Apostila de Gestão Financeira e Orçamentária para o Curso de Aperfeiçoamento de Oficiais Da PMERJ

2010
CURSO DE APERFEIOAMENTO DE OFICIAIS

APOSTILA DA DISCIPLINA GESTO FINANCEIRA E ORAMENTRIA
O presente documento foi elaborado para apresentar aos Oficiais-alunos do curso em epigrafe os principais conceitos sobre finanas e oramento pblico.
Marcio Pereira Baslio - MSc
Sumrio
ORAMENTO PBLICO: CONCEITO E EVOLUO ............................................... 4 CONCEITO DE ORAMENTO PBLICO................................................................. 4 FUNES DO ORAMENTO .................................................................................... 4 FALHAS DE MERCADO............................................................................................. 5 HISTRICO NA LEGISLAO DAS ATIVIDADES ORAMENTRIAS NO BRASIL ......................................................................................................................... 7 Perodo de 1824 a 1945.............................................................................................. 7 Perodo de 1945 a 1964.............................................................................................. 8 Perodo de 1964 a 1988.............................................................................................. 8 CARACTERSTICAS DO ORAMENTO PBLICO .............................................. 10 Oramento tradicional .............................................................................................. 10 Oramento-programa ............................................................................................... 10 Oramento base zero ................................................................................................ 10 Oramento de desempenho ...................................................................................... 11 PRINCPIOS ORAMENTRIOS ................................................................................ 13 PLANEJAMENTO E O ORAMENTO PBLICO ...................................................... 16 O PLANO PLURIANUAL .......................................................................................... 17 A LEI DE DIRETRIZES ORAMENTRIAS .......................................................... 17 Anexo de Metas Fiscais ........................................................................................... 18 Anexo de Riscos Fiscais .......................................................................................... 18 A LEI ORAMENTRIA ANUAL ........................................................................... 19 DOS PRAZOS ............................................................................................................. 19 CICLO ORAMENTRIO ........................................................................................ 20 RECEITA E DESPESA ORAMENTRIA: CONCEITO E CLASSIFICAO........ 21 DESPESA ORAMENTRIA: CONCEITO E CLASSIFICAO ......................... 24 Estgios da despesa pblica ..................................................................................... 26 RESTOS A PAGAR .................................................................................................... 27 DESPESAS DE EXERCCIOS ANTERIORES ......................................................... 28 REGIME DE ADIANTAMENTOS ............................................................................ 29 CRDITOS ADICIONAIS: CONCEITO E CLASSIFICAO................................ 30 Crditos Especiais .................................................................................................... 30 Crditos Extraordinrios .......................................................................................... 30 Crditos Suplementares ........................................................................................... 30 CLASSIFICAO ORAMENTRIA ........................................................................ 31 Classificao institucional ........................................................................................... 31 Classificao Funcional ............................................................................................... 32 Classificao funcional-programatica .......................................................................... 32 Classificao das receitas pblicas .............................................................................. 39 Classificao das despesas pblicas............................................................................. 39 OS CONTROLES NA ADMINISTRAO PBLICA ................................................ 40 Controle........................................................................................................................ 40 Tipos de Controle na Administrao Pblica .......................................................... 40 Controle Externo na Administrao Pblica............................................................ 42 Controle versus Fiscalizao versus auditoria ......................................................... 43 Apostila de Gesto Financeira e Oramentria Marcio Pereira Baslio Ten Cel PM
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Alcance e Limitaes do Controle Externo ............................................................. 44 BIBLIOGRAFIA BSICA ........................................................................................... 46 BIBLIOGRAFIA COMPLEMENTAR ......................................................................... 46
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CURSO DE APERFEIOAMENTO DE OFICIAIS ORAMENTO PBLICO: CONCEITO E EVOLUO
CONCEITO DE ORAMENTO PBLICO

O Oramento pblico o instrumento de gesto de maior relevncia e provavelmente o mais antigo da administrao pblica. um instrumento que os governos usam para organizar os seus recursos financeiros. Partindo da inteno inicial de controle, o oramento pblico tem evoludo e vem incorporando novas instrumentalidades. No Brasil, reveste-se de formalidades legais. uma lei constitucionalmente prevista que estima a receita e fixa a despesa para um exerccio. Por causa dessa rigidez, as despesas s podero ser realizadas se forem previstas ou incorporadas ao oramento.
FUNES DO ORAMENTO
Em funo da dinmica social imprimida a partir da segunda metade do sculo XX, provenientes em grande parte da revoluo tecnolgica, que potencializou a produo de bens e servios; o aumento da longevidade das pessoas, levou ao Estado a participar de setores da economia, diversos das suas funes prprias de justia e segurana. Neste sentido, pode-se classificar as atribuies do governo em quatro categorias: funo alocativa; funo distributiva; funo estabilizadora; e a funo reguladora. a) A funo alocativa objetiva alocar os recursos quando no for possvel, pelas condies de mercado, a determinao de preos de bens e servios de forma a assegurar uma maior eficincia na utilizao dos recursos disponveis na economia. Como forma de exemplificar esta funo podemos citar a construo de estradas; produo de bens pblicos, como segurana pblica, justia, segurana nacional etc.. Funo Alocativa: estabelece o fornecimento de bens pblicos populao. b) A funo distributiva advm da necessidade do governo intervir na economia para tentar corrigir a desigualdade existente na diviso da renda nacional, visto que essa diviso, mormente, no igualitria. A intervenincia do Estado nesse caso pode ocorrer das seguintes formas: transferncias, impostos e subsdios. Funo Distributiva: realiza ajustes na distribuio de renda, tornando-a mais justa. c) A funo estabilizadora tem como principal objetivo o controle da demanda agregada. O governo para atingir sua meta lana mo de mecanismos como o controle dos gastos pblicos e do crdito, e do incremento da tributao, de forma que o impacto causado pelas crises inflacionrias ou de recesso econmica seja atenuado. Funo Estabilizadora: procura melhorar o nvel de empregos, estabilizar os preos e obter uma taxa razovel de crescimento econmico.
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d) A funo reguladora do Estado uma mudana de postura, aonde o governo deixa de fornecer servios, e passa a regular os servios privatizados. Como exemplo podemos citar as seguintes agncias reguladoras: ANP (Agncia Nacional do Petrleo); ANATEL (Agncia Nacional de Telecomunicaes), etc... Funo Reguladora: regula a atividade econmica por meio de legislao, normas administrativas e com a criao de agncias reguladoras.
FALHAS DE MERCADO
Segundo a teoria do bem-estar social, em determinadas condies, os mercados competitivos geram uma alocao de recurso. Quando no for mais possvel que a realocao dos recursos gere um aumento no grau de satisfao de um individuo sem degradar a situao de um outro individuo qualquer, ocorre o timo de Pareto, ou seja, no h como melhorar o bem-estar de um individuo sem prejudicar o bem-estar de pelo menos um outro individuo. Para que ocorra o timo de Pareto, contudo, so necessrios alguns pressupostos: que no exista progresso tecnolgico; que o mercado atue em concorrncia perfeita; e que o fluxo de informaes seja perfeito entre os agentes econmicos. Entretanto, a situao descrita acima utpica e, na realidade, existem distores denominadas falhas de mercado que impedem que o timo de Pareto ocorra, tais como: existncia de bens pblicos, falhas de competio(existncia de monoplios naturais), externalidades, mercados incompletos, informao assimtrica, desemprego e inflao. Sendo assim, Tmez (2007) elenca as Falhas de Mercado, que so: Bens Pblicos: so caracterizados como bens cujo consumo por parte de um indivduo no prejudica o consumo dos demais indivduos, visto que todos se beneficiam da produo de bens pblicos. Uma vez produzidos, os bens pblicos beneficiaro a todos os indivduos, independentemente da participao de cada um no rateio dos custos. Uma caracterstica importante dos bens pblicos resulta do fato de que praticamente impossvel impedir que um individuo desfrute de um bem pblico. Essa caracterstica conhecida como Princpio da No-Excluso. So exemplos de bens pblicos: Segurana Pblica, Defesa Nacional, Justia, dentre outros. Todavia, h uma espcie de bens, denominados bens meritrios ou semi-pblicos, que podem ser considerados como uma classificao intermediria entre os bens pblicos e os de mercado, e possuem a seguinte caracterstica: podem ser produzidos pela iniciativa privada, pois so submetidos ao Princpio da Excluso, mas tambm podem ser produzidos, total ou parcialmente, pelo setor pblico, devido aos benefcios sociais gerados e s externalidades positivas. So exemplos de bens meritrios: Servio de Sade e o Servio de Educao. Monoplios Naturais: ocorrem em determinados setores da economia quando o processo produtivo apresenta retornos crescentes de escala, isto , quanto maior a produo, menor o seu custo unitrio. Com isso, dependendo Apostila de Gesto Financeira e Oramentria Marcio Pereira Baslio Ten Cel PM Pgina 5

do tamanho do mercado consumidor, mais vantajoso que exista uma empresa produzindo muito do que vrias empresas produzindo pouco, pois, neste caso, o custo de produo seria mais alto. A interveno do governo, quando ocorre um monoplio natural, pode acontecer de duas formas: por meio da regulao ou por meio da produo do bem ou servio pelo prprio governo. Externalidades: h dois tipos de externalidades: as positivas e as negativas. Nas externalidades positivas, as aes de empresas ou indivduos resultam em benefcios diretos ou indiretos para outros indivduos ou empresas. J as externalidades negativas correspondem a situaes em que a ao de determinado individuo ou empresa prejudica, direta ou indiretamente, os demais indivduos ou empresas. Os exemplos mais comuns so o lixo despejado por indstrias qumicas nos rios e mares e a poluio do ar pelas indstrias em geral. Nestes casos, a interveno do governo se torna necessria e pode ocorrer por meio de: produo direta do bem ou servio, concesso de subsdios, aplicao de multas, progressividade de alquotas de imposto ou regulamentao. Mercados Incompletos: um mercado considerado completo quando se torna capaz de ofertar qualquer bem ou servio cujo custo de produo seja menor dos que os possveis consumidores estejam dispostos a pagar. Por outro lado, um mercado considerado incompleto quando um bem ou servio no ofertado, mesmo que seu custo de produo esteja abaixo do preo que os consumidores em potencial estariam dispostos a pagar. Esta falha ocorre em pases com sistema financeiro e o mercado de capitais so precrios, desta forma, pela falta de financiamento de longo prazo, o setor privado fica apreensivo e temeroso em assumir tantos riscos. Uma possvel soluo para a questo seria a interveno do governo no mercado, por meio de concesso de financiamentos a longo prazo e reduo das taxas de financiamento para o setor produtivo. Informao Assimtrica: uma falha no processo de divulgao de informaes em um mercado, isto , nem todos os indivduos que participam do mercado possuem as mesmas informaes, no permitindo que alguns consumidores tomem decises de forma racional, pois no possuem dados suficientes para tal. Quando ocorre um processo de informao assimtrica, a interveno do governo permite que todos os participantes de determinado setor econmico tenham as informaes necessrias tomada de deciso. Desemprego e Inflao: um mercado sem interveno do governo tambm pode gerar altos nveis de desemprego e inflao. Para que isso seja evitado, torna-se necessria a interveno do governo, por meio da implementao de polticas que visem manter o sistema econmico o mais prximo possvel da estabilidade de preos e do pleno emprego.
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HISTRICO NA LEGISLAO DAS ATIVIDADES ORAMENTRIAS NO BRASIL
Perodo de 1824 a 1945

