PAULO ROBERTO FIORILO

A RELAO ENTRE EXECUTIVO E LEGISLATIVO NO GOVERNO PETISTA DE MARTA SUPLICY 2001-2004

MESTRADO EM CINCIAS SOCIAIS

PUC/SO PAULO - 2006

PAULO ROBERTO FIORILO

A RELAO ENTRE EXECUTIVO E LEGISLATIVO NO GOVERNO PETISTA DE MARTA SUPLICY 2001-2004

Dissertao apresentada Banca Examinadora da Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo, como exigncia parcial para obteno do ttulo de Mestre em Cincias Sociais, sob orientao da Prof. Dr. Vera Lcia Michalany Chaia.

BANCA EXAMINADORA:

RESUMO Esta dissertao tem como objetivo analisar as relaes entre os poderes Executivo e Legislativo na cidade de So Paulo durante o governo Marta Suplicy (2001-2004), tendo como foco para este estudo a produo legislativa do perodo, o arcabouo constitucional vigente e a participao dos parlamentares e partidos polticos na administrao municipal, para identificar o modelo de interao entre os dois poderes e compreender seus reflexos na aprovao da legislao municipal. A identificao dos mecanismos institucionais

aprovados com a Constituio Federal de 1988 e seus desdobramentos na Lei Orgnica do Municpio, apresentados no captulo 1, servem para compreender os limites e possibilidades legais para a atuao dos dois atores na produo legislativa e suas escolhas para a composio de maioria apresentadas nos captulos seguintes. Os dados empricos conseguidos em documentos e entrevistas contribuem para a definio dos modelos existentes na interao entre Executivo-Legislativo na Cmara Munic ipal de So Paulo, alm do banco de dados formado pela produo legislativa do perodo, que fornece elementos importantes para a compreenso da relao entre as instituies. a partir destas questes que se verificam as hipteses apresentadas: que o Executivo deteve o poder de agenda recorrendo s normas constitucionais associadas a

uma coalizo de maioria que garantiu a aprovao de seus principais projetos; que uma parcela considervel dos vereadores paulistanos mais suscetvel a apoiar as iniciativas do Executivo por no ter as amarras constitucionais e nem sanes partidrias inibidoras ao individualizada, alm do interesse nas benesses do governo para sua base eleitoral pensando na sua reeleio; que partidos polticos participam dessa coalizo indicando seus representantes para compor o governo municipal e o reduzido nmero de projetos aprovados da lavra dos vereadores de relevncia para a cidade est associado aos limites institucionais e no apenas a baixa capacidade de elaborao legislativa. Por fim, a pesquisa aponta a mudana de concepo do Partido dos Trabalhadores na construo de uma coalizo governista. Diferentemente do primeiro governo petista na cidade de So Paulo, desta vez o partido optou por construir uma ampla maioria legislativa para garantir a aprovao de suas iniciativas. Cabe ressaltar que estas mudanas ocorreram ao longo das experincias administrativas que o PT desenvolveu durante os oitos anos que separaram seus dois governos na principal cidade do pas e que, quando um governo de esquerda opta pela construo de maioria legislativa, o risco de sua bancada se dividir muito maior, principalmente pela ausncia de coeso programtica e pelo apoio e adeso da direita na coalizo governista com a participao direta nos cargos que compem a administrao pblica.

ABSTRACT The objective of this essay is the analysis of the relationship between the Executive and Legislative powers in the City of So Paulo during the term of Marta Suplicy as a mayor from 2001 through 2004 and having as the focus for this study the legislative production of the above referred period the institutional framework in force and the participation of the members of the parliament and political parties in the municipal administration in order to identify the model of interaction between the two powers and to understand their repercussions over the approval of the municipal legislation. The identification of the institutional mechanisms approved by the 1998's Federal Constitution and their unfoldings over the Municipal Organic Law, shown in chapter I, are useful for understanding the legal limits and possibilities for the two players' performance in the legislative production and their choices for

majority composition presented in the following chapters. The emipiric data obtained from documents and with interviews contribute for the definition of the exisiting models in the Executive-Legislative interaction in the common council of So Paulo. The data bank made by the legislative production during the period in question also supply important elements for the understanding of the relationship between the institutions.

The hyphotesis hereby presented are verifiable from those questions, namely: the Executive retained the Agenda power by making use of the constitutional norms associated to a coalition pertaining to the majority which secured the approval of their major projects; a considerable part of the councilmen of the city is more susceptible to suppport the Executive's entreprises due to the lack of constitutional protection or partisan sanctions inhibitting individual actions, besides their interest in the government's profits for its electoral base having in mind its future re-election; the political parties take part in this coalition by indicating their representatives to constitute the municipal government, and the reduced number of projects approved from the inscription of the relevant councilmen for the city is associtaed to the institutional limits and not only to the low capability of legislative elaboration; Finally, this research points to the change in the conception of the Laborers Party in the construction of a ruling coalition. Unlike the first government by the Laborers Party in the city of So Paulo, this time this political party chose to build a broad legislative majority in order to guarantee their entreprises' approvals. It is necessary to point out that those changes took place in the course of the administrative experience that the Laborers Party acquired during the eight y ears that separate their two terms in the country's main city and that when a leftist government chooses the construction of a legislative majority the risk of its legislative group to create divisions is quite higher, specially considering the absence of pragmatic cohesion and

the support and adhesion of the right wing in the ruling coalition with direct participation in the positions that constitute the public administration.

Para minha famlia: Olympia, Paulo e Silvio. Fundamentais para minha formao.

AGRADECIMENTOS H um tempo em que preciso abandonar as roupas usadas, que j tm a forma do nosso corpo, e esquecer os nossos caminhos, que nos levam sempre aos mesmos lugares. o tempo da travessia: e se no ousarmos faz-la, teremos ficado, para sempre, margem de ns mesmos, Fernando Pessoa

Este trabalho no seria possvel sem a compreenso e auxlio de vrios amigos e companheiros de trabalho, do meu irmo, de professores da PUC, da bolsa da CAPES e em especial da minha orientadora, a professora Doutora Vera Chaia, a quem fao meu maior agradecimento pela pacincia, apoio e sugestes que reorientaram minha pesquisa. Dos amigos, o estmulo e compreenso foram fundamentais para ultrapassar as barreiras difceis e, por muitas vezes, intransponveis. Em especial, quero agradecer a todos aqueles que, com sua leitura, correo e crticas colaboraram com essa dissertao. Dos funcionrios da Cmara Municipal de So Paulo, que forneceram, com todas as limitaes da informtica, os dados necessrios para a concluso da pesquisa. Dos vereadores e Secretrios Municipais que me concederam entrevistas.

Do meu irmo Silvio, que, sem conhecimentos tericos sobre o objeto da pesquisa, teve uma participao fundamental na organizao dos dados, na elaborao dos quadros e nas correes necessrias para finalizar o texto. Mesmo com todas as dificuldades no desistiu da ajuda to necessria nos momentos finais e mais tensos. Dos Professores, em especial o professor Cludio Couto e Fernando Abrucio, que na qualificao fizeram observaes pertinentes e necessrias para eu repensar o trabalho e os eixos desta dissertao. Do Professor Marco Antonio Teixeira, que me incentivou a entrar no mestrado e sugeriu alteraes fundamentais para a continuidade da pesquisa. Dos outros professores com quem discuti meu trabalho e fizeram sugestes importantes para o

desenvolvimento da pesquisa. Da Capes, a bolsa cedida para auxiliar na pesquisa e que contribuiu muito para a aquisio de material e livros necessrios para a elaborao da dissertao.

Da minha orientadora, professora doutora Vera Chaia, que paciente com meus limites e desafios, foi suporte necessrio para que eu continuasse at a concluso deste trabalho. Agradeo, sinceramente, sua compreenso e aposta em um aluno com tantos compromissos e restries de agenda.

Confesso que no foi fcil realizar a travessia descrita por Pessoa. Foram vrios os turbilhes que enfrentei at concluir, j no final do prazo, esta dissertao. Vrias vezes me socorri no texto Modernidade e Ambivalncia de Zygmunt Bauman (1999, 287), que nos ensina, o navio passou, encrespando as guas, produzindo turbulncia, de modo que todos os navegantes ao redor tm que refazer o curso dos seus barcos, enquanto os que caram n'gua tm que nadar com fora para alcan-los. Assim que as guas de novo se aquietarem, porm, ns, os navegantes e ex-passageiros, podemos examinar melhor o navio que causou tudo isso. . Foram estas palavras que me confortaram e deram nimo para superar minhas dificuldades e continuar meu trabalho.

Tenho poucas certezas sobre essas turbulncias, mas uma me parece inexravel, que depois dessa crise poltica que atingiu o Partido dos Trabalhadores e o Congresso Nacional todas as pesquisas sobre a relao entre Legislativo e Executivo devem tomar outro rumo e,

aproveito para incentivar aqueles que tm nesse tema seu objeto de estudo, pois pesquisar os mecanismos de interao entre os poderes pode contribuir com a formao de um caldo de cultura acadmica para interferir nas mudanas polticas que nossos sistemas poltico e eleitoral necessitam.

SUMRIO

Introduo A produo legislativa na Cmara Municipal de So Paulo 2001-2004

Referencial Terico Os escndalos polticos: cenrio eleitoral em So Paulo

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A estrutura da dissertao Captulo 1

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Sobre os instrumentos constitucionais, formas de controle, limites e possibilidades dos Poderes. 1.1 A Constituio de 1988 e os municpios 30

1.2 O Legislativo e a Constituio de 1988 1.3 Os instrumentos para governar no presidencialismo multipartidrio

34

38

1.4 Os mecanismos regimentais de centralizao e a atuao individualizada do parlamentar 48

Captulo 2

Formas de relacionamento entre Executivo e Legislativo: prerrogativas e limites nas relaes institucionais

2.1 O sistema poltico brasileiro e as conseqncias para a interao entre o Executivo-Legislativo 2.2 A relao Executivo-Legislativo entre 1989 e 2004 na cidade de So Paulo: as estratgias utilizadas para constituir maiorias 2.2.1 O primeiro governo petista na cidade de So Paulo: 1989-1992 2.2.2 So Paulo abre as portas para o Malufismo: 1993-1996 65 60 59 54

2.2.3 O poder do padrinho: Celso Pitta Prefeito: 1997-2000 2.3 O segundo governo do Partido dos Trabalhadores na cidade de So Paulo: amadurecimento e pragmatismo 74 69

2.3.1 A formao do secretariado e a composio das Administraes Regionais 2.3.2 Os vereadores eleitos para legislatura 2001-2004 92 78

2.3.3 As bases de sustentao do governo Marta Suplicy Captulo 3 105

Modelo Paulo

de

relao

Executivo-Legislativo: a

produo legislativa na Cmara Municipal de So

3.1 A maioria necessria para governar uma cidade 3.2 A hegemonia petista nas mesas diretoras do legislativo paulistano no perodo de 2001 a 2004 3.3 A composio das principais Comisses Permanentes 134 118 110

3.4 As Comisses Parlamentares de Inqurito: controle e fiscalizao do Executivo 141

3.5 Os projetos de lei apresentados pelo Executivo petista 3.6 A produo do Legislativo Paulistano do governo petista 156 148

Consideraes Finais Referncias Bibliogrficas Anexo

164 168 173

Introduo

Esta dissertao trata da relao entre ExecutivoLegislativo na cidade de So Paulo no governo de Marta Suplicy do Partido dos Trabalhadores (2001-2004), abordando dois temas importantes para entender a produo legislativa e as interferncias que ocorrem nos intramuros do parlamento em um sistema presidencialista multipartidrio. Um deles refere-se s normas constitucionais que estabelecem prerrogativas ao Executivo na propositura da agenda legislativa e os limites impostos ao legislador para sua atuao parlamentar, ou seja, o poder de agenda; o outro trata do modelo de interao escolhido pelo Executivo para constituir sua base de sustentao e interagir com o Legislativo. O poder de agenda do Executivo e os modelos de relao entre os poderes esto entrelaados e so importantes para a compreenso do processo e produo legislativa. A pesquisa analisa as proposituras aprovadas pelo Legislativo entre 2001 e 2004 no governo petista sob os ditames das normas estabelecidas pela Constituio de 1988, pela Lei Orgnica Municipal aprovada em 1990 e o Regimento Interno da Cmara Municipal de So Paulo aprovado em 1991. So esses os mecanismos legais que estabelecem os procedimentos internos, definindo os direitos e deveres dos

parlamentares e as possibilidades de o Executivo pautar os temas de seu interesse. Alm de essenciais para entender a correlao de foras entre os dois poderes e as possibilidades de atuao do legislador no parlamento, definem as estratgias para a aprovao de leis que interessam ao Executivo e ao legislador.

Analisa tambm at que ponto as prerrogativas legislativas estabelecidas pela Constituio Federal de 1988 para o Executivo reforam seu poder de interferncia direta ou indireta na atuao do Legislativo, capacitando-o a ditar o contedo, o tempo e o ritmo dos trabalhos no parlamento, reduzindo assim o Poder Legislativo a um espao homologatrio, mantido coeso pela estratgia da patronagem1, pelas normas regimentais e com limitado interesse do legislador em participar como co-responsvel pelas polticas pblicas aprovadas no parlamento. Segundo Santos (2003-60), as regras que regulam o conflito e a cooperao polticas, e no apenas as preferncias e interesses dos atores, tambm definem o resultado da interao Executivo-Legislativo.

A literatura especializada em instituies polticas brasileiras dedica cada vez mais espao ao estudo da interao
1

Patronagem a estratgia utilizada pelos Executivos para a formao de maiorias no Legislativo: recorrendo aos cargos de segundo e terceiro escales, os governos buscam atrair os membros de partidos estranhos coalizo de apoio formal para suas bases de sustentao.

entre os Poderes Executivo e Legislativo. A escolha do modelo de relao entre o Executivo e Legislativo ganhou importncia na cincia poltica no Brasil a partir da Constituio de 1988, principalmente com o fortalecimento dos entes federativos, a descentralizao das polticas pblicas para os municpios e o retorno de prerrogativas para o Poder Legislativo. legislativo 2,

No

processo

alguns

momentos

so

importantes para o Executivo garantir a governabilidade3, entre eles esto: a eleio da Mesa Diretora, a composio das comisses temticas, a anlise das contas do Executivo, a aprovao do oramento anual e do ndice de remanejamento adequado s necessidades e interesses do governo e a aprovao de projetos importantes para a caracterizao de governo. A garantia dessas vitrias est relacionada diretamente ao modelo de interao que o Executivo escolhe para interagir com o Poder Legislativo, dele depende a transformao dos inputs em outputs, ou seja, a converso de demandas e compromissos em polticas governamentais, a possibilidade de transformar propostas de campanha em polticas pblicas e prticas administrativas.

Por processo Legislativo entenda-se o trmite de todas as proposituras intramuros orientadas pelo Regimento Interno. 3 Governabilidade significa o apoio de uma maioria parlamentar s iniciativas do Executivo.

Apesar da independncia entre os poderes, todo governo conhece a importncia que tem a consolidao de uma base parlamentar suficiente para a aprovao de suas principais iniciativas. Cabe a ele, no estabelecimento da interao entre os poderes, definir no incio e durante toda a gesto o modelo de relacionamento com o Parlamento que, por conseguinte, determina o grau de dependncia ou autonomia do Legislativo. Para formar essa coalizo de apoio existem dois recursos possveis: utilizao da patronagem e o poder de agenda. Para Santos (2003-64), so esses dois recursos bsicos mediante os quais uma coalizo de apoio pode ser formada.

Em suma, nesse quadro institucional, com o reduzido poder de agenda do Legislativo, as fortes prerrogativas legislativas do Executivo, aliado capacidade de distribuir cargos ou emendas para os parlamentares na formao de sua base de sustentao, que se encontram os elementos necessrios para a anlise e entendimento do processo legislativo e, principalmente, para compreender a escolha, por parte do Executivo, do modelo de se relacionar com o Parlamento, j que este Poder procura, desde a primeira hora de governo, pavimentar sua relao com o Legislativo para evitar sobressaltos entre os poderes, evitando dificuldades para uma g overnabilidade estvel e permanente.

A produo legislativa na Cmara Municipal de So Paulo 2001-2004 Com a crescente preocupao da Cincia Poltica em pesquisar as relaes internas no parlamento e a relao entre Executivo - Legislativo, ganhou interesse o processo de produo legislativa na esfera municipal, principalmente no perodo ps-1988. Um dos motivos que transformam o poder local em objeto de pesquisa a especificidade dos entes municipais adquirida pela nova Carta Magna, tanto pelas normas constitucionais que atriburam maior autonomia ao Executivo como pela produo legal do Legislativo que afeta direta e rapidamente o cidado. O foco dessa dissertao aprofundar o entendimento sobre esses temas no mbito do municpio de So Paulo, recorrendo aos modelos tericos 4 j utilizados para analisar as esferas nacional e estadual na produo de polticas pblicas. Esta pesquisa pretende desvendar o processo de produo das leis no mbito local, analisar a qualidade das leis aprovadas pelos legisladores e discutir os mtodos utilizados pelo Executivo para alcanar seus objetivos.

Para essa anlise sero utilizadas as formas de interao entre Executivo-Legislativo pesquisadas por Regis de Castro Andrade e Cludio Gonalves Couto (1998), o estudo realizado no Congresso Nacional por Argelina Cheibub Figueiredo e Fernando Limongi (2001) e o trabalho de Octavio Amorin Neto (1994).

Para objetivar essa pesquisa foram analisados, entre 2001 e 2004, os projetos aprovados na Cmara Municipal de So Paulo, de iniciativa dos vereadores e do Executivo, observando o processo legislativo que se desenvolveu no perodo, quais instrumentos regimentais foram utilizados e o tempo que cada propositura levou para ser aprovada. Essa anlise tem como objetivo entender a produo legislativa na maior cidade do pas e definir o papel do Poder Executivo na relao com o Poder Legislativo. Pretende-se identificar como o governo petista construiu sua base de sustentao no Legislativo, qual a estratgia do Executivo para atrair apoios no parlamento e quais os resultados que esse modelo alcanou no perodo pesquisado. Para tanto, recorrer-se- analise dos principais projetos aprovados, identificando quais vereadores votaram

sistematicamente com o governo e qual a participao dos mesmos nas esferas administrativas. Com isso, pretende-se analisar a influncia desse modelo na produo legislativa, que papel desempenhou o parlamento e as conseqncias dessa relao entre Executivo-Legislativo para a cidade.

As hipteses a serem testadas neste trabalho so: a) que o Executivo deteve o poder de agenda recorrendo s normas constitucionais associadas a uma coalizo de maioria, o que

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garantiu a aprovao de seus principais projetos; b) que uma parcela considervel dos vereadores paulistanos mais suscetvel a apoiar as iniciativas do Executivo por no ter as amarras constitucionais e nem sanes partidrias inibidoras ao individualizada, alm do interesse nas benesses do governo para sua base eleitoral. No entanto, o modelo de interao contribui para votaes coesas, evitando o

fracionamento partidrio na ao parlamentar; c) que os partidos polticos participam dessa coalizo indicando seus representantes para compor o seu governo municipal e d) o reduzido nmero de projetos aprovados da lavra dos vereadores de relevncia para a cidade est associado aos limites institucionais e no baixa capacidade de elaborao legislativa. Para o desenvolvimento da pesquisa e verificao das hipteses foram analisados os projetos aprovados dos parlamentares e do Executivo e classificados por rea de interesse e tempo de tramitao de cada propositura. Os principais jornais (Folha de S.Paulo, O Estado de S. Paulo, Dirio Popular, Agora S. Paulo e Jornal da Tarde) do perodo foram pesquisados e utilizados na orientao das entrevistas com os vereadores e representantes do Executivo petista para entender a montagem do governo, a presena dos partidos que participaram da coligao eleitoral e como foram atrados

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outros partidos ou parlamentares para a base de sustentao do governo. Alm disso, foram analisados os discursos proferidos pelos parlamentares relacionados ao objeto desta pesquisa. Recorreu-se Assessoria Tcnica Legislativa, ao Dirio Oficial do Municpio, Lei Orgnica e ao Regimento Interno da Cmara Municipal de So Paulo para compor o banco de dados que orientou esta pesquisa.

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Referencial Terico

Conforme

pesquisas

realizadas

nos

perodos

democrticos no Brasil, constatou-se que no presidencialismo multipartidrio5 nenhum partido ou coligao eleitoral elegeu o presidente com maioria mais uma das cadeiras parlamentares, ou seja, os presidentes eleitos no contaram com base parlamentar majoritria para aprovar suas principais propostas do programa de governo. Essa caracterstica do presidencialismo multipartidrio impe ao Executivo o desafio de se relacionar com o Legislativo para constituir sua base de sustentao em troca de emendas oramentrias ou cargos no governo. Segundo Amorim Neto (1994 10), um presidente que no se disponha a negociar com os partidos a composio de seu gabinete e s nomeie ministros que lhe devam exclusiva lealdade pessoal pode encontrar grandes dificuldades para a aprovao de seus projetos pelo Legislativo. Por um lado, o presidente conta com seus aliados naturais, eleitos pelo partido ou coligao partidria que concorreu na mesma chapa, so apoiadores programticos que faro parte do governo pelo compromisso ideolgico. Por

Segundo pesquisa de mestrado de Octavio Amo rin Neto, 12 dos 19 gabinetes em 25 anos de presidencialismo so gabinetes de coalizo, 6 so de cooptao e 1 apartidrio. A pesquisa considerou o perodo de 1946 at 1992, exceto o regime militar. Isso demonstra que nenhum presidente elegeu uma maioria no parlamento e buscou em outros partidos apoios para governar.

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outro, esto os partidos que foram derrotados e naturalmente se oporo ao governo eleito pensando no prximo pleito eleitoral, e existe ainda o bloco de parlamentares que se posicionam contra ou a favor do governo de acordo com as possibilidades de ocuparem cargos no executivo. Esses parlamentares so conhecidos por participarem dos governos mais pelos cargos do que por compromissos programticos ou ideolgicos. Partindo do pressuposto de que o Executivo, para aprovar seus projetos, necessita de maioria no Legislativo e de que no presidencialismo multipartidrio dificilmente o partido ou coligao do presidente elege um nmero de parlamentares suficiente para formar sua base de apoio, naturalmente o governo buscar nos partidos no alinhados ou individualmente os votos necessrios. possvel, segundo Rgis de Castro Andrade (1998-45) definir duas formas de interao entre o Executivo e o Legislativo a Negociao Pontual e a Coalizo de Governo para a sustentao legislativa do Executivo. Na Negociao Pontual o governo eleito opta por constituir base de apoio diversa para cada projeto, contando com adeses pontuais e numericamente distintas. O Poder Executivo negocia o projeto de seu interesse com os parlamentares que no compem sua base de sustentao para alcanar a maioria necessria para sua aprovao, oferecendo,

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em troca, segundo Andrade (199818), a liberao de recursos oramentrios, absteno de veto por parte do chefe do Executivo e outras vantagens. Nesse caso, nem parlamentar e nem governo abrem mo de suas posies polticas e ideolgicas, terminando o compromisso na votao. Na Negociao Pontual, a capacidade de negociar do Executivo e o tempo despendido para convencimento so os aspectos mais importantes para o processo de aprovao da iniciativa. Um exemplo de NP pode ser constatado no Governo de Luiza Erundina (1989-1992). Segundo Cludio Gonalves Couto (1998-62), na gesto Erundina houve caractersticas distintivas na interao entre os poderes. No incio, o governo petista optou pelo no estabelecimento de uma maioria parlamentar e em virtude disso ocorreu uma polarizao entre oposio e situao, obrigando uma paulatina migrao dessa estratgia conflitiva para uma de negociao pontual ao longo da gesto, decorrncia da prpria necessidade de viabilizar a aprovao de polticas governamentais. Nesse modelo de interao o Executivo convive com uma dicotomia constante entre cooperao e conflito, exigindo um esforo redobrado para negociar cada projeto e com indeterminao dos resultados. Esse modelo pode ser clientelstico ou no, mas ser sempre custoso, pois exige

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dedicao e acompanhamento poltico e confiana entre os atores. O ento vereador Antonio Sampaio (malufista histrico j falecido) cunhou a seguinte expresso durante o governo de Luiza Erundina: A esquerda promete e no entrega.6 Outra forma de relao entre Executivo-Legislativo a Coalizo de Governo que pode ser fisiolgica ou programtica. Na Coalizo Fisiolgica, o Executivo, atravs da distribuio de cargos estratgicos ou secretarias, consegue ampliar sua base de sustentao e vincul-la aos projetos de interesse do governo. Segundo Andrade (199819), nessa alternativa os parlamentares abstm-se de utilizar sistematicamente seus poderes de veto, obstruo e controle; o governo, por seu lado, distribui cargos na administrao e nas estatais a pessoas indicadas pelos partidos coligados. Nesse caso, o Executivo consegue uma maioria absoluta, aplicando o mtodo conhecido como rolo compressor, marginalizando a oposio e aprovando todos os seus projetos, alm de evitar o desgaste com a aprovao de Comisses Parlamentares de Inqurito ou Comisses Especiais de Inqurito.

Com a formao de uma coalizo de governo, o papel do Legislativo perde parte da sua importncia fiscalizadora, sufocando qualquer iniciativa parlamentar que desagrade o
6

Essa afirmao foi reproduzida pelo ex-vereador Devanir Ribeiro, hoje deputado federal pelo PT, em depoimento gravado em maro de 2005.

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Poder Executivo e reduzindo o Poder Legislativo a um ente subalterno. Esse tipo de coalizo a forma mais slida e confivel para a constituio de uma bancada de apoio ao Executivo e traz vantagens para os dois lados. Segundo Andrade (1998-22), certamente h ganhos para os dois Poderes nessa forma de cooperao entre eles: os

parlamentares so premiados com recursos para suas bases, o governo ganha em governabilidade e controle do processo poltico de modo geral. Nesses casos o que ocorre o fortalecimento de outros rgos de fiscalizao externa, como o Tribunal de Contas ou o Ministrio Pblico, que assumem o papel de controle e acompanhamento das aes do Executivo e, em muitos casos, do Legislativo, tendo como aliado de primeira hora os meios de comunicao que acabam sensibilizando uma parcela

considervel da sociedade civil. Outra alternativa possvel de interao entre o Executivo e o Legislativo apresentada por Cludio Gonalves Couto a Coalizo Programtica de Governo. Nesse tipo de relao o que importa a negociao de um acordo a partir do programa de governo entre o Executivo e os partidos que comporo a aliana governista. Segundo Couto (1998-47), no caso da Coalizo Programtica de Governo (CPG), a formao de

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uma bancada de sustentao do Executivo no Parlamento se d com base na costura de um programa comumente aceito, de cuja conformao os parlamentares participaram. Esse modelo ideal depende necessariamente da existncia de partidos fortes e centralizadores, capazes de orientar a ao de suas bancadas de forma unitria. No caso brasileiro, essa definio de partidos ainda est longe da prtica diria nos parlamentos; ao contrrio, a ao individualizada do parlamentar prerrogativa constante nas opes de apoio. Em suma, independente dos modelos de interao entre os poderes est claro que o Executivo no conseguir aprovar seus principais projetos se o mesmo no constituir, pontual ou permanentemente, uma slida base de apoio legislativo. Esse desafio constante na relao entre Executivo e Legislativo interfere diretamente no comportamento dos legisladores e tem conseqncias diretas na sociedade, principalmente quando essa relao ultrapassa os parmetros da poltica institucional e resvala no submundo do crime organizado, como ocorreu em boa parte do governo Celso Pitta.

