Dialogo

II Simpsio de Ps-Graduao em Relaes Internacionais do Programa "San Tiago Dantas" (UNESP, UNICAMP e PUC/SP) 16, 17 e 18 de Novembro de 2009 A UNIVERSALIZAO
DA POLTICA EXTERNA BRASILEIRA:
ISSN 1984-9265
APROXIMAO COM O SUL (1961-1979)
COSTA, Juliana Jernimo1 Doutoranda em Relaes Internaicionais USP
Nos anos recentes, muita ateno vem sendo dada ao relacionamento do Brasil com os pases em desenvolvimento (PEDs), as chamadas relaes Sul-Sul, j que as elencou como uma de suas prioridades de poltica externa. Entretanto, tal relacionamento no novidade, pois desde a dcada de 60, com a Poltica Externa Independente (PEI), o Brasil vem fortalecendo seus laos com o mundo em desenvolvimento. Dessa forma, o presente trabalho, parte da dissertao As relaes Sul-Sul na Poltica Multilateral Brasileira (1961-2002), apresentar o perodo no qual as relaes com os PEDs ganham fora na poltica externa brasileira, ou seja, de 1961 a 1979. Partiu-se da hiptese, neste trabalho, de que a formulao da poltica exterior de um Estado fortemente pelos contextos externo e interno, sendo que, no perodo em questo, conforme ser apontado, houve, no sistema internacional, a emergncia e o fortalecimento do Sul e suas demandas e, internamente, a universalizao da poltica externa brasileira com vistas promoo do desenvolvimento nacional, por meio da aproximao com os PEDs, inaugurando o paradigma universalista ou globalista2. Dessa forma, o trabalho est dividido em trs partes. A primeira apresentar, brevemente, a emergncia e o fortalecimento do Sul e suas demandas internacionalmente. A segunda apresentar as principais diretrizes da poltica externa brasileira no perodo, condicionadas, fortemente, pelo modelo de desenvolvimento implantado, a maneira como o Sul era visto e como a cooperao
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Mestre em Relaes Internacionais pelo Programa de Ps-Graduao em Relaes Internacionais (UNESP-UNICAMP-PUC/SP) e docente do curso de Relaes Internacionais da Fundao Escola de Comrcio lvares Penteado (FECAP). 2 Para maiores informaes sobre esse paradigma consultar os artigos de Rubens Ricupero, Hlio Jaguaribe e Gelson Fonseca in ALBUQUERQUE (org.),1996 e LIMA,1994.
Anais do II Simpsio de Ps-Graduao em Relaes Internacionais do Programa San Tiago Dantas (UNESP, UNICAMP e PUC/SP) Disponvel em: http://www.unesp.br/santiagodantassp
II Simpsio de Ps-Graduao em Relaes Internacionais do Programa "San Tiago Dantas" (UNESP, UNICAMP e PUC/SP) 16, 17 e 18 de Novembro de 2009
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com este bloco poderia contribuir ao projeto de insero internacional brasileiro. Por fim, sero apresentadas as consideraes finais, por meio da apresentao do padro de relacionamento do Brasil com o Sul, no perodo em questo. 1. O incio e a consolidao do Sul como categoria de pases no Sistema Internacional (1960-1979) A partir da metade da dcada de 50, os pases do Sul, considerados menos desenvolvidos, passaram a questionar a distribuio do poder econmico e poltico mundial, considerando-a injusta e instvel devido nfase nas questes de segurana. Naquele momento, os processos de descolonizao na frica e na sia geraram esperanas de que por meio da atuao coletiva, os PEDs, margem do sistema de poder, pudessem alterar a ordem internacional em seu benefcio3. Para estes pases, um mundo mais seguro seria aquele em que todos vivessem em melhores condies, sendo que estas naes buscavam uma ordem internacional alternativa que atendesse melhor aos seus anseios nacionalistas e desenvolvimentistas crescentes (CRUZ, 2005, p. 48). Na dcada seguinte, em 1961, na Conferncia de Belgrado, ocorreu uma tentativa de estruturao do bloco de pases do Sul, com o lanamento do Movimento dos No-Alinhados (MNA), contando com a adeso da maioria dos PEDs, ultrapassando, portanto, a limitao geogrfica e promovendo a ao conjunta no plano internacional, com vistas modificao da ordem internacional vigente4. Fatos como a descolonizao e distenso, no perodo, tendiam a ampliar o alcance diplomtico das reivindicaes sulistas, permitindo a materializao da percepo de que o problema do desenvolvimento dever-se-ia aos padres do relacionamento internacional, o que exigia, portanto, uma ateno global. Surgiram,
Imbudos por esse otimismo ocorreu, em 1955, a Conferncia Afro-Asitica, em Bandung, com o objetivo de fazer com que o conflito entre o Norte e o Sul se tornasse a base do sistema internacional e que, com ele, o desenvolvimento viesse a ser a questo-chave a ser tratada pela comunidade internacional, marcando o incio da tentativa conjunta dos pases do Sul de alterao da ordem internacional vigente. Entretanto, por tratar-se de um movimento restrito, do ponto de vista geogrfico e temtico a descolonizao seu alcance foi limitado. 4 As preocupaes centrais do MNA seriam: a luta contra o colonialismo e o imperialismo, a proteo da soberania e dos direitos dos PEDs, bem como o seu desenvolvimento (ALTEMANI, 2005, p.89).
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naquele instante, temas que, posteriormente, seriam aprofundados em discusses posteriores como a assimetria entre o Norte e o Sul, a insuficincia crnica e bsica de recursos e a deteriorao dos termos de troca5. Frente a isso, ocorreu, na Organizao das Naes Unidas (ONU), a formalizao do Dilogo Norte-Sul, com a criao, em 1964, da Unctad (Conferncia das Naes Unidas para o Comrcio e Desenvolvimento), organismo multilateral cuja funo seria a disseminao e promoo de estudos das necessidades de desenvolvimento econmico e social dos pases perifricos6. Ainda na primeira reunio da Unctad, ocorreu a formao do G-77, composto por diversos PEDs, com o objetivo de discutir os mecanismos e as relaes comerciais internacionais e exigir dos pases desenvolvidos (PDs) pagamentos mais justos por seus produtos. Na II Unctad, em 1968, foi criado o Sistema Generalizado de Preferncias (SGP), no qual os pases do Norte concediam um tratamento aduaneiro preferencial aos produtos industrializados do Sul. Entretanto, devido a tantas restries e excees, este mecanismo teria tido um impacto apenas marginal. O estabelecimento da Unctad refletiu, portanto, a conscincia da necessidade de reformas estruturais no sistema do comrcio internacional com vistas a torn-lo indutor de um rpido processo de desenvolvimento no Sul. Entretanto, rapidamente constatou-se que os pases do Norte estavam dispostos a aceitar somente alteraes marginais nos acordos de comrcio que, de forma alguma, perturbariam a estrutura bsica do sistema. A dcada de 60, portanto, foi sintomtica da constituio de um discurso articulado entre os PEDs, marcando o incio da estruturao do conceito de Sul como bloco e da articulao de um novo grupo nas relaes internacionais.
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A deteriorao dos termos de troca, segundo Ral Prebisch, seria a baixa nos preos dos produtos primrios, o que seria prejudicial aos PEDs, pois estes teriam menores possibilidades de importar bens de capital, necessrios sua industrializao e, portanto, ao seu desenvolvimento. Para maiores informaes consultar as seguintes obras do autor: Uma Nova Poltica Comercial para o Desenvolvimento (1964); Transformao e Desenvolvimento (1965); Capitalismo Perifrico, Crise e Transformao (1981). 6 Os objetivos da Conferncia seriam: promover o desenvolvimento e o comrcio, favorecer a cooperao econmica entre os PEDs e ajudar a corrigir as assimetrias nas relaes econmicas entre o Norte e o Sul. Para atingir tais metas, a Unctad angariaria ajuda e financiamentos especiais, estimularia o comrcio internacional de modo a favorecer as exportaes dos pases nodesenvolvidos e promoveria acordos sobre produtos primrios, para evitar a queda de seus preos. Fonte: http://www.unctad.org/Templates/Page.asp?intItemID=3358&lang=1. Acesso em: 02/10/2009.
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O padro de enfrentamento da Guerra Fria dos anos 60 deu lugar, no incio da dcada de 70, a um sistema internacional com consideraes de poder mais diversificadas, permitindo oportunidades de manobras poltico-diplomticas a diversos Estados e com reflexos sobre o processo de tomada de decises internacionais, aumentando a relevncia do Sul no sistema internacional (ALTEMANI, 2005, p. 131). A coexistncia pacfica e a distenso fizeram com que a segurana deixasse de ser qualificada, pelos Estados, apenas em termos estritos de guerra e paz, passando a abranger outros valores, como bem-estar econmico e social, autonomia poltica e prestgio. Em relao ao Sul, essa nova qualificao da segurana viu-se facilitada pelos resultados do processo de descolonizao que, em funo do aparecimento de novos Estados, tornou mais complexa a gesto oligrquica da ordem mundial. Observou-se, tambm, nesta dcada, um processo de multipolarizao do sistema internacional, com a emergncia competitiva dos Estados da Europa Ocidental e do Japo reconstrudos, prenunciando uma relativizao da hegemonia econmica, mantida at ento pelos EUA e a necessidade de uma conformao de posies entre os PDs. A crescente importncia de pases do Sul, como os produtores de petrleo organizados em torno da Organizao dos Pases Exportadores de Petrleo (OPEP) e dos chamados NICs (Newly Industrialized Countries, em ingls), como Mxico e Brasil, fizeram com que a diferenciao entre o Norte e o Sul no fosse mais to ntida, pois alguns pases sulistas passaram a produzir manufaturados e a competir com o centro por mercados, gerando, no mbito dos dilogos Norte-Sul7, demandas por uma Nova Ordem Econmica Internacional (NOEI) mais favorvel aos interesses dos PEDs. O aparecimento dessas novas categorias refletiu, ao mesmo tempo, a diferenciao interna e a heterogeneidade econmica desse conjunto de pases e propiciou substncia poltica coalizo terceiro-mundista, impedindo possveis efeitos de fragmentao oriundos da prpria diferenciao econmica entre eles (LIMA, 2000, p. 70).
Esses dilogos seriam discusses internacionais sobre os problemas do desenvolvimento, iniciadas na Conferncia para a Cooperao Econmica Internacional (dezembro de 1975).
