A Regularização Fundiária Urbana

REVISTA BRASILEIRA DE
ESTUDOS URBANOS
publicao da associao nacional de ps-graduao e pesquisa em planejamento urbano e regional
E REGIONAIS
ISSN 1517-4115
REVISTA BRASILEIRA DE ESTUDOS URBANOS E REGIONAIS Publicao semestral da ANPUR Volume 11, nmero 2, novembro de 2009 EDITORES RESPONSVEIS
Geraldo Magela Costa (UFMG), Sarah Feldman (EESC-USP)
EDITORA ASSISTENTE
Jupira Gomes de Mendona (UFMG)
COMISSO EDITORIAL
Ana Fernandes (UFBA), Carlos Antnio Brando (Unicamp), Lilian Fessler Vaz (UFRJ), Luciana Corra do Lago (UFRJ)
CONSELHO EDITORIAL
Ana Clara Torres Ribeiro (UFRJ), Ananya Roy (University of California, Berkeley), ngela Lcia de Arajo Ferreira (UFRN), Brasilmar Ferreira Nunes (UnB), Carlos de Mattos (Pontificia Universidad Catlica de Chile), Carlos Antonio Brando (Unicamp), Clara Irazabal (Columbia University, Nova York), Emilio Pradilla Cobos (Universidad Autonoma Metropolitana, Unidad Xochimilco, Mxico), Ermnia Maricato (USP), Heloisa Soares de Moura Costa (UFMG), Henri Acselrad (UFRJ), Joo Rovati (UFRS), Lia Osorio Machado (UFRJ), Linda Maria de Pontes Gondim (UFC), Marco Aurlio A. de F. Gomes (UFBA), Margareth Pereira (UFRJ), Maria Cristina da Silva Leme (USP), Nadia Somekh (Mackenzie), Norma Lacerda Gonalves (UFPE), Paola Berenstein Jacques (UFBA), Paul Claval (Universit Paris-IV, Sorbonne), Ricardo Cesar Pereira Lira (UERJ), Roberto Monte-Mr (UFMG), Rosa Acevedo (UFPA), Sandra Lencioni (USP), Victor Ramiro Fernndez (Universidad Nacional del Litoral, Argentina), Wrana Maria Panizzi (UFRS)
COLABORADORES
Almir Reis (UFSC), Ana Fani Alessandri Carlos (USP), Angela Maria Gordilho Souza (UFBA), Carlos Antonio Brando (Unicamp), Carlos Roberto M. de Andrade (EESC-USP), Cibele Saliba Rizek (EESC-USP), Claudio Antonio Gonalves Egler (UFRJ), Denise de Souza Elias (UECE), Flavio Villaa (FAU-USP), Jorge Dantas (FAU-USP), Jupira Gomes de Mendona (UFMG), Lcia Cony Faria Cidade (UnB), Luciana Correa do Lago (UFRJ), Luciana Soares Lopez (FEA-USP), Nadia Somekh (UPM), Maria Ruth Amaral de Sampaio (FAU-USP), Olga Lucia Castreghini de Freitas Firkowski (UFPR), Raquel Rolnik (FAU-USP), Ricardo de Souza Moretti (UFABC), Rogerio Haesbaert da Costa (UFF), Roslia Periss da Silva Piquet (UCAM), Silvio Mendes Zancheti (UFPE), Vera Rezende (UFF)
SECRETARIA Raquel Cerqueira PROJETO GRFICO Joo Baptista da Costa Aguiar CAPA, COORDENAO E EDITORAO Ana Basaglia REVISO Fernanda Spinelli IMPRESSO CTP Fabracor
Indexada na Library of Congress (EUA) Dados Internacionais de Catalogao na Publicao (CIP) (Cmara Brasileira do Livro, SP, Brasil) Revista Brasileira de Estudos Urbanos e Regionais v.11, n.2, 2009. Associao Nacional de Ps-Graduao e Pesquisa em Planejamento Urbano e Regional; editores responsveis Geraldo Magela Costa e Sarah Feldman: A Associao, 2009. Semestral. ISSN 1517-4115 O n 1 foi publicado em maio de 1999. 1. Estudos Urbanos e Regionais. I. ANPUR (Associao Nacional de Ps-Graduao e Pesquisa em Planejamento Urbano e Regional). II. Costa, Geraldo Magela; Feldman, Sarah 711.4(05) CDU (2.Ed.) 711.405 CDD (21.Ed.) UFBA BC-2001-098
ESTUDOS URBANOS
E REGIONAIS
S U M R I O
ARTIGOS
9 M ONTANHAS EM UM M UNDO P LANO P ORQUE A P ROXIMIDADE A INDA I MPORTA PARA A L OCALIZAO DA ATIVIDADE E CONMICA Andrs Rodrguez-Pose e Riccardo Crescenzi
E
119 I DENTIDADES R ELACIONADAS AO E SPAO G EOGRFICO A N AO B RASILEIRA E A C IDADE DE N OVO H AMBURGO /RS (1927-1945) Alessander Kerber e Cleber Cristiano Prodanov 139 E I X O M O N U M E N TA L D E B R A S L I A A O B S E S S O D A I N T E G R A O Brasilmar Ferreira Nunes 157 A F ORMA U RBANA COMO P ROBLEMA DE D ESEMPENHO O I MPACTO DE P ROPRIEDADES E SPACIAIS SOBRE O C OMPORTAMENTO U RBANO Vinicius M. Netto e Romulo Krafta
31 D EMOCRACIA NO F IO DA N AVALHA L IMITES P OSSIBILIDADES PARA A I MPLEMENTAO DE UMA A GENDA DE R EFORMA U RBANA NO B RASIL Raquel Rolnik 51 A O UTORGA O NEROSA DO D IREITO DE C ONSTRUIR E O S OLO C RIADO U MA N E C E S S R I A A VA L I A O D A S M AT R I Z E S C ONCEITUAIS Vera F. Rezende, Fernanda Furtado, M. Teresa C. Oliveira, Pedro Jorgensen Jr. 73 A R EGULARIZAO F UNDIRIA U RBANA NA A MAZNIA L EGAL Denise de Campos Gouva, Paulo Coelho vila, Sandra Bernardes Ribeiro 95 A ATUAO DO M ONTEPIO NA P RODUO E STATAL DE H ABITAO EM J OO P ESSOA DE 1932 A 1963 Angela Araujo Nunes
RESENHAS
183 Philip Gunn Debates e proposies em arquitetura, urbanismo e territrio na era industrial, de Telma de Barros Correia (Org.) por Celso Monteiro Lamparelli 185 Viver em risco sobre a vulnerabilidade socioeconmica e civil, de Lcio Kowarick por Cibele Saliba Rizek
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ASSOCIAO NACIONAL DE PS-GRADUAO E PESQUISA EM PLANEJAMENTO URBANO E REGIONAL
ANPUR
GESTO 2009-2011
PRESIDENTE
Leila Christina Dias (PPGG/UFSC)

SECRETRIO EXECUTIVO
Elson Manoel Pereira (PPGG/UFSC)

SECRETRIA ADJUNTA
Maria Ins Sugai (PGAU-Cidade/UFSC)

DIRETORES
Ana Clara Torres Ribeiro (IPPUR/UFRJ) Lucia Cony Faria Cidade (POSGEA/UnB) Maria Lucia Refinetti Martins (PPGAU-FAU/USP) Silvio Jos de Lima Figueiredo (NAEA/UFPA) CONSELHO FISCAL (TITULARES) Eloisa Petti Pinheiro (PPGAU/UFBA) Ester Limonad (POSGEO/UFF) Rodrigo Ferreira Simes (CEDEPLAR/UFMG) CONSELHO FISCAL (SUPLENTES) Celia Ferraz de Souza (PROPUR/UFRGS) Elis de Arajo Miranda (Mestrado em Planejamento Regional e Gesto de Cidades/UCAM-Campos) In Elias de Castro (PPGG/UFRJ)
EDITORIAL
Nesta edio da Revista Brasileira de Estudos Urbanos e Regionais so reunidos textos de pesquisadores de mltiplos campos disciplinares. a partir da geografia econmica, do urbanismo, da sociologia e da histria que diferentes escalas territoriais e diferentes aspectos da questo urbana e regional so analisados e problematizados, expondo campos tericos, mtodos e fontes de pesquisa especficos. Em Montanhas em um mundo plano, Andrs Rodrguez-Pose e Riccardo Crescenzi desafiam e dialogam com pesquisadores e autores que, por quase duas dcadas, tm interpretado o processo de globalizao como a possibilidade de um mundo plano, como um campo competitivo de condies homogneas de poder e de condies de vida. Os autores mostram que a geografia da economia mundial muito mais complexa e repleta de montanhas. As montanhas em um suposto mundo plano esto relacionadas ao papel desempenhado no apenas pela proximidade fsica ou geogrfica, mas tambm pela proximidade cognitiva, organizacional, social e institucional na localizao da atividade econmica. Nesta nova geografia, em que apenas as grandes aglomeraes urbanas respondem a estas condies, a maioria da populao mundial, ao contrrio de ter maior poder, permanece mal preparada para estes desafios. A perspectiva urbanstica est presente em trs textos que avaliam, problematizam e sinalizam para a necessidade de avanos nos instrumentos e polticas pblicas em curso, no Brasil, a partir das mudanas nas condies institucionais, com a aprovao do Estatuto da Cidade e criao do Ministrio das Cidades. Em Democracia no fio da navalha, Raquel Rolnik avalia os limites e possibilidades de implementao da agenda da Reforma Urbana atravs da trajetria do Conselho Nacional das Cidades e da campanha pelos Planos Diretores Participativos. Focando a organizao do Estado na rea do desenvolvimento urbano e sua relao com o sistema poltico e com as caractersticas da democracia brasileira, aponta a necessidade de fortalecimento de espaos de exerccio da democracia direta e de controle social, e de um projeto de reforma do atual modelo federativo de gesto urbana. Vera Rezende, Fernanda Furtado, Maria T. C. de Oliveira e Pedro Jorgensen Jr. recuperam, em A outorga onerosa do direito de construir e o Solo Criado: uma necessria avaliao das matrizes conceituais, o longo caminho de formulao do instrumento definido no Estatuto da Cidade para integrar a poltica urbana municipal das cidades brasileiras. A rica sistematizao do material bibliogrfico e documental que abordam a outorga e o conceito de Solo Criado que lhe d origem colabora para uma melhor compreenso de suas potencialidades e das questes que permeiam os atuais debates sobre sua implementao. Em A regularizao fundiria urbana na Amaznia Legal, Denise de C. Gouva, Paulo C. vila e Sandra B. Ribeiro analisam as especificidades do quadro de irregularidades da Regio Amaznica a partir da complexa estrutura fundiria. Mostram como o persistente descontrole sobre os registros imobilirios consolida uma desordem fundiria que, associada prtica de fraudes, potencializa o conflito pela posse e domnio da terra. Baseados na anlise do arcabouo legal que regulamenta a destinao das terras da Unio para os municpios, aprovado em 2009, apontam o
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descompasso entre avano das normas e capacitao institucional dos responsveis por sua aplicao. Dois textos que se apoiam em fontes documentais, iluminam perodos especficos da histria de duas cidades brasileiras. Em A atuao do Montepio na produo estatal de habitao em Joo Pessoa de 1932 a 1963, Angela Nunes recupera a atuao da Carteira Imobiliria do Montepio do Estado da Paraba na produo de moradias para o funcionalismo pblico na capital. A autora mostra como a Paraba se antecipa ao federal do Banco Nacional de Habitao, os padres de moradias construdas e as repercusses destes empreendimentos no processo de desenvolvimento da cidade e na atuao da administrao municipal. Em Identidades relacionadas ao espao geogrfico: a nao brasileira e a cidade de Novo Hamburgo/RS (1927-1945), Alessander Kerber e Cleber C. Prodanov analisam as lutas de representaes em torno da construo de identidades de Novo Hamburgo, desde sua emancipao at o final da segunda guerra mundial e do Estado Novo. Os conflitos entre as representaes da cidade atravs do arcabouo simblico vinculados imigrao alem e as representaes de nao brasileira, atravs de signos da mestiagem, so discutidos pelos autores. Numa perspectiva sociolgica, Brasilmar Nunes analisa em Eixo monumental de Braslia: a obsesso da integrao as implicaes da construo de um museu e de uma biblioteca pblica no Eixo Monumental de Braslia, na vida cotidiana e no uso de um setor do Plano Piloto. Atravs de um estudo etnogrfico, mostra como, na medida em que se amplia e se diversifica o seu uso, o espao torna-se acessvel a um espectro mais amplo de grupos sociais. Tambm voltados para as dinmicas intraurbanas, em A forma urbana como problema de desempenho: o impacto de propriedades espaciais sobre o comportamento urbano, Vinicius M. Netto e Romulo Krafta lanam os fundamentos tericos e metodolgicos para um novo sistema de indicadores que associa metaindicadores de desempenho, como equidade, eficincia, qualidade espacial e sustentabilidade a dimenses urbanas, como morfologia, dinmica socioeconmica, limiares urbanos e relaes cidadeambiente. Duas resenhas de publicaes de grande importncia para a rea de estudos urbanos e regionais completam esta edio. A primeira refere-se coletnea de textos Philip Gunn debates e proposies em arquitetura, urbanismo e territrio na era industrial, organizada por Telma Correia de Barros. Elaborada pelo professor Celso Lamparelli, a resenha situa de forma primorosa e sensvel as preocupaes, as linhas de pesquisa e o grande legado do colega e ex-diretor da Anpur que to prematuramente nos deixou. A segunda resenha elaborada pela professora Cibele Rizek, sobre o premiado livro de Lucio Kowarick, Viver em risco. Sobre a vulnerabilidade socioeconmica e civil, que, atravs de novas proposies terico-metodolgicas no estudo das condies de vida em cortios, favelas e periferias, oferece um quadro muito preciso do que significa viver em risco na So Paulo de nossos dias. Por fim, cabe registrar aqui que esta edio da Revista Brasileira de Estudos Urbanos e Regionais fruto do trabalho conjunto de Geraldo Magela, que finaliza sua gesto como editor responsvel, e de Sarah Feldman, que assume esta funo pelos prximos dois anos. GERALDO MAGELA COSTA E SARAH FELDMAN Editores responsveis
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A RTIGOS
MONTANHAS EM UM MUNDO PLANO

PORQUE A PROXIMIDADE AINDA IMPORTA PARA A LOCALIZAO DA ATIVIDADE ECONMICA*
ANDRS RODRGUEZ-POSE RICCARDO CRESCENZI R E S U M O Thomas Friedman (2005) argumenta que a expanso do comrcio, a internacionalizao das firmas, o crescimento acelerado do processo de outsourcing e a possibilidade de conexo em redes a custos cada vez mais baixos esto criando um mundo plano: um campo competitivo de condies homogneas de concorrncia no qual os indivduos tm maior poder e melhores condies de vida. Este artigo desafia essa viso do mundo, argumentando que embora a globalizao traga mudanas, oportunidades e desafios, nem todos os territrios tm a mesma capacidade de maximizar os benefcios e as oportunidades e de minimizar as ameaas circundantes. Numerosas foras esto se fundindo no sentido de provocar a emergncia de montanhas urbanas, onde a riqueza, a atividade econmica e a capacidade de inovao se aglomeram. Estas foras tectnicas incluem fatores como a inovao, os transbordamentos, os encadeamentos para trs e para frente nas cadeias produtivas, a dinmica de especializao versus diversificao, o capital social e comunitrio e, por ltimo, mas no menos importante, o buzz da cidade. As interaes destas foras na proximidade geogrfica das grandes reas urbanas do forma a uma geografia muito mais complexa da economia mundial e permitem a ascenso de novos players econmicos. Mas esta geografia, ao contrrio de ser plana, repleta de montanhas, em que as grandes aglomeraes urbanas representam os picos mais altos. A maioria da populao mundial, ao contrrio de ter maior poder, permanece mal preparada para encarar estes desafios. PA
L AV R A S - C H AV E vantagem competitiva.
* Este artigo foi publicado na Cambridge J Regions Econ Soc (2008) 1 (3): 371388. Traduo de Felipe Nunes Coelho Magalhes (economista e mestre em Geografia pela UFMG); reviso de Rodrigo Simes (UFMG).
Progresso tecnolgico; nova geografia econmica;
INTRODUO
s vezes o pensamento das pessoas num campo de golfe peculiar. Enquanto a maioria aproveitaria a ocasio para tentar, um pouco desajeitadamente, imitar Tiger Woods no famoso buraco 12 no Augusta National Golf Club, para criar vnculos com nossos chefes e parceiros de negcios ou simplesmente para aproveitar uma tarde relaxante de domingo com amigos e familiares, Thomas L. Friedman (2005) passou seu tempo no campo de golfe de Bangalore (ou Bengaluru, como a cidade foi oficialmente renomeada em 2006) para ponderar a respeito das implicaes de ter que mirar sua bola na Microsoft ou na IBM (p.3). E ao conseguir levar sua bola diretamente ao green hindustani, ele chegou concluso de que o mundo plano, isto , que o campo de competio global est sendo aplainado (Idem, p.8). Infelizmente para ele, a eureca pessoal de Friedman no particularmente nova. Uma linha de pesquisadores e autores tm argumentado por quase duas dcadas que a exR . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 1 1 , N . 2 / N OV E M B RO 2 0 0 9 9
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panso do comrcio, a internacionalizao das firmas, o crescente processo de outsourcing e a possibilidade de se conectar em redes por custos cada vez mais baixos anunciam o fim da geografia (OBrien, 1992), a morte da distncia (Cairncross, 1997), a emergncia de um espao de fluxos (Castells, 1998) ou de uma economia sem peso (Quah, 1999). Como ressalta Ohmae, num mundo plano o verdadeiro mapa-mndi no mais um mapa poltico, mas um mapa dos fluxos financeiros, industriais e de capital, onde em grande medida, desapareceram as fronteiras polticas (Ohmae, 1991, p.28). Entretanto, apesar de no propugnar uma mensagem completamente nova, Friedman merece crdito por dois aspectos. Em primeiro lugar, ele capaz de transformar uma ideia j bem estabelecida na coluna vertebral de um livro divertido e bem escrito, contribuindo para popularizar um conceito que, apesar de bastante conhecido em crculos acadmicos e de formuladores de polticas pblicas, tem sido impreciso e em certa medida negligenciado ou manipulado por administradores, sindicalistas, servidores pblicos e pelo pblico em geral. Em segundo lugar, Friedman leva a ideia do mundo plano para alm de seus predecessores, argumentando que a Globalizao 3.0, em suas prprias palavras, no somente aplaina o campo de competio e representa o fim da geografia que conhecemos, mas tambm d maior poder aos indivduos (Friedman, 2005, p.11). As pessoas em todo o mundo comearam a acordar e a se dar conta de que elas tinham um poder indito para atuarem globalmente como indivduos, e que precisavam mais do que nunca de pensar em si mesmos como indivduos competindo contra todos os outros indivduos em todo o planeta (Idem). Entretanto, as vises de Friedman acerca do mundo em aplainamento e do empoderamento dos indivduos pela Globalizao 3.0 pode ser o simples resultado de sua deciso de jogar golfe com expatriados e indianos com muitos anos de estudo em campos perfeitamente decorados no planalto que circunda Bangalore. Se ele tivesse jogado crquete com crianas descalas usando caixas de papelo como wickets na Provncia da Fronteira Noroeste do Paquisto ou, pelas mesmas razes, domins com operrios de meia idade num bar no Piemonte italiano ou boules ou petanque com seus equivalentes franceses em Grenoble, sua viso do impacto da globalizao poderia ter sido muito diferente. Nestes locais, a viso do Hindu Kush ou dos Alpes lhe teria feito perceber que, apesar desta onda de globalizao representar de fato uma mudana tectnica em escalas provavelmente sem precedentes, ela no necessariamente implica a eroso das montanhas anteriormente existentes, conformando um mundo plano e uniforme. Pelo contrrio como o caso de qualquer coliso de placas tectnicas , ela parece sinalizar a emergncia de cadeias de montanhas de altura semelhante, seno maiores, do que aquelas que j existiam, embora no necessariamente no mesmo lugar. A globalizao traz mudanas, oportunidades e desafios, e nem todos os territrios ao redor do mundo tm a mesma capacidade ou as ferramentas necessrias para fazer do mundo um campo competitivo de condies regulares. Desse modo, argumentaramos que o mundo plano de Friedman , na realidade, repleto de montanhas, e que algumas destas montanhas so to altas quanto o Everest. E se a ele se misturassem as crianas e seus pais em reas no to remotas do subcontinente asitico ou aos trabalhadores de fbrica de Novara ou Grenoble, ao invs do presidente da Infosys ou de ps-graduados dos prestigiados Indian Institute of Technology ou do Indian Institute of Management, ou de expatriados estrangeiros e estagirios na Infosys e outras empresas semelhantes, ele teria se dado conta de que a grande maioria da populao do mundo, longe de estar capacitada para escalar e conquistar estas montanhas, est mal preparada para enfrentar os desafios que a mudana tectnica conhecida
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como Globalizao 3.0 oferece. De fato, argumentaremos que quando Friedman afirma que a Globalizao 3.0 d maior poder aos indivduos, ele realmente quer dizer que ela fortalece grandes empresas, independente do fato de serem grandes empresas norteamericanas, europeias, indianas ou chinesas. Neste ensaio, desafiaremos o relato de Friedman (2005) acerca do impacto da globalizao ao redor do mundo em relao a estes dois aspectos. Depois de uma breve apresentao dos principais argumentos de Friedman, observaremos as evidncias de concentrao e aglomerao econmica que tornam o mundo muito mais montanhoso do que Friedman gostaria de acreditar. Em seguida, trataremos das foras que esto dando forma ao surgimento de montanhas no mundo plano de Friedman. As principais concluses so apresentadas ao final do artigo.
O MUNDO PLANO
Friedman (2005) elabora uma histria envolvente a respeito da globalizao e seu impacto. Suas dez foras que aplainaram o mundo so asspticas o suficiente para torn-las tentadoras virtualmente para todos. Em primeiro lugar, a globalizao potencializa todos os tipos de liberdade: a liberdade de movimento de bens, capital, servios e indivduos; a liberdade de adotar boas prticas (p.54) seja l o que isso signifique independentemente de onde se est baseado; e a liberdade de a criatividade fluir. Os indivduos e territrios no somente se tornam mais inovadores e criativos ao se envolverem em maiores intercmbios, mas eles tambm alcanam saltos significativos com a adoo destas boas prticas. A globalizao traz tambm maiores interaes atravs da potencializao da conectividade e da criao daquilo que Friedman denomina de cadeia global de fornecimento de software, que permite a combinao de plataformas distintas, como o PC e o e-mail, assim como a gerao crescente de softwares desenvolvidos por comunidades (p.94). A globalizao tambm envolve o outsourcing, levar alguma funo especfica, mas limitada, que sua empresa conduzia internamente (...) e ter exatamente a mesma funo executada por outra empresa para voc (p.137), o offshoring, a recriao de uma empresa num lugar diferente (p.137), a criao de cadeias de fornecedores (supplychaining) e o insourcing, algo semelhante sincronizao de cadeias de fornecedores globais (aparentemente o que a UPS faz atualmente). Como um conjunto, o processo permite uma melhor in-formao, ou a habilidade de se construir e implantar nossas cadeias produtivas pessoais (p.137). E tudo isso feito na velocidade da luz atravs do uso do que Friedman chama de esteroides, que permitem que os motores conversem com os computadores, que as pessoas conversem com as pessoas, computadores com computadores, e pessoas com computadores a maiores distncias, de forma mais rpida, mais barata, e mais facilmente do que nunca (p.200). O resultado lquido desta transformao simplesmente um mundo melhor. Um mundo onde os indivduos tm maior poder e vivem melhor. Como ressalta Friedman, uma maior quantidade de pessoas num maior nmero de lugares agora tm o poder de acessar a plataforma do mundo plano (p.206), mesmo que isso signifique somente a oportunidade de se questionar algum proferindo uma conferncia ao se acessar informaes mais coerentes em tempo real (p.189), ou de pagar a Southwest Airlines para ser sua contratada (p.202). Mas o empoderamento somente a ponta do iceberg. Como consequncia da globalizao, os consumidores se beneficiam de bens mais baratos e mais efiR . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 1 1 , N . 2 / N OV E M B RO 2 0 0 9 11
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cientes, de acesso mais barato e de melhor qualidade aos seus amigos e familiares vivendo em outros pases, ou da possibilidade de se assimilar inovaes sem precisar se deslocar (p.217). O mundo plano implica o que Friedman chama de horizontalizao e uma mudana de hbitos massiva e de escala mundial (Idem). De diversas maneiras, a tese de Friedman reminiscente da literatura da morte da distncia (OBrien, 1992; Ohmae, 1995; Castells, 1996; Cairncross, 1997). Nesta literatura proclamado que o progresso tecnolgico e a inovao esto rapidamente reduzindo a importncia da distncia na localizao das atividades econmicas. A grande realizao da globalizao foi a diminuio das barreiras que impediam a mobilidade de capital, bens, trabalho e, cada vez mais, dos servios. Considerando que a localizao ser significativa enquanto as barreiras fsicas existirem, enquanto as viagens levarem tempo e enquanto outras diferenas culturais e sociais persistirem (OBrien, 1992, p.2), a rpida eroso dos obstculos que impediam a troca de informaes, conhecimento, bens e outros fatores de produo traduziu-se numa convergncia ainda mais veloz na direo de um espao digital sem espao e de modelos culturais globais mais homogneos (Castells, 1996; Cairncross 1997). Como no pensamento de Friedman, os principais motores por trs da noo da morte da distncia so a revoluo das comunicaes, o progresso tecnolgico e o fato de que o surgimento de telecomunicaes e tecnologias de computao avanadas permite uma maior mobilidade de fatores econmicos, assim como uma homogeneizao dos hbitos e das atividades e a remoo de gargalos de recursos (Castells, 1996). O progresso tecnolgico, desse modo, desvincula a atividade econmica de seu contexto territorial e socioeconmico, permitindo que o crescimento e o desenvolvimento ocorram virtualmente em qualquer lugar, at em reas onde pobres dotaes de fatores impediam que o desenvolvimento criasse razes. Portanto, graas aos computadores e tecnologia de comunicaes, a atividade econmica pode agora florescer praticamente em qualquer lugar do mundo, gerando algo que, acima de tudo, beneficiar a humanidade: a difuso global do conhecimento. As informaes que anteriormente eram disponveis para poucos podero se tornar disponveis para muitos, de forma instantnea e barata (em termos de custos de distribuio) (Cairncross, 1997, p.4). O conceito do Estado-nao como barreira e como uma irrelevncia crescente neste mundo dos fluxos, tambm est presente em argumentos anteriores baseados na morte da distncia. Ningum d mais nfase a este ponto do que Kenichi Ohmae (1991; 1995), que defende que os atores econmicos tomaram as oportunidades que lhe foram dadas por esta onda de globalizao e se tornaram extremamente mveis, cada vez menos sujeitos a fronteiras nacionais ou legais. Muito frequentemente, o at ento todo poderoso Estado-nao westfaliano vai perdendo o poder necessrio para contrapor estas tendncias. Na medida em que a atividade econmica e a propriedade se tornam cada vez mais internacionais e globais, os agentes econmicos se tornam cada vez mais divorciados de definies nacionais (OBrien, 1992, p.100). Como define Friedman (2005), quanto mais as foras aplainadoras reduzirem a frico e as barreiras, mais agudo ser o desafio que elas colocaro ao Estado-nao e s culturas, valores, identidades nacionais, tradies democrticas e laos de restrio que historicamente protegeram e amorteceram trabalhadores e comunidades (p.237-8). Consequentemente, os poderes do Estado esto sendo declaradamente esvaziados pelo surgimento de outros atores, como regies e organizaes internacionais, por um lado, e empresas multinacionais, do outro (Jessop, 1995), limitando a capacidade do Estado de influenciar processos econmicos que ocorrem em seus territrios.
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O melhor aspecto do mundo plano proposto por Friedman (2005) que todos os seus benefcios tm custo muito baixo. fato que os norte-americanos e os pases do mundo em desenvolvimento teriam que se exercitar na academia para entrar em forma e assim enfrentar os desafios trazidos pelo mundo plano. Mas no seria nada difcil. A receita para os norte-americanos no nada que eles no tenham experimentado antes: mais educao, especialmente nas cincias e engenharias (p.300), e melhor parentalidade atravs do amor rigoroso, para que as crianas norte-americanas sejam to dedicadas quanto seus equivalentes imigrantes nos EUA e seus correspondentes na China e na ndia. Com estes ingredientes, os EUA sero capazes de superar o hiato de ambies com as economias emergentes, que se encontra na raiz dos atuais problemas estadunidenses em se adaptar economia globalizada. Para o mundo em desenvolvimento a receita no mais desalentadora: mais acessibilidade Internet, mais educao e melhor governana (p.398). Desse modo, levado aos seus limites, o argumento do mundo plano implica que a localizao no mais importa (OBrien, 1992, p.73), que a atividade pode florescer virtualmente em qualquer lugar do mundo a baixos custos na medida em que os avanos na tecnologia e nas telecomunicaes teriam permitido uma mobilidade de informao e conhecimento muito maior , progressivamente erodindo os benefcios tradicionais das economias de escala, escopo e comunicaes. Dessa perspectiva, graas aos avanos na conectividade, nos softwares de cadeias de fornecedores globais, assim como nos processos de outsourcing, insourcing, na exteriorizao das atividades (offshoring), e no fornecimento em cadeia (supply-chaining), todos os territrios, no importa quo remotos, tm o potencial de se tornar players globais. Corretores da bolsa de Londres podem se mudar para Seychelles e trabalhar de l enquanto bebem coquetis deitados em suas redes numa praia idlica, e enquanto economizam milhares que seriam gastos em aluguis como resultado de no mais precisarem se preocupar em ter um escritrio na cidade. Esta mudana provavelmente permitir que eles sejam mais produtivos, embora possam passar mais tempo deitados, pois os corretores em Seychelles perdero menos tempo com deslocamentos e congestionamentos e sero mais felizes, e a felicidade est associada a maior produtividade (Layard, 2005). A conectividade de baixo custo e em tempo real o que possibilitar isso. De forma semelhante, cadeias produtivas globais gerariam milhes de empregos industriais e nos servios por todo o mundo, no importando se os trabalhadores esto localizados em Bangalore, Xangai, Jacarta ou So Paulo. Estes empregos no somente elevariam o padro de vida daqueles que os ocupam devido ao fato de que geralmente pagam salrios muito mais elevados do que os empregos locais , mas tambm gerariam efeitos multiplicadores que melhorariam a qualidade de vida de indivduos em todo o mundo sem nenhum custo para o mundo desenvolvido. Como Friedman enfatiza em seu caso da ndia versus Indiana, se uma empresa do estado americano de Indiana inicia suas operaes na ndia, empregando tanto funcionrios indianos como aqueles contratados localmente em Indiana, o negcio beneficiaria enormemente o ramo norte-americano da consultoria na ndia; beneficiaria alguns trabalhadores de alta tecnologia de Indiana; e faria com que os residentes do estado de Indiana economizassem preciosos dlares gastos com impostos que poderiam ser disponibilizados para a contratao de um nmero maior de funcionrios pblicos em outras localidades ou construir novas escolas que diminuiriam permanentemente sua condio de desempregados (p.241). A globalizao, desse modo, no envolve ganhadores e perdedores, a partir de uma perspectiva territorial. Ela cria as condies para uma situao em que todos vencem: tanto o Norte global quanto o Sul global saem ganhando.
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MONTANHAS EM UM MUNDO PLANO

Entretanto, infelizmente a evidncia de que o mundo est sendo aplainado pelas foras erosivas da globalizao e que isso est dando poder s pessoas ao redor do mundo est menos prxima de se tornar realidade do que Friedman anuncia. Para cada Bangalore, Hyderabad ou Chandigarh, existem diversas outras cidades de tamanho semelhante na ndia para no mencionar toda uma faixa de reas rurais que permanecem virtualmente intocadas, seno negativamente afetadas por todo o processo de globalizao. Bangalores so notadamente excees em relao maioria dos estados do Leste indiano, incluindo Assam, Bihar, Chhattisgarh, Jharkhand, Orissa e at mesmo o maior estado da ndia, Uttar Pradesh. De forma semelhante, na China, para cada Xangai, Guandong, Wenzhou ou Costa de Bohai, existem grandes territrios no interior que foram incapazes de diminuir sua dependncia de antigas indstrias pesadas comunistas, em declnio e frequentemente decrpitas, de atrair investimento estrangeiro direto ou de melhorar de forma significativa o padro de vida de seus cidados. Bangalores tambm esto normalmente ausentes da maior parte da frica, do mundo rabe com a possvel exceo de Dubai e da maior parte da Amrica Latina. E para cada engenheiro indiano, chins, brasileiro, malaio ou rabe jogando golfe em Bangalore, assistindo Copa do Mundo de rugby em Hong Kong ou comparecendo ao GP de Frmula 1 em So Paulo, Kuala Lumpur ou Bahrein, existem milhares, seno milhes de indivduos tendo que jogar crquete em campos de rua improvisados com wickets de papelo na ndia, no Paquisto ou em Bangladesh, ou jogando futebol descalos nas ruas da maioria das cidades africanas e de diversas cidades sul-americanas. Nem todos no mundo, e mais especificamente, nem todos os indianos tm o que Friedman (2005) chama de a grande vantagem de se ter um contingente de pessoas que falam ingls, que so bem treinadas e obtm baixa remunerao, com uma forte inclinao para os servios no seu DNA e um esprito empreendedor (p.221) ou mesmo as ferramentas, habilidades ou a infraestrutura para participar de qualquer forma significativa ou sustentada (p.470) na Globalizao 3.0. De fato, as evidncias a respeito das implicaes econmicas da globalizao so bastante ambguas. Se existe ou no convergncia entre os pases uma questo muito discutida.1 A maioria das anlises baseadas em pases de todo o mundo ou tendem a encontrar divergncia ou acelerao de uma evoluo da distribuio da renda mundial em dois picos (Quah, 1997; Jones, 1997), ou seja, a emergncia de espaos de convergncia em nveis de renda altos e baixos, levando a uma polarizao crescente ao redor do mundo. Entretanto, esse nem sempre o caso (por exemplo, Dollar & Kraay, 2002) e, quando dados populacionais so introduzidos na equao, a figura muda radicalmente, e tanto a divergncia quanto as distribuies em dois picos desaparecem, levando convergncia (Shultz, 1998; Sala-i-Martn, 2002). Finalmente, quando dados referentes aos indivduos so utilizados, os resultados indicam que a desigualdade muito elevada, e que ou existe incerteza principalmente como consequncia de uma falta de sries temporais adequadas de dados a respeito da direo da mudana (Milanovic, 2005), ou a desigualdade realmente aumentou (Dowrick & Ackmal, 2001; Wade, 2004). Em mbito nacional, as evidncias tendem a ser menos controversas. O consenso geral que dentro dos pases as desigualdades de renda tenderam a crescer, a despeito de a anlise incluir dados referentes s regies ou aos indivduos (UNDP, 2001; 2003; Milanovic, 2005). Disparidades regionais na ndia, por exemplo, cresceram mais de 23% nos anos 90 (RodrguezPose & Gill, 2006, p.1209). Na China, o aumento foi superior a 20%, enquanto no
1 Ver Milanovic (2005) para uma discusso til a respeito da evoluo da desigualdade nas ltimas dcadas.
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Mxico as disparidades cresceram mais de 11% no mesmo perodo (Rodrguez-Pose & Gill, 2006). Desse modo, a atividade econmica e a riqueza parecem estar crescentemente concentradas, se no em pases especficos no mundo, em espaos especficos nestes pases. Grandes metrpoles e aglomeraes urbanas parecem ser, em geral, as principais beneficirias desta tendncia. Como Scott et al. (2001, p.15) argumentam, embora seja verdade que a combinao de progresso tcnico e desregulamentao aumentou em grande medida a mobilidade de bens, trabalho, capital e conhecimento, isso no causou a ubiquidade da atividade econmica, nem diminuiu a necessidade de concentrao urbana. Existem evidncias claras ao redor do mundo de que as grandes reas urbanas esto atraindo pores crescentes de renda, atividade econmica e trabalhadores bem treinados. Esse certamente o caso do mundo desenvolvido, onde o protagonismo de cidades como Nova York, Londres, Tquio ou Paris numa escala global foi significativamente intensificado (Sassen, 2001; Taylor et al., 2001), ou de Mumbai na ndia, Xangai na China, Cidade do Mxico no Mxico ou So Paulo no Brasil. As funes de comando e controle econmico cresceram de forma significativa nestas cidades chamadas alfa (Taylor & Hoyler, 2000; Taylor & Walker, 2001; Taylor et al., 2001). Mas abaixo deste nvel mais elevado, diversas cidades beta de segundo nvel e gama de terceiro nvel tambm esto particularmente bem. Na Europa, cidades como Bruxelas, Amsterd e o Randstad, Madri, Copenhague, Helsinki, Estocolmo ou Roma presenciaram nveis de crescimento muito acima de suas mdias nacionais. Cidades como Sydney, Singapura, Kuala Lumpur, Bangkok, Jacarta, Santiago do Chile, Cidade do Cabo, ou at mesmo, em pases mais pobres, Acra ou Maputo, tambm tiveram bons desempenhos. A concentrao no lugar de um espraiamento territorial mais igualitrio da riqueza e da atividade econmica nestas cidades conta uma histria muito diferente daquela do mundo plano. Outros fatores determinando a criao de riqueza tambm esto crescentemente concentrados dentro e no entorno das grandes metrpoles. Esse , por exemplo, o caso dos transbordamentos de inovao e pesquisa que se tornaram concentrados em grandes reas urbanas nas ltimas dcadas. Isso evidente na Europa, onde, segundo os clculos, os transbordamentos de conhecimento no ultrapassam um raio de 200 quilmetros das cidades maiores e mais dinmicas (Moreno et al, 2005; Crescenzi et al., 2007; Rodrguez-Pose & Crescenzi, 2008), mas mais ainda nos EUA, onde os transbordamentos de conhecimento raramente ultrapassam os limites das reas metropolitanas (Anselin et al., 1997; Varga, 2000; Sonn & Storper, 2008). Estas cidades globais, subglobais e de menor nvel hierrquico, que esto se tornando interconectadas numa rede mundial de cidades emergentes (Taylor, 2001) e onde as ligaes funcionais entre as cidades so fortalecidas para alm da contiguidade fsica (Castells, 1996), so as montanhas (ou, se quiser, as ilhas) deste mundo plano. De fato, o mundo hoje se parece muito mais com o que Veltz (1996; 2000) chamou de economia-arquiplago, isto , um mundo onde as conexes entre as cidades com funes e poderes relativamente semelhantes numa economia mundial so altamente desenvolvidas, independente da distncia, na medida em que elas se tornam cada vez mais desligadas de seus contextos regionais e nacionais. Como Castells (1996) indica, neste espao de fluxos gerado pela globalizao, as grandes reas metropolitanas se tornam os ns na rede global de finanas e negcios. Desse modo, embora os avanos na tecnologia e na desregulamentao possam permitir que a atividade econmica ocorra virtualmente em todos os lugares, a realidade que esta noo de todos os lugares representada por um nmero relativamente limitado de lugaR . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 1 1 , N . 2 / N OV E M B RO 2 0 0 9 15
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res em reas diferentes do mundo, onde as corporaes globais se localizam, gerando uma concentrao urbana do capital e das estruturas de tomada de decises ainda maiores (Sassen, 1990; OBrien, 1992; Hall, 1993; Castells, 1998), assim como uma maior concentrao das sedes das empresas (Bosman & De Schmidt, 1993), e uma relao ainda mais prxima entre o poder econmico e o poder poltico (Rodrguez-Pose, 1998, p.81).
TECTNICA DE MONTANHAS EM UM MUNDO PLANO