Os escndalos polticos: cenrio eleitoral em So Paulo A eleio municipal de 2000 em So Paulo foi pautada pela tica na poltica. O governo de Celso Pitta trouxe luz o

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submundo da corrupo pblica, as relaes esprias entre legisladores foram escancaradas para a sociedade paulistana e o pas. O prefeito no foi poupado nem pela prpria esposa, que o denunciou em rede de televiso. Foram vrias as acusaes contra vereadores, funcionrios pblicos do primeiro, segundo e terceiro escales, reduzindo o governo municipal a caso de polcia. O processo de desgaste do governo Celso Pitta iniciou-se antes mesmo de sua posse, quando anunciou no final de 1997 sua inteno de mudar os critrios de indicao dos Administradores Regionais. Segundo Marco Antonio Carvalho Teixeira (1999-124), o prefeito Pitta conhecia uma srie de denncias, veiculadas pela imprensa, envolvendo corrupo e vrias outras irregularidades nas Administraes Regionais. Essa tentativa de mudana, aliada proposta de criao dos conselhos locais para fiscalizar o trabalho dos Administradores Regionais, detonou a primeira crise com sua base de sustentao na Cmara Municipal. A partir de mecanismos legislativos, juntamente com os partidos de oposio, a bancada governista foi ao longo dos quatro anos de governo amarrando o Executivo, mantendo ou ampliando sua influncia na administrao e transformando o prefeito Pitta em refm do Legislativo. O resultado dessa

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prtica foi o permanente confronto entre o Executivo e o Legislativo, com vrias derrotas para ambos os lados. Em 1998, na eleio para governador de So Paulo, Paulo Maluf iniciou seus programas eleitorais com crticas ao governo de Pitta. Essa atitude, segundo Teixeira (1999-136), colocou Pitta em rota de coliso com o seu padrinho poltico. A ruptura se concretizou com o desligamento de Pitta, em 17 de maro de 1999, do Partido Progressista Brasileiro (PPB) e com trocas de acusaes entre os dois, s encerrada com um acordo pragmtico que ps fim a uma Comisso Parlamentar de Inqurito (CPI), instalada para investigar a Mfia das Propinas, e a recomposio da base governista No entanto, a relao do prefeito com sua base de sustentao no legislativo continuou instvel. A CPI das Propinas foi encerrada em maio de 1999, numa demonstrao de coeso dos vereadores governistas. Segundo Jos Eduardo Cardozo (2000-152), Ao encerrar prematuramente a CPI, os vereadores fiis a Celso Pitta mostraram, mais uma vez, sua total falta de disposio em permitir que todo o universo da mfia das propinas fosse desvelado aos olhos da opinio pblica.

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Mesmo encerrada prematuramente, a CPI contribuiu decisivamente para a cassao de dois vereadores (Vicente Viscome e Maeli Vergniano, filiados ao PPB) e um deputado estadual (Hanna Garib tambm filiado ao PPB). Outro parlamentar (Jos Izar, filiado ao Partido da Frente Liberal PFL) conseguiu escapar da cassao no plenrio da Cmara. Izar, durante sua defesa, afirmou dizem que amigos a gente conta nos dedos. Mas minha mo deve ser de gigante, porque tenho 35, talvez 34 ou 33 amigos comigo. Izar foi absolvido por 35 votos, o mesmo nmero que Celso Pitta sempre contou para sua base de apoio.

Alm das cassaes, o Legislativo recebeu e analisou trs pedidos de impeachment de Pitta. Os dois primeiros foram apresentados durante os trabalhos da CPI das propinas, sendo um proposto pelo advogado Jos Mrio Pimentel de Assis Moura, que acusava o prefeito de omisso quanto falta de pagamento de uma dvida do governo do Estado em relao Prefeitura paulistana. O outro pedido foi articulado pelo Partido dos Trabalhadores e subscrito por advogados, artistas e sindicalistas que alegavam diversas irregularidades atribudas ao prefeito, entre elas o desvio de recursos destinados ao pagamento dos precatrios judiciais, o no cumprimento da lei na aplicao dos recursos para a educao e a omisso na apurao de denncias de irregularidades. O terceiro pedido foi

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solicitado em 2000, aps as denncias feitas pela Sra. Nica Pitta no Globo Reprter da TV Globo. A primeira solicitao foi analisada por uma comisso de vereadores nomeada para emitir um parecer preliminar sobre a denncia, que arquivou a solicitao com os votos da maioria de seus membros. A comisso que analisou o segundo pedido, para surpresa de muitos vereadores, acatou a solicitao e o pedido foi remetido para o plenrio da Cmara. No entanto, na sesso do dia 20 de maio de 1999, os vereadores governistas, aps votarem contra um pedido de prorrogao da CPI da mfia das propinas apresentado pelo lder do governo Brasil Vita, em uma primeira tentativa para encerrar a CPI, rejeitaram o pedido de abertura do processo de impeachment de Pitta.

A situao continuava tensa. Mesmo sem a CPI, outras denncias foram surgindo e, em agosto de 1999, mais uma vereadora teve seu nome estampado nas pginas policiais dos jornais. Desta vez foi Maria Helena Fontes (Partido LiberalPL), denunciada por envolvimento em casos de corrupo. O processo instalado na Cmara para cassar o seu mandato no foi aceito no plenrio e a vereadora, mesmo tendo sido presa por 63 dias, concluiu sua legislatura.

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O ano eleitoral de 2000 comeou com mais problemas para o prefeito Pitta. Segundo Cardozo (2000-160), algumas sentenas de primeira instncia foram confirmadas pelo Tribunal de Justia, tornando difcil a possibilidade de sua modificao por novos recursos interpostos pelos advogados do prefeito. A situao do prefeito s piora. Em maro de 2000 sua esposa, Nica Pitta, j a entrevistada principal do Globo Reprter e fez denncias graves contra seu prprio marido, alm de envolver o presidente da Cmara, secretrios municipais, o ex-prefeito Paulo Maluf, entre outros.

As denncias de Nica fizeram com que a oposio retomasse a ofensiva. Os vereadores oposicionistas decidiram apresentar um pedido de CPI para apurar as denncias feitas pela esposa de Pitta e rearticular um novo pedido de impeachment do prefeito, alm de exigirem o afastamento do presidente da Cmara. A solicitao de uma CPI no foi apreciada, pois os vereadores governistas esvaziaram as sesses para que a investigao parlamentar no fosse votada. O Presidente da Cmara, Armando Mello (PPB), no se afastou do comando do Legislativo, mesmo com todas as denncias que o envolviam.

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Quanto ao processo de impeachment, a oposio deliberou que uma entidade importante da sociedade civil deveria subscrever o pedido. No dia 20 de maro de 2000, os conselheiros da Ordem dos Advogados do Brasil da seco de So Paulo votaram favoravelmente apresentao de um pedido da entidade Cmara Municipal para abertura de um processo de cassao do mandato de Celso Pitta. Essa deciso contribuiu para fortalecer o movimento pelo impeachment do Prefeito e desgastar ainda mais o governo municipal. Segundo Cardozo (2000-175), a reao da sociedade civil desorientou mais do que nunca o governo Celso Pitta.

Em 24 de maro de 2000, o juiz da 13 Vara da Fazenda Pblica acolheu pedido do Ministrio Pblico e afastou o prefeito Celso Pitta do cargo. Para no ser encontrado pelo Oficial de Justia, Pitta fugiu pelos fundos do Palcio das Indstrias, permanecendo escondido at a cassao da liminar, que ocorreu dois dias depois. Enquanto isso, a Cmara instalou uma comisso para analisar o terceiro pedido de cassao contra o prefeito, que acabou aprovado por quatro votos a favor e trs votos contrrios. O pedido de cassao foi para o plenrio da Cmara e deveria ser votado pelos 55 vereadores. Com 39 votos favorveis o processo de cassao do prefeito foi aprovado e

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uma outra comisso foi constituda para conduzir o processo. Para Cardozo (2000-192), a cidade de So Paulo comeou a viver um perodo indito em sua vida poltica. Pela primeira vez na sua histria, tinha incio um processo de cassao de mandato de seu prefeito, acusado de corrupo e da prtica de atos de improbidade.

Em maio do mesmo ano, a 4 Cmara de Direito Pblico do Tribunal de Justia de So Paulo manteve a liminar do juiz de primeira instncia e afastou novamente o prefeito Celso Pitta. Cardozo (2000-193) registra que como faltavam sete meses para o trmino de seu mandato e o processo de seu impeachment continuava em curso na Cmara Municipal, o Executivo paulistano passou a ser comandado pelo viceprefeito Rgis Fernandes de Oliveira.

Novamente Pitta reverte a deciso judicial e aps 15 dias de seu afastamento retorna ao Palcio das Indstrias. A Comisso de vereadores conclui seus trabalhos e mantm Pitta no cargo de prefeito. Apesar dos resultados na Cmara Municipal e no Judicirio, o desgaste do Executivo e de parte do Legislativo j estava consolidado, fortalecendo uma campanha eleitoral com as bandeiras da tica e da reestruturao administrativa da maior prefeitura do pas, com fortes crticas aos mtodos malufistas. ,

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O principal tema da eleio municipal na cidade de So Paulo em 2000 foi a tica na Poltica e o Legislativo Municipal contribuiu decisivamente na construo desse mote eleitoral, no s pelo envolvimento de vereadores em denncias de corrupo, mas tambm pelas conexes com o Poder Executivo. Os escndalos envolvendo o prefeito Celso Pitta repercutiram diretamente no Legislativo, revelando as relaes esprias entre os dois poderes e a participao dos vereadores governistas no controle da administrao municipal. Segundo Chaia, Meneguello, Azevedo e Schmitt (in Silveira, Flavio Eduardo, 2002-24) nesse contexto de crticas ao Maluf e ao malufismo que as eleies de 2000 acontecem. Essa situao de descrdito ganhou importncia com a cobertura da mdia (rdio, televiso e imprensa escrita), que acabou tendo papel importante no processo eleitoral. Os jornais paulistanos no produziram apenas matrias jornalsticas, um deles elaborou adesivos para carros com o mote da corrupo7, outro editou um caderno especial sobre a atuao dos vereadores naquela legislatura8 e a Rede Globo de So Paulo (detentora da maior audincia na cidade de So Paulo) pautou

O Jornal da Tarde distribuiu milhares de adesivos com os seguintes dizeres: Eu tenho vergonha dos vereadores de So Paulo, posteriormente alterado para Eu tenho vergonha dos vereadores corruptos de So Paulo, fruto de uma ao judicial promovida pela Bancada Petista. 8 A Folha de So Paulo publicou em 27 de setembro de 2000, vspera do pleito eleitoral, o caderno OLHO NA CMARA, que trouxe como ttulo A legislatura dos Escndalos.

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seu programa de telejornalismo local, o SP-TV, com o tema: tica na Poltica 9. Alm da mdia, o Ministrio Pblico e as bancadas de oposio (Partido dos Trabalhadores e Partido da Social Democracia Brasileira) ao prefeito Celso Pitta foram atores fundamentais na construo do cenrio eleitoral de 2000. Se por um lado o Ministrio Pblico apresentou vrias representaes contra o prefeito e os vereadores envolvidos em denncias de corrupo, por outro as bancadas do PT e do PSDB aproveitaram esse momento de desgaste para realizar atos e manifestaes pblicas que denunciaram os mtodos malufistas de governar alm de buscar fortalecer suas posies na disputa eleitoral que se aproximava. O eleitor paulistano demonstrou sua insatisfao com o Legislativo Municipal na hora do voto. A renovao na Cmara de So Paulo alcanou o recorde 10 de 50,9%, ou seja, vinte e trs dos cinqenta e cinco parlamentares foram vetados nas urnas. Entre os vereadores no-eleitos estavam muitos daqueles que fizeram parte da base de apoio do governo Celso
9

A Emissora de TV travou uma batalha com o prefeito Celso Pitta, produzindo um Globo Reprter especial com sua ex-esposa Nica Pitta, que fez vrias denncias de corrupo do marido e de vereadores da base de sustentao do prefeito. 10 Segundo o jornal O ESTADO DE S.PAULO, de 8 de outubro de 2000, o ndice de renovao em 1992 foi de 40% e, em 1996, de 36,3%.

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Pitta, entre eles vereadores histricos como Brasil Vita (PPB) e Miguel Colasuonno (Partido do Movimento Democrtico Brasileiro PMDB), alm de Faria Lima (PMDB) e a vereadora Maria Helena (PL) que foram denunciados por envolvimento com corrupo. Alm disso, os partidos que deram sustentao ao governo Celso Pitta como o PMDB, PL, PPB e PTB perderam representantes no parlamento. No quadro 1 possvel verificar as alteraes que os partidos sofreram durante o governo Celso Pitta e o resultado da eleio de 2000. Quadro 1
Partidos PT PSDB PPB PMDB PTB PL PcdoB PRONA PFL PPS PDT PSB PSD PST Total janeiro/1997 10 08 19 04 03 04 01 01 02 00 03 00 00 00 55 outubro/2000 09 07 10 10 05 06 01 01 02 01 0 02 0 01 55 janeiro/2001 16 08 06 06 03 03 03 02 01 02 2 02 01 0 55

Fonte: Folha de S.Paulo Folha Eleies, 3 de outubro de 2000.

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Na disputa para a prefeitura o resultado apresentou uma surpresa, o segundo turno seria disputado entre o PT de Marta Suplicy e o PPB de Paulo Maluf, reeditando a disputa ocorrida em 1992, com a vitria naquele ano de Maluf contra Eduardo Suplicy do PT. Disputaram a eleio de 2000 para a prefeitura 16 candidatos (as)e os primeiros colocados no primeiro turno foram: Marta Suplicy - PT com 2.105.013 votos, Paulo Maluf PPB com 960.581 votos, Geraldo Alckmin - PSDB com 952.890 votos, Romeu Tuma - PFL com 632.658 votos e Luiza Erundina PSB com 546.766 votos. Os outros onze candidatos obtiveram juntos 339.638 votos. No segundo turno, os eleitores paulistanos elegeram Marta Suplicy com 3.248.115 votos (58,51%), ficando em segundo lugar Paulo Maluf com 2.303.623 votos (41,49%), mesmo com todo o desgaste do seu afilhado poltico Celso Pitta.

A Estrutura da dissertao A dissertao est estruturada em trs captulos.O Captulo 1 dedicado recuperao histrica das normas regimentais que definiram as atribuies legais dos Poderes Executivo e Legislativo na produo de leis. Sero analisadas as normas legais que orientam o processo legislativo e definem o poder de agenda do Executivo Municipal em trs perodos distintos da nossa histria poltica: a democracia de 1946, a

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ditadura de 1964 e a redemocratizao de 1990. Ainda nesse captulo sero comparados os Regimentos Internos da Cmara Municipal de So Paulo e o da Cmara Federal para identificar os possveis instrumentos regimentais que centralizam os parlamentares no processo legislativo de cada Casa. O objetivo do captulo compreender os avanos e limites do processo legislativo para o Executivo e o Legislativo, tendo como referncia o poder de agenda de cada ente envolvido na produo de leis. No Captulo 2 ser analisada a forma de interao entre o Executivo e o Legislativo paulistano, tendo como referncia terica os modelos de interao apresentados por Andrade (1998), como a Negociao Pontual e a Coalizo de Governo. Para tanto, sero apresentadas as caractersticas do sistema poltico brasileiro e as conseqncias para o Executivo na tentativa de se relacionar com o Legislativo. Apresentar-se-, alm disso, um breve histrico das administraes municipais no perodo ps Constituio de 1988, com enfoque no tipo de interao que ocorreu nesse perodo. Ainda nesse captulo sero analisadas a composio do Legislativo Paulistano e sua participao no governo petista. O Captulo 3 dedicado ao tema central da pesquisa: a produo legislativa no governo petista de Marta Suplicy, os

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projetos aprovados de iniciativa dos parlamentares e do Executivo, o poder de agenda para iniciar o processo legislativo e suas conseqncias para a Cmara Municipal de So Paulo. Verificar-se- como se portaram os legisladores na montagem da base de sustentao do governo, qual estratgia de patronagem foi utilizada e o resultado alcanado pelo Executivo na transformao de inputs (propostas ou programa de governo) em outputs (polticas governamentais). Nas Consideraes Finais verificar-se-, luz dos resultados alcanados no processo legislativo e na forma de interao entre os poderes, quais as conseqncias para o Legislativo Municipal .e que tipo de modelo se sobreps no intramuros do parlamento municipal. Estas consideraes tm como referncia a aprovao de todos os projetos importantes para o governo atravs da construo de uma base de sustentao no Legislativo que garantiu governabilidade ao longo dos quatro anos de administrao.

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Captulo 1

Sobre os instrumentos constitucionais, formas de controle, limites e possibilidades dos poderes Legislativo e Executivo.

1.1 A Constituio de 1988 e os municpios A partir de 1988, com a promulgao da Constituio Federal da Repblica, o funcionamento das instituies polticas brasileiras sofre uma alterao radical. Impulsionada pelas Reformas Partidria e Eleitoral que ocorreram em 1985 e estabeleceram eleies diretas no mesmo ano para prefeitos das capitais, estncias hidrominerais e reas de segurana; representao do Distrito Federal na Cmara dos Deputados e no Senado; direito de voto aos analfabetos; abolio da fidelidade partidria, alm da facilitao para a fundao de partidos polticos, a nova Carta Magna altera as bases institucionais do sistema poltico nacional, possibilitando a participao nos processos decisrios tanto dos eleitos como dos eleitores. Segundo Hely Lopes Meirelles (1998-36) a Constituio de 1988 vem ampliar a autonomia municipal, nos aspectos poltico, administrativo e financeiro, dando aos municpios a prerrogativa de elaborar a sua prpria Lei Orgnica.

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Com o advento da Constituio Federal de 1988, o funcionamento das instituies polticas brasileiras sofre uma profunda alterao. Com a nova Constituio a descentralizao administrativa, financeira e poltica toma maior vulto. Segundo Marco Aurlio Nogueira (1997-8), essa Constituio desempenhou um papel importante na

legitimao do princpio da descentralizao, tanto ao definir um novo tipo de arranjo federativo com significativa transferncia de decises, funes e recursos do Executivo Federal para os estados e municpios.... Essa descentralizao se deu por um lado pela demanda dos governos locais no processo de redemocratizao e por outro, para atender aos anseios da Unio que queria repassar suas funes para os outros nveis governamentais, procurando reduzir a presso de determinadas polticas.

Segundo Celina Souza (1996-103), a Carta Magna de 1988 expressou um compromisso com a institucionalizao de valores democrticos, em que a descentralizao poltica, financeira e administrativa assumiu papel relevante. A descentralizao no pas repassou importncia aos outros entes da federao, em especial aos municpios, que ganharam autonomia administrativa, financeira e principalmente poltica. Com esse processo de descentralizao, os governos municipais ganham importncia no cenrio poltico.

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Essa importncia pode ser constatada nas novas atribuies administrativas. A Constituio de 1988 outorgou aos municpios a capacidade de organizar suas atividades
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criar seus quadros de servidores, gerir e prestar os servios de sua competncia. Entre essas atividades, o artigo 30 destaca as reas de Educao e Sade, que ainda contam com o auxlio tcnico e financeiro da Unio e do Estado. Outro reforo na descentralizao administrativa ocorreu nas finanas municipais quando a Carta Magna possibilitou ao municpio instituir e arrecadar seus prprios tributos (Imposto Predial e Territorial Urbano e Imposto sobre Servios de Qualquer Natureza), incluindo a elaborao do seu prprio oramento. Cabe ressaltar que a grande inovao nesse aspecto foi reforar a autonomia financeira do municpio ao possibilitar um nmero maior de transferncias constitucionais. A relevncia desse aspecto se sobrepe aos outros, visto que sem recursos prprios que garantissem a realizao de obras e a manuteno de servios pblicos locais no seria possvel manter a autonomia administrativa e poltica.

11

A Constituio Federal, no seu artigo 30, estabelece como competncia legislativa municipal: a) legislar sobre assuntos de interesse local, que consubstancia a sua rea de competncia legislativa exclusiva, incluindo a, por conseguinte, a legislao tributria e financeira; ordenar a sua administrao; estabelecer regime jurdico nico e planos de carreira para os servidores municipais; elaborar sua lei de diretrizes oramentrias, sua lei oramentria e o plano plurianual; instituir guarda municipal destinada proteo de seus bens, servios e instalaes, b) criar, organizar e suprimir distritos, observada a

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Por fim, no aspecto poltico, outorgado ao municpio o poder de elaborar a sua Lei Orgnica e eleger diretamente os prefeitos nas capitais (atualmente com a possibilidade de reeleio) e vereadores. Essas atribuies fortaleceram a arena municipal como locus privilegiado de decises polticasadministrativas, fortalecendo o Poder Legislativo e mantendo prerrogativas do Executivo para as iniciativas legislativas. A nova Carta Magna garantiu autonomia municipal, ou seja, capacidade ou poder de gerir os prprios negcios, dentro de um territrio prefixado por autoridade superior. A Constituio criou verdadeiramente um ente municipal no pas, reconhecendo o poder de auto-organizao, governo prprio e competncias exclusivas. A autonomia municipal est sustentada, segundo Jos Afonso da Silva (2003-621), em quatro capacidades: (a) capacidade de auto-organizao, mediante a elaborao de lei orgnica prpria; b) capacidade de autogoverno, pela eletividade do Prefeito e dos Vereadores s respectivas Cmaras Municipais; c) capacidade normativa prpria, ou capacidade de autolegislao, mediante a competncia de elaborao de leis municipais sobre reas que so reservadas sua competncia exclusiva e suplementar; e d) capacidade de auto-administrao (administrao prpria, para manter e prestar os servios de interesse local)). nessas
legislao estadual, c) aprovar o plano diretor, no caso de cidades com mais de 20 mil habitantes, entre outras.

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capacidades que se encontram as caractersticas de autonomia poltica, normativa, administrativa e financeira, dando ao municpio atribuies legais para a definio de suas polticas pblicas. Em suma, os municpios brasileiros, com a Constituio de 1988, ganham maior centralidade e autonomia,

transformando se num espao importante para elaborao e aplicao de polticas pblicas, alm de local privilegiado para as disputas eleitorais que ganham importncia fundamental, principalmente por ser o locus mais prximo dos cidados. nesse espao especfico que os partidos polticos
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travam a

primeira importante disputa eleitoral. Segundo Marco Antonio Carvalho Teixeira (2000-99), as atividades polticas no mbito local so de fundamental importncia, pelo fato da esfera municipal ser o lcus onde os cidados se relacionam socialmente e vivenciam todas as situaes do cotidiano. 1.2 O Legislativo e a Constituio de 1988 Nesse processo de fortalecimento dos Municpios, as Cmaras Municipais tambm restabelecem, a partir da

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Partido poltico entendido como uma associao cujo objetivo a conquista do poder poltico atravs do processo democrtico. Para Giovani Sartori um partido : qualquer agrupamento poltico identificado por um rtulo oficial que apresente em eleies, e seja capaz de colocar, atravs de eleies (livres ou no), candidatos a cargos pblicos (1982-85)

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Constituio Federal de 1988, suas prerrogativas, deixando de ser apenas um poder homologatrio ou figurativo para desempenhar a funo legislativa e fiscalizadora estabelecida pela prpria Constituio da Repblica 13. Segundo Abrucio (1998 88), uma das mudanas mais importantes trazidas pela redemocratizao do pas foi o fortalecimento do Poder Legislativo dentro do sistema presidencialista. A CF de 1988 consolidou legalmente essa mudana, tornando o Legislativo, por um lado, locus das decises terminativas do sistema poltico e, por outro, aumentando seu poder de fiscalizar o Executivo.

A funo principal do Poder Legislativo a elaborao e aprovao de leis, alm de tratar de assuntos da competncia do Estado nas matrias administrativas, tributrias e financeiras, exercendo seu papel fiscalizador, de acordo com a Constituio Federal. Segundo Cludio Gonalves Couto (1998-58), a partir de 1988 o Legislativo ganhou mais poder, passando a ter capacidade decisria em muitas questes que antes lhe eram vedadas, como a modificao da Lei Oramentria. Tambm foram extintos os mecanismos do decurso de prazo e do decreto-lei, de modo que o Executivo passou a depender do Parlamento para a aprovao de inmeras medidas necessrias para a conduo do governo.
13

A Constituio Federal nos artigos 48, 49, 50, 51e 52 estabelece as atribuies do Congresso Nacional.

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Essas modificaes refletem diretamente no papel que o Legislativo passa a ter a partir da Constituio de 1988, conquistando maior autonomia com o fim dos Atos Institucionais e com o restabelecimento de algumas de suas prerrogativas, deixando de ser apenas uma instncia

homologatria e figurativa. A nova Constituio permite ao Legislativo contribuir com a formulao de polticas pblicas, no processo oramentrio e no controle das finanas pblicas, atribuindo ao legislador um papel relevante no processo poltico.

No entanto, se a Constituio de 1988 por um lado ampliou a autonomia dos entes federados
14

, atribuindo ao

Poder Legislativo co-responsabilidade nas principais iniciativas de governo, por outro manteve os amplos poderes de agenda do executivo. Segundo Santos (2000-113), se verdade que a Constituio Federal de 1988 devolve ao Legislativo algumas das prerrogativas perdidas durante o perodo autoritrio, tambm verdadeiro que vrios instrumentos procedimentais em favor da Presidncia foram mantidos, o que torna incerta a

14

Segundo Hely Lopes Meirelles (1998-36), a Carta Magna altera as bases institucionais do sistema poltico nacional, alm de ampliar a autonomia municipal, nos aspectos poltico, administrativo e financeiro, dando aos municpios a prerrogativa de elaborar a sua prpria Lei Orgnica

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afirmao de que o Congresso teria voltado a ser locus relevante do processo decisrio. As prerrogativas dos parlamentares para iniciar o processo legislativo so muito restritas e em vrios casos eles s podem se manifestar a partir das proposituras do Poder Executivo. O legislador no pode apresentar projetos sobre fixao ou modificao dos efetivos das Foras Armadas; criao de cargos, funes ou empregos pblicos; organizao administrativa e judiciria, oramentria, servios pblicos e pessoal da administrao dos Territrios, entre outras
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.O

legislador s poder se manifestar nesses casos quando o Poder Executivo apresentar projetos nessas reas, ou seja, a iniciativa de legislar nesses casos do Executivo. Esses limites normalmente empurram o legislador para o caminho das proposituras comemorativas, como os ttulos de cidados, datas comemorativas ou semanas de preveno. Para Renato Lessa (2002-11, in Lanzaro Jorge - org.), o Congresso tem baixa capacidade de agir como contrapeso institucional do Executivo, alm de sua reduzida influncia na formulao de polticas pblicas.