As primeiras Constituies Federais de 1824 e de 1891 no trataram diretamente da questo oramentria, deixando para as leis ordinrias o endereo de regular a matria. A mais importante foi a lei n 23, de 30 de outubro de 1891, aperfeioada pela Lei n 30, de 8 de janeiro de 1892, que em seu artigo 30 conferiu competncia ao Ministrio da Fazenda para centralizar, harmonizar, alterar ou reduzir os oramentos parciais dos Ministrios para organizar a proposta. Este dispositivo tornou-se inconcilivel com o artigo 34 da Constituio vigente que atribua competncia privativa ao Congresso para orar a receita e fixar a despesa. Alm disso, a legislao da poca determinava que toda e qualquer iniciativa de lei era de exclusiva competncia do Poder Legislativo. Por outro lado, a mencionada Lei n 30, que fixava as responsabilidades do Presidente da Republica, estabelecia que a no apresentao da proposta constitua crime contra as leis oramentrias. Isto trouxe um impasse que quase resultou na reforma da constituio na poca, mas que di superado pela deciso tomada de que o executivo apresentaria a proposta como subsdio ao Legislativo, que deliberaria. Em 1926, por meio de uma reforma na constituio foi finalmente realizada a transferncia da elaborao da proposta oramentria para o Poder Executivo, o que j acontecia na pratica. A competncia transferida ao executivo foi confirmada posteriormente pela Constituio de 1934, depois na Carta Poltica de 1936 e afinal normatizada pela Constituio de 1946. Em 1936, importantes inovaes foram introduzidas na proposta oramentria que resultou na Lei n 284, de 28 de outubro de 1936, que veio consolidar essas inovaes. Logo em seguida, houve a histrica Exposio de Motivos de 16 de julho de 1937, do Conselho Federal do Servio Pblico Civil ao Executivo que props modificaes na tcnica oramentria e sugeriu a criao de um rgo especializado, incumbido de tratar os problemas oramentrios do governo federal. A Carta Poltica de 10 de novembro de 1937 admite na estrutura burocrtica do Governo Federal um Departamento de Administrao Geral e a Lei n 579, de 30 de julho de 1938, em seu art. 3 assim se expressa: At que seja organizada a Diviso de Oramento, a proposta oramentria continuar a ser elaborada pelo Ministrio da Fazenda com a assistncia do DASP. O DASP (Departamento Administrativo do Servio Pblico), no estando em condies de colocar em funcionamento a Diviso do Oramento, sugeriu uma soluo provisria, Apostila de Gesto Financeira e Oramentria Marcio Pereira Baslio Ten Cel PM
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ou seja, o rgo central oramentrio foi administrativamente estruturado no Ministrio da Fazenda e, tecnicamente subordinado ao DASP. Entretanto, o Executivo percebendo a necessidade de dotar a administrao de servios tecnicamente organizados, editou o Decreto Lei n 2.026, de 21 de fevereiro de 1940, criando a Comisso de Oramento do Ministrio da Fazenda como o primeiro rgo central oramentrio. Essa Comisso do Oramento tornou-se um instrumento de preparo da base de ao do futuro rgo permanente que foi a Diviso de Oramento do DASP. Embora a Diviso de Oramento do DASP tenha sido criada pelo Decreto Lei n 579/38, somente tornou-se realidade pela edio do Decreto lei n 7.608/45, poca em que a comisso de Oramento deixou de existir. As propostas oramentrias do Executivo passaram a ser elaboradas por esta Diviso, modificando o panorama at ento existente. At a criao do DASP, a proposta das despesas da Unio era realizada da seguinte maneira: Estabelecimento de normas e prazos oramentrios por meio de lei ou decretolei; Designao de funcionrios do Ministrio da Fazenda para acompanharem a organizao de propostas parciais das despesas dos ministrios; Apresentao, pelos Ministrios, de propostas parciais de suas despesas, com justificativas minuciosas quanto s alteraes realizadas; Designao de comisso, sob a presidncia do chefe de gabinete do Ministro da Fazenda, para organizar a proposta geral; encaminhamento ao Presidente da Republica pelo Ministro da Fazenda, acompanhado de minuciosas exposies; encaminhamento Cmara dos Deputados, aps aprovao definitiva do Presidente da Republica.

A Constituio de 1946, denominada planejamentista, explica a criao de planos setoriais e regionais, com reflexos no oramento, ao estabelecer vinculaes com a receita. A experincia brasileira na elaborao de planos globais at 1964 caracterizou-se por contemplar somente os elementos de despesa com ausncia de uma programao de objetivos, metas e recursos reais, intensificando a desvinculao dos planos e dos oramentos. O decreto n 51.152, de 5 de agosto de 1961, alterado posteriormente em novembro do mesmo ano, cria a Comisso nacional de Planejamento.

O Decreto n 53.914, de 11 de maio de 1964, cria o cargo de Ministro Extraordinrio do Planejamento e Coordenao Econmica, com a atribuio de dirigir e coordenar a reviso do plano nacional de desenvolvimento econmico; coordenar e harmonizar, em planos gerais, regionais e setoriais, os programas e projetos elaborados por rgos pblicos; coordenar a elaborao e a execuo do Oramento Geral da Unio, harmonizando-se com o plano nacional de desenvolvimento econmico. Apostila de Gesto Financeira e Oramentria Marcio Pereira Baslio Ten Cel PM
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de 1964, a Lei n 4.320 que traou os princpios oramentrios no Brasil e foi at o final do sculo XX a principal diretriz para a elaborao do oramento geral da Unio e padronizando as normas gerais de direito financeiro para elaborao e controle dos oramentos e balanos entre todos os nveis de governo. Em 1967, o Decreto-Lei n 200, de 25 de fevereiro criou o Ministrio do Planejamento e Coordenao Geral e estabelece como sua rea de competncia a programao oramentria e a proposta oramentria anual. Por sua vez, o Ministro, por meio da Portaria n 20, de 2 de maro de 1971, alterada pela Portaria n 46, de 5 de junho de 1972, d ento Subsecretaria de Oramento e Finanas, depois Secretaria de Oramento Federal, a atribuio de rgo central do sistema oramentrio. O processo de planejamento, programao e execuo oramentria se desenvolveu a partir de 1969, por meio da elaborao, reviso dos seguintes documentos: - Plano Nacional de Desenvolvimento (PND) I PND em 1972-74 - Programa Geral de Aplicao (PGA) I PGA em 1973-75 - Oramento Plurianual de Investimento (OPI) I OPI em 1968-70 - Oramento Anual da Unio - Decreto de Programao Financeira Os PNDs, criados pelo Ato Complementar n 43, de 29 de janeiro de 1969, com as alteraes introduzidas pelo Ato Complementar n 76, de 21 de outubro de 1969, instituiu a sua sistemtica de elaborao e aprovao, que tero durao igual do mandato do Presidente da Repblica. O (PGA), institudo pelo art. 4 do Decreto n70.852, de 20 de julho de 1972, foi definido como um instrumento complementar dos PNDs, cabendo a sua elaborao ao Ministrio do Planejamento e Coordenao Geral. O Ministrio fazia a consolidao dos oramentos programa da Unio, das entidades de administrao indireta e de todos os demais rgos e entidades sujeitas superviso ministerial, constituindo um manual bsico de dados quantitativos para o planejamento, a nvel global, regional e setorial. O PGA era um documento interno do Governo que agregava ao OPI, os valores correspondentes programao das entidades da administrao indireta e fundaes que no recebiam transferncias do Governo Federal e, eventualmente, a programao dos Estados. O OPI era trienal e foi institudo pelo Ato Complementar n 43/69. Era constitudo pela programao de dispndios da responsabilidade do Governo Federal, excludas, apenas, as entidades da administrao indireta e das fundaes que no recebiam transferncias do oramento da Unio. O oramento anual detalhava o contedo do OPI utilizando a classificao funcional programtica com a especificao da despesa por sua natureza. O PND, o OPI e o Oramento Anual constituam documentos pblicos, a serem encaminhados ao Congresso Nacional; e eram, na realidade, partes integrantes de um mesmo conjunto de diretrizes, programas e projetos, formulados de maneira consistente, una e harmnica, como expresso dos objetivos governamentais em determinado perodo. Com a Constituio Federal de 1988, o sistema oramentrio passa a ser regulado por trs leis que esto previstas no texto constitucional. Apostila de Gesto Financeira e Oramentria Marcio Pereira Baslio Ten Cel PM
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CARACTERSTICAS DO ORAMENTO PBLICOi

Oramento tradicional
o oramento clssico, elaborado de forma emprica, no vinculando o planejamento aos programas, e sim confeccionado a proposta oramentria adotando como base o ano anterior, ou seja, somando o valor do oramento do ano anterior com a projeo de inflao do perodo, por exemplo.
Oramento-programa
Originalmente, sistema de planejamento, programao e oramentao, introduzido nos Estados Unidos da Amrica, no final da dcada de 1950, sob a denominao de PPBS ( Planning Programning Budgesting System). Na realidade um plano de trabalho, um instrumento de planejamento da ao do governo, por meio da identificao dos seus programas de trabalho, projetos e atividades, alm do estabelecimento de objetivos e metas a serem implementados, bem como a previso dos custos relacionados. feito de forma mais elaborada, tendo como premissa o planejamento das aes a serem implementadas, ao contrrio do adotado no oramento tradicional de receitas e despesas. Oramento-programa aquele elaborado com base nos programas de trabalho de governo que sero executados durante o exerccio financeiro. A LOA atualmente denominada de oramento-programa. A elaborao de um oramento-programa envolve algumas etapas: planejamento definio de objetivos e metas -; programao atividades necessrias consecuo dos objetivos -; projeto estimao dos recursos de trabalho necessrios -; oramentao estimao dos custos e dos recursos necessrios -; e avaliao dos programas. Como principais caractersticas podemos elencar a: integrao, planejamento, oramento; quantificao de objetivos e fixao de metas; relaes insumo-produto; alternativas programticas; acompanhamento fsico-financeiro; avaliao de resultados; e gerncia por objetivos.
Oramento base zero

Oramento Base Zero ou por estratgia tem como caracterstica a no existncia de direitos adquiridos da unidade oramentria em relao s verbas autorizadas no oramento anterior, cabendo a ela justificar todas as atividades que desenvolver no exerccio corrente. Esta tcnica tem como caractersticas: a) um reexame crtico dos dispndios de cada rea governamental. Nessa tcnica, no h compromisso com o montante dos dispndios ou com o nvel de atividade do exerccio anterior. Ao contrario do oramento tradicional, que j parte de uma determinada base oramentria, acrescentado apenas uma Apostila de Gesto Financeira e Oramentria Marcio Pereira Baslio Ten Cel PM
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projeo da inflao, o oramento base zero, exige que o administrador, a cada novo exerccio, justifique detalhadamente os recursos solicitados; b) a criao de alternativas para facilitar a escala de prioridades a serem consideradas para o prximo exerccio financeiro.
Oramento de desempenho
Oramento de desempenho aquele que estima e autoriza as despesas pelos produtos finais a obter ou tarefas a realizar. Neste oramento de desempenho procura-se saber as coisas que o governo faz, e no as coisas que o governo compra; dado enfoque aos resultados. Este oramento foi utilizado antes do oramento-programa, que baseado em programas de trabalho de governo, procurando vincular a execuo destes programas com o planejamento de longo prazo.
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CURSO DE APERFEIOAMENTO DE OFICIAIS PRINCPIOS ORAMENTRIOS

