9o, inciso XI, da Resoluo;

65

Controle Externo

Unidade III

9.6.6. em caso de cancelamento de licitao, justifique no respectivo processo as razes para esse procedimento, em
obedincia aos princpios da publicidade e da motivao (arts. 2o e 40 da Resoluo);
9.6.7. no utilize, para fins de desclassificao de licitante, critrios no previstos no edital e/ou subjetivos, em cumprimento
aos princpios da vinculao ao instrumento convocatrio e do julgamento objetivo (art. 2o da Resoluo Senac/SP);
9.6.8. dispense tratamento isonmico s licitantes, observando que os mesmos critrios devem ser aplicados a todos os
interessados (art. 2o da Resoluo), evitando o ocorrido na Concorrncia no 108/2004, objeto do TC-014.027/2004-9,
em apenso, na qual no foram esclarecidas as seguintes ocorrncias:
9.6.8.1. utilizao de critrio no previsto no edital visita tcnica para a desclassificao da proposta da empresa
Etera Industrial e Comercial Ltda.;
9.6.8.2. indevida desclassificao da proposta da licitante Etera Industrial e Comercial Ltda., uma vez ausentes no edital
os critrios objetivos a serem preenchidos pelos fabricantes, a serem aferidos em visita tcnica, no prevista no edital,
os quais deveriam definir o que seria considerado equipamento obsoleto, nmero mnimo de funcionrios, entre outros
elementos considerados para os fins da referida desclassificao;
9.6.8.3. ausncia de tratamento isonmico entre licitantes, infringindo o princpio da igualdade, considerando que o
relatrio de visita tcnica e a deciso do Diretor Regional, com base na ausncia de declarao de revenda autorizada do
fabricante para alguns equipamentos, concluram que a Etera Industrial e Comercial Ltda. no seria fabricante/revendedora
autorizada de todos os equipamentos a serem instalados, relevando o fato de que a empresa Elvi Cozinhas Industriais
Ltda., declarada vencedora do certame, tambm no teria apresentado as declaraes de revenda autorizada a que se
refere o item 4.2 do edital, conforme informao constante no verso da Ata da Sesso de Abertura da Documentao
relativa Concorrncia no 108/2004.
10. Ata no 44/2008 1a Cmara.
11. Data da Sesso: 2/12/2008 Ordinria.
12. Cdigo eletrnico para localizao na pgina do TCU na Internet: AC-5262-44/08-1.
13. Especificao do quorum:
13.1. Ministros presentes: Marcos Vinicios Vilaa (Presidente) e Valmir Campelo.
13.2. Auditor convocado: Marcos Bemquerer Costa (Relator).
MARCOS VINICIOS VILAA MARCOS BEMQUERER COSTA
Controle Interno e Externo da Gesto Pblica

Presidente Relator

66

Fui presente:
PAULO SOARES BUGARIN
Subprocurador-Geral

Controle Externo

Unidade III

Captulo 17 A Instrumentalizao dos Exames a Cargo do TCU

O art. 70 de nossa Carta Magna atribui, ao Congresso Nacional, mediante controle externo, auxiliado pelo TCU (art. 71),
a fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial da Unio e das entidades da administrao
direta e indireta, quanto legalidade, legitimidade e economicidade.
No captulo quinze, mencionou-se que a materializao dessa fiscalizao das Cortes de Contas sobre as aes de
seus jurisdicionados ocorre por meio de inspees, levantamentos e auditorias. As auditorias so os instrumentos de
fiscalizao mais utilizados.
Para Lopes de S, auditoria conceituada como
... uma tecnologia contbil aplicada ao sistemtico exame dos registros, demonstraes e de quaisquer
informes ou elementos de considerao contbil, visando apresentar opinies, concluses, crticas e
orientaes sobre situaes ou fenmenos patrimoniais da riqueza aziendal, pblica ou privada, quer
ocorridos, quer por ocorrer ou prospectados e diagnosticados (LOPES DE S, 2002, p.25).

J Jund tece um conceito mais voltado para a rea pblica:


Trata-se de uma importante tcnica de controle do Estado na busca da melhor alocao de seus
recursos, no s atuando para corrigir os desperdcios, a improbidade, a negligncia e a omisso e,
principalmente, antecipando-se a essas ocorrncias, buscando garantir os resultados pretendidos,
alm de destacar os impactos e benefcios sociais advindos. (JUND, 2006, p.647)

Toda a ao de auditoria ocorre no sentido de verificar a aderncia, dos atos praticados pelos gestores pblicos, aos
princpios constantes no dispositivo constitucional acima citado.
Segundo o TCU (BRASIL, 2000), o instrumento utilizado para o exerccio da fiscalizao dos aspectos de legalidade e
legitimidade dos atos de gesto a Auditoria de Conformidade1. Assim, esse tipo de auditoria cumpre parcialmente as suas
atribuies constitucionais (as fiscalizaes contbil, financeira, oramentria e patrimonial), sob determinado critrio2.

Exame documental uma das tcnicas mais utilizadas no mbito do setor pblico, sendo muitas vezes, por falta
de conhecimento daqueles que executam o trabalho, confundida com a prpria auditoria; no exame documental,
a equipe dever observar se as transaes realizadas esto devidamente documentadas, se a documentao
que suporta a operao contm indcios de inidoneidade, se a transao e a documentao suporte foram
obtidas por pessoas responsveis e se a operao realizada adequada em funo das atividades do rgo/
entidade.
Inspeo fsica constatao in loco, que dever fornecer equipe a certeza da existncia, ou no, do objeto
ou item verificado.
1 Auditoria de conformidade Instrumento de fiscalizao utilizado pelo Tribunal para examinar a legalidade e a legitimidade dos atos de gesto dos responsveis sujeitos a sua
jurisdio, quanto ao aspecto contbil, financeiro, oramentrio e patrimonial. (Portaria TCU n 122/2004)
2 Critrio de auditoria Legislao, norma, jurisprudncia ou entendimento doutrinrio, que a equipe de auditoria compara com a situao encontrada. Reflete como deveria ser a
gesto. (ibid, p.1)
3 Tcnicas de auditoria Formas ou maneiras utilizadas na aplicao dos procedimentos de auditoria com vistas obteno de diferentes tipos de evidncias ou ao tratamento de
informaes. (ibid, p.2)

Ps-Graduao a Distncia

As tcnicas de auditoria3 mais usualmente utilizadas nesse tipo de auditoria so estas.

67

Controle Externo

Unidade III

Conferncia de clculos objetiva a conferncia das operaes que envolvam clculos; na aplicao da tcnica,
a equipe no deve se limitar a conferir os clculos realizados por terceiros, fazendo-se necessria a efetivao
de clculos prprios, que sero comparados, ao final, com aqueles apresentados pelo auditado.
Observao consiste em olhar como um determinado processo ou procedimento est sendo executado por
outros.
Entrevista consiste na elaborao de perguntas, objetivando a obteno de respostas para quesitos
previamente definidos.
Circularizao consiste na confirmao, junto a terceiros, de fatos alegados pela entidade; no planejamento
dos trabalhos, a equipe deve considerar as partes externas que podem ser circularizadas e os objetivos de
auditoria que podero ser satisfeitos pela circularizao.
Conciliaes objetiva verificar a compatibilidade entre o saldo das contas sintticas com aqueles das contas
analticas, ou ainda o confronto dos registros mantidos pela entidade com elementos recebidos de fontes externas.
Anlise de contas contbeis objetiva examinar as transaes que geraram lanamentos em determinada
conta contbil; essa tcnica parte dos lanamentos contbeis para a identificao dos fatos e documentos
que o suportam; as contas so selecionadas em funo do objetivo geral e da sensibilidade da equipe.
Reviso analtica objetiva verificar o comportamento de valores significativos, mediante ndices, quocientes,
quantidades absolutas ou outros meios, com vistas identificao de situaes ou tendncias atpicas. Na
aplicao dos procedimentos de reviso analtica, o auditor deve considerar:
a) o objetivo dos procedimentos e o grau de confiabilidade dos resultados alcanveis;
b) a natureza do rgo/entidade e o conhecimento adquirido nas auditorias anteriores;
c) a disponibilidade de informaes, sua relevncia, confiabilidade e comparabilidade.
Para o cumprimento do exame operacional das aes pblicas h de se observar o aspecto de desempenho da gesto,
que envolve os atributos de economicidade, eficincia e eficcia.

Controle Interno e Externo da Gesto Pblica

Na economicidade verifica-se, por exemplo, se a aquisio foi realizada no momento oportuno, ao custo mais baixo
possvel, na quantidade e qualidade adequadas; na eficincia se foi alcanado o melhor resultado possvel com
determinados recursos, devendo-se analisar o rendimento do servio prestado ou do bem oferecido em relao ao seu
custo e comparar este rendimento com um padro de referncia; e como eficcia controla-se o grau de cumprimento
das metas estabelecidas nos programas de governo, comparando os produtos obtidos com os previstos.

68

Pode-se ilustrar estes conceitos com o seguinte trecho.


Economia: a capacidade de fazer, gastando pouco. executar uma atividade ao menor custo
possvel, ou seja, gastar menos.
Eficincia: a capacidade de fazer as coisas direito. apresentar um desempenho satisfatrio
sem desperdcios, ou seja, gastar bem.
Eficcia: a capacidade de fazer as coisas certas. alcanar os objetivos ou metas previstas,
ou seja, gastar sabiamente (ARAJO, 2001, p. 39).

preciso, ainda, integrar um outro conceito antes de apresentarmos o controle1 e a auditoria operacional: a efetividade das aes.
A efetividade pode ser entendida como os impactos que a ao pblica causa nas populaes-alvo. Nas palavras de Santos:
A efetividade considerada como o grau em que se atingiu o resultado esperado, no tendo cunho
econmico, mas de avaliao qualitativa dos servios pblicos. O conceito de efetividade produz a
1 Controle operacional tem a incumbncia de examinar o processo de implantao das aes pela administrao, baseia-se em padres de desempenho previamente estabelecidos
e avalia os resultados ou impactos dessas aes, verifica se os resultados socioeconmicos pretendidos foram alcanados de acordo com os indicadores de efetividade.