Quais so as razes por trs do fato de que num mundo onde o progresso tecnolgico permite o deslocamento da atividade econmica num custo relativamente baixo, a atividade econmica e a riqueza permanecem to obstinadamente concentradas nas grandes reas urbanas? Por que a importncia econmica e o papel das grandes metrpoles ao redor do mundo esto crescendo ao invs de minguar? Quais so as foras tectnicas que explicam o reforo destas montanhas em um mundo plano? O aparecimento de montanhas em um mundo plano est relacionado ao papel protagonizado pela proximidade na determinao da localizao da atividade econmica. Como apontam OBrien (1992), Cairncross (1997) e Friedman (2005), h poucas dvidas de que, teoricamente, o progresso nas telecomunicaes e na capacidade de armazenar e difundir quantias volumosas de informaes on-line reduziu muito o papel da proximidade fsica no desenvolvimento da atividade econmica. Porm, a proximidade fsica ou geogrfica apenas uma dimenso da proximidade. Boschma (2005, p.62) identifica outras quatro dimenses: a cognitiva, a organizacional, a social e a institucional. A proximidade cognitiva est relacionada ao fato de que o conhecimento e as inovaes so resultados frequentemente cumulativos e localizados dos processos de busca internos s firmas com um alto grau de conhecimento tcito (p.63). A proximidade organizacional se refere s prticas organizacionais e interdependncias que facilitam o aprendizado interativo, enquanto a proximidade social destaca o fato de que a atividade econmica circunscrita a um contexto social (Granovetter, 1985; Grabher, 1993). Por ltimo, a proximidade institucional se refere presena de instituies semelhantes, como um idioma comum, hbitos compartilhados, um sistema jurdico assegurando direitos de propriedade (inclusive intelectual) etc. (Boschma, 2005, p.68) que proveem o suporte para a coordenao econmica. Enquanto Boschma cuidadoso ao afirmar que estes diferentes tipos de proximidade no necessariamente se relacionam proximidade geogrfica, argumentaremos que a razo por trs do aparecimento de montanhas em um mundo plano justamente a interdependncia de todos os tipos diferentes de proximidade e como estas diferentes proximidades se fundem em grandes reas metropolitanas (e consequentemente em escala geogrfica relativamente reduzida, de uma perspectiva mundial). Nosso princpio que as grandes aglomeraes urbanas oferecem o cenrio onde os atores econmicos e sociais se beneficiam da proximidade de outros atores econmicos e sociais com quem eles podem se relacionar a partir de uma dimenso cognitiva, organizacional, social e institucional, criando o ambiente adequado para a troca de ideias e para o florescimento de externalidades jacobianas, de inovaes, e em ltima instncia, de atividades econmicas e crescimento (Duranton & Puga, 2001). Num mundo globalizado, grandes aglomeraes urbanas fornecem a ncora para que os fluxos gerados pela sociedade da informao e do conhecimento se firmem, fazendo com que a ideia da morte da distn16 R . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 1 1 , N . 2 / N OV E M B RO 2 0 0 9
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cia ou da emergncia de um mundo plano se torne, na melhor das hipteses, somente uma meia verdade: fato que a atividade econmica avanada pode agora ocorrer em uma maior quantidade de regies do mundo do que outrora, mas, at nestes lugares, ela tender a se concentrar de forma crescente em uma srie de ns urbanos relacionais, que se tornaro as montanhas em um mundo plano. As foras tectnicas por trs do aparecimento destas montanhas urbanas so variadas, mas incluem fatores como inovao, transbordamentos, encadeamentos para trs e para frente nas cadeias produtivas, foras de especializao versus foras de diversificao, capital social e comunitrio, e, por ltimo, mas no menos importante, o burburinho da cidade. Vamos agora rever brevemente alguns destes fatores a fim de discutir como sua interao d forma a uma geografia da economia mundial que muito mais complexa do que aquela subjacente metfora do mundo plano de Friedman. MOVIMENTOS DE PLACA TECTNICA 1: INOVAO E DESEMPENHO ECONMICO Quando, contrastando com suposies neoclssicas, a acumulao de tecnologia e capital humano completamente reconhecida como o resultado de decises explcitas de agentes econmicos, o crescimento econmico se torna um resultado endgeno de um sistema econmico, (e) no o resultado de foras que se colidem a partir do lado de fora (Romer, 1994, p.3). A tecnologia, o progresso tecnolgico e os recursos humanos considerados como as principais foras por trs de padres de vida perpetuamente crescentes (Grossman & Helpman, 1994, p.24) se tornam endgenos, e mudam diferentemente em territrios distintos de acordo com a qualidade dos recursos humanos e da quantia de capital humano e fsico dedicado pesquisa e ao desenvolvimento (Romer, 1986; Lucas, 1988; Rebelo, 1991). A inovao ocorre onde as dotaes adequadas de capital humano e fsico esto localizadas e, vice-versa, a inovao gera o dinamismo econmico que atrai mais recursos humanos e mais capital. Consequentemente, sob um quadro de crescimento endgeno, a inovao e o capital humano tendero a se co-localizar em reas geogrficas relativamente compactas. O potencial de concentrao da atividade econmica e de divergncia se torna mais evidente quando questes como os limites mnimos de Pesquisa e Desenvolvimento (P&D) e de possibilidade de apropriao de tecnologias destacadas pela linha neoschumpeteriana da abordagem de crescimento endgeno so consideradas. Para que o investimento em P&D seja efetivo, um limite mnimo de investimento ser necessrio, tornando no linear a relao entre investimento em P&D e crescimento econmico. Alm disso, existem fortes efeitos de limite e benefcios externos associados ao investimento em P&D, e seus retornos dependem fortemente da qualidade da fora de trabalho que conduz as pesquisas, da concentrao de centros de P&D em espaos limitados, da qualidade do capital humano local (Audretsch & Feldman, 1996; De Bondt, 1996; Engelbrecht, 1997) e, sobretudo, da quantia de investimento envolvida (Scherer, 1983; Dosi, 1988). Assim, um investimento limitado e/ou disperso em P&D em regies atrasadas pode no render os retornos esperados, j que a maioria dos projetos de P&D pode no ter a dimenso adequada para gerar pesquisas competitivas, e cientistas e pesquisadores locais provavelmente estaro mais isolados do que em centros tecnolgicos avanados. Alm disso, como ser discutido mais detalhadamente adiante, o tecido econmico local pode no ter a capacidade de atingir com sucesso a passagem do progresso tecnolgico inovao e ao crescimento econmico (Rodrguez-Pose, 1999). Desse modo, a maioria dos espaos no
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mundo plano ser incapaz de inovar e o resultado final ser a aglomerao de foras inovadoras em montanhas urbanas, estando a inovao geralmente relacionada ao tamanho da aglomerao urbana. O IMPACTO DOS TRANSBORDAMENTOS DE CONHECIMENTO Os novos conhecimentos, que so a principal engrenagem de crescimento nas teorias esboadas aqui, no so nem completamente apropriveis por seus produtores, nem exauridos aps seu uso. Eles so cumulativos e podem ser difundidos. Consequentemente, o processo de acumulao de conhecimento gera transbordamentos que podem beneficiar todo um conjunto de agentes (intencionais ou involuntrios) em potencial. O grau e a extenso da difuso dos transbordamentos de conhecimento tm, assim, implicaes importantes para a possibilidade de se considerar a inovao como uma fora niveladora. Se os transbordamentos fossem difundidos globalmente sem custos ou frices tornando a inovao instantaneamente disponvel para todo o mundo como man cado do cu , a inovao e a mudana tecnolgica poderiam beneficiar todos os pases, regies e indivduos, no importando a sua localizao efetiva [como a luz solar em uma paisagem plana ou, usando os termos de Friedman (2005), como um poderoso esteroide abastecendo a globalizao]. Entretanto, uma quantia crescente de evidncias empricas parece apontar numa direo diferente, destacando o fato de que h fronteiras, na escala do lugar, para os transbordamentos. De acordo com Audretsch & Feldman (1996, p.256), os transbordamentos de conhecimento no (...) se transmitem sem custo no que diz respeito distncia geogrfica. Diversos estudos empricos mostraram que os retornos relacionados transmisso de conhecimento so geograficamente contidos e sofrem importantes efeitos de declnio de acordo com a distncia (Jaffe, Trajtenberg, Henderson, 1993; Narin, Hamilton, Olivastro, 1997; Howells, 2002). O conhecimento e a inovao tendem a se aglomerar geograficamente, com transbordamentos de pesquisa levando criao de ciclos virtuosos autorreforados de acumulao e gnese de bens multiplicadores significativos em reas tecnologicamente adiantadas (Verspagen, 1997). Melhorias tecnolgicas na infraestrutura de comunicaes no afetaram todos os tipos de informao do mesmo modo, enquanto informaes codificadas podem ser transmitidas por distncias cada vez maiores, o conhecimento tcito geograficamente limitado ou nas palavras de Morgan (2004), locacionalmente aderente e tambm relacionado ao contexto e cultura (Gertler, 2003), contribuindo para a crescente concentrao da inovao (Audretsch & Feldman, 2004; Cantwell & Iammarino, 2003). As informaes codificveis () so baratas de se transferir porque seus sistemas simblicos subjacentes podem ser extensamente disseminados atravs da infraestrutura de informaes (Leamer & Storper, 2001, p.650). Entretanto, as informaes no so completamente codificveis devido a algumas caractersticas especficas que, em alguns casos, tornam a codificao impossvel ou muito cara. Se as informaes no so codificveis, simplesmente adquirir o sistema simblico ou possuir a infraestrutura fsica no suficiente para a transmisso bem-sucedida de uma mensagem (Storper & Venables, 2004, p.354). Desse modo, neste ltimo caso, as informaes so transmitidas atravs de contatos face a face, uma tecnologia de comunicao intrinsecamente espacial. Alm disso, ainda que a transmisso de conhecimentos formalmente codificados seja menos sensvel s relaes de proximidade em razo de sua difuso, e mais dependente da capacidade local de absoro devido a seu impacto (Cohen & Levinthal, 1990), pesquisas
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acerca de citaes de patentes indicam que a proximidade facilita uma difuso mais gil tambm deste tipo de conhecimento (Sonn & Storper, 2008). Pelo menos trs mecanismos tornam o conhecimento e sua transmisso foras poderosas para a gnese de montanhas e vales na paisagem da economia mundial: 1 As atividades locais de inovao so cruciais para a produo de novos conhecimentos e a explorao econmica de conhecimento existente, dada a presena de um limite mnimo. Tais atividades no so distribudas geograficamente de maneira uniforme e tornam-se deste modo uma fonte localizada de vantagens competitivas para algumas reas, em detrimento de outras. 2 As informaes no so automaticamente equivalentes ao conhecimento economicamente til (Sonn & Storper, 2008). Um processo bem-sucedido de inovao depende de fatores estruturais e institucionais localizados, que no somente do forma capacidade inovadora de contextos geogrficos especficos (Iammarino, 2005, p.499) , como destacado pela abordagem dos sistemas de inovao (Lundvall, 2001), dos sistemas regionais de inovao (Cooke et al., 1997) e das regies de aprendizado (Gregersen & Johnson, 1996; Morgan, 1997) , mas que tambm influenciam a capacidade de cada territrio em absorver e empregar de forma produtiva os transbordamentos exgenos de conhecimento. 3 A evidncia da limitao espacial dos transbordamentos de conhecimento no s contradiz a ideia do conhecimento ubquo uniformemente disponvel em todos os lugares, mas tambm ajuda a explicar como a condio perifrica pode dificultar persistentemente a capacidade regional de inovao aps controlar esforos inovadores locais: quanto menor a extenso espacial dos transbordamentos de conhecimento, menor a exposio de reas perifricas ao conhecimento externamente produzido. Enquanto regies centrais altamente acessveis podem se beneficiar de atividades inovadoras conduzidas em suas proximidades, a delimitao espacial dos transbordamentos impede que eles alcancem regies remotas e perifricas. Portanto, quanto mais fortemente os transbordamentos declinarem de acordo com a distncia, mais acentuada sua tendncia a desenvolver concentraes de conhecimento em localizaes centrais. As proximidades cognitivas, organizacionais e sociais necessrias para gerar estes crculos virtuosos de inovao ocorrem consequentemente em espaos geogrficos limitados, contribuindo adicionalmente para o surgimento de montanhas no mundo plano de Friedman. ENCADEAMENTOS PARA TRS E PARA FRENTE E A NOVA GEOGRAFIA ECONMICA Uma terceira fora tectnica so os encadeamentos para trs e para frente da Nova Geografia Econmica (NGE). A NGE tendeu a enfatizar a concentrao crescente de atividade econmica baseada em fatores como a interao de economias de aglomerao, encadeamentos para trs e para frente nas cadeias produtivas, limite crtico e tamanho de mercado, e, acima de tudo, custos de transporte declinantes (Krugman, 1991). O equilbrio depende das interaes entre foras de aglomerao (economias de escala, efeitos de mercado interno, encadeamentos para trs e para frente, contingente de mo-de-obra) e de disperso (preos de bens intermedirios, salrios, concorrncia) e as mudanas nos custos de transao e de transportes (devido integrao econmica e globalizao) modificam o equilbrio entre estas foras, eventualmente gerando novos padres de centro e periferia.
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Sob um novo quadro de geografia econmica, assumindo um modelo de duas regies e dois setores com cidades especializadas em indstrias e servios, e reas rurais em agricultura , na medida em que cresce o comrcio na indstria e nos servios, as cidades crescero, frequentemente s custas de suas reas de influncia rurais (Paluzie, 2001), reforando uma dimenso centroperiferia. Desse modo, quando um pas se abre para o comrcio exterior, as importaes advindas das reas centrais e as exportaes destinadas a elas contribuem para expandir as reas de influncia destes centros, em detrimento das reas menos desenvolvidas. As firmas e indstrias deixam de se sujeitar s restries de tamanho mximo impostas pela demanda limitada de mercados rurais domsticos elas podem sustentar o crescimento e a aglomerao por atenderem demanda estrangeira, e fazerem uso de insumos estrangeiros mais baratos. O incentivo aglomerao, portanto, aumenta de forma concomitante elevao do potencial de mercado que as cidades, como as montanhas no mundo plano, tm acesso atravs da abertura aos mercados de exportao e importao (Puga, 1999; Paluzie, 2001). Como resultado, a abertura para o comrcio de bens industrializados tende a aumentar os incentivos para que firmas e trabalhadores se concentrem em reas centrais, e em cidades maiores em detrimento das menores, nutrindo assim maiores disparidades internas nos pases. ESPECIALIZAO VERSUS DIVERSIFICAO A anlise do impacto da especializao versus diversificao na inovao e no desempenho econmico lana nova luz sobre o sucesso crescente das cidades e das aglomeraes na era da Globalizao 3.0. Enquanto a especializao crescente tende a nutrir externalidades do tipo Marshall-Arrow-Romer (MAR) dentro da mesma indstria, a diversidade de atividades econmicas buscada localmente permite que atores locais se beneficiem de complementaridades entre bases de conhecimento e de trocas de ideias entre os setores (externalidades jacobianas). A literatura emprica sugere que tanto as externalidades MAR (Glaeser et al., 1992; Henderson, 1999) como as jacobianas (Andersson et al., 2005; Carlino et al., 2001; Feldman & Audretsch, 1999) podem desempenhar um papel importante em incentivar a inovao seja em contextos industriais diferentes2 ou em diferentes fases do ciclo de vida de um produto.3 Uma questo crucial para a prosperidade e o sucesso das cidades origina-se na capacidade de explorar eficientemente as externalidades MAR e jacobianas. Quando outras foras (histricas, institucionais, polticas) impedem que a evoluo da aglomerao produtiva atinja seu equilbrio mais eficiente em qualquer momento no tempo entre os dois tipos de economias externas, o desempenho econmico geral pode ser dificultado. As cidades diversificadas tendem a ser maiores, enquanto cidades especializadas so geralmente menores. Considerando que tanto as cidades diversificadas como as especializadas podem, a priori, apresentar desempenhos igualmente positivos, os riscos em potencial para as cidades especializadas so maiores. Estes riscos esto relacionados sua capacidade inovadora mais baixa e sua maior exposio a padres de ascenso e declnio especficos de cidades especializadas (Duranton & Puga, 2000). No longo prazo, intervenes sob a forma de polticas que encorajem a mobilidade do trabalho (principalmente para cidades maiores e diversificadas) de modo a enfrentar o declnio de cidades especializadas podem ser necessrias. Desse modo, fundamentalmente a mistura nica de proximidades sociais, institucionais, cognitivas e organizacionais encontradas em grandes reas metropolitanas, que uma vez mais permite que os encadeamentos adequados sejam desenvolvidos e que surjam as misturas corretas de especializao versus diversificao.
2 Henderson et al. (1995) declaram que as externalidades do tipo Jacobs prevalecem em setores de alta tecnologia e as do tipo MAR em setores de bens de capital. 3 Duranton & Puga (2001) sugerem que as firmas desenvolvem novos produtos em contextos urbanos e criativos diversificados, subsequentemente realocandose para cidades especializadas na fase de produo em massa, para explorar vantagens de custo.
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COMUNIDADE, CAPITAL SOCIAL E CLASSE CRIATIVA Instituies formais e informais tambm desempenham um papel importante na formao de montanhas no mundo desigual que estamos criando. Muitos dos efeitos de aglomerao das teorias de crescimento endgeno e da Nova Geografia Econmica so reforadas pelas previses de inmeras teorias institucionais que traam o papel de instituies e de fatores institucionais na atividade econmica. Estas teorias, apesar de suas diferentes origens, coincidem no papel de nutrir a concentrao econmica protagonizado pelas instituies. Muitos estudos revelaram uma conexo ntima entre boas condies institucionais e a presena de comunidades fortes e a aglomerao de atividades econmicas. Estudos qualitativos a respeito de clusters e distritos industriais (por exemplo Piore & Sabel, 1984; Kristensen, 1992; Semlinger, 1993; Burroni, 2001), regies de aprendizado (Gertler, Wolfe, Garkut, 2000; Henry & Belisco, 2000; Bathelt, 2001), e sistemas regionais de inovao (Cooke & Morgan, 1998) enfatizam a forma com que acordos institucionais e governamentais complexos criam condies para que a atividade econmica prospere e, em ltima instncia, aglomere, j que boas condies institucionais so difceis de se reproduzir. Fatores como a interao ntima entre atores polticos locais e a presena de uma sociedade civil ativa, de administraes regionais, de organizaes de empregadores e de sindicatos o que Trigilia (1992) chama de mercado institucionalizado favorecem o desenvolvimento e a aglomerao econmica. Tradies bem desenvolvidas, sindicatos fortes co-operando com empregadores e instituies de mbito nacional caminham numa direo semelhante. Reciprocamente, a ausncia de polos de ao coletiva frequentemente leva formao de crculos viciosos de baixo crescimento. A falta ou a importncia relativamente pequena de vida social nas organizaes coletivas, a presena de prticas de clientelismo ou a governana de atividades sociais por simples estruturas sociais (frequentemente caracterstica de espaos relativamente remotos e subdesenvolvidos) facilitam a migrao e o desestmulo da atividade econmica. Muitas anlises quantitativas chegam a resultados semelhantes. O trabalho de Putnam (1993) a respeito do capital social italiano mostra como diferenas nos nveis das instituies comunitrias no norte e no sul da Itlia so a base de sua considervel desigualdade de renda. Outra pesquisa descobriu que diferentes agentes institucionais da comunidade, como a participao de grupos, ajuda a explicar um desempenho econmico mais alto (Knack & Keefer, 1997; Zak & Knack, 1998; Beugelsdijk et al., 2004; Guiso, Sapienza, Zingales, 2004), ou que, reciprocamente, divises excessivas dentro da sociedade limitam seu crescimento potencial (Easterly & Levine, 1997; Rodrguez-Pose & Storper, 2006). Alguns analistas indicam como, no limite, a presena de uma alta densidade de redes de instituies geograficamente prximas chamada de espessura institucional por Amin e Thrift (1995) e de capital institucional por Healey (1998) uma condiochave para o desenvolvimento econmico. Combinaes de capital intelectual (isto , recursos de conhecimento), capital social (confiana, reciprocidade, esprito cooperativo e outras relaes sociais) e capital poltico (capacidade de ao coletiva) dentro destas redes institucionais determinam o potencial para o seu desenvolvimento. Quanto maior a densidade de redes institucionais complexas dentro de um determinado territrio, maior o potencial para mais crescimento e desenvolvimento (Amin & Thomas 1996; Morgan 1997; Cooke & Morgan 1998).
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Estas fontes estruturais de vantagem competitiva esto longe de desaparecer em resposta ao processo de globalizao (muito menos os dez niveladores mundiais destacados por Friedman). Pelo contrrio, elas so ainda mais reforadas pelo papel crescentemente importante das pessoas criativas no mundo de hoje. Para Florida (2002), as economias locais futuras apoiam-se na atrao e reteno de membros da classe criativa, incluindo aqueles que trabalham em setores como finanas, tecnologia, mdia e entretenimento, e cujas atividades aglomeram criatividade, individualidade e diferena. E no existe lugar melhor para alcanar isso do que em cidades cosmopolitas que oferecem tudo o que a classe criativa est procurando em termos de estilos de vida alternativos, cdigos relaxados de vestimenta, acordos de trabalho flexveis e atividades de lazer focadas em exerccio e esportes radicais, e sua preferncia pelos aspectos da cultura local relacionados urbanidade. A interao entre a enorme capacidade dos membros desta classe criativa de gerar valor econmico e sua mobilidade sem precedentes d s cidades capazes de desenvolver condies adequadas (graas s suas capacidades socioinstitucionais endgenas) uma grande vantagem sobre outras reas e territrios. BURBURINHO: A FORA TECTNICA MXIMA Discutimos at este ponto as origens e a mecnica das foras responsveis pelo aparecimento de montanhas urbanas na paisagem econmica mundial atual. Agora, precisamos dar uma olhada mais de perto no maior driver por trs de todos estes movimentos tectnicos: o burburinho das cidades. Ao combinar de forma inovadora as abordagens econmicas e institucionais para a aglomerao econmica, Storper & Venables (2004) propuseram a teoria do burburinho, ou das buzz cities: o burburinho se trata, eminentemente, do contato face a face. Eles argumentam que os encadeamentos para trs e para frente, o acesso aos mercados, a aglomerao de trabalhadores e as interaes tecnolgicas no so os nicos fatores determinando a concentrao. Qualquer explicao do motivo pelo qual a atividade econmica est se aglomerando cada vez mais incompleta sem aquilo que eles consideram o aspecto mais fundamental da proximidade: o contato face a face (Stoper & Venables, 2004, p.352). Nesta abordagem, a interao face a face economicamente eficiente, j que ela ajuda a resolver problemas de incentivo, facilita a socializao e o saber e promove motivaes psicolgicas. E em nenhum lugar o contato face a face mais provvel de ocorrer do que em cidades grandes e diversificadas. Estas cidades que Storper & Venables definem como buzz cities (ou cidades-burburinho) pem indivduos altamente qualificados e motivados em contato uns com os outros, contribuindo para fazer com que as pessoas em um ambiente de burburinho sejam altamente produtivas e incentivando a fecundao cruzada entre redes especializadas nos diferentes setores. Desse modo, mais provvel que novas atividades surjam nos centros de burburinho, onde as foras de aglomerao no so dependentes apenas de economias de aglomerao econmica clssicas, mas considera-se que fatores institucionais e relacionados ao burburinho tm um papel crescente e proeminente nesta direo. O burburinho o conjunto de proximidades de ordem cognitiva, organizacional, social e institucional agrupadas num ambiente geogrfico reduzido, e age como a maior fora tectnica no aparecimento de montanhas no mundo plano de Friedman. O que pode nos enganar em um primeiro olhar que as cidades-burburinho mais importantes (por exemplo, Londres, Nova York, Los Angeles) tambm so as mais globalizadas: elas so centros de negcios internacionais, financeiros e de redes culturais, loca22 R . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 1 1 , N . 2 / N OV E M B RO 2 0 0 9
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lizaes das sedes de muitas corporaes multinacionais; elas esto no epicentro das atividades globais de viagens e de reunies de negcios. Contudo, os nveis mais altos dos negcios internacionais exigem a insero em governos locais e redes polticas para funcionarem eficazmente e, embora a mistura mais precisa de atividades envolvendo contatos face a face e a co-localizao mudaro, ela () continuar a gerar a aglomerao de indivduos altamente qualificados, firmas e burocracias em centros urbanos de alto custo (Storper & Venables, 2004, p.366-8). Ao permitir contatos face a face e a transmisso de conhecimento no codificado/tcito (ou no codificvel), as cidades-burburinho se beneficiam de uma vantagem competitiva duradoura sobre outros territrios, o que refora outras foras de aglomerao num processo de causao cumulativa. As atividades inovadoras locais permitem um melhor desempenho econmico local, mas tambm produzem transbordamentos localizados de conhecimento cujos efeitos benficos no s dependem das relaes de proximidade, mas tambm da presena de instituies locais (ou filtros sociais), que permitem sua absoro e traduo em crescimento econmico adicional. Mas o aparecimento de novas montanhas na paisagem econmica ou o surto das j existentes tambm depende de outros fatores localizados, como um saldo favorvel entre a especializao e a diversificao e um equilbrio eficiente entre foras de aglomerao e disperso. O ritmo sem precedentes do deslocamento da fronteira tecnolgica num grande nmero de setores tambm salientou o papel da classe de pessoas criativas continuamente envolvidas na gerao de novas ideias. A inovao e as ideias so permutadas, difundidas, e interfecundadas em reas urbanas capazes de desenvolver o ambiente adequado em termos de sua capacidade para atrair e reter pessoas criativas e, finalmente, mas no menos importante, maximizar o contato face a face. Uma vez ativado, este processo tem um enorme potencial cumulativo: a produtividade de atividades locais inovadoras significativamente destacada quando as condies mencionadas so encontradas, gerando incentivo econmico para investimentos adicionais. Novos investimentos em inovao, por sua vez, no s produzem efeitos indiretos localizados, mas tambm aumentam diretamente e indiretamente a capacidade local de absoro e estimulam a atualizao contnua do ambiente socioinstitucional local. Este processo cria montanhas progressivamente mais altas na geografia do mundo econmico. Entretanto, o sistema inteiro altamente dinmico, e grandes deslocamentos radicais na fronteira tecnolgica podem permitir que como em qualquer perodo tectnico ativo novas janelas de oportunidades sejam abertas (e outras sejam fechadas), fazendo assim com que novas cidades e aglomeraes surjam na paisagem global, mas, ao mesmo tempo, condenando outras reas ao declnio econmico.
CONCLUSES
Friedman criou uma metfora poderosa para descrever os efeitos da mudana contnua da economia mundial. De acordo com ele, a mudana tecnolgica, em geral, e as melhorias nas Tecnologias da Informao e Comunicao (TICs), em particular, tm, nas ltimas trs dcadas, aplainado radicalmente nosso mundo. A mudana tecnolgica no tem sido apenas a fora mais importante por trs do processo de crescimento econmico, mas tem tambm habilitado o alargamento, o aprofundamento e a velocidade da interconectividade mundial em todos os aspectos de vida social contempornea, do cultural ao
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criminoso, do financeiro ao espiritual (Held et al., 1999, p.2), o que pode ser chamado de globalizao. A liberalizao progressiva dos movimentos de capital e trabalho, a reduo aguda nos custos de viagens internacionais e intercontinentais e tambm a convergncia proposital e progressiva de modelos culturais globais, e, acima de tudo, a disponibilidade sem atrito de informaes e conhecimento, determinam uma influncia cada vez menor da distncia fsica e de condies contextuais subjacentes sobre as interaes econmicas. O acesso mais rpido e mais barato s informaes e tecnologia tambm levam a uma reestruturao de como ns fazemos negcios por todo o mundo, e contribuiu para desmantelar as barreiras que ancoraram a atividade econmica em locais especficos. A consequncia de todas estas mudanas um mundo melhor: um mundo onde nem a distncia entre os atores econmicos nem a condio contextual em que suas interaes acontecem importaria mais; um mundo onde as informaes antes disponveis s para poucos, estaria disponvel para muitos, imediatamente e (em termos de custos de distribuio) de forma barata (Cairncross, 1997, p.4); um mundo onde todas as economias tm uma chance semelhante de explorar e maximizar oportunidades de interao global, no importando sua posio geogrfica e suas condies locais. Em resumo, um mundo onde cada vez mais pessoas esto autorizadas a este acesso s informaes e tm maior conscincia da necessidade de se empenhar e competir como indivduos num mundo integrado. Para Friedman o mundo plano e, como resultado, estamos todos melhores assim. Como o prprio Friedman reconhece, nem toda a evidncia emprica disponvel sustenta sua viso do mundo. As ms notcias na frica de hoje, como tambm na ndia rural, na China, na Amrica Latina e em vrios cantos obscuros do mundo desenvolvido, mostram que existem centenas de milhes de pessoas que no tm esperana e nenhuma chance de se tornar parte da classe mdia (Friedman, 2005, p.462). Ainda assim, apesar de reconhec-lo em seu captulo O mundo no plano (um captulo em quinze), Friedman se torna uma vtima de sua prpria metfora. Entretanto, a simples evidncia de que nem todas as pessoas e territrios podem se beneficiar igualmente das mudanas que a Globalizao 3.0 provoca o fora a descrever a geografia do mundo de uma maneira mais detalhada e talvez mais realista: no existe apenas o mundo plano e o no plano. Muitas pessoas vivem na zona de crepsculo entre os dois (Friedman, 2005, p.470). E a realidade justamente esta, o mundo no plano. As foras tectnicas poderosas ligadas globalizao esto formando um mundo onde existem vencedores e perdedores; onde os vencedores so justamente aqueles que podem maximizar as oportunidades de inovao, as atividades econmicas e o crescimento que o acesso em tempo real informao oferece. A revoluo informacional abriu uma nova janela de oportunidades, permitindo que novos atores possam emergir na arena global, enquanto outras so fechadas, provocando o declnio relativo de algumas regies anteriormente lderes. Alm disso, algumas economias tm persistentemente permanecido marginais ao panorama econmico mundial. O novo regime tecnolgico est produzindo uma minuciosa reorganizao da economia mundial, ao invs de uma tendncia global de nveis semelhantes de desenvolvimento possibilitados pelo conhecimento economicamente produtivo e ubquo. Nesta nova geografia, as grandes cidades do mundo emergem como vencedoras reais, j que oferecem o ambiente certo para permitir que os agentes econmicos prosperem. Desse modo, a ironia o fato de que o mundo plano est repleto de altos picos. E nem todos so capazes de escalar estes altos picos. Da mesma maneira que o cidado comum no sonharia em escalar o Everest. Apenas alpinistas profissionais a quem
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Andrs Rodrguez-Pose pesquisador do Department of Geography and Environment, London School of Economics. E-mail: a.rodriguez-pose@ lse.ac.uk. Riccardo Crescenzi pesquisador do Robert Schuman Centre for Advanced Studies, European University Institute; e Dipartimento di Economia, Universit degli Studi Roma. E-mail: riccardo. crescenzi@EUI.eu. Artigo recebido em abril de 2009 e aprovado para publicao em abril de 2010.
realmente foi dada a capacidade ousam se aventurar nestes cumes. Mas como em qualquer atividade esportiva de elite, os jogadores reais, os alpinistas reais, so apenas uns poucos escolhidos, consistindo principalmente de firmas multinacionais e de executivos de alto nvel. A maior parte de ns tem que se contentar em apenas observar as montanhas de longe e ter a esperana de que algum dia venhamos a nos beneficiar de sua escalada.
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B S T R A C T Thomas Friedman (2005) argues that the expansion of trade, the internationalization of firms, the galloping process of outsourcing, and the possibility of networking at increasingly low prices iscreating a flat world: a level playing field where individuals are empowered and better off. This paper challenges this view of the world by arguing that although globalization implies changes, opportunities, and threats, not all territories have the same capacity to maximize the benefits and opportunities and minimize the threats at hand. Numerous forces are coalescing in order to provoke the emergence of urban mountains where wealth, economic activity, and innovative capacity agglomerate. These tectonic forces include factors such as innovation, spillovers, backward and forward linkages, specialisation vs. diversification dynamics, community and social capital, and, last but not least, the buzz of the city. The interactions of these forces in the close geographical proximity of large urban areas give shape to a much more complex geography of the world economy and
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allows for new economic players to emerge. But this geography, rather than flat, is full of mountains, with large urban agglomerations representing the highest peaks. The majority of the world population, far from being empowered, remains ill-prepared to face these challenges.
KEYWORDS advantage.
Technological progress; new economic geography; competitive
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DEMOCRACIA NO FIO DA NAVALHA

LIMITES E POSSIBILIDADES PARA A IMPLEMENTAO DE UMA AGENDA DE REFORMA URBANA NO BRASIL
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E S U M O Os anos 1990 representaram no Brasil avanos institucionais no campo do Direito Moradia e Cidade, com a incorporao Constituio do pas, em 1988, dos princpios da funo social da cidade e da propriedade, do reconhecimento dos direitos de posse dos moradores dos assentamentos urbanos informais e da participao direta dos cidados nos processos decisrios sobre a poltica urbana. Estas proposies constituem os pilares da agenda da Reforma Urbana, que, a partir da criao do Ministrio das Cidades no governo Lula, penetra no mbito do Executivo federal. O artigo avalia os limites e possibilidades de implementao desta agenda atravs da trajetria de duas polticas propostas pelo Ministrio o Conselho Nacional das Cidades e a campanha pelos Planos Diretores Participativos centrando a anlise na organizao do Estado na rea do desenvolvimento urbano em sua relao com o sistema poltico e as caractersticas da democracia brasileira.
L AV R A S democracia.
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Planejamento participativo; poltica urbana;
INTRODUO
Os anos 1990 representaram no Brasil um perodo de intenso debate, no seio da sociedade civil, dos partidos e governos, acerca do papel dos cidados e de suas organizaes na gesto das cidades. Alm disto, foram anos de avanos institucionais no campo do Direito Moradia e Direito Cidade, com a incorporao nova Constituio do pas, em 1988, de um captulo de poltica urbana, estruturado em torno da noo de funo social da cidade e da propriedade, do reconhecimento dos direitos de posse de milhes de moradores das favelas e periferias das cidades do pas e da incorporao direta dos cidados aos processos decisrios sobre esta poltica. Esses tm sido desde o perodo da chamada transio democrtica os pontos centrais da chamada agenda da reforma urbana, cujos principais proponentes so movimentos populares, organizaes no governamentais, associaes de classe e instituies acadmicas e de pesquisa organizadas em torno da promoo do direito cidade (Santos Junior, 2007, p.297). Os anos 90 tambm introduziram nas cidades brasileiras, e especialmente nas metrpoles, os efeitos das reformas macroeconmicas de carter liberal iniciadas nos anos 90 e que incidiram tanto sobre a economia das cidades, gerando desemprego e radicalizando as assimetrias econmicas e sociais j existentes anteriormente, como sobre a capacidade dos governos e atores sociais de enfrent-las. Elas tambm viriam acompanhadas por uma agenda de reforma do Estado, tendo como eixo a privatizao de amplas reas das polticas pblicas, a proposta de modernizao e downsizing do Estado acompanhadas por um
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discurso participacionista e de revalorizao da sociedade civil, redefinida como Terceiro Setor (Dagnino, Oliveira, Panfichi, 2006; Telles, 2007; Santos Junior & Ribeiro, 2003). Finalmente, foi tambm no mesmo perodo que o processo de descentralizao federativa, fortalecimento e autonomia dos poderes locais, propostos desde a Constituio de 1988, foi sendo progressivamente implantado no Brasil, limitado tanto pelos constrangimentos do ajuste macroeconmico vivido pelo pas nos anos 90, como pela alta dose de continuidade poltica que o processo de redemocratizao brasileira envolveu (Avritzer, 2003; Alston, Melo, Mueller, Pereira, 2005). A nosso ver, a combinao particular e perversa destes elementos, em suas relaes com a herana pesada da lgica de gesto do territrio excludente e predatria, que tm ditado as marchas e contramarchas da agenda da Reforma Urbana no pas. Se, por um lado, ela no logrou constituir uma base de sustentao poltica para incidir profunda e amplamente na dinmica estatal assim como relaes entre sociedade poltica e sociedade civil de forma a promover a gesto das cidades na direo de um espao mais coeso, includente e sustentvel, por outro, tem sido uma fonte permanente de tensionamento e inovao cultural introduzida pelos atores sociais, que ampliou do ponto de vista territorial e poltico o espao da democracia brasileira (Santos Junior, 2004; 2007). Neste artigo, avaliamos os limites e possibilidades de implementao da agenda da Reforma Urbana, tomando como objeto de reflexo sua incorporao poltica urbana promovida no mbito do governo Lula, sobretudo atravs do Ministrio das Cidades. Este balano, restrito a apenas um aspecto da poltica implementada pelo Ministrio, pretende contribuir com a reflexo sobre os desafios da poltica urbana no Brasil do ponto de vista da frgil e vigorosa democracia brasileira.
1 Esta expresso foi cunhada por Lucio Kowarick em seu livro A espoliao urbana, quando d o ttulo A lgica da desordem ao captulo em que descreve o processo de urbanizao brasileiro ps-60 (Editora Paz e Terra, So Paulo, 1980).
A LGICA DA DESORDEM URBANA1

Em um dos movimentos socioterritoriais mais rpidos e intensos de que se tem notcia, a populao brasileira passou de predominantemente rural para majoritariamente urbana em menos de 40 anos (1940-1980). Este movimento, impulsionado pela migrao de um vasto contingente de pobres, ocorreu com base em um modelo de desenvolvimento urbano que basicamente privou as faixas de menor renda da populao de condies bsicas de urbanidade ou de insero efetiva cidade. Em cada ponto do territrio que apresentou grande crescimento e dinmica urbana, as qualidades urbansticas se acumulam em um setor restrito, local de moradia, negcios e consumo de uma minoria da populao moradora. Estas reas, de mercado, tm sido reguladas por um vasto sistema de normas, contratos e leis que tm quase sempre como condio de entrada a propriedade escriturada e registrada, restrita a poucos moradores. Os terrenos que a lei permite urbanizar, assim como os financiamentos que a poltica de crdito imobilirio tm disponibilizado esto reservados a este crculo restrito. Para as maiorias, sobraram os mercados informais e irregulares, em terras que a legislao urbanstica e ambiental vetou para a construo ou no disponibilizou para o mercado formal ou nos espaos precrios das periferias com as viagens cotidianas cidade. Embora no exista uma apreciao segura do nmero total de famlias e domiclios instalados em favelas, loteamentos e conjuntos habitacionais irregulares e outras formas de assentamentos marcados por alguma forma de precariedade urbanstica e irregularidade administrativa e patrimonial, possvel afirmar que o fenme32 R . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 1 1 , N . 2 / N OV E M B RO 2 0 0 9
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no est presente na maior parte da rede urbana brasileira, atingindo 40% dos domiclios urbanos brasileiros, ou 16 milhes de famlias (Ipea/IBGE, 2004). No vasto e diverso universo dos 5.564 municpios que existem hoje no Brasil, so raras as cidades que no tm uma parte significativa de sua populao assentada precariamente (IBGE, 2006). Excludos do marco regulatrio e dos sistemas financeiros formais, os assentamentos precrios foram autoproduzidos por seus prprios moradores com os meios que se encontravam sua disposio: salrios baixos, insuficientes para cobrir o custo da moradia (Oliveira, 1988; Maricato, 1996), sem acesso a recursos tcnicos e profissionais e nas terras rejeitadas ou vetadas para o mercado formal, como encostas ngremes e reas inundveis, alm das vastas franjas de expanso perifrica sobre zonas rurais. Assim foi sendo produzida a cidade fora da cidade, eternamente desprovida das infraestruturas, equipamentos e servios que caracterizam a urbanidade. As polticas governamentais implementadas durante o perodo de urbanizao mais intensa (1960-1980) reforaram de maneira perversa este modelo. Sob a gide de uma ditadura militar que concentrou recursos e poder nas mos do governo federal, o locus da formulao e implementao da poltica de desenvolvimento urbano concentrou-se no BNH Banco Nacional de Habitao. Criado aps o golpe militar de 1964, sua criao era uma resposta do governo militar forte crise de moradia presente no pas buscando, por um lado, angariar apoio entre as massas populares urbanas, e, por outro, criar uma poltica permanente de financiamento capaz de estruturar em moldes capitalistas o setor da construo civil habitacional, objetivo que acabou por prevalecer. Em 1967, o BNH assumia a gesto dos recursos do FGTS (Fundo de Garantia por Tempo de Servio), constitudo pela poupana compulsria de todos os assalariados brasileiros, tornando-se assim o maior banco de segunda linha do pas. O BNH passou ento a concentrar no apenas o financiamento mas tambm toda a atividade de planejamento do desenvolvimento urbano no mbito do governo federal, consubstanciada em metas quantitativas de produo nos setores de habitao e saneamento. Sua atuao se dava atravs de disponibilizao de crdito com juros subsidiados para companhias pblicas de saneamento e de habitao organizadas sobretudo pelos estados e, em alguns casos, por municpios para a execuo de projetos de implantao de redes de gua e esgoto e de construo de moradias populares, alm de construtoras e indivduos para a produo de casas e apartamentos para o mercados de mdia e alta renda (Arretche, 1996). Quando construdas, as moradias populares foram, em sua maioria, implantadas fora das cidades, em periferias distantes e desequipadas e, muitas vezes, sob as mesmas condies de irregularidade e precariedade urbanstica que marcava o mercado informal popular. Por outro lado, o mercado de classe mdia que concentrou 2/3 das unidades financiadas pelo BNH conheceu enorme expanso, gerando crescimento da verticalizao residencial e constituindo novos eixos de centralidade nas cidades mdias e grandes do pas. Neste contexto, o exerccio do planejamento urbano local, atravs dos Planos Diretores de Desenvolvimento Urbano, obrigatrios para os municpios que demandavam recursos federais para grandes investimentos pblicos, eram meros documentos acessrios de justificativa de investimentos setoriais, paralelos e externos prpria gesto local, definidos e negociados em esferas e circuitos que pouco ou nada tinham a ver com esta gesto, associados a estratgias de zoneamento que disponibilizavam as escassas reas urbanizadas da cidade para os produtos imobilirios de classe mdia. Este quadro permaneceu inalterado, tendo sido impactado nos anos 80 pela falncia do BNH e queda no nvel de investimentos no setor, e, do ponto de vista poltico,
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pelo movimento pela redemocratizao do pas. A crise do modelo econmico implementado pelo regime militar, a partir do incio dos anos 80, gerou recesso, inflao, desemprego e queda dos nveis salariais. Este processo teve enorme repercusso no Sistema Financeiro da Habitao (SFH), com a reduo da sua capacidade de investimento, gerada pela retrao dos saldos do FGTS e da poupana e forte aumento na inadimplncia, gerado por um cada vez maior descompasso entre o aumento das prestaes e a capacidade de pagamento dos muturios. Vivia-se o clima da luta pelas eleies diretas para presidente e pela Constituinte, com grande mobilizao popular, e a oposio ao BNH se inseria no combate ditadura (Melo, 1993). Com o fim do regime militar, em 1985, esperava-se que todo o SFH, incluindo o BNH e seus agentes promotores pblicos, as Cohabs, passassem por uma profunda reestruturao, na perspectiva da formulao de uma nova poltica habitacional para o pas. No entanto, o BNH foi simplesmente extinto em 1986 e seu esplio foi assumido por outro banco, a Caixa Econmica Federal, enquanto as polticas setoriais de habitao, saneamento e transporte urbano passavam por distintos ministrios (Santos Junior, 2004, Maricato, 2006).
A AGENDA DA REFORMA URBANA E O MINISTRIO DAS CIDADES

Desde o perodo da Constituinte, um movimento pela reforma urbana articulou movimentos sociais de luta por moradia a profissionais de vrias reas, como advogados, arquitetos, urbanistas, engenheiros, alm de tcnicos de prefeituras e segmentos da Universidade como parte da mobilizao social que pressionava a Constituio de 1988 na direo da ampliao dos direitos humanos e cidadania. Especificamente na rea de poltica urbana, a mobilizao resultou na insero de captulo de Poltica Urbana na Constituio (artigos 182 e 183), em que se afirmava a funo social da cidade e da propriedade, o reconhecimento e integrao dos assentamentos informais cidade e a democratizao da gesto urbana entendida como ampliao dos espaos de partipao e controle social das polticas. Na frmula adotada neste captulo, fruto do processo de negociao no interior do Congresso, se requeria uma legislao federal para regulamentar os instrumentos de manejo do solo urbano e as sanes pelo no cumprimento das funes sociais, assim como a elaborao de planos diretores locais como bases para estas definies no mbito de cada um dos municpios. A partir da, a luta pela renovao dos instrumentos de regulao urbanstica, poltica urbana e planejamento territorial percorreram o caminho duplo de experincias locais e nacionais (Rolnik, Nakano, Cymbalista, 2008). Em 2001, foi aprovado em mbito federal o Estatuto da Cidade, instituindo as diretrizes e instrumentos de cumprimento da funo social da cidade e da propriedade urbana, do direito cidade e de democratizao de sua gesto. Em mbito local, aes de urbanizao progressiva de assentamentos precrios e tentativas de implementao de reformas nos marcos regulatrios do uso e ocupao do solo comeavam a penetrar no universo da gesto urbana, assim como se multiplicavam experincias de participao popular e controle social das polticas e do oramento pblico, tais como oramento participativo, conselhos gestores e programas autogestionrios (Avritzer, 2003; Dagnino, Oliveira, Panfichi, 2006). Entretanto, este movimento em direo construo de polticas urbanas includentes no foi imediatamente acompanhado pela formulao e reviso de um novo marco
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institucional e de organizao do Estado no campo do desenvolvimento urbano nas instncias federais. Em 2002, ganha as eleies presidenciais brasileiras Lula, o candidato do Partido dos Trabalhadores (PT), um imigrante nordestino em So Paulo, ex-morador de favela e lder sindical metalrgico. O PT, partido de esquerda, cuja base inclua membros da maior central sindical do pas, intelectuais e membros da Igreja progressista e movimentos sociais, como sem-terra urbanos e rurais, foi ao longo dos anos 90 aumentando sua participao na cena poltico-institucional brasileira, assumindo governos locais e ampliando sua participao no Legislativo. Uma das marcas registradas desta trajetria foi a formulao de um modo petista de governar, que rompia com formas tradicionais de exerccio da poltica brasileira, introduzindo novas prticas, como a participao direta dos cidados na gesto pblica. Durante a campanha presidencial, o compromisso com uma interveno no campo do desenvolvimento urbano consubstanciou-se no Projeto Moradia, que, entre outras propostas, inclua a criao de um Ministrio das Cidades como locus para a formulao e implementao de uma poltica urbana, depois de quase vinte anos de institucionalidades errticas e dispersas em distintos ministrios. Esta proposta foi assumida no incio de 2003, com a nomeao de Olvio Dutra, tambm ele lder sindical, ex-prefeito de Porto Alegre e ex-governador do Rio Grande do Sul, conhecido por ter introduzido o oramento participativo em seus mandatos como prefeito e governador. Para os atores ligados ao movimento social pela reforma urbana, a criao do Ministrio das Cidades representava a possibilidade de avanar na democratizao da gesto urbana, fazendo dela um dos pilares institucionais de sua agenda, ampliando os espaos de democracia participativa, at ento experimentados sobretudo no mbito local. A resposta a esta demanda, no interior do processo de organizao do Ministrio, se deu atravs da constituio de um Conselho Nacional das Cidades como parte integrante de sua estrutura e elemento central na formulao e negociao de polticas, e no qual tanto setores governamentais (dos trs nveis de governo) como os segmentos da sociedade civil (setor empresarial, sindicatos, organizaes profissionais, ONGs, entidades acadmicas e de pesquisa e movimentos populares) so representados, eleitos atravs de assembleias por segmentos, entre delegados presentes em Conferncias Nacionais. A primeira Conferncia Nacional, realizada em 2003, contou com 2.500 delegados. exceo dos 250 representantes do Poder Pblico federal, indicados pelo Executivo, seus delegados poderiam ou terem sido eleitos nas Conferncias Estaduais (75%) ou indicados por entidades e organizaes de carter nacional (25%). A Conferncia de 2003, que elegeu o Conselho Nacional das Cidades, foi precedida por 1.427 conferncias municipais, 185 conferncias regionais e 27 estaduais, envolvendo 3.457 municpios. O projeto inicial de construo do Conselho o concebeu como um campo de interaes polticas, arena aberta na qual a trama de interesses em torno da poltica urbana tivesse a possibilidade de expresso e negociao e na qual estivessem representados, com grande peso, os principais demandatrios destas polticas sem-teto, sem-casa, moradores de assentamentos precrios no pas alm dos setores empresariais e sindicais envolvidos no setor, gestores pblicos de municpios, estados e governo federal, ONGs, profissionais e pesquisadores do urbano. O Ministrio incorporou tambm em sua estrutura e poltica outro ponto central da agenda da reforma urbana as aes e instrumentos para garantir a funo social da cidade e da propriedade urbana, que a Constituio e o Estatuto da Cidade haviam definido
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2 Alm do apoio atravs da disseminao de materiais didticos o KIT do Plano Diretor com vdeo, cartilhas e materiais de referncia tcnica e a promoo ou apoio a promotores de Oficinas de Capacitao em todas as regies do pas (mais de 380 oficinas envolvendo 22.000 participantes entre tcnicos e gestores locais e lideranas sociais), o Ministrio tambm repassou recursos prprios ou de parceiros no mbito do governo federal para apoiar a contratao de servios por parte dos municpios, apoiando financeiramente a elaborao dos planos diretores de aproximadamente 1/3 dos municpios obrigatrios.
como competncias locais, dependentes da aprovao de planos diretores pelas cmaras municipais. Os novos instrumentos de gesto do solo urbano requeriam, de acordo com o texto constitucional e Estatuto da Cidade, a elaborao de planos diretores em todas as cidades com mais de 20.000 habitantes no pas 1.683 municpios que deveriam ser aprovados nas cmaras municipais at outubro de 2006. Como o plano diretor transformou-se em condio para que instrumentos de validao da funo social da propriedade pudessem ser implementados, desde 1989, quando coalizes democrtico-populares venceram eleies em vrias cidades brasileiras, teve incio um processo de experimentao na direo de uma reviso conceitual e metodolgica do planejamento urbano. Com base em proposta do Ministrio, o Conselho Nacional das Cidades decidiu estruturar uma campanha pela implementao de Planos Diretores Participativos, dirigida para governos e sociedade civil nas cidades que estavam obrigadas a cumprir a lei. O objetivo da campanha era disseminar os novos contedos e os novos mtodos que o planejamento territorial e particularmente os planos diretores deveriam incorporar, considerando a misso a eles atribuda pelo novo marco legal, considerando as realidades socioterritoriais de cada municpio, a funo social de cada segmento de seu territrio, com base em um processo participativo de discusso e pactuao que deveria ocorrer em arenas pblicas em cada cidade (Brasil, 2004a). Com base na proposta do Ministrio, o Conselho Nacional das Cidades definiu uma estratgia de apoiar a organizao de ncleos de mobilizao e capacitao da campanha em cada estado do pas articulando uma rede de parceiros em todo o territrio nacional constituda por entidades tcnicas, acadmicas, instituies de pesquisa, poder pblico estadual e municipal, movimentos sociais e populares e, em alguns estados, o Ministrio Pblico. Com a formao de Ncleos da Campanha em todos os estados brasileiros e a elaborao de material de difuso e capacitao em vrias mdias, utilizando para isso o prprio processo das conferncias municipais, a campanha passou a trabalhar para sensibilizar, capacitar e monitorar os municpios obrigatrios em cada estado; assim como, em conjunto com o Ministrio, possibilitar a assistncia tcnica e recursos para a elaborao dos planos diretores.2 Outro ponto central da agenda de reforma urbana o direito moradia foi objeto de polticas e aes prioritrias do Ministrio atravs da ampliao de recursos para financiamento da produo habitacional e urbanizao de assentamentos precrios, do reconhecimento e regularizao fundiria plena dos assentamentos e, a partir da aprovao de lei federal oriunda de iniciativa popular, de criao e implementao do Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social, de forma a articular recursos de subsdios oriundos dos oramentos dos vrios nveis de governo e dirigi-los para a promoo de Habitao de Interesse Social baseada em critrios definidos no mbito de conselhos gestores eleitos em cada instncia federativa. Entretanto, por limitaes de espao e escopo, elas, assim como as demais polticas promovidas pelo Ministrio das Cidades no campo do saneamento ambiental e mobilidade urbana no sero objeto de anlise neste artigo (Brasil, 2004b). Optamos por analisar aqui propostas de Reforma do Estado que tiveram como eixo a pluralizao de atores e a diversificao de lugares de exerccio da representao na elaborao e implementao da poltica urbana (Lavalle, Houtzager, Costello, 2006). A experincia de construo de polticas no Conselho Nacional das Cidades, assim como os processos de planejamento territorial participativo apostaram na construo de espaos pblicos como locus de exerccio da solidariedade cvica e de conquista de direito a ter direitos de parte importante dos brasileiros, inseridos de forma precria nas cidades e po36 R . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 1 1 , N . 2 / N OV E M B RO 2 0 0 9
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lticas urbanas. A agenda desafiava a mquina pblica burocracias estatais, partidos e lideranas polticas a
produzir instituies capazes de gerar trocas e acordos entre os diferentes atores locais a respeito do futuro de sua sociedade, promover redes de atores trabalhando sobre problemas pblicos, instalar instrumentos de mobilizao dos cidados, criar normas para garantir a implementao destes acordos, ter capacidade estratgica de articulao poltica e, sobretudo, ganhar a confiana dos atores e reduzir as incertezas do sistema poltico. (Milani, 2006, p.232.)
Em 2005, em plena preparao da Segunda Conferncia Nacional e campanha dos Planos Diretores Participativos, o ministro e seu gabinete so substitudos por Mrcio Fortes, do quadro tcnico-poltico ligado ao Partido Progressista (PP) do Rio de Janeiro (denominao que substituiu a antiga Arena, partido de situao no perodo autoritrio), que j havia assumido vrios altos cargos no governo federal desde os anos 80. A nomeao de Fortes para o Ministrio das Cidades atendia demanda do presidente da Cmara dos Deputados, do mesmo partido, em plena crise poltico-institucional que o governo Lula atravessava, em razo de denncias de corrupo e compra de votos no Parlamento. Desde o incio do governo petista, uma poltica de alianas que viabilizasse constituir maioria no Congresso (j que o PT havia elegido apenas 91 dos 513 deputados e 14 dos 81 senadores) pressionava para a mobilizao dos recursos tradicionalmente utilizados na poltica brasileira para esta finalidade: distribuio de cargos no governo, atendimento pontual de demandas de investimentos na base dos deputados e, muitas vezes, a compra de votos. Apesar da entrada de novas representaes no Legislativo, comprometidas com interesses populares e polticas includentes e redistributivas, elites poderosas, incluindo proprietrios de terra, setores empresariais e oligarquias familiares, continuavam amplamente representadas no Congresso (Hunter, 2003; Hunter & Power, 2005). A mudana na direo do Ministrio no interrompeu a campanha dos PDPs e nem as conferncias e reunies do Conselho Nacional. Entretanto, evidenciou de forma mais explcita os limites e contradies entre uma proposta de Reforma do Estado brasileiro na rea de desenvolvimento urbano e o forte conservadorismo de sua estrutura, apesar da importante mudana de direo poltica representada pelo PT. Como veremos nas sees a seguir, no por acaso que justamente esta, entre as vrias reas do Estado brasileiro, profundamente afetada pela lgica poltica tradicional, fortemente estruturada no clientelismo, patronagem e controle por coalizes de interesses empresariais, reinventados no contexto urbano e metropolitano brasileiros. Para entend-la necessrio analisar onde e como se do os processos decisrios reais sobre os investimentos urbanos e sua relao com o sistema poltico e modelo federativo no pas.
POLTICA URBANA ENTRE O PBLICO E O PRIVADO, O REAL E O LEGAL

No modelo de poltica urbana vigente no pas impera a ambiguidade constitutiva j largamente identificada por historiadores e cientistas polticos como marca da poltica brasileira, ambiguidade que produz frmulas combinatrias entre o real e o legal, o pblico e o privado, reinventando suas fronteiras, mas trabalhando na direo de sua manuteno (Gomes, 1998, p.502).
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No caso da poltica urbana, o mundo legal representaria um poder centralizado e concentrado em um Estado moderno, assentado sobre bases impessoais e racionais, sendo exercido por uma burocracia tcnica. No plo oposto estaria situada a informalidade/ilegalidade, identificada sobretudo na autoproduo da cidade popular. Entretanto, formas combinatrias entre pblico e privado e legal/ilegal se reproduzem no interior do mundo legal, no qual o Estado se faz presente. Esta observao importante porque comum uma abordagem que atribui a desordem nas cidades falta de Estado, sobretudo nos territrios populares. A nosso ver, esta assertiva falsa na medida em que, se verdade que faltam bens, servios e espaos pblicos nos territrios populares, esses s se constituem com e a partir da presena do Estado. Ausentes dos mapas e cadastros de prefeituras e concessionrias de servios pblicos, inexistentes nos registros de propriedade nos cartrios, os assentamentos informais tm uma insero ambgua nas cidades onde se localizam. Modelo dominante de territorializao dos pobres nas cidades brasileiras, a consolidao destes assentamentos progressiva, eternamente incompleta e totalmente dependente de uma ao discricionria do poder pblico j que eles no se enquadram na semntica das normas urbansticas. Na forma particular como se estrutura o Estado brasileiro na rea de desenvolvimento urbano, a oposio legal/ilegal, assim como a delimitao entre os mundos privado e pblico nunca so absolutas. Tanto para os segmentos empresariais como para os autoconstrutores do habitat popular, a ao do Estado investindo em urbanizao ou regulando o territrio decisiva. Para o mercado formal de produo da cidade, a relao com o aparato estatal se d atravs da produo e fornecimento de bens cujo demandatrio o prprio Estado o caso das empreiteiras de obras pblicas e de concessionrios de servios urbanos como coleta de lixo, transporte, entre outras (Marques, 2003). Tambm ocorre pelo estabelecimento do marco jurdico das transaes econmicas realizadas neste mercado, ou ainda por meio das leis e normas estabelecidas nos distintos nveis de governo que afetam a competitividade e rentabilidade de seus produtos, da poltica de tributao sobre os imveis s normas de uso e ocupao do solo, das polticas de crdito imobilirio aos marcos regulatrios dos vrios setores que constituem a poltica urbana.
A atividade imobiliria, assim como qualquer outra atividade capitalista, incorpora um forte componente de risco (...) uma bem montada coalizo pblico-privada que canalize recursos pblicos para a modernizao prvia de determinadas frentes imobilirias pode diminuir substancialmente ou at mesmo eliminar estes riscos. (Ferreira, 2007, p.221.)
Setores empresariais envolvidos na produo da cidade formal estabelecem conexes privilegiadas com segmentos burocrticos de agncias pblicas que detm o controle sobre o encaminhamento dos processos decisrios na implementao de projetos e programas, assim como de controle urbanstico, garantindo a destinao de reas da cidade para seus mercados e protegendo a rentabilidade de seus investimentos. Na rea de desenvolvimento urbano, estes processos decisrios se do no interior da burocracia de gesto do territrio, altamente permeada por redes de influncia que articulam de setores empresariais a mandatos parlamentares e partidos polticos, j que empreiteiras de obras pblicas, concessionrios de servios e incorporadoras e construtoras so os maiores financiadores de campanhas eleitorais locais.
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No Brasil, a gesto governamental do territrio se estrutura em setores (tais como habitao, saneamento, transporte, meio ambiente, urbanismo, patrimnio histrico, patrimnio pblico etc.) com seus respectivos marcos regulatrios e burocracias verticalizadas situadas em agncias, empresas pblicas, autarquias e rgos de administrao direta vinculados s esferas municipal, estadual e federal. A fragmentao institucional, constantemente abordada como responsvel pela ineficincia e baixa capacidade gerencial, burocratizao excessiva e desordem nas cidades, constitui, na verdade, parte de uma estratgia de maximizao de interesses particulares de burocratas, parlamentares e empresrios fornecedores e provedores e bens e servios
reproduzindo uma privatizao cartorializada das polticas pblicas (...) Neste processo de redes de influncia necessrio acrescentar ainda a interferncia das foras polticas de apoio coalizo governante, que controlam a nomeao de pessoas para ocuparem os cargos considerados chave para o funcionamento operacional dos programas. (Silva, 2003, p.36-8.)
Se para o mercado formal o Estado brasileiro em sua capacidade de investimento e aparato normativo tem sido o principal referencial de induo ou obstaculizao de expanso do setor, para os autoconstrutores do habitat popular a ao do Estado tambm central. Esta relao, imersa em um terreno marcado pela ambiguidade, se d atravs do grau de tolerncia por parte do aparato estatal em relao a ocupaes e demais atos de infrao legalidade estabelecida no marco jurdico, e do grau de acesso aos bens pblicos como infraestrutura e servios urbanos distribudos pelo Estado. Embora tanto para os segmentos empresariais como para os autoconstrutores do territrio popular a ao do Estado sobre o urbano essencial para sua prpria existncia e sobrevivncia, estas relaes so marcadas por assimetrias e gramticas distintas. No plo empresarial, a mobilizao de um vasto aparato normativo formal parte da estratgia de privatizao do controle da cidade pelo capital, que se vale de uma epistemologia imperial para construir seu discurso, desqualificando e humilhando, em nome da cincia e da tcnica, o conhecimento dos demais grupos sociais (Boaventura, 2003, p.14). Podemos tomar, entre muitos outros exemplos, a linguagem do planejamento urbano, e mais especificamente do controle do uso e ocupao do solo na cidade, para ilustrar o que acabamos de dizer. No por acaso, trata-se de um cdigo de grande complexidade e opacidade, estruturado pela lgica da rentabilidade e valorizao do investimento imobilirio. Sua opacidade, por si mesma, j seria suficiente para privatizar o espao de interlocuo para tcnicos diretamente envolvidos nas redes de influncia do aparato poltico-burocrtico. Considerando que a regulao do uso e ocupao do solo justamente a norma de atribuio do territrio a determinados segmentos econmicosociais, a mobilizao desta semntica especfica tem como uma das principais funes resguardar valores imobilirios, garantindo-os mesmo no contexto de cidades habitadas majoritariamente por pobres. Em outras palavras, na cidade infraestruturada e regulada correspondente a menos da metade do territrio urbano , onde atuam os segmentos empresariais, so altssimos os preos da terra e dos imveis, se levarmos em considerao o PIB e a renda da populao urbana (Smolka, 2003). Estes mercados, nutridos pela escassez de urbanidade na maior parte da cidade, incorporam todas as mais valias geradas pelos investimentos pblicos, mantendo assim altos seus preos e, exclusivos seus produtos. Por outro lado, estes incrementos so pouco taxados, j que os impostos prediais e territoriais cobrados so, na maior parte das cidades, bastante baixos, protegendo os ganhos
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3 Segundo Smolka (2003), na Amrica Latina os impostos sobre a propriedade imobiliria representam menos de 0,5% do PIB, quando em pases como Canad e EUA esto entre 3% e 4% do PIB.
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imobilirios.3 Nas reas aptas a urbanizar so as normas de uso e ocupao do solo que definem o tipo de produto imobilirio que ali pode ser produzido. As tipologias previstas pela regulao urbanstica e edilcia correspondem integralmente a produtos disponveis neste mercado (multifamiliar vertical, loteamento, condomnio, unifamiliar horizontal etc.), sendo que para estes empreendimentos so destinadas as melhores localizaes e os maiores potenciais de aproveitamento nos planos diretores e leis de uso e ocupao do solo. Desta forma se reproduz a excluso de parcela significativa da demanda por cidade, bloqueando seu acesso aos territrios j urbanizados, ali gerando um processo de valorizao quase que totalmente capturado por agentes privados. J no territrio popular, a presena do Estado se d, sobretudo, atravs da mediao poltica na distribuio de bens pblicos (Graham, 1990). Considerando que a maior parcela dos investimentos em urbanizao ocorrem quando os bairros j esto ocupados, e que esta demanda tem grandes dificuldades de ser atendida, a disputa pelo acesso ao investimento acirrada e tem grande importncia poltico-eleitoral. A condio de informalidade e/ou ilegalidade dos assentamentos gera impasses no interior dos rgos burocrticos para que sejam reconhecidos como passveis de consolidao, abrindo espao para que esta demanda s possa ocorrer de forma seletiva e intermediada. Da combinao entre um processo de urbanizao da pobreza e insero precria destes moradores cidade, bens e servios pblicos que melhoram sua condio de urbanidade se converteram em uma das mais importantes demandas populares, tendo surgido em torno destas mobilizaes locais com reivindicaes organizadas em relao moradia, transporte, sade, saneamento etc. Estas mobilizaes, ativas desde o final dos anos 70 no cenrio da poltica urbana, constituram os chamados movimentos sociais urbanos, que, alm de formas de presso para a obteno de bens pblicos individuais, trouxeram novas formas de organizao coletiva para alm daquelas presentes nas formas clssicas de organizao poltica, como partidos polticos e sindicatos (Paoli, 1995, p.32; Sader, 1988). Ao longo dos anos 80, com a retomada das chamadas liberdades democrticas partidos e organizaes sociais livres, eleies diretas e voto universal para os cargos de Executivo e Legislativo , a relao entre o sistema poltico eleitoral e estes movimentos foi se tornando mais complexa. De um lado, a emergncia de partidos sobretudo o PT autoidentificados como partidos dos movimentos sociais traria, para dentro das instituies da democracia formal e do aparato estatal, parte das agendas destes atores. Por outro, a lgica da competio poltico-partidria tambm penetra no universo dos movimentos, transformando sua cultura. Esta equao torna-se ainda mais complexa se considerarmos que a transio democrtica no Brasil ocorreu atravs de um pacto restrito, interelites, que preservou as regras do jogo de representao de interesses, reproduzindo a tradio de mandatos individuais articulados em networks e mquinas poltico-eleitorais fortemente entremeados com a mquina estatal (Avritzer, 2003). esquerda ou direita no espectro poltico partidrio, tanto os estreantes na sociedade poltica que emergiram do movimento sindical e popular como os velhos caciques da poltica teriam que competir pelo voto popular e assim, de alguma maneira, se relacionar demanda por insero cidade reivindicada tanto pela populao organizada em movimentos como por aquela mais ampla e desorganizada. desta forma que os investimentos em urbanidade assim como tolerncia, autorizao ou mesmo promoo de assentamentos precrios se converteram em um potente dispositivo eleitoral, com grandes possibilidades de retorno poltico para seus promotores, seja sob a forma do voto po40 R . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 1 1 , N . 2 / N OV E M B RO 2 0 0 9
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pular ou do acesso aos meios para o financiamento de campanhas. Como afirmamos, o territrio popular permanentemente investido pelo mundo da poltica, que ali espera receber o prmio por parte daqueles que foram seletivamente beneficiados com recursos pblicos por seu intermdio (Avelino, 1994; Carvalho, 1997). O grau de controle dos governos locais sobre os recursos para estes investimentos tanto aqueles vinculados abertura de frentes imobilirias como para urbanizao de assentamentos precrios , entretanto, bastante limitado. No atual modelo federativo brasileiro, em que pese o controle do uso e ocupao do solo ser uma competncia local, o governo federal e em, menor medida, os governos estaduais controlam boa parte do processo decisrio sobre os investimentos.
INVESTIMENTOS EM URBANIZAO QUEM DECIDE?

