MBA CONTROLADORIA E FINANAS FEA/USP CENRIOS ECONOMICOS POUPANA E INVESTIMENTO, EIS A VERDADEIRA QUESTO

Renato Pires da Silva Filho

H um assunto em que as manifestaes dos economistas so unnimes, ai includos os professores Pastore e Bresser Pereira, protagonistas de recente polmica sobre cambio e balano de pagamentos: as taxas de poupana e investimentos (taxa de formao bruta de capital) da economia brasileira so historicamente muito baixas, insuficientes para as necessidades de um pais ainda em processo de desenvolvimento como o Brasil. Dos quatro pases que compe os BRIC Brasil, Rssia, ndia e China as taxas brasileiras so superiores apenas da Rssia, sendo que ndia e China investem quase metade de seus PIBs. Como sabemos, a formao bruta de capital a taxas elevadas condio fundamental e indispensvel para que o Pas exiba percentuais tambm elevados de crescimento do PIB e, assim, consiga atender s demandas de sua populao de emprego, renda e elevao do seu padro de vida. O grfico abaixo compara as taxas de formao bruta de capital dos BRIC, no perodo dos ltimos cinco anos, assim como suas respectivas taxas de crescimentos do PIB no mesmo perodo. A variao dada em percentuais que se alteram de conforme abaixo demonstrado. -0,2 a 18 %,

FORMAO BRUTA DE CAPITAL X PIB - PASES BRIC 2005 A 2009

18,00 16,00 14,00 12,00 10,00 8,00 6,00 4,00 2,00 0,00 -2,00
VARIAO PERCENTUAL DOS DADOS INFORMADOS

CRESCIMENTO PIB FORMAO CAPITAL

5 6 7 8 5 6 7 8 9 9 5 6 7 8 9 5 6 7 8 9 - 0 - 0 - 0 - 0 - 0 - 0 - 0 - 0 - 0 - 0 - 0 - 0 - 0 - 0 - 0 - 0 - 0 A -0 - 0 - 0 A A A A L L L L L A A A A A A A A A A SI ASI ASI ASI ASI SSI SI SSI SI SSI DI DI DI DI DI IN IN H IN IN IN A S S IN IN IN IN IN CH CH C CH CH BR BR BR BR BR RU RU RU RU RU

PASES E SEUS RESPECTIVOS ANOS

Fonte: IBGE 1

Podemos notar a evidente correlao entre as taxas de formao bruta de capital e as taxas de crescimento econmico. A formao bruta de capital depende da existncia de poupana para financi-la, seja poupana interna ou externa. Sendo a taxa de poupana interna do Brasil igualmente baixa, foroso concluir, como faz o Prof. Pastore em seus artigos, que a capacidade de o Pas atender com sua prpria poupana um programa de investimentos mais robusto que a simples reposio de capital, ou seja, o verdadeiro crescimento econmico, limitada, devendo pois naturalmente recorrer-se poupana externa. O grfico abaixo mostra o comportamento das taxas de poupana do Pas no perodo correspondente ao que estamos analisando.

TAXAS DE INVESTIMENTO EM POUPANA NO BRASIL - 2005 A 2009

2009 2008 2007 2006 2005 0 5 10 15 14,6 18 18,1 17,6 17,3 20 POUPANA

VARIAAO DO PERCENTUAL DE INVESTIMENTO EM POUPANA

FONTE: ABECIP ASSOCIAO BRASILEIRA DAS ENTIDADES DE CRDITO MOBILIRIO E POUPANA

O Professor Bresser Pereira argumenta que a apreciao do cmbio em decorrncia do afluxo de capitais para o Pas, necessrio para o financiamento dos crescentes dficits em conta corrente, deforma a estrutura produtiva e assim , ao contrrio de estimular, inibe os investimentos que poderiam ocorrer se, com um cmbio menos apreciado, o Pas pudesse ampliar a sua produo voltada para as exportaes. Prope, assim, que o governo exera um certo controle, que ele chama de monitoramento, sobre o cmbio, de forma a no permitir a sua sobrevalorizao alm de um certo valor de equilbrio, que ele hoje estima em dlar a R$ 2,40. Na verdade, adaptando situao um velho adgio popular, pas em que falta poupana e investimento, todos gritam e ningum tem razo. A questo de controlar ou no o cmbio, de importar ou no poupana, etc, que permeia a polmica entre os professores Pastore e Bresser Pereira, no constitui, na nossa viso, o cerne da questo real, mas a sua reverberao: o problema efetivo baixa capacidade de poupana do Pas e, 2