Controle Externo

Unidade III

noo de que a misso primordial do governo prestar servios de qualidade, ou seja, a preocupao
com a qualidade incorporada ao modelo gerencial. Alm disso, promove a discusso sobre o carter
poltico da prestao dos servios pblicos, visto que somente os usurios so capazes de avaliar a
qualidade dos programas governamentais. (SANTOS, 2003 apud SILVA, 2006, p. 9)

Nesse ponto, faz-se necessrio diferenciar eficcia e efetividade. Assim, a distino entre efetividade e eficcia feita
separando-se a avaliao do grau de realizao das metas de produtos previstos, em um dado programa, da avaliao
dos resultados efetivamente alcanados com esse mesmo programa (MACHADO, 2002, p. 74).
Em resumo, quando falamos em desempenho estamos nos referindo economicidade, eficincia e eficcia das aes
pblicas. Quando falamos em resultados estamos nos referindo efetividade das aes pblicas.
De acordo com o TCU, a Auditoria Operacional consiste na avaliao sistemtica dos programas, projetos, atividades
e sistemas governamentais, assim como dos rgos e entidades jurisdicionadas (BRASIL, 2000, p. 15).
Assim, ela possui duas modalidades: auditoria de avaliao de programas e desempenho operacional (dos rgos e
entidades). A avaliao de programas tem o propsito de avaliar a efetividade de programas e projetos governamentais,
assim como a economicidade, eficincia, eficcia e equidade de sua implementao. A de desempenho operacional intenta
verificar, alm das possveis prticas antieconmicas e ineficientes, o cumprimento de metas previstas, aquisio, proteo
e utilizao dos recursos de rgos e entidades pblicas, bem como o cumprimento de dispositivos legais.
Conclui-se que aos Tribunais de Contas no cabe to somente verificar se os ritos administrativos foram cumpridos ou,
ainda, evitar desvios de recursos; cabe s Cortes de Contas zelarem para que no haja desvio de prioridades, negligncia
administrativa, como tambm desvio de efetividade.
O atingimento desses propsitos ser alcanado por meio de ambas auditorias pois oferecem vises complementares,
necessrias e igualmente importantes no controle da gesto pblica. A alternncia dos enfoques operacionais e de
conformidade mostra-se de extrema valia para o interesse pblico.
Finalizaremos apresentando um exemplo de Relatrio de Auditoria.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO
Relatrio de Avaliao de Programa Ao Apoio Formao Continuada de Professores do Ensino Fundamental
Relator Ministro Valmir Campelo
Braslia, Brasil 2006

Para leitura completa do Relatrio, do Voto e do Acrdo


n o 1.098/2006 TCU Plenrio, acesse a pgina do TCU na
Internet, no seguinte endereo:
www.tcu.gov.br/avaliacaodeprogramasdegoverno
APRESENTAO
O Tribunal de Contas da Unio lana esta srie de publicaes no intuito de divulgar amplamente avaliaes realizadas
em programas governamentais, referentes a reas relevantes e estratgicas para a sociedade. Cada programa constitui-

Ps-Graduao a Distncia

Catalogao na fonte: Biblioteca Ministro Ruben Rosa Copyright 2006, Tribunal de Contas da Unio Impresso no Brasil/
Printed in Brazil <www.tcu.gov.br>

69

Controle Externo

Unidade III

se em instrumento de organizao da atuao governamental, que articula um conjunto de aes que concorrem para
um objetivo comum preestabelecido, visando soluo de um problema ou ao atendimento de determinada necessidade
ou demanda da sociedade.
As avaliaes de programas realizadas pelo TCU buscam conhecer em que medida a interveno governamental, com a
implementao de um determinado programa, colaborou para a soluo do problema a ele relacionado.
O foco da fiscalizao o desempenho do programa e a sua eficincia operacional. A partir de anlises sistemticas de
informaes sobre caractersticas, processos e resultados de cada programa ou ao, utilizando critrios fundamentados,
objetiva-se subsidiar os mecanismos de responsabilizao por desempenho e contribuir para o aperfeioamento da gesto
pblica, nas trs esferas de governo.
Ao publicar os resultados das avaliaes, o Tribunal garante maior transparncia dos gastos pblicos sociedade e ao
Parlamento e oferece informaes suficientes e fidedignas que os permitam exercer de modo efetivo o controle das
aes de governo.
Este nmero contm a avaliao realizada na Ao Apoio Formao Continuada de Professores do Ensino Fundamental,
de responsabilidade da Secretaria de Educao Bsica do Ministrio da Educao e do Fundo Nacional de Desenvolvimento
da Educao, o Voto de Sua Excelncia, o Ministro-Relator Valmir Campelo, e o Acrdo do Plenrio do TCU, proferido
em Sesso de 5/7/2006.
Guilherme Palmeira
Ministro-Presidente
SUMRIO
Resumo
1. Introduo
Antecedentes
Identificao do objeto da auditoria
Objetivos e escopo da auditoria

Controle Interno e Externo da Gesto Pblica

Metodologia

70

Forma de organizao do relatrio


2. Viso geral da ao
Contextualizao e relevncia
Objetivo e pblico-alvo
Forma de implementao
Aspectos oramentrios e financeiros
3. Impacto do treinamento
4. Adequao e qualidade dos cursos ministrados

Controle Externo

Unidade III

5. Elaborao dos projetos educacionais e equidade de atendimento


6. Processo de avaliao e monitoramento dos projetos educacionais
7. Anlise dos Comentrios dos Gestores
8. Concluso
9. Proposta de encaminhamento
Apndices
Apndice I Lista de Siglas
Apndice II Lista de Tabelas
Apndice III Grficos
Apndice IV Relao de municpios participantes da pesquisa postal
Apndice V Relao de municpios selecionados para a visita de estudo
Apndice VI Referncias
VOTO
ACRDO
RESUMO
1. O Acrdo TCU no 879/2005 Plenrio incluiu no Plano de Fiscalizao do Tribunal para o segundo semestre de 2005
a realizao de auditoria de natureza operacional no programa Valorizao e Formao de Professores e Trabalhadores
da Educao Bsica, que est sob a responsabilidade da Secretaria de Educao Bsica do Ministrio da Educao e do
Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao.
2. O Programa em tela apresenta como objetivo, enunciado no Plano Plurianual 2004/2007, oferecer oportunidades de
capacitao e formao continuada aos professores e trabalhadores da educao bsica, associados a planos de carreira,
cargos e salrios, e promover acesso a bens culturais e a meios de trabalho.

4. A ao executada, de forma descentralizada, por estados e municpios, que devem, preliminarmente, apresentar
projeto educacional ao Ministrio da Educao e no possurem restries legais e documentais que impossibilitem sua
habilitao ao recebimento de transferncias voluntrias da Unio. Considerando as disponibilidades oramentrias e os
critrios de priorizao de atendimento, os proponentes que forem habilitados e tiverem seus Planos de Trabalho aprovados
na ntegra ou com as revises de mrito demandadas pelo Ministrio assinam um termo de convnio. Os convenentes, por
sua vez, contratam entidades/profissionais para a realizao dos cursos e atividades de formao, devendo, de acordo
com as exigncias legais, elaborar e apresentar as prestaes de contas finais dos recursos recebidos e aplicados.
5. Sendo o foco deste trabalho a aferio dos resultados dos programas de formao ministrados, a auditoria foi
orientada no sentido de diagnosticar as melhorias alcanadas no planejamento e na prtica pedaggica dos professores
e das escolas da rede pblica de Ensino Fundamental. Alm disso, tambm foram objetos de investigao a qualidade dos

Ps-Graduao a Distncia

3. Para fins de definio do escopo da auditoria, foi selecionada a ao Apoio Formao Continuada de Professores
do Ensino Fundamental, que tem como finalidade assegurar aos professores do Ensino Fundamental as condies para a
reflexo sobre a prtica pedaggica visando melhor qualidade da educao. Em termos de materialidade, no perodo de
2000 a 2005, a ao apresentou execuo financeira de R$52,1 milhes.

71

Controle Externo

Unidade III

cursos ministrados, os sistemas de controle interno utilizados na elaborao, aprovao e monitoramento dos projetos
educacionais, bem como os instrumentos de promoo da equidade adotados na alocao dos recursos oramentrios e
na seleo dos beneficirios. Foram, ento, definidas quatro questes a serem investigadas:
a) em que medida a formao ofertada tem afetado a atitude e o comportamento docente do professor e contribudo
para a melhoria do planejamento e da prtica pedaggica em sala de aula e na escola;
b) em que medida os processos de planejamento e execuo do curso de formao continuada e de seleo dos professores
beneficirios vm sendo orientados por critrios de transparncia, adequao tcnica e equidade de acesso;
c) em que medida os procedimentos utilizados pelo MEC para anlise e aprovao dos projetos so conhecidos pelos
executores da ao e so satisfatrios para assegurar maior economicidade, qualidade e conformidade dos Planos de
Trabalho apresentados, assim como propiciar melhor equidade na distribuio dos recursos;
d) em que medida os controles estatal e social so efetivos na avaliao e monitoramento dos projetos de formao
continuada contratados.
6. De forma a avaliar essas questes da maneira mais completa possvel, adotaram-se como estratgias metodolgicas:
a) pesquisa quantitativa, por meio de encaminhamento via postal, de questionrio estruturado a beneficirios de curso
de formao continuada, gestores de escolas pblicas de Ensino Fundamental e gestores municipais de educao;
b) pesquisa qualitativa, por meio de visitas de estudo a 21 municpios de 6 estados brasileiros, com a realizao de
entrevista/grupo focal com professores e gestores pblicos municipais de educao;
c) verificao de sistemas de controles internos por meio de roteiro de verificao apoiado na metodologia COSO;
d) utilizao de dados secundrios;
e) anlise documental.

Controle Interno e Externo da Gesto Pblica

Para fins de pesquisa quantitativa, o perodo de abrangncia da auditoria ficou restrito aos convnios celebrados em
2004, que totalizaram 333 convnios.

72

7. Constatou-se percepo positiva do beneficirio do curso de formao continuada em relao ao impacto do treinamento
sobre a melhoria da sua prtica pedaggica, com efetividade tambm na elevao da sua motivao e auto-estima, da sua
autoconfiana e segurana para a execuo da atividade docente em sala de aula, alm da receptividade a mudanas de
comportamento diante de novos paradigmas educacionais. A capacitao recebida possibilitou ainda o aperfeioamento
dos critrios de avaliao peridica dos alunos. Os resultados por regio, no entanto, demonstram que o aproveitamento
no homogneo. Em alguns casos, os contedos aprendidos tiveram aplicabilidade limitada, ocasionada por problemas
intrnsecos ao ambiente da escola.
8. Verificou-se a carncia dos professores entrevistados em relao ao aprofundamento de algumas temticas consideradas
relevantes na sua atividade pedaggica, entre elas a Transversalidade e a Educao Inclusiva, assim como demanda por
mdulos com matria especfica para aqueles professores que atuam nas sries mais avanadas do Ensino Fundamental. Em
geral, h falta de referncia no planejamento e na execuo dos cursos de formao continuada a respeito da Agenda 21.
9. Houve reclamao dos professores quanto adequao do perodo em que a capacitao foi realizada, com interferncias
negativas sobre algumas turmas de alunos que no tiveram reposio de aulas. Alm do mais, a pesquisa apontou
oportunidades de melhoria na tempestividade da divulgao da programao do curso, previamente ao seu incio, e na
transparncia dos critrios de seleo dos seus beneficirios.