15

Sobre o processo legislativo ver na CF de 1998 o artigo 61 1, que trata da competncia privativa do presidente para legislar.

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Alm disso, o Poder Legislativo no conta com um instrumento regimental importante para acelerar o processo legislativo nas proposituras de parlamentares: o pedido de urgncia para o tramite de projetos. Esse mecanismo s est disponvel para o Poder Executivo
16

, que pode apressar a

aprovao de seus projetos criando uma distoro temporal muito grande entre a aprovao das proposituras do parlamentar e do governo. Portanto, inegvel a supremacia do Executivo sobre o Legislativo nas atribuies e prerrogativas legislativas, nos limites constitucionais reservados ao Poder Legislativo e nos recursos de legislar mantidos para o Poder Executivo. Segundo Figueiredo e Limongi (2001-42), no que diz respeito ao Poder Legislativo, a Constituio Federal de 1988 aprovou dois conjuntos distintos e, pode-se dizer, contraditrios de medidas. De um lado, os constituintes aprovaram uma srie de medidas tendentes a fortalecer o Congresso, recuperando assim os poderes subtrados do Legislativo ao longo do perodo militar. De outro lado, a Constituio manteve muitos dos poderes legislativos de que foi dotado o Poder Executivo ao longo do perodo autoritrio, visto que no se revogaram muitas das prerrogativas que lhe permitiram dirigir o processo legislativo durante o regime militar.
16

O artigo 64 em seu 1 estabelece que cabe ao Presidente da Repblica solicitar urgncia para apreciao de projetos de sua iniciativa.

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Em suma, a Constituio Federal de 1988 manteve importantes prerrogativas legislativas para o Poder Executivo, resqucios do regime militar, estabelecendo prioridades de legislar em reas fundamentais para a administrao. Essas prerrogativas garantem ao Executivo um forte poder de agenda e interferncia na conduo do processo legislativo por um lado e, por outro, e ncontram um Poder Legislativo revigorado constitucionalmente, obrigando uma busca constante pelo equilbrio dos poderes na produo dos outputs. Segundo Santos (2003-32), o Executivo, aps expanso de sua capacidade decisria durante o domnio militar, no teve suas prerrogativas suficientemente reduzidas. 1.3 Os instrumentos para governar no presidencialismo multipartidrio

No

presidencialismo

multipartidrio

uma

das

possibilidades a que o Executivo pode recorrer para superar as dificuldades de governar em sintonia com o Poder Legislativo a utilizao de mecanismos institucionais que facilitam a interferncia na ao legislativa. O Executivo Brasileiro possui atribuies constitucionais para legislar, classificadas por Mainwaring e Shugart, citados em Pereira e Mueller (1999), em trs categorias constitucionais: 1) poderes legislativos pr-

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ativos, so as atribuies de legislar do Executivo atravs de Decretos, Portarias, ou no caso federal, as Medidas Provisrias gerando um novo status quo, 2) poderes reativos, so os vetos parciais ou totais nos projetos aprovados pelo Legislativo que mantm o status quo e 3) poderes de agenda, so as prerrogativas exclusivas do Executivo para iniciar determinada legislao e solicitar urgncia no trmite da propositura. Esses instrumentos possibilitam um controle do processo legislativo por parte do Executivo conforme Figueiredo e Limongi (200122), o Executivo domina o processo legislativo porque tem poder de agenda e esta agenda processada e votada por um Poder Legislativo organizado de forma altamente centralizada em torno de regras que distribuem direitos parlamentares de acordo com princpios partidrios. Essas normas constitucionais se estendem aos outros entes federativos, tendo o mesmo papel nos Estados e Municpios. Essas prerrogativas nem sempre tiveram o mesmo contedo ou abrangncia se comparadas com os dois perodos recentes da nossa historia, a fase democrtica de 1946-64 e o perodo do golpe militar de 1964-1985. Alm disso, vrias normas regimentais presentes na Constituio de 1988 tiveram origem no regime autoritrio.

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O poder de agenda do Executivo Municipal, estabelecido pela Lei n. 1 de 18 de setembro de 1947

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, restringia-se ao

veto parcial ou total de projetos aprovados pela Cmara, conforme mostra o quadro 2, e a obrigao de apresentar a lei oramentria, alm de publicar e remeter para o Legislativo os balanos, balancetes e a demonstrao do movimento de caixa. Por outro lado, as prerrogativas legislativas dos parlamentares nesse perodo possibilitavam uma atuao mais abrangente na produo de polticas pblicas e at mesmo nas iniciativas oramentrias. A Cmara poderia legislar, com a sano do prefeito, sobre as matrias de competncia do municpio, entre elas as matrias tributrias, financeiras e administrativas para agilizar suas iniciativas. Quadro 2
Veto 1947 Artigo 52 Vetar, no todo ou em parte, os projetos de lei votados pela Cmara. Se entender que o projeto ilegal ou contrrio ao interesse pblico, o prefeito poder vet-lo, no todo ou em parte, dentro do prazo de dez dias contados da data em que receber, devolvendo-o cmara com as razes do veto. 5 para aprovao da disposio vetada necessrio o voto de, no mnimo, 2/3 (dois teros) dos vereadores presentes.
17 18

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Alm disso, o prefeito no dispunha da solicitao de urgncia

O artigo 52 estabelece todas as competncias do prefeito nesse perodo. A competncia do legislador municipal estava prevista no artigo 16, competncias do municpio, associado ao artigo 32 que permitia atuar nas reas administrativas e financeiras.

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Ainda nesse perodo importante ressaltar que o prefeito no dispunha de recursos legislativos pr-ativos e s poderia contar com a patronagem para a formao de sua coalizo de apoio. Segundo Santos (2003-59), no perodo 1946 -1964, o principal recurso para a compra de apoio foi a utilizao estratgica da patronagem... Os recursos pr-ativos sero introduzidos na legislao a partir do golpe militar de 1964 e sero mantidos mesmo aps a redemocratizao. No regime militar, a Lei Orgnica dos Municpios n 9205 de 28 de dezembro de 1965, decretada pela Assemblia Legislativa do Estado de So Paulo, que orienta a organizao dos Municpios. As primeiras alteraes nas competncias do prefeito surgem nessa Lei Orgnica, conforme o quadro 3 e vo permanecer at hoje. Entre elas est a que permite que o Prefeito possa expedir decretos, portarias e outros atos administrativos, apresentar Cmara projetos de lei, alguns privativos de sua competncia como a proposta oramentria e aqueles que aumentem vencimentos ou salrios ou alterem as estruturas administrativas. Alm disso, a lei estabelece que nos projetos de competncia privativa do Prefeito, no poder a Cmara apresentar emendas que aumentem a despesa proposta (artigo 21 1)
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19

. Portanto, o Executivo passa a

O Artigo 21 estabelece que A iniciativa dos projetos de lei cabe a qualquer vereador e ao Prefeito, sendo privativa deste a proposta oramentria e aqueles que aumentem

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legislar e concorrer com o Poder Legislativo, alm de manter o poder de veto j existente na Lei Orgnica de 1947. Outra norma estabelecida nessa Lei Orgnica para favorecer o Executivo na solicitao de urgncia para os projetos do Prefeito instituiu que: os projetos de lei a que se refere este artigo, salvo a proposta oramentria, devero ser votados dentro de 45 (quarenta e cinco) dias, podendo o Prefeito, em caso de urgncia, solicitar Cmara que a votao se conclua em 30 (trinta) dias (artigo 21, 2). Nesse caso o prazo inicial de 45 dias para a aprovao dos projetos tambm inclua as iniciativas dos parlamentares, uma medida que equilibrava o tempo gasto para aprovao. Segundo a lei, passado o prazo regimental o projeto estava aprovado, nos termos da proposta original. Entra em cena o famoso decurso de prazo, mais um instrumento pr-Executivo.

vencimentos ou salrios, concedam vantagens pecunirias a servidores, criem, alterem ou extingam cargos em servios j e xistentes.

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QUADRO 3

1965 Competncias do Executivo Artigo 25 Apresentar Cmara projetos de lei. Expedir decretos, portarias e outros atos administrativos. Promover os cargos pblicos e expedir os demais atos referentes situao funcional dos servidores. Enviar Cmara, at 30 de setembro de cada ano, a proposta oramentria. 1967 Competncias do Executivo Artigo 25 Expedir decretos, portarias e outro ato administrativo. Prover os cargos pblicos e expedir os demais atos referentes situao funcional os servidores. Enviar Cmara a proposta oramentria, na forma desta lei. 1969 Competncias do Executivo Artigo 27 da competncia exclusiva do prefeito a iniciativa dos projetos de lei que: 1-disponham sobre matria financeira; 2-criem cargos, funes ou empregos pblicos e aumentem vencimentos ou vantagens dos servidores; 3-importem em aumento das despesas ou diminuio da receita das atribuies do prefeito.

Portanto, a partir dessa lei que surgem as prerrogativas legislativas do Poder Executivo e o estabelecimento de limites claros para a atuao do Poder Legislativo. O Parlamento passa a ser homologatrio das decises do Executivo, autorizando ou aprovando as iniciativas do Prefeito. Para Ames (1986-177), o Congresso perdera suas prerrogativas. De um lado, porque era considerado um locus de oposio ao regime autoritrio; de outro, porque era visto como inevitavelmente empenhado em expandir o oramento...

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Dois anos depois, outra Lei Orgnica dos Municpios decretada pela Assemblia, a Lei 9.842, de 19 de setembro de 1967, para organizar o seu funcionamento. A principal mudana, no que diz respeito ao processo legislativo, foi quanto solicitao de urgncia. Nesta lei os prazos para a aprovao de projetos do Executivo e do Legislativo foram diferenciados,conforme demonstra o quadro 4 Quadro 4
Sobre urgncia: 1965 2- Os projetos de leis que se refere a este artigo, salvo a proposta oramentria, devero ser votados dentro de 45 (quarenta e cinco) dias podendo o prefeito, em caso de urgncia, solicitar a cmara que a votao se conclua em 30 (trinta) dias. 3- se julgar que o projeto exige, pela sua complexidade, debate mais amplo, o prefeito fixar maior prazo para sua votao.
continuao

Sobre urgncia: 1969 O prefeito poder enviar cmara projetos de lei sobre qualquer matria, os quais, se assim o solicitar, devero ser apreciados dentro de 90 (noventa dias) a contar do recebimento. 1- Se o prefeito julgar urgente a medida, poder solicitar que a apreciao do projeto se faa em quarenta dias. 1- Cada projeto ser includo automaticamente na ordem do dia, em regime de urgncia, nas dez sesses subseqentes, em dias sucessivos. 2- Se, at o final dessas sesses, o projeto no tiver sido apreciado, considerar-se definitivamente aprovado, devendo o o presidente da cmara comunicar o fato ao prefeito, em quarenta e oito horas, sob pena de destituio.

Cabe ressaltar que sob o regime autoritrio, o legislador ganhou um recurso importante para a agilizao de seus projetos, mesmo que escolhendo apenas um por ano. Sendo o

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prazo diferente do estabelecido para o Executivo, o parlamentar dispunha de um mecanismo que agilizava suas proposituras. Alm disso, outra mudana deve ser registrada, os 2/3 (dois teros) de votos necessrios para derrubar vetos (nmero mnimo desde o perodo democrtico de 1946) passam a ser votos secretos.

As novas alteraes efetuadas na Lei Orgnica dos Municpios foram introduzidas pelos Decretos-lei Complementares entre 1969 e 1985 e contaram com algumas alteraes no processo legislativo. A primeira quanto urgncia dos projetos enviados pelo Prefeito a partir dessa lei aps os prazos regimentais (90 dias ou 40 dias se solicitada a urgncia), o projeto seria includo na ordem do dia, em regime de urgncia, nas dez sesses subseqentes, em dias sucessivos e, se at o final das sesses, o projeto no fosse apreciado, considerar-se-ia definitivamente aprovado. So as ltimas alteraes relativas competncia exclusiva do Prefeito efetivadas pelo Decreto-Lei Complementar n 9 de 31/12/69 que definem claramente as prerrogativas exclusivas do prefeito quanto aos projetos de lei que permaneceram quase intactas no perodo seguinte: 1- disponham sobre matrias financeiras;

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2- criem cargos, funes ou empregos pblicos, e aumentem vencimentos ou vantagens dos servidores; 3- importem em aumento da despesa ou diminuio da receita; 4- disciplinem o regime jurdico de seus servidores;

Essas prerrogativas foram mantidas na elaborao das Leis Orgnicas dos Municpios, confirmando o trao autoritrio do regime militar mantido na elaborao da Nova Constituio Federal de 1988. O poder de agenda do Executivo passa a ser um instrumento fundamental para a conduo do processo legislativo e mantm um desequilbrio entre os poderes, enfraquecendo as iniciativas do Poder Legislativo. O fio condutor entre as vrias alteraes das leis orgnicas elaboradas no perodo do regime militar foi a consolidao do poder de legislar do Executivo e,

concomitantemente, a reduo das prerrogativas legislativas do Poder Legislativo. Muitas dessas normas foram mantidas na Constituio Federal de 1988 e, conseqentemente, nas Leis Orgnicas Municipais, em detrimento dos avanos que a Carta Magna de 1988 introduziu no processo legislativo. No entanto, possvel destacar que os principais avanos encontrados na Lei Orgnica de So Paulo esto na

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democratizao e fortalecimento do processo legislativo. Se por um lado as prerrogativas do Executivo foram mantidas, por outro, o Legislativo ganhou recursos regimentais para se contrapor ao Executivo. A Lei Orgnica do Municpio de So Paulo de 1990 reduziu para maioria absoluta o nmero de votos necessrios para derrubar vetos que desde 1947 eram de 2/3 de vereadores, ou seja, numa Cmara composta por 55 vereadores antes eram necessrios 37 votos, agora com 28 votos o veto pode ser derrubado; acabou o decurso de prazo. Agora, se houver pedido de urgncia e a Cmara no deliberar em at 30 (trinta) dias, o projeto ser includo na ordem do dia sobrestando-se a deliberao quanto aos demais assuntos, at que se ultime a votao (Artigo 38 1). Portanto, o Prefeito precisa de maioria para aprovar suas iniciativas, manter vetos indigestos para a administrao ou agilizar o trmite legislativo.

Em suma, o Poder Executivo mesmo com suas prerrogativas legislativas mantidas, continua dependente do Legislativo para aprovar seus projetos. Portanto, o parlamento transforma-se num espao para a busca de coalizes majoritrias ou para negociaes pontuais, principalmente para garantir harmonia entre os poderes. Uma das formas para alcanar essa harmonia o uso dos instrumentos regimentais

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que orientam o processo legislativo e que organizam a vida parlamentar.

1.4 Os mecanismos regimentais de centralizao e a atuao individualizada do parlamentar

Alm das atribuies constitucionais apresentadas anteriormente, existem outros mecanismos regimentais que compem as amarras que normatizam o processo legislativo. Esses mecanismos so previstos no Regimento Interno e orientam a ao dos parlamentares na arena legislativa para a produo de leis. Esto entre eles: as comisses temticas e o Colgio de Lderes. Para Santos (2003-38), explicar o que se passa no interior de um corpo legislativo sem levar em conta a distribuio dos direitos de seus membros e o poder de agenda contido nos diversos cargos da organizao parlamentar pode gerar vis analtico eventualmente desmentido pelos fatos. Esses instrumentos so fundamentais para avaliar a ao conjunta dos parlamentares, em funo da centralidade regimental, possibilitando uma ao coesa dos partidos, com uma pequena margem para a atuao individualizada dos parlamentares. Para Figueiredo e Limongi (2001-28), os regimentos internos da Cmara dos Deputados e do Senado

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conferem amplos poderes aos lderes partidrios para agir em nome dos interesses de seus partidos. Um projeto de Lei para ser aprovado no Plenrio do Legislativo percorre um longo caminho pelas comisses temticas, enfrentando relatores que podem alterar o contedo inicial da propositura. Merece destaque a Comisso de Constituio e Justia, que tem poder terminativo, ou seja, avalia a legalidade da matria apresentada e pode decidir no incio do processo legislativo o arquivamento da mesma. Outra comisso relevante a Comisso de Finanas e Oramento, pois toda matria oramentria e fiscal passa necessariamente pela avaliao dos seus membros, inclusive a pea oramentria. As outras Comisses Permanentes somente analisam projetos em razo de matria de sua competncia, como as Comisses Educao, Sade, entre outras.

No mbito federal, o Regimento Interno da Cmara Federal estabelece no seu artigo 9 que os Deputados so agrupados por representaes partidrias ou Blocos Parlamentares, cabendo-lhes escolher o Lder quando a representao for igual ou superior a um centsimo da composio da Cmara. Em Braslia, o lder ou vice-lder tem poderes para agir em nome da bancada, tanto nas indicaes para as comisses temticas, como para encaminhar votaes

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de qualquer proposio, alm de poder substituir os membros de seu partido nas comisses a qualquer hora. Mais ainda, na Cmara Federal as bancadas seguem majoritariamente as determinaes de liderana. Segundo Figueiredo e Limongi (2001-28), os regimentos internos consagram um padro decisrio centralizado onde o que conta so os partidos.

No caso da Cmara Municipal de So Paulo, o Regimento Interno tambm possui normas semelhantes s da Cmara Federal na orientao do papel dos lderes partidrios
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e nas atribuies das Comisses Temticas, possibilitando

um certo grau de centralidade e coeso partidria. No entanto, a ao individualizada no se finda com essas regras, ao contrrio, o parlamentar pode, sempre que interessar, trilhar uma carreira solo.

A relao entre Legislativo e Executivo est definida pelos interesses de ambas as partes. Ao legislador interessam os instrumentos disponveis pelo Executivo para o atendimento de suas demandas que podem ser a garantia de sua reeleio. Ao Executivo interessa manter maioria parlamentar para aprovar seus projetos e evitar desgastes no processo
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Os artigos 119 e 120 do Regimento Interno estabelecem as prerrogativas dos lderes e vice-lderes e elas esto em sintonia com as prerrogativas estabelecidas pelo Regimento da Cmara Federal.

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legislativo. Segundo Regis de Castro Andrade (1998-16), o objetivo fundamental dos decisores no caso, os vereadores e deputados estaduais, bem como membros do Executivo a continuidade de sua carreira poltica, seja atravs da reeleio, seja pela ocupao de outros cargos polticos. Essa relao possibilitada por dois fatores: 1) a individualizao da ao parlamentar e 2) os vrios recursos disponveis pelo Executivo para manter uma base de sustentao, que ser tratado no prximo captulo. A facilidade de individualizao da ao parlamentar ocorre, entre outros fatores, pela possibilidade que o parlamentar eleito tem de trocar de partido sem perder seu mandato ou de no se submeter s decises partidrias, pois as penalidades intrapartidrias so na maioria das vezes insignificantes.

No Brasil, a fidelidade partidria esteve presente apenas no perodo autoritrio, entre 1969 e 1985. O artigo 152 da Emenda Constitucional n 1 (17/10/1969) estabelecia que: perder o mandato no Senado Federal, na Cmara dos Deputados, nas assemblias legislativas e nas cmaras municipais quem, por atitudes ou pelo voto, se opuser s diretrizes legitimamente estabelecidas pelos rgos de direo partidria ou deixar o partido sob cuja legenda foi eleito,

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salvo se para participar como fundador da constituio de novo partido. Segundo Rogrio Schmitt (2000-39),

curiosamente, essa penalidade no era extensiva aos ocupantes de postos eletivos no poder executivo. Atualmente as nicas ressalvas sobre disciplina

partidria esto fixadas pela Lei dos Partidos Polticos (Lei 9.096 de 19 de setembro de 1995), ao determinar expressamente que a responsabilidade por violao dos deveres partidrios deve ser apurada e punida pelo competente rgo, na conformidade do que disponha o estatuto de cada partido. Alm disso, determina que na Casa Legislativa, o integrante de bancada de partido deve subordinar sua ao parlamentar aos princpios doutrinrios e programticos e s diretrizes estabelecidas pelos rgos de direo partidrios, na forma do estatuto.

Portanto, a ausncia de fidelidade partidria possibilitou uma flexibilizao na atuao parlamentar, em detrimento das normas regimentais que atribuem prerrogativas aos lderes dos Partidos. Segundo Olavo Brasil de Lima Jnior (1993-31), criou-se uma situao que, de forma bastante crua, assim se configura: para fora do Legislativo, claro, vale o partido, que se organiza e se regula como quiser; porm, dentro do Legislativo, o que conta o parlamenta.

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Em suma, apesar dos instrumentos regimentais que podem manter coesa a ao das bancadas partidrias, o Poder Executivo ainda conta com a possibilidade de relacionar-se individualmente ou com blocos de parlamentares que se formam no Legislativo para constituir sua base de sustentao, aproveitando-se da ausncia de normas disciplinares rgidas que mantenham a unidade partidria. A hiptese a ser testada no terceiro captulo desta dissertao a de que no Parlamento Paulistano imperam duas formas de relao, a partidria e a individualizada, ou seja, os modelos partidrio e distributivo convivem no dia-a-dia do Legislativo Municipal.

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Captulo 2

Formas de relacionamento entre Executivo e Legislativo: possibilidades e limites nas relaes institucionais 2.1 O sistema poltico brasileiro e as conseqncias para a interao entre o Executivo-Legislativo No Brasil o sistema poltico tem caractersticas nicas, que combinam eleio proporcional para o Legislativo, multipartidarismo com presidencialismo, uma conjuno que obriga o Executivo a organizar sua base parlamentar em grandes coalizes. Esse formato institucional levou Srgio Abranches (198821) a afirmar que o modelo brasileiro por falta de melhor nome um presidencialismo de coalizo. Esse presidencialismo tem como caracterstica central definidora o multipartidarismo o que dificulta ou exige um esforo maior do presidente para conquistar uma maioria estvel no Legislativo que garanta a aprovao de suas principais proposituras. O presidencialismo de coalizo ou multipartidrio se relaciona com Legislativos amplamente heterogneos nos quais os conflitos so permanentes e a constituio de uma coalizo s ocorre com a participao ampla de partidos e da adeso individual de parlamentares, formando um cenrio complexo e

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de permanentes negociaes. Esses conflitos entre o Executivo e o Legislativo se do particularmente por causa dos efeitos das eleies proporcionais para o Legislativo, possibilitando a ao individualizada do parlamentar na formao de blocos independentes com a participao de vrios partidos, associado ao multipartidarismo.

A representao poltica no Brasil ocorre atravs do sistema eleitoral proporcional e pelo voto em lista aberta21. Na representao proporcional existem duas preocupaes importantes, que segundo Nicolau (2002-31) so: a) assegurar que a diversidade de opinies de uma sociedade esteja refletida no Parlamento; b) garantir eqidade matemtica entre os votos dos eleitores e a representao parlamentar. Na lista aberta os eleitores escolhem quais os candidatos ocuparo as cadeiras conquistadas pelos partidos e aqueles que obtiverem mais votos na lista do partido ou da coligao estaro eleitos. Essa forma de eleio fortalece a disputa intrapartidria, pois os candidatos de um mesmo partido (ou coligao) disputam entre si o melhor lugar na lista. Outra preocupao que depois de eleito o parlamentar poder considerar-se dono de seu mandato. Para Manwaring (199144), a legislao eleitoral estimula a autonomia dos
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No Brasil, o eleitor no encontra na cdula o nome de todos os candidatos, diferente de outros pases que adotam o sistema de lista aberta. Duas outras especificidades vo ocorrer a partir de 1986: a)o eleitor pode escolher entre o voto nominal ou de legenda e b) a formao de lista nica de candidatos quando ocorre coligao com mais partidos.

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representantes eleitos em relao a seus partidos. Os representantes podem agir independentemente de programas com quase nenhuma chance de sofrer sanes. Portanto, esse sistema eleitoral facilita o individualismo na ao parlamentar e refora o pragmatismo pessoal, propiciado pela ausncia de regras partidrias rgidas que centralizem a atuao do parlamentar. No entanto, o legislador sabe que suas possibilidades so bem menores atuando solitariamente do que se participasse de um bloco parlamentar. Essa condio leva o parlamentar a participar de frentes parlamentares ou Blocos Independentes sem referncia partidria ou ideolgica, reduzindo a importncia partidria e fortalecendo o individualismo pragmtico. Outro aspecto do sistema poltico brasileiro o multipartidarismo, que no nosso caso se caracteriza como um multipartidarismo sem um partido predominante22 ou como definiu Sartori (1983-345), um multipartidarismo equilibrado23, sem um partido dominante. Nesse tipo de sistema nenhum partido se aproxima do status m ajoritrio e a importncia do partido no se mede apenas pelo tamanho de

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Jean Blondel, in Lijphart 2003-90, prope uma classificao que considera tanto seu nmero quanto seus tamanhos relativos. Ele estabelece quatro categorias, entre elas o sistema multipartidrio sem um partido dominante. 23 Giovani Sartori (1983-345) props uma classificao que considerava a relevncia e a posio ideolgica dos partidos. Quanto ao sistema multipartidrio ele o distinguiu em duas formas: desequilibrado (com um partido dominante) e equilibrado (sem um partido dominante).

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sua representao legislativa, mas tambm pela sua posio ideolgica. Para Sartori (1983-300), um pequeno partido considerado relevante quando tem condies de determinar ao longo do tempo pelo menos uma possvel maioria governamental. Portanto, o multipartidarismo congrega maior fragmentao partidria com amplo campo ideolgico.

No presidencialismo multipartidrio o governo s consegue aprovar seus projetos ampliando sua base de sustentao atravs da negociao de cada propositura ou construindo uma coalizo de maioria. Esse processo se d atravs da liberao de emendas no oramento para a base do parlamentar ou com a indicao de cargos no primeiro, segundo ou terceiro escales pelos parlamentares da base de sustentao, prtica conhecida por patronagem. Segundo Limongi e Figueiredo, (2001-23) o Executivo, por controlar o acesso patronagem, dispe de recursos para impor disciplina aos membros da coalizo que o apia. Por ltimo, o presidencialismo brasileiro extremamente hierarquizado, os ministros e secretrios esto subordinados constitucionalmente ao presidente, que ainda se fortalece com prerrogativas legislativas que formam mantidas pela Constituio de 1988. Conforme afirma Santos (2003-32), O Executivo, aps expanso de sua capacidade decisria durante

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o domnio militar, no teve suas prerrogativas suficientemente reduzidas. Essa caracterstica dificulta uma relao de cooperao entre o Executivo-Legislativo, principalmente porque o presidente detm o poder de agenda, facilitando suas aes governativas e interferindo no Legislativo.

nessas condies que a interao entre os dois poderes obrigatoriamente acontece, cabendo ao Executivo definir a que estratgia recorrer para construir sua base de sustentao, no s no parlamento, mas tambm com setores da sociedade que sero agregados ao governo. Para Amorim (1994-14-17), o presidente pode estabelecer trs tipos de contratos: 1) o presidente pode entrar em acordo a penas com o seu partido; 2) o presidente pode estabelecer um acordo com mais de um partido; 3) o presidente pode no estabelecer acordo algum com os partidos. No primeiro caso o gabinete ser unipartidrio, com a presena de apenas um partido. No segundo, o gabinete ser de coalizo, com a presena de mais de um partido e, no terceiro o gabinete pode ser de cooptao, ou seja, quando no existe acordo com partidos, mas o presidente indica ministros partidrios, o que segundo Amorim (1994-16) sinaliza o interesse do presidente em manter um contato distante com os partidos... ou apartidrio, quando no gabinete no tem nenhum membro de partido.