conseqentemente, sua baixa capacidade de auto-financiar a taxa de formao bruta de capital nos nveis necessrios manuteno do crescimento econmico, de forma sustentvel por longos perodos, como ocorre com a China. Na economia chinesa, tanto a formao de poupana como o volume de investimentos so bastante elevados, e o Estado chins tem um papel fundamental nesses dois fenmenos. O estado chins, ao tempo em que ele mesmo poupa e investe boa parte de tudo o que o Pas poupa e investe num ano, estimula de inmeras formas a formao global de poupana e investimento na economia daquele pas asitico. Podemos afirmar que tanto a poupana como o investimento na China so dirigidos pelo estado, ainda que titulado como privado. O grfico abaixo mostra o comportamento tanto da poupana como do investimento gerais e governamentais na China, no perodo que estamos considerando. Pode-se notar que o esforo colossal de poupana e investimento da China no se deve, pois, a qualquer compulso cultural neurtica do cidado chins em privar-se de consumo, como se imagina, mas a polticas pblicas deliberadas de promoo quase forada da poupana e do investimento produtivo.

COMPARATIVO INVESTIMENTO PBLICO E PRIVADO NA CHINA - 2004 A 2008

140 120 100 VARIAAO 80 PERCENTUAL DE 60 INVESTIMENTOS 40 20 0

INV. PUBLICO INV. PRIVADO

2004

2005

2006

2007

2008

Fonte: data.worldbank.org/indicadores

E no Brasil, como se comporta o Estado? Tanto a poupana como o investimento pblicos no Brasil so baixssimos, em comparao com pases de mesmo porte econmico. E mesmo essas baixas capacidades de poupana e investimento vm-se erodindo ao longo do tempo, sugadas pela decrescente produtividade geral do setor pblico.

COMPARATIVO DE TAXAS DE POUPANA E INVESTIMENTOS PUBLICOS NO BRASIL - 2005 A 2009

20 18 16 14 PERCENTUAIS DE 12 INVESTIMENTOS E 10 8 POUPANA 6 4 2 0

INVESTIMENTOS POUPANA

2005

2006

2007

2008

2009

FONTE: ABECIP ASSOCIAO BRASILEIRA DAS ENTIDADES DE CRDITO MOBILIRIO E POUPANA

Segundo o Prof. Roberto Macedo (Estado 12/04/2010) uma situao que reflete o descaso pela construo do futuro do Pas ... a baixssima taxa de investimentos pblicos, ou seja, a parcela da receita governamental que o governo nos seus vrios nveis (particularmente o federal, que conta com mais recursos ) deixa de gastar em despesas correntes, como pessoal e custeio, para investir em infra-estrutura, escolas, hospitais, saneamento bsico e outras necessidades cruciais. Dados que vi recentemente mostram o Brasil em penltimo lugar numa lista de 135 pases, com a ridcula taxa de apenas 1,69% do PIB no ltimo ano da srie disponvel (2007), enquanto l no topo da lista esto pases que alcanam mais de 10%, e a China superando os 20. Provas eloqentes e visveis dessa baixa capacidade de poupana e investimento do setor pblico so a infra-estrutura incompleta e sucateada do Pas, e a m qualidade geral dos servios pblicos. Alm disso, essa situao de baixa poupana e investimento do setor pblico, e sua baixa produtividade, acabam contribuindo para inibir a poupana e o investimento privados, num circulo vicioso que ameaa sempre o crescimento do Pas, que assim fica voltil, com altos e baixos ao sabor das suas vulnerabilidades internas e externas. Este o verdadeiro problema que temos de resolver, caso queiramos que o Brasil entre realmente numa rota de crescimento econmico, de forma sustentvel, em nveis necessrios ao atendimento das necessidades e ampliao do bem estar e qualidade de vida da sua populao. Por que a produtividade, a poupana e o investimento pblicos no Brasil so to baixos?