Na Constituio promulgada em outubro de 1988, os governos municipais tiveram reforada a sua autonomia, passando a assumir um papel de maior importncia na prestao de servios de interesse local. O texto constitucional aprovado fortaleceu financeiramente os municpios, o que se deu muito mais pelo aumento da sua participao nas transferncias constitucionais do que pela ampliao da sua capacidade tributria. De fato, a Constituio inovou muito pouco em relao competncia tributria municipal, mantendo basicamente os mesmos impostos destinados pelas Constituies anteriores. Os municpios tm sua disposio tributos que se aplicam sobre atividades eminentemente urbanas: o Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU) e o Imposto sobre Servios de Qualquer Natureza (ISS). Entretanto, a grande maioria dos municpios do pas de base econmica rural (Bremaeker, 2006, p.5). Mesmo aqueles com dinmica econmica urbana significativa, como vimos na seo anterior, tributam muito pouco as mais valias imobilirias urbanas. Assim, mais de 70% dos municpios brasileiros obtm 90% suas receitas atravs de transferncias de outros nveis de governo. Nem mesmo os dois municpios mais populosos do pas So Paulo e Rio de Janeiro conseguem ultrapassar a marca de 40% de receita prpria (Idem, p.25) (Quadro 1). Quadro 1 Receitas municipais por tipo de municpios.
Tipos de municpios
Total Brasil At 5.000 hab. De 5.001 at 10.000 hab. De 10.001 a 20.000 hab. De 20.001 a 50.000 hab. De 50.001 a 100.000 hab. De 100.001 a 500.000 hab. Mais de 500.000 hab.
Total de nmero de municpios por grupos Nmero

5.564,00 1267,00 1290,00 1385,00 1037,00 319,00 229,00 37,00
Receitas de tranferncias (%)

91,10% 88,88% 87,78% 81,43% 73,54% 60,20% 39,25%
Receitas fiscais (%)

2,49% 4,31% 5,18% 7,86% 11,34% 19,77% 39,89%
Outras receitas (%)

6,42% 6,81% 7,04% 10,71% 15,12% 20,03% 20,86%
%
100,00% 22,77% 23,18% 24,89% 18,64% 5,73% 4,12% 0,66%
Fonte: Bremaeker, F. (2008).

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Considerando que a maior parte das receitas de transferncias automticas cobrem o custeio da mquina municipal, incluindo a prestao de servios sociais bsicos previstos constitucionalmente, a maior parte dos municpios depende das chamadas transferncias voluntrias e/ou de acesso a operaes de crdito para poder realizar obras e investimentos em infraestrutura urbana. Diferentemente do que ocorreu nas reas de educao e sade, na rea de desenvolvimento urbano a Constituio no estabeleceu qualquer hierarquizao de competncias de gesto entre os nveis de governo. Segundo a Carta Federal, a implementao de programas nesta rea competncia de qualquer um dos nveis da federao. Ao longo de todo o perodo analisado, o governo federal manteve os recursos crdito ou recursos oramentrios centralizados e geridos por uma burocracia fragilmente insulada (Arretche, 2000). As possibilidades de acesso a crdito para os municpios estiveram, entretanto, bastante restringidas em razo da poltica de ajuste das contas pblicas, que estabeleceu maiores controles sobre gastos ex ante e ex post, limitando drasticamente as possiblidades de endividamento municipal (Alston, Melo, Mueller, Pereira, 2005, p.40). Com possibilidades restritas de acesso a crdito e limitadas receitas prprias, restaram aos municpios as chamadas transferncias voluntrias, que ocorrem por meio de convnios dos municpios com os governos estaduais e federal, originando-se em processos de seleo conduzidos pelo Executivo (o chamado oramento programvel) ou pelo Legislativo (as emendas parlamentares). Emendas parlamentares so rubricas oramentrias carimbadas, ou seja, com definio prvia no apenas do programa ou ao, mas do local preciso de sua destinao. Podem ser coletivas de bancadas regionais ou estaduais ou individuais. No caso das emendas individuais, normalmente prefixado um valor anual por parlamentar, que pode alocar em aes finalsticas de qualquer setor. Embora todo o processo de definio e alocao do oramento seja permeado por transaes polticas, na literatura (e no senso comum) costuma-se atribuir prerrogativa congressual de emendar o oramento, e mais especificamente s emendas individuais, o papel de
engrenagens centrais de um processo que se alicera no individualismo dos polticos, dando lugar a uma distribuio clientelista e localista dos recursos pblicos. (Limongi & Figueiredo, 2005, p.737.)
4 Estes mecanismos vo desde o carter autorizativo e no impositivo do oramento, o que permite grande discricionariedade em sua execuo, atravs do controle do fluxo do gasto, o chamado contingenciamento, at a existncia de instrumentos como o crdito suplementar, especial ou extraordinrio, que permitem alteraes durante a execuo.
Entretanto, os prprios autores citados, entre outros, demonstraram que o Executivo mantm sob rgido controle todo o processo de elaborao e execuo oramentrio atravs de normas e procedimentos institucionais que no permitem sua desfigurao pelo Legislativo4 (Alston, Melo, Mueller, Pereira, 2005).
as emendas individuais no so privilegiadas pelo Legislativo (...) Ao executar recursos alocados por parlamentares mediante emendas individuais, o Executivo no est cedendo a presses e deixando de executar sua agenda. A alocao de recursos feita pelos legisladores complementar, e no contrria do Executivo. (Limongi & Figueiredo, 2005, p.776.)
De fato, a parcela do oramento federal destinado s emendas individuais tem-se mantido, pelo menos desde 1997, em torno de 2% do total, com pequenas variaes positivas em 2001 e 2004. Tem-se mantido tambm relativamente estvel o nmero total de
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emendas (em torno de 8.000), bem como a parcela de emendas individuais em relao s emendas coletivas (em torno de 90%) (SIAFI, 2007). A continuidade mais ou menos nos mesmos termos do perfil das emendas individuais e seu papel no oramento pblico ao longo de mandatos presidenciais com agendas distintas, demonstra, alm da pouca relevncia para o centro da agenda, a alta funcionalidade poltica deste mecanismo, que, com um baixo custo, pode, em conjunturas especficas, apresentar alta rentabilidade do ponto de vista da governabilidade (Pereira & Mueller, 2002). Embora envolvendo valores pequenos, a emenda individual carimbada pode ter impactos positivos no sucesso eleitoral e sobrevivncia poltica dos parlamentares. Se do ponto de vista dos grandes objetivos da coalizo governante as emendas tm pouca importncia, necessrio ressaltar que no mbito da competio poltica no municpio, base fundamental para definir a reeleio de um parlamentar, este mecanismo pode ser transcendente.
assumir o comando poltico do municpio tarefa vital para tentar controlar a oferta poltica e reduzir a insegurana. Esse direito tem correspondncia com algumas obrigaes, principalmente naqueles municpios cuja capacidade de arrecadao insuficiente frente s despesas. O apelo eleitoral junto aos eleitores feito justamente em nome da capacidade do candidato de intermediar recursos pblicos para a comunidade. (Avelino,1994, p.238.)
Considerando as regras atuais de organizao partidria e de competio eleitoral e os custos crescentes das campanhas eleitorais, para garantir sua sobrevivncia poltica, os parlamentares necessitam no apenas de mecanismos de acesso distribuio de recursos pblicos como tambm de alternativas de financiamento de suas campanhas. O controle de postos-chave na mquina estatal, em condies de interferir nas regras de contratao de servios e obras, assim como a garantia de um fluxo de recursos para alimentar esta mquina podem responder a esta dupla funo de provocar possveis retornos eleitorais positivos por parte dos beneficirios diretos das obras e servios, e tambm de recepo de possveis prmios por parte dos contratistas sob a forma de contribuies para custear campanhas. No por acaso que a rea de desenvolvimento urbano hoje gerida pelo Ministrio das Cidades tem sido, juntamente com a rea da sade, a que mais recebe emendas por parte dos congressistas (Quadro 2).
43
Quadro 2 Emendas parlamentares por ministrios do governo federal. 2004 2005 2006 2007 Individuais Coletivas+ Individuais Coletivas+ Relator Relator rgo
Q
Individuais
VAF
Coletivas+ Relator
Q VAF
Individuais
Q
Coletivas+ Relator
Q
Ministrio da Sade Ministrio das Cidades Ministrio da Educao Ministrio do Esporte Ministrio da Integrao Nacional 3171 733.600.644 859 188.894.750 418 68.411.000 534 95.548.000 292 76.922.300 184 864.827.242 242 86.219.700 31 143.199.395 736 200.987.500 20 93 1.570.654.559 388 72.527.000 47 132 677.301.778 1468 515.259.500 882 9.660.890.962 2261 571.816.650 83 948.113.583 143.470.000 115 1.404.713.900 1.261.053.209
VAF
VAF
VAF
VAF
VAF
2744 1.121.892.895 266 4.127.781.032 1218 582.536.540 465 94.659.977 732 258.525.255 186 74.244.540 122 1.194.612.132 221 1.834.449.736 28 498.673.011 117 1.333.670.416
VAF
D A
2889 1.242.389.162
113 2.573.411.286
115 1.396.003.773
1386 740.213.668
106 1.794.866.505
468 145.411.420
250 2.104.701.622
631 266.267.500
15
216.995.000
194 125.269.216
109 1.633.590.838
Soma total de emendas por 7162 1.468.810.000 2027 20.806.967.177 7513 2.063.010.000 887 15.874.322.007 7789 2.943.223.501 perodo Q = Quantidade, VAF = Valor Aprovado Final
1404 45.134.068.875 8024 3.510.344.000
1197 18.150.145.880
Fonte: Siafi, 2007.
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Se para o oramento federal o percentual representado pelas emendas (incluindo as coletivas) pouco relevante em relao ao total, para o Ministrio das Cidades elas representam mais de 50% do oramento aprovado e mais de 80% do oramento executado (SIAFI, 2006). Trata-se de recursos para a construo de casas, pavimentao de vias, canalizao de gua, reforma de espaos pblicos, enfim, de obras de urbanizao normalmente dirigidas a consolidar assentamentos precrios nas cidades do pas que se abriga em um programa de emendas individuais criado anualmente pelo Congresso. No mbito das emendas coletivas, as rubricas oramentrias tambm abrigam obras nas cidades designadas pelos parlamentares. Vrias das emendas coletivas oriundas de bancadas estaduais e, portanto, destinadas genericamente aos municpios do Estado de origem destas bancadas so na verdade combinaes de emendas individuais (rachadinhas) destinadas a acomodar os pleitos de obras de urbanizao de parlamentares que ultrapassaram os limites estabelecidos para o total das emendas individuais. Finalmente, so tambm muitas vezes definidos como emendas normalmente coletivas os recursos federais carimbados para grandes obras de urbanizao (obras virias e sistemas de transporte coletivo, como metrs). no interior, portanto, do jogo poltico-eleitoral que boa parte do processo decisrio sobre a poltica urbana, especialmente no que se refere aos investimentos em obras e ampliao de servios urbanos, ocorre. O acesso a crdito, como a recursos a fundo perdido, seja sob a forma de emendas parlamentares, seja sob a forma de convnios com os programas do Ministrio, dependem essencialmente das relaes que os governantes locais estabelecem com o governo federal, com intensa participao de mandatos parlamentares e networks.
NOTAS FINAIS
Aps a convocatria do Ministrio das Cidades, mais de 4.000 municpios brasileiros promoveram processos locais de discusso de polticas de desenvolvimento urbano, seja atravs das Conferncias Municipais, da elaborao de Planos Diretores Participativos ou da participao em Conselhos institudos a partir destes processos. Uma grande diversidade de experincias foram vividas pelos que se envolveram nestes espaos, j que se espalharam por todo o pas, articulando atores e incidindo sobre configuraes poltico-territoriais as mais diversas. Em muitas cidades, debates pblicos sobre temas de poltica urbana ocorreram pela primeira vez; em outras, tratou-se apenas de um procedimento formal a convocao de uma audincia pblica e seu registro em ata para que o poder poltico local no pudesse ser acusado e eventualmente punido por descumprir a lei. Boa parte dos Executivos locais apostaram na realizao destes processos na expectativa de poder, atravs do cumprimento da exigncia legal, se credenciar para acessar recursos federais para obras de urbanizao, uma vez que, como vimos, o atual modelo federativo de distribuio de receitas e gesto territorial no contempla as necessidades bsicas locais de urbanidade. Descentralizar a gesto do uso do solo sem estabelecer uma organizao do Estado que permita a coordenao de polticas entre nveis de governo e setores e uma capacidade local instalada para viabilizar a implementao de uma estratgia urbanstica de longo prazo condenar a prtica de planejamento urbano local a um exerccio retrico que, assim como em outros vrios corpus normativos, funciona no mesmo regisR . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 1 1 , N . 2 / N OV E M B RO 2 0 0 9 45
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tro da ambiguidade constitutiva: trata-se de uma lei que pode ou no ser implementada, a depender da vontade e capacidade do poder poltico local de inseri-la no vasto campo das intermediaes do sistema poltico. De fato, mesmo que o Estatuto da Cidade estabelea a obrigatoriedade de vincular os ciclos oramentrios subsequentes aprovao de planos diretores s suas definies e propostas, na rea de desenvolvimento urbano, pouca autonomia real tm as arenas decisrias locais sobre estes investimentos sejam elas participativas ou no , uma vez que a rea de desenvolvimento urbano do Estado brasileiro permanece estruturada em burocracias altamente setorializadas e centralizadas que funcionam atravs de processos decisrios bastante penetrados pelos interesses de atores econmicos e polticos que deles dependem para sobreviver. Este fato nos ajuda a entender algumas caractersticas da poltica urbana que bloqueiam as tentativas de implementao de uma agenda de reforma na direo de cidades pactuadas e planejadas democraticamente em uma esfera pblica. Uma complexa rede de corretagem poltica que vai dos altos escales aos espaos locais intermedeia a transferncia de recursos para os municpios, tanto atravs das emendas como dos convnios e acesso ao crdito.
Os recursos materiais do Estado desempenham um papel crucial na operao do sistema; os partidos polticos isto , aqueles que apiam ou participam da coalizo de governo tm acesso a inmeros privilgios atravs do aparelho de Estado. (Nunes, 1997, p.32.)
A rea de desenvolvimento urbano particularmente suscetvel a estas prticas: como os recursos so geograficamente determinadas, microinvestimentos nas periferias contribuem para sustentar mandatos em eleies sucessivas. Os pequenos valores oramentrios envolvidos, insuficientes para garantir condies de urbanidade bsica, apresentam, no entanto, resultados visveis a curto prazo e, portanto, possibilidades de retribuio por parte do eleitor. Atores polticos, especialmente aqueles envolvidos no jogo poltico-partidrio, esto geralmente mais interessados nas consequncias de suas aes a curto prazo em razo da temporalidade da poltica eleitoral.
Agendas complexas e grandes reformas institucionais, com efeitos necessariamente de longo prazo, s mobilizaro apoio destes atores se ganharem grande relevncia poltica, ou quando estes no vem ameaados, no curto prazo, a retribuio do eleitor. (Pierson, 2000.)
De um lado, com a garantia de bases populares atravs da distribuio seletiva e individual de benefcios e, de outro, com os investimentos em obras e regulao urbanstica articuladas criao de novas frentes de expanso imobiliria, este modelo contribuiu para garantir a sustentao poltica das coalizes de governo junto s elites e ao poder econmico ao mesmo tempo apoiando-as pelo voto popular. Este modelo de Estado e sistema poltico, que compem o que descrevemos como a lgica da desordem, posto em movimento na fase urbano-industrial de nosso desenvolvimento urbano e construdo no interior da chamada transio democrtica, continuou em vigor, mesmo sob o comando de um governo de origem operria e popular. Entretanto, no queremos afirmar com isso que uma proposta de reforma tributria e desenvolvimento do modelo federativo, capaz de sustentar governos locais com capacidade administrativa e tcnica e recursos para gerir seu territrio, seria a condio necess46 R . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 1 1 , N . 2 / N OV E M B RO 2 0 0 9
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ria e suficiente para potenciar processos de planejamento pactuados na esfera pblica. As gramticas polticas que conformam as relaes EstadoSociedade no Brasil atravessam os mbitos federativos atravs de um intrincado conjunto de relaes que envolvem grupos municipais, estaduais e federais, baseados numa hierarquia de vnculos e favores que incluem empregos no governo, acesso a recursos e prestao de bens e servios. Os partidos polticos desempenham papel crucial na ligao entre estas gramticas e as normas universalistas da democracia representativa instalada no Brasil, de tal maneira que corretores no mercado de votos (que por sua vez asseguram posies no mercado de bens e servios ao Estado) compem muitas vezes quadros das mquinas partidrias ou so funcionrios de gabinetes legislativos. Longe de marcarem prticas que se do apenas no interior do aparato estatal, em suas relaes com a sociedade, estas gramticas penetram e estruturam relaes de poder tambm no interior da sociedade civil. Ao examinarmos as relaes polticas que se deram no interior da construo e implementao do Conselho Nacional das Cidades, assim como em sua relao com o ministrio e o governo como um todo, possvel identificar que, alm da inovao poltico-cultural, tambm ali estiverem presentes e vigorosos o clientelismo, o corporativismo, a tecnocracia elitista e a ambiguidade. Desta forma, refutamos uma viso simplista e apologtica da sociedade civil, considerada como plo de virtudes democratizantes e o Estado como encarnao do mal (Dagnino, Oliveira, Panfichi, 2006, p.16). Nos Conselhos, assim como no interior do Estado e no vasto campo que constituem as relaes de poder na sociedade brasileira, so mltiplos os projetos polticos, de democracia e de pas, em permanente disputa. Assim, ao mesmo tempo que podemos identificar na experincia de elaborao dos Planos Diretores e de atuao do Conselho Nacional das Cidades a fora conservadora de uma cultura poltica fortemente entranhada na relao Estadoatores sociais, tambm devemos apontar os elementos de inovao e ruptura que estes processos trouxeram. Desde logo, o contedo dos debates que se abriram nas cidades, apesar de pautados pelo Ministrio, e, desde a eleio do Conselho, com ele negociado previamente, incorporou questes e projetos locais que produziram no mbito de cada cidade novos agenciamentos e abriram novas pautas na agenda da poltica urbana.5 A ideia de construo pblica e coletiva de um projeto de cidade, alicerada sobre a definio de sua funo social lanada pelo Estatuto das Cidades e presente na Campanha dos Planos Diretores, esbarrou, como j demonstramos, na blindagem semntica operada pela linguagem do planejamento urbano. Entretanto, no foram poucas as cidades onde movimentos e organizaes da sociedade civil interviram ao propor outras direes e lograr, em conjunto ou em oposio a representantes do Executivo e Legislativo, e muitas vezes mobilizando o Judicirio, sobretudo atravs do Ministrio Pblico, incluir instrumentos de democratizao da gesto e do territrio. Mas, mesmo para aqueles que lograram construir planos minimamente pactuados, o grande desafio ainda a sua implementao. Mais do que uma suposta vontade poltica de seguir um plano diretor, o governo local carece claramente de incentivos para faz-lo, j que, como demonstramos, os processos decisrios sobre os investimentos e o destino da cidade so, no atual modelo federativo e sistema poltico brasileiros, estruturados sob outra lgica. O avano da Reforma Urbana no Brasil carece, portanto, alm da tessitura de uma nova gramtica poltica alicerada no fortalecimento de espaos de exerccio da democracia direta e controle social eixos tradicionais de sua agenda , da formulao de um proR . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 1 1 , N . 2 / N OV E M B RO 2 0 0 9 47
5 Entre inmeros temas que entraram na agenda da poltica urbana a partir deste processo, destacamos a regularizao fundiria plena dos assentamentos informais.
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Raquel Rolnik professora doutora da FAU/USP. Relatora Internacional do Direito Moradia Adequada do Conselho de Direitos Humanos da ONU. Secretria Nacional de Programas Urbanos do Ministrio das Cidades (2003-2007). Email: raquelrolnik@usp.br. Artigo recebido em agosto de 2009 e aprovado para publicao em setembro de 2009.
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jeto de reforma poltica e de desenvolvimento do atual modelo federativo de governo e gesto urbana, elementos fundamentais para a consolidao da democracia plena no pas.
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B S T R A C T In Brazil the nineties represented years of institutional achievements in the field of housing and urban rights, since the 1988 Constitution, which included the principles of social function of cities and properties, the recognition of tenure rights for slum dwellers and the direct participation of citizens in the decision making process of urban policies. Those propositions have been the pillars of the Urban Reform agenda, which had penetrated into the national governments scope since the creation of the Ministry of Cities, under Lulas administration. This article evaluates the limits and possibilities for the implementation of this agenda through the analysis of two policies proposed by the Ministry: the National Council of the Cities and the Campaign for Participatory Master Plans. The approach is centered in the organization of Brazilian State in the sector of urban development, in its relationship with the political system and the features of the countrys democracy.
E Y W O R D S
Participatory planning; urban policy; democracy.
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A OUTORGA ONEROSA DO DIREITO DE CONSTRUIR E O SOLO CRIADO

UMA NECESSRIA AVALIAO DAS MATRIZES CONCEITUAIS
V E R A F. R E Z E N D E F E R N A N D A F U RTA D O M. TERESA C. OLIVEIRA PEDRO JORGENSEN JR.*
E S U M O Este artigo contempla uma avaliao sobre as matrizes conceituais que orientaram a construo da noo da Outorga Onerosa do Direito de Construir, instrumento definido no Estatuto da Cidade para integrar a poltica urbana municipal das cidades brasileiras. Este trabalho prope uma anlise do longo caminho percorrido desde os primeiros debates at a edio de sua verso atual no Estatuto da Cidade, entendendo esta avaliao como necessria para uma melhor compreenso das potencialidades da outorga onerosa e das questes que permeiam os atuais debates sobre sua implementao em diferentes municpios. Para tanto, o trabalho realiza uma sistematizao do extenso material bibliogrfico que aborda o instrumento, assim como das questes pertinentes ao Solo Criado, conceito que lhe d origem, percorrendo as dcadas de 1970, 1980 e 1990.
* Colaborao de Isabela Bacellar.
P A L A V R A S - C H A V E Outorga onerosa do direito de construir; Solo Criado; Estatuto da Cidade; direito de construir; instrumentos de poltica urbana. INTRODUO
Este artigo1 recupera o caminho da construo terica da noo de Outorga Onerosa do Direito de Construir (Outorga) e da discusso de sua possvel prtica, a partir da anlise de material produzido sobre o tema ao longo das dcadas de 1970, 1980 e 1990 e destacando as questes principais presentes ao longo dessas dcadas. O material analisado contempla artigos, livros, concluses de seminrios e o conjunto da legislao proposta ou aprovada sobre o tema. O objetivo desta avaliao das matrizes conceituais do instrumento contribuir para uma melhor compreenso das potencialidades da Outorga e das questes que permeiam os atuais debates sobre sua implementao pelos municpios brasileiros. Embora a Outorga s aparea na normativa geral brasileira como instrumento de poltica urbana em 2001, atravs do Estatuto da Cidade, seus fundamentos remontam dcada de 1970, e mesmo a sua aplicao se encontra prevista por municpios a partir do incio da dcada de 1990. O instrumento inicialmente denominado Solo Criado, denominao que evolui j na dcada de 1990, quando de sua aplicao pelos municpios, para Outorga Onerosa do Direito de Construir, e que consagrada pela Lei Federal 10.257/2001. Com o objetivo de reconstruirmos a evoluo do conceito de Solo Criado e das bases da Outorga, retornamos inicialmente s referncias internacionais, exemplos de utiliR . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 1 1 , N . 2 / N OV E M B RO 2 0 0 9 51
1 Este artigo fruto de pesquisa realizada pelos autores para o Lincoln Institute of Land Policy.
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zao de instrumentos semelhantes ou que indiquem um maior controle sobre a terra urbana em outros pases. Posteriormente, com base na literatura produzida sobre o instrumento em questo, apresentamos a sua construo e contornos tericos, as justificativas e potencialidades contempladas quando de sua proposio e os temas recorrentes que alimentaram os debates e discusses tcnicas por quase trs dcadas, empreendidos por estudiosos das cidades, juristas, economistas, arquitetos e urbanistas. Alguns temas recorrentes so: a criao de solos adicionais e sua relao com a densidade dos bairros, a necessidade de compensao da sobrecarga sobre a infraestrutura urbana, e a necessria recuperao por parte do poder pblico da valorizao da terra resultante do processo de urbanizao em termos gerais. Outras questes se encontram imbricadas nas formulaes da noo, em que se destacam: a constitucionalidade do Solo Criado ou Outorga, no s quanto possibilidade de separao entre o direito de construir do direito de propriedade, mas tambm quanto competncia dos municpios para institu-lo, e a adoo de um ndice bsico nico e at unitrio para a aplicao do instrumento. Essas questes, entre outras, esto relatadas e relacionadas aos autores que compartilham determinadas posies, como veremos a seguir.
AS PRINCIPAIS REFERNCIAS INTERNACIONAIS

As primeiras experincias internacionais documentadas relacionadas com o Solo Criado revelam objetivos e contextos muito diversos e datam, em sua maioria, do incio da dcada de 1970. Todas, no entanto, se no separam diretamente o direito de construir do direito de propriedade, limitam e submetem o direito de construir ao interesse coletivo ou instituem a possibilidade de se transacionar ou transferir esse direito de um lote para outro atravs da transferncia de direitos construtivos. Surgem como uma alternativa aos efeitos negativos da urbanizao a partir da constatao das limitaes de outros instrumentos, em especial o zoneamento, no encaminhamento de solues para os problemas das cidades. A preocupao com um mecanismo semelhante ao Solo Criado expressa inicialmente em 1971 na Itlia, quando tcnicos ligados Comisso Econmica da Europa, das Naes Unidas, e especialistas em poltica de habitao, construo e planejamento urbano defendem em documento a necessria separao entre o direito de propriedade e o direito de construir. Argumentam que esse deve pertencer coletividade e no pode ser admitido seno por concesso ou autorizao administrativa a particulares. (MEMORANDO..., 1977, p.3) Dentre as primeiras experincias internacionais, ganha destaque a experincia americana exemplificada no Plano para a cidade de Chicago2 (1973), que demonstra o uso de dois instrumentos: space adrift e zoning bonus. O primeiro (na traduo literal, espao flutuante) como parte de uma poltica de preservao de imveis, previa a transferncia do potencial construtivo de um lote (que acomodasse um edifcio histrico) para outro ou outros, com o objetivo de se compensar o proprietrio do imvel que se pretendia preservar quando da no utilizao total do potencial construtivo permitido. (Costa & Santos, 1977; Costonis,3 1974). O segundo instrumento (numa traduo literal bnus de zoneamento) previa a possibilidade de se permitir coeficientes de aproveitamento do solo maiores, e, portanto, mais lucrativos para os empreendedores, exigindo-se em contrapartida o financiamento de uma
2 O Plano de Chicago propunha uma alterao na unidade de controle de desenvolvimento, tradicionalmente fixado no lote individual, para o distrito como um todo, possibilitando que lotes dentro de um mesmo distrito abrigassem densidades diferentes (Costonis, 1974). 3 John Costonis vem algumas vezes ao Brasil para divulgar a experincia do Plano de Chicago e discutir os conceitos do Solo Criado, a convite do CEPAM.
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melhoria ou equipamento a critrio do poder local (Costa & Santos, 1977). A crtica a este instrumento a de que, ao contrrio da transferncia de potencial, em que s existia uma redistribuio de densidades j aprovadas pelo zoneamento, os bnus injetavam aumentos de densidade na comunidade que, se no fossem bem controlados, poderiam criar demandas por servios pblicos que a cidade no poderia atender. A experincia francesa foi provavelmente a que mais influenciou as primeiras experincias brasileiras. Em 1975, uma nova poltica fundiria e de reforma urbana formulada na Frana, visando aumentar a eficcia de controle do uso e ocupao do solo; reduzir as desigualdades sociais decorrentes do zoneamento, que provoca a valorizao diferenciada da terra; e aumentar a participao da coletividade no processo de planejamento atravs da redistribuio de responsabilidades entre o Estado e as Comunas (SO PAULO. EMURB, 1977). Na experincia francesa, o direito de construir acima de uma densidade construtiva bsica s poderia ser obtido diretamente do Estado, havendo a possibilidade de transferncia do coeficiente de ocupao do solo nos casos de imveis tombados ou a preservar ou em reas que justificassem a no urbanizao. Define-se um teto legal de densidade (plafond lgal de densit PLD)4 estabelecido como nico para todo o pas, igual a uma vez a rea do terreno, com exceo de Paris, onde fixado em uma vez e meia a rea do terreno. Nos casos em que a legislao permita que esse limite seja ultrapassado, a edificao que exceder o teto subordinada a um depsito pelo beneficirio prefeitura, correspondente ao valor do metro quadrado do terreno, na proporo da rea em excesso. Ao PLD so atribudos os objetivos concretos de luta contra a segregao social, atravs da reduo dos preos fundirios, reduo da densidade das reas centrais e aumento dos recursos locais. Esses dois ltimos, contraditrios, segundo Granelle (1981), j que sem a promoo do adensamento no se poderia obter um aumento dos recursos. No caso francs, a inteno original, de dissociar o direito sobre o solo do direito sobre o espao, no prevalece por razes constitucionais, adotando-se uma concepo fiscal. Embora a sua anlise inicial leve em conta um pequeno perodo de 5 anos, ainda segundo Granelle (1981), o PLD fez com que os incorporadores, em grande parte, se adequassem aos limites, optando por orientar as suas atividades para obras de recuperao de edificaes em reas centrais ou de novas construes na periferia. A consequncia foi a gerao de um volume reduzido de recursos com a aplicao do instrumento. Na Frana, na dcada de 1980, o PLD objeto de vrias emendas, o que acaba com a sua supresso na maioria dos municpios. Em 1992, no Seminrio Solo Criado, realizado no Rio de Janeiro, Granelle apresenta as modificaes normativas5 que alteraram a aplicao do instrumento e avalia os efeitos aps 16 anos de sua instituio: Um efeito positivo a tendncia reduo dos preos da terra... e tambm a diminuio da diferena de preos centro-periferia. Talvez o nico efeito perverso que se possa citar do PLD seja a reteno da terra pelos proprietrios no primeiro perodo de aplicao da lei (p.11). Na Itlia, o governo prope, em 1975, uma lei que estabelece a separao do direito de construir do direito de propriedade. O direito de construir somente poderia ser exercido mediante concesso da municipalidade ao proprietrio da rea, o qual deve contribuir para as despesas necessrias com agenciamento e equipamento da rea, exigindose o pagamento de uma determinada quantia como compensao (Costa & Santos, 1977, p.92). As construes s poderiam ser realizadas de acordo com os objetivos traados por Planos Plurianuais de atuao urbanstica, elaborados pelas grandes comunas, que tamR . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 1 1 , N . 2 / N OV E M B RO 2 0 0 9 53
4 Institudo atravs da Lei 75-1328 de 31/12/75 (Code de lUrbanisme).
5 A Lei de 29/12/82 oferece, sobretudo aos municpios com mais de 50.000 habitantes, a possibilidade de aumentar o PLD at 2 (1,5 at 3 em Paris). A Lei de 18/07/1985 prev que os Conselhos Municipais podem aumentar o PLD. Em 23/12/86, nova lei reforma fundamentalmente o PLD ao permitir sua revogao pelos municpios (Granelle, 1992, p.6).
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6 Permanece, contudo, para uso do proprietrio, uma densidade residual de 3% da rea do terreno. Sobre o assunto, ver Renard (1993).
7 Esse princpio afirma-se, tambm, para fins de desapropriao de um terreno, quando considerado o valor agrcola, ou seja, o valor descolado da possibilidade de aproveitamento do terreno para fins urbanos (Lira, 1981).
bm determinariam os prazos para a urbanizao das reas (Costa & Santos, 1977; SO PAULO. EMURB, 1977). A proposta transforma-se na Lei 10/77, que estabelece que a execuo das obras resultantes de atividade que envolva transformao edilcia e urbanstica do solo fica subordinada concesso da administrao local (art. 1). O direito de construir no mais se insere como uma manifestao natural do direito de propriedade e passa a constituir uma concesso do Estado.6 Na tramitao do projeto que resultou na lei surge, entretanto, a preocupao da constitucionalidade dessa restrio ao direito de construir (Lira, 1981). As primeiras decises da Corte Suprema italiana consideram inconstitucionais alguns dispositivos da nova Lei, mas posteriormente decide-se sobre a sua constitucionalidade e o ordenamento italiano passa a reconhecer uma posio inicial de propriedade do solo correspondente ao terreno sem capacidade de edificar.7 Outros exemplos de experincias internacionais que, de alguma forma, submetiam o direito de construir coletividade tambm so descritos na literatura. A Gr Bretanha, j em 1947, aprova um dispositivo legal que prev que os proprietrios que detivessem uma autorizao para construir deveriam pagar ao Estado ou coletividade uma soma igual totalidade das mais-valias que suas terras sofreriam em consequncia de obras pblicas. Este dispositivo abandonado no ps-guerra por ser considerado um freio ao desenvolvimento (Costa & Santos, 1977). Na Espanha, para lidar com a escassez de terra urbanizada, a partir da dcada de 1950 procura-se forar o aproveitamento de terrenos em reas urbanizadas (edificacin forzosa) (Lira, 1983). Posteriormente, na dcada de 1970, a partir da Lei do Solo de 1975, busca-se resgatar parte das mais-valias urbansticas atravs da disposio gratuita de todo o solo correspondente s infraestruturas e aos equipamentos urbanos, pelo mecanismo de compensao em solo edificvel (Costa & Santos, 1977). Em meados da dcada de 1970, a Colmbia aprova uma lei que fixa, entre outros dispositivos, a extenso vertical da propriedade do solo urbano. A ideia subjacente de que o domnio do espao areo pertence sociedade, e a lei prope uma limitao de altura inerente ao direito de propriedade, a partir da qual o volume de construo dever ser adquirido das autoridades locais. Em vez de se pensar em criao de solo, proposta uma limitao de altura, fazendo-se, assim, uso de uma dimenso fsica como elemento bsico para a restrio. Na dcada de 1970, como vemos, a questo fundiria, expressa principalmente pela escassez de terra urbanizada e pela necessidade de controle sobre o aproveitamento da terra, se encontra includa entre as preocupaes de diversos pases. Como resultado, em 1976, a Conferncia das Naes Unidas sobre os Assentamentos Humanos Habitat, realizada em Vancouver no Canad, contempla entre as suas concluses o princpio geral (n10): A terra um dos elementos fundamentais dos assentamentos humanos. Todo Estado tem direito a tomar as medidas necessrias para manter sob fiscalizao pblica o uso, a propriedade, a disposio e a reserva de terras. Todo Estado tem direito a planejar e administrar a utilizao do solo, que um de seus recursos mais importantes, de maneira que o crescimento dos centros populacionais tanto urbanos como rurais se baseiem num plano amplo de utilizao do solo (MEMORANDO..., 1977, p.4). Reflexos da experincia internacional e como so tratadas as questes que fundamentam, especialmente, o Solo Criado ou outros instrumentos de controle da terra urbana, podem ser observados na literatura brasileira produzida no Brasil nas dcadas de 1970,
1980 e 1990, destacando-se trabalhos de Azevedo Netto (1977a), Costa & Santos (1977), Lira (1983, 1991), E. Azevedo & Mazzei de Alencar (1993), e do prprio Granelle, que por duas ocasies (1981, 1992a e 1992b), em artigos publicados ou divulgados no Brasil, apresenta e avalia a aplicao do PLD na Frana. As experincias estrangeiras certamente influenciaram o curso do debate no Brasil sobre o Solo Criado e suas variantes. No entanto, Azevedo Netto (1977a) refuta a crtica de que o conceito seja importado, afirmando que o Solo Criado um conceito puramente brasileiro, nosso, paulista. No foi importado, ningum o encontrar em nenhum documento tcnico, em nenhuma legislao do mundo todo (p.44).
A CONSTRUO DO CONCEITO E A DISCUSSO NO BRASIL, UMA REVISO BIBLIOGRFICA