Para que o oramento seja a expresso fiel do programa de um governo, como tambm um elemento para a soluo dos problemas da comunidade; para que contribua eficazmente na ao estatal que busca o desenvolvimento econmico e social; para que seja um instrumento de administrao do governo e ainda reflita as aspiraes da sociedade, na medida em que o permitam as condies imperantes, principalmente a disponibilidade de recursos, indispensvel que obedea a determinados princpios, entre os quais destacamos alguns que refletem com fidedignidade os que so usados comumente nos processos oramentrios.
1) Principio da Legalidade (art. 37 CF): o Princpio da Legalidade estabelece que a elaborao do oramento deve observar as limitaes legais em relao aos gastos e s receitas e, em especial, ao que se segue quanto s vedaes impostas pela Constituio Federal Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios: exigir ou aumentar tributo sem lei que o estabelea; cobrar tributos no mesmo exerccio financeiro da Lei que o instituiu ou elevou ou em relao a fatos ocorridos anteriores vigncia da Lei ressalvadas condies expressas na Constituio Federal, instituir tratamento desigual entre contribuintes que se encontrem em situao equivalente, proibida qualquer distino em razo de ocupao profissional ou funo por eles exercidas; utilizar tributo com efeito de confisco; estabelecer limitaes ao trfego de pessoas ou bens, por meio de tributos interestaduais ou intermunicipais, ressalvada a cobrana de pedgio pela utilizao de vias conservadas pelo Poder Pblico; instituir impostos sobre: a) patrimnio, renda ou servios, entre os Poderes Pblicos; b) templos de qualquer culto; c) patrimnio, renda ou servios dos partidos polticos, das entidades sindicais dos trabalhadores, das instituies de educao e de assistncia social, sem fins lucrativos, atendidos os requisitos da lei; d) livros, jornais, peridicos e o papel destinado a sua impresso. 2) Principio da Universalidade (art. 165, pargrafo 5 CF) (art. 3 e 4 da Lei n 4.320/64) : pelo Princpio da Universalidade, todas as receitas e todas as despesas devem constar da lei oramentria, no podendo haver omisso. Por conta da interpretao desse princpio os Oramentos da Unio incorporam receitas e despesas meramente contbeis, como, por exemplo, a rolagem dos ttulos da dvida pblica. Da os valores globais dos oramentos ficam superestimados, no refletindo o verdadeiro impacto dos gastos pblicos na economia. 3) Principio da anualidade (art. 34 da lei 4.320): de acordo com o Princpio da Anualidade, o oramento deve ter vigncia limitada a um exerccio financeiro. Conforme a legislao brasileira, o exerccio financeiro precisa coincidir com o ano civil. A Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF vem reforar este princpio ao estabelecer que as obrigaes assumidas no exerccio sejam compatveis com os recursos financeiros obtidos no mesmo exerccio. Apostila de Gesto Financeira e Oramentria Marcio Pereira Baslio Ten Cel PM
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4) Principio da Exclusividade (art. 165 pargrafo 8 da CF): no Princpio da Exclusividade, verifica-se que a lei oramentria no poder conter matria estranha fixao das despesas e previso das receitas. 5) Principio do oramento bruto (art. 6 da Lei 4.320): determina que todas as receitas e despesa devem constar na pea oramentria com seus valores brutos e no lquidos. 6) Principio da publicidade ( art. 37 CF): o Princpio da Publicidade diz respeito garantia da transparncia e pleno acesso a qualquer interessado s informaes necessrias ao exerccio da fiscalizao sobre a utilizao dos recursos arrecadados dos contribuintes. 7) Principio do Equilbrio: com respeito ao Princpio do Equilbrio fica evidente que os valores autorizados para a realizao das despesas no exerccio devero ser compatveis com os valores previstos para a arrecadao das receitas. O princpio do equilbrio passa a ser parmetro para o acompanhamento da execuo oramentria. A execuo das despesas sem a correspondente arrecadao no mesmo perodo acarretar, invariavelmente, resultados negativos, comprometedores para o cumprimento das metas fiscais, que sero vistas mais adiante. 8) Principio da No-afetao da receita (art. 167, IV e pargrafo 4 cf): segundo esse princpio, nenhuma parcela da receita poder ser reservada ou comprometida para atender a certos ou determinados gastos. No considerado como um princpio clssico. Trata-se de dotar o administrador pblico de margem de manobra para alocar os recursos de acordo com suas prioridades. No Brasil, esse princpio no vem sendo observado. Nos ltimos anos, paulatinamente tm sido criadas receitas com automtica vinculao a reas de despesas especficas. Exemplo: CPMF para Sade. Recentemente, vrios fundos foram criados vinculando a receita a reas como telecomunicaes, energia e cincia e tecnologia, entre outros. A vinculao, se por um lado, garante a regularidade no aporte de recursos para as determinadas reas, por outro diminui significativamente a margem de manobra do governante para implementar polticas de acordo com suas prioridades. O resultado que em algumas reas h excesso de recursos que no podem ser carreados para outras que esto com escassez. O excesso de vinculao faz com que haja, em boa medida, uma repartio definida legalmente entre as reas de governo, diminuindo significativamente as alternativas de opes alocativas dos administradores pblicos. 9) Princpios da Especificidade ou Especificao: tambm denominado princpio da especializao ou discriminao. Recepcionado pelo art. 5 da Lei n 4.320/64, estabelece que o oramento no consignar dotaes globais para atender s despesas. No art. 15 a lei assevera que a discriminao das despesas far-se-, no mnimo, por elementos, entendendo-se elementos como desdobramento da despesa com pessoal, material, servios, obras etc. pode-se dizer tambm que a exigncia de especificar, na LOA, as receitas e as despesas, segundo a categoria econmica, as fontes, as funes e os programas, uma conseqncia do Apostila de Gesto Financeira e Oramentria Marcio Pereira Baslio Ten Cel PM
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principio da especificao. A exceo a esta regra verifica-se no caso da reserva de contingncia1. 10) Principio da Unidade: O Princpio da Unidade Oramentria diz que o oramento uno. Ou seja, todas as receitas e despesas devem estar contidas numa s lei oramentria. Cabe ressaltar que cada ente, seja o Governo Federal, os Governos Estaduais, e os Governos Municipais, cada um possui uma lei oramentria anual, aprovada pelo legislativo correspondente a esfera de governo. 11) Principio da quantificao dos crditos oramentrios: em consonncia com o art. 167, VII, da CF/88, vedada a concesso ou utilizao de crditos ilimitados. Esta vedao absoluta, no h excees a esta regra. Imagine se um gestor pblico qualquer fosse autorizado a gastar de forma ilimitada a dotao destinada ao pagamento de pessoal. O Estado no teria condies de arcar com este vultoso gasto, isto , o Estado no teria recursos financeiros suficientes para pagar essas despesas. De modo algum poder haver, no oramento pblico, crditos ilimitados. Sempre haver um valor mximo, um limite, um montante, isso , at quanto o gestor pode gastar. 12) Principio da Unidade de Tesouraria ou Unidade de Caixa (art. 56 CF ou 4.320 tenho que ver): esse princpio foi recepcionado no art. 56, que dispe: o recolhimento de todas as receitas far-se- em estrita observncia ao principio de unidade de tesouraria, vedada qualquer fragmentao para criao de caixas especiais. Isto significa que todo o valor arrecadado de receitas deve ser recolhido Conta nica do Tesouro, gerenciada pela Secretaria do Tesouro Nacional. 13) Principio da Clareza: pelo Princpio da Clareza, o oramento deve ser claro e de fcil compreenso a qualquer indivduo. Embora diga respeito ao carter formal, tem grande importncia para tornar o oramento um instrumento eficiente de governo e administrao. O poder de comunicao do documento ter influncia em sua melhor e mais ampla utilizao e sua difuso ser tanto mais abrangente quanto maior for a clareza que refletir.
Segundo Furtado(2008), a reserva de contingncia dotao global, genrica, colocada na LOA, destinada a atender passivos contingentes e outras despesas imperativas. A reserva de contingncia pode ser utilizada para quitar obrigaes decorrentes de demandas judiciais de sociedade de economia mista dependentes, por exemplo para cobrir despesas decorrentes de calamidade pblica. Pode ser utilizada como fonte de recursos para abertura de crditos adicionais suplementares e especiais.
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PLANEJAMENTO E O ORAMENTO PBLICO

Os processos de planejamento e oramento assumiram, a partir do exerccio de 2000, uma feio especial. A nova concepo de Estado, aliada abordagem crtica da experincia acumulada nessa rea, deram ensejo a que se introduzisse uma maneira diferente de pensar o planejamento e a oramentao, conforme entendimento de Core(2007). A gnese deste processo deu-se com o estabelecimento de normas para a elaborao e execuo do plano Plurianual e dos oramentos da Unio, conforme prescrito no Decreto n 2.829/98. Em seguida, a Portaria n 42, de 14 de abril de 1999, atualizou a discriminao da despesa por funes de que tratam o inciso I, do 1, do art. 2 e 2 do art. 8, ambos da Lei n 4.320/64, e a Portaria n 51/98 institui o recadastramento dos projetos e atividades constantes do oramento da Unio. Core (2007) salienta que, na verdade, tais modificaes, que em razo da Portaria n 42 assumiram uma abrangncia nacional, com aplicao tambm para os Estados, e os Municpios e o Distrito Federal, representam a segunda etapa de uma reforma oramentria que se delineou pelos idos de 1989, sob a gide da nova ordem constitucional recm-instalada. A Constituio Federal de 1988, cumprindo a tradio das anteriores, ocupou-se profusamente de matria oramentria, chegando at a definir instrumentos de planejamento e oramento com elevado grau de detalhe. Nesse particular, apresentou substanciais alteraes no tocante concepo ento vigente, constante da Constituio de 1967, com a redao dada pela Emenda Constitucional n 1/1969. Em virtude, da constatao da existncia de uma excessiva fragmentao oramentria, inclusive com importantes programaes e despesas inteiramente fora da Lei de meios, sem a observncia, do principio da universalidade, Core (2007) assevera que a Atual Constituio optou por um modelo fortemente centralizado. Com isso, em seu art. 165, a Constituio de 1988, inseriu o que pode ser denominado de um processo integrado de alocao de recursos, compreendendo as atividades de planejamento e oramento, mediante a definio de trs instrumentos, a saber: 1. O Plano Plurianual (PPA) 2. A Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) 3. A Lei Oramentria Anual (LOA) Complementando essa viso integrada, a Constituio tambm se preocupou com o controle e a avaliao, ao estabelecer, em seu art. 174, que os Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio mantero, de forma igualmente integrada, sistema de controle interno com a finalidade de avaliar o cumprimento das metas previstas no PPA e a execuo dos programas de governo e dos oramentos da Unio. Apostila de Gesto Financeira e Oramentria Marcio Pereira Baslio Ten Cel PM
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Em um processo de planejamento e oramento integrados, ressalta a imperiosa necessidade de que os fins e os meios oramentrios sejam tratados de uma forma equilibrada. Considerando que, desde o Decreto-Lei n 200, de 25 de fevereiro de 1967, a administrao pblica federal estabeleceu o oramento-programa anual como um instrumento de planejamento, a idia de discriminar a despesa pblica por objetivo, ou seja, de acordo com os seus fins, j bastante familiar a todos quantos atuam nessa rea.
O PLANO PLURIANUAL
o instrumento de planejamento recepcionado pelo art. 165, 1 da CF/88, o qual disciplina que: A lei que instituir o plano plurianual estabelecer, de forma regionalizada, as diretrizes2, objetivos3 e metas4 da administrao pblica federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de durao continuada. O PPA um planejamento de mdio prazo, para um perodo de quatro anos, iniciando-se no segundo ano de mandato do chefe do Poder Executivo que o elaborou e terminando sua vigncia no final do primeiro ano de mandato do chefe do Poder Executivo subseqente, em consonncia com o Art. 35, 2 do ADCT (Ato das Disposies Constitucionais Transitrias). O intuito do legislador foi o de evitar uma descontinuidade dos projetos em andamento. Nesse plano, o governante procura indicar, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para os programas de durao continuada. O que o governante pretender realizar de investimentos dever estar constando primeiro no PPA.
A LEI DE DIRETRIZES ORAMENTRIAS

Conforme o 2 do art. 165 da CF/88, a lei de diretrizes oramentrias compreender as metas e prioridades da administrao pblica federal, incluindo as despesas de capital para o exerccio financeiro subseqente, orientar a elaborao da lei oramentria anual, dispor sobre as alteraes na legislao tributria e estabelecer a poltica de aplicao das agncias financeiras oficiais de fomento.
Diretrizes so as orientaes e os macro objetivos que indicam o caminho definido pelo Plano de Governo responsvel pela elaborao do PPA. Como exemplo podemos citar A melhoria das condies de Sade no Municpio de So Gonalo. 3 Objetivos, sempre mensurveis por um indicador, expressam um resultado sobre o pblico alvo, descrevendo a finalidade de um programa, com conciso e preciso. O enunciado de um objetivo sempre caracterizado pela presena de um verbo de ao, no infinitivo, complete a assertiva Este programa dever ser capaz de. Exemplo: Diminuir a mortalidade infantil na localidade de Z. 4 Metas so um conjunto de operaes cujos produtos contribuem para os objetivos do programa. Por exemplo: Para se reduzir a mortalidade infantil na localidade Z, sero necessrias as realizaes de diversas aes, tais como: execuo da rede de esgoto do bairro; executar campanha de vacinao em massa em crianas de 0 a 5 anos; promover a construo de moradias dignas e extino de palafitas etc.
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A LDO, por fora do inciso I do art. 4 da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), tambm dispor sobre o equilbrio entre receitas e despesas, critrios e forma de limitao de empenho, normas relativas ao controle de custos e avaliao dos resultados dos programas financiados com recursos do oramento e demais condies e exigncias para transferncias de recursos a entidades pblicas e privadas. A mensagem que encaminhar o projeto de lei de diretrizes oramentrias da Unio apresentar em anexo especfico, os objetivos das polticas monetria, creditcia e cambial, bem como os parmetros e as projees para seus principais agregados e variveis, e ainda as metas de inflao para o exerccio subseqente. A atualizao monetria do principal da dvida mobiliria refinanciada no poder superar a variao do ndice de preos previsto na lei de diretrizes oramentrias ou em legislao especfica.
Anexo de Metas Fiscais

O anexo de Metas Fiscais integrar o projeto de lei de diretrizes oramentrias (LDO) e estabelecer metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas a receitas, despesas, resultados nominal e primrio e montante da dvida pblica, para o exerccio a que se referirem e para os dois seguintes. De acordo com a LRF, o Anexo de Metas Fiscais tambm dispor sobre: Avaliao do cumprimento das metas relativas ao ano anterior; Demonstrativo das metas anuais, instrudo com memria e metodologia de clculo que justifiquem os resultados pretendidos, comparando-as com as fixadas nos trs exerccios anteriores, e evidenciando a consistncia delas com as premissas e os objetivos da poltica econmica nacional; Evoluo do patrimnio lquido, tambm nos ltimos trs exerccios, destacando a origem e a aplicao dos recursos obtidos com a alienao de ativos; Avaliao da situao financeira e atuarial dos regimes geral de previdncia social e prprio dos servidores pblicos e do Fundo de Amparo ao Trabalhador e dos demais fundos pblicos e programas estatais de natureza atuarial e demonstrativo da estimativa e compensao da renncia de receita e da margem de expanso das despesas obrigatrias de carter continuado.
Anexo de Riscos Fiscais

O anexo de Riscos Fiscais integrar a lei de diretrizes oramentrias e avaliar os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas pblicas, informando as providncias a serem tomadas, caso se concretizem.
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A LEI ORAMENTRIA ANUAL

