Você está na página 1de 22

IGUALDADE RACIAL

1 Apresentao A progressiva preocupao com a questo das desigualdades raciais no mbito das polticas pblicas brasileiras ficou ainda mais evidenciada em 2007: um trio de eventos cujas temticas no se identificavam propriamente com a questo da discriminao racial sade, polticas para as mulheres, e segurana alimentar e nutricional trouxe esta matria para os seus debates no contexto de suas conferncias nacionais. Este captulo, entre outros objetivos, busca mostrar que, ao lado da continuidade dos esforos no sentido de se evoluir na rea das polticas universalizantes, cujo pblico alvo inclui a maior parte dos negros no Brasil, h que se implementar, alocar recursos, coordenar e monitorar iniciativas especficas para este segmento, por meio de planos, programas e aes bem-estruturados. Do contrrio, o Estado estar longe de cumprir os preceitos antidiscriminatrios estabelecidos na Constituio de 1988. E no bojo dos 20 anos da promulgao dessa Carta, analisam-se aqui tambm os movimentos que efetivamente contriburam para o enfrentamento de um dos mais graves problemas de justia social no pas, consubstanciado na questo racial. A esta abordagem o captulo dedica a seo Tema em destaque, na qual so ainda apontados indicadores comparativos entre negros e brancos, nas reas de acesso educao e de renda, antes e depois da Constituio em vigor. Na seo fatos relevantes destaca-se a assinatura do Decreto no 6.261, referente Agenda Social Quilombola, destinada conformao do Programa Brasil Quilombola, que envolve as reas da sade e da educao, investimentos em moradias e luz eltrica, entre outros, com a participao crescente de representantes quilombolas em todo o processo. O acompanhamento apresentado adiante sobre o desenvolvimento dos programas em prol da igualdade racial revela, por um lado, que houve avanos nada desprezveis neste campo, mas tambm o quanto h que se percorrer para o alcance de relaes equnimes de raa no Brasil. 2 Fatos relevantes 2.1 Agenda Social Quilombola No dia 20 de novembro de 2007, data em que se comemorou o dia nacional da conscincia negra naquele ano, o governo federal lanou, por meio do Decreto no 6.261/2007, a Agenda Social Quilombola. Visando consolidao do Programa Brasil Quilombola, a agenda prev aes voltadas para quatro eixos: acesso terra; infra-estrutura e qualidade de vida; incluso produtiva e desenvolvimento local; e direitos de cidadania. A implementao das aes ser realizada de forma integrada pelos diversos rgos do governo federal, tendo sido criado para tanto o Comit Gestor da Agenda Social Quilombola, sob a coordenao da Secretaria Especial de Polticas de Promoo da Igualdade Racial (Seppir), e que conta com a presena de nove ministrios, alm da Casa Civil da Presidncia da Repblica.

ipea

polticas sociais acompanhamento e anlise | 16 | nov. 2008

235

Durante o lanamento, foi ainda anunciado o investimento de R$ 2 bilhes para o perodo 2008-2011. A iniciativa pretende atender 1.739 comunidades quilombolas, localizadas em 330 municpios de 22 estados, e objetiva alcanar, em uma primeira etapa, as comunidades com ndices mais expressivos de vulnerabilidade social. A Agenda Social Quilombola pretende desenvolver programas de promoo da sade, da educao, construo e melhoramento de unidades habitacionais, ampliao do acesso luz eltrica, recuperao e preservao do meio ambiente, promoo do desenvolvimento sustentvel, e fomento da participao dos representantes quilombolas na formulao, negociao e proposio de polticas pblicas. No campo da assistncia social e da transferncia de renda, a meta ampliar a cobertura do Programa Bolsa Famlia para 33.500 famlias quilombolas atendidas, e construir unidades do Centro de Referncia em Assistncia Social (Cras) em 850 municpios que possuam comunidades quilombolas. No que se refere titulao das terras, a proposta que sejam concludos 713 relatrios tcnicos necessrios regularizao fundiria destas comunidades. 2.2 Conferncias O ano de 2007 destacou-se ainda pelo conjunto de conferncias nacionais realizadas no mbito das polticas sociais no pas, abrangendo temas de grande relevncia, a includo o da desigualdade racial. Tanto a II Conferncia Nacional de Polticas para as Mulheres, como a III Conferncia Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional, e ainda a XIII Conferncia Nacional de Sade deram nfase questo racial, conforme ser examinado a seguir. A II Conferncia Nacional de Polticas para as Mulheres teve lugar em Braslia, em agosto de 2007.1 Na oportunidade, definiu-se que o Plano Nacional de Polticas para as Mulheres teria seis novos eixos prioritrios de ao,2 entre os quais o que prev o enfrentamento a todas as formas de discriminao, como o racismo, o sexismo e a lesbofobia. Em sua primeira verso, o plano apenas citava a desigualdade racial, no evidenciando o combate ao racismo enquanto meio de promoo dos direitos das mulheres brasileiras. Com a incorporao deste novo eixo, prev-se a elaborao de programas de enfretamento do racismo nas instituies pblicas governamentais, no governamentais e privadas, medidas de ao afirmativa na formulao de execuo de polticas pblicas, alm de investimento em uma educao anti-racista. Contudo, at o momento as aes da Secretaria Especial de Polticas para as Mulheres (SPM) no contam com iniciativas voltadas especificamente para as mulheres negras. Para exemplificar a complexidade das questes que envolvem o tema, cabe lembrar que a mortalidade materna das mulheres negras continua sendo maior que a mdia nacional, assim como mais elevado o ndice de mulheres negras que nunca fizeram exame clnico de mamas: o de mulheres brancas de 25 anos ou mais que nunca fizeram este exame de 28,7%, ao passo que para as mulheres negras de 46,3%. Referente ao exame de colo de tero, para o mesmo segmento etrio, a proporo de mulheres negras que nunca realizaram tal exame de 25,5%, contra 17,3% para mulheres brancas.3 Os dados so preocupantes para ambos
1. Das 2,5 mil mulheres participantes, 45% se autodeclararam pretas ou pardas. Embora nem todas as representaes tivessem um quantitativo especfico de mulheres negras, o Rio de Janeiro adotou um sistema de cotas de 40% de mulheres negras para sua representao na conferncia. 2. A respeito da II Conferncia Nacional de Polticas para as Mulheres, ver o captulo Igualdade de Gnero no nmero 15 deste peridico. 3. Dados referentes Pesquisa Nacional por Amostra por Domiclios do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (Pnad/ IBGE) 2003, e disponveis em IPEA; UNIFEM. Retrato das Desigualdades. 2 ed.: Unifem / Ipea, 2006.

236

polticas sociais acompanhamento e anlise | 16 | nov. 2008

ipea

os grupos de mulheres, mas os piores indicadores para as mulheres negras lanam como desafio a necessidade da incorporao do combate s iniqidades raciais no acesso aos servios de sade da mulher. A III Conferncia Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional, realizada em julho de 2007, elegeu o seguinte tema central: Por um Desenvolvimento Sustentvel com Soberania e Segurana Alimentar e Nutricional. O objetivo da conferncia foi a construo do Sistema Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (Sisan), alm da elaborao das propostas de diretrizes e orientaes para que o Estado brasileiro promova sua soberania alimentar, contribuindo para o alcance do direito humano alimentao. No debate dos trs eixos temticos definidos para a conferncia,4 o tema da promoo da igualdade racial esteve invariavelmente presente. Tendo como referncia a concretizao do direito humano alimentao adequada, defendeu-se no evento a prioridade dos segmentos mais vulnerveis da populao e, para tanto, o reconhecimento das diversidades de gnero, geracional, tnica, racial e cultural que caracterizam a populao brasileira. Nesse sentido, desde a etapa de sua organizao foi adotado um sistema de representao proporcional nas delegaes estaduais, garantindo a participao na conferncia de segmentos da sociedade que se encontrassem em pior situao de insegurana alimentar e nutricional.5 Participaram como delegados estaduais os seguintes representantes: 49 indgenas, 63 quilombolas, 40 de comunidades de terreiros e 103 representantes da populao negra, em um total de 1.333 delegados. No que diz respeito temtica da desigualdade racial, a Conferncia Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional tambm destacou a gravidade e as caractersticas da excluso da populao negra, evidenciadas pelos indicadores nacionais de insegurana alimentar e nutricional deste grupo. Props o maior reconhecimento das desigualdades por razes de gnero e tnico-raciais, e a construo de programas e aes voltadas para a segurana alimentar e nutricional destas populaes que apresentam maior vulnerabilidade.6 Alm disso, a conferncia concluiu, entre outros, pela necessidade de: i) promover uma alimentao adequada e saudvel nos estabelecimentos que atendem a estes segmentos, como escolas e hospitais, respeitando suas especificidades; ii) implementar e incorporar estratgias diferenciadas de segurana alimentar e nutricional nas polticas pblicas, reconhecendo suas formas especficas de organizao social e territorial; iii) garantir e assegurar o acesso s polticas pblicas sociais, bem como a participao de seus representantes nas instncias de controle social; iv) formular programas dirigidos reparao histrica da insegurana alimentar e nutricional destes grupos; e v) garantir recursos para a realizao de censos e pesquisas com recorte destas populaes, entre elas o censo quilombola.7
4. Os trs eixos temticos da conferncia foram: i) segurana alimentar e nutricional nas estratgias de desenvolvimento; ii) a Poltica Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional; e iii) o Sistema Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional. Ver, a respeito, o captulo Assistncia Social e Segurana Alimentar no nmero 15 deste peridico. 5. Com base em dados estatsticos e informaes dos rgos responsveis, foram definidos quantitativos de cotas para delegados dos povos indgenas, comunidades quilombolas, comunidades de terreiro e para a populao negra. 6. Na conferncia foram indicadas como populaes que apresentam maior vulnerabilidade: povos indgenas, populao negra, comunidades quilombolas, comunidades de terreiro, extrativistas, ribeirinhos, pescadores artesanais, caboclos, e demais povos e comunidades tradicionais. 7. Ainda relacionado ao tema, foi divulgado na conferncia um documento intitulado: Carta Aberta s Autoridades do Brasil e do Mundo. Consignado pelos povos indgenas, populao negra, comunidades quilombolas, comunidades de terreiro, extrativistas, ribeirinhos, pescadores artesanais, caboclos e demais povos e comunidades tradicionais, o documento conclama a uma reflexo a respeito da situao destes povos, exigindo reparao em face dos danos histricos sofridos, assim como o pleno exerccio do direitos civis e coletivos.