Controle Externo

Unidade III

10. H possibilidades de aperfeioamento da equidade da ao, considerando-se que a restrio de recursos oramentrios
vem inviabilizando a universalizao de atendimento aos municpios elegveis pela norma, gerando, consequentemente,
descontinuidade de atendimento. A utilizao de estudo tcnico preliminar elaborado no mbito da SEB/MEC, o qual
mapeou o desempenho de municpios brasileiros em relao ao rendimento escolar dos alunos sob a tica do abandono e
da repetncia, poder agregar valor anlise de mrito na seleo dos projetos educacionais, contribuindo na focalizao
de atendimento da ao.
11. Quanto Rede Nacional de Formao Continuada de Professores da Educao Bsica, os municpios ainda no esto
comprometidos com a sua utilizao; at porque algo muito novo e a maioria deles demonstrou no ter conhecimento
de seus servios.
12. Ameaa para a efetividade da ao diz respeito falta de informao de grande parte dos agentes executores sobre
as principais carncias pedaggicas dos professores da rede pblica que lecionam no Ensino Fundamental, assim como
a inexistncia de um plano prevendo diretrizes, objetivos e metas relativas formao continuada desses profissionais.
O despreparo administrativo por parte dos proponentes captao de recursos da ao vem dificultando o cumprimento
das exigncias tcnicas e legais de habilitao aos recursos, alm de ensejar constantes diligncias por parte do MEC
para sanar lacunas e inconsistncias quanto ao mrito do pleito apresentado. Verificou-se, ainda, que as escolas e os
professores no participaram efetivamente do processo de construo da demanda por capacitao.
13. Por fim, constatou-se desconhecimento, pela Gerncia, da ao quanto efetividade da capacitao recebida
pelo professor para melhorar/transformar a realidade e as condies de sua atuao profissional. A ausncia dessas
informaes afeta o processo de tomada de deciso, impede a prestao de contas sociedade sobre os resultados da
ao de governo, alm da possibilidade de gerar desperdcios de recursos em virtude da gerao de despesas com baixa
utilidade social. Tambm ficou demonstrada a existncia de fragilidades nos controles internos do FNDE, o que agrava
o risco da ocorrncia de impropriedades administrativas, tais como erros e fraudes.
14. Tendo em vista as constataes levantadas pelo relatrio de auditoria, e visando contribuir para a melhoria do
desempenho da ao de formao continuada de professores, considerou-se oportuno recomendar ao FNDE e SEB/
MEC a adoo de medidas no sentido de: a) fortalecer a apropriao do contedo do curso pelos professores como
subsdio ao planejamento pedaggico e construo de um projeto de aprendizagem para a escola; b) aperfeioar o
fluxo e a demanda de informaes que subsidiem o processo de avaliao e tomada de deciso pelos gestores federais
da ao; c) aperfeioar a transparncia, a articulao institucional e a equidade de atendimento; d) qualificar a atuao
dos executores durante a etapa de planejamento, em especial no levantamento do perfil de seu corpo docente e de suas
deficincias na formao escolar, na organizao dos cursos e na seleo dos beneficirios.
15. Espera-se que a implementao das recomendaes contribua para minimizar problemas que esto ou podem vir a
comprometer o alcance dos seus objetivos e a boa aplicao dos recursos pblicos, alm de fortalecer a accountability,
a efetividade, a transparncia e a equidade de acesso dos beneficirios, considerando-se que residem nessas dimenses
os principais riscos inerentes ao avaliada. Ao final dos trabalhos foi possvel construir tambm indicadores de
desempenho para avaliao gerencial dos programas de formao continuada.

ANTECEDENTES
1.1. O Plano Estratgico do Tribunal de Contas da Unio (TCU) para o perodo de 2003 a 2007 aprovado pela Portaria
TCU no 59, de 20 de janeiro de 2003, define como um de seus objetivos estratgicos o de contribuir para a melhoria
da prestao dos servios pblicos (objetivo no 4) e como uma de suas estratgias fortalecer as aes de controle
voltadas para melhoria do desempenho da gesto pblica (estratgia no 4). Nesse sentido, o TCU avalia programas de
governo com o objetivo de gerar informaes para subsidiar o processo de responsabilizao por desempenho e formular
recomendaes para aperfeio-los.

Ps-Graduao a Distncia

1. 0 INTRODUO

73

Controle Externo

Unidade III

1.2. Nos termos do art. 238, incisos I e III, do Regimento Interno do TCU RI/TCU, so realizados periodicamente
levantamentos e estudos de viabilidade em diversos programas governamentais integrantes do Plano Plurianual PPA
com a finalidade de selecionar aqueles passveis de serem objeto de Auditoria de Natureza Operacional (ANOp). O processo
de seleo considera, dentre outros critrios, as diretrizes estratgicas e os megaobjetivos definidos pela Presidncia
da Repblica, a materialidade oramentria, a relevncia e o risco dos programas e aes de governo, assim como o
ineditismo desse tipo de fiscalizao no mbito dos controles interno e externo.
1.3. Tendo sido pr-selecionado a partir da aplicao desses critrios, o programa Valorizao e Capacitao de
Professores e Trabalhadores da Educao Bsica foi objeto de Estudo de Viabilidade em maio de 2005
(TC 000.696/2005-5), concluindo-se ser factvel e oportuna a realizao de ANOp nesse programa, em especial na
ao de Apoio Formao Continuada de Professores do Ensino Fundamental. Por meio do Acrdo no 879/2005, o
Plenrio do TCU determinou a incluso da presente auditoria no seu Plano de Fiscalizaes para 2005. A avaliao
realizou-se no perodo de 1/8 a 25/11/2005, com o apoio do Projeto de Aperfeioamento do Controle Externo com
Foco na Reduo da Desigualdade Social (Cerds).
IDENTIFICAO DO OBJETO DA AUDITORIA
1.4. Nos termos do Manual de Orientaes para Assistncia Financeira a Programas e Projetos Educacionais, aprovado
pela Resoluo CD/FNDE no 7/2005, a ao de Apoio Formao Continuada de Professores do Ensino Fundamental
tem como finalidade assegurar aos professores do Ensino Fundamental as condies para a reflexo sobre a prtica
pedaggica visando melhor qualidade da educao. Ainda segundo o Manual, essa formao continuada ser destinada
atualizao e ao aperfeioamento dos docentes que atuam da 1a 8a srie, mediante propostas pedaggicas com
durao de no mnimo 80 horas e no mximo 120 horas anuais por professor, desenvolvidas por instituio/instrutor
habilitado. A ao executada de forma descentralizada por estados e municpios mediante a celebrao de convnios
com a Unio.
OBJETIVOS E ESCOPO DA AUDITORIA
1.5. Levantamentos realizados durante o planejamento de auditoria possibilitaram mapear os principais riscos associados
ao alcance dos objetivos da ao e boa aplicao dos recursos pblicos. Os estudos indicaram oportunidades de melhoria
de desempenho no gerenciamento, na execuo e no controle dos resultados da ao. Essas oportunidades de melhoria
concentravam-se, sobretudo, no fluxo de informaes gerenciais demandadas para a elaborao e aprovao dos projetos
educacionais e nos sistemas de controle interno da ao, esta ltima no que tange rotina de monitoramento, avaliao
e prestao de contas dos projetos contratados.

Controle Interno e Externo da Gesto Pblica

1.6. luz dessa situao, considerou-se oportuno e conveniente que a presente auditoria investigasse quatro questes:

74

Questo no 1: Em que medida a formao ofertada tem afetado a atitude e o comportamento docente do professor e
contribudo para a melhoria do planejamento e da prtica pedaggica em sala de aula e na escola?
Questo no 2: Em que medida os processos de planejamento e execuo do curso e de seleo dos professores beneficirios
vm sendo orientados por critrios de transparncia, adequao tcnica e equidade de acesso?
Questo no 3: Em que medida os procedimentos utilizados pelo Ministrio da Educao para anlise e aprovao dos
projetos so conhecidos pelos executores da ao e so satisfatrios para assegurar maior economicidade, qualidade e
conformidade dos Planos de Trabalho apresentados, assim como propiciar melhor equidade na distribuio dos recursos?
Questo no 4: Em que medida os controles estatal e social so efetivos na avaliao e monitoramento dos projetos de
formao continuada contratados?
1.7. A mensurao da efetividade da ao na melhoria do planejamento e da prtica didtico-pedaggica educacional
tanto para o profissional docente como para o ambiente escolar mereceu ateno especial por parte da auditoria, haja
vista a insuficincia de avaliaes de desempenho realizadas pelos gestores pblicos.

Controle Externo

Unidade III

METODOLOGIA
1.8. Durante a fase de planejamento da auditoria foram realizadas as seguintes atividades: a) reunies tcnicas com
gestores e tcnicos da Secretaria de Educao Bsica do Ministrio da Educao (SEB/MEC) e do Fundo Nacional de
Desenvolvimento da Educao (FNDE); b) entrevistas com especialistas; c) reviso da legislao, de manuais operacionais
e de documentos tcnicos que regulamentam a ao; d) reviso de artigos e de trabalhos tcnicos de instituies de
pesquisa e da academia; e) realizao de teste piloto em Planaltina e Goinia, no Estado de Gois, com fins de testar a
adequao e consistncia dos papis de trabalho; f) discusso do projeto de auditoria em painel de referncia. A realizao
dessas atividades mostrou-se oportuna no sentido de validar as questes de auditoria, a metodologia proposta para a
execuo da avaliao e a adequao dos instrumentos de coleta de dados.
1.9. A estratgia metodolgica utilizada durante a execuo da auditoria compreendeu: a) pesquisa amostral no
probabilstica; b) visita de estudo; c) verificao de sistemas de controles internos por meio de roteiro de verificao
apoiado na metodologia COSO1; d) anlise documental; e) consulta de dados secundrios.
1.10. A pesquisa amostral no probabilstica contemplou o encaminhamento, por via postal, de questionrio estruturado a
beneficirios de curso de formao, gestores de escolas da rede pblica de Ensino Fundamental e gestores de secretarias
municipais de educao.
1.11. O questionrio aplicado aos beneficirios levantou dados para a verificao da qualidade do programa de formao
ofertado e da efetividade do treinamento na melhoria do planejamento e da prtica didtico-pedaggica docentes. A
primeira parte do questionrio investigou o perfil dos beneficirios e a segunda parte levantou a percepo deles com
relao a diferentes categorias de anlise: a) logstica do curso; b) ambiente e recursos de aprendizagem; c) resultados
do curso na sua atividade profissional; d) comportamento no cargo aps a realizao do curso de formao.
1.12. O questionrio aplicado aos gestores de escolas buscou, a partir da percepo do diretor ou coordenador pedaggico
da instituio de ensino, verificar o processo de planejamento e execuo dos cursos de formao e os resultados do
curso na melhoria do trabalho dos professores e do ensino escolar.
1.13. O questionrio aplicado aos gestores municipais de educao levantou informaes para a verificao e anlise do
gerenciamento e controle da ao a nvel local. Os itens avaliados foram agrupados em cinco categorias: a) planejamento
dos cursos de formao continuada; b) processo de elaborao dos projetos educacionais e contratao dos cursos; c)
atendimento das exigncias tcnicas e legais para habilitao ao financiamento; d) processo decisrio de seleo dos
professores para participar dos cursos; e) instrumentos de controle e superviso da ao.
1.14. Foi garantida a confidencialidade das respostas para os beneficirios e gestores de escolas, uma vez que os
respondentes no se identificaram no questionrio.