Segundo o 5 do art. 165 da CF/1988, a lei oramentria anual (LOA) compreender: I o oramento fiscal referente aos Poderes da Unio, seus fundos, rgos e entidades da administrao direta e indireta, inclusive fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico; II o oramento de investimento das empresas em que a Unio, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; e III o oramento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e rgos a ela vinculados, da administrao direta ou indireta, bem como os fundos e fundaes institudos e mantidos pelo Poder Pblico. Alm disso, o projeto de lei oramentria anual dever ser elaborado de forma compatvel com o PPA, com a LDO e com a LRF. O projeto de LOA conter, em anexo, o demonstrativo de compatibilidade da programao dos oramentos com os objetivos e metas constantes do Anexo de Metas Fiscais da LDO; ser acompanhado de demonstrativos regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isenes, anistias, remisses, subsdios e benefcios de natureza financeira, tributria e creditcia; ser acompanhado das medidas de compensao renncia de receita e ao aumento de despesas obrigatrias de carter continuado; e conter reserva de contingncia5, cuja forma de utilizao e montante, definido com base na receita corrente lquida, sero estabelecidos na LDO.
DOS PRAZOS
Os prazos de envio e devoluo de projetos de lei para Unio, referentes aos instrumentos de planejamento oramentrio, obedecem ao disposto no art. 35, 2, do ADCT (Ato das Disposies Constitucionais Transitrias) e so os seguintes: Projeto PPA LDO LOA Prazo de envio (at) 4 meses antes do encerramento do 1 exerccio financeiro. Na prtica, deve ser encaminhado at 31/08 8,5 meses (oito meses e meio) antes do encerramento do exerccio financeiro. Na prtica, deve ser encaminhado at 15/04. 4 meses antes do encerramento do exerccio financeiro. Na prtica, deve ser encaminhado at 31/08. Prazo de devoluo (at) Encerramento da sesso legislativa. Na prtica, deve ser devolvido at 22/12. Encerramento do primeiro perodo da sesso legislativa. Na prtica, deve ser devolvido at 17/07. Encerramento da sesso legislativa. Na prtica, deve ser devolvido at 22/12.
A reserva de contingncia ser destinada ao atendimento de passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos.
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Fonte: Adaptado de Furtado(2008:18)
CICLO ORAMENTRIO
O oramento percorre diversas etapas desde o surgimento de uma proposta que se transformar em projeto de lei a ser apreciado, emendado, aprovado, sancionado e publicado, passando pela sua execuo, quando se observa a arrecadao da receita e a realizao da despesa, dentro do ano civil, at o acompanhamento e avaliao da execuo caracterizada pelo exerccio dos controles interno e externo. O ciclo oramentrio compreende basicamente quatro etapas, que so: 1 Etapa - Elaborao do projeto de lei oramentria; 2 Etapa - Autorizao legislativa 3 Etapa - Programao e execuo oramentria; 4 Etapa - Avaliao e controle. Segundo Sanches(2007) a primeira etapa envolve, alm das tarefas relacionadas estimativa da receita, um conjunto de atividades normalmente referidas como formulao do programa de trabalho que compreende o diagnstico de problemas, a formulao de alternativas, a tomada de decises, a fixao de metas e a definio de custos -, a compatibilizao das propostas luz das prioridades estabelecidas e a montagem da proposta a ser submetida apreciao do Legislativo. A segunda etapa compreende a tramitao da proposta de oramento no Poder Legislativo, em que as estimativas de receita so revistas, as alternativas so reavaliadas, os programas de trabalho so modificados por meio de emendas e os parmetros de execuo so estabelecidos. Na terceira etapa, o oramento programado, executado, acompanhado e parcialmente avaliado, sobretudo por intermdio dos mecanismos de controle interno e das inspees realizadas pelos rgos de controle externo (Tribunais de Contas) Finalmente, na etapa de avaliao e controle, parte da qual ocorre concomitantemente execuo, so produzidos os balanos, segundo as normas legais pertinentes matria. Estes so apreciados e auditados pelos rgos auxiliares do Poder Legislativo Tribunal de Contas e assessorias especializadas e as contas julgadas pelo Parlamento. Integram tambm essa fase as avaliaes realizadas pelos rgos de coordenao e pelas unidades setoriais com vistas realimentao do processo de planejamento.
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RECEITA E DESPESA ORAMENTRIA: CONCEITO E CLASSIFICAO
O Estado necessita arrecadar recursos para que possa financiar as polticas pblicas para atendimento das necessidades da sociedade. De acordo com a Lei n 4.320/64, os recursos obtidos pelos entes da federao podem ser classificados, quanto regularidade, em oramentrio e extra-oramentrios. Os ingressos oramentrios so arrecadados para utilizao em programas e aes governamentais e so denominados receitas pblicas. Por outro lado, os ingressos extraoramentrios so aqueles que pertencem a terceiros e so arrecadados pelo ente pblico em cumprimento a clusulas contratuais, para posterior devoluo, sendo conhecidos como recursos de terceiros e no necessitam de autorizao legislativa. As receitas pblicas (oramentrias) podem ser classificadas, quanto coercitividade, em originrias e derivadas. As receitas originrias, tambm conhecidas como receitas de economia privada ou de direito privado, so produzidas a partir do prprio patrimnio pblico, por meio da cesso remunerada de bens e valores, de aplicaes financeiras ou produo de bens e servios. Como, por exemplo, existem as receitas de aluguis e arrendamentos de imveis pblicos, ganhos de valores mobilirios (juros e dividendos), receita de concesses e permisses (outorga dos servios de telecomunicaes, servios de transporte etc...) e comercializao de produtos por parte do poder pblico (industrial, agropecurio e de servios). As receitas pblicas derivadas so oriundas do patrimnio da sociedade, obtidas por meio de coero, atravs da tributao, de multas, de indenizaes e restituies. So exemplos de receitas pblicas derivadas as receitas tributrias, receitas de contribuies e taxas de servio. As receitas oramentrias tambm podem ser classificadas em duas categorias econmicas: receitas correntes e receitas de capital. importante destacar que tanto as receitas prprias como as transferncias podem ser classificadas como receitas correntes e de capital. a) Receitas Correntes As receitas correntes podem ser classificadas em relao captao de recursos, ao oramento a que esto vinculadas e origem dos recursos. a.1) Quanto Captao de Recursos Quanto captao de recursos, as receitas correntes so classificadas em prprias ou de transferncia. Apostila de Gesto Financeira e Oramentria Marcio Pereira Baslio Ten Cel PM
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As receitas prprias so arrecadadas pelas prprias entidades encarregadas de sua aplicao. J as receitas de transferncias correspondem ao repasse de recursos captados por outras instituies. Como exemplo de receitas prprias pode-se citar o ISS que institudo e arrecadado pelos Municpios. Um exemplo de receita de transferncia o Fundo de Participao dos Estados (FPE), que corresponde a 21,5% da arrecadao da Unio em relao ao IR e IPI que so repassados ao FPE. a.2) Quanto ao Oramento a que esto Vinculadas Quanto ao oramento a que esto vinculadas, as receitas correntes podem ser classificadas em receitas do oramento da seguridade social (contribuies definidas no art. 195 da Constituio Federal e receitas arrecadadas pelos rgos da seguridade social), receitas do oramento fiscal (receitas de impostos, de contribuies econmicas e de demais rgos no vinculados seguridade social) e receitas do oramento de investimentos. O art. 165, 5 da CF/1988 estabelece que a lei oramentria compreender o oramento fiscal referente aos Poderes da Unio, seus fundos, rgos e entidades da administrao direta ou indireta, inclusive fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico; o oramento de investimento das empresas em que a Unio, direta ou indiretamente, detenha maioria do capital social com direito a voto, e o oramento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e rgos a ela vinculados, da administrao direta ou indireta, bem como os fundos e fundaes institudos e mantidos pelo Poder Pblico. a.3) Quanto origem dos recursos Quanto origem dos recursos, as receitas correntes so classificadas em tributrias, de contribuies, patrimoniais, industriais, agropecurias, de servios, transferncias correntes e outras receitas correntes. a.3.1) receita tributria: de acordo com o art. 3 do Cdigo Tributrio Nacional (CTN), tributo toda prestao pecuniria compulsria, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que no constitua sano de ato ilcito, instituda em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada. As receitas tributarias (receita derivada) so compostas pelas receitas definidas como tributos pelo CTN (impostos, taxas e contribuies de melhoria) e pelos emprstimos compulsrios. a.3.2) receita de contribuies: correspondem s contribuies arrecadadas pelo poder pblico, podendo ser divididas em trs espcies: contribuies sociais, de interveno no domnio econmico e de interesse de categorias profissionais. a.3.3) receita patrimonial: uma receita originria relacionada ao resultado financeiro oriundo da explorao do patrimnio do poder pblico, Apostila de Gesto Financeira e Oramentria Marcio Pereira Baslio Ten Cel PM
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sendo proveniente de receitas imobilirias (alugueis, arrendamentos, taxas de ocupao de imveis, entre outros), receitas de valores mobilirios (juros, rendimentos de aplicaes financeiras etc...) e receitas de concesses e permisses (outorga de servios de telecomunicaes, de transportes etc..) a.3.4) receita agropecuria: a receita proveniente de produtos de origem vegetal, animal e derivados, isto , receitas advindas de produtos agrcolas, da pecuria, criao de animais de pequeno porte e das atividades de transformao ou beneficiamento de produtos agropecurios, entre outros. a.3.5) receita industrial: a receita oriunda da venda de mercadorias ou servios relacionados a atividades industriais, como, por exemplo, de construo civil, de extrao mineral, de transformao etc.... a.3.6) receita de servios: a receita de servio advinda da prestao de servios de transporte, de comunicao, porturios, de sade, de inspeo, de fiscalizao, comerciais, financeiros, judicirios.... a.3.7) transferncias correntes: so receitas provenientes de outros rgos ou entidades, que so transferidos a entidade recebedora e utilizados em despesas correntes. a.3.8) outras receitas correntes: so recursos provenientes de outras origens no classificveis em nenhuma das categorias expostas anteriormente, mas que so considerados receitas correntes. b) Receitas de Capital De acordo com o 2, art. 11, da Lei n 4.320/1964, as receitas de capital so provenientes da realizao de recursos financeiros oriundos de constituio de dvidas; da converso, em espcie, de bens e direitos; de recursos recebidos de outras pessoas de direito pblico ou privado e destinados a atender despesas classificveis em despesas de capital; e supervit oramentrio corrente. As receitas de capital, ainda de acordo com a Lei n 4.320/1964, so classificadas, quanto origem dos recursos, em operaes de crdito, alienao de bens, amortizao de emprstimos, transferncias de capital e outras receitas de capital. Cabe destacar que, normalmente, as receitas de capital no possuem tanta regularidade, ou seja, so fluxos mais irregulares. b.1) Operaes de Crdito: so recursos oriundos da venda de ttulos pblicos ou contratao de financiamentos e emprstimos com outras entidades pblicas ou privadas. b.2) Alienao de Bens: a receita de capital proveniente de bens e direitos do ativo permanente. b.3) Amortizao de Emprstimos: corresponde aos recursos obtidos por meio de recebimento de parcelas de emprstimos ou financiamentos concedidos. Apostila de Gesto Financeira e Oramentria Marcio Pereira Baslio Ten Cel PM
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b.4) Transferncia de Capital: so receitas provenientes de outros rgos ou entidades, que so transferidos a entidades recebedoras, desde que sejam utilizadas em despesas de capital. b.5) Outras Receitas de Capital: so recursos oriundos de outras origens no classificveis em nenhuma das categorias expostas anteriormente, mas que so considerados receitas de capital. c) Fases da Receita Pblica As fases da receita pblica so: previso, lanamento, arrecadao e recolhimento. A previso, de acordo com o art. 51, da lei n 4.320/1964, corresponde a uma estimativa do valor que se espera arrecadar em determinado exerccio financeiro, sendo um ato administrativo executado durante a elaborao do oramento. O lanamento, de acordo com o art. 53, da Lei n 4.320/1964, corresponde a um procedimento administrativo no qual se verifica a procedncia do crdito fiscal, quem e quando se deve pagar e inscreve o dbito do contribuinte. Pode ser, de acordo com o CTN, lanamento direto ou de oficio, lanamento por declarao ou misto ou lanamento por homologao ou autolanamento. A arrecadao, conforme definido no art. 56, da Lei n 4.320/1964, corresponde ao recolhimento pelo contribuinte ao agente arrecadador do valor do seu dbito. Finalmente, o recolhimento corresponde ao repasse do valor arrecadado pelo agente arrecadador para o caixa nico do tesouro pblico.
DESPESA ORAMENTRIA: CONCEITO E CLASSIFICAO