ipea

polticas sociais acompanhamento e anlise | 16 | nov. 2008

237

Ainda em 2007 foi realizada da XIII Conferncia Nacional de Sade, ocorrida em novembro, em Braslia, que teve como tema central Sade e Qualidade de Vida: polticas de Estado e desenvolvimento. Nos trs eixos temticos em torno dos quais se organizaram os debates,8 foram apresentadas propostas de polticas pblicas para a populao negra e para as comunidades quilombolas. A par de propostas que visam erradicao da discriminao racial, tnica e social, consideradas como determinantes das condies de sade e qualidade de vida, a conferncia afirmou o direito sade como direito humano essencial que deve levar em considerao as necessidades e caractersticas sociais e culturais especficos dos grupos populacionais. A Conferncia Nacional de Sade previu, entre outros, a efetivao no SUS de aes preventivas e campanhas de sensibilizao voltadas ao combate s discriminaes. Apontou ainda para a necessidade de: i) identificar e superar as atitudes discriminatrias, considerando o preconceito como atitude que contribui para o agravamento do processo sade-doena; ii) garantir e ampliar recursos financeiros na realizao de pesquisas com vistas a superar o racismo institucional no SUS; iii) garantir que o Ministrio da Sade e as secretarias de Sade cumpram com o direito sade como direito de cidadania da populao negra a partir das diretrizes do SUS e da Poltica Nacional da Populao Negra, em todos os nveis e nos agravos mais prevalecentes nesta populao; iv) promover a formao para o trabalho das parteiras quilombolas, garantida a remunerao pelo SUS; v) reconhecer as necessidades especiais de grupos populacionais especficos, bem como criar e implementar uma poltica nacional que contemple o mapeamento dos portadores de anemia falciforme e o atendimento de suas necessidades; e vi) garantir que seja implantada a comisso de defesa da sade integral da populao negra, por intermdio do Conselho de Sade. Por fim, cabe destacar que no ano de 2007 tambm se realizou a VI Conferncia Nacional de Assistncia Social, a qual, ao contrrio das demais, limitou-se a tratar da questo do Sistema nico de Assistncia Social de forma universal: as propostas apresentadas e deliberaes aprovadas no incluem estratgias de enfrentamento desigualdade e discriminao racial.9 Conclui-se, assim, que o reconhecimento da necessidade do enfrentamento das desigualdades raciais nas polticas setoriais, nas conferncias nacionais representa mais um avano no caminho da promoo da igualdade racial. Entretanto, as demandas neste campo exigem intervenes firmes em cada uma das polticas com vistas reduo das desigualdades raciais. importante que esta pauta continue a ser debatida nas prximas conferncias, tanto no sentido do aprofundamento das estratgias como de monitoramento e avaliao das iniqidades raciais. 3 Acompanhamento da poltica e dos programas Nesta seo sero abordadas algumas iniciativas de enfrentamento ao racismo e de reduo das iniqidades raciais no ano de 2007, nos campos da sade, da educao e da economia solidria. Por fim ser apresentada, para o mesmo perodo, a anlise da execuo oramentria do Programa Brasil Quilombola.
8. Os trs eixos temticos da conferncia foram: i) desafios para a efetivao do direito humano sade no sculo XXI: Estado, sociedade e padres de desenvolvimento; ii) polticas pblicas para a sade e qualidade de vida: o SUS na Seguridade Social e o Pacto pela Sade; e iii) a participao da sociedade na efetivao do direito humano sade. Ver a respeito o captulo Sade deste peridico. 9. A Conferncia Nacional de Assistncia Social contou com um painel sobre o tema Assistncia Social: superando a intolerncia e promovendo a incluso.

238

polticas sociais acompanhamento e anlise | 16 | nov. 2008

ipea

3.1 Poltica Nacional de Sade Integral da Populao Negra A Poltica Nacional de Sade Integral da Populao Negra foi aprovada pelo Conselho Nacional de Sade em novembro de 2006. Sua formulao ficou a cargo da Secretaria de Gesto Estratgica e Participativa (SGEP) do Ministrio da Sade (MS), que contou com o apoio do Comit Tcnico de Sade da Populao Negra (CTSPN). Edies anteriores deste peridico j se incumbiram de afirmar que o texto da Poltica Nacional de Sade Integral da Populao Negra representa um avano qualitativo no que se refere compreenso da promoo da eqidade racial no atendimento prestado pelo Sistema nico de Sade (SUS).10 Ao inserir a preocupao do combate ao racismo e a discriminao como um princpio transversal ao SUS, o referido documento acaba por se constituir em uma importante inovao no plano da proposio de polticas pblicas no pas, incluindo a temtica racial no bojo das preocupaes para a implementao de uma poltica universal. No entanto, durante o ano de 2007, a poltica seguiu sem implementao, por no ter sido pactuada no mbito da Comisso Intergestora Tripartite (CIT). neste espao institucional que os gestores das trs esferas de governo Unio, estados e municpios debatem e definem os termos de implementao dos programas adotados em escala nacional, mas cuja execuo de responsabilidade local. A ausncia de pactuao representa, dessa forma, um efetivo entrave implementao da Poltica Nacional de Sade Integral da Populao Negra. 3.2 Educao: a Lei no 10.639/2003 e o Programa Brasil AfroAtitude 3.2.1 A implementao da Lei no 10.639/2003 Uma das mais importantes iniciativas ocorridas nos ltimos anos no campo do combate s desigualdades raciais na rea da educao diz respeito aprovao da Lei no 10.639/2003, que institui a obrigatoriedade do ensino de histria e cultura africana e afro-brasileira no ensino fundamental e mdio de todo o pas. Entretanto, diversos obstculos tm se apresentado sua implementao. Entre eles, destaca-se a ausncia de uma normatizao sobre os critrios e contedos necessrios implementao, resultando em diversas experincias que muitas vezes no correspondem vocao do projeto, que a de promover a construo de uma cultura anti-racista e pr-diversidade no sistema de ensino.11 A ausncia destes critrios e contedos no somente tem dificultado a construo dos projetos educacionais, mas tambm reflete-se na dificuldade do Ministrio Pblico em fiscalizar a implementao da lei. Buscando dar uma resposta a esses problemas, a Secretaria de Educao Continuada e Diversidade do Ministrio da Educao (Secad/MEC) vem desenvolvendo, desde 2007, uma tentativa de padronizao das experincias em curso. Como resultado deste processo foi institudo, em dezembro daquele ano, o Grupo de Trabalho Interministerial para a constituio de um Plano Nacional de Implementao da Lei no 10.639/2003. O plano ser fruto dos debates a serem realizados no primeiro semestre de 2008 em seis encontros regionais sobre as experincias, avanos e dificuldades observados na implementao da lei. Foram convidados a participar do encontro gestores estaduais e municipais de educao, entidades dos movimentos sociais, Ministrio Pblico, entidades do movimento negro e rgos da administrao pblica.
10. Ver, especialmente, o nmero 14 deste peridico. 11. Sobre as diretrizes de construo de uma cultura anti-racista e pr-diversidade da Lei no 10.639/03, ver Parecer CNE/ CP. 003/2004.