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Devido a essa diferenciao entre os pases do Sul, comearam a surgir, na literatura de Relaes Internacionais, novas nomenclaturas para esses pases. Dentre elas, passou-se a utilizar o termo potncia mdia para caracterizar pases que no seriam superpotncias nem grandes potncias, mas que possuam certa influncia no sistema internacional, por serem pases de relativo poder militar, territrios extensos, grandes populaes e PIB alto se comparado ao restante dos PEDs. As potncias mdias, portanto, devido s caractersticas supracitadas, seriam Estados cujos lderes considerariam que no podiam agir, de forma efetiva, sozinhos, mas que podiam ter um impacto sobre o sistema em um pequeno grupo ou por meio de uma instituio internacional (KEOHANE, 1969, p. 64). Dessa forma, esses pases possuiriam um forte interesse em instituies internacionais e por criar coalizes em tais instituies com vistas a restringir o poder dos Estados mais poderosos (COOPER, 2000; HURRELL, 2000; ROYDS, 2000), explicando, portanto, a disseminao de coalizes Sul-Sul na dcada de 70. As alteraes supracitadas, portanto, alm de fortalecerem, politicamente, o Sul, alargaram as suas margens de manobra, pois podiam jogar com as divergncias e rivalidades proeminentes entre os pases do Norte, podendo ampliar suas possibilidades de insero num contexto de disputa por poder econmico entre Repblica Federal da Alemanha (RFA) e Estados Unidos, bem como entre este ltimo e o Japo. Modificaes como o fim do padro-ouro e do sistema de Bretton-Woods, que levaram adoo de taxas flutuantes em 1971, bem como as crises do petrleo8 obrigaram reestruturao parcial do sistema econmico internacional e formao do sistema monetrio internacional. Entretanto, tal reestruturao no constituiu num processo de transformao do arcabouo sistmico, principalmente para o Sul. Alm dos desdobramentos econmicos que levaram a alteraes na correlao de foras, diminuio da bipolaridade Leste-Oeste e, consequentemente, multilateralizao do sistema internacional, poderiam ser apontados, ainda, dois
As crises do petrleo, em 1973 e em 1979, foram situaes decorrentes dos sucessivos aumentos nos preos do petrleo, decretados pelos integrantes da OPEP, cujo objetivo era controlar a produo e distribuio de petrleo e defender seu preo no mercado internacional.
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fatores que teriam pressionado, substantivamente, por uma reestruturao da ordem econmica mundial. O primeiro seria as alteraes nas antigas estruturas coloniais e o consequente surgimento de novos pases no cenrio internacional que, na arena poltica, pressionados pelo alto crescimento demogrfico, passaram a contestar a diviso internacional do trabalho vigente, que lhes reservava o papel de fornecedores de matrias-primas e importadores de capital e tecnologia (ALTEMANI, 2005, p. 133). Em segundo lugar, para se expandirem, os PDs passaram a depender cada vez mais dos recursos no-renovveis e da mo-de-obra dos PEDs (ALTEMANI, 2005, p. 133). A partir da crise do petrleo, houve uma concentrao de recursos monetrios, em especial nos pases da OPEP, os chamados petrodlares, o que induziu ao emprstimo desses recursos aos bancos privados internacionais. Neste contexto, os pases do Sul, pela primeira vez, tiveram acesso a capitais para seus programas de desenvolvimento, sem precisar recorrer a instituies financeiras internacionais e sujeitar-se s condies impostas pelas mesmas, conseguindo ampliar a sua importao de bens de capital, necessrios industrializao, ocorrendo, portanto, um ciclo de satisfao geral. Dessa forma, os anos 70 presenciaram uma expanso considervel do fluxo de comrcio, de tecnologia e de capital entre os PEDs, gerando expectativas de que, no longo prazo, o Sul poder-seia chegar a uma combinao de capitais, tecnologia e mercados suficientes para o incremento das relaes Sul-Sul. A abundncia de recursos representou, tambm, um crescimento impressionante em quase todos os pases at o final dos anos 70, resultando em um dinmico processo de acumulao de capital9 e levando a mudanas econmicas e a realizaes sociais importantes em muitos PEDs, com a queda no nmero relativo de pessoas vivendo na pobreza; melhoria nos mtodos agrcolas tradicionais e no bem-estar pblico (COMISSO SUL, 1990, p. 42-43). Essas alteraes, proporcionadas pela industrializao, foram promovidas ativamente pelo Estado, por meio de medidas de planejamento industrial, de proteo ao comrcio, de desenvolvimento financeiro e de investimento pblico em
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O investimento interno cresceu de 18% nos anos 60 para 24% nos anos 70 (COMISSO SUL, 1990, p. 42).
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indstrias estratgicas. Na maioria desses pases, tal modificao refletiu-se no crescimento da produo de bens de consumo para o mercado interno. Em pases de maior dimenso, como Brasil, ndia e China, a transformao foi acompanhada pelo desenvolvimento de indstrias produtoras de bens de capital. Nos anos 70, portanto, houve um fortalecimento das demandas dos PEDs, animados por suas altas taxas de crescimento econmico, e a ampliao de suas margens de manobra no sistema internacional, com a desestruturao da hegemonia norte-americana, das relaes econmicas internacionais - e da prpria ordem bipolar da Guerra Fria - e a ampliao do nmero de Estados do Sul, propiciando a atuao conjunta desses pases nas negociaes econmicas e polticas nos organismos internacionais e uma aproximao maior entre os mesmos no campo bilateral. 2. As diretrizes de Poltica Externa Brasileira nas dcadas de 60 e 70 e o Sul: Nas dcadas de 60 e 70, ocorre a universalizao das relaes internacionais do Brasil, pela emergncia do paradigma universalista ou globalista em oposio ao tradicional paradigma Rio Branco10. Apesar de outras concepes mais atuais acerca da periodizao da poltica externa brasileira11, utilizarei, neste trabalho, a periodizao tradicional que aponta que a PEI teria sido o antecedente do paradigma universalista, consolidado posteriormente, enquanto que o imediato ps64, ou o governo Castelo Branco, teria sido um passo fora da cadncia12 - com um retorno ao paradigma de alinhamento aos EUA - e que, a partir do governo Costa e Silva, em 1967, teriam sido retomadas as orientaes da PEI, aprofundadas e consolidadas, posteriormente, com o Pragmatismo Responsvel (PR) do governo Geisel.
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Segundo esse paradigma, o caminho natural para o Brasil em suas relaes externas, no comeo do sculo, seria a aliana especial com os Estados Unidos, deslocando-se do eixo Londres para o eixo Washington (LAFER, 2004, p. 36, 42-48). 11 Acerca dessa nova periodizao consultar: CERVO, 2008, p. 61-90. 12 A qualificao do governo Castelo Branco como sendo um passo fora da cadncia foi concebida por Cervo para demonstrar que o primeiro governo militar teria sido uma exceo, pois logo no governo seguinte foram retomadas as tendncias de utilizao da poltica externa como instrumento para o desenvolvimento nacional. Para maiores informaes, consultar: BUENO; CERVO, 2002, p. 367-374.
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Alm disso, devido s mudanas estruturais no sistema internacional, j apontadas anteriormente, a PEI iniciar uma aproximao com os PEDs, principalmente com os continentes africano e asitico. Apesar de um relativo recuo nesse processo, no governo Castelo Branco, tal aproximao desempenharia um papel destacado no modelo de desenvolvimento implantado pelos governos militares, como consumidores de produtos manufaturados, e serviria para reforar as reivindicaes brasileiras no plano internacional, j que, conforme detalhado anteriormente, os pases do Sul ganhavam destaque, permitindo, ao Brasil, uma insero internacional mais autnoma. A aproximao do Brasil com o Sul, nas dcadas de 60 e 70, era, portanto, propiciada tanto pela ordem internacional, que se tornava cada vez mais complexa, com a emergncia de novos Estados, quanto pelo momento da economia nacional, com importantes reflexos sobre os interesses nacionais e a atuao internacional do Brasil. 2.1. Poltica Externa Independente: A PEI, implementada nos governos Jnio Quadros e Joo Goulart, no perodo de 1961 a 1964, estaria baseada em 5 princpios13. O primeiro, de carter econmico, seria a ampliao dos mercados externos dos produtos primrios e, em menor escala, dos manufaturados brasileiros, com vistas elevao do produto nacional bruto (PNB), para, com isso, sustentar a expanso demogrfica do pas, a ser alcanado por meio da intensificao dos contatos comerciais com todas as naes, independente de seus regimes polticos e ideolgicos. O incremento das exportaes brasileiras, portanto, passou a ser visto como uma necessidade, j que o Brasil ainda carecia de um mercado interno amplo e esse aumento permitiria, ao Pas, ampliar as suas importaes de bens de capital e tecnologia, enquanto que a exportao de bens primrios aos PEDs superaria a limitao do mercado interno e forneceria as bases para uma liderana poltica brasileira em relao ao Sul.
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Sobre esses princpios consultar: (VIZENTINI, 1995).

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Para consolidar tal princpio, a diplomacia brasileira inicia um processo de aproximao com PEDs, principalmente com os continentes asitico14 e africano, cujo relacionamento estaria baseado em quatro grandes reas: o Norte da frica, por meio do incio de conversaes com o Egito; a frica Negra, centro desta estratgia; frica do Sul; e os territrios portugueses, ocorrendo a instalao de diversas embaixadas na regio15 (SARAIVA, 1994, p. 293). Entretanto, a aproximao comercial com a frica foi tmida, tendo o intercmbio com a regio tido um carter espordico, j que as exportaes brasileiras superavam as importaes africanas, existindo quase um nointercmbio 16. O segundo princpio basear-se-ia na premissa da formulao independente dos planos de desenvolvimento nacional e da aceitao de ajuda internacional a tais planos, significando a utilizao da cooperao internacional para objetivos nacionais por meio do controle do pas em relao a esses recursos, a serem aplicados conforme as necessidades brasileiras. A nfase na necessidade de preservao da paz, por meio da prtica da coexistncia pacfica e do apoio ao desarmamento geral e progressivo constituiria o terceiro princpio norteador da PEI17, buscando desviar os recursos gastos em armamentos para os projetos de desenvolvimento dos PEDs, permitindo ao Brasil atuar de forma mais autnoma com vistas a uma posio mais favorvel dentro da aliana ocidental, da qual fazia parte. Neste sentido, o discurso dos 3 Ds desarmamento, desenvolvimento econmico e descolonizao do chanceler Arajo Castro, na 18 Reunio da AGNU, em 1963, marcou a posio brasileira em relao ao desenvolvimento econmico, ao reafirmar que a estrutura do comrcio internacional era desfavorvel
Em 1961, enviada uma misso comercial China, chefiada pelo vice-presidente, Joo Goulart, o que contribuiu para o agravamento das tenses internas que culminaro no golpe militar de 1964. Na ocasio, firmou-se um acordo de ajuste de pagamentos e comrcio entre o Banco do Brasil e o Banco Popular da China, prevendo um intercmbio de 10 milhes de libras esterlinas e o envio anual de Misses Econmicas de um a outro pas. (RBPI, n. 16, 1961, p. 138-139). 15 Sobre a instalao de embaixadas brasileiras na frica consultar: SARAIVA, 1994, p. 292-293. 16 A mdia de exportaes brasileiras regio correspondia a 1% do total exportado pelo Brasil, sendo a frica do Sul o principal mercado comprador com cerca de 95% das exportaes brasileiras (OLIVEIRA, 1987, p. 32, 34). 17 Tal viso buscava converter o isolacionismo em uma coexistncia competitiva que, ao colocar os dois plos em contato e em competio, exporia ambos influncia dos modelos e realizaes do outro, sendo benficas aos regimes democrticos ocidentais, que ofereciam maior liberdade as suas populaes.