A despesa pblica pode ser definida como sendo o gasto ou o compromisso de gasto dos recursos governamentais, devidamente autorizados pelo poder competente, com o objetivo de atender s necessidades de interesse coletivo previstas na Lei do Oramento, elaborada em conformidade com o plano plurianual de investimentos, com a Lei de Diretrizes Oramentrias e com a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). Em outras palavras representa desembolso efetuado pelos agentes pagadores do Estado, ou mesmo a promessa desse pagamento, em face de servios prestados ou bem consumido. Podemos ainda analisar a despesa pblica sobre dois aspectos: o financeiro6 e o econmico7.
Financeiro: sob este aspecto a despesa pblica o desembolso de recursos voltados para o custeio da mquina pblica, bem como para investimentos pblicos, que so denominados gastos de capital. 7 Econmico: neste sentido, a despesa pblica o gasto ou promessa de gasto de recursos em funo da realizao de servios que visam atender s finalidades constitucionais do Estado.
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Classificao da despesa oramentria As despesas pblicas so classificadas, conforme a Lei n 4.320/64, segundo a categoria econmica, em corrente e capital as quais so subdivididas por natureza da destinao da aplicao dos recursos. Todavia, com base na anlise das demonstraes e transaes ocorridas no setor pblico e ainda da interpretao que fazem alguns especialistas da matria, as despesas pblicas podem tambm ser classificadas em despesas extraoramentrias e em despesas oramentrias. As despesas extra-oramentrias so aquelas pagas margem do oramento. Portanto, elas independem de autorizao do Poder Legislativo, pois se constituem em sadas do passivo financeiro, compensatrias de entradas no ativo financeiro, oriundas de receitas extra-oramentrias, que correspondem restituio ou entrega de valores recebidos como caues, depsitos, consignaes, entre outros. So exemplos de despesas extraoramentrias os pagamentos de restos a pagar do exerccio anterior; depsitos (de diversas origens, retenes, caues e garantias); servio da dvida a pagar (juros); dbitos de tesouraria (emprstimos decorrentes de antecipao da receita ARO). As despesas oramentrias so as despesas pblicas que, para serem realizadas, dependem de autorizao legislativa e no podem se efetivar sem crdito oramentrio correspondente. Seguindo a categoria econmica, elas podem ser subdivididas em despesas correntes e em despesa de capital. As despesas correntes so as de natureza operacional realizadas para a manuteno dos equipamentos e para o funcionamento dos rgos governamentais: dividem-se em: a) despesa de custeio: de acordo com a Lei n. 4.320/64, so as dotaes para manuteno de servios anteriormente criados, inclusive as destinadas a atender a obras de conservao e adaptao de bens imveis. So divididas em: pessoal civil; pessoal militar; material de consumo; servios de terceiros; encargos diversos. b) Transferncias correntes: tambm de acordo com a Lei n. 4.320/64, so as dotaes para despesas s quais corresponda contraprestao direta em bens ou servios, inclusive para contribuies e subvenes destinadas a atender manuteno de outras entidades de direito pblico ou privado. So divididas em: subvenes sociais; subvenes econmicas; inativos; pensionistas; salrio-famlia e abono familiar; juros da dvida pblica; contribuies de previdncia social; diversas transferncias correntes. J as despesas de capital so aquelas realizadas com o propsito de formar e/ou adquirir ativos reais, envolvendo o planejamento e a execuo de obras, a compra de instalaes, equipamentos, material permanente, ttulos representativos do capital de empresas ou entidades de qualquer natureza, bem como as amortizaes de dvida e concesses de emprstimos. Representam os gastos realizados pela administrao pblica com a finalidade de criar novos bens de capital, ou mesmo adquirir bens j em uso, como o caso, respectivamente, dos investimentos e das inverses financeiras, e que constituiro, em ltima anlise, incorporaes ao patrimnio pblico de forma efetiva ou por meio de mutao patrimonial ou formar bens de uso comum. Dividem-se em :
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a) Investimentos: so as dotaes para o planejamento e a execuo de obras, inclusive as destinadas aquisio de imveis considerados necessrios realizao destas ltimas, bem como para os programas especiais de trabalho, aquisio de instalaes, equipamentos e material permanente, e constituio ou aumento do capital de empresas que no sejam de carter comercial ou financeiro. b) Inverses financeiras: so as dotaes destinadas aquisio de imveis ou de bens de capital j em utilizao; aquisio de ttulos representativos do capital de empresas ou entidades de qualquer espcie, j constitudas, quando a operao no importe aumento de capital e constituio ou aumento do capital de entidades ou empresas que visem a objetivos comerciais ou financeiros, inclusive operaes bancrias ou de seguros. c) Transferncias de capital: so as dotaes para investimentos ou inverses financeiras que outras pessoas de direito pblico ou privado devam realizar, independentemente de contraprestao direta em bens ou servios, constituindo essas transferncias auxlios ou contribuies, segundo derivem diretamente da Lei de Oramento ou de lei especial anterior, bem como as dotaes para amortizao da dvida pblica.
Estgios da despesa pblica

Segundo Araujo e Arruda, muito comum falar, de forma resumida, que as fases da execuo da despesa oramentria so apenas trs, ou seja, e empenho, liquidao e pagamento. Contudo, a doutrina contbil menciona que os estgios da despesa pblica so: programao, licitao, empenho, liquidao e pagamento.(2006:115) A programao ocorre aps a publicao da lei oramentria, quando o setor competente, por meio de decretos, estabelece um programa de utilizao dos crditos oramentrios aprovados para o exerccio. Suas fases so: cronograma de desencaixe fixo; projeo do comportamento da receita; decreto executivo normativo. A programao objetiva assegurar aos rgos e s entidades do Estado, oportunamente, os recursos necessrios e suficientes para a melhor execuo de suas atividades, assim como para manter, durante o exerccio, o equilbrio entre a receita arrecadada e a despesa realizada, de modo a reduzir ao mnimo eventuais insuficincias financeiras. No que se refere programao da despesa, o art. 8 da LRF, estabelece que at trinta dias aps a publicao dos oramentos , nos termos em que dispuser a Lei de Diretrizes Oramentrias, o Poder Executivo estabelecer a programao financeira e o cronograma de execuo mensal de desembolso. A licitao representa o procedimento administrativo destinado a escolher entre fornecedores previamente habilitados e qualificados, aqueles que apresentar proposta mais vantajosa para a contratao de obras, servios, compras e para a realizao de alienaes. o que preconiza o art. 37, inciso XXI, da Constituio Federal. A licitao destina-se a garantir a observncia do principio constitucional da isonomia e a selecionar a proposta mais vantajosa para a administrao, e ser processada e julgada Apostila de Gesto Financeira e Oramentria Marcio Pereira Baslio Ten Cel PM Pgina 26

em estreita conformidade com os princpios bsicos da: legalidade, impessoalidade, moralidade, igualdade, publicidade, probidade administrativa, vinculao ao instrumento convocatrio, julgamento objetivo e outros que lhes so correlatos. So modalidades de licitao: convite; tomada de preo; concorrncia; concurso; leilo; prego. O empenho uma das mais importantes fases da despesa pblica. O empenho, conforme o enunciado do art. 58 da Lei 4.320/64, o ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado obrigao de pagamento, pendente ou no de implemento de condio. de fundamental importncia para a relao contratual entre o setor governamental e seus fornecedores de bens e servios. Representa a garantia de que existe o crdito necessrio para a liquidao de dvida assumida. O art. 60 da Lei 4.320/64 veda a realizao de despesa sem prvio empenho. So modalidades de empenho: Empenho por estimativa: destina-se a atender a despesa de valor no quantificada durante o exerccio. Por exemplo, gasto com combustvel, energia eltrica, telefonia, entre outras; Empenho global: destina-se a atender despesa determinada e quantifica e a ser liquidada e paga parceladamente, em geral em cada ms, durante o exerccio financeiro: Por exemplo, a aquela relacionada a um contrato de prestao de servio de limpeza com valor determinado; Empenho ordinrio: destinado a atender despesa quantificada e liquidvel de uma s vez. Por exemplo, a aquisio de automvel. A liquidao o estgio que consiste na verificao do direito do credor, tendo por base os ttulos e documentos comprobatrios do respectivo crdito. Essa verificao tem por objetivo determinar: a origem e o objeto do que se deve pagar, a importncia exata a pagar e a quem se deve pagar a importncia para extinguir a obrigao. O pagamento representa a fase final do processo da despesa pblica. O pagamento somente poder ser efetuado quando ordenado aps sua regular liquidao.
RESTOS A PAGAR
A despesa oramentria executada pelo regime de competncia, consoante o dispositivo no artigo 35 da lei federal n. 4.320/64 e inciso II, onde estabelece que pertence ao exerccio financeiro, as despesas nele legalmente empenhadas. Conseqentemente, houve necessidade de a prpria lei determinar os procedimentos a serem adotados para encerramento do exerccio, o que foi feito por meio do artigo 36, a seguir transcrito: Artigo 36. Consideram-se Restos a Pagar as despesas empenhadas mas no pagas at o dia 31 de dezembro, distinguindo-se as processadas das no processadas. Portanto, uma vez empenhada a despesa e no sendo paga at o dia 31 de dezembro, ser considerada como Restos a Pagar, para efeito do encerramento do exerccio financeiro. Ou seja, uma vez empenhada a despesa, ela pertence ao exerccio financeiro, onerando as dotaes oramentrias daquele exerccio. Entretanto, embora empenhada, a despesa no paga ser considerada Restos a Pagar, constituindo-se uma operao apenas de carter financeiro, uma vez que, Apostila de Gesto Financeira e Oramentria Marcio Pereira Baslio Ten Cel PM Pgina 27

oramentriamente, a despesa deve ser liquidada e executada, conseqentemente, compor o montante da despesa realizada, para efeito de encerramento de exerccio. Ainda devemos observar a exigncia legal, que determina a distino entre as despesas empenhadas processadas das no processadas, por ocasio da inscrio dos Restos a Pagar. Entende-se por restos a pagar de despesas processadas aqueles cujo empenho foi entregue ao credor, que por sua vez forneceu o material, prestou o servio ou ainda executou a obra, e a despesa foi considerada liquidada por ter sido cumprido o terceiro estgio correspondente liquidao, estando na fase do pagamento. Verifica-se que a despesa processou-se at a liquidao e em termos oramentrios foi considerada despesa realizada, faltando apenas o processamento do pagamento. No que tange a despesa no processada, entende-se que aquela cujo empenho foi legalmente emitido, mas depende, ainda, da fase de liquidao, isto , o empenho foi emitido, porm o objeto adquirido ainda no foi entregue e depende de algum fator para a sua regular liquidao; do ponto de vista do sistema oramentrio de sua escriturao contbil, no est devidamente processada.
DESPESAS DE EXERCCIOS ANTERIORES

So as dvidas resultantes de compromissos gerados em exerccios financeiros anteriores queles em que ocorrero os pagamentos. O regime de competncia exige que as despesas sejam contabilizadas conforme o exerccio a que pertenam, ou seja, em que foram geradas. Se uma determinada despesa tiver origem, por exemplo, em 2007 e s foi reconhecida, empenhada e paga em 2009, a sua contabilizao dever ser feita conta de dotao de Despesas de Exerccios Anteriores, para evidenciar que a despesa em questo pertence a exerccios passados. O assunto disciplinado pelo art. 37 da Lei no 4.320/64, regulamentado pelo Decreto n 62.115, de 15 de janeiro de 1968. Em consonncia com o Decreto acima citado, podero ser pagas conta de despesas de exerccios anteriores, mediante autorizao do ordenador de despesa, respeitada a categoria econmica prpria: as despesas de exerccios encerrados, para as quais o oramento respectivo consignava crdito prprio com saldo suficiente para atend-las, que no se tenham processado na poca prpria, assim entendidas aquelas cujo empenho tenha sido considerado insubsistente e anulado no encerramento do exerccio correspondente, mas que, dentro do prazo estabelecido, o credor tenha cumprido sua obrigao; os restos a pagar com prescrio interrompida; assim considerada a despesa cuja inscrio como restos a pagar tenha sido cancelada, mas ainda vigente o direito do credor; os compromissos reconhecidos pela autoridade competente, ainda que no tenha sido prevista a dotao oramentria prpria ou no tenha esta deixado saldo no exerccio respectivo, mas que pudessem ser atendidas em face da legislao vigente. Pode-se citar como exemplo o caso de um servidor cujo filho tenha nascido em setembro e somente venha a requerer o benefcio do salrio-famlia em maro do ano seguinte. As despesas referentes aos meses de setembro a dezembro iro conta de despesas de exerccios anteriores, classificados como de despesas correntes; as dos demais meses, no elemento de despesa prprio; outro exemplo seria a promoo de um funcionrio com data retroativa e que alcance anos anteriores ao exerccio financeiro; tambm neste caso, as Apostila de Gesto Financeira e Oramentria Marcio Pereira Baslio Ten Cel PM Pgina 28