ipea

polticas sociais acompanhamento e anlise | 16 | nov. 2008

239

As experincias, de fato, tm sido amplas e diversificadas. No mbito do Ministrio da Educao (MEC), desde a promulgao da Lei no 10.639/03, vm sendo desenvolvidas aes voltadas capacitao dos professores neste contedo. Entre as diversas iniciativas adotadas, pode-se distinguir o curso Educao-Africanidades-Brasil, promovido pela Secad em parceria com a Universidade de Braslia (UnB). O curso foi estruturado em quatro unidades programticas12 que abordaram a histria e cultura africana e afro-brasileira em seus aspectos geogrficos, histricos, sociais e estticos, alm de propor uma reflexo sobre o currculo escolar luz do enfrentamento discriminao racial. Oferecido na modalidade de extenso universitria a distncia, o curso teve lugar entre junho e outubro de 2006, com a carga horria de 120 horas/aula. Sua meta inicial era capacitar 25 mil professores das escolas pblicas. No entanto, devido a problemas de ordem pedaggica e tecnolgica, observou-se um alto ndice de desistncia, tendo sido capacitados apenas 6.800 professores. Diante da baixa efetividade do EducaoAfricanidades-Brasil em relao aos objetivos propostos, a Secad realizou, ainda no final de 2006, uma primeira avaliao do programa e evitou abrir novas turmas no ano de 2007. Nos resultados desta primeira avaliao13 constataram-se duas dificuldades principais: a de acesso dos professores cursistas e dos tutores aos mecanismos de informatizao necessrios realizao do curso, e a de sua prpria operacionalizao por propor metas de formao muito ambiciosas. O clculo inicial no curso que cada tutor seria responsvel pelo acompanhamento de 144 professores cursistas. Mais um problema observado foi, ao se fazer o desenho do curso, no ter sido considerada a realidade da rede pblica de ensino marcada por problemas de escassez de recursos fsicos e humanos nas escolas. At o incio de 2008 no se tinha certeza sobre a continuidade da experincia, uma vez que os primeiros resultados do processo avaliativo apontavam para uma baixa eficcia da iniciativa. Outra ao do MEC no mbito da implementao da Lei no 10.639/2003 foi a constituio, no ano de 2006, do Programa de Aes Afirmativas para a Populao Negra nas Instituies Pblicas de Educao Superior (UniAfro). O programa tem como objetivos principais apoiar e incentivar a criao e o fortalecimento dos Ncleos de Estudos Afro-Brasileiros (Neabs) em instituies de ensino superior pblicas, com a finalidade de promover a produo e difuso de conhecimento sobre a cultura afro-brasileira, e subsidiar projetos de acesso e permanncia de afro-brasileiros nas universidades. O UniAfro opera via estabelecimento de protocolos de cooperao entre o MEC e os Neabs, ou rgos similares. Os protocolos firmados em 2006 tm validade de dois anos, podendo ser prorrogados a depender de acordo entre o MEC e o ncleo. No primeiro edital do programa, foram estabelecidos trs eixos de ao aos quais deveriam se adequar os projetos propostos. O primeiro era direcionado publicao de
12. Essas unidades foram assim distribudas: i) frica: seus aspectos histricos e geogrficos; ii) Histria do Brasil: escravismo, as formas de resistncia dos negros nos quilombos e mocambos e a religiosidade afro-brasileira; iii) Brasil Representaes: a presena negra no Brasil, as marcas de africanidade na cultura brasileira, a representao do corpo afrodescendente; e iv) Currculo, Escola e Identidade: educao pr-escolar, imagens afro-brasileiras nos livros escolares, prticas pedaggicas e a construo da identidade. 13. As informaes da primeira avaliao do Programa Educao-Africanidades-Brasil foram divulgadas no livro SECAD; MEC. Diversidade na Educao: experincias de formao continuada de professores. Coleo Educao para Todos. Secad/MEC.

240

polticas sociais acompanhamento e anlise | 16 | nov. 2008

ipea

obras, materiais didtico-pedaggicos e paradidticos que contemplassem a lei, o Parecer do CNE/CP no 003/2004, e a Resoluo CNE/01/2004, que tratam sobre o contedo e a metodologia de ensino da cultura e histria africana e afro-brasileira. O segundo eixo visava a projetos de formao de profissionais em educao, fossem em cursos presenciais ou a distncia, de extenso universitria ou de aperfeioamento, que contemplassem, prioritariamente, as reas de histria do negro no Brasil e nas Amricas, literatura afrobrasileira e africana, histria da frica e educao e relaes tnico-raciais. O terceiro eixo focava a promoo do acesso e da permanncia no ensino superior de estudantes negros e o fortalecimento institucional da temtica tnico-racial, alm do apoio a projetos de pesquisa nas reas de relaes tnico-raciais, aes afirmativas, histria e cultura afrobrasileira e africana. Nesta primeira edio do programa foram aprovados 22 projetos, dos quais dez eram direcionados capacitao de profissionais para a educao em relaes tnico-raciais. No ano de 2007, os projetos aprovados no ano anterior continuavam operando, destacando-se as aes de formao continuada de professores, especialmente em universidades estaduais. Nestas, a maioria dos projetos tinha como meta a capacitao de professores, a publicao das experincias do programa e/ou material didtico, assim como o auxilio a alunos negros em sua permanncia no ensino superior. Foi capacitado, nos 10 projetos aprovados que previam aes neste campo, um total de 2.800 professores, e h previso de publicao de mais de 15 livros. Cabe destacar que, ainda em 2006, tais aes, antes de responsabilidade da Secad, migraram para o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE), que passou a responder pela execuo financeira dos projetos. Neste novo contexto, a partir de 2007 as aes prioritrias na implementao da lei em pauta sofrem um redirecionamento para a formao continuada de professores e para a produo de material didtico. Nova resoluo do FNDE lanada no incio de 2008 define apenas duas linhas de aes para a nova seleo de projetos para o UniAfro: i) a formao inicial e continuada de professores e graduados em licenciatura em cursos de pedagogia; e ii) a elaborao de material didtico para o ensino de histria e cultura afro-brasileira e africana. Dessa forma, o UniAfro parece se retirar das aes de promoo do acesso e da permanncia no ensino superior de estudantes negros, e do fortalecimento institucional da temtica tnico-racial nas instituies de ensino. Pode-se concluir, assim, que a Lei no 10.639/2003 vem enfrentando diversos problemas na sua implementao, que vo desde a definio dos contedos que devem ser inseridos nos programas disciplinares at os critrios avaliativos sobre sua efetivao. As aes desenvolvidas pelo Ministrio da Educao na tentativa de constituio de uma padronizao da experincia ainda no permitem uma avaliao sobre sua eficcia na soluo destes problemas. Dada a relevncia da matria, espera-se que durante o ano de 2008 as dificuldades sejam superadas, bem como ampliadas as metas de formao dos projetos apoiados. 3.2.2 O Programa Brasil AfroAtitude O Programa Integrado de Aes Afirmativas para Negros, ou Brasil AfroAtitude, foi lanado oficialmente em dezembro de 2004 como uma parceria entre o Ministrio da Educao, por intermdio da Secretaria de Ensino Superior (SeSu), o Ministrio da Sade, por meio do Programa Nacional de DST/AIDS (PN-DST/AIDS), a Secretaria Especial de Polticas de Promoo da Igualdade Racial (Seppir), e a Secretaria Especial dos Direitos

ipea

polticas sociais acompanhamento e anlise | 16 | nov. 2008

241

Humanos (SEDH). Posteriormente, com a constituio do Programa Estratgico de Aes Afirmativas: Populao Negra e AIDS, o AfroAtitude passou a compor uma de suas aes.14 O programa teve como objetivo principal o preenchimento de duas lacunas. A primeira se refere inexistncia e/ou incipincia de apoio logstico e financeiro aos alunos negros que entravam pelos sistemas de cotas que passaram a ser institudos em universidades federais e estaduais em todo o pas a partir de 2001.15 A segunda, pequena produo de conhecimento no campo das relaes entre AIDS e populao negra e racismo. O programa teve incio por meio de uma parceria entre o PN-DST/AIDS, a SeSu/MEC, e a reitoria de dez universidades que integraram o programa,16 e sua validade seria para o ano de 2006. Apesar de terem trmino previsto para o final de 2006, trs universidades permaneceram com atividades durante o ano de 2007 devido ao fato de os termos de cooperao terem sido assinados em meados de 2006. O AfroAtitude operava pela oferta de bolsa de estudos para alunos negros cotistas das universidades pblicas que firmaram acordo de cooperao com a SeSu e o PNDST/Aids. Foram oferecidas 50 bolsas para alunos em cada uma das universidades que faziam parte de programa, o que totalizou 500 alunos atendidos. Estes eram inseridos em atividades de pesquisa, extenso e monitoria. As bolsas eram equivalentes s do Programa Institucional de Bolsa de Iniciao Cientfica do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (Pibic/CNPq),17 com a peculiaridade de que o projeto desenvolvido deveria se relacionar com os temas de racismo, epidemia de DST/ AIDS, direitos humanos, gnero e sexualidade. O objetivo era inserir os alunos bolsistas na experincia acadmica de pesquisa e extenso, e assim fomentar o ingresso de alunos negros na produo de conhecimento nas universidades brasileiras. Apesar do programa ter sido avaliado como bem-sucedido em praticamente todos os seus objetivos, no existe perspectiva para a sua manuteno. At o final de 2007,
14. O Programa Estratgico de Aes Afirmativas: Populao Negra e AIDS executado pelo Ministrio da Educao, por intermdio da SeSu; Ministrio da Sade, por meio do PN- DST/AIDS; da Seppir; e da SEDH. O programa executa suas aes com prioridade em quatro componentes principais: i) Implementao de polticas: formulao, fortalecimento ou implementao de polticas de mbito nacional que garantam a eqidade nos servios de sade; ii) Promoo de Parcerias: que visa articulao e ao fortalecimento, entre organizaes da sociedade civil e governamentais, de redes de apoio implementao de polticas pblicas de promoo da igualdade racial; iii) Produo de Conhecimento: organizao e produo de novos conhecimentos, de modo a preencher as lacunas e servir de subsdio a tomada de decises do poder pblico no campo da preveno, assistncia e direitos humanos referentes sade da populao negra; e iv) Capacitao e Comunicao: treinamento e formao adequada para lidar como a diversidade da sociedade brasileira e com as peculiaridades do processo sade/doena da populao negra. O Programa Brasil AfroAtitude uma das sete aes do componente Promoo de Parceria. Informaes contidas no Programa Estratgico de Aes Afirmativas: populao negra e AIDS, maro de 2006. Disponvel no site: <http://www.aids.gov.br/data/Pages/LUMISA787E311PTBRIE.htm>. Acesso em 25/05/2008. 15. Em 2008 identificaram-se 48 universidades pblicas operando sistemas de cotas ou bonificaes. Sobre o assunto, ver o captulo Igualdade Racial no nmero 15 deste peridico. 16. Foram dez universidades que fizeram parte do programa: a Universidade de Braslia, Universidade de Montes Claros (MG), Universidade Estadual da Bahia, Universidade Estadual de Londrina (PR), Universidade Estadual de Minas Gerais, Universidade Estadual do Mato Grosso do Sul, Universidade Estadual do Rio de Janeiro, Universidade Federal da Bahia, Universidade Federal de Alagoas e Universidade Federal do Paran. 17. O Pibic/CNPq um programa voltado iniciao cientfica e formao de novos talentos cientficos. Direcionado para o aluno de graduao, serve de incentivo formao, privilegia a participao ativa de bons alunos em projetos de pesquisa com qualidade acadmica, mrito cientfico e orientao adequada, individual e continuada, e objetiva ainda fomentar os alunos a continuar em sua formao na ps-graduao. O programa oferece bolsas de pesquisa para alunos de todo o Brasil, conforme critrios definidos pela Resoluo Normativa (RN) do CNPq no 006/1996. Cabe ressaltar que, diferentemente do funcionamento do AfroAtitude, a RN que orienta a concesso de bolsas do Pibic no define percentuais, ou mecanismo de acesso diferenciado para alunos cotistas ou beneficirias de programas de aes afirmativas, e atende a alunos tanto do sistema pblico de ensino quanto do privado.