Ao analisarmos a produo sobre o tema, sob a forma de artigos, propostas de leis ou concluses de seminrios, percebemos uma distino entre aqueles realizados nas dcadas de 1970 e 1980 e os produzidos na dcada de 1990. Os primeiros buscam principalmente justificar o instrumento, conceitu-lo e dirimir dvidas quanto sua constitucionalidade e necessidade ou no de se considerar destacvel o direito de construir do direito de propriedade para a sua aplicao. Os textos produzidos na dcada de 1990, aps a Constituio de 1988, coincidem ou so imediatamente posteriores previso do instrumento em alguns planos diretores municipais. Com a tarefa de conceituao da Outorga j efetuada, esses textos enfocam principalmente seus possveis efeitos e procedimentos para a sua aplicao. A maioria dos trabalhos nas dcadas de 1970 e 1980 toma como ponto de partida a reflexo sobre o processo de adensamento e verticalizao das cidades e a evidente impossibilidade de incluso dos grupos de diversos nveis de renda na oferta de seus bens, entre eles a moradia e a infraestrutura viria e de saneamento, a partir de instrumentos tradicionais de regulao urbana. No elenco das justificativas para o instrumento, h uma concordncia com diferentes nuances entre diversos autores. Num primeiro conjunto de argumentos, apontada a valorizao diferenciada da terra que beneficia proprietrios, resultante em grande parte de normas de uso e ocupao e de investimentos pblicos, justificando mecanismos que recuperem essa valorizao para o poder pblico. Estabelecer uma maior justia social entre proprietrios, j que todos teriam o mesmo direito de construir, aparece como um dos objetivos. Nessa vertente esto os trabalhos e afirmaes de Moreira Lima, Azevedo Netto, Ambrosis & Nogueira Filho (1975), Azevedo Netto, Moreira Lima, Ambrosis & Nogueira Filho (1977), novamente Azevedo Netto (1977a), Eurico Azevedo (entrevista apud Brasileiro, 1977) e Hori (1977). Na dcada de 1990, E. Azevedo & Mazzei de Alencar (1993) destacam para o instrumento a funo de equidade social, assegurando igualdade de direitos de construir. Silva & Saule Jr. (1993) invocam a questo da justia social, atribuindo ao instrumento um carter redistributivo de rendas fundirias, ao propor a distribuio, com equidade, dos custos e benefcios dos investimentos pblicos. Ribeiro & Cardoso (1991) justificam, alm de sua potencialidade como gerador de recursos que, de forma compensatria, financiariam programas habitacionais e de urbanizao de reas populares, a funo de diminuir a escassez social de terra urbanizada.
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8 Trata-se do trabalho denominado Uma poltica para utilizao do solo urbano, de 1976, reproduzido na CJ Arquitetura, 1977.
A necessria subordinao do poder econmico ao interesse geral est expressa em Seabra Fagundes (1977), Fortuna (entrevista apud Brasileiro, 1977) e Moreira (1977). Hori (1977) o justifica tambm para compatibilizar o direito de propriedade com a funo social da propriedade. Destacam-se, ainda, a verticalizao e o adensamento das cidades, com resultados nefastos para a qualidade de vida e para a saturao dos servios pblicos e das reas livres e pblicas. O Solo Criado se colocaria nessas situaes para restaurar o reequilbrio urbano, principalmente entre bens e servios pblicos por um lado e demanda, por outro, consequentes do processo de adensamento. Encontram-se nessa linha os trabalhos e manifestaes de Azevedo Netto e outros (1977), Mange (1977), Hori (1977), Contador (1977), Lira (1981, 1983), E. Azevedo (entrevista apud Brasileiro, 1977). A justificativa para o Solo Criado baseada no que j praticado em relao aos parcelamentos afirmada por Azevedo Netto e outros (1977), Contador (1977), Hori (1977) e Silva Cordeiro (1977). Fortuna (entrevista apud Brasileiro, 1977, p.90), tambm afirma: Do mesmo modo que o poder pblico exige normalmente dos loteadores a reserva de reas para circulao e instalao de equipamentos, deve exigir do criador de solos superpostos a contrapartida para fazer face ao esforo do mesmo poder pblico no sentido de manter ou aumentar a qualidade de vida j existente. Tambm nessa linha est Campos Filho (1977), adicionando, ainda, ao instrumento a funo de uniformizao dos preos do solo urbano em reas legais e de redirecionamento de parte da poupana nacional. Junto com o IPTU progressivo, o instrumento traz, a seu ver, maior estabilidade e segurana para o mercado imobilirio. Ferraz (entrevista apud Brasileiro, 1977), dentro dessa vertente, divisa no instrumento um papel regulador do mercado imobilirio. Uma outra vertente de justificativas, ligada anterior, enfoca diretamente a questo da carncia de recursos pblicos para atuar no processo de urbanizao. Nessa linha encontra-se a tese proposta em 1976,8 com significativo impacto nos meios polticos e empresariais, pelo prefeito de So Paulo, Olavo Setbal, no XX Congresso Estadual de Municpios, no Guaruj. A FORMULAO E A EVOLUO DO CONCEITO A reviso bibliogrfica nos mostra que, apesar das variaes nas afirmaes de natureza jurdica ou urbanstica, existe uma relativa homogeneidade na formulao inicial do conceito, desde a sua primeira definio, e em sua evoluo: De um ponto de vista puramente tcnico, toda vez que uma construo proporcionar uma rea utilizvel maior do que a rea do terreno, haver criao do solo. De um ponto de vista prtico, poder ser considerado como solo criado, a rea construda que exceder uma certa proporo de rea do terreno. Baseado neste conceito de solo criado podemos propor trs novos instrumentos extremamente importantes para controle do uso do solo, a saber: coeficiente de aproveitamento nico; transferncia de direitos de construir; proporcionalidade entre reas construdas e reas de uso pblico (Azevedo Netto et al., 1977, p.9-10). Na mesma direo de entendimento, quanto relao entre Solo Criado e transferncia de direitos de construir, encontra-se Grego (1981), que define a noo corrente de solo criado como: uma figura jurdica mediante a qual limita-se a dimenso permitida de construo a um percentual da rea do terreno, estabelecendo-se que a edificao acima do parmetro somente ser permitida desde que se d a aquisio do respectivo direi56 R . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 1 1 , N . 2 / N OV E M B RO 2 0 0 9
to de construir que seria alienado ao interessado por outro particular ou pelo Poder Pblico (na parte relativa a suas praas e reas verdes) (p.1). A noo do coeficiente nico tambm se difunde: Em sentido genrico, pode-se definir solo criado como a criao de reas adicionais de piso utilizvel no apoiadas diretamente sobre o solo. a criao de piso artificial. A ideia do solo criado pressupe a adoo de um coeficiente nico de aproveitamento do solo. partindo-se dessa ideia que se pode chegar a uma concepo de solo criado stricto sensu, quando se ter que solo criado o excesso de construo (piso utilizvel) superior ao limite estabelecido em funo do coeficiente nico de aproveitamento (Lira, 1983, p.6). Dallari (in Seminrio IDEPE, 1987) refora esta noo, e remete a criao de solo ao conceito de outorga: A ideia do solo criado todo mundo conhece se baseia fundamentalmente no estabelecimento de um potencial de edificao uniforme. Estabelecido esse potencial de edificao, que pode ser uma vez a rea do terreno, o que passasse disso seria solo criado, ou seja, cada vez que se construsse, por exemplo, um andar, haveria criao de solo; havendo criao de solo, haveria necessidade de uma outorga do Poder Pblico, haveria possibilidade de cobrana por parte do Poder Pblico (p.140). Aps a promulgao da Constituio Federal em 1988, o discurso sobre o instrumento passa a enfatizar a questo da recuperao para a coletividade dos benefcios que propicia para os fins de financiamento de infraestrutura e servios pblicos. A ideia pode ser encontrada em diversos autores, como em Ribeiro & Cardoso (1991): Trata-se de um mecanismo que permite a repartio entre proprietrios da terra, incorporadores e poder pblico, dos benefcios privados do processo de urbanizao criado pela iniciativa privada, mas que se funda no investimento que o conjunto da sociedade realiza na forma da implantao dos equipamentos e da infraestrutura urbana. Ou seja, trata-se da apropriao, pela autoridade municipal, de parte da valorizao fundiria e imobiliria (p.55). A abordagem jurdica e a urbanstica se fundem ideia da gerao de recursos pblicos: O solo criado figura jurdica de natureza urbanstica, mas que pode ser extremamente eficaz como meio de obteno de recursos para obras e servios pblicos. A figura jurdica do solo criado representa a admissibilidade da dissociao do direito de construir do direito de propriedade, embora limitada a determinadas situaes de interesse urbanstico (E. Azevedo & Mazzei de Alencar, 1993, p.7). Este conjunto de ideias passa tambm a ser mais diretamente associado outorga onerosa: Permite que um proprietrio construa acima de um ndice de aproveitamento do terreno de sua propriedade. Neste caso, o Poder Pblico exige uma contrapartida em termos financeiros tendo em vista os benefcios que este proprietrio ir auferir da infraestrutura realizada pelo Poder Pblico. Ao estabelecer a diferenciao e os limites entre o direito de propriedade do solo e o direito de construir, os benefcios dos investimentos pblicos em infraestrutura passam a ser cobrados pelo Poder Pblico que os recupera para a coletividade, reinvestindo-os em equipamentos e servios pblicos. Esta outorga onerosa do direito de construir tambm chamada de solo criado (Silva & Saule Jr., 1993, p.27). O DEBATE JURDICO: CONSTITUCIONALIDADE, NATUREZA E COMPETNCIA Surgem, das formulaes acima, questes que se tornam pontos essenciais na discusso. Destacam-se, entre elas, as que envolvem exploraes na doutrina jurdica, que justifiquem a separao ao menos parcial entre os direitos de propriedade e de construo,
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luz da Constituio ento vigente. A discusso sobre a constitucionalidade do instrumento pode ser encontrada em Grego (1981), que adota uma viso conjunta do interesse individual e do social na delimitao dos direitos de propriedade. A clusula da funo social permitiria formas de controle da ao do responsvel pela utilizao do bem. Acima de determinado patamar, a deciso quanto ao uso do bem decorreria de uma co-deciso de que participariam poder pblico e proprietrio, figura que pode ser estendida ao Solo Criado. A possibilidade de separao do direito de construir do direito de propriedade, sem alterao do quadro constitucional vigente anterior Constituio de 1988, vista como possvel por S. Ferraz & E. Azevedo (apud Brasileiro, 1977), ressaltando este ltimo a condio de que no seja esvaziado o seu valor econmico, ou seja, desde que assegurado um mnimo desse valor. Segundo Lira (1981), em imveis localizados em rea urbana onde a possibilidade de construir constitui a essncia econmica da propriedade, a simples autonomia do direito de construir, distinto do domnio e entregue ao Estado, conflitaria com a garantia constitucional da propriedade. A instituio do Solo Criado, segundo ele, no direito brasileiro, permite que se chegue a esse resultado sem criar problemas de inconstitucionalidade. Seabra Fagundes (1977), contudo, no se alinha entre os que consideram a autonomia do direito de construir, ou seja, a possibilidade deste existir distintamente do direito de propriedade. Para o autor, em se tratando de imvel localizado em rea urbana, na possibilidade de construir, via de regra, que est a essncia econmica da propriedade (p.58). J. A. Silva (1981, p.313) tambm afirma que o instrumento no promove a separao do direito de propriedade do direito de construir, contudo percebe a ideia do Solo Criado como justificativa para a compensao de proprietrios que no atinjam o ndice nico. Em suas palavras: O conceito de solo criado, nos termos postos acima, no importa na separao da faculdade de construir do direito de propriedade do terreno. Ao contrrio, reafirma-o na medida em que transforma em direito subjetivo a faculdade de construir at o limite do coeficiente nico estabelecido. Tanto assim que, se a legislao de uso e ocupao do solo determinar para alguma zona ou rea coeficiente menor, os proprietrios tero direito a uma compensao pela limitao estabelecida em desigualdade com os demais proprietrios. Cabe aqui registrar o debate realizado no Seminrio IDEPE (1987). Neste encontro J. C. Figueiredo Ferraz, ex-prefeito de So Paulo, sugere outros instrumentos e afirma: [O solo criado] um instrumento inadequado, um instrumento prematuro, porque h outros meios de se arrecadar do que estar invadindo em conceitos clssicos e j consolidados pela sociedade brasileira, do que vem a ser um bem social. ... No momento que extraio do indivduo a capacidade de construir e tem que pagar se quiser transacionar com o governo, trocar etc., isso significa que lhe foi subtrado um direito. Isto , na verdade, uma expropriao, nem uma desapropriao (p.146). Nessa ocasio, a comparao do Solo Criado com as obrigaes impostas aos parcelamentos e a sua consequente constitucionalidade lembrada por Campos Filho. Ao discordar de Figueiredo Ferraz, afirma que o mesmo instituto do loteamento, s que loteamento do espao areo (Idem, p.157). Aps a Constituio de 1988, no momento de elaborao do Plano Diretor do Municpio de So Paulo, Grau (1990a, p.9) afirma que no h no regime constitucional autonomia do direito de construir dissociado do direito de propriedade. Acresce, entretanto, que o exerccio do direito de construir poder ser definido em lei municipal. Quanto
competncia para instituir o Solo Criado, Grau entende que o municpio tem competncia tanto para institu-lo como para instituir a transferncia do direito de construir. Tambm na dcada de 1990, E. Azevedo & Mazzei de Alencar (1993, p.3), observam que: possvel afirmar, portanto, em face dos princpios constitucionais vigentes no Brasil, que o direito de construir pode ser dissociado do direito de propriedade, desde que tal providncia tenha por objetivo o uso adequado do imvel urbano de acordo com sua funo no ordenamento da cidade e desde que essa providncia no esvazie por completo o valor econmico da propriedade. Essa conduo pode ser perfeitamente alcanada pela aplicao do solo criado. Outros aspectos da construo do instrumento, que acionam poca debates jurdicos, dizem respeito natureza do instrumento, se tributrio ou no, e competncia municipal para institu-lo na ausncia de normativa federal. O debate sobre a natureza do instrumento atravessou as dcadas de 1970 e 1980. E. Azevedo (apud Brasileiro, 1977) apontava que no projeto do Conselho Nacional de Poltica Urbana CNPU (1977), o Solo Criado se apresentava como uma licena especial remunerada, aproximando-se de um tributo, enquanto na proposta do Centro de Estudos e Pesquisas de Administrao Municipal da Fundao Prefeito Faria Lima CEPAM, esse aparecia como uma compensao, semelhana do que ocorre nos loteamentos, afastando-se das caractersticas de um tributo. Greco Filho (1977) argumentava que a restrio do direito de construir a uma vez a rea do terreno era admissvel e tradicional, at no Direito brasileiro, que, inclusive, admitia restrio maior. Para o autor, contudo, a instituio de um valor a ser pago prefeitura ou ao Estado que correspondesse efetiva transferncia de direito de construir teria a configurao de tributo, insustentvel diante da sistemtica constitucional tributria vigente. Nessa afirmao o autor menciona especialmente a modalidade Solo Criado como transferncia do direito de construir e no o Solo Criado como Outorga Onerosa do Direito de Construir. O tratamento tributrio como forma de instituio do instrumento era, ainda, considerado por G. Ataliba no prprio Seminrio CEPAM em 1976 (apud Jansen, 1978), e tambm por Seabra Fagundes (1977) e Jansen (1978), enfocando este ltimo autor somente o caso em que a compensao se desse por equivalente econmico (monetrio). A compensao por doao de reas vazias (de terreno) no apresentaria, a seu ver, caractersticas tributrias. Ferraz (apud Brasileiro, 1977), ainda, no reconhecia a natureza tributria do instrumento, tratando-o como simples ampliao do poder de polcia em matria de edificaes. A par disso, pode-se verificar a utilizao tcita do termo tributo, sem a consequente discusso da natureza do instrumento, como o caso do documento de trabalho do CEPAM (1982b). Cabe destacar, tambm, o entendimento exposto por Gandra Martins (1981), segundo o qual, o Solo Criado teria colorao tributria ntida,9 sendo uma forma de tributao penal, que visa desincentivar as construes, alm de um determinado limite ou, em permitindo, impor elevado nus, viabilizando acrscimo de receita aos cofres municipais (p. 62). A questo sobre a natureza do instrumento est presente para vrios autores at o incio da dcada de 1990, quando por ocasio da elaborao do Plano Diretor do Municpio de So Paulo, e tambm o do Rio de Janeiro, torna-se inadivel o aclaramento da questo. desse perodo a manifestao de Grau (1990b, p.13), que orienta a aplicao do instruR . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 1 1 , N . 2 / N OV E M B RO 2 0 0 9 59
9 Segundo Gandra Martins, qualquer exigncia para que se permita a construo alm de certos limites ganharia, pela definio do art. 3 do Cdigo Tributrio Nacional, colorao ntida e inequvoca de tributao (1981, p.62)
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mento nos planos diretores: Trata-se indubitavelmente, no caso, de um nus, vnculo imposto vontade do proprietrio do imvel como condio para a satisfao do seu prprio interesse e cujo descumprimento no importa a aplicao de sano jurdica, mas to somente efeitos econmicos negativos. No h, pois, como confundir a obteno da outorga onerosa de que se cuida com qualquer figura a que corresponda obrigao tributria. , tambm, importante registrar aqui as discusses a respeito da competncia municipal, na ausncia de uma legislao federal que lhe desse apoio, questo ultrapassada atravs da regulamentao da Outorga pelo Estatuto da Cidade. E. Azevedo & Ferraz (apud Brasileiro, 1977) se manifestam favoravelmente quanto possibilidade de adoo do Solo Criado sem suporte de legislao federal. E. Azevedo impe como condio, para que possa ser aplicado pelos municpios, que seja institudo nos mesmos moldes das exigncias feitas aos loteadores, atravs de compensaes com reas livres correspondentes s reas de Solo Criado. Por outro lado, Seabra Fagundes (1977), embora, reconhecendo que a regulao do direito de construir da rbita municipal, entende que caberia Unio regular ou pelo menos permitir a utilizao do Solo Criado. J para Greco Filho (1977), a definio do coeficiente bsico e unitrio (um) como atributo da propriedade lhe parece matria de Direito Civil e, portanto, de competncia legislativa da Unio. O NDICE BSICO NICO E, AT, UNITRIO Nas formulaes apresentadas, destaca-se, ainda, a questo da construo do conceito de Solo Criado apoiado na adoo de um ndice bsico e nico. A necessidade de sua fixao apresenta uma quase total unanimidade nos textos analisados, no se considerando a possibilidade de coexistirem ndices bsicos diferenciados numa mesma cidade, como a forma adotada posteriormente pelo Estatuto da Cidade. Nesse caso, esto os trabalhos e entrevistas de Azevedo Netto e outros (1977), em que o coeficiente nico poderia ser local, regional ou at valer para todo o pas, Hori (1977), Mange (1977), E. Azevedo & Fortuna (entrevistas em Brasileiro, 1977), Jansen (1978) e Lira (1981,1986). A proposta do prefeito Setbal (1976) tambm adota essa posio, como j consta, em 1976, da Carta de Embu, em sua primeira concluso: 1. constitucional a fixao, pelo Municpio, de um coeficiente nico de edificao para todos os terrenos urbanos. 1.1. A fixao desse coeficiente no interfere com a competncia municipal para estabelecer ndices diversos de utilizao dos terrenos, tal como j se faz, mediante legislao de zoneamento. 1.2. Toda edificao acima do coeficiente nico considerada solo criado, quer envolva ocupao de espao areo, quer a de subsolo. A justificativa apresentada de forma clara por Hori (1977, p.63): O conceito de solo criado parte da idia fundamental de que o direito de ocupar uma rea urbana com construo deve ser igual para todos, incorporando-se ao direito de propriedade. Quer dizer: do ponto de vista jurdico, admite-se como inerente ao direito de propriedade um direito de construo igual para todos, que pode ser denominado coeficiente de aproveitamento nico. , tambm, Jansen, que se prope a avaliar as verses existentes (1978, p.85): Analisando as diversas verses do solo criado constatamos que todas coincidem quanto necessidade de adoo de um coeficiente nico de aproveitamento do lote do terreno, como condio prvia indispensvel ao surgimento do adicional de solo. Divergem as sugestes no que tange aos encargos a serem impostos ao proprietrio que quiser edificar acima desse coeficiente, e quanto finalidade do conceito.
O documento de trabalho do CEPAM (1982b), contudo, o nico analisado em que encontramos a possibilidade de ndices bsicos diferenciados como alternativa ao ndice nico. Esse trabalho considera, ainda, a possibilidade de uma compensao para os proprietrios que no atingissem o teto de densidade ou ndice bsico. A adoo de um coeficiente bsico nico e, alm disso, igual a um, justificada na formulao do instrumento. Azevedo Netto (1977a, p.50) explica: Esse valor foi, entre ns, quase por consenso admitido como igual a um (1). Intuitivamente seria a possibilidade de cobrir toda a extenso de um terreno; ou deixando-se recuos ou espaos para iluminao e ventilao, a construo poderia ter dois pavimentos conservando a mesma extenso da rea construda. O anteprojeto do CNPU, divulgado em 1977, afirma: Art. 50. O proprietrio tem o direito de construir em seu terreno rea equivalente do lote. 1. No solo urbano em que houver convenincia de aumento populacional, lei municipal de uso e ocupao do solo poder permitir construo de rea excedente prevista neste artigo, mediante licena da prefeitura. 2. A licena especial prevista neste artigo ser sempre remunerada. Abaixo desse valor igual a um, no se configuraria o Solo Criado, entendimento que atenderia no s garantia do no esvaziamento econmico da propriedade, assim como ao objetivo urbanstico de garantia de qualidade de vida e de aproveitamento racional da infraestrutura urbana. Acima desse coeficiente, a criao de solos interferiria com o interesse da comunidade. Nessa linha esto os trabalhos de Hori (1977), Mange (1977), Contador (1977). E, tambm, a proposta apresentada por Setbal (1976), o Plano de Desenvolvimento Integrado do Municpio de So Bernardo transformado em lei (1977) e a proposta para um projeto de lei para o municpio de So Paulo (1977), no encaminhada Cmara Municipal. Para Greco Filho (1977, p.100) o ndice bsico igual a um est atrelado possibilidade de construir, ao equilbrio urbano e transferncia de potencial construtivo, ou seja, quem quiser criar solo, construir acima da metragem quadrada de seu lote, deve adquirir de outrem esse direito, mediante transferncia onerosa ou gratuita, de modo que, se a um terreno se incorpora ou se soma o direito de construir a mais, de outro esse direito retirado, para que, afinal, a rea de superfcie urbana seja sempre igual rea construda. A respeito da variao do contedo econmico dos terrenos urbanos em funo da aplicao de diferentes ndices construtivos, assim se manifesta Silva (1981, p.311): Pois bem, a fixao do coeficiente nico iguala essa equao econmica. Esse coeficiente nico pode ser qualquer um, mas o mais lgico e razovel consiste no coeficiente de aproveitamento correspondente a 1 (um), o que equivale a reconhecer a todo proprietrio de terreno o direito de erguer nele uma construo correspondente, em metros quadrados, a tantos metros quadrados quantos ele tiver, ou seja, cada metro quadrado do terreno lhe dar o direito de construir um metro quadrado de edificao, coeficiente esse que poder previstos para a zona. OUTRAS QUESTES RELACIONADAS COM A APLICAO DO INSTRUMENTO Um ponto de debate o da forma de compensao. Cabe registrar, aqui, a manifestao de Seabra Fagundes (1977), opondo-se troca por pecnia de reas proporcionais s reas criadas por construo, ou seja, de Solo Criado. A possibilidade de compensao em equivalente econmico , contudo, considerada na Carta de Embu (1976), e tambm por Mange (1977), Grego (1981) e Contador (1977), que defende o equivalente econmico
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pela inexistncia de terrenos na mesma zona da construo ou pelo risco de aceitao de terrenos imprprios. Lira (1986), por outro lado, anos mais tarde, contempla o instrumento com duas verses: uma urbanstica em que o criador de solo compensa a coletividade com a cesso de espao em favor do grupo, e outra financeira, que pode ser tolerada, em que o criador de solo reverte municipalidade uma certa importncia em dinheiro. Autores se debruam tambm sobre o processo de implementao do instrumento. A aplicao progressiva e contnua que atinja a plenitude em 5 anos defendida por Mange (1977). Smolka (1991) prope o estabelecimento de um perodo de transio, na forma de moratria com prazo definido para terrenos adquiridos recentemente por edificadores e incorporadores, o que facilitaria a aceitao da proposta. As consequncias do Solo Criado no mercado imobilirio fazem parte da discusso de sua construo e iro permear o debate at a dcada de 1990. Contudo, h uma expressiva concordncia sobre as consequncias do Solo Criado na queda dos preos dos terrenos j nas dcadas de 1970 e 1980. Essa viso compartilhada, entre muitos outros, por E. Azevedo (entrevista apud Brasileiro, 1977) e por Mange (1977). Apesar de admitir uma certa elasticidade no comportamento do mercado, esse ltimo autor afirma que, se ficava impossvel que os preos dos terrenos baixassem, pelo menos no subiriam. O repasse do valor do Solo Criado para o preo final das unidades, argumento muitas vezes levantado por profissionais do mercado imobilirio, no considerado possvel, a no ser em casos excepcionais de imveis para os grupos de mais alta renda. Segundo Campos Filho (1977), o custo do Solo Criado dever ser absorvido por uma pequena reduo da excessiva valorizao dos terrenos urbanos e no pelo consumidor final da unidade imobiliria (apartamento ou escritrio). Mas, para o CEPAM (1982a), a transferncia do custo do Solo Criado para o proprietrio do terreno ou para o consumidor final dependeria das condies do mercado de terras e de imveis construdos. H nesse aspecto uma quase unanimidade entre os estudiosos sobre as consequncias do Solo Criado sobre o valor da terra, no longo prazo, salvo opinies enviesadas pelos interesses de classe. Germanos (1977), refletindo a viso das empresas construtoras, v o instrumento como mais um tributo a incidir sobre o custo final das unidades, com efeitos no espraiamento das cidades e aumentando os custos do poder pblico com infraestrutura. Gomes de Almeida (entrevista apud Brasileiro, 1977), tambm alerta para a baixa produtividade fiscal do instrumento e para os seus efeitos sobre o preo final das unidades. Aps a Constituio de 1988, quando da elaborao e aprovao de planos diretores municipais, retoma-se o tema do Solo Criado e suas consequncias. Da mesma forma que na discusso sobre a natureza do instrumento, h uma reflexo quanto aos efeitos do Solo Criado sobre o preo dos terrenos. Nessa linha se destacam os trabalhos de Smolka (1991) e Ribeiro & Cardoso (1991):
Smolka (1991, p.3) afirma que salvo em situaes excepcionais de controle monoplico ou monopsnico do mercado de terras, o proprietrio , por assim dizer, inteiramente passivo na determinao do preo do terreno vale dizer, ele price-taker conforme convencionado na teoria econmica. O preo do terreno determinado essencialmente pela concorrncia (condio tpica deste mercado) entre aqueles que disputam pelo uso do solo.
E, continua: qualquer tentativa do proprietrio em repassar ao usurio o nus de uma taxa sobre o valor do terreno, ser inteiramente frustrada pelo mercado, conquanto as diferenas entre os terrenos no se alterem (ibid). Conclui, afirmando que as inquietaes
dos incorporadores e construtores em geral so, em princpio, infundadas e devem ser atribudas ao fato de que individualmente eles detm parte significativa de seu capital imobilizado em terrenos ou a uma percepo equivocada de como opera o mercado imobilirio. Para Ribeiro & Cardoso (1991, p.54-5): seu efeito mais geral e mais a longo prazo a diminuio do preo da terra, pelo aumento da oferta de solo urbanizado, a curto prazo, porque no alterar a rentabilidade da construo, pois o peso do pagamento do direito de construir no recair sobre o lucro da construo. Outros efeitos da adoo do Solo Criado tambm levantados dizem respeito a um virtual congelamento das reas centrais mais valorizadas e ao direcionamento da construo para as zonas mais perifricas, onde o preo da terra menor e predomina a construo de edifcios com projetos que criem pouco solo. Nesta linha, na dcada de 1990, esto os trabalhos de Ribeiro & Cardoso (1991) e outros, acompanhando o de Granelle (1992a) a respeito da Frana. Quanto aos efeitos do instrumento para as camadas de mais baixa renda, assim se manifestam os estudiosos da cidade, sejam eles arquitetos, juristas ou socilogos:
A importncia do instrumento para as camadas de mais baixa renda advm da possibilidade de o poder pblico obter maior rea livre, que seria destinada ao lazer da populao. Ou, ento, a possibilidade de o poder pblico obter maiores recursos financeiros, que poderiam ser carreados para obras de infra-estrutura, em geral necessrias nos bairros perifricos ocupados por essa populao. (E. Azevedo, entrevista apud Brasileiro, 1977, p.94.) O solo criado pode criar condies para que camadas de mais baixa renda tenham possibilidades de conseguir morar em reas inseridas no tecido urbano e no to-somente em reas perifricas sem nenhum equipamento. O solo criado no uma panacia universal, mas, caso a carncia habitacional (no sentido completo da palavra habitao) seja a mais importante ou de atendimento prioritrio, o poder pblico obtendo atravs do citado instrumento recursos vinculados a um fundo de reserva de reas de habitao de interesse social poderia comprar terrenos em locais dotados de servios de infra-estrutura. (Mera, entrevista apud Brasileiro, 1977, p.94.) A instituio do solo criado carrear para o poder pblico terras ou recursos a serem aplicados em obras ou servios ou na aquisio de terras, certamente a preos mais baixos, com o que poder o poder pblico incentivar a implantao de habitao para as classes menos favorecidas. (Fortuna, entrevista apud Brasileiro, 1977, p.94.)
Entretanto, Azevedo Netto, j em 1977, alerta para a crena excessiva nas possibilidades do Solo Criado para a soluo de problemas sociais, inclusive a falta de moradias: o solo criado no uma panacia para curar todos os males da cidade, ou mesmo da nossa sociedade. Muitas vezes ao se discutir o solo criado ele visto como soluo para o problema de distribuio de riquezas ou para o problema da habitao das classes de menor renda. preciso deixar claro que o conceito do solo criado no foi feito para isso, nem vai resolver todos os problemas urbanos. Vai resolver alguns, apenas alguns, mas muito importantes. No dispensa o planejamento; pelo contrrio, exige um bom planejamento (p.54). Na dcada de 1990, Smolka (1991, p.10) adverte que o processo de implantao do Solo Criado no neutro em relao ao seu sucesso. Os ganhos e perdas devem ser claramente expostos e negociados de modo a reduzir, ao mnimo, eventuais expectativas alarmistas e de modo a evidenciar e/ou deixar transparecer possveis atitudes anti-sociais dos
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agentes. O compromisso de utilizar, de imediato, boa parte dos recursos arrecadados com o solo criado, na contratao de novos empreendimentos habitacionais, para a populao de baixa renda, pode ser um argumento valioso nesta negociao do prprio instrumento.
O CAMINHO EM DIREO AO ESTATUTO DA CIDADE

No Brasil, as discusses sobre a necessidade de meios efetivos de controle do solo urbano datam da dcada de 1960. Em 1963, se realiza o Seminrio de Habitao e Reforma Urbana, organizado pelo Instituto dos Arquitetos do Brasil, em Petrpolis, no Estado do Rio de Janeiro, no qual o quadro geral das cidades discutido e encaminhada a necessidade de instrumentos efetivos de controle do solo urbano. A motivao a necessidade de se equacionar uma poltica habitacional que enfrente a crise nas metrpoles brasileiras. proposto um imposto de habitao a incidir sobre terrenos e unidades com mais de 100 m2 que, porm, no se assemelha Outorga, assim como ainda no esto expressos no encontro entendimentos fundamentais do instrumento, como a valorizao artificial de terrenos ou a questo da possibilidade de separao entre o direito de construir e o direito de propriedade. Entretanto, constitui um avano ao indicar a necessidade de estabelecimento de maiores limites ao direito de propriedade, alm das limitaes administrativas tradicionais, na busca de solues para o problema habitacional. J se encontram nesse documento os princpios que, mais tarde, viriam a ser defendidos pelo Movimento Nacional pela Reforma Urbana na Assembleia Nacional Constituinte e, posteriormente, no contexto da elaborao do Estatuto da Cidade (Bassul, 2005). As primeiras ideias relacionadas com o instrumento do Solo Criado surgem em 1974, quando o Grupo Executivo da Grande So Paulo GEGRAN, rgo da Secretaria do Planejamento do Estado de So Paulo, estuda, com a consultoria de Azevedo Netto, os problemas de uso do solo e suas possibilidades de controle. Como parte desse trabalho, em 1975, o GEGRAN realiza um seminrio com a presena de juristas, em que so debatidos conceitos envolvidos na noo de Solo Criado (Azevedo Netto, 1977a). Em 1974, ainda, tm incio no Municpio de So Bernardo do Campo estudos sobre o instrumento pela equipe tcnica da Secretaria de Planejamento e Economia, tendo em vista a incluso do Solo Criado no conjunto das propostas urbansticas do Plano em preparao. Em 1977, So Bernardo ser o primeiro a ter este conceito transformado em lei, atravs do Plano de Desenvolvimento Integrado do Municpio. A lei aprovada institui o coeficiente de aproveitamento 1 (um) para toda a zona urbana e determina que o interessado em construir alm desse limite deve pagar ao municpio uma certa quantia por metro quadrado de rea construda excedente, cujos valores recolhidos se destinam a um Fundo de reas Verdes. Tambm em 1974, o ento futuro governador do Estado de So Paulo, Paulo E. Martins, promove a realizao de estudos preparatrios de seu governo e no relatrio sobre o Controle do Uso do Solo, sob a consultoria de Azevedo Netto, aparecem as propostas de fixao de coeficiente do aproveitamento nico e da transferncia de direito de construo. Nesse mesmo ano, o Solo Criado discutido no Simpsio sobre Poltica Urbana, realizado em Braslia pela Fundao Milton Campos, recomendando-se o seu estudo com vistas a sua aplicao em grandes cidades e em reas metropolitanas (Azevedo Netto, 1977a).
Em 1976, no XX Congresso Estadual dos Municpios em Guaruj, o prefeito de So Paulo, Olavo Setbal, prope o Solo Criado como instrumento de uma Poltica para Utilizao do Solo Urbano, a ser criado em mbito federal. A proposta consiste em assegurar a todos os proprietrios de terrenos uma proporo fixa e uniforme de rea construda e que esse direito de construir possa ser transferido a outros terrenos. Contempla a possibilidade de construo acima do limite fixado, mediante transferncia dos direitos de construir de outros terrenos, ou aquisio dos direitos de criar solo, mediante concesso do Poder Pblico e a destinao dos recursos pblicos provenientes da aquisio de direitos de construir, criando solo para aquisio de reas pblicas, para equipamentos comunitrios ou reurbanizao. No mesmo ano de 1976, a questo do solo, constitui o tema de trs seminrios realizados em So Sebastio, So Paulo e Embu,10 sob o patrocnio do CEPAM. Essa entidade, vinculada Secretaria de Estado dos Negcios do Interior do Estado de So Paulo, constitui, sem dvida, a que lidera ao longo do tempo os estudos e debates sobre o Solo Criado. O resultado desses seminrios a j mencionada Carta de Embu, datada de dezembro de 1976, um marco na evoluo dos estudos sobre o tema. A separao do direito de propriedade e o de construir aparece pela primeira vez em nvel nacional em 1977, atravs do instrumento do Solo Criado, na primeira verso do Anteprojeto de Lei de Desenvolvimento Urbano, elaborado pelo Conselho Nacional de Poltica Urbana CNPU. O anteprojeto abriga a figura do Solo Criado (art. 50 e 51) e garante ao proprietrio o direito de construir em seu terreno uma rea equivalente rea do terreno; assegura ainda, mediante licena especial e remunerada, obedecendo a convenincias de natureza urbanstica, a construo de rea excedente. O instrumento, entretanto, gera reaes contrrias e no includo no anteprojeto final, que d origem ao Projeto de Lei Federal 775 de 1983. Este ltimo, chamado de Projeto de Lei de Desenvolvimento Urbano, elaborado pelo Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano do Ministrio do Interior CNDU, tenta estabelecer o perfil da propriedade em termos urbansticos com a criao de instrumentos de controle e de limitao utilizao da propriedade. Apesar de no conter o instrumento do Solo Criado, o projeto inova quanto ao tratamento dado a vrios temas e, em especial, fornece contornos urbansticos ao direito de propriedade (Lira, 1983; Rocha Lagoa, 1984; Campos Filho, 1986), contemplando questes a serem observadas pelo planejamento urbano desde a esfera federal at a municipal. Constitui a primeira tentativa formal em nvel nacional de tratar a questo da propriedade privada de maneira urbanstica. A habitao fica includa entre os servios comuns de interesse metropolitano (art. 40). Nos casos de ausncia de plano, fica estabelecido para todos os lotes o ndice de aproveitamento de terreno igual a 1 (um), o que significa que o limite de rea edificvel por lote passa a corresponder rea de cada lote, determinao que vigoraria at a edio de um plano que definisse critrios locais. Ao mesmo tempo, consolida a ideia de um ndice bsico nico e unitrio. A concesso da licena para construo fica sujeita ao Municpio, que pode conced-la ou no, condicionando-a existncia ou programao de equipamentos urbanos e comunitrios (art.5). Segundo Rocha Lagoa (1984), nesse projeto o governo federal mostra conhecer que a matria urbanstica depende de modo bsico da disciplina conferida propriedade. A seu ver, porm, existe uma nota de inconstitucionalidade no anteprojeto na srie de artigos atravs dos quais se criam diretrizes a serem adotadas pelos municpios na elaborao das respectivas legislaes urbansticas, extrapolando-se a competncia da Unio.11
10 Em junho de 1976, o CEPAM realizou o Seminrio de So Sebastio (e depois em So Paulo), que contou com a participao de especialistas Internacionais, como o professor John Costonis, jurista da Universidade de Chicago, o arquiteto Lus Gay Llacer, do Instituto de Estudos de Administrao Local de Madrid, e o senador Jorge Crdenas, da Colmbia. A presena desses especialistas devia-se ao fato de que em seus pases os instrumentos da transferncia dos direitos de construir e o coeficiente nico j tinham sido aplicados (Azevedo Netto, 1977a).
11 A favor da inconstitucionalidade, existia o fato de ter sido apresentada uma proposta de Emenda Constituio n 19/77, dando Unio o poder de emitir normas gerais sobre o desenvolvimento urbano, projeto que havia sido rejeitado (Rocha Lagoa, 1984, p. 02 e 05).
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12 A favor da inconstitucionalidade, existia o fato de ter sido apresentada uma proposta de Emenda Constituio n 19/77, dando Unio o poder de emitir normas gerais sobre o desenvolvimento urbano, projeto que havia sido rejeitado. (Rocha Lagoa, 1984, p. 02 e 05).
O Projeto de Lei 775/73 causa inmeras reaes, principalmente por parte de representantes do setor de construo civil, e a inconstitucionalidade por eles tambm arguida. Nesse caso, o aspecto denunciado se encontra relacionado aos limites colocados para a propriedade, e a definio do ndice 1 (um) para edificao em terrenos localizados em municpios que no possuam plano de uso e ocupao do solo. Essas alegaes, como observa Rocha Lagoa (1984), no possuem fundamento, pois a Constituio j adotava o sistema pelo qual a propriedade era uma funo social, sendo conferido ao proprietrio um conjunto de deveres para a satisfao do interesse social. Mas, para a sua aprovao, criam-se dificuldades. Por um lado, a reao pelas razes ligadas questo do direito de construir, por outro, os municipalistas que condenam a intromisso da Unio na poltica urbana dos municpios. No processo de preparao da nova Constituio, ganha fora o Movimento Nacional pela Reforma Urbana, que retoma as propostas de instrumentos discutidos nas dcadas de 1970 e 1980 e que, juntamente com setores progressistas da sociedade, influencia as disposies constitucionais. O direito cidade e o direito terra, bandeiras do movimento, se expressam nos conceitos de funo social da cidade e funo social da propriedade, este ltimo j presente em textos constitucionais desde a Constituio de 1934. Vrios estudos (Ribeiro & Cardoso, 1991; Silva & Saule Jr., 1993; Ribeiro & Santos Jnior, 1993; Maricato, 1994; Rolnik, 1994; Ribeiro, 1994; entre outros) contriburam para uma melhor compreenso do que se denominou Movimento pela Reforma Urbana e quais os seus resultados para a Constituio de 1988. Na fase de elaborao da Constituio, determinados princpios so traduzidos e consolidados numa emenda popular, sntese das reivindicaes das discusses sobre a cidade. Um dos artigos da emenda contempla de forma conceitual, embora sem nomear, o instrumento do Solo Criado ou Outorga: A valorizao de imveis urbanos que no decorra de investimentos realizados no prprio imvel, mas que seja proveniente de investimentos do poder pblico ou de terceiros poder ser apropriada por via tributria ou outros meios (Bassul, 2005). Ainda que nem todas as propostas da emenda popular sejam aprovadas, a Constituio de 1988 contempla um captulo especfico sobre poltica urbana. Ao estabelecer que a propriedade urbana cumpre sua funo social quando atende s exigncias fundamentais de ordenao da cidade expressas no plano diretor (art. 182 e 183), a Constituio Federal provoca, segundo Baldez (1991), um abrandamento formal na concepo e no carter da propriedade privada e, segundo Lira (1991), traa um perfil que caracteriza a propriedade urbanstica. A propriedade, a partir de 1988, fica submetida poltica urbana determinada pelos municpios, sendo o Plano Diretor o instrumento privilegiado para a sua subordinao. Ao lado da antiga concepo de propriedade privada surge, ento, a propriedade urbanstica, como a denomina Lira (1986). Essa est condicionada sua funo social e tem origem na administrao pblica como agente do processo de produo da cidade. A cidade, nessa concepo, no o resultado da atuao de proprietrios no gozo de suas propriedades particulares, mas da prpria administrao na gerncia do espao urbano. Porm, cabe destacar, como afirma Rabello12 (2003), que a concepo da funo social da propriedade, instituda desde a Constituio de 1934, somente fortalecida pela Constituio de 1988, atuando sobre as interpretaes em que se apiam as decises judiciais.
Com o final da Constituinte, os estados e municpios preparam as suas Constituies Estaduais, Leis Orgnicas Municipais e Planos Diretores. A proposta do Solo Criado includa em Leis Orgnicas e Planos Diretores de vrias cidades do Brasil. Quanto regulamentao da poltica urbana constante da Constituio de 1988, vale mencionar que o projeto original do Estatuto da Cidade (Projeto de Lei do Senado n 181 de 1989) no menciona o Solo Criado nem a Outorga. Apenas orienta que o Plano Diretor Municipal obrigatrio para as cidades com mais de 20.000 habitantes deve exigir (art.41, inciso VI) a prvia avaliao por parte dos rgos competentes do Poder Pblico para a aprovao de quaisquer projetos de mudana de uso do solo, alterao de ndices de aproveitamento, parcelamentos, remembramentos ou desmembramentos (Furtado, 2005). O projeto estabelece tambm que, enquanto no for aprovado o Plano Diretor, o ndice de aproveitamento mximo para a construo ser de uma vez a rea do terreno (Bassul, 2005), seguindo, neste particular, a orientao dada pelo projeto de Lei 775/1983 (LDU).
COMENTRIOS FINAIS
A reviso da bibliografia do Solo Criado procura demonstrar que a construo do instrumento foi feita paulatinamente, suscitando questionamentos at a formulao do instrumento Outorga tal como previsto no Estatuto da Cidade. O prprio instrumento da Outorga ainda levanta algumas questes importantes quanto sua aplicao, principalmente quanto adoo do coeficiente bsico. Esse um ponto crucial da discusso que merece ser aprofundado. Como afirma Rabello (2005, p.5): o ndice bsico se relaciona com o aproveitamento mais elementar do imvel, o mnimo til da propriedade, seu direito bsico de utilizao econmica, equitativamente atribudo, ao menos no seu aspecto econmico, aos proprietrios das propriedades imobilirias urbanas pelo poder pblico. Embora nas formulaes tericas iniciais o ndice nico para toda a cidade fosse uma ideia central, na definio dada pelo Estatuto da Cidade o coeficiente bsico passou a poder variar segundo reas da cidade. Alm disso, o coeficiente bsico defendido originalmente era no somente nico, mas de modo geral considerado igual a 1 (um). Na prtica, no entanto, o coeficiente bsico estabelecido localmente e, em poucos casos limita-se a 1 (um) (Furtado et al., 2006). A concepo do Solo Criado como outorga de rea construda acima de um coeficiente bsico apresenta razes conceituais comuns com o Solo Criado como base da transferncia de potencial construtivo de um terreno para outro, o que dificulta a considerao de um instrumento de forma independente do outro. Melhor dizendo, as justificativas que fundamentam o Solo Criado no primeiro caso, tanto no que se refere a questes urbansticas ligadas a densidades adequadas para determinadas reas, como no que se refere prevalncia do interesse coletivo sobre o individual, so as mesmas que no segundo caso. Alm disso, as justificativas jurdicas que levam ao entendimento da possibilidade de separao parcial entre o direito de construir e o de propriedade e, ainda, a questo da constitucionalidade da criao do instrumento nas normas municipais ou federais so as mesmas. Nessa perspectiva, vista da literatura produzida e de seus argumentos, consideramos que a aceitao de um deles como um instrumento de poltica urbana inclui por extenso o outro, excetuadas as demais questes relativas s dificuldades com a apliR . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 1 1 , N . 2 / N OV E M B RO 2 0 0 9 67
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Vera F. Rezende doutora pela FAU-USP, professora associada da Escola de Arquitetura e Urbanismo e do Programa de Ps-graduao em Arquitetura e Urbanismo da UFF, e pesquisadora do CNPq. E-mail: vrezende @openlink.com.br Fernanda Furtado doutora pela FAU-USP, professora adjunta da Escola de Arquitetura e Urbanismo e do Programa de Ps-graduao em Arquitetura e Urbanismo da UFF, e colaboradora do Lincoln Institute of Land Policy. E-mail: fer.furtado@ terra.com.br Maria Teresa Corra de Oliveira doutora pela Utrecht University e pesquisadora independente. E-mail: teresa@correa.com.br. Pedro Jorgensen Junior mestre em Engenharia de Transportes pela COPPEUFRJ e pesquisador independente. E-mail: pjorgensen @superig.com.br. Artigo recebido em agosto de 2009 e aprovado para publicao em setembro de 2009.
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cao de cada um, assim como de ambos, conforme ressaltado em Furtado et al. (2006), que trata da avaliao de experincias municipais com estes instrumentos. Muitos elementos ainda precisam ser investigados no sentido de melhor guiar a aplicao da Outorga, principalmente a respeito do seu impacto nos mercados fundirio e imobilirio, sua efetiva capacidade de recuperao de mais-valias fundirias urbanas e sua interao com outros instrumentos que incidam sobre a valorizao da terra. Para os municpios, a Outorga, instrumento valioso, representa tanto uma conquista importante como ferramenta de interveno pblica, como tambm, um grande desafio, exigindo uma melhor compreenso de seus limites para uma aplicao mais efetiva.
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B S T R A C T This paper analyzes the conceptual framework underlying the Outorga Onerosa do Direito de Construir, a legal instrument defined in the City Statute as part of urban policy in Brazilian municipalities. We focus on the evolution of this powerful and complex instrument from the early stages of its debate until its current version in the City Statute, emphasizing the importance of such analysis to the understanding of the procedures potential and to the controversy on its implementation across different municipalities. With this intent, this paper investigates the literature on the procedure, as well as on a related concept, the Solo Criado, from the seventies until the nineties.
E Y W O R D S Outorga onerosa do direito de construir; Solo Criado; City Statute; building rights; urban policy instruments.
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A REGULARIZAO FUNDIRIA URBANA

NA
AMAZNIA LEGAL
DENISE DE CAMPOS GOUVA PAULO COELHO VILA SANDRA BERNARDES RIBEIRO R

E S U M O Este artigo examina como a ocupao irregular de terras na Regio Amaznica gerou conflitos que exigiram uma nova lei federal para a resoluo do problema. Durante a dcada de 1970, o governo federal, para estimular a ocupao da regio, desenvolveu programas para a fixao de colonos e empresas em terras da Unio, sob a coordenao do Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria Incra. No entanto, a falta de processos rigorosos de distribuio de terras e o descuido sobre o uso e a ocupao do solo permitiram a formao e o crescimento de cidades em muitos assentamentos rurais. Tal fato resultou em cidades onde a irregularidade fundiria afeta milhares de moradias em toda a regio. Para resolver a situao, o governo federal editou em 2009 a Lei 11.952, que estabelece condies especficas e regras para a destinao das terras da Unio aos municpios de modo a promoverem a regularizao fundiria e o desenvolvimento sustentvel das cidades.
PA
L A V R A S - C H A V E Regularizao fundiria; Regio Amaznica; urbanizao; desenvolvimento urbano; insegurana da posse.
INTRODUO
O processo de urbanizao no pas no homogneo em suas diversas regies, mas em geral ele estudado luz do desenvolvimento econmico que, ao longo do sculo XX, esteve associado industrializao e ao intenso fluxo migratrio em direo s cidades das regies Sul e Sudeste ou, quando muito, s capitais dos estados de outras regies. Tais estudos destacam a forte marca que o processo de urbanizao no Brasil produziu nas suas cidades pela presena macia de diversas formas de assentamentos informais, como favelas, loteamentos irregulares e clandestinos, que adquirem magnitude tamanha que no fim do sculo XX passam a ser quase a regra da produo do espao urbano no pas. As diversas formas de assentamentos precrios so produtos das assimetrias e distores do modelo de desenvolvimento adotado, que no se preocupou em criar as condies para incorporar os segmentos mais pobres da populao sociedade moderna, que utilizava esta massa de mo-de-obra como insumo do seu progresso. De fato, tais assentamentos abrigam em grande medida os segmentos sociais de menor renda, que formam a maior parte da populao brasileira. Em 2000, 40,8% dos domiclios urbanos do Brasil tinham renda mensal familiar de at 3 salrios mnimos, sendo que 60% deles apresentavam alguma carncia de infraestrutura (gua, esgoto, coleta de lixo ou energia eltrica). Essas e outras condies de precariedade e vulnerabilidade, como violncia urbana e a falta de equipamentos e servios urbanos, reproduzem os mecanismos de excluso que impedem tais grupos de satisfazer plenamente suas
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expectativas e demandas sociais, gerando um ciclo perverso de reproduo da desigualdade social. A incapacidade de integrar os segmentos mais pobres da populao s cidades fruto no s do padro excludente de desenvolvimento, mas tambm das polticas de planejamento e gesto urbana, do prprio sistema poltico que favorece determinados grupos e do regime jurdico que definiu ao longo do tempo os mecanismos de acesso terra favorveis formao de uma sociedade patrimonialista que, ao fim e ao cabo, dificulta o reconhecimento de direitos sociais e estimula mercados de terras especulativos. Tais fatores no ofereceram aos grupos sociais mais pobres as condies adequadas de acesso terra e moradia, provocando a ocupao irregular do solo urbano (Fernandes, 2007). O acesso terra um dos ns na urbanizao brasileira, e, nas duas ltimas dcadas do sculo XX, no bojo da crise econmica mundial que afetou o pas, as barreiras a este acesso pela populao de menor renda se exacerbam, estimulando conflitos. Neste perodo, as desigualdades sociais se acirram no pas e a concentrao da pobreza se torna predominantemente urbana. Em So Paulo, se no incio da dcada de 1970 cerca de 1% da populao vivia em favelas, esta proporo alcana 20% no fim do sculo passado, assim como em outras capitais, como Rio de Janeiro, Belo Horizonte e Porto Alegre, ou beiram os 30%, como em Fortaleza e Salvador, e alcana 46% em Recife (Maricato, 1999). Esta proporo pode chegar a 50% se populao das favelas for somada populao vivendo em loteamentos irregulares. O padro de formao dos assentamentos informais tambm se modifica no perodo, fomentando os conflitos fundirios urbanos. Maricato (1999) aponta que enquanto a formao de favelas foi predominantemente espontnea no passado, resultado de aes individuais que ensejavam um crescimento gradual dos assentamentos, a partir da dcada de 1980 a formao de assentamentos precrios passa a apresentar um padro organizado, intenso e coletivo de ocupaes. A construo de um espao marcado pela desigualdade tambm tem como um de seus insumos a execuo arbitrria da lei, que aplicada de acordo com as circunstncias numa sociedade caracterizada pelas relaes de favorecimento e privilgios (Maricato, 1999). Neste ponto, o sistema normativo um elemento estratgico na reproduo da dualidade da produo da cidade, que contrape um espao contido num meticuloso arcabouo legal e, outro, trs vezes maior, eternamente localizado numa zona intermediria entre o legal e o ilegal (Rolnik, 1997). Esses e outros estudos fornecem um exaustivo quadro do contexto urbano brasileiro, em especial das cidades localizadas nas regies mais desenvolvidas do pas, que passaram por intenso processo de industrializao e urbanizao, mas que, em certa medida, no o cenrio por trs do quadro de irregularidade fundiria de muitas cidades localizadas na regio Norte. Ou melhor, , porm, com outros elementos que reproduzem e consolidam a mesma estrutura social desigual. A ocupao da Regio Amaznica, seja nas reas rurais seja nas reas urbanas, e mesmo nos dias atuais, apresenta muitas das caractersticas que marcaram o processo de ocupao e apropriao da terra no Brasil desde o tempo das sesmarias, sistema que foi fundamental na estruturao da propriedade fundiria no pas. Como tal, em muitos casos, este processo ainda no pacfico e a complexa estrutura fundiria das terras da Amaznia um dos principais elementos por trs dos impasses no acesso terra na regio. A situao fundiria na Regio Amaznica apresenta problemas de toda ordem, no se conhecendo, por exemplo, em muitos casos, as cadeias dominiais das terras, sendo
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grande tambm a ocorrncia de ttulos deslocados, sobreposio de ttulos e registros falsos. Esta situao se deve no s forma como estas terras foram ocupadas, mas tambm inexistncia de cadastros confiveis nos cartrios e nos governos estaduais, o que, em grande medida, cede espao para as fraudes. Estudo realizado por tcnicos do Incra sobre a estrutura fundiria do Brasil, com base nos dados do Cadastro de Imveis Rurais do Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria,1 constata que a regio Norte, com uma superfcie de cerca de 387 milhes de hectares, possua em 1992 uma rea cadastrada de apenas 59,6 milhes de hectares, ocupadas por 131.174 imveis rurais, o que representava 15,4% de rea cadastrada (Cardim, Vieira, Vigas, s.d.). Assim, enquanto do ponto de vista geogrfico a regio representa cerca de 60% da superfcie do Brasil, do ponto de vista cadastral, sua rea representa apenas 19,2% da rea cadastrada no Incra (Idem). Hoje sabido que, de fato, apenas cerca de 4% das terras da regio possuem ttulo de propriedade e cadastro validado pelo Incra. Esta constatao foi feita a partir de um estudo do Imazon, Instituto do Homem e Meio Ambiente da Amaznia, com base em informaes tambm do Sistema Nacional de Cadastro Rural (SNRC), administrado pelo Incra. O estudo verificou tambm que outros 43% da Amaznia so reas protegidas, algumas com posses ilegais; outros 32% so terras com posses ou propriedades com informaes pendentes, algumas podendo ter ttulos fraudados; e 21% constituem reas pblicas sem cadastro, podendo tambm apresentar ocupaes ilegais. Em inspeo realizada em julho de 2009 pela Corregedoria do Conselho Nacional de Justia nos servios de notas e registros do Estado do Par, com foco na Comarca de Altamira, foram encontradas irregularidades de carter formal e material que podem ser classificadas como muito graves, o que contribui com a completa insegurana jurdica dos servios registrais imobilirios naquele estado (CNJ, 2009). As irregularidades encontradas, entre as quais se destacam o ingresso de ttulos no registro imobilirio sem fora para transmitir o domnio,2 anotaes em livros no previstos em lei, deteriorao de livros de registro, inovaes descritivas sem o devido processo legal e falhas tcnicas diversas, revelam o completo descontrole da situao fundiria no Par. Tal descontrole abre caminho para que se consolide a desordem fundiria, com a prtica de fraudes que potencializam o conflito pela posse e domnio da terra no campo, no escapando o Poder Pblico da responsabilidade pela inquietude fundiria (CNJ, 2009). O relatrio do Conselho de Justia Federal transcreve trecho do Relatrio da CPI destinado a investigar a ocupao de terras pblicas na Regio Amaznica, apresentado em 29 de agosto de 2001, que destaca outro aspecto que dificulta o controle e fiscalizao dos cartrios na regio:
A grilagem de terras na Amaznia to notria quanto antiga. ltima fronteirado Pas, ainda pouco povoada, a Amaznia oferece espaos, distncias e dificuldades de comunicao que incentivaram as ilegalidades fundirias de todo tipo. A volubilidade das polticas governamentais para a regio tambm exerceu papel importante neste sentido (Relatrio da CPI da Grilagem. (Dirio da Cmara dos Deputados, 2009.)
1 No total de rea cadastrada pelo Incra em 1992, no estavam includas as terras pblicas, exceto cerca de 2 milhes de hectares em Roraima e 2 milhes no Par. Isso porque, a partir de 1992, o Incra criou o Cadastro de Terras Pblicas, com formulrio prprio (DTP). Naquele ano, a rea cadastrada era formada por 2.924.204 imveis rurais, totalizando 310 milhes de hectares ocupados por imveis rurais, ou apenas 36,7% do territrio nacional (Cardim, Vieira e Vigas, s.d.).
Estes fatos geraram uma larga cadeia de irregularidades e de incertezas quanto situao real dos imveis na Amaznia, e os conflitos agrrios pela posse das terras e problemas de ordem econmica, ambiental e social acabaram por extravasar tambm para as reas urbanas.
2 parte as fraudes imobilirias perpetradas por ttulos falsos e por registros irregulares, foram encontrados ttulos de mera posse, de concesso de direitos, de legitimao, de outorga de propriedades em carter resolutivo, certides extradas do Registro do Vigrio, datas de sesmaria etc., ttulos que visavam justificar, legitimar e regularizar a posse, em cumprimento de polticas e programas sociais de colonizao e reforma agrria desenvolvidos ao longo dos tempos, muitos dos quais expedidos no decorrer de dcadas por diversos rgos Unio, Incra, Estado do Par, Intendncias, prefeituras municipais que, somados aos ttulos centenrios, oriundos de negcios jurdicos celebrados no final do sculo XIX e incio do seguinte, com base em um cipoal verdadeiramente impressionante de leis e regulamentos, acabaram por formar um mosaico de difcil compreenso, regulao, gesto, saneamento e fiscalizao (CNJ, 2009).
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Muitas cidades da Amaznia Legal se desenvolveram em terras pblicas sob a tutela do Incra, a partir de ncleos e assentamentos da reforma agrria. Bairros de capitais como Porto Velho e Boa Vista, por exemplo, tambm cresceram sobre as terras que seriam utilizadas na reforma agrria. Nestas reas, no s as moradias no possuem ttulos de propriedade, mas tambm equipamentos pblicos, como hospitais e escolas, sedes dos governos estadual e municipal e rgos federais esto edificados em terras sem registro. Diante deste quadro, muito difcil para os governos locais executarem de modo efetivo sua poltica de desenvolvimento urbano em reas que enfrentam grandes fluxos migratrios, uma vez que, sem a propriedade do solo claramente definida, as prefeituras ficam de mos atadas diante da impossibilidade de realizar investimentos em infraestrutura e equipamentos pblicos, fazer cumprir a legislao urbanstica e promover suas polticas habitacionais. Com o intuito de desatar o n da questo da terra na Amaznia, um dos elementos que agrava o quadro de desigualdade social e incentiva a ocupao desordenada do territrio na regio, foi iniciada em 2009 uma ampla ao de regularizao fundiria das terras da Unio na Amaznia, tanto em reas rurais como urbanas. As aes promovidas com este intuito integram vrios entes do Executivo federal e dos governos estaduais e municipais, assim como rgos da Justia e entidades da sociedade civil. Com isso, se espera eliminar a insegurana patrimonial daqueles que ocupam efetivamente as terras, e tambm exercer maior controle sobre a ocupao desordenada do territrio, que alimenta o desmatamento e a violncia no campo e nas cidades. No caso das reas urbanas, esta ao busca no s trazer legalidade milhares de moradias em toda a Amaznia Legal, garantindo s famlias o seu direito constitucional moradia digna, mas tambm assegurar que as prefeituras possam integrar tais reas s polticas de desenvolvimento urbano sustentvel, cujos princpios so estabelecidos nos artigos 182 e 183 da Constituio Federal e na Lei 10.257, de 2001 (Estatuto da Cidade).
O ACESSO TERRA NO BRASIL