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ao Sul, contribuindo, muitas vezes, para o seu empobrecimento devido reduo dos preos dos bens primrios, principais produtos de exportao sulistas, e ao aumento do preo dos bens industrializados do Norte. Tambm foi apontado que a segurana coletiva no deveria ser pensada isoladamente, mas sim em conjunto com a segurana econmica coletiva, dando assim uma abrangncia maior ao conceito de segurana (RBPI, v. 6, n.23, 1963, p. 518-535). Com vistas a dar ressonncia s suas reivindicaes, a diplomacia brasileira, no plano multilateral, participou de algumas iniciativas de PEDs, como o G-77 e das reunies preparatrias para a I Unctad, entendendo que compartilhava, com tais pases, o estgio de subdesenvolvimento, as desigualdades internas, os desequilbrios sociais e econmicos e suas condies intrnsecas, geradas por um sistema internacional injusto. O quarto princpio seria a reafirmao e o fortalecimento dos princpios de no interveno e autodeterminao dos povos, acreditando que a transformao de regimes em um pas seria parte de um processo histrico prprio, baseado na vontade nacional que, de forma alguma, deveria ser perturbado por qualquer tipo de ingerncia externa. Ao defender tais princpios, o Brasil conseguiria aumentar sua influncia poltica junto aos novos pases oriundos do processo de descolonizao bem como construir um novo mercado para suas exportaes e acabar com as prticas comerciais distorcidas advindas do sistema colonial. O apoio emancipao dos territrios no-autnomos, independente da forma jurdica utilizada para sujeit-los metrpole constituiria o quinto e ltimo elemento norteador da PEI, derivado de motivos ticos e econmicos. Aqueles de ordem tica resultariam da autenticidade da poltica brasileira de emancipao econmica e de autodeterminao dos povos. J, os econmicos adviriam da necessidade de que os pases competidores do Brasil no comrcio de produtos tropicais produzissem em um regime de trabalho livre e com o objetivo, semelhante ao brasileiro, de assegurar melhores condies de vida as suas populaes. A postura anticolonial, portanto, permitiria ao Brasil ampliar a sua esfera de atuao internacional, chegando a agir como uma espcie de potncia intermediria, mais
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livre dos constrangimentos advindos do controle norte-americano do hemisfrio18 (DANTAS, 1962, p.45-102). Entretanto, a pequena participao das colnias portuguesas no intercmbio comercial Brasil-frica, justificava a postura contemporizadora em relao aos territrios no-autnomos administrados por Portugal, apresentando hesitao e recuos ao buscar, portanto, conciliar a defesa do princpio de autodeterminao dos povos com a tradicional amizade com Portugal (POLTICA EXTERNA INDEPENDENTE: UM BALANO, v 1, 1965, p.73-74). Portanto, a PEI, por meio dos princpios e aes supracitadas, marcou o incio de uma tendncia na poltica externa brasileira por uma atuao autnoma e independente no cenrio internacional, com o objetivo de prover as bases para o desenvolvimento econmico brasileiro. Com isso, o Brasil, ainda que de forma um pouco tmida, tentou construir laos com os pases menos desenvolvidos para, por meio dessa estratgia, aumentar suas exportaes e seu peso dentro da comunidade internacional. 2.2. Um passo fora da cadncia: governo Castelo Branco (1964-1967) Com a ascenso dos militares ao poder, em 1964, ocorreu uma mudana na viso acerca das possibilidades de insero internacional do Brasil, que deveria estar completamente atrelado aos EUA, j que necessitava, para o seu desenvolvimento, de auxlio econmico e tcnico, sendo a superpotncia ocidental a nica fonte concebvel para tais necessidades, pois era a lder do mundo livre e guardi dos valores essenciais da civilizao ocidental, da qual o Brasil fazia parte (LAFER, 1967, p. 109-111).
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Durante a XVI e XVII sesses da Assemblia Geral da ONU, nos anos de 1961 e 1962, respectivamente, a delegao brasileira defendeu os seguintes pontos, na questo colonialista: a) o melhor meio para a soluo de toda e qualquer questo colonial seria a soluo pacfica; b) a recusa da interpretao portuguesa em relao ao estatuto jurdico internacional das provncias portuguesas ultramarinas; c) devido a isso, o Brasil recusa a tese de que estes territrios estariam fora da competncia da ONU; d) a nica soluo para a questo dos territrios no-autnomos administrados por Portugal seria a evoluo de seus povos para a autodeterminao e a independncia (OLIVEIRA, 1987, p. 22).
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Acreditava-se, portanto, no governo de Castelo Branco, que a Guerra Fria seria o elemento central da histria contempornea e, portanto, a principal preocupao deveria ser a segurana internacional, por meio da eliminao da ao comunista dentro do territrio nacional, e a redefinio da poltica externa com vistas a garantir a segurana externa do Pas (ALTEMANI, 2005, p. 108-9). Acreditava-se que os EUA, em troca das contribuies brasileiras nos campos poltico, militar e ideolgico, comprometer-se-iam a assumir novas obrigaes nos campos econmico e financeiro e no setor de auxlio tcnico-cientfico. O Brasil, portanto, ao alinhar-se aos EUA, esperava a transferncia de recursos para a promoo de seu desenvolvimento, j que, para o governo brasileiro, a aliana continental pressupunha sacrifcios e concesses do lado norte-americano19. Devido a essa nova viso, nos foros multilaterais, como Unctad, GATT e ONU, assim como em relao s instituies financeiras multilaterais, como FMI e Banco Mundial, o Brasil afastou-se do discurso terceiro-mundista, de oposio ordem internacional vigente, atuando ao encontro das posies ocidentais e apoiando os interesses estratgicos norte-americanos (VIZENTINI, 1998, p. 68-69). Entretanto, na primeira reunio da Unctad, entre 23 de maro e 16 de junho de 1964, a diplomacia brasileira no chegou a reverter totalmente suas posies, limitando-se a esvaziar sua participao em questes de maior relevncia poltica20 e a apresentar as necessidades dos PEDs e criticou, duramente, os PDs, reclamando que, no lugar da retrica e discursos de boas-intenes, era necessria a adoo de medidas concretas a favor de um novo ordenamento nas relaes comerciais internacionais (TDPE, 1965, p. 42; VIZENTINI, 1998, p. 69). Dessa forma, apesar do discurso de aproximao com os EUA, a diplomacia brasileira, no campo multilateral, no modificou as suas reivindicaes, continuando a buscar uma clere reforma nos organismos comerciais multilaterais, com vistas a assegurar a expanso e diversificao das exportaes brasileiras a preos
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Dentre as concesses norte-americanas estariam: a alterao nos termos de troca, com vistas composio de um arcabouo mais favorvel ao comrcio brasileiro; o recuo relativo das matrizes, para garantir que as filiais tivessem uma participao maior nos mercados latino-americanos; e a abertura s exportaes tradicionais e modernas do Brasil, sendo que os EUA assumiriam o compromisso de absorver parte significativa da produo norte-americana gerada no exterior (MARTINS, 1975, p. 61). 20 Durante a reunio, o Itamaraty chamou de volta ao pas diversos de seus diplomatas, por considerar que estes estariam comprometidos com o iderio da PEI, da qual o novo governo discordava profundamente, reduzindo de sobremaneira o peso do Brasil na reunio (VIZENTINI, 1998, p. 69).
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estveis, crescentes e compensatrios, e promoo de uma densa reviso das polticas disciplinadoras das trocas comerciais mundiais, com vistas ao estabelecimento de uma diviso internacional do trabalho mais justa e igualitria (BUENO, 1994, p. 105). O que teria sido modificado, portanto, no primeiro governo militar seriam as relaes bilaterais com os PEDs, fortemente condicionadas pela questo da manuteno da segurana coletiva, que passava pela reviso do conceito de soberania nacional, para que os princpios de autodeterminao dos povos e noingerncia se adaptassem ao conceito de segurana coletiva, surgindo o conceito de interdependncia, considerado prioritrio nas relaes internacionais do Brasil. Frente conjuntura de confrontao bipolar, com profundo divrcio polticoideolgico entre as superpotncias, a preservao da independncia pressupunha a receptividade a um relativo grau de interdependncia, sendo que o Pas deveria optar por uma ntima cooperao com o Ocidente, j que em sua preservao assentar-se-ia a prpria sobrevivncia das condies de vida brasileira e da dignidade humana (MARTINS, 1975, p. 60; SCHILING, 1981, p. 23). A interdependncia, portanto, era entendida como a aceitao de limitaes reais ao exerccio da soberania nacional e como condio da independncia nacional (ALTEMANI, 2005, p. 110). Alguns autores apontam que os aspectos da defesa coletiva e integral, bem como a idia de interdependncia, tendiam a pr-determinar as opes brasileiras no campo internacional (MARTINS, 1975, p. 64)21.Como comprovao dessa ideia, percebe-se um recuo na aproximao com os pases socialistas e africanos, principalmente, em relao ao colonialismo. Com o continente asitico, houve uma brusca e violenta interrupo do processo de aproximao com a China22 e o relacionamento com o restante do
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Essa suposio no consensual, pois Ferreira aponta que cada situao especfica seria analisada com base no interesse nacional, tendo um espao para a aproximao comercial, tcnica e financeira com pases socialistas desde que estes no visassem obstruir a opo brasileira, de alinhamento Ocidente (FERREIRA, p. 77-86, 1977). 22 As relaes com a RPC, durante o governo Castelo Branco, foram extremamente delicadas, pautadas, fortemente, por questes ideolgicas. Logo aps o golpe militar, o Congresso Nacional rejeitou o acordo comercial com aquele pas, acertado durante o governo anterior, chegando a fechamento o escritrio comercial chins e a determinar a priso de seus nove membros, sob a acusao de participarem de atividades subversivas (BARBOSA, 1994, p. 334).
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continente foi quase nulo, limitado a questes relacionadas ao confronto vietnamita e aproximao econmica com o Japo (BARBOSA, 1994, p. 334). Houve, tambm, uma perda relativa da importncia da frica, j que o governo acreditava que os movimentos de libertao da regio estariam contaminados pela ideologia comunista. Portanto, o relacionamento com o continente estaria subordinado s fronteiras ideolgicas, sendo visto como parte do projeto de represso ao comunismo, tendo, portanto, sido subordinado s preocupaes com a segurana coletiva (OLIVEIRA, 1987, p. 64; SARAIVA, 1994, p. 302). Adicionalmente, o governo tambm rejeitava os argumentos de que as relaes econmicas entre PDs e PEDs necessitariam de uma reformulao, pois no via o Brasil como parte do mundo subdesenvolvido (TDPE, ab. de 1964 a ab. de 1965, p. 37). Ademais, intensificou-se a posio pr-Portugal23, j que o relacionamento com as colnias portuguesas deveria, antes de tudo, considerar os laos afetivos que uniam o Brasil a Portugal24 (GONALVES; MYAMOTO, 1993, p. 220; SARAIVA, 1994, p. 302; TRINDADE, 1981, p. 177). Portanto, o recuo da poltica africana, aps o golpe de 1964, estaria baseado em quatro premissas: a condio vulnervel do Nordeste brasileiro em relao ao sistema de penetrao sovitica na frica; o temor de que a regio africana casse nas mos de regimes hostis ao capitalismo e ao Ocidente; o receio de que os movimentos nacionalistas de esquerda, em ascenso na regio africana, conduzissem a uma radicalizao poltica no continente; e a defesa incondicional da importncia de Portugal na frica (SARAIVA, 1994, p. 304). Dentro desta perspectiva, a frica do Sul passaria a ser, um dos plos de atrao no continente25, apesar de que, publicamente, a diplomacia brasileira procurava
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Desde os primeiros momentos, o chanceler brasileiro, Vasco Leito da Cunha, declarou que a poltica externa do Brasil para a frica buscaria defender os interesses portugueses, sendo esse um dos principais compromissos de sua gesto frente do Itamaraty (Itamaraty, v. 1, n. 9, 1964, p. 240241). 24 Para solucionar a contradio entre os laos afetivos que uniam Brasil e Portugal e o sentimento anticolonialista, o presidente props a formao de uma Comunidade Afro-Luso-Brasileira, na qual a presena brasileira fortaleceria o sistema colonial economicamente (TDPE, ab. de 1964 a ab. de 1965, p. 12). 25 Neste sentido, os militares chegaram a conceber a formao de um tringulo Braslia-LisboaPretria, baseado nas colnias sob domnio portugus, pois, animados com o recm-rompimento da Repblica da frica do Sul e a Rodsia com Londres, buscavam envolver Angola e Moambique, que os portugueses tentavam reorganizar economicamente sob seus auspcios, podendo o Brasil esperar
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minimizar o significado desse relacionamento com vistas a garantir a simpatia dos pases recm independentes, para estabelecer alianas no plano multilateral e para buscar novos mercados para seus produtos (VIZENTINI, 1998, p. 66). Dessa maneira, percebe-se uma contradio na poltica africana do Brasil, j que imaginava-se o Brasil que poderia comercializar com frica do Sul e, ao mesmo tempo, com as colnias portuguesas, sendo que condenava o colonialismo, mas no Portugal assim como o regime sul-africano de apartheid (RODRIGUES, 1982, p. 510). O regime militar, portanto, em um primeiro momento, teria restaurado o paradigma de aliado especial como eixo da poltica exterior por motivaes de convergncia ideolgica entre o governo militar e a poltica externa norte-americana, tendo como referencial comum questes relacionadas ao conflito bipolar, j que o motivo dado para o golpe era a necessidade de afastar a ameaa comunista, representada pelo governo anterior, e por motivaes pragmticas, pois o governo esperava obter vantagens econmicas por sua contribuio manuteno da segurana hemisfrica (LIMA, 2000, p. 68-69). Dessa forma, houve um relativo afastamento, principalmente, no plano bilateral, em relao aos pases do Sul. 2.3. A diplomacia da Prosperidade: governo Costa e Silva (1967-1969) As expectativas criadas em torno de um aporte significativo de capitais estrangeiros, especialmente norte-americanos, e de um consequente aumento das exportaes brasileiras aos pases investidores, conforme proposto pela doutrina de segurana coletiva e integral de Castelo Branco, no se concretizaram. A frustrao ocorreu devido contradio de objetivos entres as polticas exteriores dos dois pases, pois os EUA tinham como prioridade a manuteno da segurana americana e internacional, enquanto a prioridade brasileira era o desenvolvimento. Sendo assim, os norte-americanos acreditavam que o desenvolvimento traria consigo, a curto e mdio prazos, a instabilidade, incompatvel com a maximizao de sua segurana militar, j que traria profundas transformaes na economia e na sociedade como um todo (LAFER, 1967, p. 111).