242

polticas sociais acompanhamento e anlise | 16 | nov. 2008

ipea

sua implementao como projeto piloto no encontrou acolhida em uma instituio do governo federal que garanta a sua continuidade.18 Com o final do termo de cooperao que deu origem ao programa, algumas universidades buscaram manter as atividades por meio de outras fontes de financiamento. No caso da Universidade de Braslia, as bolsas de estudos passam a ser financiadas pela prpria instituio. Entre os principais pontos positivos do programa, pode-se indicar o carter inovador como programa federal de enfrentamento das desigualdades raciais, assim como de fomento da produo de conhecimento sobre sade e o racismo, a partir de um olhar sobre em que medida a discriminao racial um elemento de vulnerabilidade da populao negra diante de uma epidemia como a Aids. Outro importante elemento positivo foi o de que, alm de ser uma ao de apoio permanncia dos estudantes cotistas, o programa propicia a criao de um espao institucional de estudo e pesquisa envolvendo estes estudantes, o que representa uma marca necessria consolidao das polticas de aes afirmativas nas universidades brasileiras. 3.3 Economia Solidria Desde a criao da Seppir, o pas vem assistindo a um expressivo crescimento nas aes voltadas para as comunidades remanescentes de quilombos. A maior parte destas iniciativas vm sendo organizadas no mbito do Programa Brasil Quilombola, que tem como objetivo promover o desenvolvimento sustentvel das comunidades tradicionais remanescentes de quilombos. Apesar de menos conhecida, o Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE) tambm vem desenvolvendo uma ao voltada para as populaes quilombolas. O programa foi criado em 2003 com o nome de Projeto de Etnodesenvolvimento Econmico Solidrio das Comunidades Quilombolas. Em 2004 o programa foi ampliado para cobrir outros segmentos e passa a ser denominado Programa Brasil Local: Desenvolvimento e Economia Solidria. O programa funciona sob a responsabilidade do Departamento de Fomento da Secretaria Nacional de Economia Solidria do MTE e est presente em todas as Unidades da Federao. Seu objetivo apoiar organizaes coletivas de trabalhadores em empreendimentos econmicos solidrios, visando gerao de emprego e renda e promoo do desenvolvimento local sustentvel. A estratgia do programa fomentar as atividades econmicas em desenvolvimento pelas comunidades. Para tanto, so oferecidas oficinas e cursos de gesto e de empreendedorismo, assim como a instalao de rdios comunitrias. As principais atividades produtivas fortalecidas se referem produo agrcola de produtos como a mandioca, seu beneficiamento na produo de farinha, a produo de hortalias, de caf e de pimenta, entre outros produtos. A piscicultura e a produo de artesanato tambm esto inseridas no principal grupo de atividades identificadas pelo programa. Outra iniciativa a ser registrada a construo de bancos comunitrios para facilitar o acesso dos produtores quilombolas ao microcrdito. Em 2007, o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) e o Ministrio do Meio Ambiente (MMA) tornaram-se parceiros do programa, o que permitiu ampliar as suas aes, atingindo um total de 510 agentes de promoo do desenvolvimento local e economia solidria. Destes, 12% (ou seja, 60 agentes) so agentes de etnodesenvolvimento quilombolas. No segundo semestre de 2007 o Programa Brasil Local
18. Sobre a questo do Programa AfroAtitude no ter encontrado acolhida em outros ministrios, ver o captulo Igualdade Racial do nmero 15 deste peridico.

ipea

polticas sociais acompanhamento e anlise | 16 | nov. 2008

243

realizou oficinas em diversos estados brasileiro, com a finalidade de capacitar comunidades quilombolas para o empreendedorismo solidrio e para a autogesto de recursos econmicos. A perspectiva que, para o perodo de 2008 a 2011, sejam qualificados 300 agentes de etnodesenvolvimento, que se intensifiquem e se fortaleam as redes e cadeias produtivas, e que se efetive a constituio de 20 bancos comunitrios quilombolas. O oramento destinado para este perodo para o Programa Brasil Local de cerca de R$ 45,5 milhes. No h dvida de que esse pode ser o comeo de uma nova linha de ao, potencialmente promissora, visando promoo e ao desenvolvimento das comunidades quilombolas. Contudo, em que pesem os projetos de sucesso, as experincias na linha da gerao de emprego e ocupao, do desenvolvimento local, ou do desenvolvimento regional voltado a populaes vulnerveis ou a territrios carentes e/ou economicamente deprimidos detm uma longa tradio de insucessos acumulados nas ltimas trs dcadas. Os desafios colocados neste campo so expressivos, e ainda mais significativos em funo das especificidades sociais e culturais e da diversidade que caracterizam as comunidades quilombolas no pas. O sucesso da experincia depender, assim, em larga medida, do resgate dos esforos realizados at agora por experincias similares, a par da escuta atenta das expectativas e ansiedades da populao envolvida. 3.4 Combate ao racismo institucional O tema do racismo institucional emerge no Brasil como objeto de polticas pblicas em 2001, a partir dos preparativos para a III Conferncia Mundial de Combate ao Racismo, Discriminao Racial, Xenofobia e Intolerncia Correlata. Desde ento, o tema vem se consolidando e gerando vrias experincias em rgos federais, estaduais e municipais. Na esfera federal, destacou-se o Programa de Combate ao Racismo Institucional (PCRI), criado em 2005 por meio de uma parceria entre Seppir, Ministrio Pblico Federal (MPF), Ministrio da Sade (MS), Organizao Pan-Americana de Sade (Opas), Departamento Britnico para o Desenvolvimento Internacional e Reduo da Pobreza (DFID) e Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (Pnud). O programa contou ainda com aes na esfera municipal, tendo sido implementado nas cidades de Recife e Salvador, e pelo Ministrio Pblico do Estado de Pernambuco (MPPE). Contudo, o programa tinha durao determinada, e foi concludo ao final de 2006.19 Com o fim do PCRI, muitas das atividades foram assumidas pelos parceiros. Em Salvador, passaram a ser desenvolvidas pela Secretaria Municipal de Reparao (Semur). No primeiro semestre de 2007, a Semur realizou a II Oficina de Sistematizao dos Resultados do Programa, que, alm dos representantes das prefeituras de Recife e Salvador, contou com a participao do Ministrio Pblico do Estado de Pernambuco (MPPE). Entre as aes realizadas pode-se ainda citar a de sensibilizao de funcionrios e gestores de polticas pblicas para a identificao e combate ao racismo institucional, e a formao de bancos de dados com recorte racial nos diversos setores da administrao pblica. Nesse sentido, em maio de 2007 a Secretaria realizou uma oficina com gestores e funcionrios do Servio Municipal de Intermediao de Mo-de-obra (Simm), visando sensibilizar aqueles que trabalham no atendimento ao pblico sobre a importncia do preenchimento do quesito cor nos formulrios de cadastro, assim como a forma correta
19. Sobre o histrico do Programa de Combate ao Racismo Institucional, seus objetivos e aes, ver o captulo Igualdade Racial no nmero 14 deste peridico.