despesas referentes aos anos anteriores iro conta de despesas de exerccios anteriores, classificados como de despesas correntes; as dos meses do exerccio corrente, ser paga no elemento de despesa prprio. As dvidas de exerccios anteriores, que dependam de requerimento do favorecido, prescrevem em cinco anos, contados da data do ato ou fato que tiver dado origem ao respectivo direito. O incio de contagem do perodo para fins de prescrio da dvida, corresponde data constante do fato gerador do direito, no devendo ser considerado, para fins de prescrio qinqenal, o tempo de tramitao burocrtica e o de providncias administrativas a que estiver sujeito o processo.
REGIME DE ADIANTAMENTOS
Regime de Adiantamento um processamento especial da despesa pblica oramentria, por meio do qual se coloca o numerrio disposio de um funcionrio ou servidor, a fim de dar-lhe condies de realizar gastos que, por sua natureza, no possam obedecer ou depender de trmites normais. Sobre essa modalidade especial de processamento da despesa oramentria importante destacar os requisitos que a legislao federal estabelece, e que devem ser observados risca, na seguinte conformidade: O pagamento da despesa ser efetuado por tesouraria ou pagadoria regularmente institudas, por estabelecimentos bancrios credenciados e, em casos excepcionais, por meio de adiantamento. (art. 65 da Lei 4320/64)
O regime de adiantamento aplicvel aos casos de despesas expressamente definidos em lei e consiste na entrega de numerrio a servidor, sempre precedida de empenho na dotao prpria, para o fim de realizar despesas que no possam subordinar-se ao processo normal de aplicao. Podero realizar-se no regime de adiantamento, segundo a legislao carioca, os gastos decorrentes: So
despesas especialmente processveis pelo regime de adiantamentos:
1 - despesas com diligncias policiais at R$ 20.000,00 (vinte mil reais), Decreto n. 3.147/80, alterado pelo Decreto n.18.827/93. Classificao da Despesa 3390.30.XX, ou 3390.39.XX; 2 - despesas eventuais de gabinete at R$ 20.000,00 (vinte mil reais), conforme Decreto n. 3.147/80, alterado pelo Decreto n. 18.827/93. Classificao da Despesa 3390.30.XX, 3390.39.XX, ou 4490.52.XX; 3 - despesas midas de pronto pagamento at R$ 4.000,00 (quatro mil reais), conforme Decreto n. 3.147/80, alterado pelo Decreto n. 18.827/93. Dispensa de licitao conforme Art. 24, II, Lei Federal n. 8666/93. Classificao da Despesa 3390.39.24; 4 - despesas extraordinrias ou urgentes at R$ 20.000,00 (vinte mil reais), salvo se tratar de aquisio de gneros alimentcios, quando esse limite poder ascender a at R$ 40.000,00 (quarenta mil reais), independendo neste ltimo caso, de autorizao do Governador do Estado, conforme Decreto n. 3.147/80, alterado pelo Decreto n. 18.827/93. Dispensa de licitao conforme Art. 24, IV Lei Federal n. 8666/93. Classificao da Despesa 3390.30.XX, ou 3390.39.XX; 5 - despesas de carter secreto ou reservado at R$ 20.000,00 (vinte mil reais), conforme Decreto n. 3.147/80, alterado pelo Decreto n. 18.827/93. Dispensa de licitao Apostila de Gesto Financeira e Oramentria Marcio Pereira Baslio Ten Cel PM Pgina 29

conforme Art. 24, IV, Lei Federal n. 8.666/93. Classificao da Despesa 3390.30.XX, ou 3390.39.XX.
CRDITOS ADICIONAIS: CONCEITO E CLASSIFICAO

Durante a execuo do oramento, as dotaes inicialmente aprovadas na LOA podem revelar-se insuficientes para realizao dos programas de trabalho, ou pode ocorrer a necessidade de realizao de despesa no autorizada inicialmente. Assim, a LOA poder ser alterada no decorrer de sua execuo por meio de crditos adicionais, que so autorizaes de despesa no computadas ou insuficientemente dotadas na lei do Oramento. Os crditos adicionais so classificados em:
Crditos Especiais
So os destinados a despesas, para as quais no haja dotao oramentria especfica, devendo ser autorizados por lei. Note-se que sua abertura depende da existncia de recursos disponveis e de exposio que a justifique. Os crditos especiais no podero ter vigncia alm do exerccio em que forem autorizados, salvo se o ato de autorizao for promulgado nos ltimos quatro meses daquele exerccio, casos em que, reaberto nos limites dos seus saldos, podero viger at o trmino do exerccio financeiro subseqente.
Crditos Extraordinrios
So os destinados a despesas urgentes e imprevisveis, tais como em caso de guerra ou calamidade pblica, conforme art. 167 CF/88. Sero abertos por Medida Provisria, no caso federal, e por decreto do Poder Executivo para os demais entes, dando imediato conhecimento deles ao Poder Legislativo. Os crditos extraordinrios no podero ter vigncia alm do exerccio em que forem autorizados, salvo se o ato de autorizao for promulgado nos ltimos quatro meses daquele exerccio, casos em que, reabertos nos limites dos seus saldos, podero viger at o trmino do exerccio financeiro subseqente.
Crditos Suplementares
So os destinados a reforo de dotao oramentria. A LOA poder conter autorizao ao Poder Executivo para abertura de crditos suplementares at determinada importncia ou percentual, sem a necessidade de submisso do crdito ao Poder Legislativo. Os crditos suplementares tero vigncia limitada ao exerccio em que forem abertos.
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CLASSIFICAO ORAMENTRIA
A classificao oramentria pode ser conceituada como o conjunto de procedimentos tcnicos e normativos com o objetivo de organizar o oramento, obedecendo a regras e critrios definidos de padronizao, de modo a permitir a compreenso geral das funes desse instrumento de planejamento, propiciando informaes adequadas para a tomada de decises pela administrao pblica. Objetiva, de modo geral, tomar mais fcil o processo de compreenso dos detalhamentos do oramento. Essas classificaes so adotadas tanto para facilitar como para padronizar as informaes que se deseja obter. Por meio delas, pode-se, por exemplo, visualizar o oramento de diversas formas: por Poder, funo ou subfuno de governo, programa ou ainda por categoria econmica. No Brasil, temos os seguintes modelos de classificao oramentria: Institucional: demonstra a distribuio dos recursos oramentrios pelos rgos e pelas unidades responsveis pela execuo do oramento; Funcional: representa o agrupamento das aes do governo em grandes reas de sua atuao, para fins de planejamento, programao e oramento; Da receita: dividida por categorias econmicas e por grupo de fontes; Da despesa: dividida por categorias econmicas e por natureza.
Classificao institucional
A classificao institucional do oramento apresenta a distribuio dos recursos pblicos pelos rgos responsveis por sua gerncia e aplicao. Muitas vezes, um rgo ou uma unidade oramentria pode no corresponder a uma estrutura administrativa, como Encargos Gerais do Estado, Transferncias a Municpios, Reserva de Contingncia. Ela representa qual rgo ir realizar o gasto pblico. O cdigo da classificao institucional compe-se de cinco algarismos; os dois primeiros destinam-se a identificar o rgo central e os trs ltimos, a unidade oramentria. Como exemplo, temos: 30.9118, sendo 30 Ministrio da Justia e 911- Fundo Nacional de Segurana Pblica FNSP. rgo central qualquer uma das grandes entidades que compem a estrutura governamental, por exemplo, o Ministrio da Fazenda, o Ministrio da Cultura, a Secretria de Segurana Pblica do Rio de Janeiro, Secretria de Planejamento, entre outros. A unidade oramentria representa a segmentao do rgo central, com atribuies equivalentes, tais como: Departamento de Polcia Federal; Fundao Casa de Rui Barbosa; Polcia Militar do Estado do Rio de Janeiro, entre outros. Conforme a Lei n 4.320/64, em seu artigo 14, constitui unidade oramentria o agrupamento de servios subordinados ao mesmo rgo ou repartio a que sero consignadas dotaes prprias.
Classificao utilizada pelo Governo Federal. Contudo, os Estados e Municpios adquam a classificao de acordo com suas estruturas.
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Alm da unidade oramentria, temos as unidades administrativas e gestoras. Uma unidade administrativa significa uma diviso da administrao direta que no consta no oramento com dotao, necessitando, em conseqncia, da proviso ou do destaque de crdito para executar a programao a seu cargo. J a unidade gestora a unidade oramentria ou administrativa que realiza a gesto oramentria, financeira e/ou patrimonial. Na Unio, a classificao institucional composta de cinco dgitos, sendo dois deles destinado a indicar o poder e trs, a indicar a unidade oramentria.
Classificao Funcional
Como j discutimos, o oramento-programa o principal instrumento legal de planejamento da administrao pblica, por meio do qual o Estado define seu plano de governo para um exerccio financeiro, em perfeita vinculao com as suas funes constitucionais, estimando as receitas e planejando as aplicaes com prvia fixao das despesas. Nesse instrumento, so detalhadas em primeiro nvel todas as funes precpuas do Estado, tais como: educao, segurana, sade, saneamento. Essas funes so subdivididas em subfunes que, por sua vez, so subtetalhadas por meio dos programas de governo da o nome oramento-programa -, desmembrados em projetos, em manuteno dos servios j implantados atividades e em operaes especiais.
Classificao funcional-programatica
O inciso I, 1., do art. 2 da Lei n. 4.320/64 estabelece que integrar a Lei de Oramento o sumrio geral da despesa pblica por funes de governo. Portanto, como se depreende desse normativo, os gastos pblicos devem ser fixados, obedecendo a uma classificao que evidencie as realizaes do setor governamental por suas grandes reas de atuao, apresentando, em suma, o que o governo realiza e no o que ele compra ou gasta. Esta a premissa bsica da classificao funcional prevista na Lei n. 4.320/64. Em 28 de janeiro de 1974, pela Portaria n.09, do ento Ministro de Estado do Planejamento e Coordenao Geral, foi atualizada a discriminao da despesa por funes estabelecidas no inciso I, 1., do art. 2 da Lei n. 4.320/64, diante da necessidade de estabelecer um esquema de classificao que fornecesse informaes mais amplas sobre as programaes de governo, inclusive para implementao do processo integrado de planejamento e oramento, bem como de uniformizar a terminologia do Governo da Unio, dos Estado, do Distrito Federal e dos Municpios. A citada Portaria n. 09, que foi diversas vezes modificada, atualizou as funes e padronizou os programas e os subprogramas nas trs esferas de governo, numa tentativa de implantar efetivamente o oramento-programa no Brasil, instituindo uma classificao por programas de trabalho ou por objetivos. Surgiu ento a classificao funcional-programtica. Essa classificao representava, portanto, o conjunto de procedimentos tcnicos com o objetivo de organizar a despesa pblica, obedecendo a regras e critrios normatizados de Apostila de Gesto Financeira e Oramentria Marcio Pereira Baslio Ten Cel PM Pgina 32