encontrar nestes pases seus (MARTINIRE, 1980, p. 51). parceiros comerciais privilegiados no continente africano
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Ao perceber que a poltica externa do governo anterior no havia obtido os resultados esperados, devido contradio supracitada e ao crescimento da percepo de que a potncia norte-americana estaria em um processo de perda relativa de sua liderana no Ocidente, houve um relativo retorno aos princpios da PEI (ALTEMANI, 2005, p. 121-122; BUENO; CERVO, 2002, p.380-381; MARTINS, 1975, p. 69). Essa inflexo deveu-se percepo dos seguintes aspectos: a) a distenso teria trazido o enfraquecimento do conflito Leste-Oeste, revelando a diviso internacional no sentido Norte-Sul. Sendo assim, a questochave a ser solucionada pela poltica externa seria a desigualdade econmica entre PEDs e PDs; b) a segurana coletiva, no mundo dividido entre pobres e ricos, no proporcionava os elementos necessrios superao de tal assimetria; c) a interdependncia militar, poltica e econmica no respondia aos objetivos brasileiros, j que uma poltica externa assertiva dever-se-ia pautar pelos interesses nacionais, e no por motivaes de carter ideolgico; d) o ocidentalismo seria criador de uma srie de alinhamentos que tolhiam as possibilidades de ao externa do Pas num mundo cada vez mais interdependente (BUENO; CERVO, 1992, p. 382; MARTINS, 1975, p. 69-70). Ao livrar-se das preocupaes relativas dinmica bipolar, o governo de Costa e Silva, por sua vez, tambm via-se livre dos conceitos de defesa coletiva e soberania limitada do governo anterior, podendo ficar vontade para implantar a diplomacia da prosperidade, com nfase no setor externo para a consecuo de seus objetivos (MARTINS, 1975, p. 70). A sua poltica externa, portanto, estaria baseada na convico de que o desenvolvimento seria uma responsabilidade nacional a ser exercida, principalmente, por meio de instrumentos internos, tendo o setor externo um papel estratgico, em termos de comrcio, capital e tcnicos (COSTA e SILVA, 1968, p. 131). O redirecionamento da poltica externa buscava resultados em trs vertentes. A primeira seria a reformulao do comrcio internacional e consequente ampliao das pautas e mercados aos produtos brasileiros. A segunda seria a aquisio, via cooperao internacional, de cincia e tecnologia necessrias independncia econmica do Pas. A ltima seria a expanso dos fluxos financeiros, para emprstimos e investimento, de fontes diversas, em melhores condies de
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pagamento ou em igualdade de tratamento com o capital nacional (BUENO; CERVO, 2002, p. 382). Ao colocar o desenvolvimento como a principal prioridade diplomacia brasileira, buscou-se reverter, de um lado, o alinhamento automtico em relao aos EUA e, de outro, construir alianas polticas e comerciais que possibilitassem a arrancada brasileira rumo a esse objetivo, fazendo com que o Pas procurasse estabelecer o dilogo com os PDs com vistas a reestruturar o comrcio internacional de forma mais equnime para os PEDs (ALTEMANI, 2005, p. 122). Com isso, iniciou-se uma aproximao do Brasil com o Sul, sendo descartada a aliana com os pases socialistas, tanto no mbito multilateral26 quanto bilateral27. Na I Reunio Ministerial do G-77, em Argel, o embaixador brasileiro, Azeredo da Silveira, afirmou que o ponto crucial e o denominador comum que os unia seriam a condio de subdesenvolvimento, esclarecendo que a solidariedade do grupo no partiria de contingncias econmicas, sendo que este tornar-se-ia homogneo, a partir da identificao de suas estruturas sociais e econmicas. Portanto, a poltica do Terceiro Mundo deveria ser projeo e reflexo da situao scio-econmica desses pases, ou seja, uma poltica fundada em suas necessidades, tendo por tarefa histrica, o estabelecimento coletivo da diplomacia da prosperidade, deixando de lado as divergncias estranhas aos objetivos comuns (MARTINS, 1975, p. 74). Outro embaixador brasileiro, Arajo Castro, tinha uma viso bem mais complexa acerca do eixo Norte-Sul, reduzidas tradicionalmente a um dilogo apenas econmico. Castro acreditava que conforme avanava-se no eixo LesteOeste se tornava mais necessrio ao Sul identificar claramente no apenas seus interesses econmicos, mas tambm polticos. Para sua identificao, primeiramente, era necessrio o engajamento parlamentar dos pases sulistas no esforo anticolonialista e anti-racista, sendo esta a base mnima para que os PEDs
A diplomacia brasileira percebia que as duas superpotncias haviam atingido um elevado grau de entendimento em diversos assuntos, na Assembleia Geral da ONU (AGNU) e que, portanto, os pases socialistas tinham uma postura liberal dentro da ONU (BUENO, 1994, p. 96). 27 O relacionamento com a RPC no obteve muitos progressos, sendo que a novidade no relacionamento com a sia foi a aproximao com a ndia, pas de posies semelhantes s brasileiras no campo multilateral. Para maiores informaes consultar: VIZENTINI, 1998, p. 127-128.
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pudessem reforar o conhecimento mtuo e contribuir para a superao das desfavorveis estruturas internacionais28. Ao discursar, ao fim da II Unctad, o chefe da delegao brasileira, Azeredo da Silveira, escolhido pelos pases africanos, asiticos e latino-americanos presidente do G-77 mostrando a fora do Brasil em relao aos PEDs apontou que a Conferncia havia se tornado uma fonte de frustrao e desencantamento, j que os PDs haviam bloqueado todas as iniciativas significativas dos pases do Sul, sendo que estes deveriam, cada vez mais, confiar em si mesmos (RBPI, v. 43-44, 1968, p. 98). Portanto, o Brasil estava, cada vez mais, aproximando-se do Sul com vistas reformulao da estrutura do comrcio internacional vigente, pois percebia, cada vez mais, que tal demanda no seria prontamente atendida pelos PDs, cabendo aos PEDs lutar, em conjunto, pela implementao de tais medidas, assim como reforar suas relaes econmicas como estratgia para diminuir a sua dependncia em relao ao Norte. Neste sentido, houve certo ressurgimento do interesse brasileiro em relao ao continente africano29, apesar de que as posturas brasileiras em relao ao colonialismo e o regime racista sul-africano continuaram ambguas. Em relao frica do Sul, o comrcio continuou a determinar as relaes bilaterais, j que aquele pas era o maior importador de produtos brasileiros na frica, sendo o destino de cerca de 90% das exportaes brasileiras regio, desempenhando quase a parceira exclusiva do Brasil no continente (SARAIVA, 1994, p. 305). Em relao ao colonialismo portugus, o Brasil continuou a ter uma poltica contraditria30, chegando a sugerir, ao governo portugus, a realizao de um plebiscito nas colnias ultramarinas, que permitisse populao local decidir o seu futuro status poltico. A aparente contradio da posio brasileira em relao ao
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SARDENBERG, Ronaldo Mota. O pensamento de Arajo Castro. Palestra pronunciada na Universidade de Braslia em 24/04/1979, p. 7-8 apud ALTEMANI, 2005, p. 125-6. 29 Foram estabelecidos novos postos diplomticos na regio, acompanhou-se os trabalhos da Comisso Econmica das Naes Unidas para a frica, procurando identificar novos mercados aos produtos brasileiros e obter um relacionamento mais profcuo com os principais exportadores de caf (OLIVEIRA, 1987, p. 72-73). 30 A manuteno da postura assumida no governo anterior devia-se continuidade da crena na tese de que o aspecto fundamental do conflito no continente era a luta ocidental contra a expanso comunista no mundo (GONALVES; MYAMOTO, 1993, p. 14).
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tema parecia estar ligada, fundamentalmente, s esperanas de que Portugal pudesse ser um instrumento eficaz para se atingir tanto o mercado europeu como o sul do continente africano31 (OLIVEIRA, 1987, p. 73-74). O governo Costa e Silva, portanto, optou pela via integracionista, pois acreditava que a sada para o subdesenvolvimento dependia, internacionalmente, da unio entre os pequenos, pobres e fracos contra os grandes, ricos e poderosos, reassumindo, assim, uma posio de relativo confronto com os PDs e de solidariedade aos PEDs (MARTINS, 1975, p. 71-72). A partir de 67, portanto, o Sul passou a ter funes complementares em relao ao Norte, que apoiava o desenvolvimento como indutor, enquanto o Sul desempenhava o papel de receptor dos produtos brasileiros, preenchendo, dessa maneira, os requisitos para a sustentao do crescimento brasileiro (BUENO; CERVO, 2002, p. 416). A poltica externa de Costa e Silva, apesar de ter alcanado resultados modestos32, contribuiu por imprimir poltica externa brasileira uma via nacionalista e integracionista, fornecendo coeso entre poltica interna e poltica externa. 1.2.4. A Diplomacia do Interesse Nacional: governo Mdici (1969-1974) Alm das alteraes na ordem internacional, j apontadas anteriormente, ocorreram transformaes no plano interno, que fundamentariam a poltica externa implementada no governo de Emlio Garrastazu Mdici. A primeira dessas alteraes seria uma mudana na estrutura interna de poder, devido ao Ato Institucional n 5, que deu ainda mais poderes aos militares. Houve, tambm, um reordenamento da posio relativa ocupada pelos eixos em torno dos quais o processo produtivo articulava-se - a grande empresa nacional, o setor pblico da economia e o capital nacional no-associado. A partir de 1969, a burguesia estatal intensificou o seu papel de norteadora das decises privadas de produo, por meio de suas decises de poltica econmica, e de principal indutora
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Outro componente que contribuiu para a manuteno do apoio ao colonialismo portugus foi a descoberta de importantes reservas de petrleo, em Angola (OLIVEIRA, 1987, p. 74). 32 Tais resultados dever-se-iam a certas ambigidades como o comprometimento da aliana terceiromundista, devido excluso de diversos PEDs, como China, Coria, Vietn, Cuba e colnias portuguesas e a defesa da empresa nacional misturada com uma poltica de cooperao sem reservas com o FMI e com os EUA nos planos monetrio e financeiro (BUENO; CERVO, 2002, p. 76).