244

polticas sociais acompanhamento e anlise | 16 | nov. 2008

ipea

de abordar a questo junto aos candidatos. Atualmente as atividades de combate ao racismo institucional na prefeitura contam com a participao das secretarias de Educao, Sade, Administrao, Habitao, Relaes Internacionais e Desenvolvimento Social, alm das superintendncias de Polticas para a Mulher e Conservao do Solo. No que se refere sade da populao negra, pode-se destacar a realizao, em Salvador, do Seminrio de Formao de Ouvidorias para Atendimento s denncias de Racismo Institucional na Sade, que teve por objetivos: capacitar tcnicos da ouvidoria para acolher e encaminhar as queixas relativas s vtimas de racismo e racismo institucional; discutir o estabelecimento de um fluxo para as denncias de racismo no atendimento da sade; e sensibilizar a ouvidoria para identificar as denncias na perspectiva do racismo.20 O MPPE tambm vem dando continuidade s aes de combate ao racismo institucional. Em novembro de 2007 foi lanada campanha para a divulgao da existncia do problema e da forma como o racismo limita as oportunidades sociais da populao negra. A campanha foi desenvolvida pelo GT Racismo e pela Assessoria de Comunicao do MPPE, e contou com banners, cartazes, panfletos, bottons e adesivos que foram distribudos entre os promotores e procuradores de justia, assim como a entidades ligadas defesa dos direitos da populao negra e ainda a demais rgos pblicos. Tambm foi produzido um spot de vdeo, veiculado na TV Universitria.21 No Ministrio da Sade (MS), o PCRI foi substitudo pela campanha Combate ao Racismo Institucional. A nova ao visa atuar de modo abrangente no SUS e, neste sentido, o fomento participao social nas instncias estaduais e municipais de gesto da poltica de sade torna-se uma estratgia necessria ao enfrentamento do racismo institucional. Esta necessidade deriva da descentralizao que caracteriza o SUS, cuja responsabilidade de gesto se encontra partilhada entre os governos federal, estaduais e municipais . No ano de 2006, teve incio o Projeto Participao e Controle Social da Populao Negra em Sade, resultante de uma parceria entre o MS, por meio da Secretaria de Gesto Estratgica e Participativa (SGEP) e a Organizao de Mulheres Negras Criolas sediada na cidade do Rio de Janeiro. O projeto tinha como meta a realizao de capacitaes em todo o pas, com o objetivo de ampliar a participao de organizaes negras nos processos de delineamento, negociao, implementao e monitoramento de polticas pblicas voltadas para sade da populao negra nas diferentes esferas de governo. No ano de 2007, o projeto capacitou um total de 150 lideranas de organizaes negras de todo o territrio nacional. Ainda enquanto produto do projeto, foi elaborado o Manual Participao e Controle Social para Eqidade em Sade da Populao Negra, que se prope a dar suporte s iniciativas para o controle social da aes em sade da populao negra, bem como propiciar um mapeamento de atividades em desenvolvimento.

20. Informaes contidas no Relatrio de Aes da Semur ano 2007. 21. Boletim informativo do GT Racismo do MPPE no 10. Dezembro de 2007.

ipea

polticas sociais acompanhamento e anlise | 16 | nov. 2008

245

3.5 Execuo oramentria do Programa Brasil Quilombola O Brasil Quilombola um programa interministerial criado em 2004 com o objetivo de promover o desenvolvimento das comunidades quilombolas, a partir de uma estratgia sustentvel e observando as especificidades histricas e culturais destas comunidades. As aes do programa so executadas pelo Ministrio da Sade (MS), Ministrio da Educao (MEC), Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA) e Secretaria Especial de Promoo da Igualdade Racial (Seppir). A Seppir coordena o programa e encarregada de promover a integrao das aes finalsticas desenvolvidas pelos outros ministrios. O Brasil Quilombola atualmente o principal programa da Seppir e representa, no plano do Poder Executivo, a efetivao do direito posse das terras pelas comunidades remanescentes de quilombos, conforme previsto na Constituio Federal, alm da promoo do acesso destas populaes s polticas pblicas. O MDA encarregado do processo de reconhecimento, identificao e demarcao das reas quilombolas, enquanto o MEC responsvel pela construo, ampliao e reforma das escolas em comunidades quilombolas, assim como por promover a distribuio e material de didtico e responder pela formao continuada de professores. Ao MS, por sua vez, cabem as aes de preveno, promoo e recuperao da sade da populao das comunidades, de forma integral e contnua. A tabela 1 apresenta o oramento do Programa Brasil Quilombola e sua execuo oramentria nos anos de 2006 e 2007.
TABELA 1

Execuo oramentria do Programa Brasil Quilombola (2006 e 2007)


(em R$ 1,00 valores corrigidos)1 2006 Ministrio MS MEC MDA Seppir
Total

2007 Liquidado (C) 3.047.336 9.944.502 6.661.412


19.653.250

Dotao inicial (A) 5.356.434 34.657.632 13.875.740


53.889.805

Autorizado (lei + crditos) (B) 5.356.434 34.957.973 13.875.740


54.190.146

Nvel de execuo (%) (C/B)) 0,0 56,9 28,4 48,0


36,27%

Dotao inicial (E) 200.000 5.172.000 31.800.234 13.999.000


51.171.234

Autorizado (lei + crditos) (F) 200.000 197.200 31.001.274 13.999.000


45.397.474

Liquidado (G) 70.899 7.345.517 7.123.460


14.539.876

Nvel de Execuo (%) (G/F) 35,4 0,0 23,7 50,9


32,03%

Fonte: Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal/Secretaria do Tesouro Nacional (Siafi/STN). Elaborao: Diretoria de Estudos Sociais do Ipea (Disoc/Ipea). Nota: 1 Valores atualizados pelo IPCA* mdio. *IPCA: ndice de Preos ao Consumidor Amplo.

Nota-se, pela tabela 1, uma queda expressiva no valor autorizado para o programa entre os anos de 2006 e 2007. A diferena de recursos no perodo de mais de R$ 8,7 milhes em valores reais. Chama ateno ainda o reduzido percentual de sua execuo financeira, tanto em 2006 (36,27%) como em 2007 (32,03%). Na rea da sade, at 2006, os recursos alocados para as aes em reas quilombolas no tinham dotao oramentria prpria, estando inseridos na ao, de carter mais geral, chamada Sade da Populao Negra. Em 2007, instituda uma alocao oramentria especfica, que, entretanto, alm do restrito valor, tampouco efetivou um nvel de execuo expressivo. Estes recursos so destinados basicamente a repasses via convnios com prefeituras, visando ao atendimento quelas comunidades em matria de sade. Destaca-se tambm na tabela a praticamente no-execuo do oramento do MEC em 2007. A queda de execuo oramentria do MEC no ano de 2007 foi a mais significativa entre os ministrios. Seu oramento no Brasil Quilombola em 2006 foi de mais de R$ 5,3 milhes, tendo sido executados 56,9% deste valor. No ano de 2007 o oramento autorizado do programa foi reduzido para apenas R$ 197,2 mil mas, at o

246

polticas sociais acompanhamento e anlise | 16 | nov. 2008

ipea

incio de 2008, o ministrio no havia sequer apresentado a execuo do valor. Tal fato pode ser explicado, ao menos em parte, pelas mudanas ocorridas na poltica de educao, decorrentes da implantao do Plano de Desenvolvimento da Educao (PDE). Instituindo os Planos de Aes Articuladas (PAR), de carter plurianual, o PDE reestrutura as transferncias voluntrias da Unio, em substituio prtica anterior de realizao de convnios unidimensionais e efmeros.22 O PAR deve envolver todas as atividades e projetos educativos do municpio, incluindo os voltados s comunidades quilombolas. A novidade em termos de planejamento e as dificuldades para sua elaborao afetaram as alocaes do Programa Brasil Quilombola.23 Por fim, destaca-se a continuidade da baixa execuo oramentria do MDA, incumbido das titulaes de terras quilombolas por meio do Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (Incra). No que se refere titulao das terras quilombolas, nota-se a permanncia da tendncia indicada em edies anteriores deste peridico, em que o processo de titulao realizado pelo Incra / MDA no acompanha o reconhecimento oficial da condio de comunidade quilombola realizado pela Fundao Cultural Palmares (FCP). Em 2007 foram emitidas 140 certides de reconhecimento a comunidades quilombolas. Em contrapartida, foram tituladas apenas quatro de comunidades. Como resultado deste fenmeno observa-se um acmulo de processos no Incra aguardando a titulao. Atualmente so 496 processos de titulao abertos e a tendncia que este nmero aumente, uma vez que s no ano de 2007 foram abertos mais 28 processos. A Seppir foi o nico parceiro do programa que chegou a 50% do oramento executado ndice, contudo, ainda bastante baixo. A execuo oramentria do Programa Brasil Quilombola indica dificuldades ema sua operacionalizao, o mais importante no mbito da Seppir. 4 Tema em destaque Esta seo analisa a construo da igualdade racial no Brasil nos ltimos 20 anos, luz das mudanas decorrentes da promulgao da Constituio Federal de 1988. Por um lado, com a nova Constituio, o pas adotou um modelo de universalizao das polticas sociais, com impactos positivos na reduo das desigualdades raciais. Por outro, e refletindo a reorganizao do movimento negro no contexto de consolidao democrtica, tornaram-se pblicas as demandas pelo fim do racismo e da discriminao racial: os temas passaram a integrar a agenda poltica nacional, dando origem assim a um novo conjunto de polticas pblicas. 4.1 A Questo racial na Constituinte At o incio dos anos 1980, o debate sobre a necessidade de implementao de polticas pblicas voltadas para a reduo das desigualdades raciais inexistia em mbito oficial. No discurso governamental, afirmava-se a ausncia de discriminao racial no Brasil, no havendo dessa forma necessidade de tomar qualquer medida para assegurar a igualdade racial no pas. Com a democratizao e o retorno do tema ao debate pblico, amplia-se a reflexo sobre as desigualdades e a discriminao racial e o racismo, assim como sobre as polticas necessrias para corrigir seus efeitos.
22. O PAR um plano estratgico orientado em quatro dimenses: gesto, relao com a comunidade, projeto pedaggico e infra-estrutura. Ver, a respeito, o captulo Educao deste peridico. 23. Cabe lembrar aqui a dificuldade de construo de escolas em terras quilombolas devido ao baixo ndice de titulao destas terras e proibio legal de construes pblicas em reas de posse no regulamentadas.