O incio da colonizao do Brasil se deu a partir da diviso da poro leste da linha do Tratado de Tordesilhas (1494), que cabia Portugal, em 15 capitanias hereditrias, cujas administraes foram concedidas a homens de confiana da coroa portuguesa. Cada donatrio recebia a concesso de vastas extenses de terras, tendo poder para ocupar e administrar a sua posse e conceder terras a particulares, as sesmarias. As terras deveriam ser ocupadas em 6 anos, aps os quais era concedido o ttulo de domnio pleno e perptuo. Aquelas que no fossem efetivamente ocupadas eram retomadas pela coroa, o que deu origem s terras devolutas. Longe dos donos das terras, os sesmeiros rapidamente se tornaram as nicas autoridades do interior, formando verdadeiros feudos pessoais, cujo controle da ocupao era exercido pela concesso de novas autorizaes para outros colonos, e ampliando a extenso original das suas concesses pela ocupao e a posse efetiva de terras devolutas. Como observa Delson (1997), a prtica da concesso de sesmaria institucionalizou o fenmeno dos latifndios e, na ausncia de sanes governamentais, surgem poderosas famlias interioranas que derivam o seu poder e influncia baseadas no domnio sobre a propriedade das terras.
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A preocupao da coroa com a ocupao do interior aumenta, fazendo com que, sucessivamente, se tentasse limitar a influncia dos grandes proprietrios de terras por meio de reformulaes da situao jurdica do solo colonial, limitando a extenso das reas concedidas e estabelecendo o sistema do cultivo til (1695) como critrio para manter a posse das terras, com a possibilidade de expropriao em caso de no cumprimento (Delson, 1997). A inteno era ampliar a presena de pequenos proprietrios e reduzir os latifndios, uma vez que os imperialistas reconheciam que a colonizao do interior no seria possvel se houvesse a manuteno de grandes propriedades particulares (Delson, 1997). O sistema de sesmarias encerrado por ocasio da Independncia do Brasil em 1822, passando a vigorar o regime de posses at 1850, quando entra em vigor a Lei 601, de setembro de 1850 (Lei de Terras). No perodo entre a Independncia do Brasil e a Lei de Terras, o pas deixa de contar com legislao de titulao de terra pblica e a posse informal da terra continua existindo, sendo que as propriedades eram transmitidas por simples contrato, posse ou herana, bastando comprovar a posse para que a propriedade fosse transmitida, o que deu margem a extenso apossamento de terras. A ausncia de registros formais tambm abria espao ao surgimento de toda sorte de fraudes, causando insegurana nas relaes comerciais que utilizavam os imveis como garantia de crdito. A Lei de Terras encerra este perodo proibindo a aquisio de terras pblicas por outro ttulo que no o de compra, estabelecendo tambm critrios para a legitimao das posses antigas. A Lei tambm instituiu o registro paroquial com finalidade cadastral para comprovao da posse, identificando as terras particulares e discriminando as terras pblicas por excluso. De fato, ela acaba com a posse e a doao de terras devolutas, impedindo a aquisio da propriedade por aqueles que simplesmente ocupassem a terra. Tal sistema consolida a propriedade privada, garantindo a exclusividade dos proprietrios de terras existentes, num perodo de transio entre a fora de trabalho escrava, agora liberta, e a fora de trabalho assalariada dos imigrantes, os quais no teriam condies de adquirir terras pela compra, uma vez que no possuam recursos prprios. Desta forma, a alocao de terras exclusivamente pela compra favoreceu a elite econmica, resultando na concentrao da terra e no acirramento das desigualdades sociais. A Constituio Federal de 1891 estabeleceu que as terras devolutas pertenciam aos estados, com exceo das reas de fronteira e aquelas necessrias segurana nacional. A alocao de terra se torna fragmentada, passando os estados a emitir ttulos, em alguns casos, como no Par, extrados de registros de mera posse, de outorga de propriedades, de concesso de direitos, do Registro do Vigrio, sesmarias etc. Neste momento, a estrutura fundiria do pas se consolida, ao mesmo tempo que nas reas onde a autoridade no conseguia exercer o seu poder os conflitos pela posse da terra se intensificam, assim como as fraudes e a grilagem, em especial nas terras pblicas devolutas. Nas reas mais inspitas do pas, onde as dificuldades de comunicao so, por vezes, intransponveis, como na regio Amaznica, reas de difcil acesso e de escassa fiscalizao se tornaram o palco de conflitos pela posse das terras, que, em certos casos, reproduz em pleno sculo XXI o cenrio de lutas do sculo XIX. Os conflitos de terras se acirram na medida em que cresce o potencial econmico da regio, especialmente nas reas onde se constroem estradas e onde a fronteira agrcola avana sobre as reas inexploradas, atraindo colonos e invasores de terras. o caso das reas da Transamaznica, reas ao norte do Mato Grosso e Rondnia, onde a fronteira
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agrcola avana com o rebanho bovino, a cultura de soja e a explorao da madeira e, tambm, das reas ao sul do Par, onde se instalam grandes mineradoras, que atraem grande fluxo migratrio. Como afirma o relatrio do CNJ:
Considerando que grande parte de nossos municpios ainda est no incio de seu desenvolvimento, por isso ainda bastante preservados e com poucos conflitos de terras, como aqueles que se situam em toda a margem esquerda do rio Amazonas, nas regies do oeste-sul adiante de Altamira e baixo-amazonas, entretanto, o problema fundirio latente em todos eles, pois os registros irregulares l esto adormecidos, prontos para produzirem os seus nefastos efeitos, quando para l se expandir a chamada fronteira agrcola, com a venda, muitas vezes fatiada, dessas reas irregulares a colonos e fazendeiros que l se instalaro, sendo inevitvel o conflito entre os posseiros nativos e os ndios que l se encontram com esses novos adquirentes. (CNJ, 2009.)
A OCUPAO URBANA NA AMAZNIA E A QUESTO DA TERRA

Via de regra, a colonizao do interior do pas seguiu ciclos cronolgicos que se iniciam com os boiadeiros, os caadores de ndios e, por fim, os garimpeiros que penetraram o interior sem qualquer controle das autoridades. Algumas trilhas vo do interior da Bahia e seguem serto adentro at o Maranho. Estes agentes so logo seguidos pelos caadores de silvcolas e depois pelos garimpeiros em busca de ouro, que penetram o territrio fora do alcance das autoridades a partir da dcada de 1690. A crescente preocupao dos portugueses com a ocupao sem controle do interior fez com que, a partir do sculo XVIII, fosse iniciado um programa de urbanizao do serto, pois havia a convico de que a construo de municipalidades organizadas era o melhor meio de civilizar e promover o povoamento do agreste do serto (Boxer apud Delson, 1997). A implantao destas comunidades, vilas e povoaes, buscava a formao de redes urbanas integradas que tinham como objetivo controlar a ocupao do interior a partir da sua localizao em pontos estratgicos. As cidades seguiam projetos racionais que incluam planos diretores contendo um conjunto de normas e diretrizes de desenho urbano.3 A implementao do programa se inicia em 1716 com a ordem de implantao de duas novas cidades no interior do Piau, Mocha (Oeiras) e Piracuruca, cujo escopo era a criao de uma ligao segura entre a Bahia e o Maranho. Outras vilas e cidades foram criadas em vrias regies do Sul e Sudeste da colnia, nas capitanias de Gois, Minas Gerais, Paran, Mato Grosso e Cear. A implantao de cidades e vilas na Amaznia tem incio com a ascenso de Pombal ao poder em 1750. O marqus defendia a ampliao do poder real por meio de uma integrao que se daria com a criao de vilas e cidades no interior e consequente aproveitamento das potencialidades dos territrios inexplorados, incluindo as populaes indgenas, utilizadas como fora de trabalho na agricultura e construo das vilas. Neste perodo, a Regio Amaznica adquire maior importncia econmica por conta da ligao fluvial Par-Madeira-Guapor entre Belm, a sede da capitania do Par, e
3 O conceito geral das regulamentaes era barroco, alinhado a conceitos de beleza e sofisticao prprios da Europa refinada, tida como modelo de civilidade e progresso. As instrues estabeleciam traado de ruas retilneo, praas bem definidas ornadas por rvores simetricamente dispostas, edificaes alinhadas, regularidade de composies arquitetnicas e localizao do pelourinho, igreja, Casa de Cmara, cadeia e outras edificaes pblicas. Trazia tambm regras de ajuste ao modus vivendi das pessoas.
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Vila Bela, em Mato Grosso. Vila Bela da Santssima Trindade foi objeto do programa, e sua planificao urbana foi fielmente posta em prtica para criar em 1752 a sede da nova capitania de Mato Grosso, recomendada pelo Conselho Ultramarino em 1748. Localizada prxima ao rio Guapor, firmava um sistema de comunicao fluvial integrado com Belm do Par como rota alternativa de abastecimento do Sul, e sua fundao visava estabelecer estrategicamente um ponto de observao governamental nessa rota. De modo geral, a escolha das reas para povoamento imediato buscava localizaes prximas s principais vias fluviais da bacia Amaznica, o principal meio de transporte na regio at os nossos dias. Assim que foram fundadas vilas nos rios Madeira, Tapajs e Negro, alm de outras mais para o interior, no rio Xingu. Tais vilas serviam tanto como postos administrativos nas principais rotas fluviais comerciais como de controle do territrio, especialmente naquelas localizadas nas zonas limtrofes do territrio, como no Amap, que tinham a funo de proteger o territrio de eventuais incurses dos franceses. O desenvolvimento urbano na Amaznia ganha impulso com o ciclo da borracha, a partir da segunda metade do sculo XIX, que estimulou o surgimento de novas aglomeraes e o desenvolvimento de uma rede urbana da qual Belm e Manaus eram os centros de maior hierarquia. Belm se destacava por concentrar populao e os recursos financeiros para investimento urbano, enquanto Manaus, segunda maior cidade, se responsabilizou pela interiorizao das frentes de explorao da borracha (Kampel, Cmara, Monteiro, 2001). A decadncia do ciclo da borracha desestruturou a rede urbana, esvaziando cidades e fazendo crescer outras aglomeraes devido ao xodo rural das reas de explorao. Frentes de ocupao surgiram, tendo por esteio a criao de gado ou a explorao de recursos naturais (minrios etc.), em Mato Grosso, norte de Gois, hoje Tocantins, ou no Maranho com a explorao de arroz. Tal padro se estende at meados do sculo XX. A partir deste perodo, a questo do desenvolvimento econmico da regio passa a ser uma preocupao cada vez maior do estado que, por meio de aes deliberadas de planejamento, cria e consolida novos vetores de penetrao e de circulao no interior e entre os espaos regionais. O espao regional, ainda marcado pelo povoamento irregular e esparso, tambm resultado da desarticulao da rede urbana do ciclo da borracha, passa a ser pressionado pelos resultados da modernizao da indstria e da agricultura no Sudeste e por seus efeitos na reorganizao espacial da produo (Ipea, 2001). Um dos principais componentes da influncia do estado na reorganizao dos fluxos e vetores de ocupao na regio a implantao de uma rede rodoviria que, ao mesmo tempo que funciona como mecanismo de desmobilizao da unidade regional estruturada no perodo de explorao da borracha, submete o transporte fluvial a rpido processo de obsoletismo econmico (Ipea, 2001). Os novos vetores de circulao no interior so fortemente amparados pelas novas rodovias implantadas na regio e pelos investimentos governamentais em infraestrutura por meio de planos de desenvolvimento. A interveno do estado na regio Amaznica se inicia durante o governo de Getulio Vargas em 1953, com a chamada Marcha para o Oeste, quando criada a Superintendncia do Plano de Valorizao Econmica da Amaznia (SPVEA), cujo objetivo era promover o desenvolvimento da regio integrando-a economia nacional. Tal poltica segue no governo de Juscelino Kubtischek, com o Plano de Desenvolvimento Nacional (PDN), do qual resultam a construo de Braslia e da rodovia Belm-Braslia (BR-010), alm de investimentos em redes de comunicao, distribuio de energia eltrica, construo de hidreltricas e outras rodovias interligando a regio ao sul-sudeste e abrindo novas frentes de desenvolvimento da agricultura e da indstria.
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Ao longo dos anos 1960 e 1970, novas frentes de investimentos so executadas, com a ao combinada de recursos pblicos e privados por meio de programas oficiais como, por exemplo, a criao da Zona Franca de Manaus (1967), o Programa de Integrao Nacional PIN (1970); o Programa de Redistribuio de Terras e de Estmulo Agroindstria do Norte e Nordeste Proterra (1971); o Programa de Plos Agropecurios e Agrominerais da Amaznia Polamaznia (1974), Programa de Desenvolvimento do Cerrado Prodecer (1974), entre outros, e a criao em 1967 da Superintendncia de Desenvolvimento da Amaznia (Sudam), que extingue a SPVEA. Fazem parte destes programas desde a implantao de estradas, projetos de incentivo ao estabelecimento de indstrias e produo agropecuria at projetos de colonizao da reforma agrria. Grande parte dos projetos de colonizao foi criada pelo governo federal durante a dcada de 1970 ao longo de novas rodovias, centralizando a administrao da alocao de terras e distribuindo pequenas propriedades, em geral, menores que 100 ha. Alm dos colonos atrados pelo governo para projetos oficiais de colonizao, a expectativa de ocupao fcil das terras disponveis, acessveis com a implantao das rodovias na regio, fez que diversas outras pessoas migrassem espontaneamente para a Amaznia. O fracasso de alguns projetos levou o governo a atrair grandes empresas e fazendeiros por meio da oferta de incentivos fiscais para projetos agrcolas e de extrao da madeira, em muitos casos com a dispensa de licitao para concesso das terras. Um caso emblemtico representado pelos resultados alcanados pela abertura da BR-163 (Cuiab-Santarm), em 1976, que causou uma corrida ao desmatamento e diversos conflitos armados de ordem fundiria. A m distribuio e os usos distorcidos da terra em sua regio multiplicaram-se, avolumando as tenses sociais. Pode-se perceber a forte concentrao das terras na rea de abrangncia da BR-163 em que, segundo o Cadastro de Imveis Rurais do Incra, as propriedades com at 100 ha representam 74,8% do nmero total, mas ocupam apenas 17,5% da rea total dos imveis rurais, enquanto os grandes imveis com mais de 1.500 hectares so 5,9% do total, mas ocupam 54% da rea total (Brasil, 2006). Hoje, importantes estradas se consolidam como os atuais eixos de urbanizao da Amaznia: BR-163 (Cuiab-Santarm), BR-174 (Cceres/Manaus/Boa Vista), BR-319 (Manaus/Porto Velho), BR-153 (Marab/RS Transbrasiliana), ou mesmo a BR-230 (Transamaznica), alm de estradas estaduais, como a PA-150. Ao longo destas rodovias diversos projetos de colonizao deram origem a vrias cidades que hoje servem de sustentao produo agropecuria e extrao da madeira. No entanto, o processo de colonizao no homogneo na Amaznia, sendo mais intenso no Acre, Rondnia e Par. Projetos de colonizao como Pedro Peixoto, Boa Esperana, Quixad, Humait e Santa Luzia, entre outros, alteraram o quadro fundirio do Acre. Em Rondnia, mais de 90% dos seus municpios so originrios de Projetos Integrados de Colonizao (PICs), como Ariquemes e Ouro Preto, enquanto Roraima e Amap so reas praticamente desocupadas e vazias de infraestrutura econmica e social (Cardim, Vieira, Vigas, s.d.). No Par, um movimento espontneo de ocupao de terras devolutas ao sul do estado e na regio do Bico do Papagaio se manifesta a partir da dcada de 1980, protagonizado por populao afugentada pela seca do Nordeste, principalmente do Maranho. Recentemente, esta regio tambm tem recebido grande afluxo de migrantes devido aos projetos de minerao, especialmente na regio de Carajs.
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O Incra, responsvel pela coordenao de toda a colonizao e projetos de reforma agrria, no foi capaz de exercer o controle da situao da terra, no s por causa da histrica complexidade da ocupao da terra, da corrupo e falta de investimentos para controlar a ocupao, mas tambm devido ausncia de conexo entre os entes federais e estaduais, entre o sistema cartorrio e o sistema cadastral de terras rurais do Incra, abrindo espao para a ao de grileiros, que levantam dvidas at mesmo sobre os imveis da Unio. Alm disso, os problemas se manifestam dentro e fora dos projetos oficiais de colonizao, pois pequenos colonos e invasores de terras ocuparam reas de forma irregular ao longo das principais rodovias na expectativa de legitimar posses de at 100 ha. Outro fato que agrava ainda mais os conflitos que o Incra no emancipou nem titulou reas por mais de 15 anos, deixando os assentados em total situao de insegurana e dependncia, visto que os sustentava por meio de uma srie de atividades de apoio, num paternalismo pouco racional (idem). nesse cenrio que vrias povoaes se desenvolveram e tornaram-se cidades na regio Amaznica, especialmente a partir da dcada de 1970.
O QUADRO URBANO ATUAL DA AMAZNIA LEGAL

Os dados do IBGE demonstram o processo de urbanizao brasileira de forma acelerada. Destaca que a populao urbana em 1950 representava 36%, aproximadamente 18 milhes de habitantes, e em cindo dcadas a populao chegou a 169 milhes. Hoje, 82% dos brasileiros vivem em cidades. Em 50 anos, a populao urbana cresceu mais de 150 milhes de habitantes. A rea da Amaznia Legal, segundo o art. 2 da Lei Complementar 124, de 3 de janeiro de 2007, engloba todos os municpios dos estados de Roraima, Rondnia, Acre, Amap, Amazonas, Mato Grosso, Tocantins, Par e parte do Maranho. Totalizando 762 municpios, a Amaznia Legal ocupava cerca de 60% do territrio nacional, sendo que a sua populao alcanou, segundo dados da Contagem da Populao de 2007 (IBGE), cerca de 22,3 milhes de habitantes ou 12% da populao do pas. Entre 1991 e 2000, a taxa de crescimento urbano na Amaznia Legal beirou os 5% ao ano, enquanto no Brasil foi de 2,4% ao ano. Entre 2000 e 2007, o crescimento foi menos intenso, porm ainda acima da mdia nacional, 2,2% contra 1,5%. Para se ter uma ideia desse crescimento, entre 1991 e 2007 a populao urbana da Amaznia Legal praticamente dobrou de tamanho, passando de 8,9 milhes de pessoas para 16 milhes. As pequenas e mdias cidades da Amaznia apresentam os maiores ndices de crescimento populacional nas duas ltimas dcadas e, como salientam Cardoso & Lima (2006), o aspecto fundirio determina a direo da expanso urbana, quando as tenses no campo desencadeiam uma dinmica de transformao que rapidamente alcana o permetro urbano das sedes municipais. O mesmo processo se verifica em aglomeraes mais afastadas, que se desenvolvem a partir de cruzamentos de vicinais com a Transamaznica, por exemplo, onde se localizam alguns dos servios pblicos, como escolas ou o comrcio (Cardoso & Lima, 2006).
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Tabela 1 Municpios da Amaznia Legal

Municpios rea
(1.000 km )
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Populao 2007
(1.000 hab)
Taxa de urbanizao 83,2% 71,7%
Brasil Amaznia Legal Cidades com menos de 20 mil habitantes Cidades com mais de 20 mil habitantes
5.564 100% 762 13,7% 637 83,6% 125 16,4%
8.498 100% 5.016 59,0% 3.613 72,0% 1.403 28,0%
Total 184.000 100% 22.312 12,1% 8.182 36,7% 14.130 63,3%
Urbana 153.000 100% 15.996 10,5% 4.056 25,4% 11.939 74,6%
49,6%
84,5%
Fonte: Contagem da Populao 2007 (IBGE, 2008).
A taxa de urbanizao mdia hoje na regio de cerca de 72%, sendo que grande parte da populao urbana (75%) est localizada em 125 cidades com mais de 20 mil habitantes (Tabela 1). Os municpios destas cidades apresentam, em conjunto, uma taxa de urbanizao de 85%, enquanto os municpios de cidades com menos de 20 mil habitantes apresentam uma taxa de urbanizao de cerca de 50%. Em resumo, pode-se afirmar que a Amaznia, apesar do seu enorme patrimnio natural, possui uma considervel urbanizao, muito embora tal afirmao deva ser encarada com cuidado em razo das sobreposies entre o rural e o urbano, especialmente nas cidades pequenas. Tal advertncia se deve ao fato de que muitas cidades se desenvolveram em terras antes destinadas para os assentamentos rurais promovidos em terras da Unio pelo Incra, no mbito da reforma agrria. Segundo dados preliminares do Incra, estimase que existam 169 municpios cujas reas urbanas incidem em suas terras, e desses, 138 so cidades com menos de 20 mil habitantes. Esse um indicativo de que a anlise da urbanizao na Amaznia no deve repetir esquemas tericos que fazem sua leitura de modo desarticulado da dinmica territorial, composta tambm pelas estruturas rurais (Castro, 2006). Desta forma, o espao geogrfico do municpio amaznico constitudo no s pela sede municipal, mas tambm pelo espao ocupado pelas vilas e agrovilas, planos de assentamento, comunidades ribeirinhas, alm das reas da Unio plenas de conflitos devido grilagem de terras para explorao madeireira e ampliao das reas de pasto (Cardoso & Lima, 2006). Apesar do grande nmero de cidades pequenas na regio (83,6%), os municpios com mais de 20 mil habitantes na Amaznia Legal concentram a maior parte da populao urbana, cerca de 1,6 milho de pessoas ou 63,5% da populao vivendo em cidades, como mostra a Tabela 2.
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Tabela 2 Municpios da Amaznia Legal com terras do Incra em reas urbanas

Municpios rea
(1.000 km )
2
Populao 2007
(1.000 hab)
Taxa de urbanizao
Total Cidades com terras do Incra em reas urbanas Cidades com menos de 20 mil habitantes Cidades com mais de 20 mil habitantes 169 100% 138 81,7% 31 18,3% 1.315 100% 871 66,3% 443 33,7% 4.062 100% 1.922 47,3% 2.140 52,7%
Urbana 2.596 100% 948 36,5% 1.648 63,5% 77,0% 49,3% 63,9%
Fonte: Contagem da Populao 2007 (IBGE, 2008).
A situao fundiria de parte ou da totalidade destas 169 cidades se encontra indefinida, uma vez que, embora suas terras pertenam ao Incra, elas perderam, de fato, sua vocao de uso rural, apresentando ocupao urbana consolidada cuja reverso impossvel. A manuteno desta situao causa uma srie de problemas e entraves ao desenvolvimento urbano sustentvel, e ao cumprimento da funo social da propriedade e da cidade, como estabelecidos na Constituio Federal (artigos 182 e 183) e no Estatuto da Cidade (Lei 10.257, de 2001). A falta de segurana quanto s moradias de milhares de famlias devido falta de registro expe a populao a ameaas constantes de desocupaes foradas e invases, impedindo tambm o uso econmico destes ativos no acesso a financiamentos. A falta de um responsvel formal pelos imveis tambm faz com que o poder pblico fique impossibilitado de implementar sua poltica urbana, especialmente na aplicao dos dispositivos de sua poltica de ordenamento territorial ou de instrumentos fiscais de controle do desenvolvimento urbano. O municpio tambm perde uma importante fonte de recursos uma vez que as transaes imobilirias que ocorrem margem do registro, em mercados informais, faz com que deixem de ser recolhidos os impostos incidentes nestas transaes. Alm disso, uma vez que os municpios no detm, de fato, o domnio das reas pblicas, fica muito difcil a realizao de investimentos em infraestrutura, na melhoria dos espaos pblicos, na implantao de equipamentos pblicos comunitrios para atendimento das demandas locais de sade, educao, segurana e outros servios urbanos, e tambm na execuo de polticas habitacionais para responder ao crescimento populacional que muitas cidades ainda experimentam.4 O Grfico 1 mostra como a irregularidade fundiria pode estar afetando o desenvolvimento urbano destas cidades. Utilizando dados do Censo de 2000, pode-se observar que, enquanto nos municpios da Amaznia Legal, em torno de 57% dos domiclios particulares permanentes urbanos no eram atendidos por rede geral de coleta de esgotos ou no possuam instalaes sanitrias, nos municpios cujas reas urbanas incidem em terras do Incra, esta proporo era de 72%. A maior parte destes domiclios (65%) estava nas cidades com mais de 20 mil habitantes, enquanto na Amaznia Legal, esta proporo era de 50% nas cidades acima
4 A aplicao de recursos obtidos da Unio para realizar investimentos quando tiver por objeto a execuo de obras ou benfeitorias em imveis est condicionada, pela Instruo Normativa 01 de 15 de janeiro de 1997, da Secretaria do Tesouro Nacional, e pela Portaria Interministerial MPOG/MF/ CGU 127, de 29 de maio de 2008, comprovao do exerccio pleno dos poderes inerentes propriedade do imvel, mediante certido emitida pelo cartrio de registro de imveis competente. Uma vez que a maioria dos municpios dependente de recursos da Unio, seja por meio de convnios, contratos de repasse ou emendas parlamentares, a situao fundiria indefinida constitui srio entrave ao seu desenvolvimento.
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de 20 mil habitantes. Nas cidades menores, com populao abaixo de 20 mil habitantes, a proporo se manteve praticamente equivalente, entre 83% e 85%. O mesmo Grfico 1 mostra que nas 169 cidades com terras do Incra, cerca de 51% dos domiclios particulares permanentes no eram atendidos por rede de gua, enquanto na Amaznia Legal esta proporo beirava os 33% em 2000. Tanto as cidades acima de 20 mil habitantes como aquelas abaixo deste patamar na Amaznia Legal apresentam precariedade inferior no abastecimento de redes de gua potvel em relao aos municpios cujas reas urbanas so incidentes em terras do Incra. Grfico 1 Domiclios sem atendimento por redes de esgotos e de gua na Amaznia Legal.
Fonte: Censo Demogrfico, 2000 (IBGE).
De modo geral, os municpios com reas urbanas em terras do Incra reuniam apenas 15,4% do total de domiclios particulares permanentes urbanos da Amaznia Legal em 2000, mas somavam cerca de 24% dos domiclios sem acesso rede de gua e 20% dos domiclios sem coleta de esgotos. A impossibilidade da realizao de investimentos pblicos nestas reas compromete o desenvolvimento social da populao, gerando tambm impactos negativos de ordem econmica e ambiental. Ao fim e ao cabo, os entraves gerados pela irregularidade fundiria das reas citadas comprometem o desenvolvimento sustentvel das cidades de modo geral.
A GESTO URBANA NA AMAZNIA LEGAL

Embora o quadro geral urbano dos municpios na Amaznia Legal seja bastante precrio, especialmente naqueles cujas reas urbanas so incidentes em terras do Incra, a Pesquisa do Perfil dos Municpios Brasileiros de 2008 realizada pelo IBGE detectou que a
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regio dispe de mdias superiores s do Brasil no que diz respeito a alguns instrumentos de poltica e planejamento urbanos disposio dos municpios. A Tabela 3 mostra, por exemplo, que enquanto em 1985 apenas 8,8% dos municpios da Amaznia Legal dispunham de Plano Diretor, esta proporo em 2008 subiu para quase 36% dos municpios, enquanto no Brasil subiu de 14,5% para 33,8% no mesmo perodo. Tal crescimento pode ser atribudo campanha de elaborao de Planos Diretores Participativos implementada pelo Ministrio das Cidades, em cumprimento aos dispositivos do Estatuto da Cidade. Tabela 3 Instrumentos de poltica e planejamento urbano Brasil e Amaznia Legal
Municpios Total Plano Diretor 2005 Plano Diretor 2008 Legislao Regularizao Fundiria 2008 Programas de Regularizao Fundiria 2008 593 10,7% 104 13,6% 40 32,0% 64 10,0% Conselho Municipal de Poltica Urbana 2008 1.066 19,2% 144 18,9% 68 54,4% 76 11,9%
Brasil Total Amaznia Legal Total Mais de 20 mil habitantes Menos de 20 mil habitantes Amaznia Legal com terras do Incra Total Mais de 20 mil habitantes Menos de 20 mil habitantes
5.564 762 125 637 -
805 14,5% 67 8,8% 29 23,2% 38 6,0%
1.878 33,8% 273 35,8% 114 91,2% 159 25,0%
843 15,2% 153 20,1% 60 48,0% 93 14,6%
169 31 138 -
19 11,2% 4 12,9% 15 10,9%
77 45,6% 29 93,5% 48 34,8%
52 30,8% 17 54,8% 35 25,4%
65 38,5% 22 71,0% 43 31,2%
44 26,0% 17 54,8% 27 19,6%
Fonte: Perfil dos Municpios Brasileiros, 2008 (IBGE).
Sem entrar na questo da qualidade dos planos ou na sua efetiva implementao, os nmeros indicam que na Amaznia Legal o crescimento proporcional de cidades que formularam novos Planos Diretores para orientar sua poltica urbana luz do Estatuto da Cidade foi maior que no resto do pas. Naquelas com mais de 20 mil habitantes (125) com obrigatoriedade de ter seus planos diretores, em torno de 91% cumprem a determinao, ao passo que naquelas com menos de 20 mil habitantes, em torno de 25% possuem planos diretores.
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Estas mdias so ainda maiores em relao s cidades onde as reas urbanas incidem em terras do Incra e apresentam, para as com mais de 20 mil moradores e com populao inferior a esse limite, respectivamente, 93,5% e 38% com plano diretor. Pode-se especular que isso esteja relacionado ao fato de que a forte ao do estado no planejamento da ocupao da Amaznia possa ter criado uma maior propenso das municipalidades amaznicas em criar instrumentos prprios de poltica e planejamento urbano, especialmente nas cidades com terras do Incra, oriundas, em muitos casos, de projetos de assentamentos rurais. Mas tal afirmao pode no corresponder ao que se observa na prtica quando se verifica o grau de descontrole na ocupao do territrio, especialmente em municpios com forte presso demogrfica em virtude da implementao de grandes projetos de minerao, avano da fronteira agrcola ou projetos de infraestrutura, como as barragens. Por outro lado, a ineficcia dos instrumentos de planejamento em controlar processos intensos de crescimento urbano parece ser a regra no pas, e no uma exceo na Regio Amaznica. No que se refere regularizao fundiria, as mdias na Amaznia Legal tambm superam s encontradas no restante do pas. Enquanto naquela regio cerca de 20% dos municpios possuem legislao especfica que dispe sobre regularizao fundiria e em torno de 14% possuem plano ou programa especfico de regularizao fundiria, no Brasil estas mdias so de 15% e 11%, respectivamente. Nos municpios com terras do Incra em reas urbanas, estas mdias so, respectivamente, de 31% e 38% aproximadamente. Destaca-se tambm que dos 762 municpios da Amaznia legal, por volta de 19% possuem Conselho Municipal de Poltica Urbana, Desenvolvimento Urbano, ou rgo semelhante, ao passo que no Brasil esta proporo de pouco mais de 19%. Embora as mdias apresentadas pelos municpios da Amaznia legal em termos de disponibilidade de instrumentos de poltica e planejamento urbano sejam superiores ou semelhantes s apresentadas pelo pas, muito ainda necessita ser feito no s na construo desse arsenal nos municpios que ainda no dispem dos instrumentos necessrios gesto do crescimento de suas reas urbanas, mas tambm na capacitao de todos os municpios na efetiva implementao de suas polticas de desenvolvimento. Verifica-se que um dos grandes entraves implementao de polticas e planejamento urbano a baixa capacidade dos municpios em termos humanos e materiais. Desta forma, o apoio de estados e da Unio na capacitao de tcnicos e no aparelhamento dos governos locais so desafios urgentes a serem enfrentados. Tal desafio mais flagrante naqueles municpios que enfrentam intensos processos de crescimento urbano, no bojo dos investimentos pblicos e privados realizados na regio, muitas vezes acompanhados da sobreposio de conflitos agrrios, ambientais e fundirios.
A POLTICA DE REGULARIZAO FUNDIRIA URBANA PARA A AMAZNIA LEGAL

Desde a extino do BNH em 1996, o governo federal se ausentou em desempenhar um papel mais ativo de proposio de uma poltica de desenvolvimento urbano e habitacional para o pas que fosse alm de programas pontuais e isolados. Com o Estatuto da Cidade em 2001 e a criao do Ministrio das Cidades em 2003, em que pese os equvocos e desafios ainda presentes, avanos de mbito nacional podem ser sentidos.
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O Ministrio das Cidades, criado a partir de uma antiga demanda do movimento pela reforma urbana, procurou integrar os setores de habitao, planejamento urbano, saneamento ambiental e transportes em um mesmo ministrio. O Ministrio foi assim estruturado em quatro Secretarias Nacionais e um Conselho das Cidades. O Conselho das Cidades nasceu como rgo colegiado deliberativo e consultivo, tendo por finalidade estudar e propor diretrizes para a formulao e implementao da Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano. Entre as quatro Secretarias Nacionais criadas, coube Secretaria Nacional de Programas Urbanos SNPU o papel de apoiar estados, municpios e entidades civis na elaborao e implementao dos Planos Diretores Participativos e na Regularizao Fundiria Plena. O Programa de Apoio Regularizao Fundiria Sustentvel Programa Papel Passado, criado junto com o Ministrio das Cidades e coordenado pela SNPU, tem trs estratgias bsicas: apoiar os estados, municpios e entidades civis sem fins lucrativos na promoo da regularizao fundiria de assentamentos de baixa renda em reas urbanas; remover os obstculos existentes na legislao; capacitar os agentes que promovem a regularizao fundiria, incluindo os gestores e tcnicos municipais e os operadores do Direito. Decorridos seis anos do Programa de Apoio Regularizao Fundiria Sustentvel, os resultados obtidos mostram que a regularizao fundiria j se integrou s agendas municipais e estaduais de poltica urbana. Um nmero significativo de municpios de todo o pas j se encontra desenvolvendo programas ou projetos de regularizao fundiria. Segundo dados do monitoramento da SNPU, at dezembro de 2009 foram contabilizados 2,6 mil assentamentos em processo de regularizao em 472 municpios, com 1,7 milho de famlias com processos de regularizao fundiria iniciados. Deste total, 370 mil famlias receberam o ttulo de propriedade ou posse do seu lote, sendo que 137 mil desses ttulos foram devidamente registrados nos cartrios de registro de imveis. Nos estados da Amaznia Legal, so 176 assentamentos em processo de regularizao em 65 municpios, beneficiando 473 mil famlias. Deste total, 118,4 mil famlias receberam o ttulo de propriedade ou posse do seu lote, e 45,4 mil deles foram devidamente registrados nos cartrios de registro de imveis. Estes nmeros so importantes, mas no suficientes, pois o atual universo de informalidade urbana, de acordo com estimativas realizadas pelo Ministrio das Cidades com base nos dados do Censo de 2000 do IBGE, ultrapassa 12 milhes de moradias, habitadas por famlias com renda mensal de at 5 salrios mnimos. Na Amaznia Legal, este total supera um milho de moradias, podendo ser ainda mais elevado se forem contadas as posses e permisses com ttulos precrios. Apesar de todos os esforos j realizados para o apoio implementao de programas de regularizao em todo o pas, existem especificidades regionais que ainda criam obstculos, questes que acabam no sendo tratadas nas legislaes de carter geral formuladas para todo o pas. Deste modo, na Amaznia Legal necessria a retirada de vrios obstculos que hoje burocratizam e at mesmo impedem a regularizao fundiria em terras da Unio, juntamente com aes especficas que qualifiquem e agilizem os processos de regularizao fundiria na regio. Um destes entraves refere-se legislao disponvel at 2009 para a transferncia de terras devolutas da Unio ou do Incra, remanescentes de ncleos de reforma agrria, aos municpios da Amaznia Legal. A Lei 6.431, de 11 de julho de 1977, e a lei 5.954, de
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3 de dezembro de 1973, nunca surtiram o efeito desejado, uma vez que deixavam muitas lacunas nos procedimentos de como se daria o processo de transferncia destas reas, gerando longos e incertos ritos de transferncia de terras, muitas vezes com exigncias difceis de serem cumpridas pelos municpios. Outros fatores se ligam ao complexo emaranhado de ttulos e certides presentes e s incertezas quanto ao registro de terras na Amaznia, conforme relatado no incio deste artigo, que pem em dvida at o registro de terras da Unio. Isso sem mencionar os notrios casos de corrupo nos cartrios, como livros guardados nas casas dos registradores, cartrios que se incendeiam mais de trs vezes, livros mal preservados e concesses irregulares de ttulos por municpios e estados. Como resultado, o fato que raras foram as aes de destinao de terras pelo governo federal na Amaznia Legal aos municpios que chegaram a uma resoluo desde a dcada de 1980, o que abriu espao para a intensificao do ambiente de instabilidade jurdica, resultando no aumento da ocupao desordenada alimentada pela grilagem de terras, o que, por sua vez, levou ao acirramento dos conflitos agrrios e ao avano do desmatamento. Na busca por uma soluo para esta grave questo, em 2009 foi iniciada uma ao compartilhada com vrios rgos federais, estaduais e municipais a fim de se construir uma ao nacional ampla para a regularizao de reas rurais e urbanas na Amaznia Legal. Em 10 de fevereiro de 2009, o governo editou a Medida Provisria 458, com o objetivo de adequar os dispositivos legais de modo a permitir que a doao das terras da Unio seja implementada de forma mais clere apara a regularizao das ocupaes incidentes tanto nas reas rurais como nas reas urbanas. A MP 458, depois de polmica discusso no Congresso Nacional e com a sociedade em geral, foi finalmente convertida na Lei 11.952, de 25 de junho de 2009. Esta lei, em que pese o desagrado de alguns setores quanto a alguns dispositivos vinculados questo da alienao de terras nas reas rurais, especialmente grupos de defesa do meio ambiente que alegaram que a doao das terras incentivaria o desmatamento e a ocupao desordenada, constitui um importante marco na regularizao fundiria na Amaznia Legal.
A NOVA LEGISLAO PARA REGULARIZAO FUNDIRIA DE REAS URBANAS NA AMAZNIA LEGAL