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Em pesquisa realizada por Amorim (1994-18), entre 19 gabinetes no perodo de 1946-64 e de 1986-1992, duas

observaes so relevantes: a) as principais alternativas para a formao de gabinete no Brasil so a coalizo e a cooptao; b) a inexistncia de gabinetes unipartidrios. Portanto, as caractersticas do modelo institucional brasileiro so decisivas para orientar a formao dos gabinetes presidenciais e o Executivo que no se disponha a negociar com os partidos a composio de seu gabinete pode encontrar grandes dificuldades na relao com o Legislativo, principalmente na aprovao de suas principais iniciativas governamentais ou em eventuais processos de investigao ou cassao. Sendo assim, cabe agora verificar como se processou essa relao no mbito do municpio de So Paulo no perodo ps 1988. Como se relacionaram com o Legislativo os governos de Luiza Erundina (1989-1992), Paulo Maluf (19931996), Celso Pitta (1997-2000) e a administrao de Marta Suplicy (2001-2004).

2.2

A relao entre Executivo-Legislativo entre 1989 e

2004 na cidade de So Paulo: as estratgias utilizadas para constituir maiorias

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Entre 1989 e 2000, portanto nas quatro eleies municipais sob a gide da nova constituio de 1988, nenhum dos prefeitos eleitos na cidade de So Paulo viu seu partido ou coligao eleitoral eleger bancadas parlamentares majoritrias, obrigando cada um deles a construir sua base de apoio na Cmara Municipal para garantir a aprovao de projetos de seus interesses. Essa caracterstica no exclusividade da capital paulistana, mas reflexo do ordenamento institucional existente no pas, que estabelece uma lgica de interao entre Executivo e Legislativo em todas as esferas de governo. Nessas quatro eleies (1988, 1992, 1996 e 2000), a maioria dos eleitores da cidade de So Paulo escolheu ou petismo ou o malufismo para administrar a cidade mais importante do pas. Duas foras que desde 1988 at o pleito de 2000 disputaram a preferncia do eleitorado paulistano, com duas vitrias para cada lado o PT elegeu prefeitas em 1988 (Luiza Erundina) e 2000 (Marta Suplicy), enquanto o malufismo elegeu em 1992 (Paulo Maluf) e 1996(Celso Pitta). Nas trs ltimas eleies, j que no pleito de 1988 no existia segundo turno, petistas e malufistas disputaram sempre o primeiro e segundo lugares. Em 1992 e 1996, o PT chegou ao segundo turno em segundo lugar e no pleito de 2000 foi Paulo Maluf quem conquistou o direito de disputar o segundo turno contra Marta Suplicy ficando em segundo lugar. Essa

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dicotomia PT versus malufistas, que perpassou as quatro ltimas eleies, contribuiu para fortalecer o antagonismo entre petistas e a direita representada pelo malufismo na cidade de So Paulo. O Partido dos Trabalhadores explorou ao mximo essas contradies nos processos eleitorais e se sagrou vitorioso em duas dessas disputas. 2.2.1 O primeiro governo Petista na Cidade de So Paulo 1989-1992 A primeira experincia administrativa de grande relevncia para o Partido dos Trabalhadores foi o governo de Luiza Erundina (1989-1992). Eleita em pleito de um nico turno, Erundina obteve mais de 1,5 milho de votos, derrotando os outros 13 candidatos, conforme o quadro 5, e se transformando na grande surpresa eleitoral de 1989. Quadro 5
Votao dos candidatos ao governo municipal de So Paulo 1989 Candidato Luiza Erundina Paulo Maluf Joo Leiva Jos Serra Joo Mello Neto Marco A. Mastrobuono Jos Maria Eymael Coligao PT, PC do B, PCB PDS, PJ, PNA, PRP, PPB PMDB, PFL, PSB PSDB, PV, PTR, PSC, PCN PL PTB PDC Votos 1.534.547 1.257.480 728.858 287.340 277.280 35.224 22.667 % 29,84 24,45 14,17 5,59 5,39 0,68 0,44
continua

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continuao

Marco A. Caldas Luiz Pacces Filho Luiz Paulino Armando Corra Jos Galico Arton Soares* Walter Zigrossi
Fonte: OESP, 26 de novembro de 1988.

PH PSD PHN PMB PMAB PDT PSP

5.320 5.170 4.953 4.251 3.723 3.342 2.296

0,10 0,10 0,10 0,08 0,07 0,06 0,04

O candidato desistiu no final da campanha para apoiar Luiza Erundina

No Legislativo Municipal, a coligao (PT, PC do B e PCB) que elegeu Erundina conquistou 18 cadeiras das 53 que foram disputadas, ou seja, fez apenas 33,96% do parlamento. No quadro 6 possvel verificar a distribuio de cadeiras entre os partidos que disputaram o pleito. Esse resultado obrigou o governo petista a dialogar mais intensamente com o Poder Legislativo. Segundo Couto (1995-24) o reconhecimento da necessidade de negociar veio, antes de mais nada, da simples constatao de que o Poder Legislativo detinha efetivamente a capacidade de obstaculizar a implementao de polticas governamentais por parte da Prefeitura.

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Quadro 6
Partido ou Coligao PT , PC do B, PCB PMDB PDS PTB PSDB-PV-PTR-PSC-PCN PFL PL PDT
Fonte: TRE -SP

Total de votos Vereadores 1.247.638 642.792 622.714 364.311 371.503 297.600 267.020 121.827 18 09 08 05 05 04 03 01

% 33,96 16,98 15,09 9,43 9,43 7,55 5,66 1,90

Diante do resultado eleitoral, das dificuldades para governar e da inexperincia do partido em administrar uma grande cidade, o governo petista percebeu que era necessrio mudar sua relao com o Legislativo. No primeiro momento, o governo teve resistncias para estabelecer uma relao entre os poderes baseada na negociao, seus quadros dirigentes achavam que a presso popular poderia resolver nas principais votaes no Legislativo. Segundo Rui Falco, que presidiu o Diretrio Municipal do Partido dos Trabalhadores em So Paulo nesse perodo, em entrevista ao autor em 3 de outubro, faltava amadurecimento poltico, experincia acumulada, tanto dos quadros que assumiram o governo na capital, como da parte dos dirigentes partidrios que levaram frente essa tarefa.

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O executivo petista optou por uma gesto unipartidria, apenas filiados ao PT participaram do secretariado, abrindo espao no segundo escalo unicamente para o PCB, partido coligado nas eleies, que indicou o presidente do Servio Funerrio. Essa opo isolou o governo petista na relao com o Legislativo paulistano, obrigando o Executivo a negociar pontualmente cada propositura. Segundo Paul Singer (199633), secretrio de planejamento do governo petista, este secretariado tinha uma coisa em comum: era composto exclusivamente por petistas. Os partidos aliados no participavam dele. Essa concepo era atribuda ausncia de experincia administrativa que pudesse servir como referncia partidria e, mais ainda, estava na ethos petista composta pelo

movimentismo e revolucionarismo fruto das clivagens do partido, que consideravam o parlamento como espao de denuncismo e palanque para apoiar os movimentos sociais ligados ao partido. Para Rui Falco, em entrevista gravada 24, o problema era a concepo do governo petista quanto s alianas. Segundo Falco, embora o partido propusesse a poltica de aliana mais ampla, o PT era favorvel abertura do governo para construir governabilidade, o governo
24

Entrevista ao autor gravada em 3 de outubro de 2005.

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relutava em fazer alianas, seja na sociedade, seja na Cmara Municipal, afirmando que a governabilidade se construa atravs da presso dos movimentos sociais sobre o Legislativo. Com os primeiros embates no Legislativo, a prefeita Erundina e seu secretariado perceberam que era necessrio negociar com os parlamentares. Para Couto (1995-206), a opo inicial da prefeita foi estabelecer com os vereadores um processo de negociao pontual, em que cada iniciativa legislativa de interesse do Executivo teria de ser negociada de forma especfica.

No decorrer do governo petista e sem constituir uma maioria consolidada que propiciasse ao Executivo um mnimo de segurana para a aprovao de suas polticas, o governo deu mais um passo na interao entre os poderes, anda-se cada vez mais forte a convico entre os petistas ocupantes de cargos no Executivo de que era fundamental ter uma coalizo de governo. No entanto, a deciso veio tardiamente, uma vez que a oposio j havia se consolidado e tinha pouca disposio para rever sua posio, as mudanas que ocorreram na

administrao no foram suficientes para a formao de um governo de coalizo. Segundo Couto (1995-232), definitivamente, j era tarde demais para que se obtivessem resultados concretos e imediatos em termos de uma coalizo

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governativa. Ficava evidente, contudo, a mudana de posio por parte da maioria dos petistas. No era possvel governar sem o apoio de outras foras polticas. Em suma, os petistas no governo perceberam que sem uma coalizo que viabilizasse uma maioria legislativa o governo petista teria vrios problemas para governar e no conseguiria aprovar os projetos importantes, o que comprometeria a continuidade do partido na administrao municipal. Segundo Paul Singer (1996-97), a deciso de ampliar a coligao situacionista de fato foi tomada tarde demais, no por culpa de Luiza Erundina mas pelo ritmo de evoluo do partido como um todo. Projetos importantes para a cidade naquele momento, entre eles o Plano Diretor e o Cdigo de Edificaes, apresentados no governo petista, no foram aprovados e o governo seguinte retirou-os da pauta.

2.2.2 So Paulo abre as portas para o Malufismo: 19931996 No pleito eleitoral de 1992, depois de um longo perodo de tentativas frustradas, Paulo Maluf (PDS) venceu a eleio em uma disputa que contou com nove candidatos (quadro 7), derrotando, no segundo turno, Eduardo Suplicy (quadro 8), candidato petista. Maluf baseou sua campanha nos erros de

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Luiza Erundina e na rejeio do PT na capital paulistana, ficando famoso o jingle cujo refro sugestivo era: eu no tenho nada contra o Suplicy, s no quero o PT mandando aqui. Quadro 7
Resultado do primeiro turno na eleio para a Prefeitura de So Paulo 1992 Candidato Paulo Maluf Eduardo Suplicy Aloys io Nunes Ferreira Fbio Feldmann Jos Maria Eymael Valmor Bolan Marclio Duarte Antonio C. Bellini Jos Vieira Coligao PDS, PTB e PL PT, PSB, PC do B e PCB PMDB e PPS PSDB e PV PDC PRN PST PCDN PMR Votos 2.036.776 1.279.231 537.930 243.097 27.627 16.245 12.680 8.859 7.035 % 48,85 30,69 12,91 5,83 0,67 0,38 0,30 0,21 0,16

Fonte: Folha de So Paulo, 17 de novembro de 1992, caderno de eleies.

No segundo turno, o Partido dos Trabalhadores no conseguiu aglutinar foras suficientes para concretizar uma frente antimalufista e o apoio que recebeu do PSDB foi muito tmido, no servindo como alavanca para a formao de uma ampla aliana para enfrentar Paulo Maluf. Alm disso, Maluf conseguiu apoio de vrias personalidades pblicas, o que

70

contribuiu para desfazer a polarizao entre o bem e o mal que os petistas pretendiam.

Quadro 8
Resultados do segundo turno na cidade de So Paulo 1992 Candidato Paulo Maluf Eduardo Suplicy Brancos Nulos Abstenes Votos 2.805.201 2.024.922 40.672 504.099 774.359 % 52,9 37,6 0,76 9,38 14,41

Fonte: FSP, 17 de novembro de 1992, Caderno Eleies.

Para o Legislativo a coligao malufista elegeu 22 vereadores, ou seja, 40% das 55 vagas em disputa. Apesar da grande bancada de parlamentares eleitos o prefeito no atingiu o nmero de votos necessrios para a aprovao de seus projetos na Cmara Municipal de So Paulo, dependendo de outros partidos para conquistar maioria. O resultado eleitoral apresentou a seguinte composio no Legislativo conforme demonstra o quadro 9.

71

Quadro 9
Partido ou Coligao Total de votos N de %

vereadores PDS-PL-PTB PT-PCdoB-PSB-PCB PMDB-PPS PSDB-PV

Fonte: TRE -SP

1.388.460 938.603 746.053 410.033

22 15 12 06

40,0 27,27 21,82 10,91

Diferentemente do governo anterior, o pragmatismo malufista optou pela coalizo de governo para formar sua base de apoio na Cmara, distribuindo cargos e administraes regionais para compor uma base ampla no Legislativo Paulistano. Os vereadores indicaram os administradores regionais e funcionrios das empresas municipais e

abriram mo de suas prerrogativas legislativas, votando apenas nos interesses do Executivo. Segundo Teixeira (1999-70), a estratgia adotada por Paulo Maluf foi atrair individualmente os parlamentares com a formao de uma Coalizo Fisiolgica de Governo. Para tanto, a principal moeda de troca negociada seria a diviso do controle poltico das Administraes Regionais entre os vereadores. Essa formao no Legislativo comps um rolocompressor, aprovando todos os projetos de interesse do prefeito e impedindo qualquer reao da oposio. Teixeira

72

(1999-91) afirma que em seus quatro anos de governo, no fossem os mtodos de cooptao, Paulo Maluf teria provocado inveja em qualquer outro administrador que verificasse o grau de tranqilidade em relao tramitao e aprovao dos seus interesses junto Cmara Municipal.

Em suma, a opo pela coalizo fisiolgica de governo garantiu ao governo malufista uma ampla maioria no Legislativo paulistano e propiciou a aprovao de vrios projetos de interesse do Executivo com o menor desgaste poltico possvel, fazendo com que o governo malufista terminasse a gesto com um alto ndice de aprovao popular e possibilitando a eleio do seu sucessor. 2.2.3 O poder do padrinho: Celso Pitta prefeito em So Paulo 1997-2000

Nas eleies de 1996 o afilhado poltico do prefeito Paulo Maluf, o ento desconhecido Celso Pitta (PPB), foi o vitorioso, derrotando a candidata do PT Luiza Erundina no segundo turno, no terceiro confronto entre petistas e malufistas na cidade de So Paulo. Dessa vez a derrota do PT para o malufismo foi mais acentuada, por 150.000 mil votos Celso Pitta no liquidou a eleio no primeiro turno. No segundo turno, a candidata do PT, Luiza Erundina, obteve 1.924.630, ou

73

seja, 34,72% dos votos contra 3.178.330, o que representa 57,40% dos votos para Celso Pitta, conforme demonstram os quadros 10 e 11 Quadro 10

Resultado do 1 turno para a eleio de prefeito em So Paulo 1996 Candidatos Celso Pitta Luiza Erundina Jos Serra Francisco Rossi Jos A. Pinotti Havanir Nimtz Campos Machado Valrio Arcary Levy Fidelix Dorival de Abreu Pedro Camilo Neto
Fonte: TRE-SP

Coligao PDS (PPB) PT, PC do B, PSB, PMN e PCB PSDB, PPS, PV e PSL PDT PMDB Prona PTB PSTU PRTB PTN PSC

Votos 2.541.150 1.291.120 819.995 400.536 101.358 52.328 28.479 9.290 3.608 1.738 1.451

% 48,24 24,51 15,57 7,60 1,92 0,99 0,54 0,18 0,07 0,03 0,03

Mais uma vez o segundo turno no foi favorvel ao Partido dos Trabalhadores. Maluf conseguiu neutralizar apoios para Erundina e enfraquecer qualquer possibilidade de ampliar ou construir uma frente contra a candidatura de Celso Pitta. Ao contrrio, Pitta conseguiu atrair o apoio de peemedebistas e se

74

fortaleceu para a disputa no segundo turno, colocando-se como o favorito naquele pleito conforme aponta o resultado eleitoral. Quadro 11
Resultados eleitorais do segundo turno Candidato Celso Pitta Luiza Erundina Brancos Nulos
Fonte: TRE -SP

Votos 3.178.330 1.924.630 107.409 329.993

% 57,40 34,72 1,90 5,92

O resultado para o Legislativo paulistano manteve a lgica das duas outras eleies conforme mostra o quadro 9.O prefeito eleito no conseguiu a maioria das cadeiras no parlamento, no entanto, a somatria dos partidos aliados do malufismo alcanava conjuntamente 36 parlamentares, o que corresponde a 65% do total da casa. Essa expressiva vitria indicava inicialmente que Celso Pitta trilharia o mesmo caminho do padrinho poltico, Paulo Maluf, na relao com o Legislativo.

75

Quadro 12
Resultado das eleies para a Cmara Municipal de So Paulo - 1996 Partidos ou Coligaes Total Votos PPB PT-PCdoB-PSB-PMN-PCB PSDB-PPS-PV-PSL PDT-PL-PST PMDB-PSDC PTB-PAN-PSP PFL PRONA
Fonte TER SP

de

de

Vereadores 19 11 08 07 04 03 02 01 34,55 20,00 14,55 12,73 7,27 5,45 3,63 1,82

1.608.605 953.098 647.475 571.663 380.549 251.008 188.428 124.897

Influenciado pela lgica do seu padrinho poltico e pelo vcio estabelecido na Legislatura anterior, na qual os vereadores situacionistas se transformaram em donos das Administraes Regionais, o prefeito Celso Pitta, que conhecia muito bem o funcionamento desse mtodo, tentou inicialmente um caminho distinto do seu antecessor. Para Teixeira (1999124), esses fatos levaram o novo prefeito a querer repensar o critrio de escolha do administrador regional e a propor a criao de conselhos locais que fiscalizassem todo o trabalho desenvolvido nas ARs. A falta de experincia do prefeito e sua fragilidade poltica fizeram com que o mesmo recuasse e cedesse aos interesses dos legisladores, mantendo a influncia

76

dos vereadores nas Administraes Regionais tendo em troca o apoio poltico na Cmara Municipal. A coalizo fisiolgica de governo foi mantida no governo Celso Pitta, com uma grande diferena do governo malufista: era uma coalizo instvel e voltil.

Durante os quatros anos da administr ao Celso Pitta, foram muitos os momentos de tenso e instabilidade poltica, as vrias denncias de corrupo envolvendo secretrios, vereadores e at o prefeito foram constantes durante boa parte do seu governo25 . O pice desse desgaste ocorreu no ltimo ano do mandato, quando uma Comisso Processante foi instalada na Cmara Municipal para avaliar o impeachment do prefeito. Em suma, o prefeito Celso Pitta no conseguiu alterar a interao entre Legislativo e Executivo estabelecida no governo de Paulo Maluf e pagou um preo alto pela sua inexperincia e fragilidade poltica. Segundo Teixeira (1999 42,143), a fraqueza poltica do prefeito resultou justamente do escasseamento dos recursos que garantiriam a sustentao da base governista na Cmara Municipal de So Paulo. Esse fato demonstra que uma Coalizo Fisiolgica de Governo tem a mesma durao que os bens oferecidos possam ter.
25

Sobre o governo Celso Pitta, ver a introduo desta dissertao.

77

Esse desgaste favoreceu amplamente o Partido dos Trabalhadores que explorou ao mximo todo o desgaste da administrao de Pitta e pela terceira vez consecutiva disputou o segundo turno, desta vez conquistando novamente a administrao municipal de So Paulo.

2.3 O segundo governo do Partido dos Trabalhadores na cidade de So Paulo: amadurecimento e pragmatismo O PT escolheu como candidata Prefeitura de So Paulo a ex-deputada federal Marta Suplicy, que j havia disputado a eleio para governador em 1998 e no foi para o segundo turno por uma diferena muito pequena, atribuda pesquisa IBOPE divulgada na vspera do primeiro turno que a colocava em quarto lugar e sutilmente pregava o voto til em Mario Covas do PSDB.

Depois de oito anos sem governar a cidade de So Paulo, o Partido dos Trabalhadores assumiu novamente o controle da maior e mais importante administrao municipal do pas. Seu slogan: Governo da Reconstruo. O prefeito Celso Pitta encerrou seu mandato com um nus poltico muito grande, a cidade estava sem autoridade e os polticos desacreditados pela quantidade de escndalos em que foram envolvidos nos quatros anos de governo. Mesmo com todo o desgaste do malufismo e

78

as crticas ao modelo de governo de Celso Pitta, ex-afilhado de Maluf, a cidade viveu novamente uma disputa entre petistas e malufistas. O quadro 13 apresenta o resultado do primeiro turno, em que possvel verificar a ampla vantagem da primeira colocada (Marta Suplicy - PT) sobre os outros competidores.

Quadro 13
Resultado do primeiro turno na disputa pela Prefeitura de So Paulo 2000 Candidato Marta Suplicy Paulo Maluf Geraldo Alckmin Romeu Tuma Luiza Erundina
Fonte : TRE-SP

Coligao PT, PC do B, PHS , PCB PPB PSDB PFL, PMDB PSB, PDT

Votos 2.105.013 960.581 952.890 632.658 546.766

% 40,50 18,48 18,33 12,17 10,52

De um total de dezesseis candidatos ao Executivo municipal, somente cinco obtiveram um patamar superior a 10% dos votos vlidos, os outros 11 candidatos juntos obtiveram 339.638 votos.

Neste pleito, o segundo turno foi bem diferente dos dois ltimos embates eleitorais entre petistas e malufistas (1992 e 1996). A candidata do Partido dos Trabalhadores amealhou

79

vrios apoios importantes e ampliou sua aliana eleitoral. At o governador Mario Covas do PSDB, mesmo enfermo, declarou apoio candidatura de Marta Suplicy contra o candidato Paulo Maluf, contribuindo para a construo de uma frente antimalufista, que levou a candidata petista vitria conforme mostra o quadro 14.

Quadro 14
Resultado do segundo turno da disputa pela Prefeitura de So Paulo 2000 Candidato Marta Suplicy Paulo Maluf
Fonte: TRE -SP

Votos 3.248.115 2.303.623

% 58,51 41,49

possvel verificar no quadro 14 que, mesmo com todo o desgaste do malufismo, houve um crescimento acentuado entre o primeiro e o segundo turnos. Maluf acrescentou quase 1.400.000 de votos, um crescimento de 150%, enquanto Marta Suplicy ampliou sua votao em 1.100.000 de eleitores, ou seja, 55% a mais do que no primeiro turno. Esse resultado evidenciou a existncia de uma direita muito forte na cidade de So Paulo e, mesmo com o amplo leque de apoiadores conquistados no segundo turno, a candidata Marta Suplicy PT no cresceu tanto quanto o seu adversrio. No entanto, o

80

resultado alcanado pelo partido demonstrou sua consolidao na cidade de So Paulo como fora poltica exponencial. Com a vitria petista no segundo turno, alcanada a partir de um amplo leque de apoios partidrios, o desafio seguinte estava canalizado para a montagem do governo e sua base de sustentao no parlamento. A experincia do governo Luiza Erundina, o acmulo externado nos sucessivos encontros partidrios e o pragmatismo petista que ganhou fora nos ltimos dez anos foram os pilares centrais para a formao da equipe de governo, tanto no primeiro como no segundo escales. Esta nova concepo est associada mudana de posicionamento quanto s alianas eleitorais e de governo aprovadas pelos Encontros Partidrios. A primeira

manifestao partidria sobre esse tema ocorreu em 1987 no 5 Encontro Nacional do Partido dos Trabalhadores ocorrido em Braslia. O texto publicado em Resolues de Encontros e Congressos (1998344) afirma que, devemos avanar na construo de uma frente democrtica e popular, o que significa sensibilidade e iniciativa do PT junto a setores de partidos no vinculados diretamente classe trabalhadora, mas que, se estiverem em conflito com a poltica hegemnica da burguesia, podem reforar a luta democrtica dos

81

trabalhadores. O texto aponta para uma viso que no PT ficou conhecida como a poltica do acmulo de foras de longa durao rumo s mudanas democrtico-populares. Mas a partir de 1991, no I Congresso do partido que ocorre uma radicalizao nessa concepo com a aprovao da seguinte resoluo publicada em Resolues de Encontros e Congressos (1998-511): toda a experincia nos governos municipais, no Parlamento e mesmo nos movimentos sociais aponta para a necessidade de uma ampla poltica de alianas, destinada a enfrentar a nova realidade internacional e o bloco poltico que sustenta a onda neoliberal no Brasil.

Em suma, o Partido dos Trabalhadores alterou sua concepo sobre as alianas polticas e ampliou o leque de partidos que poderiam participar da coligao eleitoral e posteriormente dos governos petistas. Esta nova viso de administrar estar presente na formao do governo de Marta Suplicy e far parte da estratgia montada para alcanar maioria no Legislativo Paulistano. 2.3.1 A formao do secretariado e a composio das Administraes Regionais O primeiro dilema enfrentado pelo PT foi o de como montar seu secretariado ampliando a base de sustentao social

82

e parlamentar para no se isolar como ocorreu no primeiro governo petista na cidade de So Paulo e demonstrar maturidade poltica depois de oito anos na oposio. O quadro 15 apresenta a equipe e a filiao partidria de cada membro do secretariado. A formao do gabinete petista obedeceu a critrios partidrios e pessoais, procurando contemplar as principais foras internas do partido, garantir espao para o parceiro histrico de coligaes, o PC do B, ampliar com a vaga para o PSB que se integrou no segundo turno e incorporar tcnicos sem colorao partidria, mas com expresso social. Essa viso, segundo Rui Falco, em entrevista gravada, se deveu em parte viso da prefeita: a Marta como candidata e depois como prefeita j tinha uma viso de sociedade de amplitude, de abertura, de novos conhecimentos, uma viso mais cosmopolita. J estava embutida na prpria campanha dela a idia de uma administrao que seria mais ampla.

Cabe observar que apesar do apoio conquistado no segundo turno do Governador Mario Covas e de setores petistas favorveis a uma aproximao com os tucanos, o seu partido, o PSDB, no foi contemplado na composio do governo petista, ficando mais uma vez distante da mquina administrativa da maior cidade brasileira e se posicionando como oposio ao governo Marta Suplicy. Para o ento secretrio estadual da Cincia, Tecnologia e de

83

Desenvolvimento Econmico do governo Covas, Jos Anbal, em matria publicada pelo Jornal da Tarde de 2 de novembro de 2000, no h qualquer chance de acordo; eles no querem dilogo, querem poder. Essa viso foi reforada na mesma matria pelo deputado estadual Walter Feldman, do PSDB-SP, que afirmou, a relao entre as siglas no amadureceu o suficiente para caminharem juntas.

84

Quadro 15

PASTA

2001

PART.

2002

PART.

2003

PART.