ipea

polticas sociais acompanhamento e anlise | 16 | nov. 2008

247

O movimento negro, em meados da dcada de 1980, empenhou-se na demanda de reconhecimento por aes de enfrentamento das desigualdades raciais na nova Constituio. Em diversos estados brasileiros foram realizados encontros regionais e de comunidades negras rurais, com o intuito de construir propostas para promover a populao negra e combater o racismo e a discriminao racial na nova ordem poltica que se instaurava. Destaca-se o I Encontro de Comunidades Negras Rurais do Maranho, que teve como tema O Negro na Constituio, realizado em 1986, e o Encontro de Negros do Norte e Nordeste, cujo tema foi Terra de Quilombo. No entanto, a principal iniciativa no contexto pr-constituinte foi a realizao, no ano de 1986, na cidade de Braslia, da Conveno Nacional do Negro, com o tema O Negro e a Constituinte. O encontro, que contou com a participao de militantes de diversos estados brasileiros, adotou as propostas de racismo enquanto crime e sobre o direito posse de suas terras s comunidades quilombolas, ambas incorporadas Constituio.24 Contudo, se os temas dos quilombolas e da discriminao racial tiveram receptividade no texto constitucional, no contexto da Assemblia Constituinte outras aes de promoo da igualdade racial no encontraram eco. Dcadas de afirmao de que o Brasil vivia uma democracia racial faziam com que fosse inviabilizado o reconhecimento das desigualdades raciais como problema social especfico. Estas, na melhor das hipteses, eram reconhecidas como parte e conseqncia de um problema mais geral de justia social. Produto desse contexto, a Constituio Federal possui como marco a afirmao da igualdade, defesa da justia, o combate aos preconceitos, o repdio ao racismo e a defesa da pluralidade. Nestes termos, um de seus avanos foi reconhecer o racismo como um crime inafianvel e imprescritvel.25 Nesse sentido, ela d continuidade trajetria iniciada durante os anos 1980 e a primeira metade dos anos 1990, quando as principais aes no enfrentamento ao racismo e discriminao se deram basicamente em dois campos: o da criminalizao do racismo26 e o da reafirmao/valorizao da cultura negra. Estes eram elementos centrais da estratgia poltica do movimento negro no questionamento da ideologia da democracia racial nas dcadas de 1970 e 1980. 4.2 Principais mudanas institucionais ps-1988 Tanto no plano do reconhecimento da contribuio negra na formao nacional como no de valorizao da populao negra e de suas manifestaes culturais e religiosas, uma das primeiras aes no mbito do governo federal durante o perodo da redemocratizao do pas foi a criao da Fundao Cultural Palmares (FCP), em agosto de 1988. Seu objetivo era promover a preservao dos valores culturais, sociais e econmicos decorrentes da influncia negra na formao da sociedade brasileira.27 A FCP uma entidade pblica vinculada ao Ministrio da Cultura e, com o passar dos anos, foi assumindo maior importncia poltica e tornou-se um dos principais interlocutores
24. Ver, a respeito, VERENA, Alberti; PEREIRA, Almicar A. (orgs.) Histrias do Movimento Negro no Brasil: depoimentos ao CPDOC. Rio de Janeiro: Ed. Pallas, 2007. O livro uma coletnea de depoimentos de lideranas negras dos anos 1970 e 1980, organizados por temas, entre os quais as mobilizaes em torno do ano de 1988 e o processo constituinte. 25. Tratando-se especificamente da Constituio de 1988, outro grande avano foi o reconhecimento dos territrios quilombolas como bem cultural nacional, alm de abrir-lhes a possibilidade do direito a posse de suas terras. 26. A criminalizao do racismo j estava em vigor desde 1988. A Lei no 7.437, de dezembro de 1985, tambm conhecida como a Lei Ca, inclua entre as contravenes penais as prticas e atos resultantes de preconceito de raa, de cor, de sexo ou de estado civil. Ela foi seguida, posteriormente, por diversas outras leis, como a Lei no 7.668/1988 e a Lei no 7.716/1989. 27. Artigo 1o da Lei Federal no 7.668, de 22.08.88, que a institui.

248

polticas sociais acompanhamento e anlise | 16 | nov. 2008

ipea

da relao entre o governo federal e a sociedade civil referente cultura e populao afro-brasileira. No entanto, os anos subseqentes criao da FCP assistiram a poucos progressos no que se refere promoo da igualdade racial por parte do governo federal. Somente em 1995, em resposta organizao, pelo movimento negro, da Marcha Zumbi dos Palmares contra o Racismo, pela Cidadania e a Vida, o governo federal voltou a atuar, instituindo o Grupo de Trabalho Interministerial de Valorizao da Populao Negra, ligado ao Ministrio da Justia. Como decorrncia do trabalho do grupo, o ministrio lanou, j em 1996, o I Programa Nacional dos Direitos Humanos, contendo um tpico destinado populao negra. No mesmo ano foi criado o Grupo de Trabalho para a Eliminao da Discriminao no Emprego e na Ocupao (GTDEO), no mbito do Ministrio do Trabalho, e em 1997 foi lanado o Programa Brasil, Gnero e Raa, visando implementao de Ncleos de Promoo da Igualdade de Oportunidades e Combate Discriminao no Emprego e na Profisso nas Delegacias Regionais do Trabalho. Entretanto, os resultados destas iniciativas foram limitados.28 Em 2001, enquanto desdobramento da mobilizao relacionada realizao da III Conferncia Mundial contra o Racismo, a Discriminao Racial, a Xenofobia e as Formas Conexas de Intolerncia em Durban, o Brasil assumiu o compromisso de implementar polticas de Estado de combate ao racismo e de reduzir as desigualdades raciais verificadas na sociedade, donde novas iniciativas foram adotadas. Surgiu ento o Conselho Nacional de Combate Discriminao Racial (CNCD), ligado Secretaria de Estado de Direitos Humanos, ao mesmo tempo em que tiveram incio programas de aes afirmativas em diversos ministrios.29 Em 2003 ocorreram duas mudanas significativas no que se refere promoo da igualdade racial. A primeira foi a criao da Secretaria Especial de Polticas de Promoo da Igualdade Racial (Seppir), que possui status de ministrio e encarregada de articular as aes do governo federal de combate discriminao racial. A segunda mudana de peso nesse contexto foi a instituio, no mbito da Seppir, do Conselho Nacional de Promoo da Igualdade Racial (CNPIR), cuja composio inclui representantes dos ministrios e dos movimentos sociais, assim como a representao de populaes tnica e racialmente marginalizadas na sociedade brasileira. Em 2005, realizou-se a I Conferncia Nacional de Promoo da Igualdade Racial.30 4.3 As polticas universais e as desigualdades raciais O perodo constituinte foi fortemente marcado pelo debate sobre a precariedade de atendimento da populao brasileira pelas polticas sociais. No que diz respeito populao negra, o diagnstico mais freqente apontava para a cobertura especialmente limitada destas polticas, fazendo com que este grupo tivesse acesso ainda mais restrito aos servios de educao, sade e proteo social, entre outros. Efetivamente, em 1987, uma em cada cinco crianas negras no tinha acesso escolarizao elementar, e 63% no tinham acesso educao mdia. Os servios e benefcios dos sistemas de sade e
28. Ver, a respeito, a edio especial (nmero 13) deste peridico. 29. Foram desenvolvidos programas pelos ministrios do Desenvolvimento Agrrio, Justia, Relaes Exteriores, Cultura e Educao. Ver, a respeito, JACCOUD, Luciana; BEGHIN, Nathalie. Desigualdades Raciais no Brasil: um balano da interveno governamental. Braslia: Ipea, 2002. 30. Para mais detalhes sobre as principais mudanas institucionais no que se refere promoo da igualdade racial, ver o captulo Igualdade Racial no nmero 13 deste peridico.