1.19. Por fim, ressalte-se que parte das informaes e documentos relevantes para a execuo da auditoria foram
coletadas por meio de entrevistas com gestores e tcnicos do FNDE (setores de auditoria, monitoramento, convnios,
prestao de contas e procuradoria) e da SEB/MEC (gerncia da ao e coordenao de assuntos educacionais), alm do
encaminhamento dos Ofcios de Requisio FORMPROF/SEPROG no 01 e 02, de 4/11/2005 e 11/11/2005, respectivamente.
FORMA DE ORGANIZAO DO RELATRIO
1.20. Alm do Captulo 1, que trata da Introduo, o presente relatrio composto por mais nove captulos. O Captulo 2
apresenta viso geral da ao auditada, em que, alm da contextualizao do tema, so apresentadas informaes sobre
seus objetivos, sua forma de implementao e seu financiamento, entre outras.
1 O termo COSO foi obtido a partir de abreviatura na lngua inglesa do nome da instituio denominada The Comitee of Sponsoring Organizations of the Treadway Comission
(Comit das Organizaes Patrocinadoras).
Trata-se de entidade do setor privado, sem fins lucrativos, dedicada melhoria dos relatrios financeiros, por meio da tica, da efetividade dos controles internos e da governana
corporativa.

Ps-Graduao a Distncia

...................................................................................................................................................................................

75

Controle Externo

Unidade III

1.21. Os Captulos 3 e 4 foram dedicados analise da efetividade e da qualidade da formao ofertada. A partir da
percepo do beneficirio, analisou-se o impacto do treinamento sobre sua atitude e comportamento profissional e os
reflexos para a melhoria do planejamento e da prtica pedaggica em sala de aula e na escola. Tambm foram analisados
aspectos relacionados qualidade e adequao do curso.
1.22. Nos captulos 5 e 6 foram levantados os riscos envolvidos na fase de planejamento da ao e os instrumentos de
controle estatal e social existentes. Verificou-se o fluxo de informaes que subsidiam o processo de tomada de deciso
na elaborao e avaliao dos projetos educacionais. Tambm foram investigados pontos relativos questo da equidade,
tais como o perfil dos indivduos que participaram do treinamento, os critrios aplicados pelo municpio na seleo dos
beneficirios e a conformidade da alocao dos recursos oramentrios com os critrios vigentes.
1.23. Os captulos 7 e 8 tratam, respectivamente, da anlise dos comentrios dos gestores e das consideraes finais
do trabalho. Neste ltimo, so apresentados os aspectos mais relevantes que foram levantados pela auditoria, assim
como os possveis benefcios esperados caso sejam corrigidas as deficincias encontradas.
1.24. Por fim, no captulo 9 consolidam-se as recomendaes e determinaes a serem submetidas ao Ministro-Relator
do processo, com vistas melhoria do desempenho da ao governamental.
2. 0 VISO GERAL DA AO
CONTEXTUALIZAO E RELEVNCIA
2.1. Segundo levantamento do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA), 1,5% dos docentes que atuam nas
sries iniciais do Ensino Fundamental no possuem Ensino Mdio, e esse nmero sobe para 3,8% quando considerada
apenas a zona rural (Tabela 2). Com relao aos professores que atuam nas sries de 5 a 8, 80,2% possuem curso
superior, entretanto, esse percentual bastante inferior 48,7% se considerados isoladamente os professores da
zona rural (IPEA, 2005).

Controle Interno e Externo da Gesto Pblica

2.2. O processo formativo de professores aponta para a necessidade cada vez maior de se valorizar os saberes docentes,
em especial quanto ao planejamento e prtica didtico-pedaggica, por meio do aprendizado e da reflexo a respeito
das tarefas ligadas ao ensino e ao ambiente escolar. O processo permanente de desenvolvimento profissional a que os
professores esto submetidos envolve a formao inicial e a formao continuada. A diferena essencial entre esses dois
processos que a formao continuada ocorre com o professor j no exerccio de suas atividades (COLCLOUGH, 2004).

76

2.3. Segundo Pierrenoud (2000), uma vez construda, nenhuma competncia permanece adquirida por simples inrcia,
devendo, no mnimo, ser conservada por seu exerccio regular. O exerccio e o treino poderiam bastar para manter
competncias essenciais se a escola fosse um mundo estvel. Da a necessidade de formao contnua, ressaltando-se
o fato de que os recursos cognitivos mobilizados pelas competncias devem ser atualizados, adaptados s condies de
trabalho em evoluo.
2.4. luz dessas premissas, e considerando-se ainda a opinio de Nvoa (2002), verifica-se que o grande desafio da
profisso do educador manter-se atualizado em novas metodologias de ensino e desenvolver prticas pedaggicas mais
eficientes, pois concluir o magistrio ou a licenciatura apenas uma das etapas do longo processo de capacitao que
no pode ser interrompido.
2.5. No Brasil, a Lei no 9.394/1996 (Lei de Diretrizes e Bases da Educao (LDB)) define, no inciso III do art. 63, que as
instituies formativas devero manter programas de formao continuada para os profissionais de educao dos diversos
nveis. J o inciso II do art. 67 estabelece que os sistemas de ensino devero promover aperfeioamento profissional
continuado, inclusive com licenciamento peridico remunerado para esse fim. Tal perspectiva amplia o alcance da
formao continuada, incluindo os cursos de ps-graduao em nvel de mestrado e doutorado, que no foram objetos
desta avaliao.

Controle Externo

Unidade III

2.6. A Lei no 9.424/1996, que instituiu o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao
do Magistrio (FUNDE), por sua vez, estabelece que parte dos recursos do Fundo deve ser aplicada na formao de
professores. J a Resoluo no 3/97 do Conselho Nacional de Educao (CNE), definiu, em seu art. 5o, que os sistemas
de ensino envidaro esforos para implementar programas de desenvolvimento profissional dos docentes em exerccio,
includa a formao em nvel superior em instituies credenciadas, bem como em programas de aperfeioamento em
servio.
2.7. A SEB/MEC relatou que, desde a dcada de 1970, o governo financia aes com a finalidade de viabilizar treinamentos
aos docentes que lecionam em escolas pblicas, conceitualmente denominadas de reciclagem ou capacitao de
professores. Com a publicao da LDB, o termo formao continuada de professores passou a ser incorporado, nos dois
ltimos PPA, s aes oramentrias criadas com essa finalidade.
2.8. No mbito do PPA 2004/2007, foi criado o programa Valorizao e Formao de Professores e Trabalhadores da
Educao Bsica, o qual apresenta como objetivo oferecer oportunidades de capacitao e formao continuada aos
professores e trabalhadores da educao bsica, associados a planos de carreira, cargos e salrios, e promover acesso a
bens culturais e a meios de trabalho. Esse Programa foi considerado prioritrio na mensagem presidencial que acompanha
o PPA 2004/2007 assim como na Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) para 2005.
2.9. Alm disso, a Agenda 211 e a Poltica Nacional de Educao Ambiental2 incluem entre suas diretrizes a preocupao
e o compromisso com o desenvolvimento de aes conjuntas entre as reas ambiental e educacional, dando papel relevante
formao continuada de professores em servio.
2.10. Inicialmente, o programa era composto por 19 aes oramentrias. Aps a reviso do PPA 2004/2007, ocorrida com
a publicao da Lei no 11.044/2004, passou-se a contemplar 14 aes oramentrias. Entre as aes que permaneceram
no programa voltadas a atender os professores da educao bsica destaca-se o Apoio Formao Continuada de
Professores do Ensino Fundamental, objeto desta auditoria.
OBJETIVO E PBLICO-ALVO
2.11. Pretende-se que a formao ministrada, com carga horria que pode variar entre 80 e 120 horas/aula, proporcione aos
docentes condies para reflexo da prtica pedaggica, desenvolvendo nesses profissionais aptides de cunho psicomotor,
cognitivo e comportamental, dimenses estas voltadas melhoria da qualidade das suas aulas e do aprendizado dos seus
alunos. O pblico-alvo da ao so professores que lecionam em escolas pblicas de Ensino Fundamental (MEC, 2005).
FORMA DE IMPLEMENTAO

2.13. A SEB/MEC elabora anualmente o Manual de Orientaes para a Assistncia Financeira a Programas e Projetos
Educacionais, definindo critrios para a apresentao de projetos educacionais. Internamente, a Secretaria ainda dispe
de outros critrios que subsidiam a anlise do mrito dos pleitos apresentados e priorizao de atendimento. Alm da
publicao desses manuais, a ao regida por resolues do FNDE, que estabelecem as orientaes e diretrizes para a
1 A Agenda 21 um plano de ao para ser adotado global, nacional e localmente, por organizaes do sistema das Naes Unidas, governos e pela sociedade civil, em todas as
reas em que a ao humana impacta o meio ambiente. Constitui-se na tentativa de se criar um novo padro de desenvolvimento para o sculo XXI, cujo alicerce a sinergia da
sustentabilidade ambiental, social e econmica (In http://www.mma.gov.br. Consulta em 9/9/2005).
2 A Poltica Nacional de Educao Ambiental foi aprovada em abril de 2004, por meio do documento Compromisso de Goinia, que estabelece uma plataforma de ao conjunta
entre as reas ambiental e educacional das trs esferas de governo, para o enraizamento da educao ambiental no pas (In http://www.mec.gov. br/se/educacaoambiental/pdf/
prognacional.pdf. Consulta em 9/9/2005).

Ps-Graduao a Distncia

2.12. A ao executada, de forma descentralizada, por estados e municpios, que devem, preliminarmente, apresentar
projeto educacional ao MEC e no possurem restries legais e documentais que impossibilitem sua habilitao ao
recebimento de transferncias voluntrias da Unio. Considerando as disponibilidades oramentrias e os critrios de
priorizao de atendimento, os proponentes que forem habilitados e tiverem os Planos de Trabalho aprovados na ntegra ou
com as revises de mrito demandadas pelo MEC assinam convnio como FNDE. Os convenentes, por sua vez, contratam
entidades/profissionais para a realizao dos cursos e atividades de formao, devendo, de acordo com as exigncias
legais, elaborar e apresentar as prestaes de contas finais dos recursos recebidos e aplicados.