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do desenvolvimento, por meio dos investimentos estatais, conseguindo mais independncia e influncia sobre o processo de acumulao do capital privado, passando tambm a impor s demais classes as suas concepes (MARTINS, 1975, p. 77-76). No campo econmico, o Brasil tambm obteve xitos, passando a entrar no estgio do milagre econmico, no qual a economia nacional entrou em expanso acelerada, mantendo a tendncia de crescimento do PIB real por aproximadamente sete anos, impulsionada pelas altas taxas de crescimento da indstria33. Estabeleceu-se e consolidou-se no Brasil, portanto, um modelo econmico e poltico caracterizado pela busca do aprofundamento de um capitalismo associado, apoiado por um sistema poltico autoritrio. Tal modelo, frente s mudanas internacionais, produziu um projeto de potncia emergente, com vistas a obter melhores condies ao desenvolvimento econmico nacional e uma parcela maior de poder no sistema internacional, buscando transformar o Brasil em uma potncia34 (LIMA; MOURA, 1982, p. 351). Como o pas experimentava um momento de crescimento dentro da estrutura de acumulao capitalista, acreditava-se que nada, na ordem internacional vigente, precisava ser modificado desde que o Pas pudesse participar ativamente da mesma, ocupando os merecidos lugares medida que fosse desenvolvendo-se como nao e economia, procurando aproveitar, da melhor forma possvel, as brechas e desequilbrios que fossem surgindo no sistema internacional (MARTINS, 1975, p. 84-85). A discordncia do Brasil em relao s regras do comrcio internacional, institudas pelos PDs, que bloqueavam a possibilidade do pas colocar, no mercado mundial, seus produtos a preos competitivos, caracterizou boa parte da atuao da diplomacia brasileira em foros internacionais relacionados ao desenvolvimento e comrcio internacional35. Pases como o Brasil necessitavam que as normas do
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BAER, W. O crescimento brasileiro e a experincia do desenvolvimento: 1964-1974. In: ROETT, Riordan. O Brasil na dcada de 70. p. 73, 1978 apud ALTEMANI, 2005, p. 141. 34 A crena no destino manifesto baseava-se em fatores como extenso territorial, elevada taxa demogrfica, diversidade tnica, ordenamento scio-econmico e, principalmente, desejo de progresso e desenvolvimento (CASTRO, 1972, p. 30). Com vistas a alcanar tais objetivos apresentado, em 1970, o projeto Brasil Potncia, chamado de Metas e Bases para a Ao do Governo com o objetivo-sntese de conduzir o Brasil ao mundo desenvolvido at o final do sculo XX. Para maiores informaes consultar: PRESIDNCIA DA REPBLICA, 1970. 35 Para maiores informaes acerca da postura do Brasil nestes foros consultar: TRINDADE, 1981.
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comrcio internacional fossem alteradas de forma profunda, sendo que o ponto de partida deveria ser um conjunto de princpios e recomendaes de carter declatrio, a serem transformados em mecanismos operativos (DPE, v.4, 1969/1970, p. 61). O chanceler brasileiro, Mario Gibson Barboza, apontava em seu discurso na reunio do Conselho Econmico e Social da ONU (Ecosoc), crticas s falcias ligadas ao desenvolvimento. A primeira delas seria a falcia do desenvolvimento autognito, que tomaria os PEDs como uma unidade que existiria em seu prprio interior, e que apenas convivia com os PDs, sem que houvesse, entre as duas categorias qualquer inter-relao. A segunda seria a falcia paternalstica que apontava que o desenvolvimento poderia ser alcanado por meio dos laos existentes entre certos pases do Sul e do Norte. A terceira seria a falcia gradualstica que apontava o desenvolvimento como um processo de longo prazo e que, portanto, o melhor a fazer seria aumentar, progressivamente, a receita por um perodo razoavelmente longo (DPE, v. 4, 1969-1970, p. 145-146). Os formuladores da poltica exterior brasileira, por meio do Plano de Metas para a Ao do Governo e do I Plano Nacional de Desenvolvimento (PND), acreditavam que o desenvolvimento poderia ocorrer de forma acelerada, rejeitando a idia de que a diviso internacional do trabalho, vigente poca, seria algo permanente, ou seja, recusavam a perpetuao da bissegmentao Norte-Sul (SOUTO, 2003, p. 35-36). Dessa forma, a diplomacia brasileira questionava a existncia da categoria Terceiro Mundo, pois acreditava que o conceito teria sido forjado pelos PDs. E, exatamente, devido a isso, seria um conceito esttico e paternalista, til apenas para legitimar a ordem internacional vigente, na qual apenas os ricos eram beneficiados. O Brasil, segundo o chanceler, recusava-se a ser colocado como membro desta categoria, precisamente, por no reconhecer sua a existncia. Para ele, fazia-se necessria a construo de um mundo solidrio, com responsabilidades compartilhadas igualmente por todas as naes. Esta seria a base do conceito de segurana econmica coletiva j aventado na poca da PEI e que consistiria, em ltima anlise, na reviso das normas regentes do sistema internacional, de forma a propiciar as condies favorveis de comrcio aos PEDs (DPE, v. 8, 1973, p. 37-40).
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Mrio Gibson Barboza classificou de ilusria a possibilidade de que o Terceiro Mundo pudesse ter qualquer papel positivo como fora poltica autnoma no cenrio internacional, sendo que o Brasil no faria parte do grupo de ativistas dessa categoria de naes que buscariam a perpetuao de uma segmentao mundial estranha e inaceitvel entre aqueles pases que fazem a Histria e aqueles que sofrem as conseqncias da mesma (MARTINS, 1975, p. 79). O objetivo da crtica idia de Terceiro Mundo era a rejeio a uma categorizao que classificava parte dos pases em uma espcie de terceira classe e do Brasil, um pas diferenciado, como parte desta classe (SOUTO, 2003, p. 35). O congelamento do poder mundial, portanto, era visto como um elemento desfavorvel aos interesses nacionais, pois obstruiria a abertura do sistema, impedindo a penetrao e a construo de um espao brasileiro. O Pas, dessa maneira, solicitava uma maior parcela de poder, no sistema internacional, para uslo em proveito de seu desenvolvimento. Portanto, ao condenar o realismo poltico com que as grandes potncias criavam novos mecanismos para manter congelada a estrutura de poder no sistema internacional, o Brasil conferia certo apoio s demandas do Terceiro Mundo por uma nova ordem internacional (CERVO, 1994, p. 45). Dessa forma, o Brasil continuou participando, como observador, das reunies do G-77 e do MNA. A partir da IV Conferncia de Cpula do Movimento, realizada em Argel, conforme o Brasil se afirmava como potncia intermediria com interesses diversos, com uma postura, cada vez mais, independente, modificada conforme seus interesses iam colidindo com os de algum grupo (SOUTO, 2003, p. 48). Segundo Wayne Selcher, as principais diferenas entre o Brasil e a maioria dos PEDs, entre os anos de 1970 e 1977, nos foros voltados ao Terceiro Mundo seriam: um governo conservador pr-capitalista, com reservas ao radicalismo; uma postura moderada em relao ao nacionalismo econmico, com ampla aceitao do capital externo; pouco interesse em questes coloniais marginais como as Ilhas Malvinas, Porto Rico e Canal do Panam; reduzida importncia aos temas de segurana poltica que no afetassem diretamente ao Pas; denncias de violaes aos direitos humanos no Brasil; acusaes de imperialismo por parte dos pases latino-americanos; oposio a um confronto Norte-Sul direto, e nfase no pragmatismo; importncia questo do tratamento dado aos produtos
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manufaturados do Sul; uma postura mais moderada no tocante ao Ocidente; rejeio explcita do rtulo e dos ideais do no-alinhamento; maior nfase nos meios para incrementar a riqueza global do que preocupaes com reparaes, por parte dos desenvolvidos, por erros cometidos no passado36 (SELCHER, 1978, p. 282-283). Outra caracterstica da poltica externa de Mdici seria o bilateralismo, pois acreditava-se que quando os pases do Terceiro Mundo negociavam, como um bloco homogneo, com as grandes potncias, as possibilidades de sucesso de naes diferenciadas, como o Brasil, viam-se diminudas. No entanto, tal postura no significaria o abandono do discurso de apoio s reivindicaes terceiromundistas, pois o Pas continuou a apoiar as plataformas de luta desse grupo37 (SOUTO, 2003, p. 38). Neste sentido, o governo brasileiro reforou a sua aproximao com a sia, com interesses essencialmente comerciais, exceto em sua relao com a ndia, pois o pas era um dos lderes do MNA e estava prestes a tornar-se uma potncia nuclear. Tambm foi iniciada a aproximao com os emergentes, poca, Tigres Asiticos38. Ocorreu tambm a estruturao do que seria chamada de poltica africana do Brasil , levando ao reforo da cooperao com a frica Negra, especialmente com a Nigria; ao desenvolvimento de uma poltica de cooperao com os novos pases socialistas do continente; reviso do tradicional relacionamento com o regime racista sul-africano; e ao fim do alinhamento com Portugal nas relaes com as suas colnias africanas40 (SARAIVA, 1994, p. 306-307; SOUTO, 2003, p. 99).
Esse quadro demonstra que o Brasil era pragmtico nos temas econmicos e fugia de temas de carter poltico, explicando, portanto, a maior convergncia do pas com o G-77 do que com os NoAlinhados, j que o G-77 era mais concentrado nas questes econmicas, com processos negociadores mais pragmticos. 37 Como parte dessa ofensiva foram realizadas viagens Amrica Latina, em 1971, e frica, no ano seguinte, nas quais foram assinados diversos acordos (SOUTO, 2003, p. 38). 38 Para maiores informaes consultar: VIZENTINI, 1998, p. 185-6. 39 Essa reorientao tambm deveu-se ao fato de que, em 1973, 17 pases da frica Central e Oriental incluram o Brasil numa lista de seis pases, recomendando a aplicao de sanes diplomticas e econmicas caso no findasse seu apoio a governos de minoria branca da frica Meridional (OLIVEIRA, 1987, p. 120), colocando o Brasil como possvel alvo de um embargo rabe de petrleo 40 Nos meses de outubro e novembro de 1972, o chanceler brasileiro realizou uma histrica viagem a 9 pases africanos Costa do Marfim, Togo, Daom (atual Benin), Zaire, Camares, Gabo, Nigria e Senegal completada, entre janeiro e fevereiro do ano seguinte com a viagem ao Egito e Qunia, marcando de forma simblica e efetiva o restabelecimento das relaes entre o Brasil e as naes do continente africano (OLIVEIRA, 1987, p. 115). Sobre os resultados dessas viagens consultar: BUENO; CERVO, 2002, p. 421; OLIVEIRA, 1987, p. 130.