ipea

polticas sociais acompanhamento e anlise | 16 | nov. 2008

249

de previdncia social, mesma poca, eram igualmente inacessveis maior parte deste segmento da populao, inserido em relaes de trabalho informais. Finalmente, no havia qualquer sistema de garantia de renda para a populao mais pobre, e as penses no contributivas eram apenas incipientes. Ou seja, no final da dcada de 1980 pouco se discutiu sobre a necessidade de polticas especficas para melhorar os patamares de insero e integrao da populao negra sociedade. A universalizao do acesso s polticas sociais que, via de regra, no atingia grandes contingentes da populao pobre, composta majoritariamente de negros, representaria efetivamente uma relevante conquista. A reorganizao do Estado brasileiro engendrada pela Constituio de 1988 dotou a poltica social de certa prioridade oramentria e permitiu a sua progressiva universalizao. Embora com dificuldades no que se refere garantia de qualidade, os servios de educao e sade foram ampliando progressivamente suas coberturas, com impactos expressivos na reduo da desigualdade de acesso entre brancos e negros. Notam-se, com base na tabela 2, os avanos na ampliao da freqncia lquida educao, tendo como parmetros o ano de 1987, antes da Constituinte, e 2006. A freqncia lquida informa sobre a freqncia dos estudantes nas sries ou etapas de ensino que efetivamente deveriam estar cursando, se consideradas suas respectivas idades. Assim, a tabela mostra o percentual de crianas entre 7 e 10 anos que estavam freqentando uma das sries da primeira etapa do ensino fundamental (1a a 4a sries); em seguida mostra o percentual de crianas entre 11 e 14 anos que estavam freqentando uma das sries da segunda etapa do ensino fundamental (5a a 8a sries); por fim a tabela conclui com dados sobre os jovens de 15 a 17 anos freqentando ensino mdio em 1987 e 2006 para negros e brancos em cada modalidade de ensino.
TABELA 2

Acesso educao por faixa etria, cor/raa (1987 e 2006)


1987 Crianas de 7 a 10 anos Brancos No freqentam Freqncia adequada Freqncia defasada 9,5% 85,2% 5,3% Brancos No freqentam Freqncia adequada Freqncia defasada 17,3% 62,3% 20,4% Brancos No freqentam Freqncia adequada Freqncia defasada 61,4% 20,1% 18,4% Negros 20,0% 70,2% 9,8% Negros 23,0% 37,2% 39,7% Negros 64,4% 8,2% 27,4% Brancos 1,0% 96,2% 2,8% Brancos 2,2% 91,9% 5,9% Brancos 14,9% 73,0% 12,1% Negros 2,1% 93,7% 4,2% Negros 3,8% 83,6% 12,6% Negros 20,4% 54,5% 25,1% 2006

Crianas de 11 a 14 anos

Adolescentes de 15 a 17 anos

Fonte: Microdados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (Pnad/IBGE). Elaborao: Disoc/Ipea.

visvel a melhoria na freqncia lquida de ambos os grupos. A proporo de crianas negras entre 7 e 10 anos fora da escola caiu, nessas duas dcadas, de 20% para apenas 2%. Para a faixa entre 11 e 14 anos, o nmero de crianas brancas e negras que no freqentavam a escola tambm observou uma queda importante. Contudo, considerada especificamente a freqncia lquida, constata-se a manuteno de diferena entre os grupos, apesar de ter sofrido importante diminuio. Em 2006, 12,6% das crianas negras entre 11 e 14 anos ainda freqentavam a primeira etapa do ensino fundamental apenas 5,9% das crianas brancas se encontravam nesta situao.

250

polticas sociais acompanhamento e anlise | 16 | nov. 2008

ipea

A melhoria no acesso s duas etapas do ensino fundamental se traduziu em um maior acesso dos jovens entre 15 a 17 anos a nveis superiores de educao. Segundo a tabela 2, em 1987 apenas um nmero irrisrio de jovens negros (8%) chegava ao ensino mdio na idade adequada. Dos demais, 27% ainda estavam no ensino fundamental e 65% j estavam fora da escola. Em 2006, aumentou para 54% a proporo de jovens negros que freqentavam o ensino mdio na idade adequada. O nmero dos jovens negros fora da escola tambm se reduziu expressivamente Observa-se assim que, no obstante a inegvel melhoria do acesso da populao como um todo e da populao negra em especial educao fundamental, as polticas universais vm demonstrando uma baixa eficcia na reduo das desigualdades educacionais entre negros e brancos nos demais nveis e, em alguns casos, at operou para a ampliao destas. A tabela 3 apresenta a evoluo da taxa de freqncia lquida no ensino superior, por cor/raa, para os anos de 1992 a 2006, em que tambm se verifica tal efeito: em 1992, a diferena entre a taxa de freqncia lquida, no ensino superior, entre brancos e negros, era de 5,8; em 2006, esta diferena havia subido para 12,9 pontos.
TABELA 3

Taxa de freqncia lquida no ensino superior (18 a 24 anos), segundo cor/raa (1992 a 2005)
Cor/raa Branca Negra Fonte: Microdados da Pnad/IBGE. Elaborao: Disoc/Ipea. Obs.: 1. A Pnad no foi realizada em 1994 e 2000. 2. Populao negra composta por pretos e pardos. 3. A partir de 2004, a Pnad passou a contemplar a populao rural de Rondnia, Acre, Amazonas, Roraima, Par e Amap. 1992 7,3 1,5 1993 7,8 1,5 1995 9,3 2,0 1996 9,4 1,8 1997 10,1 2,0 1998 11,1 2,1 1999 11,9 2,5 2001 14,1 3,2 2002 15,5 3,8 2003 16,6 4,4 2004 16,1 4,9 2005 17,3 5,5 2006 19,2 6,3

No tocante poltica de sade, a populao negra experimentou tanto melhorias quanto dificuldades no acesso aos servios. O Sistema nico de Sade (SUS), que garante a universalizao do acesso sade no Brasil, foi regulamentado em 1990, por meio da Lei no 8.080.31 Sua operao permitiu que a populao negra passasse a contar com um melhor acesso aos atendimentos neste campo. Porm, os dados do Suplemento Sade da Pnad realizada nos anos de 1998 e 2003 revelam que, apesar da melhoria no acesso aos servios de sade, ainda persiste uma diferena entre brancos e negros. No ano de 1998, a proporo de pessoas brancas atendidas no sistema de sade32 foi de 13,9, enquanto para a populao negra era de 11,4. Em 2003 estes ndices foram de 15,5 para brancos e de 13,0 para negros. Outro dado revelado pelo suplemento Sade da Pnad para os dois anos refere-se proporo de pessoas que nunca haviam realizado consulta odontolgica. Em 1998 a proporo de brancos que nunca realizaram uma consulta odontolgica era de 14,2, enquanto a de negros era de 24,3. Em 2003 esta proporo apresentou uma pequena queda: para brancos a proporo foi de 12,0 enquanto para negros ela ficou em 20,2. Da mesma forma, os dados colhidos pelo suplemento da Pnad 2003 sobre a sade da mulher indicou um acesso diferenciado entre brancas e negras aos servios de maior complexidade.

31. Sobre esses aspectos, ver o captulo Sade do nmero 13 deste peridico. Ver tambm MARINHO, Alexandre et al. Avaliao descritiva da Rede Hospitalar dos Sistema nico de Sade (SUS). Rio de Janeiro: Ipea, 2001 (Texto para Discusso, n. 848). 32. Esse ndice refere-se proporo de pessoas atendidas no sistema de sade, em um perodo de duas semanas, em relao populao geral.

ipea

polticas sociais acompanhamento e anlise | 16 | nov. 2008

251

Dessa forma, observa-se que a garantia universal de atendimento bsico sade representou uma efetiva ampliao do acesso da populao negra a estes servios. At a criao do SUS, a assistncia pblica em atendimento de sade era prestada pelo Instituto Nacional de Assistncia Mdica da Previdncia Social (Inamps), mantendo-se restrita aos trabalhadores que contribussem para a Previdncia Social e seus dependentes. O predomnio das relaes informais e das atividades precrias no que diz respeito s condies de trabalho da populao negra mantinha-as largamente excludas do sistema previdencirio, tambm no que se tange aos servios de sade. Contudo, os dados da ltima dcada33 mostram que desigualdades na sade ainda so observadas em vrias dimenses que impactam at mesmo sob a forma de mais altas taxas de mortalidade e morbidade desta populao. Outra importante mudana introduzida pela Constituio de 1988 no mbito das polticas sociais se refere previdncia social e assistncia social. Os benefcios assistenciais no contributivos, como o Benefcio de Prestao Continuada (BPC), a expanso da cobertura previdenciria em direo ao trabalhador rural, e a fixao do novo piso do regime geral indexado ao salrio mnimo beneficiaram sobremaneira a populao mais pobre, a includa a populao negra. No BPC, as famlias negras atendidas representam 62% dos beneficirios. Em 2006, entre os favorecidos por benefcios previdencirios no valor de um salrio mnimo, 49% eram negros, enquanto entre aqueles que recebiam benefcios superiores a um salrio mnimo, a representatividade dos negros cai para 28% do total. Este fato pode ser explicado, em larga medida, pelas grandes desigualdades raciais verificadas no mercado de trabalho. Mais recentemente, a criao de programas assistenciais explicitamente focalizados sobre as famlias mais pobres tambm significou um fator de reduo de desigualdades raciais. O Programa Bolsa Famlia (BPC) vem atendendo a uma maioria significativa de famlias negras: estas chegaram a representar 70% dos beneficirios do programa em 2006. O xito dos programas assistenciais como o BPC e o Bolsa Famlia, assim como a ampliao de acesso aos benefcios previdencirios, ajudou na reduo das desigualdades de renda observadas entre negros e brancos nos ltimos quatro anos, o que pode ser visualizado no grfico 1, que demonstra a razo de renda entre negros e brancos nos ltimos 20 anos.