GOVERNO TRANSPORTE

RUI FALCO CARLOS ZARATTINI PAULO TEIXEIRA VALDEMAR GARRETA EDUARDO JORGE ARLINDO CHINAGLIA JILMAR TATTO

PT PT

RUI FALCO CARLOS ZARATTINI PAULO TEIXEIRA VALDEMAR GARRETA EDUARDO JORGE ARLINDO CHINAGLIA JILMAR TATTO

PT PT

RUI FALCO JILMAR TATTO

PT PT

HABITAO

PT

PT

PAULO TEIXEIRA VALDEMAR GARRETA GONALO VECINA NETO JILMAR TATTO JOSE AMERICO DIAS LUIS CARLOS F. AFONSO JORGE WILHEIM CELSO FRATESCHI

PT

COMUNICAO SADE ADMINISTRAO DE REGIONAIS ABASTECIMENTO FINANAS E DESENVOLVIMENTO ECONMICO PLANEJAMENTO CULTURA

PT PT

PT PT

PT PT

PT

PT

PT

PT

PT

PT

JOO SAYAD

I*

JOO SAYAD

JORGE WILHEIM MARCOS AURLIO GARCIA FERNANDO ALMEID A WALTER RASMUSSEM NADIA CAMPEO MARCIO POCHMAM BENEDITO DOM. MARIANO KJELD AAGAARD JAKOBSON ANA EMILIA CORDELI ALVES

I PT

JORGE WILHEIM MARCOS AURLIO GARCIA FERNANDO ALMEIDA WALTER RASMUSSEM NADIA CAMPEO MARCIO POCHMAM BENEDITO DOM. MARIANO KJELD AAGAARD JAKOBSON ANA EMILIA CORDELI ALVES

I PT

I PT

EDUCAO

IND

NELIO BIZZO ROBERTO BORTOLLOTTO NADIA CAMPEO MARCIO POCHMAM BENEDITO DOM. MARIANO KJELD AAGAARD JAKOBSON LUIZ TARCISIO TEIXEIRA OSVALDO MISSO

INFRA-ESTRUTURA URBANA

PT

PT

ESORTE TRABALHO

PCdoB I

PCdoB I

PCdoB I

SEGURANA URBANA

PT

PT

PT

RELAES INTERNACIONAIS

PT

PT

PT

NEGCIOS JURDICOS OBRAS E VIAS PBLICAS

PT PT

ADMINISTRAO

HELENA KERR DO AMARAL ESTELA GOLDESTEIN EVILASIO FARIAS

HELENA KERR DO AMARAL ESTELA GOLDESTEIN EVILASIO FARIAS

MONICA VALENTE

PT

VERDE E MEIO AMBIENTEFAMLIA E BEM ESTAR SOCIAL

ADRIANO DIOGO

PT

PSB

PSB

ALDAZA SPOSATI

PT

(continua)

85

continuao
PASTA 2004 PART. FINAL DE 2004 PART.

GOVERNO

JILMAR TATTO

PT

JILMAR TATTO

PT

TRANSPORTE

GERSON L. BITTENCOURT

PT

JILMAR TATTO

PT

HABITAO

PAULO TEIXEIRA

PT

MARCOS BARRETO

PT

COMUNICAO

SONIA FRANIECK

PT

SONIA FRANIECK

PT

SADE ADMINISTRAO DE REGIONAIS ABASTECIMENTO FINANAS E DESENVOLVIMENTO ECONMICO PLANEJAMENTO

GONALO VECINA NETO

PT

GONALO VECINA NETO

PT

ANTONIO DONATO

PT

CARLOS ZARATTINI

PT

VALDEMAR GARRETA

PT

VALDEMAR GARRETA

PT

LUIS CARLOS F. AFONSO

PT

LUIS CARLOS F. AFONSO

PT

JORGE WILHEIM

JORGE WILHEIM

CULTURA

CELSO FRATESCHI

PT

CELSO FRATESCHI

PT

EDUCAO

ENY MAIA

PMDB

MARIA APA. PEREZ

PT

INFRA-ESTRUTURA URBANA

ROBERTO BORTOLLOTTO

ROBERTO BORTOLLOTTO

ESORTE

NADIA CAMPEO

PCdoB

MARCO F. C. TORTORELLO

TRABALHO

MARCIO POCHMAM

MARCIO POCHMAM

SEGURANA URBANA

BENEDITO DOM. MARIANO

PT

BENEDITO DOM. MARIANO

PT

RELAES INTERNACIONAIS

KJELD AAGAARD JAKOBSON

PT

HELENA MARIA GASPARIAN

NEGCIOS JURDICOS

LUIZ TARCISIO TEIXEIRA

PT

LUIZ TARCISIO TEIXEIRA

PT

OBRAS E VIAS PBLICAS

OSVALDO MISSO

PT

OSVALDO MISSO

PT

ADMINISTRAO

MONICA VALENTE

PT

MONICA VALENTE

PT

VERDE E MEIO AMBIENTEFAMLIA E BEM ESTAR SOCIAL

ADRIANO DIOGO

PT

ADRIANO DIOGO

PT

ALDAZA SPOSATI

PT

ALDAZA SPOSATI

PT

Fonte: Folha de So fFonte: Folha de S.Paulo e Dirio Oficial do Municpio de So Paulo. Trs Secretrias foram criadas no primeiro ano de governo: Trabalho, Segurana Urbana e Segurana Internacionais. Em 2003 as Secretarias de Infra Estrutura Urbana, Obras e Servios foram desmembradas. * O I identifica os secretrios independentes.

A partir do quadro 15 possvel afirmar que o PT foi hegemnico no secretariado, abrindo para a participao de apenas dois partidos aliados (PC do B, aliado de primeira hora,

86

e PSB que apoiou a candidatura petista no segundo turno) e de tcnicos sem colorao partidria definida. A inteno era compor o primeiro escalo do governo com personalidades pblicas importantes e no caracterizar como um grupo unicamente petista. Segundo o Jornal da Tarde de 3 de novembro de 2002, a prefeita Marta Suplicy pretende formar um secretariado de notveis, com a inteno de reforar o projeto de governo amplo. Dois nomes contriburam efetivamente com essa pretenso: Joo Sayad que exerceu o cargo de ministro do Planejamento do Governo Sarney e Jorge Wilheim que foi secretrio de Estado dos governos Paulo Egidio e Orestes Qurcia, mas no foi suficiente para caracterizar um governo de coalizo. Em que pese todo o esforo para ampliar a composio da administrao petista, na prtica o ncleo de governo permaneceu nas mos de petistas e as secretarias mais importantes tambm, transferindo aos petistas o controle sobre as mais estratgicas pastas do governo municipal. As outras vagas foram preenchidas por nomes pouco conhecidos do espectro petista e serviram para dar uma conotao de governo amplo, mas, no entanto, com forte indcio unipartidrio. Segundo Rui Falco, em entrevista ao autor, sobre a participao de partidos no governo. inicialmente ela (a poltica de alianas) era mais restrita, a participao era mais

87

restrita. E qual era a participao? A participao era em subprefeituras e, em algumas empresas municipais, no se deu num primeiro momento, a no ser com o PCdoB e o PSB. No havia participao ao nvel de secretariado Na escolha dos administradores regionais essa lgica foi reforada, pois das 28 administraes regionais o PT indicou 22 nomes entre filiados e simpatizantes do partido, mantendo uma hegemonia demonstrada no quadro 16, e as outras vagas foram preenchidas pelo PCdoB, PSB e independentes.

88

Quadro 16

Administradores Regionais indicados no incio do gover no petista Administrador Jos Amrico Dias Clara Levin Ant Neli Mrcia Ferreira Baral Carlos Mossato Kiyomaoto Bia Pardi Franco Torresi Joo Francisco N ascimento Adalberto Dias Souza Luis Barbosa Arajo Eliana Francisca Queiroz Sergio Navarro Torrecillas Adauto Jos Durigan Tadeu Dias Pais Odilon Guedes Givaldo Souza Cunha Carlos Eli Gonalves Partido PT PT PT PT PT PT PT PT PT PT PT PT PT PT PT PT Regional Vila Mariana S Freguesia do Ipiranga Pinheiros So Mateus Itaim Paulista So Miguel Paulista Penha de Frana Cidade Ademar Mooca Lapa Capela do Soco rro Jabaquara Pirituba Vila Prudente Sapopemba Vilson Augusto de Oliveira Mario Sergio Bortoto Nerilton Antonio Amaral Sueli Ramos Ubaldo Evangelista Neto PT PT PT PT PT Guaianases Perus Santo Amaro Jaan/ Trememb Campo Limpo
Continua

89

Continuao

Eduardo J. Siqueira Barbosa Subtotal 22

PT

Butant

Arnaldo Bispo do Rosrio Jos Luiz Leite Hlvio Nicolau Moises Carlos Valdir Ayudarte Valdemir Chicarelli Joo Jos Azevedo

PC do B PSB PDT Independente Independente Independente

Ermelino Matarazzo Casa Verde Santana Vila Maria Itaquera Vila Formosa

Fonte: Prefeitura Municipal de So Paulo, Secretaria das Subprefeituras.

O governo petista fez uma opo muito clara no incio da gesto: no abrir espao para uma composio partidria ampla no secretariado e nas Administraes Regionais (78.57 % dos cargos de administrador regional ficaram com os petistas e 50% dos secretrio s eram filiados ao partido). Essa opo ocorreu por trs aspectos que se articularam: a viso hegemnica do Partido dos Trabalhadores na montagem do governo, o interesse do governo em no repetir a experincia de Luiza Erundina se confrontou de frente com setores petistas que foram excludos do governo e o desgaste que a administrao Celso Pitta sofreu com o loteamento dos cargos administrativos. O presidente do PT, Ricardo Berzoini, declarou ao Jornal da Tarde de 30 de novembro de 2000 que, a representao das lideranas do PT no municpio deve ser observada na composio do Executivo.

90

Diferente da primeira experincia administrativa na cidade de So Paulo, a Administrao petista dessa vez contava com o apoio da maioria partidria da direo municipal, que atuava como co-responsvel pelo governo, evitando assim um confronto nos momentos crticos ou de escolha dos nomes para ocupar cargos na mquina administrativa. Essa harmonia foi construda no processo de renovao partidria antes do processo eleitoral. A chapa vitoriosa encabeada pelo deputado federal Ricardo Berzoini fez um acordo com o grupo Hora da Verdade que indicou o deputado estadual Rui Falco para coordenar a campanha eleitoral da candidata petista. Esse acordo possibilitou uma campanha articulada entre candidata e partido, evitando os atritos costumeiros e construindo um forte grupo de apoio ao futuro governo. No processo de renovao partidria ocorrido no final de 2001 essa concepo de harmonia entre partido e administrao foi ampliada. A vitria do vereador talo Cardoso com mais de 65% dos votos de filiados petistas para presidente do Diretrio Municipal da capital contou com o apoio das principais foras partidrias da cidade, como a Articulao da Capital, tendo como expoentes os vereadores Devanir Ribeiro e Vicente Candido; o PT de Luta e de Massas, representado pelo vereador Arselino Tatto, e o coletivo poltico do secretrio de governo Rui Falco, atravs do vereador Jos

91

Mentor.Consolidou-se, assim, uma relao estvel e de cumplicidade entre partido e governo. Com a vitria eleitoral de Marta Suplicy, o coordenador da campanha Rui Falco assumiu a tarefa de, juntamente com outros membros do partido, coordenar a montagem do governo e da base de sustentao na Cmara Municipal de So Paulo. Em 05 de janeiro de 2001, Falco, j nomeado secretrio de governo, declarou ao jornal Agora So Paulo: no vejo nenhum problema tico nem legal que secretrios ou presidentes de empresas municipais, ao proverem esses cargos, ouam outras pessoas e, ao ouvi-las, no h problema de que a origem da indicao tenha partido do Poder Legislativo, do Poder Executivo ou da comunidade. Era o primeiro passo para a construo de uma coalizo que envolvesse os partidos, parlamentares e setores da sociedade civil que no apoiaram a candidatura de Marta Suplicy no processo eleitoral. no segundo semestre do primeiro ano de governo que o Partido dos Trabalhadores flexibiliza publicamente sua postura hegemnica e permite indicaes de outros partidos na composio das Administraes Regionais. Alm disso, o executivo petista aproveitou a aprovao de novos cargos de confiana (O Projeto de Lei aprovado no Legislativo altera parcialmente a estrutura das 17 secretarias municipais, criando

92

788

cargos

de

confiana)

implementao

das

Subprefeituras, que ampliou de 28 para 31 unidades, para incluir outras foras partidrias na composio de governo, conforme demonstra o quadro 14. Em 12 de julho de 2001, em entrevista para o jornal O Estado de S.Paulo, o lder do governo petista, vereador Jos Mentor, admitiu que para o preenchimento dos 788 cargos de confiana poderia incluir indicaes feitas por vereadores e polticos aliados do governo petista: desde o comeo da gesto, a prefeita (Marta Suplicy) recebeu vrias indicaes, de vereadores, representantes da sociedade civil e outras pessoas. Quadro 17
Subprefeitos que foram trocados e concluram o governo petista Subprefeitura Vila Mariana S Freguesia do Ipiranga Mooca Jabaquara Guaianases Perus Cidade Ademar Santo Amaro Campo Limpo Vila Formosa ex-Subprefeito Jos Amrico Dias Clara Levin Ant Neli Mrcia F. Baral Carlos Kiyomaoto Sergio Torrecillas Odilon Guedes Vilson A.de Oliveira Mario Sergio Bortoto Eliana F. Queiroz Nerilton A. Amaral Ubaldo E. Neto Joo Jos Azevedo Subprefeito Luiz Roque Sergio Torrecillas Walter A. de Oliveira Alessandra E.da Rocha Harmi Takyia Cllio Ap. Leme Luiz Carlos Frederick Miguel Joo Neto Francisco C. de Lima Benjamin R. da Silva Ramiro Neves Laila Saad Gadelho Partido PT PT PL PT PT PT PT PDT PT PMDB PL PTB
Continua

93

continuao

Casa Verde Santana Itaquera Jaan Butant Cidade Tiradentes Parelheiros MBoi Mirim Ermelino Matarazzo

Jos Luiz Leite Hlvio N. Moisis Denlson Ferreira Sueli Ramos Eduardo J.S.Barbosa -

Alberto Calvo Mauricio P. Chaves Jos Roberto Mesquita Marco Antonio Silva Carlos Alberto da Silva Joo Galvino

PSB PT PL PT PT PT

Carlos H. Pires Pereira Marcos A. Rossatti

PPS PT PCdoB

Arnaldo Rosrio

Bispo

do Milton Nunes Junior

Fonte: Secretaria das Subprefeituras

Durante os quatros anos de governo petista outros partidos, ainda que em desvantagem, passaram a compor a administrao no mbito das Subprefeituras, entre eles destacando-se o PL, PTB, PPS e PDT. No entanto, no final da gesto o Partido dos Trabalhadores ainda mantinha 23 subprefeitos petistas ou prximos do partido, ou seja, 74.19%; o PL indicou trs subprefeitos, PPS, PDT, PC do B, PSB indicaram apenas um subprefeito, alm de um que se manteve prximo do vereador Wadih Mutran do PP durante todo o governo.

O subprefeito da Vila Maria o caso mais polmico da coalizo do governo petista, pois para militantes do PT a indicao do subprefeito Carlos Valdir Ayudarte partiu do

94

vereador malufista Wadih Mutran conforme afirmao do Boletim Petista, publicao local do ncleo Paulo Freire/ Vila Guilherme, em edio de julho de 2001.:A regional da Vila Maria foi entregue, pela administrao municipal a um amigo pessoal do Sr. Wadih Mutran. O prprio subprefeito Carlos Valdir Ayudarte declarou ao jornal Agora So Paulo, em 11 de janeiro de 2001: tenho amizade com ele h 20 anos, mas nunca entrei na casa dele e nem ele na minha . E o vereador Wadih Mutran, em entrevista gravada ao autor em 16 de fevereiro de 2006, negou sua indicao, alegando que, eu sempre tive um bom relacionamento com o subprefeito da Vila Maria, Carlos Valdir. Ele era vendedor de automvel da Vimave e eu sempre ajudei muito esse homem. Quando ele passou a ser subprefeito, ele virou rei. Ento, o Wadih Mutran, mesmo como vereador, ficou l embaixo. Eu nunca entrei na regional quando o Carlos Valdir esteve l, eu nunca participei de nada.

Outro mecanismo utilizado pelo governo petista para incorporar os partidos ou parlamentares foi dividir as subprefeituras entre duas agremiaes polticas. Essa prtica foi denominada pelos petistas de compartilhamento. O formato pressupunha a participao de dois partidos na indicao de membros para o governo local. Este modelo foi adotado aps as eleies de 2002, quando seis vereadores petistas e uma vereadora do PC do B foram eleitos para a

95

Cmara Federal e Assemblia Legislativa26, impossibilitando que suplentes com pouca experincia poltica e reduzida influncia no ncleo dirigente participassem plenamente das indicaes polticas. Para o secretrio das Subprefeituras, Antonio Donato, o compartilhamento foi uma das formas encontradas pelo governo para acomodar a base de apoio, que contava com 40 parlamentares. Essa poltica garantiu uma maioria no Legislativo, possibilitando a aprovao de todos os principais projetos que o Executivo apresentou e se interessou pela sua aprovao. Por outro lado, criou uma diviso na bancada petista, pois muitos vereadores discordavam da participao no governo de partidos ou indicaes de parlamentares que na legislatura anterior fizeram parte da administrao Celso Pitta, alm dos setores minoritrios do partido que resistiam poltica de aliana construda pelo governo. A participao de outras foras polticas que passaram a apoiar as iniciativas legislativas do governo petista ocorreu na indicao de nomes para os cargos de confiana na administrao pblica e causou dificuldades na base petista na
26

No pleito de 2002 o PT elegeu Devanir Ribeiro, Jos Eduardo Martins Cardoso e Jos Mentor para a Cmara Federal e Adriano Diogo, talo Cardoso e Vicente Candido , alm de Ana Martins ( eleita pelo PC do B na coligao petista) para a Assemblia Legislativa de So Paulo. Com a mudana na bancada petista, outros atores entram na disputa por espao na administrao municipal., no entanto, a correlao de foras no PT no se alterou, impondo uma diviso de espaos para acomodar os novos parlamentares ..

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Cmara Municipal. O jornal O Estado de S.Paulo de 08 de novembro de 2001 trouxe matria com o ttulo: Loteamento cria mal-estar entre petistas. O texto relata uma possvel troca de cargos na Secretaria Municipal de Assistncia Social com a participao de vereadores, iniciando as primeiras divergncias entre membros da bancada petista e o governo municipal. O vereador Carlos Neder, um dos principais articuladores desse bloco dissidente, afirmou na mesma matria que, fiquei preocupado com a possvel relao, na reportagem, entre a substituio das supervisoras e a barganha poltica.

Este debate levou a um racha na bancada petista, com a constituio de dois blocos: um dos petistas aliados ao governo e outro de opositores poltica de alianas implementada pela administrao. O vereador Carlos Giannazi, em entrevista gravada ao autor em 21 de fevereiro de 2006, declara que, a montagem da base governista foi construda de uma forma exagerada, com loteamento de cargos. Eu acho que houve um exagero, o governo extrapolou e acabou fazendo um loteamento de cargos, principalmente com as subprefeituras.

Em suma, a opo do governo petista de ampliar sua base de sustentao no Legislativo dificultou a unidade da bancada governista, mas garantiu uma slida maioria para aprovar suas proposituras. O Secretrio das Subprefeituras,

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Antonio Donato, em entrevista gravada para autor em 15 de dezembro de 2005, afirma que, a bancada praticamente se dividiu em vrias votaes importantes, evidente que isso obrigou o partido ampliar suas alianas. Evidente que uma bancada mais coesa a aliana no precisava ser to grande.

2.3.2 Os vereadores eleitos para a legislatura 2001-2004 Dos trinta partidos que disputaram vagas para o Legislativo municipal, apenas treze conseguiram eleger representantes para a legislatura de 2001-2004. Alm disso, a renovao foi de 50,9% de seus vereadores, ou seja, 28 dos 55 parlamentares no conseguiram sua reeleio e vrios nomes conhecidos do eleitorado paulistano no foram reeleitos, entre eles destaca-se: Brasil Vita (PPB) com dez mandatos consecutivos, Miguel Colassuonno (PMDB), Maria Helena Fontes (PL) e Natalcio Bezerra (PTB). A coligao petista, da candidata Marta Suplicy, elegeu 19 vereadores, sendo 16 do PT e trs do PC do B, colocando o Partido dos Trabalhadores na condio de maior bancada da Cmara Municipal de So Paulo, enquanto o candidato derrotado no segundo turno, Paulo Maluf, viu sua bancada de vereadores reduzir de 19 (no incio da legislatura anterior) para seis membros, relegando ao PPB a condio de terceira

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bancada no legislativo paulistano, conforme mostra o quadro 18. Quadro 18

Bancadas eleitas na Cmara Municipal para a legislatura 2001- 2004 Partido PT PSDB PPB PMDB PC do B PTB PL Prona PSB PPS PDT PSD PFL
Fonte: Folha de So Paulo, Folha Eleies, 03 de outubro de 2000.

N de parlamentares 16 08 06 06 03 03 03 02 02 02 02 01 01

Novamente o resultado eleitoral aponta para a fragmentao partidria no Legislativo e ausncia de maioria da coligao vitoriosa, pois somando os vereadores eleitos pela coligao (PT- PC do B, 19 vereadores) e dos partidos que apoiaram a candidatura petista no segundo turno e fizeram parte da administrao (PSB, dois vereadores), o governo alcanaria 21 votos, muito distante dos 28 necessrios para a aprovao de matrias menos polmicas. Mais uma vez, o

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Executivo no escaparia das negociaes com o Parlamento para formar sua base de sustentao. A bancada petista conquistou 16 vagas no Legislativo,constituindo-se individualmente na maior bancada partidria e na parte fundamental de sustentao do governo de Marta |Suplicy. Dentre os 16 vereadores eleitos, nove vereadores, ou seja, 56% da nova bancada vinha de outro(s) mandato(s), sendo que uma parcela deles participou da sustentao parlamentar do primeiro governo petista na cidade, conforme mostra o quadro 19

Quadro 19
Bancada do Partido dos Trabalhadores Vereadores Jos Eduardo Martins Cardoso Arselino Tatto * Devanir Ribeiro * Carlos Neder Vicente Cndido Jos Mentor talo Cardoso * Adriano Diogo * Aldasa Sposati Joo Antonio Silva Filho Carlos Alberto Giannazi Adalberto A. Custdio Lucila Pizani Gonalves Votos 229.494 45.541 40.798 39.968 38.654 36.723 34.987 30.221 27.497 27.336 24.992 24.880 22.252 Mandato Reeleio Reeleio Reeleio Reeleio Reeleio Reeleio Reeleio Reeleio Reeleio primeira eleio primeira eleio primeira eleio primeira eleio

100

Nabil Bonduki

20.252

primeira eleio
continua continuao

Jos Laurindo de Oliveira Antonio Augusto Campos

Fonte: TRE -SP.

19.783 18.880

primeira eleio primeira eleio

* vereadores que participaram da base parlamentar de sustentao ao governo Luiza Erundina 1989-1992

Mesmo os petistas eleitos pela primeira vez traziam na bagagem a experincia dos movimento social ou partidrio 27. Nenhum dos novos vereadores era iniciante na poltica partidria e, mais ainda, todos eles eram lideranas reconhecidas em suas reas de atuao. Portanto, a bancada petista tinha uma boa qualificao para enfrentar o desafio de ser governo. O Partido da Social Democracia Brasileira, o PSDB, elegeu a segunda maior bancada, conquistando um vereador a mais do que no pleito anterior, ampliando sua bancada de sete para oito vereadores, sendo que trs foram reeleitos, conforme mostra o quadro 20. Os tucanos, apesar da oposio ao governo de Celso Pitta, no foram beneficiados diretamente com a ampliao de cadeiras no Legislativo Paulistano, pois os votos contra o pittismo foram para o Partido dos Trabalhadores.
27

Os vereadores Beto Custdio e Carlos Giannazi , professores com militncia no movimento sindical; Augusto Campos, bancrio e dirigente sindical; Joo Antonio, dirigente partidrio; Jos Laurindo, advogado com militncia no movimento de moradia; Lucila Pizani, militante do movimento popular da Zona Sul e Nabil Bonduki, arquiteto, participou do primeiro governo petista na Secretaria de Habitao.

101

Quadro 20

Bancada do Partido da Social Democracia Brasileira Vereador Roberto Trpoli Dalton Silvano Gilson Barreto Marcos Antonio Zerbini Ricardo Montoro Willian Woo Carlos Alberto Bezerra Jr. Gilberto Natalini
Fonte: TRE -SP

Votos 40.629 35.850 33.845 30.748 28.774 27.101 26.480 26.210

Mandato reeleio reeleio reeleio primeira eleio primeira eleio primeira eleio primeira eleio primeira eleio

A terceira maior bancada na Cmara Municipal a malufista, o Partido Progressista Brasileiro elegeu seis vereadores, sendo que cinco foram reeleitos e,mesmo assim, o vereador estreante Erasmo Dias j tinha sido deputado pelo PPB, conforme mostra o quadro 21. Cabe lembrar que o PPB na legislatura anterior foi o partido com o maior nmero de cadeiras, elegendo 19 vereadores. inegvel que os escndalos da Mfia dos Fiscais denunciados amplamente pela mdia influenciaram na reduo da bancada malufista.

102

Quadro 21
Bancada do Partido Progressista Brasileiro Vereador Edivaldo Alves Estima Celso Cardoso Domingos Dissei Erasmo Dias Wadih Jorge Mutran Antonio Salim Curiati
Fonte: TRE SP

Votos 29.132 27.394 23.874 23.860 22.570 21.419

Mandato reeleio reeleio reeleio primeira eleio reeleio reeleio

Empatado com a bancada do PPB est o Partido do Movimento Democrtico Brasileiro (PMDB) que tambm elegeu seis vereadores, dos quais apenas Carlos Apolinrio foi eleito em primeira legislatura. Entretanto, este vereador acumulava experincia poltica adquirida no exerccio dos cargos de deputado federal e estadual , tento presidido a Assemblia Legislativa conforme indica o quadro 22. Outro aspecto interessante que tanto o PPB como os PMDB obtiveram um alto ndice de reeleio neste pleito.

103

Quadro 22
Bancada do Partido do Movimento Democrtico Brasileiro Vereadores Milton Leite Jos Olimpio Silveira Carlos Apolinrio Antonio Goulart Myryam Athi Jooji Hato
Fonte: TRE -SP

Votos 39.716 30.095 29.523 27.582 26.543 24.108

Mandato reeleio reeleio primeira eleio reeleio reeleio reeleio

Empatados em 5 lugar esto o PC do B e o PL que elegeram trs vereadores cada. O PC do B elegeu dois vereadores em primeira legislatura, mas tambm com experincia no movimento sindical, um presidente do Sindicato dos Professores Municipais, Cludio Fonseca, e outro membro do Sindicato dos Condutores de So Paulo, Alcides Arajo dos Santos, conforme o quadro 23. Quadro 23
Bancada do Partido Comunista do Brasil Vereador Cludio Fonseca Votos 34.614 Mandato primeira eleio

104

Anna Martins Alcides Arajo dos Santos

Fonte TRE -SP

25.194 18.498

reeleio primeira eleio

A bancada do Partido Liberal reelegeu apenas um vereador da legislatura anterior, Jos Viviani Ferraz, os outros so parlamentares de primeira legislatura, como demonstra o quadro 24. O PL sofreu uma reduo de 50% na sua bancada em comparao com o nmero de vereadores que o partido tinha quando encerrou a legislatura anterior e perdeu apenas um se comparado com o resultado do pleito anterior.