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A aproximao com a frica contribuiria para aumentar o relacionamento comercial brasileiro, com vistas, principalmente, ao intercmbio de produtos manufaturados por matrias-primas a serem utilizadas nas novas indstrias brasileiras e ampliao de mercados a todos os tipos de produtos brasileiros; a estreitar seus laos com os pases africanos exportadores de produtos primrios, buscando o estabelecimento de tarifas preferenciais comuns. Ademais, tambm serviria ao fortalecimento das demandas do Sul como a reverso dos termos desfavorveis de troca, bem como ao fortalecimento do Brasil como liderana desse grupo de pases (SELCHER, 1974, p. 221-232). Dessa maneira, a nova poltica africana do Brasil estaria de acordo com um projeto de poltica externa mais abrangente que buscava garantir uma presena internacional prpria ao pas, com vistas a aumentar a esfera de influncia brasileira em questes globais que pudessem vir a afet-lo, direta ou indiretamente, e, acima de tudo, enfrentar as vulnerabilidades geradas pela crescente dependncia aos fatores externos (LIMA, 1982, p. 240). O Brasil tambm manteve o seu relacionamento com o seu principal parceiro na regio a frica do Sul motivado por questes comerciais, pois ia ao encontro do objetivo brasileiro de expanso das exportaes de seus produtos, possuindo, o Brasil, portanto, uma postura pragmtica, ao no submeter o intercmbio comercial a consideraes ideolgicas41 (DPE, v. 6, 1972, p. 277). O incremento das relaes bilaterais, portanto, seria pragmtico, pois o Brasil necessitava de novos mercados e, por razes histricas e geogrficas, teria condies de maximizar as suas vantagens comparativas (LIMA; MOURA, 1982, p. 352). O pragmatismo nas relaes internacionais induziria, portanto, adequao dos reais interesses nacionais s possibilidades fornecidas pelo sistema internacional vigente, com vistas ao prevalecimento do resultado sobre o conceito, os ganhos concretos e materiais sobre os valores polticos e ideolgicos, as oportunidades sobre o destino, a liberdade de ao sobre os constrangimentos do
O Brasil que, poca, contava com 6 embaixadas-sede, 10 cumulativas e uma legao, mantendo relaes com 20 dos 37 pases independentes da frica, no governo Mdici estabeleceu relaes diplomticas com novos pases como Uganda, em 22 de dezembro de 1969, e Zmbia, em 28 de dezembro de 1969 (DPE, v. 7, 1973, p. 300-301; MYAMOTO, 1985, p. 155).
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compromisso, o universalismo sobre as camisas de fora das particularidades, a aquiescncia sobre a resistncia aos fatos (CERVO, 1994, p. 27). O governo Mdici, portanto, aproveitou-se das discordncias entre os poderosos e das brechas para a ao no concerto dos fracos, e do fato de que tais possibilidades poderiam ser convenientemente utilizadas pelo Pas para obter mais poder no cenrio internacional, que poderia ser revertido em favor do principal objetivo do Pas: o desenvolvimento. 1.2.5. O Pragmatismo Responsvel: governo Geisel (1974-1979) O governo do general Geisel, de 1974 a 1979, representou, em termos de poltica externa, a implantao decisiva da universalizao das relaes internacionais do Brasil, por meio do que foi chamado, pelo prprio governo, de pragmatismo responsvel, caracterizado pelo esforo contnuo de implementao de um projeto de insero internacional de vis autonomista. O pragmatismo responsvel pautar-se-ia por uma viso realista do ordenamento internacional, pois o presidente Geisel no concordava com a viso de Mdici de que, ao Brasil, cabia uma parcela maior de poder no sistema internacional, pois acreditava que o poder seria algo que se exerce de fato, de acordo com as possibilidades disponveis, segundo os padres de convergncia, coincidncia e contradies, caractersticos das relaes internacionais (BUENO; CERVO, 2002, p. 398). Essa viso realista do sistema internacional de poder dever-se-ia a alguns condicionantes externos e internos. Do ponto de vista externo, conforme j apontado em maiores detalhes anteriormente, ocorria uma eroso da bipolaridade e apresentavam-se novas dinmicas no sistema internacional como a redefinio das alianas de poder, devido ao declnio relativo do poder hegemnico norte-americano e emergncia da Europa Ocidental; crescente liquidao dos imprios coloniais e ascenso de potncias intermedirias; ao papel crescente de novos atores, alm do Estado, bem como emergncia de novos temas na agenda internacional e progressiva integrao do sistema capitalista mundial (LIMA; MOURA, 1982, p.350). Internamente, o Brasil vivia uma situao delicada, devido ao incio do processo de abertura poltica e a uma situao econmica vulnervel, complicada
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pelo aumento vertiginoso dos preos do petrleo no mercado internacional. Ao assumir, Geisel tinha, sua frente, problemas estruturais significativos, pois o modelo de desenvolvimento implantando at ento baseava-se na importao de energia barata, dependente, fortemente, do aporte de capitais estrangeiros e da utilizao de tecnologia importada, o que j no era mais possvel em um cenrio de queda geral dos investimentos internacionais e encarecimento das importaes, gerando, internamente, a reduo do mercado consumidor e colocando em xeque a produo e comrcio brasileiros42. Portanto, a combinao da varivel interna o aumento da capacidade poltica e econmica do Estado brasileiro com as varveis externas, daria, ao Pas, a possibilidade de um papel internacional mais autnomo, explicando, assim, uma poltica externa voltada promoo dos interesses nacionais (LIMA; MOURA, 1982, p. 350). Segundo o presidente, a poltica exterior, sob o seu governo, estaria baseada no pragmatismo responsvel, no ecumenismo e no princpio de no-interveno nos assuntos internos de outros Estados. Esta poltica seria pragmtica, segundo ele, porque o Brasil considerava a realidade internacional tal como ela era e seria responsvel por ser tica. O ecumenismo significaria a repulsa a todas as formas de hegemonia e a prtica de uma interdependncia real e dinmica (RPEB, v. 4, 1975, p. 7, 39-40). De acordo com estas idias, a poltica externa de Geisel estaria orientada pelas seguintes premissas: a) a modernizao capitalista nacional havia atingido um estgio que permitiria ao Pas definir e perseguir objetivos prprios no plano internacional, tendo o Brasil um peso especfico no mundo, possibilitando uma atuao com perfil prprio;
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Para fazer frente a esse processo, o governo, em setembro de 1974, lanou o II PND, cujos objetivos seriam: tornar o Brasil autossuficiente em insumos bsicos e, se possvel, energia, por meio da diversificao dessas fontes; intensificar a capacitao tecnolgica do Pas em reas como informtica e petroqumica por meio do estmulo do Estado, que passaria a ser o maior agente produtivo; manter as taxas de crescimento econmico entre 5% e 10%; criar novos empregos; incrementar as exportaes e a tributao; e aumentar dos emprstimos externos (PRESIDNCIA DA REPBLICA, 1974, p. 28-29).
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b) alguns desses interesses no seriam negociveis, mesmo naqueles casos em que implicasse um confronto com a potncia hegemnica, leia-se, EUA; c) como potncia intermediria, o Brasil teria disposio meios limitados para a ao externa, logo a definio dos objetivos de poltica externa deveria guardar uma estreita relao com os meios disponveis; d) as alianas seriam instrumentos legtimos para aumentar o poder de um pas, mas estas seriam contingenciais, devido a questes em jogo e de como estas poderiam afetar os interesses brasileiros, sendo, portanto, formadas em funo de interesses concretos43. O governo imaginava que o pas possua a capacidade de valorizar, ao mximo, a autonomia ao definir os interesses nacionais, buscando aumentar a integrao do Brasil comunidade internacional, tanto em intensidade como em extenso, aprofundando a participao brasileira em todos os nveis possveis, redefinindo, constantemente, os campos de interesse (RPEB, v. 18, 1978, p. 46). poca, acreditava-se em dois tipos de conflito em andamento no sistema internacional: o conflito Leste-Oeste44 que no ser tratado em profundidade, pois foge ao escopo deste trabalho - e o conflito Norte-Sul. Como o conflito Leste-Oeste tornava-se mais frouxo, abria-se a possibilidade, para as potncias mdias, de aumento de sua capacidade de influncia sobre a dinmica internacional, j que as prprias superpotncias comeavam a aproximar-se, mas no dever-se-ia ter uma viso ingnua da distenso. Para o chanceler brasileiro, Azeredo da Silveira, a distenso seria um mtodo precrio e inadequado, por meio do qual as superpotncias procurariam encaminhar as questes de guerra e de paz. A dtente era um mtodo inadequado porque supunha a concentrao permanente de poder decisrio nas mos das superpotncias. Era precria, pois poderia ser revogada a
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LIMA, M.R.S. Interesses e solidariedade: o Brasil e a crise centro-ameticana. Trabalho apresentado no XI Encontro Anual da ANPOCS. guas de So Pedro, outubro de 1987, p. 3 in: ALTEMANI, H. 2005, p. 167. 44 No tocante ao conflito Leste-Oeste, a diplomacia brasileira buscou uma interpretao prpria e, ao mesmo tempo, posicionar-se naquelas configuraes que pudessem vir a afetar o Brasil de forma mais direta, tanto que, ao reconhecer o Movimento Popular de Libertao de Angola (MPLA), de carter socialista, como governo legtimo daquele pas, o fez devido ao interesse em expandir as suas relaes com aquele pas e com a frica (FONSECA, 1996, p. 307).