Paradoxalmente, um dos principais motivos pode ser a Lei de Responsabilidade Fiscal, que celebrada, no sem alguma razo, como um marco extremamente positivo na gesto das contas pblicas no Brasil. Sucede que a LRF, dentro do seu objetivo maior de sanear as contas pblicas federais, de estados e municpios, foi construda dentro de um estofo eminentemente quantitativo, com o estabelecimento de parmetros para a formao de receitas e realizao associada de despesas, e limitantes quantitativos de endividamento. A LRF no contm dispositivos qualitativos, ou seja, mecanismos que privilegiem ou induzam qualidade da gesto, do gasto pblico e da produtividade do setor governamental. A LRF, editada no ano 2000, foi formatada, na verdade, tendo como pano de fundo a dolorosa memria dos tempos inflacionrios, em que as contas pblicas foram, simultaneamente, causa e efeito do absoluto descontrole de preos que vigorou longamente no Brasil. Essa memria avivou-se com a perspectiva de ressurgimento da inflao j dentro do Plano Real e, assim, a LRF procurou tapar, preventiva e quantitativamente, todas as possveis fontes de descontrole financeiro do setor pblico, federal, estadual e municipal. Por exemplo, a imposio da LRF de que as despesas de pessoal e reflexos no ultrapassem certo percentual da arrecadao, ao lado do crescimento vegetativo da folha de salrios, por fora da incorporao permanente de vantagens tais como qinqnios, licenas prmios, sextapartes etc, fora os administradores pblicos, especialmente governadores e prefeitos, a buscar sempre novas fontes de receitas, de forma a manter a relao legal entre arrecadao e despesas de pessoal e reflexos. Isto explica em parte a fria arrecadatria permanente dos governantes. Por outro lado, a fixao obrigatria de metas fiscais anuais pelos entes pblicos sujeitos LRF, ancoradas nas receitas efetivamente arrecadadas, funciona como um poderoso fator inibidor das atividades de planejamento de mdio e longo prazo, na medida em que, por cautela burocrtica, os administradores pblicos preferem ser extremamente conservadores nas suas projees, no deixando margem para projetos que ultrapassem o exerccio, e estabelecendo que, em caso de insuficincia oramentria e financeira, provocado, por exemplo, por queda de arrecadao, os primeiros a serem sacrificados so os projetos, isso para proteger sempre o custeio, em especial a folha de pagamentos e reflexos, assim como a manuteno da mquina. A LRF, embora logrando um bom nvel de saneamento das contas pblicas, em especial nos estados e municpios, teve como contrapartida negativa, no entanto, o relativo engessamento administrativo e a perpetuao da gesto pratica das finanas em regime de caixa, tpica dos tempos inflacionrios, com grande prejuzo do regime de competncia, requerido pela cultura de planejamento fsico e oramentrio, que 5

fundamental para as aes de mdio e longo prazo, necessrias para elevar o nvel de poupana e de investimento do setor pblico. Em outras palavras, a LRF uma gaiola jurdica que, destinada a enquadrar as contas pblicas, acabou aprisionando a gesto pblica, tolhendo a sua iniciativa, o planejamento, o investimento e as inovaes, to necessrios para o desenvolvimento do Pas. Assim, em conseqncia, uma constatao fcil que a administrao pblica no Brasil sofre um processo de decrescente produtividade, pois os recursos so empregados, em sua quase totalidade, em regime de caixa, para as despesas de custeio, em prejuzo do planejamento e dos investimentos, e assim mesmo com um sentimento de dissipao pela baixa qualidade dos servios prestados populao. A questo da vinculao de recursos apenas um agravante nesse quadro ruim da gesto financeira do setor pblico, pois mesmo os setores que recebem por fora de lei percentuais fixos da arrecadao os dissipam em custeio, investindo tambm muito pouco. Haja vista a baixa qualidade da educao e da sade no Brasil. Qual a soluo para esse quadro negativo do setor pblico? No se trata de mexer na LRF para afrouxar seus controles sobre as contas pblicas, o lado que funcionou da lei. Trata-se de alter-la para introduzir mecanismos qualitativos, que reintroduzam na administrao pblica brasileira a cultura do planejamento, do investimento, da qualidade e da produtividade, de forma agregada, para que produza impacto real e efetivo no desenvolvimento nacional. Assim, por que no introduzir na LRF uma espcie de DRU geral, ou seja, obrigar legalmente todos os nveis de governo a destinar poupana e ao investimento, atravs do mecanismo de fundos, um percentual fixo das receitas, por exemplo, 2,5% para municpios, 5% para estados e 10% para a Unio, a serem alcanados de forma progressiva e uma vez atingidos, perpetuados na administrao pblica? Isto produziria vrios efeitos importantes, diretos e indiretos, sobre os nveis de poupana e investimento do setor pblico como um todo, bem como sobre a sua qualidade e a produtividade, que hoje so notoriamente decrescentes. No lado da poupana e do investimento, estimando que o PIB brasileiro hoje seja de cerca de 2,0 trilhes de dlares, ou cerca de 3,4 trilhes de reais, e sendo a carga fiscal da ordem de 40% do PIB, ou seja, cerca de 1,36 trilho de reais, sendo esse o valor aproximado da soma de todos os oramentos das administraes pblicas federal, estaduais e municipais, um nvel de poupana pblica mdio de 7,5% produziria anualmente um montante aproximado de 100 bilhes de reais, um montante respeitvel destinado exclusivamente a investimentos, e que certamente contribuiria para elevar e 6