padronizao, de modo a permitir a visualizao das funes de governo por programas. Ela permite vincular as dotaes oramentrias aos objetivos estatais, que so viabilizados pelos programas de governo, e estes por subprogramas, conforme demonstrado na Figura n. 1.
Funo Programa
Subprogama
A classificao funcional-programtica objetiva a sistematizao do programa de realizaes do setor pblico, feita a partir de suas grandes reas de atuao. Desse modo, podem ser obtidas informaes qualificadas sobre a ao do setor pblico, que so disponibilizadas numa linguagem adequada tanto ao planejamento como ao oramento. Essa classificao funcional-programtica trouxe um novo enfoque rea e, sobretudo, um grande avano quanto tcnica de apresentao oramentria. Entre os benefcios proporcionados, destaca-se o fato de ela ter possibilitado que as dotaes oramentrias pudessem ser vinculadas aos objetivos de governo e estes, por sua vez, viabilizados pelos programas de governo. Assim, aflorou uma nova mentalidade, diferente da anterior, baseada no que o governo comprava, e que passa a enfatizar o que o governo faz. Ela representa, em resumo, a ao que ser realizada. Contudo, essa sistemtica, muito enfatizada na sua implantao, no atingiu seu objetivo fundamental, pois transformouse em uma mera classificao de despesa, sem efetiva preocupao com a natureza da transao registrada, perdendo sua eficcia gerencial, dificultando a prtica efetiva do oramento-programa. A nova classificao O ento Ministrio do Oramento e Gesto, por meio da Portaria n. 42/1999, procedeu atualizao da classificao funcional-programtica, objetivando estimular a adoo, em todas as esferas de governo, do uso do gerenciamento por programas, na forma preconizada pelo Decreto Federal n. 2.829/1998. Objetivou tambm facilitar a compreenso dos gastos pblicos, tornar mais prtica a classificao desses gastos, dar maior transparncia ao oramento-programa, permitir maior interligao das aes entre Apostila de Gesto Financeira e Oramentria Marcio Pereira Baslio Ten Cel PM
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o plano plurianual de investimento e os oramentos anuais e enfatizar a funo de planejamento do oramento, bem como ajustar a estrutura do oramento-programa necessidade de modernizao da administrao pblica. Essa nova classificao abrange as funes, representando o maior nvel de agrupamento das aes do governo. Divide-se em programas, pelos quais estabelecem-se objetivos finais, que contribuem para a soluo dos problemas e das grandes questes sociais. Eles desdobram-se, para uma melhor especificao dos produtos finais a serem obtidos, em projetos, atividades e operaes especiais. A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, nas suas leis oramentrias e nos seus balanos, devero apresentar as aes de governo identificadas nos seguintes termos: funes, subfunes, programas, projetos, atividades e operaes especiais. Dessa forma, a Portaria n. 42/99 apenas padronizou, em seu anexo nico, as funes e subfunes de governo, conforme demonstra a Figura 2.
Funo
Subfuno
Logo, os programas deixaram de ser padronizados e os subprogramas foram extintos, cabendo a cada esfera de governo estabelecer a sua estrutura. Isso quer dizer que retornamos classificao funcional, contudo, com uma nova viso gerencial. Portanto, cada esfera de governo dever adotar uma disposio prpria de programas, devidamente concatenados com a soluo dos problemas e das demandas sociais de cada regio, e descritos no plano plurianual. Os conceitos apresentados pela Portaria n. 42 esto dispostos a seguir. A Funo representa, do ponto de vista administrativo-programtico, o maior nvel de agregao das diversas reas de despesa que competem ao setor pblico executar. Corresponde, acima de tudo, aos objetivos fundamentais do Estado com vistas fundamentalmente ao desenvolvimento socioeconmico equilibrado do pas. De acordo com a nova Portaria, as funes a que se referem o art. 2., inciso I, da Lei n. 4.320/64 discriminadas no seu Anexo 5 -, passam a ser as 28 que esto relacionadas no Quadro 1, comparativamente com as 16 funes previstas pela revogada Portaria n. 09/74. Apostila de Gesto Financeira e Oramentria Marcio Pereira Baslio Ten Cel PM
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Funes Portaria n. 42/99 01 Legislativa 02 Judiciria 03 Essencial justia 04 Administrao 05 Defesa nacional 06 Segurana pblica 07 Relaes exteriores 08 Assistncia social 09 Previdncia social 10 Sade 11 Trabalho 12 Educao 13 Cultura 14 Direitos da cidadania 15 Urbanismo 16 Habitao 17 Saneamento 18 Gesto ambiental 19 Cincia e tecnologia 20 Agricultura 21 Organizao agrria 22 Indstria 23 Comrcio e servios 24 Comunicaes 25 Energia 26 Transporte 27 Desporto e lazer 28 Encargos especiais Portaria n. 09/74 01 Legislativa 02 Judiciria 03 Administrao e planejamento 04 Agricultura 05 Comunicaes 06 Defesa nacional e segurana pblica 07 Desenvolvimento Regional 08 Educao e cultura 09 Energia e recursos minerais 10 Habitao e urbanismo 11 Indstria, comrcio e servios 12 Relaes exteriores 13 Sade e saneamento 14 Trabalho 15 Assistncia e previdncia 16 Transporte
As funes previstas no oramento, com esse incremento quantitativo de 16 para 28, ficaram mais detalhadas e facilitaram o entendimento. Cada funo no corresponde necessariamente s aes realizadas por determinado ministrio, secretaria ou rgo, mas a um agregado de gastos relevantes da atuao governamental. A funo Encargos especiais corresponde s despesas que no podem ser associadas a um bem ou servio a ser gerado no processo produtivo em curso, como dvidas, ressarcimento, indenizaes e afins, representando, portanto, uma agregao neutra, nos termos do 2. do art. 1. da Portaria n. 42/99. Como visto anteriormente, os subprogramas, que representam os objetivos parciais de um programa, deixaram de existir. Todavia, em compensao, surgiram as subfunes. A subfuno representa uma diviso da funo, visando agregar determinado subconjunto de despesa do setor pblico, podendo ser combinada com funes diferentes daquelas a que esteja vinculada. A principal vantagem da adoo desse novo elemento, na nossa Apostila de Gesto Financeira e Oramentria Marcio Pereira Baslio Ten Cel PM
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opinio, a possibilidade de o Estado apresentar suas aes de forma mais clara, lgica e detalhada, permitindo a cada esfera do governo criar os seus programas que passam a ser o nico mdulo integrador do planejamento com o oramento de acordo com suas particularidades e necessidades. As subfunes podem ser combinadas com funes diferentes daquelas a que estejam vinculadas. So as funes e subfunes que possibilitam, de forma confivel, a consolidao pelos rgos responsveis das despesas pblicas em termos nacionais. O programa compreende o instrumento de organizao da ao governamental, visando a concretizao dos objetivos pretendidos, e mensurado por indicadores estabelecidos no plano plurianual. Em sntese, representa os objetivos que se pretende alcanar com os projetos, as atividades e as operaes especiais. So quatro os tipos de programas previstos, a saber: finalsticos, de gesto das polticas pblicas, de servios ao Estado e de apoio administrativo. O projeto representa um instrumento de programao para alcanar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operaes limitadas no tempo, das quais resulta um produto que concorre para a expanso ou o aperfeioamento da ao de governo. Caracteriza-se especificamente pela criao de um novo elemento econmico na composio dos bens pblicos. A atividade corresponde a um instrumento de programao para alcanar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operaes que se realizam de modo contnuo e permanente, das quais resulta um produto necessrio manuteno da ao de governo. Outra grande inovao da Portaria n. 42/99 so as operaes especiais, que representam uma categoria neutra em relao ao ciclo produtivo, agregados, integralmente, na funo Encargos especiais, e que englobam as despesas que no contribuem para a manuteno das aes de governo, das quais no resulta um produto, e no geram contraprestao direta sob a forma de bens ou servios.
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FUNO
SUBFUNO
PROGRAMA
PROJETO
ATVIDADE
OPERAES ESPECIAIS
Pela Portaria sob comento, a codificao da classificao funcional passa a ser a seguinte: XX Funo (dois dgitos) XXX Subfuno (trs dgitos) Os cdigos das funes vo do 01 ao 28. Os das subfunes iniciam-se no n. 031 (Ao Legislativa), da funo 01 Legislativa, variando de 30 em 30 por grupo de funo, at chegar subfuno 846 (Outros Encargos Especiais), na funo 28 Encargos Especiais. Apesar de a Portaria n. 42/99 no especificar, pode-se inferir que os programas passam a ter quatro dgitos, assim como os projetos, as atividades e as operaes especiais, e o primeiro dos quatros dgitos o identificador da natureza, da seguinte forma: se mpar, projeto (P); se par, atividade (A); e se zero, operaes especiais (OE). Dessa forma, a classificao funcional passa a ter a seguinte codificao: FUNO XX SUBFUNO XXX PROGRAMA XXXX P/A/OE YXXX
A nova classificao pode ser representada graficamente da maneira mostrada no Link: http://www.planejamento.rj.gov.br/legislacoes/Legislacao_federal/Portaria_42.pdf Apostila de Gesto Financeira e Oramentria Marcio Pereira Baslio Ten Cel PM
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No se pode deixar de enfatizar que a Portaria n. 42/99 estabeleceu a autonomia dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios para definir em suas reas de competncia a estrutura de programas, cdigos e identificaes, respeitando, contudo, as conceituaes ditadas em seus artigos. O oramento-programa, numa viso moderna, deve compreender a materializao do esforo da administrao pblica para atingir seus objetivos constitucionais, por meio da combinao de tcnicas de planejamento, programao e oramento, tornando-se pea essencial para a administrao estratgica do Estado. evidente que essa misso somente pode ser alcanada com uma classificao com uma classificao adequada, que contribua para transformar o oramento-programa de um documento burocrtico, robusto e complexo num instrumento eficiente de gesto de fcil compreenso, delineando os aspectos mais peculiares da administrao pblica. A Figura 4 apresenta resumidamente a estrutura para as categorias programticas.
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PODER PBLICO RGO/UNIDADE ORAMENTRIA FUNO SUBFUNO PROGRAMA
N. INDICADOR DO PROJETO/ATIVIDADE
A classificao completa inclui inicialmente o Estado (dois dgitos, sendo um para a Unio) e a esfera oramentria (trs dgitos para identificar o tipo de oramento: fiscal, seguridade e de investimento). oportuno mencionar que em alguns Estados da Federao, a classificao conforme a apresentada na Figura 5.
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PODER PBLICO SECRETARIA UNIDADE ORAMENTRIA FUNO SUBFUNO PROGRAMA
PROJETO/ATIVIDADE
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Classificao das receitas pblicas

A classificao das receitas pblicas tambm decorre da Lei n. 4.320/64, que, ao dar nfase ao critrio econmico o lado do funcional -, adotou a seguinte dicotomia: operaes correntes e de capital. Dessa forma, como vimos, o artigo 11 da citada lei estabelece que a receita deve ser classificada nas seguintes categorias econmicas: Receitas Correntes e Receitas de Capital. O pargrafo 4. do mesmo artigo 11 apresenta a discriminao das fontes de receitas distribudas pelas duas categorias econmicas bsicas, sendo a codificao e o detalhamento apresentados no Anexo n. 3, da referida lei, permanentemente atualizados por portarias do governo federal. A classificao das receitas compreende o detalhamento previsto na Lei n. 4.320/64, composto de contas que expressem melhor as receitas. Cada conta composta de um cdigo de oito algarismos e um ttulo. O cdigo 0.0.0.0.00.00 estabelece a hierarquia da classificao, a partir da categoria econmica at o menor nvel de detalhe da receita, que a subalnea. Assim, temos:
CAT. ECONOMICA SUBCATEGORIA FONTE RUBRICA ALNEA SUBALINEA
XX
XX
Classificao das despesas pblicas

A classificao econmica das despesas objetiva informar de forma macroeconmica o efeito do gasto do setor pblico na economia e possibilita o seu controle gerencial, por meio da natureza da despesa. Ela composta, pela categoria econmica corrente e de capital -, pelo grupo a que pertence a despesa, pela modalidade de sua aplicao direta ou por transferncias e pelo objeto final de gato, que so o elemento de despesa e o subelemento. O cdigo da classificao da natureza da despesa constitudo por oito algarismos, distribudos da seguinte forma:
CAT. ECONOMICA GRUPO MODALIDADE ELEMENTO SUBELEMENTO
XX
XX
XX
H, ainda, a necessidade de identificar a fonte dos recursos financeiros para demonstrar como sero custeados os gastos oramentrios. Adota-se um esquema de codificao composto de dois algarismos, registrado no final, aps a classificao econmica da despesa.
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OS CONTROLES NA ADMINISTRAO PBLICA

A Administrao Pblica, em todas as suas manifestaes, deve atuar com legitimidade, ou seja, segundo as normas pertinentes a cada ato e de acordo com a finalidade e o interesse coletivo na sua realizao. At mesmo nos atos discricionrios a conduta de quem os pratica h de ser legtima, isto , conforme as opes permitidas em lei e as exigncias do bem comum. Infringindo as normas legais, ou relegando os princpios bsicos da Administrao, ou ultrapassando a competncia, ou se desviando da finalidade institucional, o agente pblico vicia o ato de ilegitimidade e o expe a anulao pela prpria Administrao ou pelo Judicirio, em ao adequada. Em outros casos, o interesse pblico impe a verificao da eficincia do servio ou a utilidade do ato administrativo, exigindo sua modificao ou supresso, ainda que legtimo, mas ineficiente, intil, inoportuno ou inconveniente coletividade, o que feito pela Administrao e somente por ela por meio da revogao. Casos h, ainda, em que a realizao do ato pelo Executivo ou sua eficcia depende de autorizao ou aprovao do Legislativo, num controle eminentemente poltico. Assim, os Estados de Direito, como o nosso, ao organizarem sua Administrao, fixam a competncia de seus rgos e agentes e estabelecem os tipos e formas de controle de toda a atuao administrativa, para defesa da prpria Administrao e dos direitos dos administrados.
Controle
Segundo Meirelles(2005), controle, em tema de administrao pblica, a faculdade de vigilncia, orientao e correo que um Poder, rgo ou autoridade exerce sobre a conduta funcional de outro. O controle no mbito da Administrao direta ou centralizada decorre da subordinao hierrquica, e, no campo da Administrao indireta ou descentralizada, resulta da vinculao administrativa, nos termos da lei instituidora das entidades que a compem. Da por que o controle hierrquico pleno e ilimitado e o controle das autarquias e das empresas estatais em geral, sendo apenas um controle finalstico, sempre restrito e limitado aos termos da lei que o estabelece, assim afirma (MEIRELLES, 2005). Para Meirelles(2005), como faculdade onmoda, o controle exercido em todos e por todos os Poderes de Estado, estendendo-se a toda a Administrao e abrangendo todas as suas atividades e agentes. Bem por isso, diversifica-se em variados tipos e formas de atuao para atingir os seus objetivos.
Tipos de Controle na Administrao Pblica
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Como assevera Meirelles(2005:660), os tipos e formas de controle da atividade administrativa variam segundo o Poder. Neste sentido, esses controles, de acordo com seu fundamento, sero hierrquicos ou finalsticos; consoante a localizao do rgo que os realiza, podem ser internos ou externos; segundo o momento em que so feitos, consideram-se prvios, concomitantes ou subseqentes, ou, por outras palavras, preventivos, sucessivos ou corretivos; e, finalmente, quanto ao aspecto controlado, podem ser de legalidade ou de mrito. Controle hierrquico o que resulta automaticamente do escalonamento vertical dos rgos do Executivo, em que os inferiores esto subordinados aos superiores; Controle finalstico o que a norma legal estabelece para as entidades autnomas, indicando a autoridade controladora, as faculdades a serem exercidas e as finalidades objetivadas; Controle interno todo aquele realizado pela entidade ou rgo responsvel pela atividade controlada, no mbito da prpria Administrao. Assim, qualquer controle efetivado pelo Executivo sobre seus servios ou agentes considerado interno. A Constituio de 1988 determina no 1, do art. 74, que os trs Poderes de Estado mantenham sistema de controle interno de forma integrada. E, mais, que os responsveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade, dela devero dar cincia ao Tribunal de Contas, sob pena de responsabilidade solidria; Controle externo o que se realiza por um Poder ou rgo constitucional independente funcionalmente sobre a atividade administrativa de outro Poder estranho Administrao responsvel pelo ato controlado; Controle externo popular o previsto no art. 31, 3, da CF, determina que as contas do Municpio fiquem, durante sessenta dias, anualmente, disposio de qualquer contribuinte, para exame e apreciao, podendo questionar-lhes a legitimidade nos termos da lei. Controle prvio ou preventivo o que antecede a concluso ou operatividade do ato, como requisito para sua eficcia. Exemplo: a liquidao da despesa, para o oportuno pagamento. Controle concomitante ou sucessivo todo aquele que acompanha a realizao do ato para verificar a regularidade de sua formao, por exemplo, a realizao de auditoria durante a execuo do oramento; a fiscalizao de um contrato em andamento. Controle subseqente ou corretivo o que se efetiva aps a concluso do ato controlado, visando a corrigir-lhe eventuais defeitos, declarar sua nulidade ou dar-lhe eficcia. Exemplo: a homologao do julgamento de uma concorrncia . Controle de legalidade ou legitimidade o que objetiva verificar unicamente a conformao do ato ou do procedimento administrativo com as normas legais que regem. Controle de mrito todo aquele que visa comprovao da eficincia, do resultado, da convenincia ou oportunidade do ato controlado. Da por que esse controle compete normalmente Administrao, e em casos excepcionais,
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expressos na Constituio, ao Legislativo (CF, art. 49, IX e X), mas nunca ao Judicirio. A eficincia em face do desenvolvimento da atividade programada pela Administrao e da produtividade de seus servidores; o resultado aferido diante do produto final do programa de trabalho, levando-se em conta o trinmio custo-tempo-beneficio; a convenincia ou oportunidade valorada internamente pela Administrao.
Controle Externo na Administrao Pblica