Quadro 24
Bancada do Partido Liberal Vereador Vanderlei R. Jangrossi Antonio Carlos Rodrigues Jos Viviani Ferraz
Fonte TRE -SP

Votos 32.432 20.962 20.114

Mandato primeira eleio primeira eleio reeleio

Outro partido que conseguiu eleger trs vereadores foi o Partido Trabalhista Brasileiro. Ver quadro 25. O PTB tambm sofreu uma reduo de sua bancada que no final da legislatura era de cinco vereadores. No entanto, se comparado com o incio da legislatura anterior, o partido manteve o nmero de trs vereadores.

105

Quadro 25
Bancada do Partido Trabalhista Brasileiro Vereadores Atlio Francisco da Silva Paulo Frange Celso Jatene
Fonte TRE - SP

Votos 36.159 22.120 21.002

Mandato primeira eleio reeleio primeira eleio

Os outros 10 parlamentares, ou seja, quase 1/5 da Cmara Municipal, foram eleitos por seis partidos polticos, em uma demonstrao prtica do fracionamento do sistema poltico brasileiro e sua influncia no Legislativo Paulistano. PRONA, PPS, PDT e PSB elegeram dois vereadores e o PFL e PSD elegeram apenas um (vereador). Destes partidos a maior surpresa foi o PRONA (Partido de Reedificao da Ordem Nacional), que tem como referncia nacional seu presidente, o Dr. Enas, como ficou conhecido nas propagandas eleitorais, e que elegeu dois vereadores. O partido utilizou seu Horrio Eleitoral Gratuito para fortalecer a candidatura da Dra. Havanir, que j havia disputado outras eleies majoritrias. A estratgia foi vitoriosa e, alm de eleger a vereadora como uma expressiva votao, o partido

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conquistou mais uma cadeira com o menor nmero de votos entre os eleitos graas s normas eleitorais, conforme mostra o quadro 26, o que fez o partido dobrar sua bancada se comparada com o pleito anterior. Quadro 26
Bancada do Partido de Reedificao da Ordem Nacional Vereadores Havanir Nimtz Antonio Paes da Cruz
Fonte TRE- SP

Votos 87.358 2.023

Mandato primeira eleio primeira eleio

O Partido Popular Socialista (PPS) elegeu dois vereadores, conforme mostra o quadro 27. Um timo resultado se comparado com o do pleito anterior, quando o partido no logrou eleger nenhum parlamentar, conseguindo apenas a filiao de um vereador eleito por outro partido no decorrer da legislatura anterior. Quadro 27
Bancada do Partido Popular Socialista Vereadores Raul Siqueira Cortez Jr. Roger Lin
Fonte TRE - SP

Votos 16.645 10.679

Mandato primeira eleio primeira eleio

107

Outro partido que elegeu dois parlamentares foi o Partido Democrtico Trabalhista (PDT), conforme mostra o quadro 28. O partido terminou a legislatura anterior sem representao no Legislativo Paulistano, apesar de ter conquistado trs cadeiras no pleito, todos os parlamentares trocaram de legenda ao longo do mandato. Quadro 28
Bancada do Partido Democrtico Trabalhista Vereadores Humberto Martins Eliseu Gabriel de Pieri
Fonte TRE SP

Votos 21.220 15.520

Mandato primeira eleio primeira eleio

O ltimo partido a eleger dois vereadores foi o Partido Socialista Brasileiro (PSB) (ver quadro 29). O partido no elegeu nenhum representante no pleito anterior, mas terminou com dois parlamentares nas suas fileiras no final da legislatura passada. Quadro 29
Bancada do Partido Socialista Brasileiro Vereadores Rubens Calvo Antonio Lauro Campanha Votos 28.032 17.284 Mandato reeleio primeira eleio

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Fonte TRE - SP

O Partido da Frente Liberal, que fez parte da base de sustentao do Governo Celso Pitta, elegeu apenas um vereador, conforme o quadro 30, sofrendo uma reduo de 50% na sua bancada eleita no pleito anterior. Quadro 30
Bancada do Partido da Frente Liberal Vereador Toninho Paiva
Fonte TRE SP

Votos 25.729

Mandato reeleio

O ltimo partido que conseguiu eleger um representante no parlamento municipal foi o Partido Social Democrtico (PSD), pouco conhecido na cena poltica paulistana. Seu representante, alm de participar diariamente de um programa de televiso como consultor jurdico, contou com o apoio do apresentador de televiso Ratinho, o que contribuiu muito para que o parlamentar alcanasse a terceira maior votao

individual nesse pleito. Ver quadro 31.

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Quadro 31
Bancada do Partido Social Democrtico Vereador Jos Rogrio Shkair Farhat
Fonte TRE - SP

Votos 63.620

Mandato primeira eleio

Algumas

concluses

so

necessrias

depois

da

apresentao dos quadros acima.

1. Apesar da renovao de 50% dos vereadores, vrios articuladores polticos da legislatura anterior foram reeleitos e a experincia desses parlamentares ganhou importncia na relao entre os dois poderes, pois todas as maiores bancadas contavam com parlamentares reeleitos, entre elas a do PMDB e do PPB, partidos que concentraram o maior nmero de parlamentares reeleitos. 2 O Partido dos Trabalhadores ampliou sua bancada em 60% se comparada com a bancada eleita em 1996, enquanto o PPB sofreu uma queda de 68,4% no nmero de vereadores nesse perodo. 3 O governo petista, mesmo tendo a maior bancada, no conquistou a maioria dos membros do Legislativo, necessitando, portanto, negociar com outros partidos para compor uma maioria na Cmara Municipal de So Paulo. Essa caracterstica se consolidou no Legislativo

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Paulistano e nenhum partido ou coligao elegeu maioria desde 1988. 4 A posio do PSDB, de oposio ao governo Marta, obrigaria o governo e o PT a negociarem com parlamentares que fizeram parte da base de sustentao de Celso Pitta, segundo o secretrio das Subprefeituras do governo petista, Antonio Donato Madorno, em entrevista gravada ao autor em 15 de dezembro de 2005, o governo tinha que fazer uma maioria e fez com quem era possvel fazer j que o PSDB se recusava a participar dessa aliana. 2.3.3 A base de sustentao do governo Marta Suplicy

Para garantir a aprovao de seus principais projetos, o governo petista construiu uma base de sustentao no Legislativo Municipal que teve incio na eleio da Mesa Diretor da Cmara Municipal, passou pela obteno da presidncia das comisses permanentes mais importantes e garantiu a aprovao dos principais projetos nos quatro anos de governo. Esse acordo contou com a participao de partidos e parlamentares individualmente. O secretrio de governo Rui Falco, em entrevista ao autor em 3 de outubro de 2005, comentando a montagem do governo afirmou fizemos uma montagem de governo que atende as duas caractersticas aliana eleitoral e de governo, dos acordos partidrios com que se mantm um mnimo de institucionalidade partidria na

111

representao. Digamos assim, com a participao do PCdoB, alis, houve um pacto j na eleio, definindo qual seria a participao deles no futuro governo. J com os outros partidos a discusso se deu no mbito da Cmara Municipal, pensando na governabilidade e na relao com o legislativo. Para definir claramente a posio do governo quanto relao entre os partidos e parlamentares para a composio de maioria no parlamento, o secretrio afirmou ainda que se conversava com a direo do partido, mas para valer, digamos, era com os vereadores.

O Partido dos Trabalhadores garantiu durante os quatro anos de governo Marta Suplicy a presidncia do Legislativo Paulistano atravs de um amplo arco de alianas construdo no parlamento, conforme se ver no terceiro captulo. Esse arco envolveu partidos polticos e parlamentares individualmente, o que facilitou, em determinadas disputas internas, a mudana de lado ou o acirramento entre os membros da base aliada. Um exemplo dessa mobilidade se deu na eleio do presidente da Cmara Municipal de So Paulo para o ano de 2003. A base de apoio petista lanou o vereador Antonio Carlos Rodrigues do PL para disputar com Arselino Tatto do PT. A vitria do petista foi apertada e a disputa causou fissuras na base aliada, por pouco no destri o arco de alianas construdo nos ltimos anos.

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Para construir sua base de apoio, o PT contou com seu aliado de primeira hora, o PCdoB, que elegeu trs vereadores e fez parte do secretariado petista com a indicao de Ndia Campeo para a Secretaria de Esportes. Durante os anos de governo, um parlamentar comunista, o vereador Cludio Fonseca, adotou uma postura independente do partido e crtica ao governo petista, votando em vrios momentos contrrio s proposituras da gesto Marta Suplicy. A situao ficou to difcil que o PCdoB afastou Fonseca dos quadros partidrios e no concedeu legenda para sua reeleio no pleito de 2004.

Outro partido que aderiu ao governo desde o incio foi o PSB, que elegeu dois vereadores e participou do governo petista indicando Evilsio Farias para a Secretaria de Famlia e Bem-Estar Social. Tambm o PSB viu um de seus parlamentares adotar uma postura pendular durante a legislatura, Antonio Lauro Campanha. Toninho Campanha, como ficou conhecido, era dirigente sindical, se elegeu com o apoio da Fora Sindical, uma central sindical ligada aos metalrgicos de So Paulo e opositora CUT e ao PT, que o pressionou durante um longo perodo, o que fez o partido afast-lo de suas fileiras e mais tarde ele se desligou da central sindical. No pleito de 2004, sem o apoio a Fora Sindical, Campanha no logrou sua reeleio.

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Essa composio entre PT, PCdoB e PSB garantia 21 vereadores na base do governo, um nmero significativo mas insuficiente. O segundo passo foi atrair para a base de apoio os vereadores do PL, PMDB, PTB, PPS, PDT e alguns parlamentares independentes da sigla partidria. Um caso concreto foi do vereador Barato eleito pelo PRONA, que no apoiava o governo petista, afastou-se do partido e passou a apoiar as iniciativas do executivo petista. No entanto, ao ampliar sua base de apoio o governo encontrou um obstculo interno, um grupo de vereadores petista se posicionou contra a ampliao da base de sustentao com parlamentares que sustentaram os governos Maluf e Pitta. Em torno dos vereadores Jos Eduardo Cardozo e Carlos Neder se formou uma resistncia mais orgnica contra a poltica de alianas envolvendo partidos e parlamentares com um histrico de direita, e que segundo o Jornal da Tarde de 14 de abril de 2002, seria uma guerra travada desde a gesto de Erundina entre o secretrio de Governo Rui Falco e Cardozo, que no governo Erundina ocupou o mesmo cargo de Falco. Faziam parte desse grupo, alm de Cardozo e Neder, os vereadores Nabil Bonduki, Vicente Cndido, Flvia Pereira, Lucila Guimares, Carlos Giannazi e Beto Custdio. O vereador Custdio declarou ao jornal Agora So Paulo de 23 de abril de

114

2002, aps reunio da bancada petista com a prefeita: entendo que com a poltica de aliana a cidade de So Paulo tambm pode ganhar, desde que tenha limites, limites esses que se restringiriam ao PCdoB e PSB, segundo o parlamentar. Apesar deste embate, acabou prevalecendo a viso do governo com o respaldo do Partido dos Trabalhadores, que j tinha avanado para uma concepo de aliana menos ortodoxa e mais flexvel. No prximo captulo, analisar-se-o os resultados obtidos pelo governo petista com essa poltica de alianas e a c onstruo de uma ampla coalizo parlamentar. Dos aspectos relevantes para essa anlise, destacam-se as eleies para a Mesa Diretora da Cmara, os Projetos Legislativos aprovados dos vereadores e do executivo, as Comisses de investigaes, as CPIs, e a composio das principais comisses internas do Legislativo.

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Captulo 3

A Produo Legislativa no governo petista de Marta Suplicy 3.1 A maioria necessria para governar uma cidade

No Captulo anterior apresentou-se a composio do governo municipal, com suas secretarias e subprefeituras, identificando os Partidos e parlamentares que fizeram parte da coalizo do governo petista e a mudana de concepo partidria do Partido dos Trabalhadores que possibilitou um arco de alianas mais amplo e menos ortodoxo na montagem do governo municipal de So Paulo, conduzido pela prefeita Marta Suplicy. Neste captulo, apresentar-se-o os resultados legislativos alcanados pelo executivo municipal nos quatro anos de mandato, analisando o comando da mesa diretora do Legislativo, a composio das principais comisses permanentes na Cmara Municipal de So Paulo,a utilizao e o controle do principal instrumento de fiscalizao do parlamento -Comisso Parlamentar de Inqurito, CPI, a quantidade de projetos aprovados pelo Executivo,

considerando o tempo de cada projeto e os instrumentos disponveis para o governo na agilizao de suas proposituras e os projetos de lei aprovados pelos vereadores, comparando a

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qualidade da propositura e o tempo necessrio para sua aprovao. Para tal anlise necessrio recuperar as hipteses que norteiam essa dissertao apresentadas no primeiro captulo: a) que o Executivo deteve o poder de agenda recorrendo s normas constitucionais associadas a uma coalizo de maioria que garantiu a aprovao de seus principais projetos, b) que uma parcela considervel dos vereadores paulistanos mais suscetvel a apoiar as iniciativas do Executivo por no ter as amarras constitucionais e nem sanes partidrias inibidoras ao individualizada, alm do interesse nas benesses do governo para sua base eleitoral, pensando na sua reeleio, c) que partidos polticos participam dessa coalizo indicando seus representantes para compor o governo municipal e d) o reduzido nmero de projetos aprovados da lavra dos vereadores de relevncia para a cidade est associado aos limites institucionais e no apenas baixa capacidade de elaborao legislativa. No caso das hipteses b e c o referencial terico encontra-se na corrente neo-institucionalista que tem analisado o Congresso norte-americano e que se agrupa em trs vertentes analticas, legislativos correspondentes que so a trs diferentes como modelos conhecidos distributivista,

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informacional e partidrio (Limongi, 1994). No modelo distributivista, a principal motivao dos parlamentares a busca pela reeleio e o legislador est preocupado com os mecanismos internos ao Legislativo que favorecem ganhos de troca para favorecer sua base eleitoral. Neste modelo, o parlamentar se sobrepe ao interesse partidrio na escolha e participao nas comisses legislativas, o que vale o interesse individual dos parlamentares e as possveis trocas e ganhos alcanados entre seus pares. Os poderes e funes parlamentares so distribudos para facilitar a cada parlamentar negociar a utilizao de suas prerrogativas com seus pares, recorrendo obstruo ou agilizao das proposituras. Segundo Barry Ames, no Brasil, o Poder Executivo muitas vezes no conta sequer com maiorias parlamentares nominais e depende de deputados que s se preocupam com sua prpria sorte, com benefcios paroquiais de retorno eleitoral garantido ou em defender interesses estreitos (2003-17). essa disposio parlamentar associada s benesses disponveis no Executivo que possibilita angariar apoio de muitos legislativos interessados apenas na manuteno de sua base eleitoral e na continuidade de seu mandato. Esse tipo de parlamentar na cidade de So Paulo est registrado nas palavras de Wadih Mutran, vereador eleito pela 5 vez consecutiva, que afirmou, em entrevista gravada ao autor em 16 de fevereiro de 2006: o que o prefeito faz sempre ter um bom relacionamento com a

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Cmara Municipal, porque todos os vereadores tm interesse em resolver o seu problema na regio. um asfalto, uma iluminao, uma canalizao de um crrego, enfim, um campo de futebol, ento, ns, como vereadores, queremos ter um bom relacionamento na nossa regio e o prefeito sabendo dominar essas condies, ele ter sempre a maioria aqui na Cmara Municipal. Eu sempre participei de governo que ajuda o povo. Regis de Castro Andrade, apresenta em seu texto

Processo de Governo no Municpio e no Estado, o modelo decisrio para explicar a natureza das decises e do processo de negociao o objetivo fundamental dos decisores no caso, os vereadores e deputados estaduais, bem como membros do Executivo a continuidade da sua carreira poltica, seja atravs da reeleio, seja pela ocupao de outros cargos polticos (1998-16). Ainda sobre essa caracterstica, cabe ressaltar a constatao realizada pelo vereador Chico Whitaker do Partido dos Trabalhadores em seu texto, O Que Vereador (265-26), em que o autor afirma a sndrome da reeleio uma armadilha criada pelo sistema de

representao, que lana numa dinmica perversa os vrios nveis do Poder Legislativo. Essa dinmica impe a muitos parlamentares uma lgica nica de atuao voltada para a barganha administrativa com suas bases eleitorais. Conclui

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Whitaker que a reeleio se torna assim uma grande inquietao que acaba por permear todas as atividades dos vereadores, como o faz uma doena crnica que pode ser fatal (265-27). No segundo caso, o informacional, o legislador se especializa em determinado temtica correlata, assunto atravs da comisso prerrogativas e a

adquirindo

responsabilidade de deliberar sobre aspectos relacionados ao tema escolhido. Neste modelo ocorre especializao, a divulgao da informao e possibilita a deliberao

democrtica. Essa diviso ocorre devido complexidade e intensidade cada vez maiores das atribuies legislativas e necessidade de especialistas para orientar suas bancadas. Segundo Arajo (2001-.68), quanto mais informaes um decision-maker tiver sobre uma poltica que est sendo proposta e sobre a opinio dos seus pares a respeito dela, menores os esforos demandados na aprovao da lei, menores os riscos envolvidos na sua aplicao e maior a probabilidade de agradar seus eleitores

Em que pese a importncia das comisses temticas nesse modelo, na prtica, em especial na Cmara Municipal de So Paulo, apenas duas comisses tm interesse especial pelos Partidos e parlamentares na sua composio, a de Constituio

120

e Justia e a de Finanas e Oramento, conforme anlise apresentada no item 3.3. Outro aspecto que diminui o papel das comisses est previsto no artigo 71 do RI, conhecido como Congresso de Comisses. Esse instrumento legislativo reduz o debate dos projetos nas comisses temticas e agiliza o trmite intra-comisses, possibilitando sua apreciao e aprovao em plenrio sem muitos debates e alteraes, sendo muito solicitado para as proposituras do executivo que tm urgncia na aprovao e implantao de seus projetos, facilitando aos vereadores acordarem tambm os seus projetos. Segundo o artigo 71, mediante comum acordo de seus Presidentes, em caso de urgncia ou justificada, podero a as Comisses submetidas,

Permanentes realizar reunies conjuntas para exame de proposies qualquer matria elas facultando-se, neste caso, a apresentao de parecer conjunto.

utilizao

desse mecanismo

legislativo

reduz

drasticamente o papel do parlamentar nas comisses temticas e facilita os acordos entre Legislativo e Executivo para a agilizao de proposituras de interesse das partes. Segundo o vereador petista Joo Antonio, em entrevista gravada ao autor em 21 de fevereiro de 2006, Congresso de Comisses uma previso regimental na Cmara Municipal de So Paulo que acaba abreviando o processo legislativo, muitas vezes para favorecer interesses do Executivo. Quando o Governo

121

consolida uma maioria ele acaba impondo uma dinmica no Legislativo que, quase tudo, feito no Congresso de Comisses, desvalorizando o debate nas Comisses Permanentes. Na prtica, h uma reduo do papel das comisses temticas, restringindo a produo conjunta de pareceres favorveis e de pouca profundidade, cumprindo apenas as regras regimentais. Nesses dois modelos o partido no tem papel ou importncia para o processo legislativo, o centro das decises encontra-se na ao individual do parlamentar ou na sua

capacidade de barganhar ou de se aprofundar nos temas relacionados s comisses temticas de que participa. Segundo Limongi (1994-4) o que conta nessas verses so apenas os interesses individuais dos congressistas.

O terceiro modelo o partidrio, que recupera a importncia dos partidos na arena das decises a partir das regras legislativas, favorecendo os partidos majoritrios na conduo do processo legislativo. Segundo esse modelo, os partidos polticos interferem fortemente nos trabalhos dos legisladores, porque so capazes de produzir benefcios carreira do parlamentar, evitando desgastes desnecessrios quando da atuao individual. Para Arajo (2001-70), os partidos controlam a agenda parlamentar e o trmite da

122

legislao ordinria, regulam o comportamento de seus filiados, produzindo cooperao e garantindo a estabilidade das decises legislativas. Uma vez que os interesses de polticos individuais se realizam por meio da estrutura partidria, no Legislativo os objetivos partidrios se sobrepem aos interesses individuais dos parlamentares.

Apesar da pouca tradio partidria existente no Brasil, das interrupes democrticas ao longo da histria poltica brasileira (Kinzo, 1993-5-20) e da ausncia de mecanismos que fortaleam os partidos brasileiros, o papel desta instituio no pode ser desconsiderado no cenrio poltico-governativo. Segundo Meneguello, (1998-26) partidos com sustentao eleitoral participam da composio dos governos e estabelecem as bases para a relao entre os poderes executivo e legislativo Meneguello confirma sua tese partidria com a seguinte afirmao :a reforma ministerial de 1992 confirma os partidos como elementos de sustentao ao governo. Segundo Marco Aurlio Nogueira (1998-233), bom lembrar tambm que no sabemos como praticar democracia sem partidos polticos.

Para o caso brasileiro, em especial da cidade de So Paulo, possvel afirmar que o padro organizacional apresenta caractersticas mistas, ou uma espcie de hbrido

123

organizacional (Arajo, 2001-71)

que associa mecanismos

institucionais partidrios e distributivos em maior escala e o modelo informacional em menor grau ou at inexistente. Quanto s hipteses a e d, estas sero analisadas atravs do processo legislativo conduzido no governo petista e nos recursos utilizados para esse trmite no parlamento,

comparadas com os resultados obtidos na Cmara Municipal de So Paulo atravs da aprovao das proposituras apresentadas pelo executivo e das iniciativas apresentadas pelos legisladores nesse perodo. Alm disso, os principais instrumentos legislativos, como Comisses Permanentes, Comisses Parlamentares de Inqurito e Mesa Diretora tambm sero estudados para a compreenso do modelo adotado na relao entre Legislativo e Executivo.

3.2 A hegemonia petista nas mesas diretoras do Legislativo Paulistano no perodo de 2001-2004 O comando da mesa diretora no Legislativo Municipal tem uma importncia muito grande para o controle do processo legislativo e para os interesses do Executivo na aprovao e agilizao de seus e as projetos. A Casa do Legislativa presidente so presidencialista prerrogativas

fundamentais em vrios momentos do processo legislativo.

124

Portanto, conquistar esse espao de poder legislativo significa, para o Executivo, garantir uma relao mais amistosa entre governo e a Cmara, evitando os sobressaltos no trmite legislativo. Estas prerrogativas esto definidas pelo regimento interno que garantem atribuies importantes para o presidente do Legislativo. Entre elas, destaca-se o poder normativo estabelecido no art. 17. I- Quanto s sesses: b) abrir, presidir, suspender e encerrar as sesses; m)estabelecer o ponto da questo sobre o qual deva ser feita a votao; p) resolver qualquer questo de ordem e, quando omisso o Regimento, estabelecer procedimentos regimentais, que sero anotados para soluo de casos anlogos.

II Quanto s proposies: f) recusar substitutivos ou emendas que no sejam pertinentes proposio inicial; h) retirar da pauta da Ordem do Dia proposio em desacordo com as exigncias regimentais: j) observar e fazer observar os prazos regimentais. Os itens acima demonstram claramente o poder normativo destinado ao presidente do Legislativo e suas

125

prerrogativas para conduzir as sesses tanto para agilizar como para obstruir as matrias mais polmicas e de interesse do Executivo, e nos casos em que o regimento se mostra omisso ele tem o poder de estabelecer procedimentos regimentais inexistentes. So essas prerrogativas que motivam a interferncia, mesmo que no explcita, do poder Executivo no momento da disputa pela presidncia da Cmara Municipal. Foi exatamente o que ocorreu nos quatro anos de governo petista: o Legislativo Paulistano foi conduzido por petistas ao longo da 13 Legislatura, com a ocorrncia de duas grandes disputas, como veremos a seguir.

A primeira disputa para a presidncia da Cmara Municipal de So Paulo se deu no incio da legislatura ,entre o PT e o PSDB, que se transformou no principal partido de oposio gesto petista ao longo de seu governo. Disputaram a presidncia o vereador Jos Eduardo Martins Cardozo, fortalecido pelos seus 229 mil votos, o que lhe deu a condio de vereador mais votado naquele pleito, e pela sua atuao na Mfia dos Fiscais
28

, do Partido dos Trabalhadores, e pelo

PSDB concorreu Roberto Tripoli, parlamentar reeleito para seu quarto mandato e representante da oposio ao governo petista.

28

Sobre a Mfia dos Fiscais ver a Introduo desta dissertao

126

Esta eleio legislativa o marco divisrio entre o Partido dos Trabalhadores na gesto Luiza Erundina e o PT que elegeu Marta Suplicy para governar a administrao mais importante do Brasil pela segunda vez depois de uma interrupo de oito anos29 .A deciso da bancada de conquistar a presidncia do Legislativo Paulistano ocorreu com os votos de parlamentares que antes jamais seriam admitidos no arco petista para legislar e com uma composio para a Mesa Diretora que elegeu at vereadores que apoiaram Celso Pitta e ficaram conhecidos como a Tropa de Choque do prefeito. Essa constatao pode ser verificada no quadro 32, com a diviso dos votos entre os dois concorrentes, e que levou o candidato do PSDB, Roberto Tripoli a solicitar, antes da votao, que esta fosse com voto aberto, com o argumento da transparncia. Segundo o vereador, seria muito importante para toda a populao de So Paulo e para os vereadores saber quem est traindo a outra chapa. (extrado das notas taquigrficas da sesso plenria de 01 de janeiro de 2001).

29

Essa dissertao no tem como objetivo comparar as duas administraes do ponto de vista da relao entre legislativo e executivo, muito menos encontrar pontos de discordncia nos mtodos e concepes utilizados pelos petistas nos dois processos.Cabe aqui apenas registrar essa constatao e deixar para um outro trabalho a pesquisa esse desafio.