manter as taxas de crescimento do PIB por longos anos, arrancando de vez o Pas dessa situao de volatilidade das contas nacionais e sensibilidade cambial, que tantas discusses tem gerado, inclusive entre os professores Pastore e Bresser Pereira. Sem esquecermos de que so valores cumulativos, ou seja, a cada ano um montante aproximado de mesmo valor, fora os resultados da sua gesto financeira. Isso sem considerar os efeitos multiplicadores desse volume de investimentos, os quais certamente contribuiriam tambm para a elevao significativa das prprias taxas de poupana e investimento do setor privado e, conseqentemente, de crescimento sustentvel do PIB. J do lado da qualidade e da produtividade do setor pblico, essa poupana e investimentos compulsrios surtiriam seu melhor efeito, contribuindo sem sombra de dvida para mudar de forma efetiva, decisiva e definitiva a cultura vigente do conservadorismo administrativo e da gesto em regime de caixa, uma vez que a realizao de investimentos nesse volume, todos os anos, pressupe planejamento, capacidade de gerar projetos e qualidade de gesto compulsrios, e indiretamente, o aumento da produtividade, uma vez que investimento implica em aumento associado do custeio para operao de escolas e hospitais, por exemplo, e, sendo as receitas limitadas, ainda que a arrecadao possa crescer como resultado do aumento dos investimentos, o setor pblico ter de esforar-se para elevar substancialmente a sua produtividade, ou seja, de capitalizar-se forosamente para poder fazer muito mais com os mesmos recursos. Cabe aqui, adicionalmente, a sugesto de que os recursos poupados anual e compulsoriamente pelos trs nveis de governo no ficassem sob sua gesto, mas viessem a compor, por fora de lei, um grande Fundo Federativo de Poupana e Investimentos, uma espcie de FGTS pblico, em que os recursos poupados seriam recolhidos financeiramente ao fundo, administrados financeiramente e controlados por mecanismos colegiados com representao de todas as partes e da sociedade civil, e que comportasse regras de liberao dos prprios recursos para os entes federados, somente mediante a apresentao de projetos, os quais seriam tecnicamente avaliados, por exemplo pelo BNDES ou entidade similar de f pblica, para verificar sua consistncia tcnica, viabilidade econmicofinanceira, ambiental e fiscal, evitando tambm a ocorrncia de duplicaes e ineficincias. Uma vantagem desse esquema de fundo seria a faculdade de oferecer proteo efetiva aos projetos de investimento, contra a voracidade sempre presente das despesas de custeio. Hoje, como afirmamos anteriormente, no setor pblico, ao menor sinal de problemas com o fluxo de caixa, sacrifica-se sempre e imediatamente os investimentos, em prol da preservao da mquina, ou seja, em prol das despesas de custeio. Um verdadeiro cemitrio de obras inacabadas por todo o Pas atesta essa vulnerabilidade ao regime de caixa dos investimentos pblicos. Com o 7

esquema do fundo, esse expediente de privilegiar as despesas correntes em detrimento dos investimentos seria interrompido para sempre. O Fundo poderia tambm servir de mecanismo prestador de garantias para operaes de emprstimos, parcerias pblico privadas e outras do gnero, podendo ainda emitir ttulos para capitalizao e funding de projetos maiores e de maior impacto, ampliando assim a capacidade do setor pblico de realizar, estimular e promover investimentos de interesse do Pas. Seria, assim, instaurado um circulo virtuoso, em que o Estado arrecada, poupa e investe cada vez mais, faz o Pas crescer sem peias, presta servios cada vez melhores, acessveis e baratos, e estimula o setor privado a tambm poupar e crescer de forma sustentvel, elevando o padro de vida do povo brasileiro. Sonho bom, mas vivel se vontade e deciso poltica reais houver. Do ponto de vista macroeconmico, medida em que os recursos de poupana e investimentos cresam, decrescero da mesma forma as vulnerabilidades externas, e a questo do cmbio ser definitivamente relegada s convenincias puramente tcnicas, sem afetar as polticas de desenvolvimento do Pas. A ampliao da poupana domstica a esses nveis provocar, num primeiro momento, uma reduo do consumo, o que pressionar os preos para baixo, permitindo assim a baixa das taxas de juros e, desta forma, alteraes favorveis na taxa de cmbio, sem necessidade de controles artificiais para a mesma. Como taxas de juros e cmbio tm uma relao peculiar: quando as taxas de juros baixam a moeda nacional tende a desvalorizar-se frente ao dlar, de forma espontnea, sem necessidade de grandes esforos e intervenes governamentais. Desta forma, a ampliao das taxas de poupana e investimento do setor pblico, se efetivada e mantida em termos coerentes e permanentes, traro consigo as sementes da soluo de vrios problemas macroeconmicos que hoje afetam a economia brasileira, inclusive os do cmbio e do balano de pagamentos.