A regularizao fundiria e urbanstica das reas de propriedade do Incra na Amaznia Legal que perderam sua vocao para o uso rural uma condio necessria e fundamental para trazer legalidade pores considerveis de muitas cidades. A edio da MP 458, convertida na Lei 11.952, simplifica os procedimentos e exigncias para a doao ou concesso de terras do Incra e da Unio aos municpios, de modo a realizar a regularizao fundiria de suas reas urbanas. A nova lei estabelece que as doaes e concesses de terras da Unio ou do Incra possam ser efetuadas tanto em reas com ocupaes urbanas consolidadas como em reas de expanso urbana, desde que as demandas sejam enquadradas nos critrios especficos definidos na nova legislao e sua regulamentao. As reas com ocupaes urbanas consolidadas sero aquelas onde existe sistema virio implantado, pavimentado ou no, e que tenha ocupao caracterizada como urbana, isto , moradias, reas de comrcio e servios, equipamentos urbanos, e outros usos; bas88 R . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 1 1 , N . 2 / N OV E M B RO 2 0 0 9
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tando o requerente da destinao das reas comprovar as condies de ocupao com uso urbano, por meio de imagens ou levantamento fotogrfico e laudo comprovando a perda da vocao rural da rea. A rea de expanso urbana definida como a rea ou conjunto de reas previstos em Plano Diretor ou lei municipal especfica de ordenamento territorial urbano, sem ocupao para fins urbanos j consolidados e que tambm tenham perdido sua vocao para uso rural. A solicitao de doao de reas ou de concesso de direito real de uso dever ser encaminhada pelo municpio ao Ministrio do Desenvolvimento Agrrio ou Secretaria do Patrimnio da Unio. No primeiro caso, quando se tratar de reas arrecadadas ou administradas pelo Incra e, no segundo, quando se tratar de reas da Unio, que, aps anlise da Secretaria do Patrimnio da Unio, podero ser repassadas por meio de concesso de direito real de uso. De modo a identificar a rea pretendida em relao aos registros do Incra ou da Unio, a prefeitura municipal dever apresentar tambm a planta georreferenciada do permetro da rea acompanhada do respectivo memorial descritivo. O Incra, em conjunto com a SPU, identificar o posicionamento correto da rea em relao s glebas registradas em nome do Incra ou da Unio e far o devido destaque para realizar a doao ou a concesso da rea ao municpio, caso no haja nenhum impedimento, como ttulos definitivos concedidos a particulares, desapropriaes ou outros obstculos. No caso de reas para expanso urbana, o municpio dever apresentar, tambm, lei do Plano Diretor ou da lei municipal especfica contendo o ordenamento territorial urbano, de acordo com os quesitos exigidos pela regulamentao da lei. Basicamente, pretende-se que para a obteno das reas o municpio defina minimamente as diretrizes para a sua ocupao, ou seja, as diretrizes para proteo ambiental e do patrimnio histrico e cultural, parmetros urbansticos de parcelamento, uso e ocupao do solo urbano, densidade populacional, sistema virio, infraestrutura e delimitao de Zonas Especiais de Interesse Social. O ordenamento territorial urbano dever adequar-se s disposies da lei do Plano Diretor Municipal, quando houver, e aos princpios do Estatuto da Cidade, devendo ser apresentado em audincia pblica e ao Conselho Municipal da Cidade ou similar, quando houver. Esta exigncia visa possibilitar uma ampla discusso da necessidade de expanso urbana do municpio ou de implantao de novas reas urbanas. Deve-se destacar que a exigncia de apresentao do ordenamento territorial no colocada para a doao de terras incidentes em reas com ocupaes urbanas consolidadas. Tal procedimento se justifica no sentido de preservar e garantir o direito de moradia, remediando as situaes de insegurana da posse. Ademais, a exigncia de Planos Diretores para municpios com menos de 20 mil habitantes seria uma exorbitncia da lei, uma vez que tal exigncia no prevista no Estatuto da Cidade ou na Constituio Federal. Embora desejvel, o ordenamento territorial consubstanciado em planos diretores incide apenas nos municpios com populao acima de 20 mil habitantes. Alm disso, conforme foi visto, dos 31 municpios com mais de 20 mil habitantes com terras do Incra em reas urbanas, 29 j possuem planos diretores, enquanto 35% dos 138 municpios com menos de 20 mil habitantes com terras do Incra em reas urbanas possuem planos diretores. Assim, a exigncia de ordenamento territorial para estes municpios, a maioria dos quais sem recursos, poderia inviabilizar a regularizao fundiria das reas urbanas, condenando os seus moradores a uma permanente situao de insegurana em relao s suas moradias.
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As terras da Unio ou do Incra s sero destinadas aos municpios aps consulta Secretaria do Patrimnio da Unio (SPU), Fundao Nacional do ndio (Funai), Servio Florestal Brasileiro (SFB), Instituto Chico Mendes de Conservao da Biodiversidade (ICMBio) e Ministrio das Cidades. Quando as terras se situarem em faixas de fronteira, tambm o Conselho de Defesa Nacional (CDN) ser consultado. Os ttulos de doao ou de concesso de direito real de uso devero ser registrados no Registro Geral de Imveis em favor do municpio e devero prever a regularizao fundiria dos lotes ocupados em favor dos efetivos ocupantes, de acordo com a Lei 11.952, de 2009. A regularizao a favor dos ocupantes ser efetuada da mesma forma que ocorrer a destinao das terras ao municpio, isto , por doao nas terras do Incra ou Concesso de Direito Real de Uso (CDRU) nas reas concedidas pela SPU. A alienao das reas para os moradores ser gratuita para aqueles que tenham ingressado na rea antes de 10 de fevereiro de 2009 e que atendam s seguintes condies: no possuir renda familiar mensal superior a 5 salrios mnimos, ocupe rea urbana de at 1.000 m2, sem oposio, por no mnimo um ano ininterrupto, utilize o imvel como nica moradia e no seja proprietrio ou possuidor de outro imvel urbano ou rural acima de quatro mdulos fiscais. A prefeitura municipal poder tambm alienar de forma onerosa, precedida de licitao com direito de preferncia, das reas entre 1.000 m2 e 5.000 m2, desde que se comprove a ocupao por um ano ininterrupto, sem oposio, at 10 de fevereiro de 2009. Acima dos 5.000 m2, as reas sero alienadas por licitao aberta. Alm disso, no artigo 35 da nova lei, est prevista a gesto democrtica dos processos de aplicao da nova legislao, com a instituio de comit constitudo de representantes da sociedade civil organizada que atue na Regio Amaznica. Esta incluso importante, pois permitir que as atividades de doao de terras e regularizao fundiria possam ser definidas, avaliadas e monitoradas com transparncia em conjunto pelo poder pblico e pela sociedade civil. Finalmente, a lei estabelece que os estados da Amaznia Legal aprovem no prazo de trs anos, a contar da data de vigncia da lei, mediante lei estadual, seus Zoneamentos Ecolgico Econmico ZEEs, sob pena de no poderem celebrar convnios com a Unio at que tal obrigao seja adimplida. Este dispositivo eficiente na medida em que estimula a elaborao dos ZEEs a fim de garantir o desenvolvimento econmico sustentvel da regio. Para a implementao da nova lei e das aes por ela prevista, foi criado o Programa Terra Legal, lanado em junho de 2009 e coordenado pelo Ministrio do Desenvolvimento Agrrio MDA, com participao do Ministrio das Cidades, Secretaria do Patrimnio da Unio e demais rgos envolvidos. As aes de regularizao fundiria do programa se sobrepem a outras aes do governo, como a Operao Arco Verde, direcionada ao desenvolvimento sustentvel de 43 municpios da Amaznia com os maiores ndices de desmatamento ilegal do pas, e o Territrios da Cidadania, que tem como objetivo promover o desenvolvimento econmico sustentvel e universalizar programas bsicos de cidadania. Segundo dados do Programa Terra Legal, mais de 73 mil posseiros j foram cadastrados para a regularizao de posses rurais de at 15 mdulos fiscais (cerca de 1.140 hectares), com rea declarada de mais de 8,2 milhes de hectares at junho de 2010. Nas terras incidentes em reas urbanas, o MDA j demarcou o permetro de cerca de 95 reas urbanas em sedes e vilas de 87 municpios, cujos processos de destinao das terras j
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foram iniciados, o que beneficiar mais de 5 mil famlias. O programa j fez a doao em 2009 de uma rea ao municpio de Porto Velho, correspondente aos bairros Socialista e Jardim Santana, nos quais habitam cerca de 20 mil pessoas.
CONSIDERAES FINAIS
Um ponto fundamental para a reverso do quadro de irregularidades fundirias nas cidades da Amaznia a presena mais slida do estado nas reas inspitas da regio. Esta reverso depende de diversos fatores que envolvem aes especficas dos governos federal e estadual na remoo de obstculos legais para a destinao das reas pblicas aos seus efetivos ocupantes, passando pela alocao de recursos financeiros e melhoria da capacidade de gesto das prefeituras, por meio do apoio do Ministrio das Cidades e dos rgos de Planejamento e dos Institutos de Terras dos estados. Passa tambm pela reestruturao dos cartrios da regio. O Conselho de Justia Federal destaca que a situao encontrada nos cartrios do estado do Par reclama providncias urgentes de preservao da instituio de registros e notarial e medidas correcionais que visem sanar a insegurana jurdica na questo da posse e domnio das terras, campo frtil para fraudes financeiras e causa, ainda que remota, dos conflitos fundirios urbanos e rurais (CNJ, 2009). A situao do Par, talvez a mais crtica na Amaznia, cujos registros de terras podem chegar a trs vezes a rea do estado, exemplifica a confuso que o sistema de registros na regio. No Acre, sobrepe-se ainda um outro elemento a completar a mixrdia de registros existentes, os ttulos bolivianos. Diversas cidades da Amaznia, especialmente as pequenas e mdias, enfrentam acelerado processo de crescimento, seja por conta de grandes projetos de infraestrutura, como a construo das hidreltricas de Girau e Santo Antnio no Rio Madeira, que tm atrado grandes contingentes populacionais para Porto Velho, Rondnia, seja pela crescente atividade mineradora na regio de Carajs, que tem pressionado o crescimento das cidades na regio, tanto nas reas de avano da fronteira agrcola, no norte do Mato Grosso, Rondnia, sul do Amazonas e do Par, como nas periferias das grandes capitais da regio, Belm e Manaus. A este crescimento sobrepem-se problemas de ordem urbanstica, social, econmica e ambiental e as dificuldades que a maior parte dos governos locais apresentam no ordenamento do crescimento de suas cidades so mltiplas. A nova legislao aplicvel regularizao fundiria na Amaznia Legal, em que pese o objetivo de agilizar os procedimentos administrativos e legais que tornaro possvel a concretizao da regularizao das cidades e o planejamento da ocupao territorial em bases sustentveis, e as aes do Programa Terra Legal para implementao da lei no so suficientes. Verifica-se que, assim como grande nmero dos municpios brasileiros, a maior parte dos municpios amaznicos possui limitaes tcnicas e financeiras para a concretizao dos processos de regularizao e de implementao das suas polticas de desenvolvimento urbano. Esse parece ser o grande entrave para a regularizao fundiria urbana na Amaznia. A melhoria institucional dos governos municipais da Amaznia urgente, seja na questo da ampliao de receitas prprias, seja na capacitao de tcnicos para formulao de polticas e planejamento das cidades. O Ministrio das Cidades executa diversas
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Denise de Campos Gouva arquiteta e mestre em Planejamento Urbano (UnB); assessora tcnica do Ministrio das Cidades e professora do curso de Arquitetura e Urbanismo, Faculdades Integradas do Planalto Central FACPLAC. E-mail: dcgouvea@uol.com.br Paulo Coelho vila arquiteto e mestre em Planejamento Urbano (UnB) e analista de Infraestrutura do Ministrio das Cidades. Email: avilapc@gmail.com Sandra Bernardes Ribeiro arquiteta e mestre em Planejamento Urbano (UnB), e gerente de Projetos do Ministrio das Cidades. E-mail: sbr.sbr@ig.com.br Artigo recebido em maro de 2009 e aprovado para publicao em setembro de 2009.
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aes de capacitao e assistncia tcnica em planejamento e gesto urbana, com o objetivo de fortalecer a capacidade tcnica dos municpios para elaborar estratgias de desenvolvimento que viabilizem os investimentos em infraestrutura social e urbana, sendo importante ampliar as aes do Ministrio na regio. Assim que, ao mesmo tempo em que se altera o arcabouo legal que permite que a regularizao fundiria urbana se d de modo mais clere e com procedimentos especficos, como aqueles apontados na nova Lei 11.977, de 2009, que trata em seu captulo III da regularizao fundiria, preciso investir mais fortemente na capacitao e sensibilizao dos agentes locais da regularizao fundiria, incluindo os gestores e tcnicos municipais, capacitao de notrios e registradores, como aponta o relatrio do CNJ (2009), e dos operadores do Direito. Nada adianta a evoluo da normativa aplicvel regularizao se os entes que decidem ainda esto apegados a conceitos e abordagens j superadas pela norma.
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A B S T R A C T This article reviews how the irregular occupation of land in the Amazon region generated conflicts that claimed for a federal law for a resolution. In the 1970's, to stimulate occupation of the region, the federal government developed programs to give away public land to settlers and firms willing to explore the region, under the coordination of INCRA, the national government agency for agrarian reform. However, lack of a rigorous process of land distribution and oversight of land use allowed the formation and growth of cities in several rural settlements. This resulted in many urban areas where insecure land tenure affects thousands of housing and public buildings overall in the region. To resolve this situation, the federal government edited the Federal Law 11,952 in 2009, establishing the specific conditions and regulations to transfer federal land to the municipalities in order to regularize land ownership and promote sustainable urban development. K
E Y W O R D S Land regularization; Amazonian Region; urbanization; urban development; insecure land tenure.
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A ATUAO DO MONTEPIO
NA PRODUO ESTATAL DE HABITAO EM JOO PESSOA DE 1932 A 1963
ANGELA ARAUJO NUNES
E S U M O Este trabalho objetiva o exame da atuao da Carteira Imobiliria do Montepio do Estado da Paraba na produo estatal de habitao na cidade de Joo Pessoa, de 1932 a 1963, perodo entre a designao da instituio para a produo de moradias em benefcio do funcionalismo pblico at sua ltima realizao antes da criao do BNH. Atravs de exaustiva pesquisa documental, realizada em acervos locais, e tendo como principal fonte o jornal A Unio, registro oficial das realizaes do Executivo estadual, foram recolhidos dados sobre as realizaes habitacionais do instituto, possibilitando a identificao das suas vilas e conjuntos populares e, posteriormente, a classificao das unidades construdas e a reconstituio da planta e fachada originais. L AV R A S o popular.
PA
C H A V E Montepio; Joo Pessoa; carteira imobiliria; habita-
INTRODUO
A questo habitacional, entendida como necessidade de proviso de uma morada para as classes menos abastadas, teve sua origem e consolidao nas transformaes sociais, polticas, econmicas e culturais ocorridas a partir do sculo XVIII, com a Revoluo Industrial. Baseado na insalubridade e degradao produzidas pela inadequada confluncia populacional, o poder pblico foi compelido a intervir, primeiro atravs de medidas sanitaristas, e em seguida com a determinao de leis e normas que buscavam, alm da higiene, a necessria disciplina construtiva para a edificao das casas e alojamentos operrios e populares. Ainda assim, o fornecimento de moradia para aqueles desfavorecidos, tardou a ser encarado como uma responsabilidade estatal. A habitao do operrio, do trabalhador, do pobre continuava destinada ao especulador privado e, lentamente, o Estado chegou ao posto de agente direto responsvel por conter e eliminar o dficit habitacional. Por conta da insustentvel condio urbana que se formara e pela presso popular, o empenho governamental direcionou-se para aes concretas, como a construo de casas, vilas, conjuntos e at bairros inteiros para a populao desprovida. Desta forma, a atuao pblica tornava habitao subsidiada um sinnimo de habitao popular. O resultado construdo do comprometimento governamental passou a ser elemento no s arquitetnico, mas poltico, econmico e social na formao das cidades, e casa subsidiada tornou-se um definidor do espao urbano. At a dcada de 1930, a Europa j apresentava um amadurecimento pioneiro na questo habitacional. Em parte, devido s transformaes urbanas desencadeadas pela Revoluo Industrial, mas, fundamentalmente, devido s experincias ocorridas aps a Primeira Grande Guerra, com o envolvimento estatal no provimento de habitao para o trabalhador.
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Em Joo Pessoa, encontramos duas etapas distintas, balizadas pela forma de atuao dos governos locais. A primeira se situa entre o surgimento e a afirmao do processo de mecanizao da produo. Nesta fase, o Estado, em suas vrias esferas, ocupou-se apenas indiretamente da resoluo do problema, atravs da criao e implementao de leis sanitrias e mecanismos burocrticos para obteno de moradia, ficando no mbito privado a maioria das obras construdas. O outro momento se situa no perodo entre-guerras, quando a iniciativa pblica direciona-se ao cooperativismo, com incentivo direto para a realizao de moradias atravs de instituies de origem previdenciria. Mesmo que esta fase tenha sido marcada pelo incio da construo em massa de edificaes e conjuntos habitacionais, o Estado ainda no assumia a posio de promotor ou executor da moradia popular, apenas mostrava-se disposto a colaborar com os institutos e organizaes que objetivavam concretizar a habitao para seus associados. Esta forma de atuao estatal, seja pela comodidade burocrtica ou pelo sucesso construtivo, tornou-se um modelo de participao reproduzido em diversos pases, como no caso brasileiro, por exemplo, onde a maior parte da habitao realizada pelo governo provinha de sociedades muturias. No Brasil, destaca-se a produo de moradia pelo Estado pela atuao do Sistema Financeiro de Habitao (SFH) atravs do Banco Nacional de Habitao (BNH), criado em 1964, tanto por ser o primeiro executor de uma poltica habitacional no pas, quanto pela quantidade de unidades que foram construdas. Mas as experincias anteriores tambm desempenharam importante papel na tentativa de prover moradia popular. As primeiras manifestaes de preocupao com a problemtica habitacional remontam ao perodo final do Imprio. Contudo, as aes governamentais para aqueles que no tinham condies de obter moradias sem ajuda comearam a ser realizadas apenas a partir do sculo XX, quando as cidades do pas, ainda eminentemente agrrio, consolidavam-se como centros urbanos e modernos nos moldes europeus, mas com grande parte da populao composta por escravos libertos. Enquanto as cidades cresciam, a estrutura urbana entrava em colapso, como no caso europeu, por questes de aglomerao populacional e deteriorao do espao, agravadas pelas condies de moradia dos necessitados. O governo brasileiro, em suas diferentes esferas de atuao, perseguiu as mais distintas solues para sanar a dificuldade habitacional da populao pobre ou do trabalhador humilde. At dar execuo diretamente construo de casas, o Estado colocou-se como incentivador da construo privada e como executor de uma rgida postura higienista para garantir o controle sobre a cidade e resolver a questo habitacional. No princpio, a ao do poder pblico foi incipiente, com poucas realizaes concretas e poucas unidades construdas. O embrio de uma poltica habitacional s se formou a partir da Repblica Nova (1930-1937), com a criao dos IAPs (Institutos de Aposentadoria e Penso), entidades que realizavam programas de financiamento das habitaes, cuja prerrogativa era a de que os beneficiados deveriam pertencer a determinadas categorias trabalhistas, de forma que a aquisio da casa prpria ficava restrita a pequenas parcelas da populao, deixando as camadas menos favorecidas excludas desses benefcios. As carteiras prediais destes institutos foram as maiores empreendedoras de habitao no pas, inclusive durante o Estado Novo (1937-1945), responsveis por inmeros conjuntos habitacionais que se tornaram smbolos do iderio da arquitetura moderna. A produo dos IAPs foi abalada pela inflao, pois muitos dos financiamentos para a compra da casa prpria no eram reajustados (no havia ainda o sistema de correo monetria),
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de modo que os Institutos tiveram que absorver os prejuzos decorrentes da desvalorizao da moeda (Finep/GAP, 1983, p.55). Com a criao da Fundao da Casa Popular (FCP), em 1946, o Estado pretendia sistematizar as atividades, at ento dispersas, de todos os rgos do governo que vinham intervindo no setor da habitao para a populao de baixa renda, especialmente para responder aos anseios daqueles que no participavam do mercado formal de trabalho, e que por isso no tinham acesso aos programas dos IAPs. Com limitados recursos para o seu vasto campo de atuao, a FCP chegou a construir apenas 4.879 unidades em 45 cidades de 12 estados do pas. At a instituio do SFH e BNH, quando a ao governamental passou a acontecer de forma coordenada e sistemtica, havia apenas esforos desconcentrados para a construo de unidades. Um marco, no necessariamente positivo, na forma de gesto da questo da habitao pelo Estado, visto que a proviso de moradia passou a ser um mero mecanismo de reaquecimento da economia na poca, sem a necessria preocupao social ou urbanstica. Todas estas iniciativas foram importantes na abordagem do problema habitacional no pas e na tentativa de solucion-lo. As realizaes destas diversas instituies pblicas marcaram a paisagem de muitas cidades, bem como foram fatores determinantes do desenho e da expanso de muitas delas, mesmo que o planejamento no fizesse parte da poltica de implantao das unidades. Na cidade de Joo Pessoa, como em diversas capitais do Brasil, anteriormente atuao do BNH, os IAPs e a FCP se encarregavam de promover casa prpria para seus segurados associados mediante parcelas amortizadas e tiveram grande importncia no desenvolvimento e na definio do traado urbano, como apontam diversos estudos (Cavalcanti, 1999; Lavieri, 1999). Mas, antes dos renomados institutos federais, o governo da Paraba prontificou-se a auxiliar seu funcionalismo na soluo do problema da casa prpria.
O MONTEPIO DOS FUNCIONRIOS PBLICOS NA PRODUO HABITACIONAL DE JOO PESSOA

Em 15 de setembro de 1912 foi criada a Sociedade de Benefcios e de Auxlio Mtuos Cooperativa Predial Parahybana. Por meio desta instituio, o governo estadual construiria e, preferencialmente, incentivaria a construo de moradias atravs da desapropriao de terrenos e da iseno fiscal para as empresas construtoras responsveis pelas sries ou subsries de edifcios, para os materiais empregados na construo e para o prprio edifcio. Alm da utilizao destes instrumentos de estmulo, o Estado se prontificaria a realizar as intervenes urbanas necessrias. Contudo, no foram realizadas edificaes, nem foram encontrados registros da atividade da Cooperativa. Apenas em 1913 seria fundada a instituio responsvel pela realizao das primeiras unidades de habitao subsidiada no Estado: o Montepio dos Funcionrios Pblicos do Estado da Paraba. O rgo tinha cunho previdencirio e assistencialista, era mantido por seus associados, que formavam um fundo para a cobertura de determinados infortnios no intuito primeiro de prover penses e conceder emprstimos. No ano de 1929, o ento presidente do Estado, Joo Pessoa Cavalcanti de Albuquerque, sugeriu em mensagem oficial que o Montepio passasse a construir edificaes para os servidores, como forma de incentivo aos funcionrios. Com a morte do presidente em 1930, o plano de consR . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 1 1 , N . 2 / N OV E M B RO 2 0 0 9 97
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truo de habitaes foi retomado em 1932, quando foi fundada a Carteira Imobiliria do Montepio, objetivando o financiamento para construo, aquisio, ampliao e liberao de edifcios residenciais destinados aos seus segurados. Nosso objetivo foi examinar a atuao do Montepio na produo estatal de habitao em Joo Pessoa, sem o propsito de estabelecer discusses de ordem arquitetnica, esttica ou estilstica e, assim, realizar a exposio, caracterizao e classificao das unidades populares construdas em conjuntos e vilas pela instituio, agrupadas de acordo com o perodo em que foram edificadas. Atravs de um inventrio das habitaes construdas, definimos o recorte temporal de 1932 a 1963, estabelecido pela criao da Carteira Imobiliria at a ltima realizao de habitao popular da instituio antes da atuao do BNH na cidade. Separamos este perodo em duas etapas, utilizando como marco divisor a atualizao estrutural que transformou o Montepio dos Funcionrios Pblicos do Estado da Paraba em Montepio do Estado da Paraba (MEP). Na primeira etapa, esto compreendidas as habitaes construdas entre 1932 e 1941, anos iniciais da criao da Carteira Imobiliria. A segunda etapa vai de 1942, quando o interventor Ruy Carneiro sanciona a alterao para MEP, at 1963, ano que antecede a criao do BNH. O rgo continuou a construo de unidades habitacionais para seus funcionrios pblicos, mesmo aps a instaurao do BHN, e o fez de maneira ainda mais organizada, atravs do estabelecimento de polticas voltadas exclusivamente para a concesso das moradias. Isso foi possvel com a reestruturao ocorrida em 1970, quando o governador Joo Agripino assinou o Decreto 5.144 de 27 de outubro, que transformava o MEP em Instituto de Previdncia do Estado da Paraba (IPEP). O MONTEPIO E A CARTEIRA IMOBILIRIA: 1932 A 1941 Com a instaurao da Carteira Imobiliria, foram mantidas as funes primordiais do Montepio o pagamento de penses e a concesso de emprstimos; porm, comeou a ser disponibilizado capital para financiamento da construo de edifcios, compra de terrenos e aquisio de prdios j construdos. Todas estas aes visavam o uso exclusivamente residencial, no sendo permitidos financiamentos para construes comerciais ou de qualquer outra natureza.
Figura 1 Trecho da av. Almirante Barroso onde foram implantadas as primeiras unidades. Fonte: Google Earth.
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O ato inaugural da ao habitacional ocorreu em janeiro de 1932. Por meio de concorrncia pblica, a diretoria do Montepio selecionou a proposta do engenheiro e construtor Giovanni Gioia para a construo das dez primeiras casas, pelas vantagens de economia e conforto que o empreiteiro oferecia. As edificaes foram construdas em terrenos de propriedade do rgo localizados na atual avenida Almirante Barroso, poca avenida Walfredo Leal, onde ainda era possvel a implantao de mais 30 casas. A rea escolhida, prxima ao Parque Solon de Lucena e zona eminentemente residencial, consolidou-se pela quantidade de prdios construdos ou comprados pelo Instituto. Posteriormente, essa extenso seria delimitada como bairro Montepio. Para estas primeiras unidades foram oferecidos quatro tipos de construes: casa tipo A, com rea de 100 m2, custo de 15:000$000 e construda isoladamente; casa tipo B, com 120 m2, custo de 18:000$000 e tambm isolada; casa tipo C, com 85 m2, custo de 12:500$000 e agrupadas duas a duas; e a casa tipo F, com 40 m2, custo de 6:000$000 e dispostas em sries maiores. Todos os tipos de edificaes contavam com instalaes de gua, luz e esgoto, e os mesmos materiais de construo e acabamento: paredes de alvenaria, estrutura de concreto, piso de tacos e forro de madeira nos dormitrios e salas, piso de mosaico hidrulico e paredes revestidas de azulejo na cozinha e banheiro. A distino entre as unidades ficava por conta da quantidade de cmodos e de suas respectivas reas. As casas com maior rea e custo mais elevado eram destinadas aos contribuintes dos cargos mais elevados, funcionrios que gozavam de melhores salrios e poderiam pagar financiamentos maiores. As edificaes do tipo B eram compostas por quatro quartos, duas salas, terrao, cozinha, banheiro e lavanderia externa; e as do tipo A e C, que tinham trs quartos, sala, terrao, cozinha e banheiro. Para os funcionrios mais humildes restavam as casas do tipo F, com apenas um quarto, sala, pequeno terrao de chegada, cozinha e banheiro. Contudo, no h registro de quantas unidades de cada padro foram construdas nem um nmero final exato. Apesar dessa impreciso, as construes foram realizadas e ficou comprovada a viabilidade do plano imobilirio da instituio. Os tipos de unidades definidos tornaram-se referncia para as residncias produzidas por particulares na cidade e foram adotados como modelos para construes futuras propostas pelo Montepio, populares ou no.
Figura 2 Vista de unidade construda em 1932, imagem realizada em julho de 2008.

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A instituio ajustou seus regulamentos para as especificidades da Carteira Imobiliria, o que passou a ser, em curto espao de tempo, uma de suas atividades mais solicitadas. O servio de habitao subsidiada continuava exclusividade do Montepio, no obstante j tivessem sido criados alguns IAPs em Joo Pessoa. No entanto, nenhum deles havia habilitado suas carteiras prediais ou comeado a construo de edificaes. populao no atendida pelas entidades pblicas restava recorrer ao autoempreendimento da casa prpria ou s empresas privadas de promoo predial que se disseminavam na cidade. Eram empresas que contemplavam seus muturios atravs de sorteios dos ttulos de capitalizao, como a Auxiliadora Predial S.A., Constructora Universal Ltda., Lder Construes ou A Promotora da Casa Prpria S.A., todas sediadas em outros estados, mas com sucursais instaladas em Joo Pessoa a partir de 1934, em busca do crescente mercado disposto a livrar-se do aluguel. O Montepio ainda no contava prontamente com o suporte financeiro do governo do Estado, que alegava no poder cumprir suas obrigaes devido s despesas de combate seca que assolava a Paraba e s obras do Porto de Cabedelo, embora reconhecesse sua dvida para com o funcionalismo e pretendesse quit-la. Ainda que contasse apenas com o capital advindo da contribuio dos funcionrios e do lucro de seus prprios investimentos, o Montepio prosseguia com as construes e assumia importante papel no desenvolvimento da cidade, de acordo com os depoimentos na Imprensa Oficial:
Essa instituio vem contribuindo de maneira notvel para a soluo do problema da casa prpria nesta capital. Iniciadas as construces das primeiras residncias para os seus contribuintes, mediante amortizao mensal dentro dos prazos de 10 e 15 annos, todo um moderno bairro situado numa das zonas mais amenas da cidade j se acha coberto de lindas casas, dando ao local uma feio de urbis adiantada e progressista. (A Unio, 1935, p.42.)
A Carteira Imobiliria comeava a se firmar e, entre 1932 e 1934, possibilitou a construo de 63 casas, mas ainda no havia propostas ou construes de unidades populares. No ano de 1935 seria construdo o primeiro conjunto de habitao popular do Montepio, e tambm de Joo Pessoa, realizado no bairro que passaria a se chamar Montepio. Conhecido como Vila Macacos, o conjunto era formado por 35 unidades padronizadas, implantadas com generosos afastamentos laterais. Essas unidades distanciavam-se do padro popular pela tipologia e pelo alto nvel de qualidade das construes, mas alguns problemas na implantao da vila ainda inquietavam:
Continua afeiando, consideravelmente o novo bairro dessa instituio, a falta dos respectivos muros e balaustradas [previstos nas especificaes dos projetos]. Esperam os interessados que a digna e criteriosa directoria no deixe, por mais tempo, sem soluo, to urgente problema. (A Unio, 1935, p.4.)
Esta interveno de 1935, durante a presidncia de Jos Gomes Coelho, estabeleceu uma conduta nas realizaes da Carteira Imobiliria do Montepio. Comearam a ser definidos padres para projeto e construo das unidades de baixo custo. Na inteno de facilitar a execuo e baratear a obra, assegurando, assim, o maior nmero possvel de edificaes, essas unidades seriam realizadas segundo projetos predefinidos pela diretoria, em um sistema mais econmico, diferente do critrio da planta prpria adotado nos casos das edificaes maiores e mais caras, nos quais o candidato apresentava o projeto da requerida residncia.
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As construes passavam a ter uma distino explcita em relao ao tamanho, ao valor, ao projeto e mesmo nomenclatura utilizada pelo rgo para defini-las. A chamada casa residencial era a unidade que no tinha um modelo preestabelecido nem seguia uniformizao ou standards. Nela, a concepo do projeto ficava a cargo dos futuros proprietrios, mas deveriam ser obedecidos metragens, nmeros de cmodos e acabamentos indicados pelo Montepio. Esse tipo de edificao era o modelo habitacional direcionado para aqueles de remunerao maior, com cmodos generosos, acabamentos suntuosos e elementos decorativos segundo o gosto da poca. J a unidade padronizada, que recebia a denominao de casa residencial tipo popular e era destinada aos funcionrios de ganhos mais modestos, seguia um nico projeto arquitetnico, era entregue na forma de conjuntos e vilas, e apresentava rea reduzida, em torno dos 60 m2. Independentemente da opo casa residencial ou casa residencial tipo popular, para o Montepio, a referncia da habitao subsidiada era a da casa individual uma residncia unifamiliar, construda de forma isolada em relao aos lotes vizinhos. Mesmo com os avanos alcanados nos grandes centros urbanos brasileiros e na Europa, na difuso do padro multifamiliar para habitao popular vrias unidades organizadas em edifcios e conjuntos , a residncia unifamiliar ainda era o possvel e o ideal em terras paraibanas. Isso se deveu principalmente s limitaes tecnolgicas e econmicas, bem como aos valores sociais e estticos, consequncias inerentes a uma cidade de progresso lento. O Montepio focalizou sua produo na casa individual, chegando a priorizar o tipo no popular. As casas maiores eram financiadas sobretudo para a classe mdia que se consolidava e acabaram por se tornar o emblema da atuao do rgo. Entre os anos de 1936 e 1940, foram construdas 80 grandes residncias, com a regularidade de produo de uma unidade entregue por ms. As casas populares, conjuntos e vilas foram postas, temporariamente, em segundo plano. Aps a construo da primeira vila popular, no houve mais construes deste tipo, at o ano de 1940. Ainda em 1939, o interventor Argemiro de Figueiredo, diante da escassez de moradias de baixo custo para o funcionalismo e para as outras classes contribuintes, solicitou ao Ministrio do Trabalho a construo de casas pelos IAPs. At comunicando ao titular da pasta do trabalho que o Governo do Estado e a Prefeitura fariam doaes de terreno para as construes que fossem levadas a efeito, bem como concederiam iseno aos impostos relativos s mesmas [sic] (A Unio, 1939, p.1). Mas a construo de casas por outros institutos ainda tardou e, apesar dos apelos governamentais, s foram realizadas a partir da dcada de 1950. Sem produzir efetivamente as unidades populares, o presidente do Montepio, Virglio Cordeiro de Melo, j buscava em 1939 a retomada da construo em massa de casas de baixo custo. Sempre preocupado com a repercusso social do Instituto, este gestor teve um desempenho diferenciado e realizou alguns dos mais significativos trabalhos, como o maior conjunto entregue pelo Montepio nesta primeira etapa: a Vila 10 de Novembro, construda em 1941 no bairro Montepio, e a instalao da sede prpria do Montepio no antigo prdio do Banco do Brasil na avenida Baro do Triunfo. A vila era composta por 42 unidades populares com a mesma disposio em planta, mas diferiam quanto ao acabamento e localizao, estando classificadas em tipo A, B e C. As casas do tipo A custavam Cr$ 16.000,00 e foram construdas na avenida Joo Machado e Maximiniano de Figueiredo. As do tipo B e C custavam entre Cr$ 14.000,00 e Cr$ 12.000,00 e foram construdas na rua Francisca Moura e avenida D. Pedro II. Mesmo destinadas aos segurados mais necessitados, o padro das casas desta vila sobreR . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 1 1 , N . 2 / N OV E M B RO 2 0 0 9 101
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Figura 3 Sede do Montepio, imagem produzida em julho de 2008. pujava os modelos conhecidos de casas populares, devido ao tamanho, rea, acabamentos e preo. Apesar disso, o conjunto era classificado como popular pela padronizao das unidades, pois no apresentava a exclusividade da casa residencial planejada por seus proprietrios. Nesses anos iniciais de produo habitacional, o Montepio foi responsvel pela construo de 228 unidades, sendo 57% de unidades residenciais e 43% de unidades residenciais tipo popular. Embora parea um nmero tmido diante dos conjuntos habitacionais realizados naquele perodo pelos IAPs, essa produo local representa um avano, visto que, no Brasil, at o fim do Estado Novo, s foram reconhecidas pela bibliografia, alm da atuao federal dos IAPs, a construo de unidades pelo governo de Pernambuco para a erradicao dos mocambos, e do governo do Rio de Janeiro para a erradicao de favelas. A revelao dessas unidades do Montepio ratifica a produo, at ento desconhecida, de outros rgos estatais. J quanto regularidade e ao valor das casas construdas, vimos a real distino financeira entre os dois tipos de edificaes e a realizao apenas pontual dos conjuntos populares. Para exemplificar esta diferena, adotemos os dois ltimos anos da produo, pela proximidade cronolgica e pela construo exclusiva de cada tipo de unidade. Em
Figura 4 Localizao da Vila 10 de Novembro. Fonte: Google Earth.

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Figura 5 Vista das casas construdas na av. Joo Machado. Fonte: Melo (1946, p.29). 1940, foram produzidas apenas casas residenciais que custaram em mdia Cr$ 53.194,41, enquanto em 1941 foram construdas somente as unidades populares da Vila 10 de Novembro com valor mdio de Cr$ 12.656,13. Excetuando as possveis desvalorizaes financeiras e econmicas existentes no perodo, para cada unidade residencial no popular poderiam ser construdas quatro unidades tipo popular. Uma relao considervel diante da misso assistencialista e do comprometimento com os funcionrios mais humildes a que se propunha o Montepio. Assim, o Montepio acabou privilegiando a construo de casas luxuosas e de altssimo custo. Esta liberdade para financiamento e concepo destas grandes residncias era em parte justificada pela garantia de retorno financeiro, em virtude da melhor condio econmica dos adquirentes. Entretanto, as unidades populares, mesmo em menor nmero e valor, foram realizadas com padro construtivo consideravelmente elevado, se lembrarmos das poucas experincias de habitao popular de mesma tipologia realizada at ento pelo pas, como as casas da Vila Paz e Trabalho realizadas na cidade do Recife. CLASSIFICAO DE UNIDADES POPULARES PRODUZIDAS EM CONJUNTOS Por meio da interpretao e anlise de descries contidas nos boletins e matrias veiculadas na Imprensa Oficial, bem como atravs das determinaes construtivas contidas na legislao municipal vigente no perodo Cdigo de Posturas do Municpio de 1928, revisado pela Lei 399 de 21 de setembro de 1938, foi possvel identificar e reproduzir as unidades populares construdas nestes primeiros nove anos. Pela planta esquemtica, pelo esboo da fachada principal e pela relao dos materiais e tcnicas de construo, pudemos entender a conformao das unidades e a tecnologia empregada. Para as duas vilas, utilizou-se como referncia o tipo A construdo em 1932. Maiores e mais confortveis, as casas viraram referncia tipolgica tambm para a cidade, ficando conhecidas como as primeiras casa de conjunto de Joo Pessoa. Embora a padronizao no seja bem quista pelos moradores de conjuntos, haja vista as mudanas operadas pelos proprietrios com a ocupao dos imveis, a composio da fachada acabou repetida em outras residncias do bairro, inclusive naquelas que no eram construdas pelo Montepio. Nestas unidades ficam evidentes as decises construtivas pela mudana de costumes, como a incluso do banheiro no interior da casa mas sempre na parte posterior ou visando economia, com a articulao e proximidade das reas molhadas para supresso de
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instalaes hidrulicas. Alm disso, fica evidente o respeito s determinaes de higiene que exigiam os cdigos municipais, e das reas mnimas para os cmodos, como 6 m2 para cozinhas e 4 m2 para banheiros com latrina. As unidades da Vila Macacos apresentavam volumetria mais simples do que as residncias individuais, no populares, realizadas pelo Montepio. Estavam implantadas de forma livre no lote, com recuo frontal e afastamentos laterais ajardinados. As edificaes tinham um programa at extenso para uma casa tida como popular: terrao, sala, copa, trs quartos, cozinha, banheiro e lavanderia externa, totalizando cerca de 66,5 m2. Por economia, as reas molhadas continuavam concentradas e colocadas sempre na parte posterior da casa, sempre longe dos olhos dos visitantes, resqucios da hierarquia de espaos e dos preconceitos de um passado colonial. Com rea e programa semelhantes ao da Vila Macacos, foram construdas as casas da Vila 10 de Novembro, que diferiam apenas quanto disposio da planta e implantao no lote. Elas tinham 67 m2 e tambm eram compostas por terrao, sala, copa, trs quartos, cozinha, banheiro e lavanderia externa, porm, apresentavam um lado geminado e um esforo projetual para que todos os quartos estivessem voltados para a rua. Outro diferencial era a ampla rea avarandada, igualmente indita em outras construes populares.
Figura 6 Planta e fachada frontal original da unidade construda na Vila Macacos e Vila 10 de Novembro. Nos dois exemplares das vilas, no pudemos notar grandes avanos em relao tecnologia e aos materiais de construo. Eram materiais, em sua maioria, do repertrio local, como tijolo macio, telha colonial, madeira, cimento, ladrilho hidrulico e azulejos, e eram utilizados num esquema construtivo simples e tradicional, que contava ainda com as alvenarias dobradas como sistema estrutural. O emprego tmido e a escolha
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destes materiais no eram apenas uma questo de preferncia particular ou imposio do rgo, tratava-se do momento pelo qual passava a indstria no Brasil, de maneira geral, como aponta Reis:
At cerca de 1940 a industrializao dos materiais de construo seria tmida, em escala modesta, quase artesanal. A indstria ainda no atingira estgio de atendimento do mercado nacional; em verdade, no que se refere construo, ensaiava apenas alguns avanos. Verifica-se a importao de muitos equipamentos e materiais estrangeiros e, em contrapartida, nos centros mais modestos, os progressos estavam longe de acompanhar os das grandes cidades. (1978, p.64.)
As unidades produzidas at 1941 refletiam o desenvolvimento lento da cidade de Joo Pessoa, ainda amadurecendo como uma capital de Estado. Mesmo sem os avanos materiais, a qualidade das unidades construdas era superior a muitas experincias realizadas neste perodo. As habitaes produzidas pela Liga Social contra o Mocambo no Recife, por exemplo, no dispunham de certos cuidados em relao a detalhes e acabamentos da construo. Segundo Lira,
Se os materiais por vezes variavam e se aqui ou ali eram empregados pequenos lajeados, marquises, colunas, caixas de esquadria ou basculantes, a casa trrea, unifamiliar, de alvenaria de paredes singelas, rebocos internos e externos de uma s massa, p-direito de trs metros, piso em cimento e teto sem forro, instalao de esgoto simplificada e coberta com telhas planas sobre caibros e ripas serradas, oferecia a soluo econmica oficial. (2002, p.59.)
A diferena existente entre as unidades propostas pelo Montepio e pela Liga podia ser justificada tanto pela forma de financiamento e aquisio das casas como pela ausncia de um modelo verdadeiramente popular, no caso do Montepio. Na experincia do Recife, fazia-se urgente a instituio de uma casa popular que pudesse ser reproduzida exausto, dada a quantidade de pessoas vivendo nos mocambos. Assim, essa unidade deveria ser vivel economicamente para o poder pblico. J em Joo Pessoa, o custo da unidade realizada estava garantido nos descontos do assegurado e futuro proprietrio, bem como no foram realizadas investigaes tcnicas para obter um modelo de baixo custo. As habitaes das vilas foram derivadas da bem-sucedida empreitada habitacional realizada em 1932, sendo compreensvel que, ao contrrio das unidades da Liga, as do Montepio tivessem melhorias como alvenaria de paredes dobradas (em torno de 0,28 m), p-direito de 4 m, piso de tacos e ladrilho hidrulico, teto com forro de madeira e coberta de mltiplas guas com telhas tipo colonial de barro sob madeiramento. Um fator comum entre as unidades dos dois locais foi a opo pela unidade unifamiliar, resultado de condies tecnolgicas, sociais e culturais. Numa tentativa de garantir a salubridade e a decncia, fazendo com que a moradia popular tivesse aspectos qualitativos semelhantes aos das residncias abastadas.
A idia higinica da habitao unifamiliar, isolada e devidamente compartimentada, com jardim em frente para a ocupao moral do tempo livre e bem-disposta em arruamentos e conjuntos planejados, se espalharia ao mesmo tempo pela opinio e pelo espao com impressionante rapidez. (...) E no foi por acaso que, a partir da dcada de 30, os cones romnticos da arquitetura residencial europia como o cottage, o bungalow e o chalet, viessem
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a fornecer o modelo inspirador de um sem-nmero de parasos proletrios e vilas populares construdas pelo Estado e pelo empresariado local. (Lira, 2002, p.56.)
Estes aspectos, de relao edifcio/lote e reproduo, em escala econmica e reduzida, de elementos das habitaes dos ricos tambm foram mencionados por Reis (1978), ao discorrer sobre o desenvolvimento urbano no Brasil no perodo de 1920 a 1940. O autor aponta, como uma forte tendncia na produo das casas populares, a repetio das aparncias das residncias mais ricas com a modstia dos recursos disponveis. Vimos que o isolamento total e parcial da edificao no lote foi utilizado nas unidades das vilas, procurando garantir vistosos jardins e discretas passagens para a poro posterior das residncias. No entanto, no parecia haver preocupaes com conforto trmico-ambiental na edificao, j que a mesma planta era inserida em terrenos de diferentes orientaes, fossem frente norte ou sul. Quanto ao emprego de componentes advindos das residncias opulentas, notamos que este uso resultou numa volumetria sem evidncia de estilo arquitetnico, sem refinamento projetual, servindo de ponto de distino entre as unidades populares e no populares do Montepio. Assim, enquanto a poltica de vrios rgos de proviso habitacional, notadamente os IAPs, baseava-se na eleio de uma planta mnima de baixssimo custo para a produo em larga escala, e na verticalizao para potencializar o aproveitamento do solo, o Mon-
Figura 7 Vista de uma casa da Vila 10 de Novembro na poca da inaugurao. Fonte: Melo (1946, p. 33)
Figura 8 Casa da Vila 10 de Novembro, localizada na rua Francisca Moura, imagem produzida em julho de 2008.
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tepio continuou com sua proposta de residncias individuais reproduzindo tipologias bem-sucedidas no primeiro ato de sua Carteira Predial. Sem a procura por um modelo econmico, estas casas populares tinham a qualidade e o conforto das grandes residncias, e, por conseguinte, seu custo impediu um maior nmero de construes. Ao fim desta fase, percebemos que as unidades realizadas pelo Montepio distanciavam-se dos tipos de habitao popular realizados pelo pas. As edificaes possuam caractersticas construtivas, de qualidade e acabamento, que as afastavam da modstia e limitao dos exemplares vistos at ento. Estas casas acabaram por no se diferenciar muito daquelas construdas sob a alcunha de residenciais, apenas tinham certa conteno na questo da rea construda, no uso de alguns materiais e no rebuscamento dos volumes arquitetnicos e fachadas. O Montepio reproduzia suas unidades, estabelecendo um modelo por tentativa, atravs da repetio das experincias e no por meio de pesquisas e projetos que possibilitassem um prottipo econmico e eficaz. A HABITAO ATRAVS DO MEP: 1942 A 1963 Mesmo com as novas funes atribudas pelo governo da Paraba, transformando o instituto em MEP, ainda era finalidade principal do rgo assegurar penso e peclio aos beneficiados dos seus segurados falecidos e, por finalidade secundria, facilitar aos seus segurados emprstimos em dinheiro e financiar a construo ou aquisio de casa para moradia. E foi justamente o sucesso das atividades das carteiras de emprstimos e de imveis que atraiu cada vez mais contribuintes e inscritos para adquirir ou construir casas. Alm da construo, a liberao de crdito para reforma de habitaes tambm passou a fazer parte das competncias do Montepio. Nos sete anos seguintes alterao para MEP, o ritmo de produo das edificaes manteve-se semelhante ao perodo anterior, mas passou a ser exclusivamente de casas no populares, com elevao significativa do custo mdio das unidades. Resguardadas as devidas variaes de custo pela inflao ou pela alta das tarifas relativas construo civil, os valores unitrios triplicaram. Em 1942, por exemplo, cada edificao foi realizada pela importncia de Cr$ 27.893,76. J em 1943, o valor subiu para Cr$ 60.435,42 e, em 1944, uma casa chegou a custar Cr$ 111.207,86. Como se tratava de valores mdios, obviamente cada casa apresentava suas particularidades, uma vez que para estas unidades era utilizado o sistema da planta prpria, projeto apresentado pelo futuro proprietrio e no pelo MEP. Assim foram construdas residncias com os mais variados projetos e, por conseguinte, diversos estilos arquitetnicos. Embora fossem projetos os mais distintos, estas unidades residenciais no populares podiam ser balizadas e agrupadas de acordo com rea e valor de custo. Num grupo A estariam as casas maiores com rea em torno de 150 m2 e nmero considervel de cmodos na maioria das vezes compostas por duas salas, sala de copa, trs ou quatro quartos, terrao, banheiro, cozinha e rea de servio, algumas at com quarto e banheiro de empregada. Estas unidades, geralmente dispostas em dois pavimentos trreo e primeiro andar eram implantadas em terrenos maiores que os habituais utilizados pelo Montepio, em torno de 300 m2 ou 360 m2, e sempre com afastamentos laterais e frontais ajardinados e bem definidos. Num grupo B estariam as demais casas, igualmente residenciais, porm menores e mais simples. Eram unidades com rea abaixo dos 100 m2; implantadas em terrenos de tamanho regular, segundo padro do Montepio 10 m x 30 m; todas com afastamento
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Fig. 9 Grupo A e B de casas no populares construdas entre 1942-1943. Fonte: Melo, 1946. frontal e apenas algumas gozando de afastamentos laterais. Todas estas residncias eram trreas e constitudas de sala, terrao, dois ou trs quartos, cozinha, banheiro e rea de servio externa. Os modelos apresentados nessa classe aproximavam-se dos definidos como populares, mas cada proprietrio conferia certas particularidades s casas, de acordo com a necessidade ou gosto. O Montepio distanciava-se da execuo de habitaes populares, dedicando-se exclusivamente construo das grandes residncias. Segundo registros do rgo (A Unio, 1950; Melo, 1946), entre os anos de 1942 a 1948, foram construdas 178 casas, nenhuma delas do tipo popular. Naqueles anos, as atividades da Carteira Imobiliria, quer fossem de construo, aquisio, hipoteca ou compra de terrenos, estavam direcionadas para os contribuintes que se dispunham a pagar maiores parcelas. Foi apenas em 1949, mesmo ano em que a FCP realizaria seu primeiro ncleo residencial na cidade, em meio ao brado local e nacional pela proviso de moradia e baixa dos aluguis, que o MEP retomou a construo das requisitadas casas populares (Tabela 1).
Fig. 10 O governador Oswaldo Trigueiro na inaugurao da Vila 11 de Junho. Fonte: A Unio, 12.6.1949.
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Tabela 1 Unidades residenciais construdas entre 1932-1963 Ano N Tipo de unidades

1932 1933 1934 1935 1936 1937 1938 1939 1940 1941 1942 1943 1944 1945 1946 1947 1948 1949 1950 1951 1952 1953 1954 1958 1959 1963 Total Total Total Total 15 7 41 8 35 16 14 15 15 20 42 17 13 11 24 24 24 65 30 52 38 22 2 11 11 21 8 24 10 29 20 17 78 471 223 85 779 Residenciais Residenciais Residenciais Residenciais Residenciais tipo popular em sries Residenciais Residenciais Residenciais Residenciais Residenciais Residenciais tipo popular em sries Residenciais Residenciais Residenciais Residenciais Residenciais Residenciais Residenciais Residenciais tipo popular em sries Residenciais Residenciais tipo popular em sries Residenciais Residenciais Residenciais tipo popular Residenciais Residenciais tipo popular Residenciais Residenciais tipo popular Residenciais Residenciais tipo popular Residenciais Residenciais Residenciais tipo popular em sries Residenciais Residenciais tipo popular em sries Residenciais tipo popular Construdas
A Vila 11 de Junho, inaugurada naquele dia no ano de 1949, consagrou o recomeo da produo das unidades residenciais tipo popular, realizada pela ltima vez em 1941. As obras foram iniciadas na administrao de Orestes Lisboa e concludas na presidncia do doutor Normando Guedes Pereira, outro presidente reconhecido por suas realizaes frente do MEP. O conjunto, destinado s famlias mais humildes, foi implantado no bairro Santa Jlia. Eram trinta casas trreas, geminadas por um lado, com uma nova comR . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 1 1 , N . 2 / N OV E M B RO 2 0 0 9 109
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posio e tipologia de dois quartos e com rea menor em relao s vilas anteriores. Tratava-se de um grupo de casas modestas como h tempos no era realizado pelo MEP, para atender quela parcela desconsiderada de seus contribuintes. Com o governo estadual imbudo deste esprito empreendedor, foi lanada a pedra fundamental de mais um conjunto residencial destinado ao funcionalismo pblico, na ocasio da inaugurao da Vila 11 de Junho. Tratava-se da Vila da Rua Miguel Santa Cruz no bairro Torrelndia, Vila Torrelndia, entregue em 1950. O conjunto era composto por estabelecimentos comerciais, quatro unidades destinadas a aougues e 38 prdios para moradia, realizados com o mesmo projeto da vila de 1949, no bairro de Santa Jlia. A iniciativa, segunda realizada na presidncia do doutor Normando Guedes Pereira, inovava pela incluso de outros usos alm do residencial, a exemplo, guardadas as devidas propores, dos conjuntos dos IAPs realizados pelo pas, que continham alguns servios necessrios aos moradores, como praas, lavanderia, posto mdico ou lojas. Com a realizao desta vila, sagrava-se a mudana de postura do MEP, priorizando o atendimento dos servidores desprovidos, ao invs da construo apenas das grandes casas, pequenos palacetes, como chamavam alguns crticos na poca. A reivindicao elementar dos cidados e da sociedade era a construo das casas, mas logo a necessidade de complementao com os servios de infraestrutura passou a ser pleiteada pela populao. Notadamente nas reas dos conjuntos residenciais que recebiam um contingente populacional considervel num curto espao de tempo, e a falta de abastecimento dgua, esgotamento sanitrio, iluminao e pavimentao eram sentidas de forma mais aguda. A esse respeito, a construo da Vila da Torrelndia possibilitou, ao menos, a instalao do abastecimento dgua para o prprio conjunto e para mais 90 residncias localizadas naquela regio, algumas executadas isoladamente pelo Montepio. A obra de infraestrutura foi realizada em 1952 pelo governador Jos Amrico. A adoo da causa habitacional fez com que o MEP continuasse a construo das casas populares nos quatros anos que se seguiram. Contudo, o movimento produtivo diminuiu de forma considervel, e o nmero de unidades, tanto das residenciais quanto das residenciais de tipo popular, caiu admiravelmente. Passando das 82 construes realizadas em 1949 e das 60 em 1950, para 13 unidades construdas em 1951, 32 unidades construdas em 1952 e 1953 e 39 unidades construdas em 1954. Alm do declnio da produo, outra caracterstica do perodo foi a construo isolada das casas populares, no sendo executado nenhum conjunto ou vila aps 1950. Em prejuzo para a populao de maneira geral, porque a implantao das vilas significava a possibilidade de implantao da infraestrutura bsica na rea. A diminuio da produo do MEP deveu-se, em parte, ao pouco comprometimento da sua administrao e tambm ao lanamento e atuao de diversas carteiras prediais de outros institutos que dividiram a ateno e o incentivo estatal. Destaca-se, nesse sentido, no s o exerccio das instituies j reconhecidas como os IAPs e a FCP, responsveis por pelo menos sete conjuntos entre 1949 e 1963 , mas, sobretudo, a iniciativa de instituies novatas na questo habitacional, como as locais Caixa de Aposentadoria dos Servios Pblicos na Paraba, a Caixa Beneficente da Polcia Militar da Paraba, o Instituto dos Servidores do Estado e tambm a Caixa Econmica Federal da Paraba, que implantou o bairro Jardim Miramar em 1950. O governo estadual fez parceria com todos estes institutos, mas deu preferncia s aes federais pelo nmero de unidades que poderiam ser construdas e pela aparente comodidade em ser incentivador, atravs da doao de terrenos e iseno fiscal, ao invs de investir diretamente na construo ou aquisio
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das casas. Muito mais vantajoso para o Estado incentivar a produo federal que custear suas prprias habitaes. Somou-se descentralizao do apoio do governo estadual, o direcionamento da atuao do MEP para a sade do segurado, reservando parte da receita oramentria para servios mdicos, dentrios e ambulatoriais. Em 1959, na administrao de Nizi Marinheiro, planejava-se a construo do Hospital do MEP, com projeto feito pela Diviso de Obras do Ministrio da Sade, que deveria ser implantado em terreno de 10.000 m2 localizado no bairro de Oitizeiro. Tambm prejudicou o desenvolvimento do MEP, e consequentemente o andamento da Carteira Imobiliria, a instabilidade no governo estadual, pois entre 1951 e 1963 estiveram no poder sete governadores. Entre acusaes sobre irregularidades, desvios, nomeao de funcionrios em troca de votos, atraso nos vencimentos dos servidores, o Montepio esteve com suas realizaes quase paralisadas e com a continuao dos servios e benefcios ameaada. A retomada do crescimento do MEP s aconteceu no governo de Pedro Gondim, que reparou a estrutura do Instituto e reconduziu a construo em massa de casas populares, ocorrida no ano de 1963. Pelo empenho do governador, foi realizado o maior plano de construo de casas populares do Montepio ao fim do perodo pr-BNH: a Cidade do Funcionrio Pblico Estadual, implantada no bairro de Oitizeiro em 1963. Na ocasio da
Figura 11 Localizao do conjunto Cidade do Funcionrio Pblico Estadual. Fonte: Google Earth.
Figura 12 Inaugurao da Cidade do Funcionrio. Fonte: A Unio, 5.7.1963.

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Figura 13 Visita do governador potiguar Aluisio Alves Cidade do Funcionrio. Fonte: A Unio, 7.8.1963. inaugurao, foi entregue para 76 famlias a primeira parte das 300 unidades que seriam construdas. A distribuio das casas respeitou o mesmo critrio usado na entrega dos conjuntos anteriores, dando preferncia aos funcionrios inscritos com famlia mais numerosa, mais sobrecarregada de filhos, auxiliando assim os servidores mais desamparados, mais humildes, mais sacrificados, aqueles de remunerao menos significativa. O Montepio atingia ineditamente um nmero bastante expressivo de unidades populares em benefcio da parcela realmente desprovida de seus associados. Tambm em carter pioneiro, estabelecia a implantao de conjuntos habitacionais em reas perifricas esse seria o primeiro conjunto do MEP a ser instalado fora do permetro e das adjacncias da zona central da cidade, numa rea de nvel socioeconmico bem mais baixo. Assim, dava-se incio a um processo de expanso urbana, de periferizao, que se tornaria to comum na era BNH, e bastante criticado posteriormente. Os conjuntos populares realizados nesta fase foram possveis pelo comprometimento direto do governo estadual, e a construo das unidades deveu-se sobretudo figura dos governadores Oswaldo Trigueiro e Pedro Gondim, que viram a necessidade, e a oportunidade, de reforar o apoio ao rgo. Como muitos assegurados no teriam outra forma de adquirir a casa prpria, era de fato estratgico reinvestir na produo estadual de moradias como garantia de popularidade social e poltica. Com este importante auxlio Carteira Imobiliria do MEP, foram executadas as vilas de 1949 e 1950, o conjunto de 1963 e vrias unidades populares isoladas. Ao fim deste perodo, vimos que o Montepio deixou de ser o nico provedor de habitao subsidiada, com o incio da construo de vilas e conjuntos pelos IAPs e FCP na cidade. Distanciando-se do foco popular, o instituto estadual continuou sua produo habitacional colocando em primeiro plano a construo de residncias maiores e mais luxuosas para associados de melhores posses. Enquanto esteve sozinho na proviso de unidades subsidiadas, o Montepio atuava similarmente s autarquias federais, numa espcie de escala reduzida pela disponibilidade de recursos e pelo tamanho da cidade. Com a vinda dos IAPs e FCP para Joo Pessoa, parece que o instituto fica liberado do apelo popular e pode se dedicar construo de outra modalidade de casas, com maior retorno financeiro, sem grandes investimentos por parte dos cofres da instituio. A produo do Montepio ficou associada a estas unidades diferenciadas, enquanto as casas de conjunto comearam a ser responsabilidade dos rgos federais.
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CLASSIFICAO DE UNIDADES POPULARES PRODUZIDAS EM CONJUNTOS Nesta segunda fase, a produo popular do Montepio foi caracterizada pela alterao do seu modelo. Com reduo das reas das unidades e do nmero de cmodos e simplificao tipolgica e construtiva, semelhante praticada por outros institutos como IAPs e FCP. Foi adotado o mesmo projeto nas duas vilas realizadas em 1949 e 1950, em Santa Jlia e Torrelndia, respectivamente. A repetio do projeto na Vila da rua Miguel Santa Cruz tambm tinha por objetivo a economia de tempo e recursos, assim como esta nova tipologia empregada pelo Montepio j havia sido bem aceita pelos contribuintes. As realizaes federais tornavam-se referncia para construes populares, influenciando diretamente a produo do MEP. A padronizao das unidades passou a ser inevitvel para o sucesso dos empreendimentos populares do Instituto, e junto ideia da uniformizao, fortaleceu-se a cada ano a simplificao construtiva. O programa e a rea das unidades foram reduzidos, a planta tornou-se mais compacta e funcional e, como resultado, o volume arquitetnico surgia despojado de elementos decorativos, sem profuso de recortes na coberta, nem preocupaes estilsticas, apenas fruto de mera representao dimensional da planta. Os materiais de construo e os acabamentos tambm ficaram mais modestos, enquanto as tcnicas construtivas no apresentaram grandes alteraes, privilegiando as empresas e o trabalho local. Com rea aproximada de 51 m2, estas casas eram compostas por terrao, sala, dois quartos, copa, cozinha e banheiro. Estavam geminadas por um lado, alm de implantadas em um terreno menor e com composio volumtrica bem mais simples do que as unidades das vilas anteriores, num esforo do Montepio para baratear o custo das casas e assim possibilitar um nmero maior de construes. Adotando-se esta postura de simplificar e padronizar, as unidades construdas pelo Montepio acabaram por se aproximar, financeira e tipologicamente, das casas construdas pelos institutos federais. A construo destas unidades consagrou a retomada das casas populares e a associao com o significado de habitao de baixo custo, uma vez que o Montepio mudava sua postura na concesso dos financiamentos, dedicando-se aos contribuintes mais carentes em benefcio dessas famlias. Compartilhando desta mesma inteno, porm, aps 13 anos, foram construdas as unidades da Cidade do Funcionrio, com nmero de cmodos e rea ainda menores. A habitao, com aproximadamente 50 m2, era composta por terrao, sala, dois quartos, cozinha e banheiro, sem a copa das vilas anteriores, mas implantadas em terrenos de maiores dimenses, com 10 m de frente por 30 m de comprimento. O conjunto tambm foi concebido primando pela economia, embora a edificao estivesse disposta livremente no terreno, com afastamentos laterais deciso considerada menos econmica, a composio volumtrica apresentava-se de maneira mais simplificada, sem adornos decorativos, alm da coberta com caimento em uma gua. O padro construtivo do Montepio nestes 29 anos de atuao da sua Carteira Imobiliria sempre foi tido como alto, quer pelo tamanho das unidades construdas ou pelo esmero no uso dos materiais e acabamentos, mesmo nas construes mais modestas. Contudo, foi inevitvel promover a adaptao deste alto padro s necessidades quantitativas e financeiras do instituto. No processo evolutivo das unidades populares, desde a primeira casa realizada na Vila Macacos at esta ltima na Cidade do Funcionrio, vimos a diminuio gradual das reas de construo as plantas tornaram-se cada vez mais enxutas; a supresso de cmoR . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 1 1 , N . 2 / N OV E M B RO 2 0 0 9 113
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Figura 14 Planta e fachada da unidade construda na Vila 11 de Junho e Vila da Rua Miguel Santa Cruz.
Figura 15 Vila 11 de Junho no ano da inaugurao. Fonte: A Unio, 9.6.1949.
Figura 16 Casas na Vila Miguel Santa Cruz, imagem produzida em julho de 2008.
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Figura 17 Unidades da Cidade do Funcionrio em julho 2008.
Figura 18 Planta e fachada frontal original de unidade da Cidade do Funcionrio.