33. Os dados permanentes sobre as desigualdades em sade passaram a ser produzidos a partir de 2004, com a insero do quesito cor nos formulrio do SUS. Estas informaes permitem indicar a amplitude das iniqidades em sade, dando um quadro geral que foi publicado, pela primeira vez, no relatrio Sade Brasil 2006: uma anlise das desigualdades em sade. Disponvel em: <http://portal.saude.gov.br/portal/arquivos/pdf/saude_brasil_2006.pdf>. Acesso em 01/06/2008.

252

polticas sociais acompanhamento e anlise | 16 | nov. 2008

ipea

GRFICO 1

Razo de renda entre negros e brancos

Fonte: Microdados da Pnad/IBGE. Elaborao: Disoc/Ipea.

Como mostra o grfico, aps dcadas em que a razo de renda domiciliar per capita entre negros e brancos esteve bastante estvel, prximo a 2,40, este indicador comeou a cair em 2001, atingindo, em 2006, a marca de 2,11. Trata-se de uma queda sem dvida relevante e expressiva, na medida em que 20% da desigualdade na renda domiciliar per capita foram eliminados em seis anos. Embora falte muito para chegar ao ponto de igualdade entre brancos e negros (razo de renda entre os grupos igual a 1 ponto), significativo que pela primeira vez em um longo perodo, que at mesmo antecede o coberto pelo grfico, tenha havido mudana contnua no ndice de desigualdade. A razo dessa queda ainda precisa ser melhor documentada, mas no h dvida de que parte dela est diretamente relacionada com a queda generalizada da desigualdade no Brasil. Sendo negros maioria entre os beneficirios do BPC, do Programa Bolsa Famlia e dos benefcios previdencirios indexados a um salrio mnimo, sua ampliao representou um movimento pr-igualdade racial, ainda que nenhuma destas iniciativas tivesse uma orientao especfica em prol da reduo das desigualdades entre negros e brancos. Igualmente, as melhorias na distribuio dos rendimentos do trabalho acarretadas tanto por polticas pblicas de regulao do mercado de trabalho, como pelo aumento do salrio mnimo e pelas melhorias no perfil educacional da populao em idade ativa (PIA) contriburam no sentido de reduzir as desigualdades raciais. 4.4 As aes afirmativas como resposta s limitaes das polticas universais no enfrentamento das desigualdades raciais Polticas sociais slidas e universais so imprescindveis para o combate s desigualdades raciais em um pas com histrico de racializao da pobreza, como o caso do Brasil. No entanto, estas so respostas que precisam ser complementadas por aes especficas de eliminao das desigualdades raciais nas vrias dimenses da proteo e da promoo do bem-estar social. Nesse sentido, necessrio destacar os processos sociais que esto na origem das desigualdades raciais: a discriminao racial e o racismo que atuam de forma a restringir a igualdade de oportunidades e alimentam a manuteno da populao negra nas piores posies da sociedade brasileira.

ipea

polticas sociais acompanhamento e anlise | 16 | nov. 2008

253

No campo da educao, por exemplo, estudos e pesquisas vm revelando que prticas e opinies racistas e discriminatrias manifestadas, seja de maneira direta, seja velada, ainda so vivenciadas pelos estudantes dentro do ambiente escolar, operando no reforo de auto-imagens negativas destes alunos, e de naturalizao de sua situao de pobreza e da subalternidade. Desigualdades raciais na escola vo se construindo no cotidiano da vida escolar, passando, segundo depoimentos colhidos em trabalhos de cunho etnogrfico, de sentimentos de constrangimento e inadequao decorrentes de seu tipo fsico, cor de pele, cabelo e pertencimento racial, at a naturalizao de posies sociais subalternas e de insucesso escolar.34 Assim, se as causas das desigualdades passadas e presentes das trajetrias escolares de brancos e negros, registradas pelos indicadores educacionais, podem ser explicadas em parte por diferenas socioeconmicas das famlias, as pesquisas recentes vm informando que estas tambm tm origem no interior do sistema escolar. Como j destacaram Osrio e Soares, alm de serem prejudicados por ter uma origem mais humilde, o que dificulta o acesso e a permanncia na escola, os negros so prejudicados dentro do sistema de ensino, que se mostra incapaz de mant-los e de compensar eventuais desigualdades que impeam a sua boa progresso educacional.35 De fato, alm de no enfrentarem o desafio colocado pela maior repetncia e evaso dos alunos negros, as escolas brasileiras so, elas prprias, geradoras de parte significativa das diferenas encontradas neste campo. Isso porque tais desigualdades tambm tm origem em tratamentos diferenciados e em manifestaes diretas ou indiretas de discriminao, a includa a atuao dos professores em sala de aula e suas expectativas com relao aos alunos brancos e negros.36 A par dos dados referentes educao bsica, as desigualdades raciais podem ser encontradas em outros campos, como a rea da sade, aqui citada, a de segurana pblica, acesso justia ou trabalho. Como constata um documento do Ministrio da Sade,
O racismo se reafirma no dia-a-dia pela linguagem comum, se mantm e se alimenta pela tradio e pela cultura, influencia a vida, o funcionamento das instituies e tambm as relaes entre as pessoas; condio histrica e traz consigo o preconceito e a discriminao, afetando a populao negra de todas as camadas sociais.37

Seu enfrentamento impe a adoo de polticas, programas e aes especficos voltados populao negra, associados e integrados s polticas universais, de modo a garantir o acesso continuado e as oportunidades iguais aos grupos branco e negro. Este o ponto no qual as polticas de aes afirmativas, as polticas valorizativas e os programas de combate ao racismo institucional demonstram sua utilidade. Eles devem ter por objetivo acelerar o processo de reduo das desigualdades e combater os mecanismos institucionais que levam reproduo de tratamentos diferenciados. Por fim, cumpre lembrar que, de fato, a universalizao das polticas sociais, a promoo de aes de combate pobreza e a melhoria do mercado de trabalho e de
34. Ver, por exemplo, ZANETTI, Julia et al. Se eles soubessem...Narrativas juvenis sobre relaes raciais e escola. In: ANAIS DO IV CONGRESSO BRASILEIRO DE PESQUISADORES NEGROS. Salvador, 2006. 35. OSRIO, Rafael Guerreiro; SOARES, Sergei. A gerao 80: um documentrio estatstico sobre a produo das diferenas educacionais entre negros e brancos. In: SOARES, Sergei (org.) Os mecanismos de Discriminao Racial nas escolas Brasileiras. Braslia: Ipea, 2005. 36. Ver, a respeito: BARBOSA, Maria Ligia de Oliveira. A qualidade da escola e as desigualdades raciais no Brasil. In: Soares (org.) Os mecanismos de Discriminao Racial nas escolas Brasileiras. Braslia: Ipea, 2005. 37. MINISTRIO DA SADE. Poltica Nacional de Sade Integral da Populao Negra. Ministrio da Sade, 2006.

254

polticas sociais acompanhamento e anlise | 16 | nov. 2008

ipea

renda impactam de maneira muito positiva nas condies de vida da populao negra e na reduo das desigualdades raciais. Contudo, cabe estar atento para o fato de que o prprio funcionamento das polticas pblicas e suas instituies guardam mecanismos de reproduo de discriminao racial o que implica, para alm do acesso proporcionado pelas polticas universais, uma contnua pauta de luta contra o racismo institucional. Nos ltimos 20 anos a discusso sobre as aes de combate s desigualdades raciais e discriminao indireta tm crescido no pas, e fomentado as primeiras experincias na formulao e implementao de polticas e programas de seu enfrentamento. Um conjunto ainda incipiente, mas crescente de aes voltadas a essa finalidade vem sendo implementados, e de sua consolidao depende parte importante da promoo de maior igualdade racial no pas. 5 Consideraes finais No campo da implementao das polticas pblicas, a seo de acompanhamento apresenta informaes preocupantes sobre a consolidao da temtica do combate s desigualdades raciais e ao racismo institucional. Ao final de 2007, importantes e bem-sucedidos programas no encontravam garantias de continuidade, como o caso do Brasil AfroAtitude, ou apresentavam uma trajetria marcada por descontinuidades, como so os casos do UniAfro e do Programa de Combate ao Racismo Institucional. Outros programas vm atuando durante 2008 com coberturas limitadas. De forma geral, pode-se inferir, com base na anlise das trajetrias dos programas, que o campo da promoo da igualdade racial continua carecendo de uma ao coordenadora e da consolidao de uma poltica que integre e fortalea as aes iniciadas ou em curso, a partir do estabelecimento de objetivos e metas claramente pactuados. Este captulo tambm mostrou, na seo Tema em destaque, que os impactos da implementao das polticas universais na reduo das desigualdades raciais tornam-se visveis nos campos da educao e sade, aqui analisados. De fato, o contexto que se abre com a promulgao da Constituio de 1988 representou para a populao negra, devido implementao de polticas universais, melhorias importantes nas condies de vida e para a reduo das desigualdades raciais. No entanto, tais polticas demonstramse insuficientes para atingir a igualdade entre brancos e negros. A implementao de polticas pblicas especficas deve ser capaz de dar respostas eficientes ao grave quadro de desigualdade racial existente em nossa sociedade, e se apresenta como uma exigncia incontornvel na construo de um pas com maior justia social.

ipea

polticas sociais acompanhamento e anlise | 16 | nov. 2008

255