127

Quadro 32

ELEIO DA MESA 01 de janeiro de 2001

JOSE EDUARDO CARDOSO PARTIDO S PCdoB PDT PL PMDB PRONA PSB PT PTB PFL PSD PPS TOTAL VOTOS 3 2 1 2 1 1 16 2 1 1 1 31

ROBERTO TRIPOLI PARTIDOS PFL PL PMDB PPB PPS PRONA PSDB PSB PTB VOTOS 1 2 4 5 1 1 8 1 1

TOTAL

24

Fonte Assessoria Tcnica Legislativa da Cmara Municipal de So Paulo

A candidatura petista obteve 31 votos contra 24 para o PSDB. Uma diferena pequena de sete votos separou os dois candidatos, mas um abismo se abriu entre os dois partidos ,impossibilitando qualquer tentativa de aproximao nos anos seguintes e fortalecendo as relaes entre petistas e parlamentares e partidos que estavam em campos opostos na legislatura anterior do Prefeito Pitta. Para o vereador tucano Ricardo Montoro, em entrevista gravada ao autor em 15 de

128

dezembro de 2005, a prefeita Marta obteve logo no incio da legislatura uma ampla maioria. O PSDB ficou de 2001 at 2004 totalmente isolado, fora das Mesas Diretoras, numa oposio ferrenha ao Governo petista. A mesa conduzida pelo PT foi composta pelo PTB na primeira vice-presidncia, com o vereador Paulo Frange; com o PMDB na segunda vice-presidncia representada pela vereadora Myryam Athie; o PSB ocupou a primeira secretaria com a indicao do vereador Rubens Calvo; o vereador Antonio Carlos Rodrigues do PL ficou com a segunda secretaria. As suplncias foram ocupadas pelo PPS com o vereador Roger Lin na primeira suplncia e a outra suplncia foi ocupada pelo PCdoB com a indicao de Cludio Fonseca. Percebeu-se que a presena de vereadores do PTB, PMDB e PL na formao da Mesa Diretora foi fundamental para a eleio do vereador Jos Eduardo como presidente, por um lado, e a ausncia de parlamentares do PSDB e do PFL por outro, definiu a composio de foras no legislativo municipal desde o primeiro momento.

Uma primeira concluso possvel, a partir da composio da mesa e do resultado do pleito, diz respeito ao arco de alianas construdo pelo PT no Legislativo Paulistano. O Partido dos Trabalhadores optou por dialogar com

129

parlamentares e partidos tambm na conduo dos trabalhos legislativos, conquistando assim a presidncia da mesa diretora com o apoio de parlamentares mais pragmticos do que programticos, garantindo uma relao harmoniosa entre Legislativo e Executivo no primeiro ano de governo. Segundo o vereador Joo Antonio, em entrevista gravada ao autor, ao assumir o segundo governo com a prefeita Marta Suplicy, ns sabamos que para implementar mudanas importantes na cidade era preciso mudar o ordenamento jurdico. A prefeita Marta precisa viabilizar o seu programa de governo, e s mudaramos com uma maioria estvel.

Outra constatao nesse pleito foi a diviso dos vereadores do mesmo partido na escolha de seus candidatos. Dos 12 partidos com representao parlamentar, metade no seguiu unida. Os partidos PL, PRONA, PTB, PMDB, PSB, PFL e PPS no marcharam juntos nessa escolha e dividiram suas bancadas entre as duas candidaturas. Essa posio refora a fragilidade partidria e confirma a possibilidade de atuao individual do legislador no parlamento municipal, facilitando a construo de uma coalizo que ultrapassa partidos e dialoga com os vereadores individualmente a partir dos seus interesses. Para a direo da mesa diretora na Cmara Municipal no ano seguinte 2002 - no ocorreu disputa para a presidncia e

130

o vereador Jos Eduardo Martins Cardozo concorreu reeleio sozinho, no contando com os votos da bancada do PSDB e um voto do PRONA para sua reconduo presidncia, conforme mostra o quadro 33. Vale observar que at o PFL votou no petista neste pleito.

Quadro 33 ELEIO DA MESA 15 de dezembro de 2001

JOSE EDUARDO CARDOSO PARTIDOS PcdoB PDT PFL PL PMDB PP PPS PRONA PSB PSL PT PTB TOTAL VOTOS 3 2 1 4 6 4 1 1 2 1 16 4 46

VOTARAM CONTRA PARTIDOS PRONA TOTAL VOTOS 1 1

NO VOTARAM PSDB TOTAL 8 8

Fonte Assessoria Tcnica Legislativa da Cmara Municipal de So Paulo

Com o amplo arco de alianas construdo no Legislativo Paulistano no incio da legislatura pela bancada petista e com a

131

coalizo de sustentao g overnista, o PSDB no se motivou para a disputa e ficou fora inclusive da composio da mesa. Desta vez a mesa diretora foi composta com os seguintes parlamentares: a primeira vice-presidncia ficou com o PMDB representado pelo vereador Goulart na segunda vicepresidncia o PPB indicou o vereador Salim Curiati; a primeira secretaria foi ocupada pelo PTB que indicou Celso Jatene; na segunda secretaria o indicado foi do PL, o vereador Vanderlei de Jesus. Completou-se a mesa diretora com a eleio dos dois suplentes, para a primeira suplncia uma indicao do PcdoB, a vereadora Ana Martins e na segunda suplncia ficou o vereador Farhat do PSD, completado a mesa para o ano de 2002 e mais uma vez o PSDB e o PFL ficaram fora da direo do Legislativo Paulistano. Outro fato importante ocorreu na composio desta mesa diretora, a incluso do PPB, partido de Paulo Maluf e adversrio histrico do Partido dos Trabalhadores . Essa concesso sinalizou para a mudana de concepo partidria e a ampliao do leque de partidos na composio e participao do governo e da mesa petistas.

A disputa pela mesa na eleio de 2003 trouxe uma novidade, um candidato da coalizo de apoio ao governo petista se inscreveu para a disputa contra uma candidatura

132

petista. O vereador Antonio Carlos Rodrigues do Partido Liberal, membro da coalizo petista disputou com o petista Arselino Tatto a presidncia da mesa diretora, o que proporcionou uma disputa entre a base governista e quase desestabiliza a maioria construda pelo Executivo no parlamento. Segundo o vereador Celso Jatene do PTB, em entrevista ao autor, gravada em 26 de janeiro de 2006, a disputa no foi boa, terminou com bastante stress, com traies e etc.., ainda conforme o vereador Jatene, ocorreu um erro de encaminhamento na indicao do candidato Antonio Carlos Rodrigues para disputar com o petista Arselino Tatto, que contou com o apoio do governo e de sua base. O resultado apresentado pelo quadro 34 mostra o acirramento entre as duas candidaturas. A vitria petista se deu por quatro votos de diferena e contou com a ausncia da vereadora Havanir Nimtz do PRONA, e com a mudana de votos na ltima hora de dois vereadores o que deixou o clima muito tenso no parlamento A primeira manifestao para indicar o voto de bancada foi do vereador Milton Leite do PMDB, que sugeriu punies partidrias aos que no respeitassem a posio do partido. O vereador afirmou:a questo est fechada na bancada e no Diretrio Municipal. As providncias sero tomadas, as medidas cabveis sero tomadas, a partir de ento, para aqueles que eventualmente

133

no acompanharem a votao. Alis, desejaria mais, que aqueles que tivessem de votar diferente, se desligassem antes da agremiao partidria. Seria um gesto simblico de atender ao partido e atender ao partido e guardar respeito s instituies partidrias. o comunicado do PMDB (ata da 200 Sesso Extraordinria de 15 de dezembro de 2002). No entanto, essa manifestao no foi suficiente para manter a bancada unida. Ao contrrio, 50% da bancada votaram no candidato do PT e 50% no candidato do PL. Outros partidos tambm fecharam questo, entre eles o PL. Segundo o vereador Antonio Carlos Rodrigues, a questo est fechada no Diretrio Municipal e na Bancada (notas taquigrficas da sesso), o que tambm no impediu o fracionamento da bancada liberal que se dividiu ao meio. O vereador Vanderlei de Jesus do PL solicitou licena provisria do partido para votar no candidato petista e no ser punido pelo Partido Liberal.

Outro motivo de tensionamento foi o pronunciamento do vereador Salim Curiati na sesso.. Constatando a ausncia da vereadora Havanir Nimtz do PRONA, o parlamentar afirmou, conforme as notas taquigrficas: a nobre vereadora ressaltou que estaria sofrendo presso para no comparecer ao plenrio. Segundo o parlamentar Nimtz teria assinado compromisso com o candidato Antonio Carlos Rodrigues e fora pressionada para no votar, ficando ausente da sesso. O

134

vereador Erasmo Dias explicitou o motivo da ausncia, informando ao plenrio que a vereadora estava com medo de ser cassada pelos vereadores se votasse em Rodrigues, pois a mesma estava sendo investigada por denncias de cobrana para filiao partidria. Segundo Dias, a comisso instalada pela presidncia para apurar tais denncias serviu de instrumento de presso contra a vereadora. A presso entre os parlamentares era grande e o vereador Carlos Apolinrio tornou pblico o ocorrido quando afirmou: acabei de presenciar cenas de presso, colega xingando colega de traido.

Dois vereadores mudaram seus votos no processo o que causou manifestaes de repdio e o rtulo de traidor aos que trocaram de candidatos. J na indicao dos candidatos presidncia, o vereador Wadih Mutran, que indicou a candidatura de Rodrigues, fez a seguinte afirmao: com 28 assinaturas, em especial a assinatura do traidor Eliseu Gabriel, que est aqui, indica o vereador Antonio Carlos Rodrigues. Outras manifestaes foram registradas ao longo da sesso, em especial do vereador Gabriel que afirmou na hora do voto: quero informar que, na quinta-feira, fui agredido fisicamente por Antonio Carlos Rodrigues e Wadih Mutran. Fui ameaado de morte e as providncias judiciais j foram tomadas. Eu voto Arselino Tatto. Alm de Gabriel, outro

135

vereador mudou seu voto, Humberto Martins do PDT que ao votar declarou: se algum do grupo, antes de mim, casse fora, trasse, eu cairia fora, tambm. Ento, eu voto em Arselino Tatto. Quadro 34 ELEIO DA MESA 15 de dezembro de 2002

ARSELINO TATTO PARTIDOS PcdoB PDT PFL PGT PL PMDB PPB PT PTB TOTAL AUSENTES PRONA TOTAL VOTOS 3 2 1 1 1 3 1 16 1 29 1 1

ANTONIO CARLOS RODRIGUES PARTIDOS VOTOS PDT PFL PL PMDB PPB PPS PSB PSD PSDB PTB 1 2 1 3 3 2 2 1 8 2

TOTAL

25

Fonte Assessoria Tcnica Legislativa da Cmara Municipal de So Paulo

Essa disputa deixou bem clara a importncia que tem a direo da mesa diretora e como se recorrem a todos os meios para obt-la, mesmo que em alguns casos, como nos relatados,

136

a fora fsica prevalea para intimidar ou conquistar os votos. Apesar de todas as dificuldades, mais uma vez a presidncia ficou com o PT, garantindo uma relao harmoniosa entre os dois poderes e a fragmentao dos partidos na hora de decidir. Nesse pleito, alm de PL e PMDB que fecharam questo e no conseguiram a unidade, o PDT, PFL, PPB e PTB viram suas bancadas divididas na hora do voto. O PSDB aproveitou a diviso dos aliados para apoiar a candidatura de Rodrigues e seus oito parlamentares votaram unidos contra o Partido dos Trabalhadores.

Pela terceira vez consecutiva o PSDB ficou fora da mesa diretora, que contou com os seguintes parlamentares na sua composio, na primeira Vice-Presidncia coube ao vereador Jooji Hato do PMDB; o segundo Vice-Presidente foi indicado pelo PcdoB na figura do vereador Cludio Fonseca; o Primeiro Secretrio desta mesa foi Celso Cardoso do PFL; o Segundo Secretrio foi a vereadora Miriam Athie do PPS; a Primeira Suplncia ficou para o vereador Eliseu Gabriel do PDT e a Segunda Suplncia coube ao vereador Edivaldo Estima que naquele momento estava sem filiao partidria.

A disputa acirrada para a presidncia da Mesa Diretora alterou a composio partidria nesse pleito. Partidos que faziam parte da coalizo governista como o PL e o PTB no

137

obtiveram espaos, enquanto o PFL, que se alinhou ao PSDB desde o incio na oposio ao governo petista, conquistou um importante cargo nessa eleio. No ltimo ano de governo, a escolha da presidncia no foi to tumultuada como a do ano anterior. Apenas uma candidatura se colocou na disputa, a do petista Arselino Tatto que concorreu reeleio e obteve 40 votos, conforme demonstra o quadro 35. No estiveram presentes eleio as bancadas do PSDB (oito vereadores), um vereador do PcdoB, aliado desde a primeira hora dos petistas, dois vereadores do PSB, um do PSL e trs petistas . A Bancada do PSDB novamente ficou fora da mesa diretora e, segundo seu representante, vereador Dalton Silvano, em declarao registrada em ata da 367 sesso do Legislativo Paulistano, a bancada do PSDB no vai participar da votao por alguns motivos. O primeiro deles que durante esses trs anos no foi respeitada a proporcionalidade com relao Mesa. A bancada tambm acha que no h autonomia do Poder Legislativo em relao ao Poder Executivo. Para Silvano, o Legislativo se submeteu ao Executivo e em muitos momentos o Regimento Interno foi utilizado para favorecer projetos e proposituras do governo petista. Portanto, pela quarta vez os tucanos no participaram da mesa diretora da

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Cmara Municipal e criticaram a conduo dos trabalhos nesse perodo. Quadro 35 ELEIO DA MESA 15 de dezembro de 2003
ARSELINO TATTO PARTIDOS PCdoB PDT PFL PL PMDB PP PPS PRONA PSB PT PTB TOTAL VOTOS 1 2 2 5 5 3 2 1 1 14 4 40 AUSENTES PARTIDOS PCdoB PSB PSDB PSL PT VOTOS 1 2 1 3 3

TOTAL

15

Fonte Assessoria Tcnica Legislativa da Cmara Municipal de So Paulo

A ltima mesa da 13 legislatura ficou composta da seguinte forma: o primeiro Vice-Presidente foi o vereador Goulart do PMDB; para a segunda Vice-Presidncia foi eleito o vereador Dr. Farhat do PTB; a Primeira Secretaria coube ao vereador Toninho Paiva do PL; na Segunda Secretaria ficou o vereador Carlos Apolinrio do PDT; a Primeira Suplncia foi

139

ocupada pelo vereador Wadih Mutran do PP e o segundo suplente foi o vereador Augusto Campos do PT. Em sntese, o Partido dos Trabalhadores conseguiu ao longo dos quatro anos de seu governo manter o controle da Cmara Municipal elegendo, durante toda a legislatura, um parlamentar petista para conduzir os trabalhos legislativos em sintonia com os interesses dos Executivo. Esse fato se deve principalmente poltica de maioria que se construiu no Governo petista e se manteve no Legislativo Paulistano com aprovao de projetos, partilha de comisses e a participao de partidos e parlamentares na composio do governo Marta Suplicy. No quadro 36 fica ntida a composio ampla existente tambm na composio das mesas diretoras ao longo dos quatro anos dessa legislatura e o isolamento do PSDB durante todo esse perodo.

Quadro 36
Cargos/ anos Primeira Vice-Presidncia Segunda Vice-Presidncia Primeira Secretaria Segunda Secretaria Primeira Suplncia Segunda Suplncia 2001 PTB PMDB PSB PL PPS PCdoB 2002 PMDB PPB PTB PL PCdoB PSD 2003 PMDB PCdoB PFL PPS PDT Sem Partido 2004 PMDB PTB PL PDT PPB PT

Fonte Assessoria Tcnica Legislativa da Cmara Municipal de So Paulo

140

O quadro acima demonstra tambm que o PMDB foi o nico partido a participar de todas as composies da Mesa Diretora, no se repetindo com o PL e PTB apenas no ano da disputa entre petistas e aliados para a presidncia da Cmara. Conclui-se, portanto, que esses trs partidos foram os pilares da coalizo no Legislativo Paulistano, juntamente com os partidos governistas (PT e PCdoB) compondo a maioria necessria para o controle da Mesa Diretora. 3.3 A composio das principais Comisses Permanentes

Todos os projetos de lei apresentados pelo Executivo ou pelo Legislativo devem ser apreciados pelas comisses permanentes competentes e, para prosseguir no trmite legislativo, precisam obter pareceres favorveis nas comisses por onde tramitam. O Regimento Interno ,no seu artigo 39, estabelece: As Comisses Permantes, em nmero de 7 (sete), tm as seguintes denominaes e composio: I Constituio de Justia, com 9 (nove) membros; II Finanas e Oramento, com 9 (nove) membros; III Poltica Urbana, Metropolitana e Meio Ambiente, com 7 (sete) membros;

141

IV Administrao Pblica, com 7 (sete) membros; V Trnsito, Transporte e Atividade Econmica, com 7 (sete) membros; VI Educao, Cultura e Esportes, com 7 (sete) membros; VII Sade, Promoo Social e Trabalho, com 7 (sete) membros; Principais competncias das CP definidas no art. 46 do RI: I estudar proposies e outras matrias submetidas ao seu exame: a) dando-lhes parecer, oferecendo lhes substitutivos ou emendase b) apresentando relatrio conclusivo sobre as averiguaes e inquritos, V realizar audincias pblicas; VI convocar os Secretrios Municipais, os responsveis pela administrao direta ou indireta e os Conselheiros do Tribunal de Contas do Municpio, para prestar informaes sobre assuntos inerentes s suas atribuies; X - discutir e votar projetos de lei que exigirem maioria simples, dispensada a competncia do Plenrio salvo com recurso de 1/10 (um dcimo) dos membros da Casa.

142

Duas das sete Comisses Permanentes, so consideradas para o processo legislativo as mais importantes, a Comisso de Constituio e Justia que tem como competncia, estabelecida no artigo 47 do RI: a) opinar sobre o aspecto constitucional, legal e regimental das proposies, as quais no podero tramitar na Cmara sem o seu parecer;; e a Comisso de Finanas e Oramento a quem compete, a) examinar e emitir parecer sobre projetos de lei relativos ao plano plurianual, s diretrizes oramentrias, ao oramento anual e aos crditos adicionais, alm das contas apresentadas anualmente pelo Prefeito, pela Mesa da Cmara e pelo Tribunal de Contas do Municpio; As outras cinco Comisses so consideradas para anlise do mrito, o que no impede o trmite inicial das proposituras at sua aprovao em plenrio, ao contrrio das outras duas que podem barrar as proposituras no seu nascedouro. Alm disso, a existncia de um instrumento regimental conhecido como Congresso de Comisses, que ser analisado logo a seguir, reduz ainda mais o interesse pelas Comisses Permanentes. Portanto, a presidncia da CCJ e da CFO tem uma importncia muito grande no processo intra-muros do Legislativo e o interesse do Executivo tambm se manifesta, em menor grau se comparado com a Presidncia da Mesa Diretora, pelo controle destes espaos para facilitar suas

143

proposituras ou at mesmo para evitar constrangimentos no trmite legislativo para o governo municipal. Durante os quatro anos de governo petista as presidncias destas duas Comisses ficaram sob a responsabilidade de petistas ou aliados do governo. O quadro 37 demonstra a hegemonia petista na presidncia da Comisso de Finanas e Oramento e a presena dos aliados na de Constituio e Justia, numa clara diviso de poder legislativo entre o PT e os outros partidos da coalizo governista. Quadro 37
Comisses/ anos Constituio e Justia Finanas e Oramento 2001 PDT PT 2002 PT PL 2003 PMDB PT 2004 PMDB PT

Fonte Assessoria Tcnica Legislativa da Cmara Municipal de So Paulo

Outro aspecto importante para a anlise das Comisses Permanentes no Legislativo Paulistano a utilizao do Congresso de Comisses, mecanismo legislativo introduzido no Regimento Interno em abril de 1991 e aperfeioado pelo Procedente Regimental n 01/01 de maro de 2001 que estabelece: Art. 71 Mediante comum acordo de seus Presidentes, em caso de urgncia justificada, podero as Comisses Permanentes realizar reunies conjuntas para exame de

144

proposies ou qualquer matria a elas subordinadas, facultando-se, neste caso, a apresentao de parecer conjunto. Os Procedimentos Regimentais so as decises tomadas pelo Presidente do Legislativo nos casos no previstos no Regimento que se constituem em precedentes regimentais, que orientaro a soluo de casos anlogos, conforme estabelece o artigo 313 do RI. No caso do Congresso de Comisses, o PR 01/01, do vereador Jos Eduardo Cardozo, dirimiu dvidas sobre quorum para aprovar os pareceres conjuntos. Segundo o texto, as decises das reunies conjuntas sero tomadas pela maioria das Comisses participantes, independentemente da existncia de quorum deliberatrio em todas as Comisses, observada, isoladamente, a maioria dos votos de seus membros. Para a aprovao de PARECER CONJUNTO, portanto, necessrio o voto da maioria das Comisses envolvidas na reunio conjunta. Este Procedimento facilitou a aprovao dos pareceres conjuntos, pois o quorum passou a ser considerado em cada Comisso e no do total de vereadores das CPs envolvidos na anlise de cada Projeto de Lei. Ou seja, um Projeto de Lei que necessite de parecer em cinco CPs para ser apreciado em Plenrio precisa obter, no parecer, assinaturas favorveis de vereadores membros de ao menos trs Cps com

145

quorum.,lembrando que o quorum nas Comisses de Constituio e Justia e na Comisso de Finanas de cinco parlamentares e nas demais Comisses o quorum mnimo para deliberao de quatro membros. A utilizao do Congresso de Comisses ocorre quando o Executivo tem interesse na aprovao urgente de determinado Projeto e no quer que o trmite pelas Comisses Permanentes atrase ou dificulte sua aprovao. Para o Legislativo a oportunidade de construir um acordo envolvendo suas proposituras e lev-las para votao em plenrio, agilizando tambm a aprovao de Projetos dos vereadores. Os acordos ocorrem para destravar a obstruo possibilitada no trmite normal de um Projeto de Lei pelas CP at entrar na ordem do dia para sua apreciao e votao pelos 55 vereadores.

Esse mecanismo regimental possibilita agilizar o processo legislativo por um lado e por outro reduz o debate interno, transformando as comisses em nmero para quorum na fase de aprovao de pareceres conjuntos. Alm disso, diminui o interesse da maioria dos parlamentares no aprofundamento da matria em debate, impossibilitando que o mesmo se aproprie de informaes necessrias para uma deciso mais consciente e at mesmo para orientar sua bancada

146

na hora do voto em plenrio. Na maioria das vezes, a informao est restrita a uns poucos legisladores ou tcnicos que obtiveram os dados necessrios, mas no suficientes, para a tomada de decises. a assimetria permanente de informaes entre os legisladores que possibilita muitas decises de interesse do Executivo para a aprovao de seus projetos sem o aprofundamento necessrio ou todas as dvidas esclarecidas. Em suma, a aplicao da verso informacional, no caso do parlamento municipal de So Paulo, se restringe a alguns parlamentares com formao acadmica ou interesse em se tornar especialistas em determinados temas no

Legislativo.Como afirma Limongi (1994-21), deve ser do interesse particular do congressista acumular conhecimentos em uma determinada rea, isto , tornar-se um especialista Esses casos so raros no conjunto dos 55 vereadores da 13 Legislatura, entre eles possvel destacar alguns do Partido dos Trabalhadores como Nabil Bonduki,arquiteto; Aldaza Sposati, assistente social; Odilon Guedes, economista; Carlos Neder, mdico; Jos Eduardo Martins Cardozo, advogado; do Partido Comunista do Brasil o vereador Cludio Fonseca, professor; do PSDB destacam-se os vereadores Roberto Tripoli, ambientalista; Carlos Bezerra Jr, mdico. Todos eles, de uma forma ou de outra, utilizaram-se da formao acadmica para desenvolver o trabalho legislativo na apresentao de Projetos

147

de Lei, na fiscalizao do Executivo ou at mesmo na orientao de suas bancadas na hora do voto em determinados projetos do Executivo. Um exemplo objetivo se deu no debate e na aprovao do Plano Diretor no Legislativo Paulistano, que foi conduzido pelo vereador Nabil Bonduki, indicado pela bancada petista para relatoria do PL e acompanhamento do processo legislativo em funo do seu acmulo tcnico. Portanto, no tm, na Cmara Municipal de So Paulo, as Comisses Permanentes a importncia necessria para se transformar em eixo estruturador da atividade legislativa. Ao contrrio, elas so encaradas pelos parlamentares como espao de disputa interna entre os partidos para a composio de suas foras legislativas, relegando ao segundo plano a possibilidade de utiliz-las como espao de diviso de conhecimento para obter a especializao de seus membros.

Alm disso, sem debates aprofundados no trmite legislativo atravs das comisses as informaes ficaram cada vez mais restritas e as decises sempre mais pragmticas, pois na perspectiva informacional quanto maior a quantidade de informao trazida a pblico, melhor a qualidade da deciso do parlamentar. Limongi afirma que a deciso endogenamente determinada a partir da interao entre os membros da

148

legislatura. Quanto maior esta interao, melhor a poltica a ser adotada (1994-22). Por ltimo, as informaes adquiridas por alguns parlamentares acabam sendo utilizadas pela verso distributivista, mais do que a informacional. O legislador se aproveita da condio privilegiada de especialista para obter ganhos nas decises que ocorreram no processo de deciso legislativa em detrimento da ausncia de informaes coletivas.

3.4 As Comisses Parlamentares de Inqurito: controle e fiscalizao do Executivo. Outro instrumento legislativo importante do Parlamento Municipal so as Comisses Parlamentares de Inqurito as CPI que aprovadas pelo plenrio da Cmara investigam fatos determinados e seus relatrios, em casos especficos, so encaminhados para o Ministrio Pblico para providncias judiciais cabveis, conforme estabelece o Regimento Interno Artigo 90 As Comisses Parlamentares de Inqurito so as que se destinam apurao de fato determinado ou denncia, em matria de interesse do Municpio, sempre que essa apurao exigir, alm dos poderes das Comisses Permanentes e que a elas so igualmente atribudos, poderes

149

de investigao prprios das autoridades judiciais. O artigo 91 define que: sendo suas concluses, se for o caso, encaminhadas ao Ministrio Pblico para que promova a responsabilidade civil ou criminal dos infratores. Portanto, esse instrumento legislativo tem importncia significativa para a apurao de irregularidades ou desvios pblicos ou at mesmo para dificultar os interesses do Executivo. Um governo fragilizado na relao com o parlamento pode facilitar a instalao de CPIs contra os interesses do Executivo. Para evitar esses sobressaltos, conquistar maioria estvel no parlamento, outra preocupao do Executivo para evitar investigaes polticas que travam os interesses do governante, uma das alternativas para administrar a cidade sem preocupaes legislativas.