77

Controle Externo

Unidade III

assistncia financeira suplementar do Governo Federal aos projetos educacionais pleiteados por estados e municpios,
assim como pela Instruo Normativa STN no 1/1997. Outras normas pertinentes tambm devem ser observadas, como,
por exemplo, aquelas relativas a processos licitatrios e execuo oramentria.
2.14. Para contribuir com a melhoria da formao dos professores, o MEC firmou parceria com universidades no intuito
de criar a Rede Nacional de Formao Continuada de Professores de Educao Bsica, que so centros especializados
em pesquisa e desenvolvimento da educao. Cada um desses centros mantm uma equipe que coordena a elaborao
de programas voltados para a formao continuada de professores em exerccio nos sistemas estaduais e municipais de
educao. Como a Rede foi criada em 2004, pretendia-se que a partir de 2005, j com a celebrao dos novos convnios,
os executores dessem prioridade contratao desses centros.
ASPECTOS ORAMENTRIOS E FINANCEIROS
...................................................................................................................................................................................
IMPACTO DO TREINAMENTO
...................................................................................................................................................................................
ADEQUAO E QUALIDADE DOS CURSOS MINISTRADOS
...................................................................................................................................................................................
ELABORAO DOS PROJETOS EDUCACIONAIS E EQUIDADE NO ATENDIMENTO
5.1. Uma ameaa para a efetividade da ao diz respeito falta de informao de grande parte dos agentes executores
sobre as principais carncias pedaggicas dos professores da rede pblica que lecionam no Ensino Fundamental, assim
como a inexistncia de plano prevendo diretrizes, objetivos e metas relativas formao continuada desses profissionais.
O despreparo administrativo por parte dos proponentes captao de recursos da ao vem dificultando o cumprimento
das exigncias tcnicas e legais de habilitao aos recursos, alm de ensejar constantes diligncias por parte do MEC
para sanar lacunas e inconsistncias quanto ao mrito do pleito apresentado. Verificou-se ainda que as escolas e os
professores no participaram efetivamente do processo de construo da demanda por capacitao.
...................................................................................................................................................................................

Controle Interno e Externo da Gesto Pblica

PROCESSO DE AVALIAO E MONITORAMENTO DOS PROJETOS EDUCACIONAIS

78

6.1. Constatou-se desconhecimento pela Gerncia da ao quanto efetividade da capacitao recebida pelo professor
para melhorar/transformar a realidade e as condies de sua atuao profissional. Alm disso, no h previso no modelo
lgico da ao para a coleta de dados sobre o perfil dos beneficirios, equidade de atendimento e qualidade do programa
de formao ministrado. A ausncia dessas informaes afeta o processo de tomada de deciso, impede a prestao de
contas sociedade sobre os resultados da ao de governo, alm da possibilidade de gerar desperdcios de recursos em
virtude da gerao de despesas com baixa utilidade social. Tambm ficou demonstrada a existncia de fragilidades nos
controles internos do FNDE, o que agrava o risco da ocorrncia de impropriedades administrativas, como erros e fraudes.
6.2. A avaliao procedimento fundamental para sanar deficincias e ajustar os processos de forma a aperfeioar os
efeitos positivos esperados da ao governamental. No caso da ao de formao continuada de professores, a avaliao
em nvel governamental deve ocorrer em dois nveis: a) federal, por ser o realizador do planejamento macro; financiador
e gerente da ao; b) pelos demais entes convenentes, estados/municpios, por serem responsveis pelo planejamento e
implantao local dos cursos de capacitao.

Controle Externo

Unidade III

6.3. O Decreto no 5.233/2004, que trata das normas para a gesto do Plano Plurianual 2004-2007, estabelece, em seu
art. 4o, que o gerente do programa deve monitorar e avaliar a execuo do conjunto das aes do programa. Em seu art.
23, a Instruo Normativa STN no 1/1997 (e suas alteraes) prev que: A funo gerencial fiscalizadora ser exercida
pelo concedente, dentro do prazo regulamentar de execuo/prestao de contas do convnio, ficando assegurado a
seus agentes qualificados o poder discricionrio de reorientar aes e de acatar, ou no, justificativas com relao s
disfunes porventura havidas na execuo. Essa e outras determinaes constam dos convnios celebrados pelo FNDE,
entre os itens da Clusula das Obrigaes do convenente.
6.4. Dessa questo, verificaram-se quais informaes e instrumentos foram previstos na concepo da ao auditada
como suporte avaliao do seu desempenho, bem como se so suficientes e de que forma vm sendo utilizados pelo
gestor federal e pelos executores. Sendo assim, os critrios de auditoria foram definidos tendo por base: a) indicadores
construdos a partir de entrevista com gestores municipais de educao; b) disposies contidas em legislao ou
manuais disciplinando o funcionamento da ao; c) levantamento da sistemtica adotada pelo MEC quanto ao registro e
comunicao de informaes durante a divulgao da ao e anlise e aprovao de projetos educacionais.
6.5. Quanto aos indicadores de desempenho definidos para o gerenciamento da ao, analisou-se, preliminarmente, aqueles
constantes do PPA 2004/2007. Observou-se que estes, relativos ao programa Valorizao e Formao de Professores
e Trabalhadores da Educao, medem a taxa de docentes com nvel superior atuando nas diversas reas da educao
(Ensino Especial; Pr-Escola; Creche; Ensino de Jovens e Adultos; Ensino Fundamental; e Ensino Mdio). No refletem,
portanto, o desempenho alcanado pela ao em estudo, vez que seu objetivo proporcionar aos professores novas
aptides para a prtica pedaggica, e no gradu-los em nvel superior.
6.6. O monitoramento e avaliao dos programas de governo so ferramentas essenciais para a boa prtica gerencial.
A avaliao um procedimento que deve ocorrer em todas as etapas, permitindo ao gestor federal o acompanhamento
das aes, a sua reviso e redirecionamento, quando necessrio. Enquanto o monitoramento uma atividade gerencial
interna, que se realiza durante o perodo de execuo e operao, a avaliao pode ser realizada antes ou durante a
implementao, como ao concluir uma etapa ou o projeto como um todo, ou mesmo algum tempo depois, devendo se
preocupar com o impacto provocado pela interveno pblica em seus beneficirios (COHEN, E.; FRANCO R., 1999).
6.7. O modelo lgico da ao no previa avaliao de sua efetividade, tampouco a construo de outros indicadores de
desempenho. Os dados de diagnstico de situao prvia, condio bsica para qualquer avaliao, em regra, no foram
coletados, ou seja, no h como trabalhar com um marco zero em relao situao do professor antes de sua participao
no curso. Entende-se, nesse sentido, que a ao de formao continuada de professores carece de indicadores gerenciais
que permitam SEB/MEC e ao FNDE conhecerem os benefcios (ou inferirem deles) e impactos do gasto pblico para a
melhoria da atuao didtico-pedaggica do professor beneficirio e do planejamento pedaggico escolar.
6.8. No sentido de minimizar essa deficincia, apresenta-se uma sugesto de cesta de indicadores de desempenho, na
Tabela 7, para os quais no se pretende, todavia, ser exaustivo. Os indicadores 3 e 4 podero ser mensurados mediante
a avaliao de um conjunto predefinido de variveis, com a utilizao de escalas de autopercepo.

6.14. Quanto participao social, verificou-se no conselho escolar, que conta com a presena de docentes, servidores
administrativos, alunos e pais de alunos, um potencial ator de apoio ao fortalecimento da accountability da ao.
Considerando o papel do conselho escolar como instncia de integrao e participao social nas decises sobre questes
pedaggicas, financeiras e administrativas das unidades de ensino da rede pblica, investigou-se se h algum envolvimento
deste stakeholder na elaborao e acompanhamento da proposta educacional de formao continuada de professores.
6.15. Observou-se que o modelo lgico da ao no previu papel oficial para os conselhos escolares. Na prtica, esses
conselhos acabam no sendo muito atuantes, percepo compartilhada tanto pelos gestores municipais de educao
entrevistados (66,1%) como pelos gestores escolares (58,5%). Os professores relataram nos grupos focais que ainda
no esto organizados de forma adequada para se fazerem representados nos conselhos. A pesquisa postal indicou a
Regio Sudeste como a mais avanada em adotar iniciativas nessa rea, ficando a pior situao com o Centro-Oeste.

Ps-Graduao a Distncia

...................................................................................................................................................................................

79

Controle Externo

Unidade III

6.16. Outros problemas intrnsecos que limitam os conselhos de assumirem seu verdadeiro papel no controle social
das polticas educacionais foram apontados em recente estudo elaborado pelo Programa Nacional de Capacitao de
Conselheiros Municipais de Educao (2003), que so: falta de capacitao (44,0%); falta de interesse dos representantes
(25,0%); falta de pessoal de apoio (8,0%); e falta de espao fsico (7,0%). O estudo indicou ainda que praticamente
90,0% das funes desses conselhos eram de carter fiscalizadoras, enquanto que as demais, em sua maioria, de cunho
normativo, o que mostra a importncia dessas instncias no controle do gasto pblico. Em que pese o estudo ter sido
direcionado aos Conselhos Municipais de Educao em funcionamento, de se esperar que os problemas encontrados
reflitam tambm a situao dos conselhos escolares.
...................................................................................................................................................................................
6.20. Por fim, em relao aos sistemas de controle interno, procurou-se levantar fragilidades e deficincias administrativas
que vm limitando o controle e exame da conformidade dos atos e dos resultados da ao.
6.21. A atuao do FNDE, por exemplo, j foi objeto de auditoria operacional realizada pelo TCU em trs momentos distintos
nos anos de 1991 (TC 021.995/91-5 Deciso no 38/92 Segunda Cmara), de 1993 (TC 014.833/93-0 Deciso no
706/94 Plenrio) e de 1998 (TC 930.220/98-6 Deciso no 274/99 Plenrio). Esses trabalhos concluram que o
FNDE, ao longo dos ltimos anos, vem se preocupando muito mais com a liberao dos recursos do que propriamente
com os objetivos a serem alcanados pelas aes de governo.
6.22. Na auditoria realizada em 1991, o TCU consignou vrias fragilidades nos sistemas de controle interno do FNDE,
em funo da ausncia dos seguintes fatores: a) estrutura administrativa com rotinas claras e atribuies definidas;
b) informaes gerenciais geis, atualizadas e confiveis; c) efetivo cadastramento de todos os processos relativos
solicitaes de recursos do FNDE, com suas respectivas situaes e localizaes; d) comprometimento oramentrio
prvio liberao de recursos, impossibilitando o atendimento de entidades inadimplentes; e) fiscalizao regular dos
projetos financiados; f) melhor controle sobre as entidades beneficiadas, principalmente, quanto ao cadastro dos objetos
conveniados e suas efetivas execues; g) a cobrana diligente das prestaes de contas com prazos vencidos; h)
informao, no relatrio de entidades devedoras, sobre quais medidas foram adotadas com relao aos processos em
atraso, visando a regularizao de suas pendncias.