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qualquer instante, sendo evidente a correlao negativa entre a paz e o crescente armamentismo nuclear (FONSECA, 1996, p. 318-319). Com relao ao conflito Norte-Sul, o Brasil via esta nova dimenso como mais promissora que o conflito Leste-Oeste, j que comportaria interesses divergentes e, por conseguinte, a atuao em esferas reservadas apenas aos blocos hegemnicos. Entretanto, por ser uma viso, tambm, baseada bipolaridade, ainda guardaria certos vcios da mesma, pois mesmo que passasse a reconhecer a possibilidade, por parte de um pas, de desempenhar um papel mais relevante nas relaes internacionais, continuaria a possuir uma viso esttica do sistema internacional e a interpretar a posio relativa de cada pas nos dois conflitos como um dado constante (FONSECA, 1996, p. 321-322). Silveira apontou que a categorizao de PDs e PEDs tambm se mostrava inadequada, pois poderia ser modificada conforme os critrios utilizados, ou seja, se fossem levados em conta apenas os aspectos puramente econmicos, deixando de lado aqueles sociais e polticos, alguns pases poderiam mudar de categoria. Alm disso, dentro dos dois blocos ocorreriam mudanas profundas nos pases integrantes, o que impediria uma classificao mais exata dos mesmos pases, ficando difcil a aceitao de blocos fechados com tendncias ntidas (FONSECA, G., 1996, p. 321-322). Portanto, a diplomacia brasileira colocar em dvida tanto a sua condio de pas ocidental como de pas do Terceiro Mundo, pois possua valores ocidentais, mas tal coincidncia valorativa no poderia limitar a atuao brasileira no cenrio internacional (RPEB, v. 7, 1975, p. 54). Em relao ao Terceiro Mundo, tambm assumia a existncia de diversos pontos de coincidncia com o Sul, mas isso tambm no implicava em decises automticas em relao a grupos como o G-77 e o MNA (RPEB, v. 4, 1975, p. 42). O Brasil, portanto, dizia-se do Primeiro e do Terceiro Mundos, concomitantemente, pois possua caractersticas particulares no tocante ao desenvolvimento. Pertenceria ao Terceiro Mundo, pois compartilhava, com este grupo, das aspiraes por uma maior influncia nas decises internacionais e da oposio a qualquer tentativa de congelamento da distribuio de poder e de riqueza, poca (RPEB, v. 7, 1975, p. 54). Ao mesmo tempo, fazia parte do
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Primeiro Mundo, por partilhar de seus valores e por possuir vnculos com este grupo45. Neste sentido, a diplomacia brasileira defendia um Sul unido, uma nova ordem econmica internacional, pois, nessas questes, como parte do Terceiro Mundo, teria a habilidade de liderana, inovao diplomtica, o que no ocorria em relao ao conflito Leste-Oeste, onde cabia ao Brasil apenas reagir a uma crise que no teria sido gerada por ele (FONSECA, 1996, p. 308). Ainda com relao ao Terceiro Mundo, o Pas defendia o dilogo e a negociao como os meios mais eficazes para a soluo dos problemas internacionais (FONSECA, 1996, p. 322). Devido a essas vises, havia uma relativa descrena no tocante eficincia dos organismos multilaterais, sendo tomadas medidas para atingir as metas externas do pas por outras vias, que no apenas tais organismos46. A descrena ocorria porque os PDs fizeram poucas concesses s demandas dos PEDs, criando novas modalidades de protecionismo, ao perceberem que as concesses feitas colocavam em risco seus sistemas produtivos, arrefecendo, portanto, a luta do Sul e provocando o desengajamento do Norte ao dilogo NorteSul (BUENO; CERVO, 2002, p. 403). O chanceler brasileiro acreditava que o projeto nacional de desenvolvimento via-se obstaculizado pelas seguintes caractersticas da economia mundial, poca: a m distribuio do produto econmico, a concentrao de recursos de capital e tecnologia, a discriminao nas oportunidades de acesso aos mercados, a excluso de quase todos os pases do processo decisrio, favorecendo o monoplio da riqueza mundial por um pequeno nmero de pases. Para ele, as crises do petrleo trariam problemas que s agravariam a posio do Sul, dentre eles, a possibilidade de recesso mundial, o aumento do protecionismo do Norte, combinado com presses para que os PEDs acabassem com as barreiras que protegiam as suas indstrias nascentes, o carter seletivo e excludente do processo decisrio sobre as
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Entretanto, tal caracterizao a respeito da posio ocupada pelo Brasil dentro do conflito Norte-Sul no significava que o Pas teria intenes de ser considerado diferente do restante dos pases do Sul, pois, isto, ao mesmo tempo, retoricamente, elevava a condio brasileira e tambm impossibilitava o acesso a certas modalidades de cooperao internacional, preferindo, portanto, ser considerado atrasado em relao ao Norte do que adiantado em relao ao Sul (RPEB, v. 7, 1975, p. 67). 46 Como a possibilidade de um acordo geral entre o Norte e o Sul no foi frente, a diplomacia brasileira retornou, com o Pragmatismo Responsvel, aos padres realista e oportunista, com vistas a conquistas concretas nos organismos multilaterais (BUENO; CERVO, 2002, p. 402-403).
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regras da economia internacional, e os esforos para partir o grupo dos pases do Sul, com a criao de certas categorias como dos ADCs (Pases em Desenvolvimento Avanados, em ingls), que perderiam certas vantagens obtidas nas reunies da Unctad (FONSECA, 1996, p. 321). Para a superao desse cenrio desfavorvel, a proposta brasileira estaria construda em algumas etapas. A primeira delas seria a constituio de uma base jurdico-filosfica para a soluo, via negociaes diplomticas, dos problemas econmicos internacionais, baseada na idia de que o desenvolvimento econmico era um direito de todos os povos. A segunda seria a definio de uma base econmica, fundamentada na idia de que o crescimento do Sul contribuiria, positivamente, ao crescimento do Norte. A terceira estaria baseada na idia de que o controle da economia serviria a bons propsitos e que, naquele momento, a questo era utilizar a experincia acumulada ao longo do tempo para evitar as consequncias das crises econmicas ou para atenuar a desigualdade econmica (FONSECA, 1996, p. 323-324). No campo multilateral, portanto, o Brasil passou a ter uma postura mais pragmtica e flexvel at nas negociaes com os PDs, evitando o confronto, sempre que possvel (BUENO, 1994, p. 104-105; TRINDADE, 1981, p. 189). Essa postura tambm dever-se-ia crena de que o pas ocupava uma posio intermediria, por se encontrar em um estgio de desenvolvimento mais avanado do que dos pases mais pobres do G-77, tendo, portanto, interesses divergentes dos mesmos. As posturas pragmticas do governo Geisel no apareceram apenas na esfera multilateral, mas tambm nas relaes bilaterais com os PEDs, com aes como o restabelecimento de relaes diplomticas com a RPC, ressaltando-se o aspecto econmico da reaproximao para, com isso, vencer as barreiras internas, principalmente dos setores militares 47
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A aproximao com a RPC poderia ser justificada por meio de argumentos pragmticos, descartando a possibilidade de ser vista como uma concesso ao comunismo. Com o crescente papel da RPC, os governantes brasileiros no poderiam mais ignor-la, j que seu mercado poderia ser muito importante aos produtos brasileiros e, ao ignor-la, o Brasil estaria permitindo a penetrao de outros concorrentes. Alm disso, do ponto de vista ideolgico, a prpria superpotncia do bloco capitalista, os Estados Unidos, j haviam se aproximado da RPC e restabelecido relaes com o governo comunista de Beijing (BARBOSA, 1994, p. 337). A RPC tambm era o nico pas do Sul situado no centro mundial do poder, j que era membro permanente do Conselho de Segurana das Naes Unidas (CSNU) e uma potncia nuclear, caractersticas que propiciavam, ao Brasil, a
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O governo Geisel tambm deu continuidade ofensiva em relao aos tigres asiticos e ao Sudeste Asitico, que avanava no seu processo integrao regional, a partir da criao da Associao de Naes do Sudeste Asitico (ASEAN) e do fim do conflito no Vietn48. Houve tambm o aprofundamento do relacionamento com a frica, pois as crises do petrleo; a Revoluo dos Cravos, em Portugal; as mudanas internacionais e a capacidade da poltica externa do presidente permitiram a tomada de algumas posturas em relao regio, como o reconhecimento das independncias em Angola, Guin Bissau49, Moambique e Cabo Verde50 (SARAIVA, 1994, p. 313). O relacionamento com a frica fazia parte da estratgia brasileira de ampliao dos contatos externos do pas para defender seus interesses, pois visava a um intercmbio comercial que suprisse as necessidades mtuas de exportao e importao para contrabalanar as dependncias destes em relao aos pases industrializados e a uma aliana poltica que atuasse, nos foros internacionais, de forma conjunta, para obter vantagens na distribuio do poder mundial, aumentando o peso do Brasil no cenrio internacional51. Como forma de superar as dificuldades inerentes ao relacionamento comercial com a frica, o Brasil procurou mostrar-se diferente dos PDs, apresentando-se como um parceiro interessante, pois responderia, positivamente, aos desejos das naes africanas por diversificao e/ou reduo da dependncia
construo de uma aliana estratgica com uma potncia diferenciada, ampliando, portanto, o seu poder de barganha no sistema internacional, chegando-se, finalmente, a uma cooperao entre potncias intermedirias. 48 Para maiores informaes consultar: VIZENTINI, 1998, p. 263. 49 O reconhecimento de Guin-Bissau, em 16 de julho de 1974, visto como um marco na mudana da poltica africana, j que o Brasil reconheceu o pas antes de Portugal e sem consultar o pas para fazer tal reconhecimento (MARTINS, 1975, p. 95-96). 50 Apontando essa mudana, em visita ao Senegal, em novembro de 1974, o chanceler brasileiro declarou que o Brasil estaria preparado para estabelecer contatos com os lderes de movimentos de libertao e prestar assistncia econmica quela regio do continente, tanto que no final daquele ano, a diplomacia brasileira discutiu com o Movimento pela Libertao de Angola (MPLA), a Frente Nacional de Libertao de Angola (FNLA) e a Unio Nacional para a Independncia Total de Angola (Unita) sobre as possibilidades de cooperao com aquele pas, sendo que, em maro de 1975, o Brasil tornou-se o primeiro pas a estabelecer relaes diplomticas com Angola e, em novembro do mesmo, aps a retirada das tropas portuguesas, reconheceu, unilateralmente, o governo do MPLA. Isso demonstraria a maior consistncia da poltica africana do Brasil e o respaldo para a cooperao econmica com o restante da frica Negra (SARAIVA, 1994 p. 313-314). 51 O interesse brasileiro em relao ao continente africano pode ser constatado por meio das diversas visitas do chanceler regio e das diversas iniciativas da diplomacia do Pas. Para informaes sobre as viagens consultar: RPEB, v. 10, 1976; v. 12, 1977, p. 22-23; OLIVEIRA, 1987, p. 135.
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em relao s ex-metrpoles (OLIVEIRA, 1987, p. 159). O Brasil apresentava-se como um modelo econmico a ser copiado; um processo de industrializao tropical que oferecia uma tecnologia intermediria apropriada e tcnicas que poderiam ser compartilhadas, estando, portanto, mais prximos, culturalmente, dos africanos (SELCHER, 1983, p. 11). Devido a iniciativas, como as supracitadas, o pragmatismo responsvel marcou, uma profunda mudana nas relaes internacionais do Brasil, ao enfatizar o estreitamento de relaes econmicas e polticas com os PEDs (FONSECA, 1996, p. 325; LIMA; MOURA, 1982, p. 358). Consideraes finais: Ao tratar do relacionamento brasileiro com o Sul, a ideia que permeou o trabalho foi de que as opes de poltica exterior de um pas esto fortemente influenciadas pela ordem internacional vigente, j que esta, de certa maneira, impe determinadas opes aos seus formuladores. Conforme demonstrado, apesar de certas modificaes, principalmente no governo Castelo Branco, com a tentativa de retomada do paradigma de alinhamento especial aos EUA, a poltica externa brasileira, no perodo, teve como vetor-chave o desenvolvimento nacional, ou seja, seu objetivo seria apoiar o desenvolvimento do Brasil, construindo parcerias que permitissem a insero internacional do Pas de forma autnoma. Dessa forma, as alianas e as relaes bilaterais com os pases do Sul seriam interessantes para que o Pas pudesse aumentar o seu poder de barganha com vistas construo de uma ordem internacional que fosse ao encontro desse objetivo-sntese, ou seja, que no obstaculizasse o desenvolvimento nacional. A PEI, implementada nos governos Quadros e Goulart, aproveitando-se do cenrio internacional favorvel devido conformao de grupos de PEDs de questionamento da ordem internacional vigente e da relativizao da bipolaridade com o entendimento entre as duas superpotncias aps o fim da crise dos msseis em Cuba e do processo de reconstruo dos pases da Europa Ocidental, iniciou o processo de universalizao das relaes internacionais do Brasil ao empreender a aproximao com o Sul, principalmente com os pases africanos e asiticos.