Durante os quatro anos de governo petista foram apresentados 95 requerimentos solicitando investigao no mbito do municpio, sendo que 23 foram aprovados e as investigaes instaladas nesse perodo, um foi aprovado e cancelado posteriormente, seis foram retirados e 64 pedidos no foram apreciados pelo Plenrio. O quadro 38 demonstra mais uma vez a hegemonia petista na presidncia das CPIs instaladas e a forte presena de partidos aliados ao governo petista na conduo das demais Comisses aprovadas. Do total

150

de Comisses aprovadas, o PT presidiu oito, ou seja, mais de um tero das CPIs; coube ao PSDB apenas duas presidncias e as outras 13 ficaram com os aliados petistas. Quadro 38
Assunto Denncias de irregularidades nas escolas do sistema municipal de ensino Irregularidades na cesso de reas pblicas a entidades Privadas PAS Denncias pertinentes fiscalizao do comrcio ambulante e comercializao indevida de mercadorias em vias pblicas Joo Antonio PT Adriano Diogo PT Arselino Tatto PT Carlos Giannazi PT Presidncia Partido

Eventuais irregularidades ocorridas em licitaes, contrataes dos contratos de lixo de 1987 at a presente data Devanir Ribeiro PT

151

Apurar

possveis

irregularidades na Comercializao das Letras Financeiras Municipal De 1993 a 2000 Apurar irregularidades e ilegalidades na construo dos prdios escolares feitos com ao premoldado em SP Investigar os servios de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio prestados ao municpio Francisco Chagas PT Beto Custdio PT do Tesouro Augusto Campos PT

Irregularidades e ilegalidades na gesto dos recursos do Instituto de Previdncia do Municpio Apurar a Dvida Pblica do Municpio Irregularidades na PMSP que resultam no sucateamanento e abandono dos prdios, mquinas pblicos e equipamentos Eliseu Gabriel PSB Ana Martins PCdoB Cludio Fonseca PCdoB

152

Apurar a emisso e comercialiZao das LFTMs Apurar as responsabilidades na construo e operao de postos de combustveis em SP Apurar as Operaes Interligadas realizadas no Municpio de So Paulo Apurar irregularidades na arrecadao de tributos de toda natureza cuja competncia seja da PMSP Antonio Goulart PMDB Antonio Goulart PMDB Jooji Hato PMDB Eliseu Gabriel PSB

Apurar a responsabilidade por contaminao e passivo ambiental do municpio Jooji Hato PMDB

Apurar irregularidades sobre a alocao e destinao dos recursos direcionados ao FUNDO MUNICIPAL HABITAO DE Paulo Frange PTB

Apurar instala-

irregularidades

na Antonio Carlos Rodrigues PL

o e uso de antenas de qualquer

153

natureza e demais instalaes

Apurar irregularidades

eventuais

tributrias e ou fiscais no municpio Apurar evaso do recolhimento de Imposto Sobre Servios ISS cometida por empresas de Arrendamento Mercantil e Administradoras de Cartes de Crdito em So Paulo Averiguar possveis irregularidades Empresas de Servios de Manobristas de Bares etc Investigar determinadas relacionadas ao TCM questes praticadas por

Antonio Salim Curiati

PPB

Antonio Salim Curiati

PPB

William Woo

PSDB

Gilson Barreto

PSDB

Fonte:Assessoria Tcnica Legislativa da Cmara Municipal de So Paulo, at 03 de agosto de 2004

Outro aspecto importante que se constata no quadro acima diz respeito aos objetivos investigados nesse perodo. As duas CPIs presididas pelo PSDB analisaram objetos sem relao nenhuma com o governo petista,e os fatos investigados

154

no trouxeram dificuldades para a administrao do PT, o que possibilitou a aprovao das Comisses de Inqurito. Exceto a CPI do Lixo, presidida por um petista, Devanir Ribeiro, todas as outras no tinham relao direta com fatos ocorridos durante a gesto Marta Suplicy. E mesmo essa teve um amplo objeto de investigao e contou com uma maioria de parlamentares da base de apoio do governo, evitando maiores danos para a administrao petista. Em suma, o Partido dos Trabalhadores permitiu que vrias CPIs fossem instaladas no governo petista, no entanto conseguiu conduzir ou permitiu que os partidos aliados conduzissem as Comisses Parlamentares de Inqurito no perodo de 2001-2004, inviabilizando qualquer investigao que prejudicasse o Executivo petista ou trouxesse dificuldades para seu governo. Mais uma vez se constata que o controle das CPIs s foi possvel porque a Administrao petista manteve um amplo nmero de vereadores e partidos na coalizo de apoio ao governo e , por outro lado,no ocorreu nenhuma denncia grave envolvendo a Administrao que pudesse ser alvo de uma CPI anti-governista,excetuando o caso do lixo no incio do governo que motivou a aprovao e instalao de uma CPI para investigar esse fato.

155

3.5 Os Projetos de Lei apresentados pelo Executivo Petista

No primeiro captulo desta dissertao tratou-se de forma muito especfica do poder de agenda do Executivo ps a Constituio Federal de 1988 na esfera da Repblica. Nesse item detalhar-se-o inicialmente, as prerrogativas legislativas o executivo municipal e os limites dos legisladores para iniciar o trmite legislativo de determinadas matrias.Em seguida,apresentar-se- o resultado dos quatros anos de governo petista na aprovao de suas proposituras, analisando a qualidade de Projetos apresentados, os aprovados e seus tempos mecanismos regimentais utilizados para as aprovaes. As atribuies constitucionais para o Executivo Legislar, classificadas por Mainwaring e Shugart citados em Pereira e Mueller (1999) como poderes pr-ativos, reativos e de agenda, no caso do governo municipal encontram-se na Lei Orgnica do Municpio de So Paulo, promulgada em 4 de abril de 1990. A LOM definiu os entes responsveis para propor iniciativas de leis e,no caso do Executivo, estabeleceu as prerrogativas do governo municipal para legislar atravs do artigo 37 2 que define: So de iniciativa privativa do Prefeito as leis que disponham sobre:

156

I - criao, extino ou transformao de cargos,

funes ou empregos pblicos na administrao direta, autrquica e fundacional; II servidores III servidores pblicos, municipais, seu regime fixao ou aumento de remunerao dos

jurdico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria; IV - organizao administrativa, servios pblicos e matria oramentria; V - desafetao, aquisio, alienao e concesso de bens imveis municipais; Nestes casos especficos, definidos como o Poder de Agenda do Executivo, o legislador no tem prerrogativas para iniciar o processo legislativo. Ele depende da iniciativa do prefeito para alterar ou emendar as propostas da administrao no mbito da Cmara Municipal. Alm disso, o governo ainda tem outro instrumento importante para acelerar suas iniciativas, pois cabe tambm ao Prefeito, e somente a ele, solicitar urgncia para seus projetos de lei, conforme estabelece o Artigo 38:

O Prefeito poder solicitar que os projetos de sua iniciativa tramitem em regime de urgncia.

157

Esta solicitao reduz o prazo de trmite do projeto e, se no for deliberado em at 30 dias o projeto ser includo na Ordem do Dia, ou seja, obrigando a Cmara a se posicionar para no sobrestar a deliberao dos demais assuntos. Esta prerrogativa mais um instrumento importante para o Executivo acelerar a aprovao de suas iniciativas e obrigar o Legislativo se posicionar. Alm dessas prerrogativas constitucionais, a Lei Orgnica do Municpio ainda estabelece na sua Seo II Das Atribuies do Prefeito que:

Art. 69 Compete privativamente ao Prefeito, alm de outras atribuies previstas nesta Lei: I - iniciar o processo legislativo na forma e nos casos nela previstos; IV - vetar projetos de leis, total ou parcialmente, na forma prevista; X- propor Cmara Municipal projetos de leis relativos ao plano plurianual, diretrizes oramentrias, oramento anual, dvida pblica e operaes de crdito; XVI - propor Cmara Municipal projetos de leis sobre criao, alterao das Secretarias Municipais e Subprefeituras, inclusive sobre suas estruturas e atribuies;

158

So estes os poderes legislativos estabelecidos pela Lei Orgnica do Municpio que garantem o Poder de Agenda do Executivo e estabelecem outras prerrogativas que podem facilitar o trmite das proposituras e sua aprovao em menor tempo. Mais ainda, garantem um poder de veto ao governo quelas propostas aprovadas pela Cmara em que o Executivo no tem interesse poltico, ou mesmo projetos de sua autoria que alterados pelo legislador podem desfigurar o objetivo inicial da proposta. No caso de vetos a Lei Orgnica de Municpio estabelece: Art.42 - Aprovado o projeto de lei, na forma regimental, ser enviado ao Prefeito que, aquiescendo, o sancionar e promulgar. 1 Se o Prefeito julgar o projeto, no todo ou em parte, inconstitucional ou contrrio ao interesse pblico, veta-lo- total ou parcialmente, no prazo de 15 (quinze) dias teis contados da data do recebimento e comunicar dentro de 48 (quarenta e oito) horas ao Presidente da Cmara Municipal os motivos do veto. Sob este arcabouo constitucional o Executivo

Municipal apresenta suas proposituras ao Legislativo, com prerrogativas legislativas superiores s dos vereadores, mesmo assim ele necessita de uma maioria para aprovar seus projetos e evitar os sobressaltos na relao entre os dois poderes. Diante

159

desse quadro analisar-se- a seguir a produo legislativa do Executivo nos quatro anos de governo Marta Suplicy O Executivo petista apresentou nos quatros anos de governo 289 proposituras para anlise e aprovao do Legislativo, sendo que destas, 217 foram aprovados, ou seja, 74,74% dos projetos enviados pelo governo petista foram aprovados pela Cmara Municipal de So Paulo e os 25,26% no aprovados podem ser considerados projetos de baixo impacto para o Executivo ou que o mesmo no se interessou pela sua aprovao. No quadro 39 possvel constatar quantas proposituras foram apresentadas pelo Governo Petista, quantos projetos foram aprovados e quanto os foram atravs da solicitao de urgncia pelo Executivo. Quadro 39
PL's PL's PL's no PL's aprovados com urgncia 2001 2002 2003 2004 Total 59 73 88 69 289 55 62 71 29 217 93,22% 84,93% 80,68% 42,02% 75,08% 04 11 17 40 72 29 41 20 19 109

Anos apresentados aprovados percentual aprovados

Fonte: Assessoria Tcnica Legislativa da Cmara Municipal de So Paulo

160

O quadro acima indica que o ltimo ano de governo petista foi o menos produtivo no aspecto legislativo do que os trs primeiros: apenas 42,02% dos projetos foram aprovados. O principal motivo dessa baixa produtividade est relacionado ao perodo eleitoral. Com a candidatura reeleio da prefeita Marta Suplicy, o legislativo perdeu importncia e os poucos projetos aprovados estavam relacionados obrigatoriedade legal, como Lei de Diretrizes Oramentria, contratao de emergncia ou projetos de interesse poltico, como os de desenvolvimentos da Zona Leste. Das proposituras aprovadas pelo governo petista, 50,23% foram projetos que tiveram a solicitao de urgncia pelo Executivo, ou seja, pouco mais da metade dos projetos contou com esse instrumento regimental para sua agilizao e aprovao. Outro aspecto importante a ser destacado no processo legislativo foi o tempo mdio gasto pelo Executivo na aprovao de suas proposituras. No quadro 40 apresentar-se-o os projetos que foram aprovados no mesmo ano de sua propositura e os que foram aprovados no decorrer da gesto petista. Esta separao se faz necessria para a indicao do tempo mdio dos projetos aprovados no ano de sua apresentao e dos que foram aprovados nos anos seguintes de governo.

161

Quadro 40

Ano de apresenta o 2001 2002 2003 2004 Total

Aprovados no ano

Tempo

Aprovados

Tempo mdio por dia

mdio por posteriormente dia

40 41 54 29 164

64,90 83,68 93,46 61,21 75,81

15 21 17 53

463,93 387,19 300,59 383,90

Fonte: Assessoria Tcnica Legislativa da Cmara Municipal de So Paulo

O quadro acima demonstra claramente que os projetos de interesse do governo foram aprovados rapidamente, com uma mdia de 75,81 dias, enquanto projetos menos importantes demoraram em mdia 287,93 dias. A separao se faz necessria para a comparao com os projetos aprovados dos vereadores, pois os mesmos no contam com a prerrogativa legislativa da solicitao de urgncia. Outro aspecto a ser analisado so as reas em que legislou o Executivo petista nesse perodo. O quadro 41 apresenta classificao dos projetos aprovados nos quatro anos de governo por tema administrativo.

162

Quadro 41
Anos Matria Econmica 2001 2002 2003 2004 Total 13 12 14 06 45 06 04 06 16 Matria Social Matria Administrativa 35 45 51 23 154 01 01 02 LOM

Fonte: Assessoria Tcnica Legislativa da Cmara Municipal de So Paulo

O quadro 10 demonstra que a prioridade do Executivo petista concentrou-se na legislao de matrias administrativas, seguida pelas matrias econmicas e os temas sociais ocuparam o ltimo lugar. No entanto, os nmeros no representam a abrangncia dos programas sociais aplicados pelo governo de Marta Suplicy e aprovados pela Cmara Municipal de So Paulo. Entre eles, destacam-se o Renda Mnima, Primeiro Emprego, Bolsa Trabalho, uniforme e transporte escolar, entre outros, que se transformaram em marca da administrao petista.

Em suma, o governo petista alcanou um alto ndice de aprovao nos projetos apresentados e garantiu que suas prioridades fossem aprovadas em um baixo tempo mdio. Alm disso, o instrumento da urgncia, no governo petista, apesar de ser utilizado em 131 Projetos de Lei, sendo 109

163

aprovados pelo Legislativo, no foi o principal mecanismo para agilizar as proposituras de interesse do Executivo. Conclui-se, portanto, que a coalizo construda no legislativo teve papel prioritrio para essas conquistas. 3.6 A produo do Legislativo Paulistano do governo petista

O Poder Legislativo, em todas as esferas, tem um poder de agenda extremamente restrito em comparao com as prerrogativas legislativas do Poder Executivo apresentadas no item anterior. A Cmara Municipal de So Paulo, em que pese ser o principal Legislativo municipal do Brasil, est submetida s normas constitucionais e as amarras impostas pelo Presidencialismo de coalizo. A Lei Orgnica do Municpio estabelece no seu artigo 13 as atribuies do Poder Legislativo para dispor sobre as matrias de competncia do Municpio, entre elas: I - legislar sobre assuntos de interesse local; III legislar sobre tributos municipais, bem como autorizar isenes, anistias fiscais e remisso de dvidas; IV votar o plano plurianual, as diretrizes

oramentrias e o oramento anual, bem como autorizar a abertura de crditos suplementares e especiais;

164

XIII

- criar, alterar, e extinguir cargos, funes e

empregos pblicos e fixar a remunerao da administrao direta, autrquica e fundacional; XIV aprovar as diretrizes gerais de desenvolvimento urbano, o Plano Diretor, a legislao de controle de uso de parcelamento e de ocupao do solo urbano; XVI criar, estruturar e atribuir funes s Secretarias e aos rgos da administraro pblica ; XVII autorizar, nos termos da lei, a alterao de denominao de prprios, vias e logradouros pblicos.

Faz-se necessrio observar que as vrias competncias do Legislativo Paulistano dependem de iniciativas do Executivo. Os vereadores no possuem prerrogativas para iniciar o processo legislativo sobre vrias matrias exclusivas da Administrao Pblica j descritas no item anterior. Para legislar sobre tais temas depende do Executivo enviar matrias para a Cmara Municipal. So essas amarras constitucionais que cerceiam muitas das iniciativas do parlamentar e confirmam que um dos obstculos do Legislador est relacionado aos limites legislativos impostos pela Lei Orgnica, a Constituio Estadual e a Federal, transformando o parlamentar em mero espectador das iniciativas apresentadas pelo Executivo, homologador das decises do governo ou ainda, reduzindo sua atuao legislativa s proposituras

165

menores para a cidade, como nome de rua ou ttulo de cidado paulistano. Para verificar a produo legislativa do parlamento paulistano cabe lembrar quais so as funes legislativas do vereador. Segundo o artigo 232 do Regimento Interno da Cmara Municipal de So Paulo, o Legislativo Paulistano exerce sua funo legislativa por meio de projeto de emenda Lei Orgnica, projeto de lei, projeto de decreto legislativo e projeto de resoluo.Ainda segundo o Regimento Interno estas proposituras so definidas da seguinte forma:

Art. 233 O projeto de emenda Lei Orgnica a proposio que objetiva alter-la, modificando, incluindo ou suprimindo os seus dispositivos,competindo Mesa da Cmara sua promulgao.

Art. 234 Projeto de lei a proposio que tem por fim regular toda matria legislativa de competncia da Cmara e sujeita sano do Prefeito. 1 - A iniciativa dos projetos de lei cabe: I Mesa da Cmara; II ao Prefeito; III ao Vereador; IV s Comisses Permanentes;

166

V aos cidados.

Art. 236 Projeto de decreto legislativo a proposio destinada a regular matria que exceda os limites da economia interna da Cmara, mas no sujeita sano do Prefeito, sendo promulgada pelo Presidente.

Pargrafo nico Constitui decreto legislativo, entre outras:

matria de projeto de

I fixao de remunerao do Prefeito e do VicePrefeito; II concesso de ttulo de cidado honorrio ou qualquer outra honraria ou homenagem. Art. 237 Projeto de resoluo a proposio destinada a regular matria poltico-administrativa da Cmara. Durante os quatro anos do governo petista a Cmara Municipal de So Paulo recepcionou 2654 proposituras dos 55 vereadores, sendo que foram aprovadas 834 iniciativas protocoladas no perodo da pesquisa e outros 1043 projetos que foram protocolizados nos anos que antecederam o perodo do governo petista,de 2001 at 2004, mas foram aprovados no perodo. Para o estudo em tela essas proposituras no sero

167

contabilizadas na pesquisa, pois 50% dos vereadores da legislatura passada no foram reeleitos e o objeto de estudo se refere ao perodo do governo petista.O quadro 42 abaixo apresenta os projetos aprovados por tema administrativo. Quadro 42
Temas/ Ano Ttulos e Medalhas Logradouros Semana ou dia Educao Adm. Pblicas Programa social Transporte Meio Ambiente Resoluo Lei Orgnica Emendas Orgnica Sade Cultura Esporte Total 01 71 12 01 190 276 04 05 13 02 03 297 26 07 04 834 Lei 2001 31 03 07 09 02 01 14 03 2002 43 38 40 10 28 02 02 05 08 01 2003 127 74 25 01 16 04 02 03 15 2004 123 73 45 03 24 01 07 02 01 Total 324 188 117 14 77 09 05 15 39 01 04

Fonte: Secretaria de Apoio Legislativo da Cmara Municipal de So Paulo

Fica claro ao observar o quadro acima a quantidade de Projetos aprovados pelo parlamento municipal sem muita

168

importncia para a cidade. Dos 834 projetos aprovados, 629 proposituras so de Ttulos, Medalhas, Mudana de nome de rua ou praas e de criao de dia ou semana comemorativa. Portanto, 75,41% dos projetos aprovados concentram-se nessas reas. Uma demonstrao cabal da baixa produo legislativa do parlamento municipal. A baixa produo legislativa est mais associada qualidade do parlamentar, muitas vezes preocupado com sua base eleitoral ou com a ocupao de cargos no governo municipal, fortalecendo a viso distributivista, e com os limites constitucionais que impedem a iniciativa de legislar do vereador em vrias reas da administrao, conforme a Lei Orgnica do Municpio, do que com a forma de relao entre Legislativo e Executivo. O prximo quadro apresenta outro aspecto importante do processo legislativo, o tempo gasto pelas proposituras

aprovadas dos vereadores e serve para uma comparao com as proposituras do Executivo aprovadas nesse perodo. O quadro 43 separa as iniciativas legislativas para melhor compreenso e entendimento do processo legislativo com o respectivo tempo gasto para sua aprovao.

169

Quadro 43
Anos/ Projetos 2001 2002 2003 2004 Projeto lei Emenda LOM 197,08/dias 75,00/dias 254,01/dias 17,00/dias 332,24/dias 382,7/dias 1254/dias 63,85/dias 169,25/dias 262,86/dias 119,5/dias Resoluo Decreto. Legislativo 62,77/dias 95,8/dias 110,74/dias 119,8/dias 97,27/dias

Total/mdia 291,50/dias de dias

448,66/dias 153,86/dias

Fonte: Secretaria de Apoio Legislativo da Cmara Municipal de So Paulo

O quadro acima indica claramente a demora do parlamentar para a aprovao de projetos de lei. Enquanto o Executivo gastou em mdia 75,81 dias para aprovar seus principais projetos, conforme quadro 37, o Legislativo, sem mecanismo de urgncia para suas proposituras, necessitou de 291,5 dias, ou seja, o parlamentar precisou de 215,69 dias a mais para a aprovao de seus projetos de lei. Outro clculo possvel, um projeto do Executivo tramitou e foi aprovado em 2 meses e 15 dias enquanto o do Legislativo necessitou de 7 meses e 19 dias. Outra constatao apresentada no quadro 43 a rapidez que o Legislativo imprimiu para a aprovao dos projetos de decreto legislativo, aqueles que concedem ttulos e honrarias, foram precisos em mdia 97,27 dias, muito prximos ao tempo

170

gasto pelo Executivo (75,81 dias) para a aprovao de seus principais projetos. Em suma, o Legislativo no possuiu mecanismos regimentais para acelerar a aprovao de suas proposituras e, portanto, necessita de acordos intramuros para apressar o trmite e a aprovao de seus projetos, em especial dos projetos de lei, que ficam encalhados nas pautas de votao.

171

Consideraes Finais

A pesquisa terica desenvolvida e o banco de dados da Cmara Municipal de So Paulo permitiram discutir e avaliar alguns elementos que envolvem a interao entre o Executivo e o Legislativo no mbito local para compreender as escolhas do governo e dos atores legislativos envolvidos nessa relao. Estudadas luz do arcabouo terico apresentado no primeiro captulo, as informaes colhidas forneceram elementos importantes para identificar os modelos envolvidos na relao entre os dois poderes, a capacidade de produo legislativa e a supremacia do Executivo no processo legislativo. A observao geral da produo legislativa da CMSP indicou para um modelo hbrido, envolvendo majoritariamente dois modelos de legislativo, a viso distributivista e a partidria. Os legisladores se preocuparam muito com os ganhos e retornos nas suas opes e o Executivo conseguiu atrair para sua base partidos e parlamentares que atuaram para dar maioria no Legislativo Paulistano. Outro aspecto importante identificado nesta pesquisa, diz respeito ao poder de agenda do Executivo e sua capacidade de

172

interferir no processo de produo de leis. Em que pese o Executivo Municipal no dispor de instrumentos

constitucionais que dispensem os votos dos vereadores, como as Medidas Provisrias disponveis no mbito federal, seu poder legislativo extremamente amplo, o que possibilita legislar sobre matrias cujo trmite legislativo a Cmara Municipal no pode iniciar, vetar total ou parcialmente as proposituras aprovadas pelo Legislativo e ainda recorrer solicitao de urgncia para apressar proposituras de seu interesse.

Apesar de todas essas prerrogativas, o Executivo Municipal no pode dispor do Legislativo e precisa de uma maioria para aprovar seus projetos.,Essa dificuldade impe ao Governo a necessidade de constituir uma ampla base para legislar, principalmente para a aprovao de matrias polmicas de sua autoria, ou pode tambm optar pela

negociao de cada projeto individual ou partidariamente. Os dados apresentados nesta pesquisa indicam que o Executivo petista construiu e manteve ao longo de seu governo uma ampla maioria, o que garantiu a aprovao de grande parte dos projetos apresentados pelo governo petista, que no encontrou dificuldades para eleger o presidente da Mesa Diretora durante os quatros anos de mandato e as CPIs no

173

trouxeram nenhum transtorno ou turbulncias para a administrao municipal. Essa escolha foi possvel porque uma parte considervel dos vereadores da legislatura optaram pelos ganhos pontuais e pela manuteno de suas bases eleitorais. Cabe ressaltar a entrevista com o vereador mais velho do parlamento municipal, Wadih Mutran do PP, que afirmou em entrevista gravada em 16 de fevereiro de 2006: todos os vereadores tm interesse em resolver o seu problema na regio.

Alm disso, constatou-se uma mudana ideolgica do Partido dos Trabalhadores se comparado com o primeiro governo petista na cidade de So Paulo. Na gesto de Luiza Erundina no se constituiu uma coalizo de maioria com a participao de partidos que no estivessem alinhados ideologicamente ao PT. O que se percebe na segunda administrao petista foi uma ampliao de sua base de sustentao, incluindo inclusive partidos e parlamentares que eram adversrios dos petistas nas gestes anteriores, o que possibilitou uma coalizo estvel , pautada por barganhas alocativas atravs da participao de partidos e parlamentares na indicao de cargos no governo petista.

174

A supremacia do Executivo ficou demonstrada na quantidade de projetos aprovados de seu interesse e no curto espao de tempo gasto para a aprovao de cada propositura. Essa supremacia fica mais evidente quando se compara com a quantidade e o tempo gasto nas iniciativas dos parlamentares municipais.

Em suma, o modelo de presidencialismo multipartidrio brasileiro impe ao Executivo escolhas que esto ligadas diretamente ao interesse de governar, e portanto, o impossibilitam de se soltar dessas amarras apenas com seus parlamentares ou com os mais prximos. A lgica poltica para o governo conquistar maioria e aprovar seus projetos, mesmo que para isso ele tenha que dispor de cargos e espaos na mquina administrativa.

175

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181

Anexo
1.Roteiro das entrevistas com vereadores da CMSP

1.1 1.1.1. 1.1.2.

Questes sobre o mandato parlamentar Quantos mandatos j exerceu? Quais os principais cargos que ocupou nesta

legislatura? 1.2 Questes sobre a relao entre o Governo e Cmara

Municipal 1.2.1 1.2.2 Como o Executivo Petista se relacionou com o As negociaes da prefeita com o legislativo

Legislativo nesse perodo? envolviam mais vereadores individuais, partidos, bancadas partidrias ou grupos de vereadores? 1.2.3 O governo petista distribuiu cargos para compor sua

base de susteno no legislativo municipal? Em caso afirmativo, quais cargos foram distribuidos para a base aliada? 1.3 Questes sobre os trabalhos legislativos

182

1.3.1

A qualidade das proposituras dos vereadores pode

ser atribuda a quais aspectos? 1.3.2 CMSP? 1.3.3 O legislativo municipal teve suas atribuies reduzidas nesse perodo? Qual a capacidade de legislar do parlamentar na

2.Roteiro das entrevistas com secretrios municipais 2.1 Questes sobre governo de coalizo

2.1.1.

Como o governo municipal construiu uma maioria

legislativa? Quais os cargos utilizados para a consolidao da base de apoio? 2.1.2. Foram procurados, para compor esta base, partidos polticos ou parlamentares individualmente? 2.1.3. bancada 2.1.4. A formao desta maioria trouxe problemas para a petista na CMSP ou para o Partido dos

Trabalhadores? A experincia do primeiro governo do PT na cidade de So Paulo influenciou na montagem do governo Marta Suplicy? 2.1.5. Uma ampla maioria parlamentar pode anular a atuao do Legislativo?

183

2.1.6.

Qual a avaliao quanto aos projetos do Executivo

aprovados pelo CMSP?

3. Vereadores entrevistados para a pesquisa

Ricardo Montoro PSDB Wadih Mutran PP Celso Jatene PTB Carlos Giannazi PT Joo Antonio PT

4. Secretrios Municipais entrevistados para a pesquisa Rui Falco Secretrio Municipal de Governo Antonio Donato Madorno Secretrio Municipal das Subprefeituras

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