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Figura 19 Bairros com obras do Montepio at 1963, em preto o Bairro Montepio e a Cidade do Funcionrio Pblico Estadual. Fonte: Seplan PMJP. dos, primeiro com a retirada do terceiro quarto, seguida da remoo da copa; a busca pela economia na geminao das unidades, antes implantadas livres no lote, depois dispostas aos pares, unidas por um cmodo ou lateral; e, por ltimo, viu-se a gradual e sensvel limpeza formal das unidades em parte por questes de custo, mas tambm a considerar as transformaes estticas e de gosto no decorrer deste tempo. Contudo, as unidades populares do Montepio ainda guardaram um padro diferenciado, tendo-se em considerao as residncias de outros institutos estatais e mesmo algumas propostas de organizaes privadas. Nesta segunda etapa, ocorreu uma diviso de esforos. O MEP acabou por dedicarse construo de casas maiores e por deixar em segundo plano as unidades populares, visto que a ateno para estas unidades estava resguardada pelos rgos federais. Mas as unidades construdas pelo Montepio, populares ou no, tiveram grande importncia no desenvolvimento dos bairros em que foram implantadas, e consequentemente no crescimento da cidade.
CONSIDERAES FINAIS
Quando foi iniciada a coleta dos dados para este trabalho, a inteno era examinar a produo estatal de habitao realizada pelos institutos estaduais e federais antes da implantao do sistema BNH. Mas com o desenvolvimento da pesquisa, o desempenho do Montepio dos Funcionrios Pblicos do Estado da Paraba destacou-se dos demais rgos governamentais, pela reiterada incidncia de notcias e notas na nossa principal fonte de informao, o jornal A Unio. A regularidade da concesso dos benefcios a seus associados e o consequente apreo da sociedade pela instituio despertaram nossa ateno para
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o trabalho do Montepio. Tnhamos, ento, uma base slida para determin-lo como objeto do nosso estudo, relatando a sua produo na tentativa de estabelecer uma ligao com o traado e o desenvolvimento da cidade, j que tambm desconhecamos sua importncia na evoluo de Joo Pessoa. Com as primeiras descobertas deste estudo, comeamos a perceber uma instituio que gradativamente foi dominando a construo civil na cidade, realizando grandes casas ou pequenos palacetes , apesar de relegar a construo das casas populares, tratandoas como uma questo de mero exerccio de caridade. Afinal, a instituio tinha outras atividades e investimentos, sendo os emprstimos a mdio e longo prazo bem mais rentveis, ao passo que a modalidade predial, atravs da Carteira Imobiliria, no possibilitava grandes lucros, ainda mais com estas construes. Mas era inegvel a funo e a necessidade social da interveno do Montepio, pois grande parcela dos contribuintes dependia exclusivamente da instituio para ter a idealizada casa prpria. Apenas sob a tica assistencialista foi que as primeiras moradias populares foram construdas. Mas a construo das unidades populares nunca aconteceu de forma continuada, eram momentos espaados na histria do Montepio, levados a cabo por empenhados administradores, como Maurcio Furtado, Jos Gomes Coelho, Virglio Cordeiro de Melo, Normando Guedes Pereira, Nizi Marinheiro, Oswaldo Trigueiro do Vale, e Antnio Correia de Vasconcelos, que atuaram em consonncia com os respectivos governadores de cada perodo. Mesmo que no tenha realizado avassaladores planos urbansticos ou grandes conjuntos com centenas de casas como os dos institutos federais, o Montepio realizou aquilo que era sua meta primordial: a casa para o funcionrio pblico, sendo popular ou no. E amparado nesse sentido, foi muito bem-sucedido em sua misso. Pode-se afirmar que a atuao do Montepio na habitao consolidou o uso residencial naquela rea prxima Lagoa, dinamizou a infraestrutura do local pelo nmero considervel de construes; atraiu o interesse do governo para proviso da infraestrutura aps a instalao das vilas e conjuntos embora as respostas estatais tenham sido comumente mais demoradas; foi responsvel pelas incurses iniciais em bairros como Torre e Expedicionrios que mais tarde se firmariam como bairros residenciais pela ao de outros institutos tambm pblicos, e finalmente o Montepio inaugurou a implantao perifrica de habitao subsidiada produzida em larga escala ao conceber a Cidade do Funcionrio Pblico Estadual. Quantitativamente a produo do Montepio pode at ser considerada pequena diante dos nmeros dos institutos federais, mas foram realizaes e alguns reflexos urbanos importantes que ficaram h muito esquecidos pela inexistncia de um estudo aprofundado sobre o perodo abordado. Mesmo que de forma acanhada, a Paraba envolveuse diretamente no processo de produo habitacional e antecipou-se ao federal, como fizeram poucos estados da federao, a exemplo de Pernambuco, Minas Gerais, So Paulo e Rio de Janeiro. O Montepio, com suas casas unifamiliares e vilas para o funcionalismo pblico, conseguiu estabelecer um padro construtivo que se tornou referncia em Joo Pessoa, sendo repetido at mesmo por particulares. Numa ao que, at ento, encontrava-se pouco documentada e desmerecida, em consequncia da dificuldade de acesso s informaes da atuao do rgo ou mesmo por se tratar de um instituto estadual de pouca visibilidade, diante dos recursos nacionais que possibilitaram a implantao das vilas e conjuntos da FCP, dos pequenos e mdios conjuntos dos IAPs e, posteriormente, dos grandes conjuntos habitacionais afastados da malha urbana pelo BNH na cidade.
Angela Araujo Nunes mestre em Engenharia Urbana e Ambiental (UFPB), professora do Instituto Federal de Educao, Cincia e Tecnologia da Paraba (IFPB). E-mail: angelanunes2@hot mail.com. Artigo recebido em agosto de 2009 e aprovado para publicao em setembro de 2009.
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A UNIO. Com o Montepio. Joo Pessoa, 14.3.1935. __________. Construo nesta capital, de casas pelo Instituto de Aposentadorias e Penses. Joo Pessoa, 17.8.1939. __________. Mensagem governamental. Joo Pessoa, 4 Seco, 4.6.1950. ANNUARIO DA PARAHYBA. Montepio dos funccionarios publicos do Estado da Parahyba. 1935. Joo Pessoa: Imprensa Official, 1935. CAVALCANTI, J. B. A poltica habitacional do BNH no Brasil ps-64 e seus reflexos na expanso urbana de Joo Pessoa. Joo Pessoa: Editora Universitria UFPB, 1999. FINEP/GAP. Habitao popular: inventrio da ao governamental. Rio de Janeiro: FINEP/Projeto, 1983. LAVIERI, J. R.; LAVIERI, M. B. F. Evoluo urbana de Joo Pessoa ps-60. In: GONALVES, R. C. (org.) A questo urbana na Paraba. Joo Pessoa: Editora Universitria UFPB, 1999. LIRA, J. T. C. Modernidade e economia de morar no Recife (1930-1964). In: SAMPAIO, M. R. A. (org.) A promoo privada de habitao econmica e a arquitetura moderna 1930 1964. So Carlos: RiMa, 2002. p.52-76. MELO, V. C. Relatrio do exerccio de 1944. Apresentado ao Conselho fiscal do Montepio do Estado da Paraba. Joo Pessoa: Imprensa Oficial, 1946. PARAHYBA (Cidade). Cdigo de posturas. Lei n. 140 de 04 de outubro de 1928. Parahyba: Imprensa Official, 1928. REIS, N. G. Quadro da arquitetura no Brasil. 4.ed. So Paulo: Perspectiva, 1978.
B S T R A C T This work analyzes the constructive actuations of the real estate portfolio of Montepio Paraiba State in the statal housing production in the city of Joo Pessoa, from 1932 to 1963, established between the institutional designation for the production of housing in benefit of the public functionalism and its last popular realization before the work of BNH. Through exhausting documental research, done in local collections and especially through the newspaper A Unio, official record of the realizations of the state executive, data was found regarding the realizations of the housings by the institution, identifying the cities and popular aggregation and later on classifying the built unities and the reconstitution of the house plans and the front elevation.
E Y W O R D S
Montepio; Joo Pessoa; real estate portfolio; popular housing.
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IDENTIDADES RELACIONADAS AO ESPAO GEOGRFICO

A NAO BRASILEIRA E A CIDADE DE NOVO HAMBURGO/RS (1927-1945)
ALESSANDER KERBER CLEBER CRISTIANO PRODANOV R E S U M O O texto analisa as lutas de representaes em torno da construo de identidades ligadas ao espao geogrfico da nao brasileira e da cidade de Novo Hamburgo (RS) atravs do seu principal jornal, O 5 de Abril, no perodo de 1927, momento de sua emancipao, at 1945, final da Segunda Guerra Mundial e da ditadura do Estado Novo. Este perodo foi marcado pela construo de verses acerca destas duas identidades e de sua disseminao atravs da imprensa. As duas verses apresentavam conflitos especialmente focados no fato de a cidade ser representada por signos que remetiam ao processo de imigrao alem, e nao, por signos que remetiam mestiagem. Tais conflitos acirraram-se no momento em que o Brasil entrou na Segunda Guerra Mundial contra a Alemanha. PA
L AV R A S
C H AV E
Cidade; identidade nacional; imprensa.
INTRODUO: DEFININDO O PROBLEMA E OS APORTES TERICOS

Durante o primeiro governo de Getlio Vargas no Brasil (1930-1945), construiu-se e disseminou-se atravs dos meios de comunicao de massa especialmente o rdio, a imprensa e o cinema uma verso acerca da identidade nacional baseada em elementos como a valorizao da mestiagem. Contudo, havia espaos do territrio brasileiro excludos desta verso, entre os quais se destacavam cidades constitudas pela imigrao ocorrida durante o sculo XIX, especialmente aquelas com populaes predominantemente de origem germnica, como as existentes no sul do pas. Pode-se afirmar que houve um processo de lutas de representaes na construo de identidades. Identidades nacionais e de cidades so produzidas em relao a um espao geogrfico e esto ligadas organizao do espao pblico e poltico.1 Uma identidade se expressa, justamente, atravs de representaes que definem a ideia e o sentimento de pertencimento a um grupo. Assim, ela , ao mesmo tempo, sentimento e ideia, sentida e pensada como formulao de uma imagem de si mesmo, ou seja, como autorrepresentao.2 Como prope Hall (2005), em um mesmo grupo social h uma diversidade de identidades que se sobrepem, se relacionam, conflitam e se transformam constantemente. No caso deste artigo, prope-se analisar a construo da identidade da cidade de Novo Hamburgo, localizada no extremo sul do Brasil, no Estado do Rio Grande do Sul, no perodo entre 1927 e 1945. Este enfoque justifica-se na medida em que houve um processo de lutas no mbito do imaginrio, marcado pelo conflito entre representaes da cidade ligadas germanidade e s representaes nacionais brasileiras. Destaca-se que este conflito aprofundou-se no contexto da Segunda Guerra Mundial.
1 Como afirma Oliveira (1990, p.14), existe uma relao ntima entre identidade nacional e poltica, pois: A ideia de nao faz parte do universo simblico. Sua valorizao vai proporcionar sentimentos de identidade e de alteridade a uma populao que vive ou que se originou em um mesmo territrio. Trata-se de um smbolo que pretende organizar o espao pblico, referindo-se, portanto, dimenso poltica. 2 Como prope Chartier (1990, p.17), para a compreenso do real, h um processo de significao e associao com smbolos j existentes no imaginrio daquele grupo. At o desconhecido pensado a partir de smbolos j conhecidos. Uma realidade, assim, nunca apreendida de forma pura, sempre apropriada e simbolizada, consciente ou inconscientemente, pelos grupos que dela se aproximam. E, nesta atribuio de sentido, que percebemos que o quanto as representaes no so ingnuas. Apesar de se proporem a uma aproximao com a realidade, sempre so influenciadas pelos interesses do grupo que as produzem.
3 A coleo do jornal O 5 de Abril encontra-se disponvel no Arquivo Municipal de Novo Hamburgo e na biblioteca da Feevale.
Para analisar esta construo identitria, foi utilizado o principal meio de comunicao existente na cidade poca, o jornal O 5 de Abril,3 que tambm apresentava-se como representante da sua identidade, como veremos. Analisou-se o jornal, com periodicidade semanal desde sua fundao, que ocorreu junto do municpio, em 1927, at o final do primeiro governo Vargas, observando os discursos presentes acerca da identidade nacional brasileira e sua relao com a identidade da cidade. Percebeu-se que o jornal apresentava interessantes relaes entre as representaes da cidade de Novo Hamburgo e a imagem nacional, influenciadas especialmente pelas lutas de representaes entre uma cidade que se afirmava como descendente de imigrantes alemes em um perodo de emergncia da nacionalizao. Novo Hamburgo, como qualquer cidade, como materialidade erigida pelo homem, tambm sociabilidade e, ainda, sensibilidade. Conforme Pesavento, construo de um ethos que implica a atribuio de valores ao que se convencionou chamar de urbano, produo de imagens e discursos que se colocam no lugar da materialidade e do social e que os representam, percepo de emoes e sentimentos, expresso de utopias, desejos e medos, assim como prtica de conferir sentidos e significados ao espao e ao tempo, que se realizam na e por causa da cidade (Pesavento, 2002, p.24). No processo de incluso e excluso existente na seleo dos smbolos que representam a identidade de uma cidade, percebe-se que existe a manifestao de relaes de poder. No caso do enfoque deste trabalho, h um produto miditico influenciando a construo de uma identidade. Sendo o primeiro e, inicialmente, nico jornal de Novo Hamburgo, O 5 de Abril detinha poder simblico, o qual influenciou a construo identitria. Tal poder entendido como:
poder de constituir o dado pela enunciao, de fazer ver e fazer crer, de confirmar ou de transformar a viso do mundo e, deste modo, a aco sobre o mundo, portanto o mundo; poder quase mgico que permite obter o equivalente daquilo que obtido pela fora (fsica ou econmica), graas ao efeito especfico de mobilizao, s se exerce se for reconhecido, quer dizer, ignorado como arbitrrio. (Bourdieu, 2005, p.14.)
A definio da fronteira entre uma nao e outra, entre uma regio e outra ou, no caso deste estudo, entre uma cidade e outra, ao se estabelecer, produz a existncia daquilo que enuncia. Assim, aps legitimado um discurso que estabelece a diviso, o aparelho poltico passa a ter, tambm, legitimidade para utilizar-se de violncia fsica e simblica para a manuteno deste discurso:
O discurso regionalista um discurso performativo, que tem em vista impor como legtima uma nova definio das fronteiras e dar a conhecer e fazer reconhecer a regio assim delimitada e, como tal, desconhecida contra a definio dominante, portanto, reconhecida e legtima, que a ignora. O ato de categorizao, quando consegue fazer-se reconhecer ou quando exercido por uma autoridade reconhecida, exerce poder por si: as categorias tnicas ou regionais, como as categorias de parentesco, instituem uma realidade usando do poder de revelao e de construo exercido pela objetivao no discurso. (Idem, p.116.)
De qualquer forma, h, ainda segundo Bourdieu, a necessidade da autoridade para o estabelecimento da legitimidade deste discurso:
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ALESSANDER KERBER, CLEBER CRISTIANO PRODANOV
A eficcia do discurso performativo que pretende fazer sobrevir o que ele enuncia no prprio ato de o enunciar proporcional autoridade daquele que o enuncia: a frmula eu autorizo-vos a partir s eo ipso uma autorizao se aquele que pronuncia est autorizado a autorizar, tem autoridade para autorizar. Mas o efeito de conhecimento que o fato da objetivao no discurso exerce no depende apenas do reconhecimento consentido quele que o detm; ele depende tambm do grau em que o discurso, que anuncia ao grupo a sua identidade, est fundamentado na objectividade do grupo a que ele se dirige, isto , no reconhecimento e na crena que lhe concedem os membros deste grupo assim como nas propriedades econmicas ou culturais que eles tm em comum, pois somente em funo de um princpio determinado de pertinncia que pode aparecer a relao entre estas propriedades. (Idem, p.116-7.)
Uma estratgia utilizada pelo jornal O 5 de Abril, tambm presente na imprensa em geral, foi a utilizao de autoridades assinando as matrias, pois a presena de autores com capital simblico para serem reconhecidos como autoridade tambm confere autoridade ao veculo de comunicao. Desta forma, o primeiro prefeito da cidade de Novo Hamburgo, Leopoldo Petry, era uma das principais autoridades a assinar matrias.
NAES, NACIONALISMOS E HOMOGENEIZAO DA DIVERSIDADE REGIONAL

O Estado uma construo poltica que, para conquistar legitimidade, necessita se afirmar como nao, ou seja, construir representaes que insiram as diversas identidades dos diversos grupos que habitam o territrio administrado por ele, dentro de um novo conceito. necessrio fazer com que diversas identidades pensem-se e sintam-se como pertencentes nao brasileira. Assim, a nao pode ser entendida como uma representao presente no imaginrio social. Como afirma Oliven (1992, p.25), nao um produto cultural que surge na Europa a partir do fim do sculo XVIII e se constitui em uma comunidade poltica imaginada. , pois, preciso invocar antigas tradies (reais ou inventadas) como fundamento natural da identidade nacional que est sendo criada. Isso tende a obscurecer o carter histrico e recente dos Estados nacionais. O surgimento do imaginrio que constitui a nao est associado a uma questo poltica: a formao dos Estados nacionais modernos. Contudo, a nao no construda apenas com base na propaganda e nos elementos coercitivos estatais; existe um processo de negociao em que vrios agentes influenciam em um jogo de poder que define as representaes desta identidade nacional. Deste modo, interessante fazer um histrico da forma como foi inicialmente abordado este tema, relacionando-o com a forma atual. De 1890 a 1945, houve uma grande produo terica, dentro das cincias humanas, sobre a nao. A questo a ser respondida era: o que uma nao? J na pergunta, percebe-se que os autores procuravam alguma forma de legitimar politicamente alguns estados, sendo eles identificados como nao em detrimento de outros, em uma espcie de violncia simblica. Pode-se, assim, considerar esse momento da discusso sobre nao como altamente engajado em relao formao dos Estados nacionais. Esta discusso, por sua vez, ocorreu influenciada pela assimilao da regio da Alscia Lorena pela Alemanha, questionando-se a o fato de a regio pertencer nao francesa ou alem. Em ambos os pases, intelectuais engajados procuraram formular conceitos de nao que justificassem o controle sobre ela.4
4 Os alemes afirmavam, de modo geral, que a pertena a uma nao uma questo determinada pelo nascimento, ou seja, independe da vontade do indivduo. O que eles estavam afirmando que elementos como a raa, a lngua e a religio definiam a nao. Nesse sentido, a Alscia pertenceria Alemanha. Esse pensamento largamente influenciado pelo romantismo, que construiu a representao de um passado unificado e heroico para a nao alem. Em oposio a essa concepo alem de nao, levantam-se pensadores franceses que procuram, de todas as formas, legitimar a pertena da Alscia Frana. O principal deles Renan (1997) que, no seu clssico Quest-ce quune nation?, publicado pela primeira vez em 1882, por influncia das ideias iluministas, entende a nao no como naturalmente determinada, mas como um pacto social a partir do qual os indivduos optam pela pertena. O autor coloca que a nao seria algo como um plebiscito dirio em que se reafirma ou no esta nao.
Cabe destacar que a questo terica sobre nao foi pouco estudada no perodo aps 1945, provavelmente pelos traumas causados pelo nacionalismo na Segunda Guerra Mundial. Desde os anos 80, porm, vrios pensadores tm-se proposto, novamente, a pensar teoricamente o conceito. Tendncia influenciada por um novo contexto social: o da globalizao. Especialmente nos anos 90, fortes nacionalismos renasceram na Europa, apropriando-se deste imaginrio j existente sobre a nao como forma de defesa em relao globalizao. O antroplogo Ernest Gellner, uma das principais referncias sobre nao no contexto atual, define que:
A era do nacionalismo no uma mera soma da revelao e da auto-afirmao poltica desta ou daquela nao. Em vez disso, quando as condies sociais gerais conduzem a culturas eruditas standartizadas, homogneas e centralizadas, abrangendo populaes inteiras e no apenas minorias de elite, surge uma situao em que as culturas unificadas, educacionalmente sancionadas e bem definidas, constituem na prtica o nico tipo de unidade com que os homens se identificam voluntariamente e muitas vezes ardentemente (...) Deste modo, os homens querem estar politicamente unidos com todos aqueles, e apenas aqueles, que partilham a sua cultura. Ento as organizaes polticas estendero as fronteiras at aos limites das respectivas culturas para protegerem e imporem essas culturas at s fronteiras do seu poder. (1993, p.88.)
Uma identidade nacional forma-se atravs de um sentimento e ideia de pertencimento a uma nao. Destaca-se, ento, o conceito de Anderson, para quem a nao no existe em outra instncia seno no imaginrio de uma comunidade; ela :
uma comunidade poltica imaginada e imaginada como implicitamente limitada e soberana. Ela imaginada porque nem mesmo os membros das menores naes jamais conhecero a maioria dos seus compatriotas, nem os encontraro, nem sequer ouviro falar deles, embora na mente de cada um esteja viva a imagem de sua comunho (...) imaginada como limitada, porque at mesmo a maior delas, que abarca talvez um bilho de seres humanos, possui fronteiras finitas, ainda que elsticas, para alm das quais encontram-se as outras naes. Nenhuma nao se imagina coextensiva com a humanidade (...) imaginada como soberana, porque o conceito nasceu numa poca em que o Iluminismo e a Revoluo estavam destruindo a legitimidade do reino dinstico hierrquico divinamente institudo (...) imaginada como comunidade porque, sem considerar a desigualdade e explorao que atualmente prevalecem em todas elas, a nao sempre concebida como um companheirismo profundo e horizontal. Em ltima anlise, essa fraternidade que torna possvel, no correr dos ltimos dois sculos, que tantos milhes de pessoas, no s se matem, mas morram voluntariamente por imaginaes to limitadas. (1989, p.14-6.)
A comunidade imaginada, por sua vez, identifica-se por intermdio de uma srie de smbolos. Segundo Thiesse (2001/2002, p.8-9), existe uma check list, um cdigo de smbolos internacionais que define o que todas as naes devem ter: uma histria estabelecendo a continuidade da nao; uma srie de heris-modelos dos valores nacionais; uma lngua; monumentos culturais; um folclore; lugares memorveis e uma paisagem tpica; uma mentalidade particular; identificaes pitorescas costumes, especialidades culinrias ou animal emblemtico. Estes smbolos no so apenas uma superficial lista de adornos, mas essenciais para a autorrepresentao das pessoas que se identificam com a nao.
No Brasil, diferentemente da Repblica Velha, que teve o federalismo como caracterstica, a poltica que se instalou aps a Revoluo de 30 tendeu ao centralismo e, consequentemente, valorizou a identidade nacional em detrimento das regionais e das cidades. O modelo de Estado autoritrio que comeava a se instaurar a partir de ento teve uma importante atuao, em mbito cultural, para a construo de uma nova identidade nacional. Especialmente a partir do Estado Novo e da instaurao do Departamento de Imprensa e Propaganda (DIP), ocorreu um processo de censura mais efetiva sobre representaes regionais e de cidades que apresentavam tenses em relao s nacionais.
A FORMAO DA CIDADE DE NOVO HAMBURGO E SUA IMPRENSA

Leopoldo Petry foi o primeiro a escrever uma verso que se apresentava como uma histria de Novo Hamburgo. Segundo ele, o surgimento da cidade est intimamente ligado ao projeto imperial brasileiro de ocupao da regio meridional do pas, com populao europeia leal ao imperador e Coroa. Neste processo, desembarcaram no Rio Grande do Sul, a partir de 1824, sucessivas levas de imigrantes de origem germnica, que se estabeleceram em vrias regies do Estado. Conforme Leopoldo Petry (1959, p.6), possvel estabelecer a seguinte periodizao para narrar a trajetria do municpio: o primeiro perodo tem incio na poca da fundao de Hamburger-Berg (povoado que originou a cidade) e segue at a implantao do trfego ferrovirio (1824-1876); o segundo corresponde ao funcionamento do trfego ferrovirio e se estende at o comeo da industrializao (1876-1900); o terceiro comea com a industrializao e se estende at a emancipao do municpio (1900-1927); o quarto e ltimo, tem incio com a emancipao e continua at a data da elaborao de seu livro (1927-1959). Percebe-se que Petry faz uma diviso focalizando, essencialmente, os aspectos econmicos (com exceo da emancipao, que seria um aspecto poltico). Nesta perspectiva, analisa o incio do desenvolvimento de um centro comercial, que futuramente comporia o municpio de Novo Hamburgo, ao redor do qual se estabelece um pequeno povoado. Marca, ainda, a chegada da estrada de ferro, que ligava Porto Alegre a Novo Hamburgo, o que veio a impulsionar ainda mais o desenvolvimento comercial da regio, alm do incio do processo de desenvolvimento da indstria coureiro-caladista. At a dcada de 1970, a viso predominante na historiografia brasileira acerca do processo de industrializao apontava que o capitalismo industrial, no Brasil, no tinha conhecido as fases de artesanato e manufatura, ou seja, a atividade fabril j nascera tendo na grande indstria seu principal sustentculo. Ao enfocar o desenvolvimento da indstria caladista em Franca (SP), porm, Barbosa encontra a origem do empresariado do calado em modestos empreendimentos iniciados por artesos e pequenos comerciantes (Barbosa, 2005, p.1-2). A histria da cidade de Novo Hamburgo, outro polo que se desenvolveu principalmente a partir da indstria caladista, ainda no foi devidamente analisada. O desenvolvimento da indstria na regio, no entanto, tambm teve origem em pequenas fbricas com baixo capital de investimento (Kerber, Prodanov, Schemes, 2007, p.194). Criado por um grupo que defendia o movimento emancipacionista, o jornal O 5 de Abril foi o primeiro existente no territrio do municpio de Novo Hamburgo, em 1927.
5 Calcula-se que as primeiras tiragens alcanaram cerca de 200 a 300 exemplares por semana. Para a populao de Novo Hamburgo recenseada, na poca, em 8.500 habitantes, o nmero era significativo, tendo em vista, especialmente, a expressiva parcela de hamburguenses moradores na zona rural e os habitantes que falavam apenas a lngua alem. J para a poca da criao do Departamento de Imprensa e Propaganda (DIP), ou seja, o perodo final da dcada de 1930, falavase na tiragem, por edio, de mil exemplares (Behrend, 2002, p.43, 60).
O nome foi escolhido em homenagem data de emancipao do municpio 5 de abril de 1927. Intitulava-se no cabealho da pgina principal como semanrio de interesses gerais e sem ligaes partidrias ou religiosas. Na sua fundao, teve como diretor Leopoldo Petry e como gerente Edgar Behrend (filho de Hans Behrend, dono da tipografia onde era impresso o semanrio). Werner Behrend (outro filho de Hans) mais tarde assumiria, durante um perodo de 30 anos, a gerncia do peridico, que saa s sextas-feiras e era impresso na Typografhia Behrend. Inicialmente era editado em quatro pginas, as duas ltimas geralmente eram ocupadas com publicidade. Na primeira pgina, aparecia a principal notcia, que era geralmente transcrita de jornais da capital, como o Correio do Povo e a Federao.5 O 5 de Abril pretendia assumir uma vinculao direta com a identidade da cidade de Novo Hamburgo (elemento j perceptvel no nome do prprio peridico). Assim, em seu exemplar de lanamento, na pgina 2, aparece a matria intitulada O nosso jornal.
Com o advento da nossa emancipao poltica e administrativa, fruto do progresso que aqui se verifica como em nenhuma outra parte do nosso amado Rio Grande do Sul, tomadas as devidas propores e, onde a atividade de seus filhos mltipla, a criao de um rgo de publicidade era absolutamente inadivel. Eis porque, de um grupo de ardorosos paladinos do vilamento local, partiu a idia da fundao e um jornal. Como, porm, no bastasse a concepo desta boa idia, sendo precisa a coragem para realiz-la, tratou-se desde logo de dar um carter prtico teoria expendida, apresentou-se hoje, embora ainda em modestas condies, o nosso jornal que tomou o ttulo de O 5 de Abril. Este ttulo no mais do que uma homenagem , para ns gloriosa, data que se assinala assinatura do decreto de ouro, com que o benemrito Governo do Estado, houve por bem, concede-nos a to almejada autonomia. No ser preciso encarecer o valor moral deste ato justo e nobre. Basta dizer-se que ele mereceu os aplausos unnimes, chegando-nos de toda parte notcias destas manifestaes. E, de fato, se dentro de grande Estado gacho h centros com direito a este favor, Novo Hamburgo merecia, sem dvida, ser colocada em primeiro plano, pelo seu grande comrcio e pelas suas extraordinrias indstrias, conhecidas em todos os recantos de nosso amado Brasil e, qui, alm de nossas fronteiras. Por algumas colunas procuraremos amparar todas as boas causas e todos os grandes empreendimentos. Ser,porm, o nosso principal objetivo trabalhar pela unio da coletividade do nosso municpio, sem dvida o fator primordial de seu progresso, mxime quando esta unio parece j estar consolidada com o auspicioso ato da municipalizao, para o qual cooperaram gregos e troianos. Teremos ainda em mira especial amparar os que trabalham, porque foi com o trabalho que a nossa localidade ascendeu ao ponto em que atualmente se encontra. O nosso jornal no tem nenhuma ligao partidria ou religiosa. Isto no nos impede de consignarmos, no nosso artigo inicial, palavras do nosso mais profundo reconhecimento ao preclaro estadista que to proficuamente dirige os destinos do nosso querido Estado, Dr. Antnio Augusto Borges de Medeiros.6
6 O 5 de Abril, Novo Hamburgo, 1 julho de 1927, p.2. 7 Segundo as reflexes de Eric Hobsbawm (2006, p.9), que define uma tradio inventada como um conjunto de prticas, normalmente reguladas por regras tcita ou abertamente aceitas; tais prticas, de natureza ritual ou simblica, visam inculcar certos valores e normas de comportamento atravs da repetio, o que implica, automaticamente, uma continuidade em relao ao passado.
A expresso nosso j remete, diretamente, construo da identidade, ou seja, definio do que pertence a ns e, consequentemente, aos outros ( alteridade). Nesta perspectiva, o jornal atuou construindo uma verso identitria sobre a cidade, estabelecendo seus smbolos e inventando tradies7 que a justificassem.
Tambm tema recorrente no jornal a construo simblica da cidade. Em diversas matrias foram retomados temas como as caractersticas de Novo Hamburgo, a justificativa e os signos8 da cidade, bem como a sua relao com outras cidades, com a regio e a nao. Os textos presentes nos meios de comunicao de massa pela articulao com a sociedade reconfiguram o espao social. Isso ocorre quando as questes das identidades culturais podem ser percebidas atravs dos discursos jornalsticos veiculados, por exemplo, nos jornais impressos. Este movimento pode ser visualizado nas pginas do jornal O 5 de Abril, que, no caso do municpio de Novo Hamburgo, foi o primeiro meio de comunicao de massa voltado populao local. Assim, verifica-se que o O 5 de Abril conseguiu se firmar como mediador entre as ideias de um grupo de emancipacionistas e grande parte da populao alfabetizada do municpio, devido tanto sua hegemonia como pela escolha dos redatores. Os colaboradores eram representantes do governo e da sociedade local e os assuntos abordados tratavam de avisos para a comunidade, colunas opinativas e anncios do comrcio local, que comeava a crescer junto com a cidade, ou seja, todos tinham um motivo para ler o Cinquinho, nome carinhoso dado ao semanrio pela comunidade. Para comunicar a informao em uma mdia, utilizado o chamado discurso jornalstico, pois ele e suas caractersticas que legitimam um fato, considerando, claro, o seu meio de divulgao e a sua abrangncia. Ao fazer referncia notcia, que traduzida pelo discurso/texto jornalstico, remete-se pressuposio de um real, o real dos fatos, como se eles narrassem demandas e valores de uma comunidade, sem a interveno do emissor. A funo testemunhal do discurso jornalstico mantm, ainda, uma relao de alteridade com outra questo: a da legitimao. Para Gomes (2000, p.45),
por causa dessa no-causao (na origem de um sem sentido), fomos levados necessidade de que todo o testemunho, padece remetendo-se a um outro testemunho, de todo texto justificar-se por meio de outro e da reproduo discursiva como tentativa de costura da proliferao.
8 Utilizou-se o conceito de signo conforme proposto por Roland Barthes (1999, 134-5), que afirma que toda a semiologia postula uma relao entre dois termos, um significante e um significado (...) preciso no esquecer que, contrariamente ao que se sucede na linguagem comum, que me diz simplesmente que o significante exprime o significado, devem-se considerar em todo o sistema semiolgico no apenas dois, mas trs termos diferentes; pois o que se apreende no absolutamente um termo, um aps o outro, mas a correlao que os une: temos portanto o significante, o significado e o signo, que o total associativo dos dois primeiros termos.
A autora continua a ideia destacando que toda a legitimidade reduz-se a processos de legitimao que esto ancorados nos modelos discursivos. Para clarificar este pensamento, ela recorre aos trabalhos de Foucault e Lyotard e verifica que existe uma impossibilidade de Verdade (Idem, p.53). Sendo assim, a funo referencial do jornalismo a de dar o aval de que o seu testemunho verdadeiro, ou seja, ser argumento pr-consenso. As representaes da cidade de Novo Hamburgo presentes no jornal no perodo de enfoque deste estudo referiam, essencialmente, a dois aspectos: a modernidade e a germanidade. Ambos os aspectos apresentavam-se no prprio nome dado cidade recm-emancipada de So Leopoldo, bero da colonizao alem e representao do antigo, do velho, do ultrapassado, do qual a imprensa de Novo Hamburgo propunha se diferenciar.
REPRESENTAES DA CIDADE E ASSOCIAES COM A IDENTIDADE ALEM

Talvez o elemento mais recorrente nas matrias do jornal tenha sido a relao estabelecida entre a cidade de Novo Hamburgo e a nao alem. At 1937, era inclusive frequente o uso da prpria lngua alem no peridico.
A estratgia mais utilizada para estabelecer relao entre Novo Hamburgo e a Alemanha era a meno imigrao que, desde mais de um sculo antes, teria estabelecido a origem e a identidade da cidade. Necessrio mencionar que Novo Hamburgo no era uma cidade em que a populao fosse totalmente composta por descendentes de alemes, mas uma cidade com populao diversificada. Estudos recentes, como os de Magalhes (2006), remetem a clubes e sociedades essencialmente negras na cidade nas dcadas de 1920 e 1930. Contudo, no processo de lutas de representaes, acabou vitoriosa, em Novo Hamburgo, a verso sobre uma cidade originada e composta por descendentes de alemes. Esta relao era especialmente lembrada nas edies prximas ao dia 25 de julho, em que se comemora a imigrao alem no Brasil. Em 1930, por exemplo, o jornal apresentou, sem identificar autoria da matria, o texto que segue:
Hoje, 25 de julho, se comemora neste Estado, a vinda dos primeiros imigrantes alemes. Foi em 25 de julho de 1824 que chegaram ao porto de So Leopoldo as primeiras famlias de colonos contratadas, na Alemanha, pelo Governo Imperial do Brasil, e que aqui vieram lanar os alicerces dessa colonizao que em pouco mais de um sculo tem trazido to grandes benefcios ao nosso caro Rio Grande. , pois, justo que no dia de hoje nos lembremos, com venerao, daqueles primeiros pioneiros, que vindos de longe, para um pas novo e desconhecido para eles, com um clima diferente do de sua Ptria, com usos e costumes diversos, atiraram-se com coragem ao trabalho, luta, conseguindo com a sua tenacidade e amor ao trabalho vencer todas as dificuldades e legar aos seus psteros um rico patrimnio moral e material. Honremos a sua memria.9
9 Imigrao alem, in O 5 de Abril, Novo Hamburgo, 25 de julho de 1930, p.2.
O 5 de Abril frequentemente dirigia-se populao da cidade utilizando este elemento associado identidade tnica. Por exemplo, no dia 20 de maio de 1927, em artigo nomeado Os primeiros frutos de nossa emancipao, noticiou as obras empreendidas pela municipalidade, afirmando que:
A laboriosa populao do ex-2 distrito de So Leopoldo, hoje municpio de Novo Hamburgo, graas ao decreto... que emancipou da tutela administrativa do municpio a que pertencia e que, at ento, vivera entregue a si mesma, privada de qualquer melhoramento moral ou material (...)10
10 O 5 de Abril, Novo Hamburgo, 20 de maio de 1927.
No dia 7 de outubro do mesmo ano, a associao da identidade da cidade com a alem tornou-se ainda mais explcita:
A autonomia de seu pequeno solo, conseguida a cabo de muita luta ingente, trs os hamburguezes orgulhosos pela maior semelhana que apresenta assim, com o seu glorioso homnimo hansetico. E da tenacidade indiscutida de seus habitantes, tudo se podre esperar, por certo. 11
11 Idem, 7 de outubro de 1927, pp.2.
12 Idem, 4 de abril de 1930, p.1.
Destaca-se que o orgulho pela semelhana e o homnimo hansetico remetem, imediatamente, ligao entre a identidade da cidade e a identidade tnica alem, associada modernidade e industrializao de Novo Hamburgo, fazendo com que o jornal se referisse cidade como pequenina Manchester brasileira.12
No dia 7 de junho de 1929, o jornal referiu-se cidade como uma colmeia. A imagem de colmeia, que remete de ordeiros trabalhadores, ligada questo tnica, construindo-se uma narrativa em que tal elemento ordeiro e trabalhador liga-se descendncia alem. Vale a pena a longa citao:
Quem chega esta Vila sente a inflexo da riqueza e do conforto, tamanha a simpatia do ambiente e notvel a benemerncia do exemplo! Todos laboram pela grandeza econmica do Municpio, cada qual como uma molcula desse grande organismo que se agita e que se desenvolve em busca de um ideal esplndido! Os estabelecimentos fabris assemelham-se enormes colmeia, onde milhares de inteligncias se empenham no trabalho que felicita e redime o homem, reivindicando-o do mal e da perdio, produzindo o po do corpo e a hstia do esprito! Assim que a criminalidade mngua e a moral abre as asas difanas sobre os nossos lares, protegendo-nos a vida e levantando-nos o nome de dignos e cristos! No sabemos de outra Vila que mais trabalhe e mais nmero de casas confortveis tenha que a nossa, havendo mesmo requinte em alguns de seus palacetes, timos, magnficos de linhas e estilos, aptos a figurarem em qualquer capital do mundo civilizado. A despeito de ser o menor municpio do pas, no , todavia, o mais nfimo, posto que o potencial do seu trabalho supera o de muitos, no lhe ficando mal o ttulo de Manchester gacha! Os teutos tm o instinto da ordem e da prosperidade, infiltrando queles que os rodeiam o exemplo dignificante, buscando, como numa fonte maravilhosa, a independncia no labor de cada dia, tal o beduno que procura no Alcoro a redeno e a glria da espcie mesma! (...) H ainda a fundao de trs escolas, fato este que merece palmas e louvores, em virtude de ser essa a maior preocupao dos grandes espritos que almejam ao Brasil o verdadeiro lugar a que ele faz jus, pela sua grandeza e pelo seu posto de guardio da Amrica do Sul! (...) Para concluir vem a pelo a questo da luz e fora, quando mais se fizera notar a inteligncia do major Leopoldo Petry, solucionando, a contento geral, esse problema que nos empolgava, encontrando nos snrs. Pedro Adams Filho e coronel Jos J. Matins os mais valiosos dos seus auxiliares na consecuo desse benefcio que j transpusera as fronteiras hamburguezas para nos orgulhar e servir de paralelo iniciativas congneres que se debuxam pelo Estado afora... Salve! De homens deste jaez que a ptria carece e no da chusma de maldizentes que superabunda, inativa, corrupta e corruptora! Salve, major Leopoldo Petry!13
13 Idem, 7 de junho de 1929, p.1.
A afirmao de uma origem alem apresentava-se, em geral, investida de um significado valorativo, justificado pela associao entre o alemo e o trabalho. Por exemplo, em 1934, o prprio prefeito Leopoldo Petry apontou:
Dada a concentrao ao trabalho, aliada ao esprito ordeiro desses pioneiros, rapidamente se desenvolveu a colnia: a mata virgem foi desaparecendo e em toda parte surgiram prsperos ncleos, florescentes vilas e cidades, e hoje, ao cabo de 110 anos, com toda justia podemos orgulhar-nos do progresso e desenvolvimento da grandiosa estrutura econmica e cultural iniciada pelos nossos antepassados.14
14 Leopoldo Petry, Do incio da colonizao alem, in O 5 de Abril, Novo Hamburgo, 25 julho 1934, p.2.
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15 Conforme Gertz (1991, p.32), o germanismo a traduo da palavra Deutschtum. usada, s vezes, para designar simplesmente o conjunto da populao de alemes e descendentes. Mas de uma maneira geral entende-se por Deutschtum uma ideologia e uma prtica de defesa da germanidade das populaes de origem alem. A palavra tambm pode aparecer significando as duas coisas ao mesmo tempo. o caso do ttulo da obra comemorativa do primeiro centenrio da imigrao alem, Hundert Jahre Deutschtum im Rio Grande do Sul (Cem anos de germanismo no...), publicada em 1924. 16 Como afirma Renato Ortiz (2001, p.16-7): As consideraes de Silvio Romero sobre o portugus, de Euclides da Cunha sobre a origem bandeirante do nordestino, os escritos de Nina Rodrigues refletem todos a ideologia da supremacia racial do mundo branco (...) Dentro desta perspectiva, o negro e o ndio se apresentam como entraves ao processo civilizatrio. 17 O positivismo de Comte, o darwinismo social, o evolucionismo de Spencer foram teorias elaboradas na Europa em meados do sculo XIX que apontavam para a evoluo histrica e o progresso das civilizaes, legitimando a superioridade da cultura branca europia sobre os povos primitivos. Essas teorias europeias influenciaram enormemente as teorias raciais que predominaram entre as elites brasileiras no final do sculo XIX e incio do sculo XX. Tambm na Europa, ainda no final do sculo XIX, comearam a aparecer trabalhos de Franz Boas, em que a noo de raa cede lugar de cultura. A obra de Boas teve grande influncia sobre Gilberto Freyre.
Esta associao entre alemo e trabalhador fez parte da prpria verso identitria proposta para sua nao pelo Estado alemo e est presente no germanismo.15 Importante, tambm, ressaltar, que antes dos anos 1930 no parece ter sido considerado problema importante, pelo Estado brasileiro, a afirmao da germanidade de descendentes de imigrantes alemes, desde que tambm se afirmassem como brasileiros. Esta questo fortemente influenciada pela percepo predominante das elites brasileiras, at a dcada de 30, de que os elementos tnicos no brancos eram os principais entraves para o desenvolvimento do Brasil.16
AS TRANSFORMAES NAS VERSES SOBRE A IDENTIDADE NACIONAL BRASILEIRA DURANTE O GOVERNO VARGAS E SUAS RELAES COM A IDENTIDADE DA CIDADE DE NOVO HAMBURGO
No Brasil, a dcada de 30 acompanhou o incio da produo cientfica de um jovem intelectual que se projetou como um marco no pensamento brasileiro: Gilberto Freyre.17 De acordo com Ortiz:
A passagem do conceito de raa para o de cultura elimina uma srie de dificuldades colocadas anteriormente a respeito da herana atvica do mestio. Ela permite um maior distanciamento entre o biolgico e o social, o que possibilita uma anlise mais rica da sociedade. Mas a operao que Casa grande e senzala realiza vai mais alm. Gilberto Freyre transforma a negatividade do mestio em positividade, o que permite completar definitivamente os contornos de uma identidade que h muito vinha sendo desenhada. (2001, p.41.)
O que interessa na obra de Freyre a influncia de seu pensamento nas representaes do imaginrio da sociedade brasileira. Segundo Carlos Fico (1997, p.34), a dcada de 30 foi o perodo de gilbertizao do pas, ou seja, da absoro dos cnones explicativos da sociedade brasileira atravs da obra Casa grande e senzala, que promoveu uma ressignificao dos negros e dos mestios na cultura nacional. Com a obra de Gilberto Freyre, a mistura de raas como formadora da identidade nacional ganhou ampla aceitao, a noo de que o Brasil tinha se formado pela mistura das trs raas (o branco, o ndio e o negro) difundiu-se socialmente e tornou-se senso comum. A obra de Freyre ia perfeitamente ao encontro da proposta da poltica de Vargas, assimilando harmoniosamente diversos grupos tnicos nacionalidade, idealizando uma sociedade sem conflitos e, com certeza, esse um dos motivos de seu pensamento ter se projetado tanto. Como afirma Hermano Vianna:
O governo ps-Revoluo de 30 tornou semi-oficial a poltica de miscigenao, valorizando inclusive os smbolos nacionais mestios como o samba (...) As medidas de represso foram inclusive legais (...) limitando as cotas de imigrao [como forma de valorizar o trabalho dos mestios brasileiros em detrimento dos brancos europeus] e estabelecendo que nenhum estabelecimento de trabalho poderia ter mais do que um tero de empregados estrangeiros. (1995, p.73.)
Esta verso sobre a identidade nacional brasileira emergente durante os anos 30, contudo, exclua os descendentes de imigrantes alemes no sul do pas. A poltica esta128 R . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 1 1 , N . 2 / N OV E M B RO 2 0 0 9
belecida durante esta poca tambm fortalecia essa excluso. Eliana Freitas Dutra, em O ardil totalitrio (1997), focaliza especialmente o perodo entre 1935 e 1937, fundamentando-se em tericos da psicologia, e explica que, naquele momento, o imaginrio social recorreu ao Estado, identificado a nao, a ptria-me, a um salvador que poderia proteger a sociedade dos males que a atormentavam. Neste sentido, a nao veio a ser uma resposta s angstias de uma populao em crise. Maria Helena Capelato afirma que:
O varguismo e o peronismo surgiram em momentos de crise nas respectivas sociedades, o contexto de insegurana e instabilidade explica a acelerao dos sentimentos e sua transformao em paixo. O apelo a valores comuns e, atravs deles, a emergncia simblica de um ns, proclamao agressiva de uma identidade a se afirmar e legitimar, implicavam em trabalho complexo de construo da identidade e identificao do outro. Este processo levou ao extremo das emoes. (1998, p.243.)
No contexto dos anos 30, preciso prestar especial ateno atuao do Estado para definies sobre o nacional. Isso ocorre porque a crise mundial tambm foi responsvel pela emergncia de regimes autoritrios em todo o mundo. O nacionalismo que se configurou a partir dos anos 30 no mais o liberal, mas o do tipo autoritrio, centrado no Estado, o qual teve grande poder para autorizar ou censurar seus smbolos. Capelato (1991, p.51-63) analisa a influncia das ideias fascistas nos regimes de Vargas e Pern, concluindo que eles no podem ser classificados como fascistas, apesar de terem sofrido grande influncia deles. As ideias fascistas circularam pela Amrica Latina entre as dcadas de 1930 e 1940, influindo, especialmente, em dois aspectos: no desenvolvimento do nacionalismo e na emergncia do Estado autoritrio, que atuou mais sobre a cultura nacional. A influncia das ideias fascistas apresenta-se forte no governo Vargas no Brasil, em especial a partir do Estado Novo, quando tambm houve um processo de renegociao sobre a identidade nacional brasileira. Parte-se do pressuposto de que uma identidade no criada pelo Estado, mas que pode ser influenciada por ele. Assim, o Estado brasileiro do perodo de Vargas teve, atravs de uma srie de mediaes, o controle sobre a imprensa, o rdio e o cinema. Esta inovao da Era Vargas, que foi a centralizao do poder poltico e a atuao cada vez mais forte do Estado na esfera social e cultural, explicada da seguinte forma pelo antroplogo Ruben Oliven:
Se a Repblica Velha se caracterizou pela descentralizao poltica e administrativa, a Repblica Nova reverte essa tendncia e acentua uma crescente centralizao nos mais variados nveis. Esse processo precisa ser entendido como decorrncia de importantes transformaes que vinham sendo gestadas nas primeiras dcadas deste sculo e que assumiriam uma dimenso mais ampla a partir da dcada de 1930. Em poucas palavras, essas mudanas foram a formao de uma indstria de substituio de importao de bens no-durveis, o crescimento das cidades que eram centros de mercados regionais, a crise do caf, a falncia do sistema baseado em combinaes polticas entre as oligarquias agrrias (a poltica dos governadores) e o surgimento de revoltas sociais e militares que comearam na dcada de 1920 e culminaram com a Revoluo de 1930. (...) Nesse perodo, as ideologias sobre o carter nacional brasileiro que enfatizavam a dificuldade de construir uma verdadeira cultura no
Brasil por causa da miscigenao racial cedem lugar a posies como a de Gilberto Freyre, que frisam a idia de que no Brasil haveria uma democracia racial. (2000, p.74-6.)
18 O Integralismo tinha forte inspirao fascista. Conforme Helgio Trindade (1974), o Integralismo teve o topo de suas estruturas administrativas ocupado especialmente por descendentes de luso-brasileiros, mas conseguiu um amplo apoio, nas bases, de descendentes de alemes.
Esta tendncia acentua-se com o Estado Novo, ocasio em que os governadores eleitos foram substitudos por interventores e as milcias estaduais perderam fora, medidas que aumentaram a centralizao poltica e administrativa. No plano da cultura e da ideologia, a proibio do ensino em lnguas estrangeiras, a introduo da disciplina de Moral e Cvica, a criao do Departamento de Imprensa e Propaganda (que tinha a seu cargo, alm da censura, a exaltao das virtudes do trabalho) ajudaram a criar um modelo de nacionalidade centralizado no Estado (o qual, logo a seguir, viria a exercer violncias sobre alguns segmentos da populao brasileira, especialmente imigrantes, e, mais enfaticamente, sobre os descendentes de alemes). A emergncia desta nova verso sobre a identidade nacional brasileira coincidiu com a emergncia do nazismo na Alemanha, quando o pas apresentou-se novamente como uma ameaa internacional. As ideias fascistas encontraram ressonncia tambm na Amrica Latina, em especial no Brasil, fazendo com que se tornassem tambm uma questo poltica importante. Neste perodo, os descendentes de alemes foram frequentemente confundidos com e rotulados como nazistas. Houve, efetivamente, uma simpatia s ideias fascistas nas regies de imigrao alem que se manifestaram, em grande medida, no crescimento do Integralismo nestas regies. provvel que a emergncia da Alemanha como uma potncia, com base em uma perspectiva poltica nazifascista, tenha sido o principal elemento motivador na aproximao de alguns descendentes de alemes com o Integralismo,18 movimento com inspirao no iderio fascista. Contudo, apesar desta participao ter sido de apenas parte da comunidade alem, houve, no imaginrio social, uma identificao genrica entre a identidade tnica e tais ideias de carter poltico. O imenso crescimento econmico e, especialmente, industrial da Alemanha no comeo do sculo XX contrastava, porm, com seu potencial em termos de mercados consumidores e fornecedores de matrias-primas. Por ter se constitudo tardiamente como Estado nacional, a Alemanha havia chegado atrasada na partilha dos mercados mundiais. Assim, a frica e a sia j tinham sido divididas especialmente entre a Inglaterra e a Frana, que exerciam controle sobre os mercados destas regies atravs de, basicamente, trs sistemas: colnias, protetorados e reas de influncia. No caso do Brasil, desde a Doutrina Monroe, os Estados Unidos definiam-no como seu mercado. Contudo, esta relao no era mais complexa do que gostaria o governos norte-americano, pois a Alemanha apresentavase, at a Segunda Guerra Mundial, como segunda parceira comercial do Brasil. A Alemanha, no entanto, encontrava limitaes para o seu desenvolvimento econmico. Limitaes to rigorosas de acesso aos mercados internacionais que chegaram a ser apontadas como explicao para a entrada do pas nas guerras mundiais. Uma das sadas parciais encontradas pela Alemanha foi estreitar os laos de comrcio com as regies do mundo que haviam sido colonizadas por seus emigrantes. O historiador Ren Gertz analisa este contexto histrico, identificando a poltica econmica exercida pela Alemanha:
A Alemanha no tinha colnias e idelogos e estrategistas alemes pensaram no aproveitamento de alemes no exterior em benefcio da ptria-me. J em 1865 o gegrafo alemo Woldemar Schulz, escrevendo sobre as possibilidades de imigrao para o sul do Brasil,
Uruguai e Argentina, citava uma personalidade alem que havia dito: ... ningum praticamente lembra que com isto se criariam lugares de reunio para os ramos cados do nosso tronco, onde todo boto de flor se transforma em fruto maduro para a ptria alem, onde qualquer pulsao do sangue da velha ptria refletido. Certamente alguns destes idelogos e estrategistas - mais exaltados e menos realistas pensavam at numa anexao, na criao de uma colnia alem como os franceses as tinham na sia ou na frica. A maioria, porm, pensava a presena de descendentes de alemes como fator fundamental para a conquista do mercado local. (Gertz, 1991, p.15.)
Tudo isso desencadeia a famosa campanha do perigo alemo, que se estende com intensidade varivel por quase quarenta anos, at a Primeira Grande Guerra, quando da derrota alem. Obviamente que preciso considerar os exageros existentes no perigo alemo. Como o prprio Gertz afirma, o interesse em geral da Alemanha, excetuando o de alguns nacionalistas mais radicais, era apenas expandir seu mercado econmico para dar vazo aos seus produtos industrializados e conseguir matrias-primas. Uma pequena parcela dos descendentes de alemes no Brasil efetivamente aderiu s ideias fascistas. Contudo, houve uma identificao genrica, no imaginrio social, entre a identidade tnica e tais ideias de carter poltico. A parcela da populao de Novo Hamburgo que se vinculava diretamente s propostas polticas do Estado alemo vincularam-se, em boa parte, Ao Integralista Brasileira (AIB). At 1937, a AIB fazia parte de sua divulgao atravs do jornal, em notas como a citada abaixo:
A Secretaria do Ncleo Municipal da A. I. B. nos forneceu a seguinte nota: Sesso semanal Teve lugar, segunda-feira ltima, na sede municipal, uma concorrida [ilegvel na fotografia, poucas palavras] de doutrina e propaganda integralista, falando o Chefe Municipal Dr. W. Metzler e o comp. Alfredo Marotzky que, aproveitando a data do aniversrio da criao do municpio de Novo Hamburgo, fez uma demorada explanao da origem do municpio e como o encara o Estado Integral (...) Anau! Pelo Bem do Brasil.19
19 O 5 de Abril, Novo Hamburgo, 9 de abrIl de 1937, p.2.
Ao mesmo tempo, anteriormente ao Estado Novo, apresentava-se, cada vez mais frequente, a crtica contra a propaganda alem e o jornal O 5 de Abril parece ter sido espao da diversidade de discursos. Em Novo Hamburgo, uma parcela da populao participou da Ao Integralista Brasileira, demonstrando proximidade s propostas polticas do Estado alemo. At 1937, a AIB fazia parte de sua divulgao atravs do jornal O 5 de Abril. No entanto, a adeso s ideias fascistas e ao Integralismo na regio de imigrao alem, durante a dcada de 1930, cresceu somente at a ocorrncia de dois fatos: o rompimento do Estado Novo com a Ao Integralista Brasileira, em 1938, e o incio da Segunda Guerra Mundial, em 1939. A partir de ento, iniciou-se uma represso por parte do Estado brasileiro em relao aos suspeitos de se ligarem ao Integralismo. Por fim, em 1942, com a entrada do Brasil na II Guerra, a represso tornou-se muito mais forte e os descendentes de alemes passaram a ser considerados suspeitos.
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A IMPRENSA COMO ESPAO DE LUTAS DE REPRESENTAES ENTRE A NAO E A CIDADE