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A partir de ento, nos foros multilaterais, o Brasil aproximar-se-ia, cada vez mais do Sul e de seus grupos, defendendo que o Norte deveria, naquele momento, passar a contribuir para o desenvolvimento do Sul, com a transferncia de capitais e tecnologia. Ademais, o relacionamento com os pases do Sul, essencialmente africanos e asiticos, ganhou fora no perodo, apesar de que, conforme demonstrado, ainda teria sido tmido e ambguo, principalmente em relao questo da independncia dos territrios no-autnomos portugueses. Com o golpe militar, em 1964, ocorreu um certo retrocesso na aproximao do Brasil com o Sul, devido, principalmente, a questes ideolgicas. Como o principal objetivo para realizao do golpe teria sido afastar o Brasil da ameaa comunista, o novo governo acreditava que a dinmica internacional estava baseada na clivagem Leste-Oeste e, portanto, o Pas deveria, internacionalmente, alinhar-se superpotncia capitalista, a nica fonte capaz de fornecer o auxlio econmico e tecnolgico necessrios ao Pas. luz dessas vises, ocorreu um abandono do discurso terceiro-mundista de contestao da ordem internacional vigente. Entretanto, a diplomacia brasileira continuou a defender as demandas sulistas como melhores condies para a exportao de produtos primrios base das economias em desenvolvimento e acesso aos mercados desenvolvidos, passando a cobrar do Norte o cumprimento das decises tomadas em foros como a Unctad. A influncia das questes de carter ideolgico foram mais marcantes no relacionamento bilateral, havendo um relativo recuo, principalmente, no tocante aos pases socialistas e aos territrios portugueses no- autnomos. medida que se percebeu que o aporte de capitais e tecnologia da superpotncia ocidental no seguiu conforme o esperado, a diplomacia brasileira foi se afastando, gradualmente, dos EUA e aproximando-se do Sul, adotando, nos foros multilaterais, um discurso cada vez mais prximo das demandas deste e de denncia da ordem internacional vigente, j que o Sul passou a ser visto como essencial ao crescimento brasileiro como receptor dos produtos nacionais. Ademais, houve um incremento no relacionamento bilateral com os PEDs, com a gradual aproximao com a RPC e Tigres Asiticos, na sia, e com o progressivo
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afastamento em relao Portugal, o que contribui para o avano com as excolnias portuguesas na frica. Nos anos seguintes, com a coexistncia pacfica e o aprofundamento da multipolarizao do sistema internacional, a descolonizao, a emergncia competitiva dos Estados da Europa Ocidental, do Japo e dos NICs, h uma ampliao das margens de manobra dos pases do Sul, libertando o governo Costa e Silva das limitaes ideolgicas da Guerra Fria, o que favorecia a implementao de uma poltica externa voltada ao desenvolvimento. Sendo assim, o Brasil retomou a aproximao com os pases do Sul, tentada na PEI, participando de foros de PEDs como o G-77, nos quais aponta as suas semelhanas com os demais pases do grupo, buscando, portanto, angariar aliados para as suas demandas por um sistema multilateral de comrcio mais justo que levasse em conta as necessidades de pases como o Brasil, carentes de maior abertura dos mercados desenvolvidos e de condies mais favorveis s exportaes de produtos primrios, j que ficava cada vez mais claro que as demandas do Sul no seriam prontamente atendidas pelos PDs, devendo o Sul estruturar-se no apenas como bloco reivindicatrio em relao ao Norte, mas tambm como uma alternativa s relaes Norte-Sul. Entretanto, aproximao no queria dizer alinhamento ao Sul, pois a diplomacia brasileira via tal aproximao como uma das dimenses de suas relaes internacionais, j que buscava manter as opes em aberto, empreendendo alianas de acordo com o contexto e os interesses internacionais. Dessa forma, ainda sero mantidas posturas ambguas em relao independncia das colnias portuguesas. No governo de Mdici, auge do milagre econmico brasileiro, em que o Pas passa a crer mais em seu potencial e a enfatizar o bilateralismo, acreditava-se que a ordem internacional vigente no seria o problema, mas sim a posio ocupada pelo Brasil na mesma, sendo que o ingresso no mundo desenvolvido seria uma questo de tempo, medida que se desenvolvesse e aproveitasse as oportunidades abertas pelo sistema internacional, apostando, portanto, na idia de que o Brasil j comeava a ter um perfil diferenciado do restante do Sul. Com vistas a demonstrar esse perfil, a diplomacia brasileira questionou a validade de alguns conceitos relacionados ao Sul, criticando e rejeitando a idia de
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Terceiro Mundo, considerada esttica e paternalista, o que impedia que os PEDs pudessem influenciar a ordem internacional. Ao criticar e rejeitar tais conceitos, o Brasil buscava, com isso, diferenciar-se no sistema internacional e, por conseguinte, ter uma maior parcela de poder no mesmo, emprestando, portanto, apoio s demandas do Sul por uma nova ordem internacional na qual o Brasil pudesse exercer, por completo, seu poder de potncia intermediria. Ao questionar, exatamente, a tentativa de congelamento do poder mundial, por parte dos pases do Norte, a diplomacia brasileira, nos foros multilaterais, enfatizou a crtica ao sistema de comrcio multilateral, com vistas a obter condies mais favorveis comercializao de seus produtos no mercado internacional, principalmente nos mercados desenvolvidos, altamente protecionistas, afastando-se, portanto, de temas de carter poltico. No plano bilateral, ainda seriam mantidas certas ambigidades, principalmente em relao ao continente africano, cuja aproximao continuava marcada pelo apoio brasileiro ao seu colonialismo e por abstenes em relaes ao apartheid sul-africano e pelo relacionamento com os pases independentes da frica Negra, atuando em conjunto com estes pela modificao da ordem internacional vigente. No governo seguinte, os dois vetores a denncia do congelamento do poder mundial e a busca por um desenvolvimento autnomo - continuariam iluminando a conduta brasileira, entretanto, condicionantes externos, como a crise do petrleo, e internos, como o processo de redemocratizao e os primeiros sinais de deteriorao do modelo econmico, fizeram com a diplomacia aprofundasse, ainda mais, a sua aproximao com os pases do Sul, no s nos organismos multilaterais, mas tambm no plano bilateral. Naquele momento, o governo brasileiro acreditava que o Brasil, devido a sua posio na economia e no sistema internacionais, j poderia construir uma poltica externa baseada em seus prprios interesses, aproveitando-se das oportunidades que se apresentavam, no mais tendo que se alinhar a determinados grupos ou pases. Devido a essa viso, o Pragmatismo Responsvel adotou o conceito de dupla insero, ou seja, de que o Brasil pertenceria tanto ao Primeiro Mundo, por compartilhar dos valores e ideais ocidentais, quanto do Terceiro Mundo, por ainda
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conviver com algumas assimetrias internas e, assim como outros pases dessa categoria, por desejar maior parcela do poder mundial. Com esse conceito, o Brasil deixava abertas todas as opes, no necessitando alinhar-se a qualquer grupo de pases a priori, podendo aliar-se conforme seus interesses e prioridades, implementando, dessa maneira, uma poltica externa autnoma e pragmtica. A viso pragmtica acerca das possibilidades brasileiras nos organismos multilaterais, ainda paralisados pela dinmica bipolar e comandados pelo Norte, fez com que o Brasil adotasse uma postura mais flexvel em relao ao Sul. Entretanto, continuou-se a criticar o protecionismo dos PDs, fortalecido, ainda mais, aps a crise do petrleo, sendo necessria, portanto, a construo de uma NOEI que levasse em conta as modificaes recentes na economia mundial e as novas categorias de pases. Dessa forma, pode-se dizer que nas dcadas de 60 e 70, o Brasil, devido s condies favorveis do sistema internacional vigente e do progresso de seu modelo de desenvolvimento econmico, aproximou-se do Sul, nos foros multilaterais, com vistas a conquistar parceiros em sua luta por uma ordem internacional que fosse ao encontro de seus anseios, ou seja, que permitisse a continuidade de seu desenvolvimento, por meio de regras mais justas. Essa aproximao no mbito multilateral, no se pode esquecer, tambm teria o objetivo de conquistar mercados para os produtos brasileiros, j que com a diversificao de sua economia, o Brasil necessitava de consumidores para a sua produo industrial, desempenhando o Sul, portanto, uma funo complementar no modelo de desenvolvimento implantado, o que tambm motivou o relacionamento bilateral com os PEDs. Portanto, houve uma gradual transformao da poltica externa brasileira que, foi, aos poucos se deslocando do eixo Leste-Oeste para o eixo Norte-sul, j que, num mundo dividido entre as duas superpotncias, o Brasil no conseguiria emergir como ator relevante no sistema internacional. Dessa forma, devido ao processo de industrializao, ocorre a identificao de que a universalizao das relaes externas do Pas seria o melhor caminho para os planos nacionais. Nas dcadas de 60 e 70, portanto, exceto pelo interregno do governo Castelo Branco, houve um projeto de universalizao das relaes internacionais do Brasil, aproveitando-se das oportunidades abertas pelo sistema internacional para
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promover o desenvolvimento nacional e, com isso, alcanar uma atuao mais autnoma e de acordo com os interesses nacionais no cenrio internacional. Bibliografia: Livros e artigos ALBUQUERQUE, Jos Augusto Guilhon (org.) Crescimento, modernizao e poltica externa. Sessenta Anos de Poltica Externa Brasileira, volume 1, So Paulo, Cultura/USP,1996. ALTEMANI, Henrique. Poltca Externa Brasileira. So Paulo: Saraiva, 2005. BARBOSA, Antnio Jorge. Outros Espaos: frica do Norte, Oriente Prximo, Continente Asitico e Japo nas Relaes Internacionais do Brasil. In: CERVO, Amado Luiz, O desafio internacional: a poltica exterior do Brasil de 1930 a nossos dias. Braslia: Editora Universidade de Braslia, 1994. BUENO, Clodoaldo; CERVO, Amado Luiz. Histria da Poltica Exterior do Brasil. Braslia: Editora Universidade de Braslia, 2. ed., 2002. _______. A Poltica Multilateral Brasileira. In: CERVO, A.L. O desafio internacional: a poltica exterior do Brasil de 1930 a nossos dias. Braslia: Editora Universidade de Braslia, 1994. CERVO, Amado Luiz. O desafio internacional: a poltica exterior do Brasil de 1930 a nossos dias. Braslia: EDUnB, 1994. _______. Insero Internacional: formao dos conceitos brasileiros. So Paulo: Saraiva, 2008. COMISSO SUL. O desafio ao Sul: relatrio da comisso Sul. Porto: Edies Afrontamento, 1990. ________, Andrew. The evolution of Multilateralism in an Intermediate State: The orientation of Canadian Strategy in the Economic and Security Arenas. In: HURRELL, Andrew (org.). Paths Power: Foreign Policy Strategies of Intermediante States. Washington: Woodrow Wilson International Center, Working Paper n. 244, 2000. COSTA e SILVA, Artur da. Mensagem ao Congresso Nacional Imprensa Nacional, 1968. CRUZ, Sebastio Velasco e. Comrcio Internacional em um mundo partido: o regime do GATT e os pases em desenvolvimento. So Paulo: Cedec, 2005. (Monografias). DANTAS, San Tiago. Poltica Externa Independente. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 1962.
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II Simpsio de Ps-Graduao em Relaes Internacionais do Programa "San Tiago Dantas" (UNESP, UNICAMP e PUC/SP) 16, 17 e 18 de Novembro de 2009 A UNIVERSALIZAO

DA POLTICA EXTERNA BRASILEIRA:

APROXIMAO COM O SUL (1961-1979)

COSTA, Juliana Jernimo1 Doutoranda em Relaes Internaicionais USP

Sobre esses princpios consultar: (VIZENTINI, 1995).

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