Controle Interno e Externo da Gesto Pblica

6.23. Posteriormente, na fiscalizao realizada em 1993, cujo foco foi a atividade de prestao de contas de convnios,
o Tribunal registrou que at mesmo entre alguns tcnicos da Autarquia e, principalmente, do MEC, o FNDE visto como
um simples banco, que troca dinheiro por prestaes de contas, as quais nem sempre tm, sequer, sua fidedignidade
aferida. O desempenho do Fundo acabava sendo avaliado, no pelos resultados concretos obtidos, mas, sobretudo, pelo
nmero de convnios celebrados e pelos valores repassados.

80

6.24. J em 1998, o TCU constatou uma significativa piora no quadro do FNDE, a ponto de no se saber, ao certo, sequer
o nmero de prestaes de contas devidas, o nmero de prestaes de contas apresentadas, o nmero de convenentes
omissos ou o nmero de prestaes de contas aprovadas ou rejeitadas pela Instituio.
6.25. Por meio da Nota Tcnica AUDIT/FNDE/MEC no 5/2005, o setor de Auditoria Interna do FNDE tambm aponta
fragilidades nos sistemas de controle interno da autarquia, demonstrando que os procedimentos de execuo e superviso
adotados pelas reas, no curso do seu fluxo operacional, so insatisfatrios ou inadequados. Essa situao aumenta o
risco da ocorrncia de impropriedades administrativas, como erros e fraudes, o que pode ocasionar prejuzo ao errio e/
ou grave descumprimento de preceitos legais.
6.26. Levantou-se tambm, como dificuldade para o desenvolvimento dos trabalhos de monitoramento, o fato de o Sistema
de Assistncia a Programas e Projetos Educacionais (SAPE), gerenciado pelo FNDE, permanecer muito tempo fora do ar,
s vezes de trs a quatro dias consecutivos, e a impossibilidade de extrao de informaes e relatrios gerenciais por
ao oramentria. Outro problema identificado diz respeito a um retrabalho, de aproximadamente 85,0%, nos processos
cadastrados no SAPE, devido a falhas na digitao e na formao dos processos. O setor responsvel pelo cadastramento
encontra-se terceirizado pelo FNDE.

Controle Externo

Unidade III

6.27. luz dessas constataes, fica evidenciado que os instrumentos de controle carecem de aperfeioamentos,
considerando-se, sobretudo, o ambiente de atuao do FNDE. So condicionantes dessa situao, dentre outros
fatores: a excessiva demanda de trabalho decorrente do nmero de convnios formalizados anualmente; o volume de
repasses de recursos; e a quantidade de prestaes de contas a serem analisadas. O rgo possui ainda uma gama
de departamentos e setores onde as atribuies ainda se encontram fragmentadas e a comunicao entre si carece
de aperfeioamento. Alm do mais, a carga de trabalho da autarquia encontra-se associada a um deficitrio quadro
de pessoal, refletido no reduzido nmero de servidores efetivos e na alta dependncia de mo de obra terceirizada,
inclusive em atividades finalsticas.
6.28. Em relao ao seu quadro de pessoal, segundo o Relatrio de Atividades do FNDE, referente ao exerccio de 2004,
a autarquia federal era constituda por 811 pessoas, sendo 342 servidores, 351 prestadores de servio e 118 de outras
modalidades (41 contratados temporariamente; dez vinculados a organismos internacionais; dois em exerccio provisrio;
20 em cargo de comisso; 27 em exerccio descentralizado; e 18 requisitados).
6.29. Por outro lado, a prpria Auditoria Interna do FNDE relata que no est adequadamente aparelhada para identificar
e prevenir atos da gesto interna da autarquia que no se coadunem com os princpios da legalidade e da moralidade
administrativa. Concorrem como fatores restritivos atuao da Auditoria Interna as seguintes situaes: a) foco e forma
de atuao do setor; b) quantitativo de servidores em exerccio no setor. A fora de trabalho alocada na Auditoria Interna
a principal restrio para a eficcia das aes de controle, tanto no mbito externo quanto no interno, mostrando-se
insuficiente para atender a demanda crescente dos rgos de Controle e do Ministrio Pblico, alm de inviabilizar o
acompanhamento dos atos de gesto praticados no mbito do FNDE.
6.30. A mencionada Nota Tcnica aponta ainda algumas medidas que a Auditoria Interna do FNDE, no mbito de sua
ao, tem implementado no sentido de aperfeioar o foco e a forma de sua atuao. Quanto ao foco, por exemplo, as
inspees passaram a atender, prioritariamente, as demandas do Ministrio Pblico Federal, em razo da possibilidade
de imposio de multa ao dirigente da Autarquia, sendo essa atuao restrita ao quantitativo de servidores alocados no
prprio setor de Auditoria Interna. Foram previstas, tambm, realizao de aes de acompanhamento da gesto interna,
notadamente quanto s recomendaes e determinaes da Controladoria Geral da Unio e do TCU. Quanto forma de
atuao da Auditoria Interna, o trabalho de campo passou a ser mais bem planejado, alm do que o relatrio final assumiu
carter conclusivo, visto que esse, at ento, exercia a funo de mero instrumento de diligncia.

6.32. Quanto s deficincias estruturais e fragilidades de controle interno identificadas, a Nota Tcnica informa algumas
medidas corretivas propostas/adotadas pelo FNDE: a) encaminhamento, ao Ministro de Estado da Educao, de proposta
de criao de Unidades Regionais do FNDE, de cargos permanentes, alm de alterao dos quantitativos de cargos
em comisso da estrutura da Autarquia, mediante Ofcio no 238/2005 (FNDE); b) encaminhamento, ao Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto, de proposta de Projeto de Lei criando a carreira de Especialista em Financiamento
e Gesto de Projetos Educacionais, mediante Ofcio no 577/2004 Presidncia/FNDE/MEC; c) reviso da utilizao dos
sistemas corporativos do FNDE, notadamente quanto aos sistemas disponibilizados a cada rea, bem como os usurios
e perfis autorizados, mediante edio da Portaria no 205/2005 (FNDE).
6.33. J em relao COGEPE/MEC, o rgo tambm se depara com deficincias estruturais. A insuficincia de pessoal
afeta o processo de superviso tcnica e de anlise do mrito dos projetos educacionais. A coordenao possui uma equipe
de 19 servidores, sendo uma coordenadora, 13 tcnicos educacionais e cinco responsveis pelo apoio administrativo.
Sua estrutura fsica inadequada ao trabalho ali desenvolvido, sobretudo no que tange ao espao e quantidade de
equipamentos de informtica, ferramenta essencial para desenvolver as atividades dos tcnicos. Em comparao a outras
carreiras do Poder Executivo, os salrios dos tcnicos so baixos e a inexistncia de um plano de carreira, h mais de 20
anos, desmotiva os servidores. Encontra-se em tramitao o Projeto de Lei no 5.954/2005, que trata do plano de cargos

Ps-Graduao a Distncia

6.31. A Auditoria Interna reconhece que a adoo dessas medidas, tanto no foco como na forma de sua atuao,
propicia alguns avanos tcnicos na realizao do trabalho, contudo no permite ainda implantar um acompanhamento
sistemtico sobre os atos de gesto interna, tampouco rever atos de gesto de outros exerccios, notadamente pela
carncia quantitativa do quadro funcional.

81

Controle Externo

Unidade III

e salrios, para os servidores do Quadro Permanente do Ministrio da Educao, que atualmente integram o chamado
Plano de Classificao de Cargos (PCC).
6.34. A partir das consideraes feitas ao longo deste captulo, entendeu-se oportuno recomendar aos gestores federais da
ao a adoo das seguintes medidas: a) Recomendar SEB/MEC que institua os indicadores de desempenho constantes
na Tabela 7 do Relatrio de Auditoria, como suporte ao monitoramento e avaliao da ao de formao continuada
de professores, sem prejuzo da incorporao de outros que julgue conveniente; b) Recomendar SEB/MEC que pactue
com os municpios que apresentam desempenho negativo na taxa de rendimento escolar no Ensino Fundamental,
apurado segundo critrios tcnicos definidos por aquela Secretaria, aes estruturantes voltadas reverso desses
indicadores, com os respectivos prazos e metas de implementao; c) Recomendar ao FNDE que aperfeioe o sistema
SAPE, utilizado como suporte ao cadastro e gerenciamento informatizado de projetos educacionais, dando maior
confiabilidade ao seu uso em relao preveno de constantes perodos de indisponibilidade, bem como oferea
treinamento aos seus operadores e usurios sobre a correta utilizao dessa ferramenta; d) Recomendar ao FNDE que
aperfeioe o ambiente de controle da autarquia, instituindo manual de normas, rotinas e procedimentos, atualizado e
disponvel aos seus servidores e empregados, de funcionamento das unidades administrativas envolvidas no processo de
habilitao, anlise, aprovao, monitoramento e prestao de contas dos projetos educacionais, incluso os princpios
e condutas morais e ticos que devem ser observados; e) Recomendar ao FNDE que institua frequncia mnima
obrigatria para os programas de formao continuada de professores, a ser observada como critrios avaliao do
rendimento do cursando e requisito para obteno de certificado, incluindo entre as obrigaes do convenente o seu
dever de acompanhar e prestar contas dessa frequncia; f) Recomendar SEB/MEC e ao FNDE que, em conjunto,
elaborem um levantamento dos riscos associados s atividades e aos processos considerados mais relevantes para ao
alcance dos objetivos e das metas da ao de formao continuada de professores, identificando os pontos crticos
e as ameaas que podem afetar o seu alcance, bem como as medidas necessrias para atenu-los, utilizando como
referncia, naquilo que couber, os relatos e evidncias desta auditoria.
6.35. Em relao ao item sistemas de controle interno, faz mister informar que a 6 Secretaria de Controle Externo do
TCU vem acompanhando regularmente o FNDE, atuando na recomendao de providncias para sanar as impropriedades
levantadas e no acompanhamento das providncias adotadas pelo Fundo. Sendo assim, deixa-se de propor recomendao
sobre a questo.
6.36. Espera-se com a implementao das recomendaes da auditoria melhorar a efetividade do controle estatal sobre
a accountability e o gerenciamento da ao de formao continuada de professores, sobretudo no que tange boa e
regular aplicao dos recursos pblicos, qualidade na prestao do servio e efetividade dos resultados alcanados.

Controle Interno e Externo da Gesto Pblica

ANLISE DE COMENTRIOS DOS GESTORES

82

....................................................................................................................................................................................
CONCLUSO
....................................................................................................................................................................................
8.3. A partir do novo modelo de planejamento e oramento introduzido com o Plano Plurianual 2000/2003, todas as
aes governamentais foram organizadas em programas, voltados para a soluo de problemas e atendimento s
demandas da sociedade. Dessa forma, a avaliao sistemtica de programas e aes de governo passou a ser objeto
de fiscalizao por parte do TCU. Esse tipo de atividade fiscalizatria, ou avaliativa na opinio de muitos especialistas,
constitui elemento essencial no ciclo de gesto, uma vez que possibilita aperfeioar o processo de tomada de deciso
dos formuladores, coordenadores e executores das aes, identificando pontos fortes e fracos, riscos e ameaas, bem
como oportunidades de melhoria.
....................................................................................................................................................................................