O controle externo da administrao pblica no Direito ptrio matria constitucional. A Constituio Federal assim estabelece: Art.70 A fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial da Unio e das entidades da administrao direta e indireta, quanto legalidade, legitimidade, economicidade, aplicao das subvenes e renncia de receitas, ser exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder. Pargrafo nico. Prestar contas qualquer pessoa fsica ou jurdica, pblica ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores pblicos ou pelos quais a Unio responda, ou que, em nome desta, assuma obrigaes de natureza pecuniria. Como podemos extrair desse mandamento constitucional, a funo da fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial da administrao pblica quanto aos aspectos de legalidade, legitimidade e economicidade est a cargo do Poder Legislativo, mediante o exerccio do controle externo e com o apoio do sistema de controle interno de cada poder. oportuno mencionar que o Poder Legislativo tambm exerce a funo de controle, por meio dos mecanismos constitucionais a seguir exemplificados: Comisses Parlamentares (Art. 58, 3, da CF): so compostas por um grupo de Deputados. Podem ser permanentes ou temporrias. As permanentes correspondem s comisses que subsistem ao longo das legislaturas. Tm como objetivo analisar toda matria que tramita pela Assemblia antes de sua votao final em Plenrio. As temporrias so constitudas com finalidades especiais ou de representao. No primeiro caso, esto as Comisses Parlamentares de Inqurito, que so constitudas para anlise e investigao de fatos determinados e duram o tempo necessrio para esse fim. No segundo caso esto as Comisses de Representao, que so constitudas para representar a Assemblia Legislativa em atos externos; Pedidos de informao (Art. 50, 2, da CF): documentos expedidos pelas Mesas da Cmara dos Deputados e do Senado Federal com pedidos de informaes a ministros de Estado ou quaisquer titulares de rgos diretamente subordinados Pgina 42

presidncia da Repblica para prestarem, pessoalmente, informaes sobre assunto previamente determinado, importando em crime de responsabilidade a recusa ou o no-atendimento, no prazo de 30 dias, bem como a prestao de informaes falsas; Convocao de autoridades (Art. 50 da CF): a Cmara dos Deputados e o Senado Federal, ou qualquer de suas comisses, podero tambm convocar ministro de Estado ou quaisquer titulares de rgos diretamente subordinados presidncia da Repblica para prestarem, pessoalmente, informaes sobre assunto previamente determinado, importando crime de responsabilidade a ausncia sem justificao adequada; Participao na funo administrativa (Arts. 49, I, V, 51, V, e 52, III 58, da CF): o Congresso Nacional possui constitucionalmente competncia para intervir administrativamente nos atos do governo, sustando aqueles que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de delegao legislativa; resolver definitivamente sobre tratados, acordos ou atos internacionais que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimnio nacional. A Cmara dos Deputados pode proceder privativamente tomada de contas do presidente da Repblica, quando no apresentadas ao Congresso Nacional no prazo de 60 dias aps a abertura da sesso legislativa, bem como dispor sobre sua organizao, funcionamento, polcia, criao, transformao ou extino dos cargos, empregos e funes de seus servios, e a iniciativa de lei para fixao da respectiva remunerao, observados os parmetros estabelecidos na lei de diretrizes oramentrias; Funo jurisdicional (Art 49, X, da CF): cabe privativamente ao Congresso Nacional fiscalizar e controlar, diretamente, ou por qualquer de suas Casas, os atos do Poder Executivo, includos os da administrao indireta, bem como julgar anualmente as contas prestadas pelo presidente da Repblica e apreciar os relatrios sobre a execuo dos planos de governo.
Esses so os exemplos mais comuns de controle da administrao pblica previstos constitucionalmente e que so transferidos com os ajustes necessrios s constituies estaduais e s leis orgnicas municipais.
Controle versus Fiscalizao versus auditoria

Como foi tratado nos tpicos anteriores, o Tribunal de Contas auxilia o Congresso Nacional na fiscalizao da coisa pblica. Esse o mandamento constitucional vigente. Mas qual a melhor forma de designar essa importante atividade? Controle, fiscalizao ou auditoria? O controle a funo exercida pelo Parlamento. J a fiscalizao o mecanismo adicional a servio do controle. E a fiscalizao, que fica a cargo dos rgos que auxiliam o controle externo, materializa-se pela auditoria. Apostila de Gesto Financeira e Oramentria Marcio Pereira Baslio Ten Cel PM
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O controle, a fiscalizao e a auditoria podem ser entendidos como sinnimos. A palavra controle, como j discutimos neste captulo, significa, em uma de suas acepes, verificao e fiscalizao. Por fiscalizao entende-se a ao de fiscalizar. Auditoria, modernamente falando, tambm significa examinar e verificar. Ou seja, a simples confrontao entre a condio e o critrio. Vale mencionar que a Constituio Federal distingue ainda a auditoria da inspeo, pois o inciso IV do artigo 71 estabelece como uma das competncias do Tribunal de Contas a realizao de auditorias e inspees. O Tribunal de Contas da Unio, em sintonia com o mandamento constitucional, apresenta a seguinte distino entre inspeo e auditoria: Inspeo procedimento de fiscalizao utilizado pelo Tribunal para suprir omisses e lacunas de informaes, esclarecer dvidas ou apurar denncias quanto legalidade e legitimidade de fatos da administrao e de atos administrativos praticados por qualquer responsvel sujeito sua jurisdio; Auditoria o procedimento de fiscalizao utilizado pelo Tribunal para, com a finalidade indicada nos incisos I, IV e V do art. 198: o I obter dados de natureza contbil, financeira, oramentria e patrimonial quanto aos aspectos tcnicos, de legalidade e de legitimidade da gesto dos responsveis pelo rgo, projeto, programa ou atividade auditados, com vistas a verificar a consistncia da respectiva prestao ou tomada de contas apresentada ao Tribunal e esclarecer quaisquer aspectos atinentes a atos, fatos, documentos e processos em exame; o II conhecer a organizao e o funcionamento dos rgos e das entidades da administrao direta, indireta e fundacional dos Poderes da Unio, inclusive fundos e demais instituies que lhe sejam jurisdicionadas, no que respeita aos aspectos contbeis, financeiros, oramentrios e patrimoniais; o III avaliar, do ponto de vista de desempenho operacional, as atividades e os sistemas desses rgos e entidades, e aferir os resultados alcanados pelos programas e projetos governamentais a seu cargo.
Alcance e Limitaes do Controle Externo

No que tange ao controle externo a Constituio Federal brasileira promulgada em 1988, em seu artigo 71 delimitou os contornos da atuao do Tribunal de Contas da Unio. No caput do artigo 71 o legislador assevera que o controle externo, a cargo do Congresso nacional, ser exercido com o auxlio do Tribunal de Contas da Unio, ao qual compete: I - apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da Repblica, mediante parecer prvio que dever ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento;
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II - julgar as contas dos administradores e demais responsveis por dinheiros, bens e valores pblicos da administrao direta e indireta, includas as fundaes e sociedades institudas e mantidas pelo Poder Pblico federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuzo ao errio; III - apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admisso de pessoal, a qualquer ttulo, na administrao direta e indireta, includas as fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico, excetuadas as nomeaes para cargo de provimento em comisso, bem como a das concesses de aposentadorias, reformas e penses, ressalvadas as melhorias posteriores que no alterem o fundamento legal do ato concessrio; IV - realizar, por iniciativa prpria, da Cmara dos Deputados, do Senado Federal, de Comisso tcnica ou de inqurito, inspees e auditorias de natureza contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes Legislativos, Executivo e Judicirio, e demais entidades referidas no inciso II; V fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital social a Unio participe, de forma direta ou indireta, nos termos do tratado constitutivo; VI fiscalizar a aplicao de quaisquer recursos repassados pela Unio mediante convnio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congneres, a Estado, ao Distrito Federal oi a Municpios; VII prestar as informaes solicitadas pelo Congresso Nacional, por qualquer de suas Casas, ou por qualquer das respectivas Comisses, sobre a fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial e sobre resultados de auditorias e inspees realizadas; VIII aplicar aos responsveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as sanes previstas em lei, que estabelecer, entre outras cominaes, multa proporcional ao dano causado ao errio; IX assinar prazo para que o rgo ou entidade adote as providncias necessrias ao exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade; X sustar, se no atendido, a execuo do ato impugnado, comunicando a deciso Cmara dos Deputados e ao Senado Federal; XI representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados.
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BIBLIOGRAFIA BSICA
ARAJO, Inaldo da Paixo Santos; ARRUDA, Daniel Gomes. Contabilidade pblica: da teoria prtica. So Paulo: Saraiva, 2004. FURTADO, Fbio. Administrao financeira e oramentria para concursos: direito financeiro simplificado. Rio de Janeiro: Ferreira, 2008. TMEZ, Carlos Andr Silva. Finanas pblicas. Rio de Janeiro: Elsevier, 2007. GIACONOMI, James; PAGNUSSAT, Jos Luiz (Org.). Planejamento e oramento governamental. Brasila : ENAP, vol. 1, 2006. GIACONOMI, James; PAGNUSSAT, Jos Luiz (Org.). Planejamento e oramento governamental. Brasila : ENAP, vol. 2, 2006.
BIBLIOGRAFIA COMPLEMENTAR
BRASIL. Constituio da Republica Federativa do Brasil. Braslia: Congresso Nacional, 1988. _______. Lei Complementar n 101, de 04 de maio de 2000. Estabelece normas de finanas pblicas voltadas para a responsavilidade na gesto fiscal e d outras providncias. Dirio Oficial da Repblica Federativa do Brasil, Braslia, DF, 5 maio 2000. Disponvel em :http://www.brasil.gov.br. _______. Lei n 4.320, de 17 de maro de 1964. Estatui normas gerais de direito financeiro para elaborao e controle dos oramentos e balanos da Unio, dos Estados, dos Municpios e do Distrito Federal. Dirio Oficial da Repblica Federativa do Brasil, Braslia, DF, 23 maro 1964. Disponvel em http://www.brasil.gov.br. FABRETTI, Ludio Camargo. Cdigo tributrio nacional comentado 7. ed. Ver. E atual. com a LC n 118/05. So Paulo: Atlas, 2007. FARG, Cludio. Roteiros de direito financeiro. Braslia: Fortium, 2008. MACHADO Jr., Jos Teixeira. A lei 4.320 comentada. Rio de Janeiro: IBAM, 1998. MEIRELES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. So Paulo: Malheiros Editores, 31 ed., 2005 ZYMLER, Benjamin. Direito administrativo. Braslia: Fortium, 2007.
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