Controle Externo

Unidade III

8.7. Por outro lado, foi possvel verificar que os controles internos sobre a aferio do desempenho da ao carecem de
aperfeioamento por meio da criao de instrumentos e indicadores de superviso e monitoramento que sirvam de base
para a emisso de juzo quanto ao mrito do gasto e a atuao dos convenentes na prestao dos servios.
8.8. Finalmente, espera-se que esta auditoria possa contribuir, a partir das determinaes e recomendaes propostas,
para o aperfeioamento dos processos de operacionalizao da ao e para o fortalecimento das aes de controle
estatal, alm de se tornar instrumento de suporte tomada de decises das autoridades educacionais responsveis pela
construo e execuo de polticas pblicas de formao continuada de professores, servindo de referencial, inclusive,
para aqueles que desejarem aprofundar os estudos nas questes abordadas ao longo do relatrio de auditoria.
PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO
...................................................................................................................................................................................
VOTO
Grupo I Classe V Plenrio
TC-012.485/2005-3 c/1 Volume
Natureza: Relatrio de Auditoria Operacional (RAO)
Unidades: Secretaria de Educao Bsica (SEB/MEC) e Fundo Nacional do Desenvolvimento
da Educao (FNDE/MEC)
Responsveis: Francisco das Chagas Fernandes, Secretrio de Educao Bsica CPF 131.202.204-34; e Jos Henrique
Paim Fernandes, Presidente do FNDE CPF 419.944.340-15
Advogados constitudos nos autos: (no consta)
Sumrio:
RELATRIO DE AUDITORIA OPERACIONAL. AVALIAO NO PROGRAMA DE FORMAO CONTINUADA DE
PROFESSORES DO ENSINO FUNDAMENTAL. APOIO E CONTRIBUIO DO TCU. RECOMENDAES. DETERMINAES.

5. O que diferencia o trabalho destinado avaliao de programas de governo das demais auditorias executadas pelo
Tribunal a forma de ao adotada. Conforme se pode observar, no caso sob enfoque, enquadrado na primeira referncia,
procura-se elaborar um verdadeiro diagnstico da matria examinada, considerando no apenas um mas todos os ngulos
possveis dos achados da auditoria com o objetivo de apontar os aspectos positivos e os negativos existentes. A partir
da, busca-se caracterizar a natureza dos problemas detectados a fim de indicar as medidas que devero ser tomadas
pelos setores responsveis com vistas a solucionar ou minimizar os principais obstculos. Nessa linha de enfoque, no
se pode esquecer de realar as prticas consideradas seguras e acertadas para que sejam intensificadas em benefcio
do constante aperfeioamento do programa objeto da auditoria.
...................................................................................................................................................................................
10. De acordo com as informaes constantes do presente Relatrio de Auditoria Operacional, os principais achados
do TCU podem ser assim resumidos.
1. O aperfeioamento visto positivamente pelos educadores, contribuindo para a elevao de sua autoestima e da
motivao profissional.

Ps-Graduao a Distncia

...................................................................................................................................................................................

83

Controle Externo

Unidade III

2. Um problema que compromete o programa a falta de informao de grande parte dos administradores municipais
ou estaduais sobre as principais carncias pedaggicas dos professores do ensino fundamental, bem como a ausncia
sistemtica de plano de diretrizes e metas relativas formao continuada desses profissionais.
3. A gerncia do MEC responsvel pela ao governamental no dispe de informaes que permitam avaliar a efetividade
da capacitao recebida pelo professor, o que afeta o processo de deciso e impossibilita a prestao de contas,
sociedade, dos resultados do programa.
4. As fragilidades dos controles internos do FNDE na superviso dos recursos repassados agrava o risco de ocorrncia
de erros e fraudes na utilizao desses recursos.
....................................................................................................................................................................................
Ante todo o exposto, de acordo com a proposta de encaminhamento da equipe de auditoria acolhida pela Seprog, com
os devidos ajustes, VOTO no sentido de que o Tribunal adote o Acrdo que ora submeto deliberao deste Colegiado.
TCU, Sala das Sesses Ministro Luciano Brando Alves de Souza, em 5 de julho de 2006.
VALMIR CAMPELO
Ministro-Relator
ACRDO (EXEMPLO NO CAPTULO 16)

Controle Interno e Externo da Gesto Pblica

...................................................................................................................................................................................

84

Controle Externo

Unidade III

Captulo 18 Acordos Internacionais na rea de Controle

H dois tipos de acordos internacionais que o Brasil, por meio do TCU, signatrio: acordos de cooperao tcnica de
capacitao de pessoal e acordos de intercmbio de experincias tcnica, cientfica e cultural na rea de controle e
fiscalizao dos recursos pblicos.
O primeiro visa ao intercmbio tempestivo de informaes para a execuo de treinamentos e cursos de capacitao
de pessoal.
Esse tipo de acordo vem sendo praticado pelo TCU, sobretudo com a Entidade de Fiscalizao Superior (EFS) inglesa, a
Nacional Audit Office (NAO), desde meados da dcada de 80 do sculo passado, poca em que se iniciou o desenvolvimento
do estudo aplicao da Auditoria Operacional.
importante destacar tambm os acordos firmados com essa finalidade com: a Organizao Internacional de Entidades
Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI), a Organizao Latino-americana e do Caribe de EFS (OLACEFS), as EFS(s) da
Comunidade dos Pases de Lngua Portuguesa (CPLP) e o Government Accountability Office (GAO) americano.
As reas de capacitao so, dentre outras: Auditoria Ambiental, Tecnologia da Informao, Prestao de Contas e
Contas do Governo, Obras Pblicas, Execuo Oramentria e Contabilidade Governamental e Controle Social.
O segundo tipo de acordo internacional visa ao combate corrupo e fraude, bem como o compartilhamento dos
respectivos planejamentos de atividades conjuntas, quando houver e, ainda, o aperfeioamento dos marcos regulatrios
do controle externo.
Esse tipo de acordo surgiu em funo da integrao econmica do cone sul o MERCOSUL, a partir de estudos da
Comisso Permanente Multinacional, criada no mesmo ano do Tratado de Assuno (1991). Essa Comisso foi substituda
posteriormente com a assinatura de um Memorandum de Entendimentos multilateral entre os Estados Partes em 1996.

O Mercosul

Ora, livre circulao significa eliminao de barreiras alfandegrias, tarifrias e no tarifrias renncia de receitas
decorrentes da iseno do imposto de importao. Assim, h que se planejar a integrao das legislaes nacionais
quanto a meio ambiente, licitaes pblicas, transaes bancrias, como tambm em relao a realizao de obras civis
pblicas em comum, que passaram a integrar os oramentos nacionais. Enfim, essas questes so passveis de controle
por parte das EFSs no s dos pases membros como tambm da Bolvia e Chile, signatrios de acordos de livre comrcio
como o Mercosul.
Em 8 de abril de 1999 foi criada a Organizao das Entidades Fiscalizadoras Superiores dos Estados Partes do Mercosul,
da Bolvia e do Chile, por meio da aprovao de seu Estatuto, como consequncia natural da necessidade de uma
estruturao clara dos rgos j existentes o conjunto das seis Entidades, a Comisso Mista, a Secretaria-Executiva
e o Grupo Tcnico de Coordenao, institudos pelo Memorandum de 1996.

Ps-Graduao a Distncia

Fruto da reao dos pases latino-americanos ao cenrio econmico que caracterizou a dcada perdida, essa integrao
regional sustentada na lgica da liberalizao dos mercados, qual seja, a ampliao de escala de mercados, por meio
da livre circulao de bens e servios e a mobilidade dos investimentos produtivos, inclusive internacionais.

85

Controle Externo

Unidade III

Entre as atividades desenvolvidas pela Organizao at 2006, devem ser destacadas as auditorias no circuito de
informaes do Mercosul (verificao da confiabilidade de comunicao entre a Secretaria Executiva e as EFS Partes), em
postos alfandegrios (operacional), em transferncias oramentrias Secretaria Administrativa do Mercosul e na rea
de meio ambiente (Gesto ambiental sobre o abastecimento de gua potvel em zonas urbanas e reas metropolitanas).

O Tratado de Madri
O Mercosul buscou uma aproximao com a Unio Europeia a fim de aprender com sua larga experincia de quase cinquenta
anos de integrao regional e de vinte do Tribunal de Contas Europeu. Assim, em dezembro de 1995 foi assinado o Acordo
Quadro Interregional de Cooperao entre a Comunidade Europeia e o Mercosul, denominado Acordo de Madri. Este
acordo tem por propsito o fortalecimento das relaes existentes entre as partes e a preparao das condies para a
criao de uma associao interregional. A Organizao das EFS do Mercosul, Bolvia e Chile vem mantendo encontros
regulares com a Corte de Contas Europeia.

A organizao internacional de entidades fiscalizadoras superiores


A organizao (Intosai, em ingls) fundada em 1953 por 34 pases, entre eles o Brasil, tem por objetivo promover o
intercmbio de informaes e de experincias sobre os principais desafios enfrentados pelas EFS no desempenho de
suas funes.
Sua estrutura composta pelo Congresso Internacional, Conselho Diretor, Secretaria Geral, Grupos de Trabalho Regionais
e Comisses e Grupos de Trabalho sobre temas especficos.
O TCU membro do Comit de Normas Profissionais, do Grupo de Trabalho de Tecnologia da Informao, do Grupo
de Trabalho de Auditoria Ambiental e do Grupo de Trabalho de Privatizao, Regulao Econmica e Parcerias Pblico
Privadas. Alm disso, o Tribunal preside o Subcomit de Auditoria de Desempenho, pertencente ao Comit de Normas
Profissionais.
Por ocasio do IX Congresso Internacional da entidade (1977), na cidade de Lima (Peru), foi adotada a Declarao de
Lima sobre Preceitos de Auditoria. Reconhecida como a Magna Carta da auditoria governamental, fornece as bases
filosficas e conceituais dos trabalhos desenvolvidos pela Intosai.

Controle Interno e Externo da Gesto Pblica

O seu prembulo nos apresenta sua relevncia:

86

Considerando que o uso regular e eficiente de recursos pblicos constitui um dos pr-requisitos
essenciais para a gesto adequada das finanas pblicas e a tomada de decises eficazes por parte
das autoridades responsveis;
considerando que, para alcanar esse objetivo, indispensvel que cada pas tenha uma Entidade
Fiscalizadora Superior cuja independncia seja garantida pela legislao;
considerando que essas instituies tornaram-se ainda mais necessrias pelo fato de o Estado ter
ampliado suas atividades para setores sociais e econmicos e, portanto, operar alm dos limites da
estrutura financeira tradicional;
considerando que os objetivos especficos da auditoria, a saber, garantir o uso adequado e eficaz
de recursos pblicos, o desenvolvimento de uma gesto financeira saudvel, a execuo adequada
de atividades administrativas e a comunicao de informaes para autoridades pblicas e o pblico
em geral por meio da publicao de relatrios objetivos, so necessrios para garantir a estabilidade
e o desenvolvimento dos Estados em conformidade com as metas estabelecidas pelas Naes Unidas;
considerando que, em congressos anteriores da INTOSAI, as assembleias plenrias adotaram
resolues cuja distribuio foi aprovada por todos os pases-membros;

Controle Externo

Unidade III

DECIDE:
Publicar e distribuir o documento intitulado Declarao de Lima de Diretrizes para Preceitos de
Auditoria.

A organizao latino-americana e do caribe de entidades fiscalizadoras superiores


A organizao Olacefs foi criada em 1990 em Assembleia Extraordinria realizada em Buenos Aires (Argentina), possui
23 pases membros, entre eles, o Brasil. um dos grupos de trabalho regionais da Intosai. sucessora do Instituto
Latino-Americano de Cincias Fiscalizadoras, criado em 1965.
A organizao composta pelos seguintes rgos: Assembleia Geral; Conselho Diretor; Presidncia; Secretaria Geral;
Comisso de tica Pblica, Probidade Administrativa e Transparncia (Cepat); Comisso de Desempenho das EFS e
Indicadores de Desempenho (Cedeir); Comisso Tcnica da Auditoria de Meio Ambiente (Comtema); Comit de Capacitao
Regional (CCR) e Comit Especial de Reviso da Carta Constitutiva e Regulamentos (CER).
O TCU membro da Olacefs desde sua fundao e coordena os trabalhos da Comtema.

Organizao das instituies supremas de controle da comunidade dos pases de Lngua


Portuguesa
A organizao OISC/CPLP foi criada, em 1995, quando da assinatura de um Memorandum de Entendimentos pelos
seus sete membros, na cidade de Lisboa. So eles: os Tribunais de Contas de Angola, Brasil, Cabo Verde, Guin-Bissau,
Moambique, Portugal e So Tom e Prncipe. Tem por objetivo fomentar o desenvolvimento e o aperfeioamento tcnico
entre seus signatrios.
No ano seguinte, firmaram a Declarao Constitutiva da Comunidade dos Pases de Lngua Portuguesa e, em 2001,
aprovaram seu Estatuto.
Sua estrutura composta por uma Secretaria Geral, rgo executivo da organizao, uma Assembleia Geral, um Conselho
Diretivo e o Centro de Estudos e Formao. O Brasil sede da Secretaria Geral e membro do Conselho Diretor.

Ps-Graduao a Distncia

Em 2002, ingressou o oitavo membro: Timor Leste.

87

Para (no) Finalizar

Chegamos ao final da disciplina. Esperamos que os conhecimentos aqui transcritos e os trabalhos tenham despertado
voc para a importncia do Controle Interno e Externo da Gesto Pblica, visando a um melhor uso dos recursos pblicos.

Controle Interno e Externo da Gesto Pblica

No intuito de mantermos o processo de melhoria contnua do nosso trabalho, solicitamos que sejam enviadas sugestes
ou crticas sobre a disciplina para o Coordenador do Curso e/ou Tutor da Disciplina.

88

Referncias

ABANESE, Robert. Managing: toward accountability for performance. 3. ed. Homewood, Illinois: Irwin,1981.
ABRANTES, Jos Serafim. LRF fcil guia contbil da Lei de Responsabilidade Fiscal apresentao. Braslia:
Conselho Federal de Contabilidade Instituto Ethos, 2001.
ALENCAR, Jos Daniel. Os sistemas de controle interno federal, estadual e municipal. Escopo, 1990.
ALMEIDA PAULA, Maria Goreth Miranda. Auditoria Interna: embasamento conceitual e tecnolgico. So Paulo.
Atlas, 1999.
ARAJO, Marcos V. Tribunal de Contas: o controle de governo democrtico histrico e perspectivas. Braslia.
TCU, 1993.
ARAJO, I. da P. S. Introduo Auditoria Operacional. Rio de Janeiro: FGV, 2001.
BRASIL. Lei no 4320: promulgada em 17 de maro de 1964. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/
Leis/L4320.htm>. Acesso em: 20 jan. 2008.
_____. Decreto-Lei no 200: promulgada aos 25 de fevereiro de 1967. Disponvel em: <https://www.planalto.gov.
br/ccivil_03/decreto-lei/Del0200.htm>. Acesso em: 20 jan. 2008.
_____. Constituio Federal: promulgada aos 5 de outubro de 1988. Disponvel em: <http://www.presidencia.
gov.br>. Acesso em: 20 jan. 2008.
_____. Tribunal de Contas da Unio. Manual de auditoria de natureza operacional. Braslia, DF, 2000. Disponvel
em: <http://www.tcu.gov.br> Acesso em: 23 out. 2008.
_____. Lei no 10.181: promulgada em 6 de fevereiro de 2001. Disponvel em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/
Leis/LEIS_2001/L10180.htm. Acesso em 10 dez. 2007.
_____. Lei no Complementar 101 Lei de Responsabilidade Fiscal: promulgada aos 4 de maio de 200. Disponvel
em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/LCP/Lcp101.htm>. Acesso em: 20 jan. 2008.
_____. Instruo Normativa/SFC 1, de 06 de abril de 2001. Secretaria Federal de Controle. Disponvel em: <http://
www.sfc.fazenda.gov.br>. Acesso em: 10 dez. 2007.

_____. Portal da Transparncia. Disponvel em: <http://www.portaltransparencia.gov.br>. Acesso em: 10 dez. 2007.
_____. Portal dos Convnios. Disponvel em: <https://www.convenios.gov.br/portal/>. Acesso em: 14 nov. 2008.
_____. Portal do TCU. Disponvel em: <http://www2.tcu.gov.br>. Acesso em: 20 jan. 2008.
BROWN, Renato Jorge. Controle Externo da Administrao Pblica Federal no Brasil: o TCU uma anlise
jurdico-administrativa. Rio de Janeiro: Amrica Jurdica, 2002.
CASTRO, Domingos Poubel de. Auditoria e Controle Interno na Administrao Pblica. So Paulo: Atlas, 2008.

Ps-Graduao a Distncia

_____. Portal da Controladoria Geral da Unio (CGU). Disponvel em: <http://www.cgu.gov.br>. Acesso em:
27 dez. 2007.

89

Referncias

CASTRO, Robson G. de. Curso integrado de execuo, contbil e financeira do servio pblico Lei de
Responsabilidade Fiscal. Braslia: Escola de Administrao e Negcios (ESAD), 2002.
CASTRO, Robson G. de; LIMA, Diana Vaz de. Contabilidade Pblica Integrando a Unio, os Estados e os
Municpios. So Paulo: Atlas, 2000.
CHIAVENATO, Idalberto. Introduo Teoria Geral da Administrao. 6. ed. Rio de Janeiro: Campus, 2000.
CITADINI, Antonio Roque. O Controle Externo da Administrao Pblica. So Paulo: Max Limonad, 1995.
Dallari, Adilson Abreu. Controle Poltico das Agncias Reguladoras. Interesse Pblico, Porto Alegre, 2003.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 19. ed. So Paulo: Atlas, 2006.
FALCONI Campos, Vicente. TQC: controle da qualidade total. 6. ed. Rio de Janeiro: Bloch, 1995.
FLORENTINO, Amrico Matheus. Auditoria Contbil. 5. ed. Rio de Janeiro: FGV, 1988.
JUND, Sergio. Administrao, Oramento e Contabilidade Pblica. Rio de Janeiro: Elsevier, 2006.
MACHADO Jr.; REIS. A Lei no 4.320 comentada. 26. ed. Rio de Janeiro: IBAM, 1995.
MACHADO, Nelson. Sistema de Informao de Custo: diretrizes para integrao ao oramento pblico e
contabilidade governamental. So Paulo, Tese de Doutorado, FEA/USP, 2002.
MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo Moderno. 7. ed. Revista dos Tribunais.
MEGGINSON, Leon C.; MOSLEY, Donald C.; PIETRI Jr., Paul H. Administrao: conceitos e aplicaes. So Paulo:
Harper & How do Brasil, 1986.
MEIRELLES, Hely L. Direito Administrativo Brasileiro. So Paulo: Malheiros, 18. ed.,1993.
OLIVEIRA, Marcos. Implantando a ISO 9001 na pequena e mdia empresa. Rio de Janeiro: Qualitymark, 1996.
OLIVEIRA, Telma Almeida. O Controle da Eficcia da Administrao Pblica no Brasil. Salvador: Universidade
Federal da Bahia, 1995.

Controle Interno e Externo da Gesto Pblica

PIRES, Joo Batista Fortes de Souza. Contabilidade Pblica, Oramento Pblico e Lei de Responsabilidade
Fiscal: teoria e prtica. 7. ed. Braslia: Franco e Fortes, 2002.

90

PISCITELLI, Roberto B. O Controle Interno na Administrao Pblica Federal Brasileira. Braslia: ESAF, 1988.
_____. et al. Contabilidade Pblica Uma abordagem da administrao financeira pblica. So Paulo: Atlas, 2002.
PLANO DIRETOR DA REFORMA DO APARELHO DO ESTADO. Braslia: Presidncia da Repblica, Cmara da Reforma
do Estado, Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado, 1995.
REIS, Heraldo da Costa. Contabilidade Municipal Teoria e Prtica. Rio de Janeiro: Livros Tcnicos e Cientficos
Editora S.A., 1979.
REIS, Heraldo da Costa; MACHADO JR. J. Teixeira. A lei 4.320 comentada. 31. ed., Rio de Janeiro, Instituto
Brasileiro de Administrao Municipal (IBAN), 2003.
S, Antnio Lopes de. Curso de Auditoria. 10 ed. So Paulo: Atlas, 2002.

Referncias

SILVA, Lino Martins da. Contabilidade Governamental Um enfoque administrativo. 5. ed., So Paulo: Atlas, 2002.
SILVA, Eliane de Souza. Auditoria Operacional: um instrumento de controle social. 2006. Disponvel em: < http://
www.tce.ba.gov.br/Publicacoes/conteudo/artigo1.pdf> Acesso em: 15 de out. 2008.
SIRAQUE, Vanderlei. Controle social da funo administrativa do Estado: possibilidade e limites na Constituio
de 1988. So Paulo: Saraiva, 2005.

Ps-Graduao a Distncia

VIEGAS, W. Controle Administrativo e Controle Social: analogias, contrastes e paralogismos. Braslia: UnB,1996.

91