A questo da germanidade versus nacionalismo no Brasil dos anos 1930 perpassou muitos dos discursos oficiais. Havia a necessidade e o interesse, em Novo Hamburgo, de se afirmar uma identidade nacional brasileira, mas os laos que uniam os descendentes de alemes sua antiga ptria eram muito fortes e tinham que ser habilmente tratados. Em 1931, por exemplo, Leopoldo Petry criticava a falta de educao pblica oferecida pelo Estado brasileiro desde o sculo XIX e, nesta crtica, acabava por responsabiliz-lo pela prpria manuteno de uma identidade alem na cidade:
os filhos dos colonos alemes, por falta de aulas Nacionais, no estudavam e no falavam seno o idioma alemo, e que sendo Brasileiros, tornaram-se que nem estrangeiros no seu prprio pas natal.20
20 Leopoldo Petry, Pela instruo, in O 5 de Abril, Novo Hamburgo, 1 de maio de 1931, p.1-2.
Foi pouco antes da comemorao do primeiro aniversrio da emancipao de Novo Hamburgo que a prefeitura estabeleceu a data de 5 de abril como feriado municipal. O jornal O 5 de Abril de 16 de maro de 1928 apresentou o decreto em sua edio, afirmando que:
considerando que a criao do municpio de Novo Hamburgo foi de suma importncia para o seu progresso econmico e social, e de incalculveis conseqncias para o seu desenvolvimento futuro, considero que esse ato constitui uma velha e justa aspirao dos nossos antepassados, cuja memria devemos cultivar, e o resultado dos esforos congregados de toda a populao do antigo 2 distrito de So Leopoldo.21
21 O 5 de Abril, Novo Hamburgo, 16 de maro de 1927, p.3.
A partir do Estado Novo, especialmente aps a criao do Departamento de Imprensa e Propaganda (DIP), em 1939, percebe-se uma mudana drstica no jornal. Em relao aos meios de comunicao, o artigo 122 da Constituio de 1937 considerava a imprensa um servio de utilidade pblica e determinava que os peridicos no poderiam se recusar a inserir comunicados do governo::
Uma das primeiras medidas do rgo foi proibir todas as transmisses radiofnicas e a impresso de jornais e revistas em lngua estrangeira. (...) As medidas constituram-se num duro golpe para a imprensa organizada por imigrantes e seus descendentes, e atingiu particularmente as regies Sul e Sudeste do pas, que havia recebido contingente considervel de mo-de-obra europia. (Martins & Luca, 2006, p.65.)
Percebe-se esta censura claramente no jornal O 5 de Abril atravs de trs elementos: a eliminao do uso da lngua alem no jornal (at 1937 havia matrias inteiras nesta lngua); a mudana no discurso de identificao de Novo Hamburgo com representaes alems; a emergncia cada vez mais frequente de matrias que exaltavam a identidade nacional brasileira, tanto nas matrias oficiais, enviadas pelo governo federal e que os jornais eram obrigados a publicar, como nas matrias escritas por integrantes da cidade de Novo Hamburgo, especialmente por polticos, numa clara perspectiva de afirmarem-se dentro do regime instaurado. Por exemplo, na edio de 4 de abril de 1941, a matria de capa Recordando a Emancipao, assinada por Leopoldo Petry, apresentou em seu subttulo:
antigo o esprito de brasilidade de Novo Hamburgo Os dirigentes de So Leopoldo atriburam a este municpio sentimentos no brasileiros, no devendo assim emancipar-se (...) Relembremos ufanos esse fato 14 anos antes de ter o brilhante historiador Capito Paranhos Antunes afirmado ser Novo Hamburgo FORTE REDUTO DE BRASILIDADE [grifos do original].22
22 Idem, 4 de abril de 1941, p.1.
Segue Petry, informando sobre memorial com 827 assinaturas pedindo a emancipao desta zona, entregue em comisso ao conselho municipal de So Leopoldo em 1925:
Por isso, certo de que esse conspcuo Conselho, inspirado pelo mais puro patriotismo e tendo em vista unicamente o bem do povo (...) tendo como ideal o mais elevado amor ao nosso querido Rio Grande do Sul, nossa amada Ptria Brasileira, procurar facilitar uma medida de que to grandes vantagens adviro ao pblico.
Na continuao da matria, na pgina 4 do mesmo nmero, Petry afirma:

Eu aqui no quero traar um paralelo entre o nosso patriotismo e o da cidade vizinha [So Leopoldo], mas no posso deixar de levantar o meu protesto contra essa ofensa que nos foi atirada. Ns no somos brasileiros? Mas no so brasileiros esses nossos industrialistas e comerciantes, que com atividade incansvel trabalham nos seus estabelecimentos, (...) para a independncia econmica da nossa Ptria, sem falar nas grandes contribuies que entregam aos cofres pblicos?! (...) No so patriotas os nossos operrios, moos e velhos, que desde manh cedo at ao escurecer mourejam nas fbricas (...) Naturalmente, quando falo em patriotismo, me refiro quele patriotismo so, que trabalha, que produz, que v o supremo ideal do homem, no cumprimento estrito do dever aquele patriotismo que o Brasil precisa para tornar-se prspero, feliz e independente do estrangeiro (...) daquele patriotismo que o Brasil precisa para conseguir no concerto das naes a posio a que por sua natureza tem direito. Este patriotismo o que se cultiva em Novo Hamburgo, onde tudo trabalha, tudo produz, e onde os parasitas da humanidade, felizmente, no encontram ramo onde pousar. (...)23
23 Idem, p.4.
H, tambm, uma srie de expresses utilizadas nas matrias que exaltam, de forma ufanista, a ptria. Por exemplo, na edio de primeiro de setembro de 1944: convidam a patritica populao de Novo Hamburgo a se associar, com todo o seu ardor cvico, s festividades programadas. Na mesma matria: Novo Hamburgo, como alis costuma fazer todos os anos, vai festejar com um programa excepcional A Semana da Ptria.24 Na edio seguinte, lia-se: mais uma vez, vm demonstrar, cabal e inequivocamente, que o civismo em Novo Hamburgo uma realidade.25 Em relao s escolas, catlicas ou luteranas,26 parecia haver uma competio na perspectiva de exaltao da ptria. A Escola Normal Santa Catarina27 noticiava que:
Como nos anos anteriores, este estabelecimento de ensino vem realizando com vivo entusiasmo as comemoraes da Semana da Ptria (...) dia 24 de agosto teve incio o programa das solenidades com a recepo das alunas da Escola Santa Teresa de Bom Princpio, que vieram em visita de intercmbio cultural e regressaram com a mais grata impresso.(...) [a proR . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 1 1 , N . 2 / N OV E M B RO 2 0 0 9 133
24 Idem, 1 de setembro de 1944, p.1. 25 Idem, 8 de setembro de 1944, p.1. 26 A maior parte do sistema educacional do municpio da poca era comunitrio e confessional, vinculado s igrejas catlica e luterana. 27 Era uma escola comunitria catlica de Novo Hamburgo voltada para o pblico feminino.
28 O 5 de Abril, Novo Hamburgo, 1 de setembro de 1944, p.8. 29 Era uma escola comunitria evanglica de confisso luterana de Novo Hamburgo voltada para o pblico feminino.
gramao previa] A Caminho da Vitria dramatizao em 9 cenas a) Partida das Samaritanas, b) Em defesa da Liberdade, c) Sada do Corpo de Expedicionrios, d) Nossos marujos em guas longnquas, e) Recordando a Ptria distante, f) Trabalho silencioso da 2 frente, g) Supremo holocausto pela Ptria, h) Viso da Vitria, i) Os trofus gloriosos aos ps da Virgem Aparecida.28
A Fundao Evanglica,291 por sua vez, anunciava na mesma pgina:

mais uma de suas apreciadas Horas de Arte, com que homenagear a Semana da Ptria (...) o grande coro de quase 100 alunos que entoar a quatro vozes (arranjo especial do professor de msica M. Maschles), diversas canes brasileiras, sendo a primeira de autoria do maestro Villa-Lobos, com versos do atual Ministro de Educao sr. Gustavo Capanema, intitulada Nesta hora sombria do mundo. O prof. Samuel Dietschi apresentar duas marchas de sua autoria, com orquestra e coro: Avante e Louvor ao Brasil.; Uma cena regional contribuir para vulgarizar entre ns as nossas tradies to belas e evocativas. Terminar a noitada, que ter a durao de aproximadamente, uma homenagem gloriosa Bandeira Nacional.; Antes da Hora de Arte, s 19,45 horas, o sr. Alberto Severo, digno edil desta comuna e grande propugnador pela higidez da raa, especialmente convidado para esse fim, inaugurar um moderno gabinete dentrio no prprio estabelecimento.30
30 O 5 de Abril, Novo Hamburgo, 1 de setembro de 1944, p.8.
Este ufanismo manifestou-se de forma similar durante todo o perodo do Estado Novo. O ano de 1945 j era permeado de desafios censura por vrios jornais do pas. Como afirmam Martins & Luca,
No final de 1944, a derrota do nazi-fascismo j se tornara clara, o que acelerava a desestabilizao do governo. Vrios jornais passaram a desafiar abertamente proibies, estampando entrevistas com personalidades do mundo poltico, que exigiam a volta das liberdades democrticas, tal como ocorreu nos dirios cariocas O Globo e Correio da Manh, e divulgando notcias vetadas e/ou no submetidas ao DIP, indcio evidente de que a censura perdera sua eficcia. A presso crescente pelo fim do regime de exceo levou o governo a anistiar os presos polticos e extinguir o DIP, substitudo pelo Departamento Nacional de Informao (DNI) [sem tantos poderes de censura e tambm extinto em 1946]. (2006, p.71-2.)
Contudo, estes desafios parecem no ter sido expressos no jornal O 5 de Abril, pois o discurso de exaltao ptria permanece igual ao de anos anteriores. Em matria sem autor identificado relacionada derrota alem na Segunda Guerra, o jornal afirmava:
Novo Hamburgo comemorar com o seu nunca desmentido ardor cvico e com o maior brilhantismo at hoje demonstrado, a Semana Mxima de nossa Ptria; dia 31 de agosto Trnsito do Fogo Simblico, acendido em Monte Castelo, nas abruptas encostas dos Apeninos, onde jorrou copiosamente o herico sangue brasileiro, numa demonstrao imarcescvel de abnegao, bravura e entusiasmo em prol das grandes causas da humanidade apangio da Brasil e a Gente.31
31 Idem, 31 de agosto 1945, p.3.
Na edio seguinte, o jornal descreveu a programao da Semana da Ptria, novamente ligando a cidade nao:
A Semana da Ptria mais uma vez passar, mas h de ficar ainda uma vez mais a demonstrao eloquente de que Novo Hamburgo cultiva o civismo, que esta terra de trabalho e progresso sabe cumprir os seus deveres patriticos, porque ela um pedacinho desse grande todo que o Brasil, gloriosa ptria de heroicos filhos.32 Percebe-se, no discurso jornalstico, a perspectiva de vincular a cidade de Novo Hamburgo com a nao brasileira. No aparece, neste discurso, como nos vrios outros publicados durante a Ditadura Vargas, referncias a muitas representaes, tanto do Brasil quanto da cidade. Isso parece justificvel pela grande diferena entre as representaes nacionais e da cidade apresentadas naquele contexto. Deste modo, fala-se em ptria, cuidando-se para no descrev-la em detalhes, fala-se em heroicos filhos, sem identific-los. A no meno a representaes tanto da cidade de Novo Hamburgo como da nao brasileira parece ser uma estratgia utilizada para ocultar as lutas de representao neste contexto de censura imprensa.
32 Idem, 7 de setembro de 1945, p.1.
CONSIDERAES FINAIS
Percebe-se que existia uma tenso entre a afirmao da identidade nacional brasileira e a identidade da cidade de Novo Hamburgo, ocasionada especialmente pelas diferenas de suas representaes e expressa nos discursos presentes no O 5 de Abril. Desde sua fundao at meados da dcada de 1930, o jornal apresentava representaes sobre Novo Hamburgo associada identidade nacional alem. Parece um paradoxo, porm, que esta tenso tenha diminudo, no final da dcada de 1930, perodo em que emergiu uma nova verso sobre a identidade nacional brasileira, representada atravs de vrios smbolos ligados miscigenao. Esta verso parece excluir mais ainda os brasileiros descendentes de imigrantes alemes. Contudo, ao se observar o contexto poltico, principalmente no que se refere ao controle da imprensa exercido no perodo do Estado Novo, poder-se-ia considerar que houve um silenciamento no jornal O 5 de Abril acerca das lutas de representaes existentes entre a identidade da cidade e a nacional, o que perceptvel tanto atravs da eliminao do uso da lngua alem no jornal a partir de 1937, como pela emergncia cada vez mais frequente de matrias que exaltavam a identidade nacional brasileira. Contudo, durante o Estado Novo, nos discursos presentes no O 5 de Abril raramente apareciam representaes da identidade nacional brasileira e da cidade de Novo Hamburgo, o que parece justificvel na perspectiva de evitar a apresentao das lutas de representao em um contexto de forte censura.
Alessander Kerber doutor em Histria (UFRGS), professor e pesquisador da Universidade Federal do Rio Grande do Sul. E-mail: alekerber@yahoo.com.br Cleber Cristiano Prodanov doutor em Histria (USP), professor e pesquisador do Centro Universitrio Feevale. E-mail: prodanov@ feevale.br Artigo recebido em julho de 2009 e aprovado para publicao em setembro de 2009.
BARBOSA, A. S. Uma burguesia de ps descalos: a trajetria do empresariado do calado no interior paulista. So Paulo, Histrica Revista Eletrnica do Arquivo do Estado, n.6, p. 1-2, 2005. Disponvel em http://historica.arquivoestado.sp.gov.br/materiais/anteriores/ edicao06/materia3/. Acesso em 23.04.2007. BARTHES, R. Mitologias. So Paulo: Bertrand Brasil, 1999. BEHREND, M. H. O 5 de Abril. Porto Alegre: Metrpole Ind. Grfica, 2002. BOURDIEU, P. O poder simblico. Rio de Janeiro: Bertrand Brasil, 2005.
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A B S T R A C T This is an analysis of the struggle over representations involving the construction of identities rooted in the geographical space of the nation of Brazil and the city of Novo Hamburgo using the citys main newspaper, O 5 de Abril, which was published from 1927, when the city was officially recognized, until 1945, which marked the end of the Second World War and of the Estado Novo dictatorship in Brazil. This period was marked by the construction of different versions of these two identities and their massification by the media. These versions were in conflict, specifically focused on the fact that the city was
represented through signs that refer to the process of German immigration, while the representation of the nation was through signs referring the intermixing of races. These conflicts intensified when Brazil entered the Second World War against Germany.
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City, national identity, the press.
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EIXO MONUMENTAL DE BRASLIA

A OBSESSO DA INTEGRAO
BRASILMAR FERREIRA NUNES
Desejo inicialmente desculpar-me perante a Direo da Companhia Urbanizadora e a Comisso Julgadora do Concurso pela apresentao sumria do partido aqui sugerido para a nova Capital e tambm justificar-me. No pretendia competir e, na verdade, no concorro; apenas me desvencilho de uma soluo possvel, que no foi procurada, mas surgiu, por assim dizer, j pronta.
Lucio Costa, Memorial Descritivo do Projeto n. 22 para a escolha da Nova Capital da Repblica, 1957
No se pensa da mesma forma em todos os lugares.

Alain Badiou, 1994
R E S U M O Procuramos no presente texto fazer uma anlise do impacto do novo museu e da biblioteca pblica, construdos no Eixo Monumental de Braslia, que complementam parte da proposta original deLucio Costa de um corredor cultural para atender algumas funes de cidade-capital. A anlise de cunho intraurbano, visto que procura captar as implicaes destes novos artefatos na vida cotidiana dos moradores do Distrito Federal (DF) e no uso que se abre para uma subrea at ento relativamente ociosa dentro do Plano Piloto. Nossa hiptese de que a sua construo, na medida em que amplia e diversifica o seu uso, torna o espao acessvel a outros grupos sociais e produz alteraes na apropriao do Plano Piloto pela populao do DF como um todo, consolidando cada vez mais a cidade projetada. A nova acessibilidade ao espao provocada pelos seus novos elementos constitutivos nos permitir decodificar a dinmica e o processo de apropriao deste territrio. Para tanto, faremos um estudo etnogrfico a fim de perceber a expanso da influncia de outros grupos no espao at ento restrito do Eixo Monumental, num esforo de retomada crtica do conceito de segregao socioespacial. P A L A V R A S - C H A V E Braslia; museu; cultura urbana; segregao socioespacial; planejamento urbano. APRESENTAO
Nosso intuito contribuir para um debate que vem sendo feito ainda de maneira fragmentria dentro dos estudos urbanos no Brasil, mas que guarda a nosso entender um prisma original de anlise deste campo entre nossos intelectuais e pesquisadores. A presena em congressos cientficos, as pesquisas desenvolvidas em nossos centros de ps-graduao, a instigante possibilidade de questionar a relao espao/sociedade quando se reflete sobre a experincia de Braslia so fatores que nos motivam. Especialmente, perseguimos uma ideia apresentada pelo professor Frederico Holanda da
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1 Caracterstica que por si s merece reflexes mais aprofundadas, que no faremos por instante.
2 Talvez tenha sido esta a inteno do arquiteto quando desenhou a cidade e, utopicamente, imaginou um lugar onde as diferenas sociais seriam aplainadas por um desenho urbanstico em que os grupos e as classes conviveriam em harmonia.
FAU/UnB em Congresso da Anpur em 2007, em Belm (PA), quando de forma lcida nos apela para um esforo interdisciplinar no sentido de contribuir para a delimitao de uma arquitetura sociolgica que analisaria a relao entre arquitetura e sociedade, mais especificamente sobre as maneiras como se estruturam encontros interpessoais, de forma mais ou menos determinstica, mais ou menos casual, concentrados ou no no espao e no tempo. De incio, deixamos claro que a Braslia qual o trabalho se debrua o que se conhece como Plano Piloto, onde se encontram as instituies pblicas, as residncias da alta burocracia e o comrcio e prestao de servios que tm nelas e nela seus clientes privilegiados. a rea tombada como Patrimnio Cultural da Humanidade pela UNESCO e pelo Iphan, o que lhe confere uma dignidade particular; sobretudo se considerarmos que esta classificao se fez quando a cidade mal tinha completado os seus trinta anos. At o momento h consenso entre os estudiosos da cidade de que aqui a interao atravs do espao descontnua no tempo: o desenho segrega as pessoas. A segregao socioespacial da capital foi comandada por polticas pblicas como resposta a princpios ideolgicos, no como resultado de mercado, regra nas demais cidades brasileiras (Holanda, 2002).1 Em se tratando de cidade com pouco tempo de existncia, de se pressupor que em Braslia haja ainda uma memria em formao, que tanto pode ser um aspecto positivo como negativo. Positivamente, pode significar um princpio de liberdade que nos permite agir segundo nossos desejos e fazer disso um componente fundamental na construo de novas formas de sociabilidade, de vida em comum.2 O lado negativo est na rpida proliferao da(s) cidade(s) em negativo ao redor do Plano Piloto. Assim, de um lado, uma cidade planejada, quase perfeita, e, de outro, um universo onde muitas vezes impera um mercado selvagem de terras, trazendo aquele ar catico que caracteriza nossas periferias a primeira induz o aparecimento da segunda. Nesta realidade de dupla face, na esfera simblica que a desigualdade territorial se apresenta mais sutil e eficiente. Quando um morador da(s) cidades satlite(s) precarizada(s) circula pelos espaos pblicos do Plano que esta desigualdade se manifesta: nos parques, nos shopping centers, nas reas de lazer das superquadras etc. justamente nestes momentos que vemos que, apesar da to decantada liberdade de circulao no espao territorial do Plano, ele, no fundo, uma das reas pblicas mais privatizadas das cidades brasileiras. nesse aspecto que a realidade socioespacial de Braslia nos permite criticar tanto o planejamento quanto o urbanismo como prtica social que nos condiciona a um padro de espao com sua esttica e seus usos de forma quase impositiva. Mesmo assim, classificou-se e fez-se o tombamento do Plano Piloto, pelo menos de algumas de suas reas. Poderamos nos perguntar: classificaram uma utopia? Se assim o , estamos de acordo com Andr Micoud (2000) que, ao referir-se prtica do tombamento, argumenta que na medida em que haja unanimidade para este gesto podemos consider-lo como um ato significativo, de importncia. O Plano Piloto, o seu iderio urbanstico, com sua premissa de racionalidade espacial como modeladora de comportamentos sociais tinha muito de utopia. Assim, mesmo se h o consenso atual de que a era das grandes utopias est no mnimo em crise, nada mais oportuno do que classificar um monumento sntese de uma iluso de sociedade, como foi a proposta de transferncia da capital poltica do pas nos anos de 1950. O resultado foi que o tratamento preservacionista dado a Braslia parte do entendimento da cidade como obra de arte acabada, o que pode significar que congelamos uma experincia nica nas suas potencialidades de explorar o novo.
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Estas reflexes nos guiaro na anlise do significado da inaugurao recente do Espao Cultural da Repblica (museu e biblioteca pblica) na Esplanada dos Ministrios em Braslia, como complementao de parte do projeto original de implantao de um espao cultural naquela rea da cidade. Trata-se aqui de uma perspectiva de compreender as mutaes aceleradas que se observam na aparente estabilidade que a cidade apresenta. Braslia tem um ritmo ditado em grande parte pelo funcionamento do Congresso Nacional, uma rotina que condiciona a dinmica da cidade. Entretanto, h que se decodificar os mecanismos de regulao social e poltica atravs dos quais o tecido urbano, sua fragmentao, a diversidade de prticas urbansticas e territoriais, assim como a mobilidade interna e a emergncia de novas centralidades, conduzem o pesquisador a reformular suas abordagens. Entendemos e tentaremos mostrar que a inaugurao destes novos artefatos trazem novas formas de apropriao social daquela subrea.
O EIXO MONUMENTAL DE BRASLIA

O projeto de Lucio Costa para o Plano Piloto de Braslia concretiza todos os seus ideais humanistas, libertrios e de valorizao da cultura brasileira. Fez uma cidade-jardim ao emoldurar os prdios com uma faixa verde pensando em dar qualidade de vida populao. Inaugurou uma nova maneira de viver com as superquadras, onde os moradores poderiam encontrar todos os servios que precisavam a poucos metros de casa: padaria, barbearia, farmcia, mercado, salo de beleza, tudo deveria estar em uma das lojas do comrcio local. Prope que lazer e diverso tambm deveriam ficar perto das pessoas, mas separados do poder da Esplanada dos Ministrios ou do vai-e-vem da rea central, voltada para o trabalho (Costa, 1991). No relatrio para o concurso de escolha da nova capital, Lucio afirma categoricamente: Braslia a expresso de um determinado conceito urbanstico, tem filiao certa, no uma cidade bastarda. Construda para uma camada social mdia de funcionrios pblicos, Braslia traz essa marca na sua imagem. Ao mesmo tempo, o peso de seu desenho, aliado s funes poltico-administrativas, produz um efeito singular sobre a sociedade no seu conjunto. Por um lado, ela o smbolo materializado da repblica. E isso no algo simples, pelo contrrio. Com to pouco tempo de existncia ela se consolida como capital da democracia poltica brasileira, tanto quanto foi durante o regime militar um elemento estranho e distante nas paisagens poltica e urbana e da sociedade. Por outro lado, internamente, permanece secreta para uma parcela significativa de moradores do Distrito Federal que para c migraram justamente seduzidos pela sua imagem de esperana.3 Trata-se, de fato, de um espao urbano cuja memria e, portanto, sua identidade, est em processo de construo.4 O plano para Braslia foi pensado em quatro escalas: a escala coletiva ou monumental; a escala cotidiana ou residencial; a escala concentrada ou gregria; e a escala de lazer ou buclica. Faamos um passeio pelo Eixo Monumental valorizando o visvel e, ao mesmo tempo, ensaiando uma leitura feita por diferentes pontos de vista e na qual possa intervir o movimento do observador, seguindo algumas sugestes de Linch (1999), que nos sugere descrever as variaes do campo visual. No se trata de um espao pitoresco em razo da acumulao de planos diferentes, com rupturas bastante fortes numa distncia relativamente curta; , de fato, um espao monumental,onde se observam sucesses lentas que no causam impacto na sua sequncia (Panerai, 2006).5
3 A ideia de rea secreta tem referncia com a estrutura polinuclear do espao urbano do DF que faz com que as satlites funcionem como cidades dormitrios, e o Plano Piloto que concentra cerca de 60% do emprego formal do DF seja visto pelos moradores de fora como o centro do poder, o espao de trabalho. H que se destacar que no plano demogrfico, da inaugurao em 1960 at hoje, a proporo dos moradores do Plano em relao populao total do DF passou de 48% a aproximadamente 10%. 4 A noo de memria urbana foi desenvolvida inicialmente por Pierre Nora (Entre mmoire et histoire: la problmatique des lieux, in Pierre Nora (org.), Les lieux de mmoire, Paris: Gallimard, 1984, para quem os lugares de memria podem ser lugares simblicos para uma dada coletividade; lugares com acmulo de investimentos simblicos, portanto subjetivos, sujeitos e objetos construdos por determinada sociedade. Na concepo do Estado, o lugar da memria pode ser visto como o lugar da identidade coletiva (Silveira, 2006). 5 Isso se mostra mais evidente para um observador a quem o Eixo Monumental parte do cotidiano e onde as mudanas nas sequncias que ocorrem ao longo do tempo vo sendo absorvidas no dia a dia.
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A consolidao do Eixo Monumental, espao sntese do projeto de Lucio Costa, vem se dando de forma lenta ao longo desses relativamente poucos anos de existncia. O Eixo tem incio na Praa dos Trs Poderes e termina no extremo Oeste do Plano, na estao rodoferroviria. Seu canteiro central, desde o Congresso at o cruzamento das Asas Norte e Sul, onde est a rodoviria urbana, uma grande rea livre, reservada para as grandes manifestaes polticas nacionais. Aps a rodoviria, para Oeste, este canteiro central passa a conter equipamentos tais como a Torre de TV, o Complexo Cultural da Funarte, o Planetrio, o Clube do Choro, um moderno centro de convenes, a praa do Buriti, alm do Museu da Cultura Indgena e, mais frente, o monumento ao fundador da cidade (Juscelino Kubistchek). Termina com uma outra praa simples, sem artefatos, a no ser um cruzeiro, smbolo do catolicismo, usado inclusive para rituais de outras religies. Dali at a rodoferroviria, no seu extremo Oeste, h um canteiro central vazio, com uma pequena igreja catlica que comemora a passagem de um dos papas pela cidade. Os limites do Eixo so, da sua extremidade Leste em direo a Oeste, os palcios dos trs poderes, os ministrios, a catedral, o Teatro Nacional, em uma posio secundria, e agora o Museu da Repblica e a Biblioteca Nacional; a rodoviria urbana um marco na medida em que estabelece um corte com um elevado que marca o cruzamento do Eixo com as Asas. H que notar, do lado Norte, o Conjunto Nacional e, do lado Sul, o CONIC, dois shopping centers tradicionais na cidade. Seguindo em direo Oeste, h nas laterais o setor de hotis Sul e Norte, seguido pelo complexo esportivo e pelas edificaes do governo local (GDF). Aps isso, uma rea vazia nas laterais do Eixo, onde predomina uma vegetao nativa e sem vida urbana. Este o espao da cidade-smbolo que, na essncia, se move em torno de uma rea restrita, que essencialmente se reduz Esplanada dos Ministrios e Praa dos Trs Poderes, pontos nodais e estratgicos na paisagem urbana. Na praa esto materializados em edifcios e palcios o Executivo, o Legislativo e o Judicirio, alm do Panteo da Democracia, num quadriltero de enorme carga simblica. Trata-se de uma praa que, apesar de bonita, fria, pouco acolhedora, que no aproxima pessoas, apesar da inexistncia de muros ou barreiras. De fato, no h nada que as afaste. H um ambiente de cerimnia oficial que faz com que todos se sintam submetidos a uma disciplina codificada. Do centro da praa, os edifcios dos trs poderes so equidistantes, inatingveis, apesar de prximos, sntese do poder estatal que nos submete, muitas vezes sem necessidade de violncia fsica, mas sempre com uma violncia simblica que lhe constitutiva. Esse o crebro da cidade; dali que emana a energia que alimenta o seu ritmo. Ali tambm um dos extremos do Eixo Monumental que, como vimos, corta verticalmente o Plano Piloto de Leste a Oeste, formando o corpo do pssaro cujas asas se curvam delicadamente para baixo no desenho. Ao longo deste Eixo, nas suas laterais, duas instituies esto presentes nos seus limites: o Estado, com sua alta hierarquia ministerial, e a Igreja, em posio relativamente secundria, porm visvel, devido a uma arquitetura singular, como que enunciando o seu lugar prximo do poder. Logo aps, entre a catedral e a estao rodoviria urbana, aparece o Espao Cultural da Repblica (Teatro Nacional de um lado, e os recm-inaugurados Biblioteca Nacional de Braslia e o Museu Nacional da Repblica, do outro), artefatos da cultura ocupando lugar de destaque no desenho da cidade-smbolo. O Eixo Monumental resume, portanto, materialmente, as superestruturas normativas da tradio cultural (direito, religio, moral, arte etc.), concebidas como irredutveis a uma simples ideologia; pode-se dizer que so a materializao do Estado.
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A Figura 1 a seguir permite visualizar o Eixo Monumental, dando uma percepo de sua escala e grandiosidade.
Figura 1 O projeto Artes Visuais da Funarte Cead/UnB, Braslia, 2008. Fonte: Iara Martorelli.
DENSIDADE E VNCULOS SOCIAIS

Braslia, com seus setores funcionais, produz um territrio de baixa densidade intergrupos, o que reduz, de forma s vezes drstica, uma das dimenses da cidade a fato sociolgico: segundo Wirth (1974), a sua natureza socialmente heterognea. Portanto, pensar o espao fsico e social de Braslia nos leva a considerar que a urbanidade vem se realizando com base em uma cultura urbanstica espacial e socialmente segregadora, dificultando a utilizao do seu espao pblico como local de interao social. Esta caracterstica termina gerando uma prtica cotidiana de uso do territrio da cidade em que a particular combinao de elementos, tais como zoneamento funcional, prioridade pela circulao em quatro rodas, arquitetura residencial padronizada, baixa densidade, se agrega s propriedades inerentes cultura moderna em sua expresso metropolitana, tais como individualismo, impessoalidade e consumismo. O resultado no involuntrio desta combinao a impossibilidade em Braslia da flnerie tradicional, que fica substituda por uma variante modernizada desta prtica, qual seja, a contemplao do mundo urbano atravs das janelas dos carros ou, o que mais se coaduna ao componente mercadolgico da flnerie, a contemplao da mercadoria no anonimato dos shopping centers, das galerias ou das feiras (Silva, 2003). Nosso interesse, conforme j expresso, ser refletir sobre o impacto no uso deste Eixo pela populao do DF, considerando a recente inaugurao do Museu Honestino Guimares e da Biblioteca Leonel Brizola, obras de Oscar Niemeyer que, junto ao j existente Teatro Nacional, vieram complementar parte do ainda incompleto Conjunto Cultural da Repblica. Estes novos artefatos situados na proximidade da rodoviria urbana da cidade, onde circulam diariamente milhares de pessoas oriundas das cidades-satlites, faz desse um dos raros espaos que sociologicamente podem ser considerados urbanos. Entretanto, cumpre lembrar que a rea urbana onde o novo museu e a biblioteca se situam utilizada principalmente durante os dias de semana, nas horas de trabalho. No
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h ali pontos de encontro ou de sociabilidade, mesmo se levarmos em conta o clima rido e a ausncia de abrigos que pudessem proteger ou favorecer frequncias fora do trabalho ou dos edifcios administrativos. O resultado que a subrea radicaliza a caracterstica do Plano Piloto: a circulao por veculos automotores e a ausncia de pedestres nas ruas. A ilustrao abaixo permite perceber o cenrio descrito: na hora do rush a pequena presena de pedestres e a predominncia de veculos no Eixo.
Foto 1 Eixo Monumental de Braslia ao anoitecer. Foto: Diego Loureno Carvalho.
VISITA AO MUSEU DA REPBLICA

Braslia tem j algumas experincias de equipamentos culturais consolidados, espalhados por diferentes reas da cidade: a Fundao Banco do Brasil, o Centro Cultural da Caixa Econmica Federal, a Funarte e outras galerias de instituies pblicas, como o Banco Central e o Itamaraty, alm de galerias de arte de iniciativas privadas.6 A complementao do Complexo Cultural da Repblica traz um sopro novo na Esplanada dos Ministrios, uma rea da cidade at ento reservada para eventos polticos ou cvicos espordicos. Por agora no se trata ainda de discutir as atividades do museu. Ele ainda recente, tendo sido apresentadas at o momento trs exposies: uma, quando de sua inaugurao (2006), que sintetizava a trajetria de Niemeyer, e duas em 2008, sendo uma comemorativa do centenrio da imigrao japonesa ao Brasil na galeria principal, e, na sala ao lado, da trajetria futebolstica de Pel. Foram exposies em que a arte, ao invs de exercer uma funo subversiva, teve um papel de ligao, o que se coaduna com a caracterstica de museu oficial. De qualquer forma, as exposies so dignas de museus importantes, seja pelos temas, que remetem a aspectos da identidade coletiva nacional, seja pelo seu porte. Estas exposies permaneceram durante meses, o que evitou o acmulo acentuado de pblico dirio, e atraram um nmero expressivo de visitas ao longo da sua permanncia. A acessibilidade ao local onde se situam os dois novos espaos culturais da cidade relativamente fcil: prximo da rodoviria urbana, com inmeras linhas de nibus que ligam s cidades-satlites e vias expressas onde se circula sem maiores problemas de trnsito, exceo dos horrios de pico.7 Alm disso, outra alternativa de transporte
6 Para se ter uma ideia da variedade de eventos de artes plsticas, fotografia, entre outros que ocorrem no DF, quando de nossa pesquisa, no fim de semana de 18/07/2008, havia 27 exposies ocorrendo na cidade.
7 Para a inaugurao do Museu e da Biblioteca foi retirado do local um mercado informal que ali se implantou para aproveitar a elevada circulao de pessoas em trnsito na rea.
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coletivo, o metr, tem na prpria rodoviria uma de suas estaes, o que significa que h a facilidade de um confortvel acesso para quem vem de algumas das principais cidadessatlites, alm de circular na rea cerca de 600 mil pessoas por dia. Esse um aspecto de importncia, pois, como ressaltamos, a concepo urbana do Distrito Federal caracterizada pela polinucleao, em que as diferentes cidades no esto (ainda!) conurbadas, provocando distanciamento fsico e simblico entre elas. Estas distncias encarecem o sistema de transporte coletivo, j precrio em suas condies e com elevados preos, o que torna o cruzamento dos eixos na rodoviria o efetivo centro da cidade, dada a facilidade de acesso.8 Trata-se de um dos raros espaos do Plano Piloto que podem ser considerados urbanos na perspectiva sociolgica. Uma rpida leitura desta rea nos permite ver que ela se insere num complexo mais amplo com o chamado Setor de Diverses Norte e Sul, que em Braslia se resume aos dois shopping centers o CONIC e o Conjunto Nacional na plataforma superior da rodoviria, alm do Teatro Nacional. Trata-se de dois espaos comerciais e de servios com elevado ndice de interao e anonimato, mas que se mostram como rea de exceo quando se verifica o vazio ao longo do Eixo que lhe corta. O Teatro Nacional em frente ao Conjunto Nacional no integrado diretamente a este shopping e sua rotina cotidiana, funcionando em perodo noturno com espetculos espordicos. Sua concepo o distancia tanto da plataforma superior da rodoviria quanto do prprio Eixo Monumental. A construo neste eixo, no nvel do trreo da rodoviria, do novo museu e de uma nova biblioteca pblica, requalifica a subrea, criando mais uma alternativa de uso deste espao. Como veremos adiante, esta subrea aciona aspectos significativos da cultura, da memria e da identidade de Braslia. consenso que o desenho do Plano Piloto concebido por setores funcionais segmenta o uso e a ocupao do espao da cidade. Tradicionalmente cidades se constroem segundo um desenho que vai do edifcio sagrado ao mercado profano; esta extenso de significados a da diferenciao de papis, justapostos em territrios comuns ou separados por tnues barreiras fsicas e/ou simblicas (Ansay & Schoonbrodt, 2002). A primeira consequncia da implantao deste complexo cultural a diversificao do uso do Eixo Monumental, exatamente o seu ncleo principal. A originalidade do novo espao cultural que se agrega rotina da rea , sobretudo, a de inserir novos papis naquele cenrio por enquanto restrito: dominado especialmente pelas funes administrativas, e, portanto, pela presena do funcionalismo pblico como uma espcie de usurio cativo; a chegada do museu e da biblioteca incorpora novos elementos humanos na paisagem. Ao mesmo tempo, numa cidade poltica por excelncia, o espao pblico se firma um pouco mais com a construo deste novo artefato coletivo. Num certo sentido, aparece tambm como um contraponto de tendncias atuais dos espaos coletivos de nossas cidades, lugares cada vez mais inseguros onde a presena do flneur se torna mais rara, onde o espao pblico perde cada vez mais o seu sentido. Assim, o Eixo, pelas suas funes, sejam administrativas, comerciais, e at religiosas e, agora, culturais, se firma cada vez mais como o centro da cidade numa cidade sem centro. Neste ponto, a arquitetura do novo museu merece alguns comentrios. Sua forma arredondada, lembrando uma enorme oca indgena ou um objeto extraterrestre, no estabelece nveis hierrquicos a priori. Todo o edifcio est num plano nico, como se fosse um imvel de um nico gabarito. Esta caracterstica, comum aos palcios governamentais em Braslia, oferece, ao mesmo tempo, uma sensao aparentemente ambivalente: de monumento e de acessibilidade. Sua forma, portanto, se adqua a seu destino: cria uma
8 Retornaremos mais adiante esta discusso sobre o centro de Braslia.
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praa pblica e sua funo contribui para democratizar o acesso a um produto de consumo restrito, as artes visuais. Os concretos brancos ascticos, tambm caractersticos da arquitetura de Niemeyer em Braslia, contm uma neutralidade que democratiza o acesso. Agrega-se a este aspecto o fato de que as exposies ali so gratuitas, com horrios flexveis, se estendendo para alm do horrio do expediente do trabalho das reparties pblicas que o circundam. Estes elementos nos levam a outros pontos que merecem destaque. A arquitetura contempornea vem apontando para uma nova visibilidade nas construes de grandes edifcios. A utilizao do vidro com finos suportes de ao faz com que o interior e o exterior dos edifcios se confundam numa espcie de muro transparente. Entretanto, mesmo transparentes, h uma total ruptura entre o espao interior e o exterior, numa concepo que une esttica da visibilidade com o isolamento social. H ento aqui uma paradoxal tendncia de se anular o espao pblico, mesmo quando ele ganha mais visibilidade e transparncia (Sennet, 1979). O edifcio do Museu da Repblica em Braslia escapa desta tendncia. O interior e o exterior so completamente separados. Como nos ensina Holanda, o invlucro arquitetural filtra atributos do espao natural, cria espao transformado, adequado a fins prticos (arquitetura como valor de uso material, como bem) e expressivos (arquitetura como valor de uso ideal, como signo). As expresses bem e signo sintetizam as duas maneiras mais amplas pelas quais a arquitetura desempenha seu papel (Holanda, 2007). Entra-se no edifcio por uma rampa de concreto que chega numa porta estreita pelas dimenses do prdio. Uma vez no seu interior, tem-se uma surpresa imediata dada a amplido da sala. Espaosa e climatizada, cria uma atmosfera oposta ao exterior, rido, seco ou mido dependendo do perodo do ano, sem janelas ou aberturas, no h nenhuma possibilidade de vista para o exterior. Escapa, portanto, s caractersticas da arquitetura de vidro, trazendo um aspecto original s tendncias atuais de certa arquitetura em voga. De certo modo, reproduz situaes limites de arquiteturas em que a relao entre o interior e o exterior completamente oposta, em que as duas dimenses encontram-se afastadas, no nos permitindo nenhuma viso do que existe no interior do edifcio. O caso limite pode ser exemplificado pelas Grandes Pirmides de Gis no Egito antigo, ou as pirmides maias da Amrica pr-colombiana. H sempre uma separao entre o interior (lugar sagrado) e o exterior (lugar pblico).
Foto 2 Museu da Repblica em Braslia.

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Foto 3 Interior do Museu da Repblica durante exposio sobre Niemeyer. A rea em torno, uma praa tpica dos espaos oficiais de Braslia, se constitui por uma ampla superfcie de concreto, com um pequeno espelho dgua que quebra ligeiramente a aridez, mas que coloca o edifcio do museu como o centro, uma verdadeira escultura de concreto. Em outros termos, o museu o centro de um espao arquitetnico e seu porte absorve tanto o anexo quanto a prpria biblioteca, que fica timidamente colocada numa posio de barreira em frente rodoviria. Esta imagem interessante, pois ultrapassa a funo utilitria do edifcio (museu) e recupera a sua funo simblica, na medida em que passa a ser tambm um smbolo do conjunto arquitetnico do Eixo Monumental e da prpria cidade. Desta maneira, a arquitetura tem aqui uma conformao formal-espacial com componentes-meio (os elementos escultricos, os cheios, os slidos, a forma) e componentes-fim (os vazios, os ocos, os espaos) (Coutinho apud Holanda, 2007). Em que espcie de sentido esttico, ritual e social pode residir o prazer de flanar por um espao que aparenta artificialidade, carece de efervescncia, repetitivo, vazio de diversidade, vazio de pessoas, vazio de alternativas? Esse parece ser o impasse do novo artefato no Eixo Monumental. Mas timidamente comeam a acontecer exposies ao ar livre, especialmente de arte contempornea, indicando futuras apropriaes do espao. Tais eventos esto a indicar que, pouco a pouco, a praa em torno do museu ser uma nova alternativa para a realizao de eventos na Esplanada, tais como ocorre em outras situaes similares no mundo: Paris (Beaubourg), Bilbao (Guggenheim), So Paulo (MASP), Londres (Tate Modern Gallery) etc. Conforme nos lembra Holanda (2007), os espaos (ruas, avenidas, praas), lugares abertos na paisagem natural, que seriam os elementos por excelncia da linguagem arquitetnica; afinal neles que estamos imersos. de se esperar que as visitas ao museu sirvam como argumento para se frequentar a praa que o rodeia. Isso, desde que a utilizao destes lugares abertos sejam adaptados para atividades que garantam interaes sociais, alm da ida s exposies. A imagem a seguir permite visualizar a atmosfera exterior do novo espao cultural da capital da Repblica.
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Foto 4 Perspectiva vista do alto da rampa do museu, vendo-se a biblioteca em primeiro plano, o Conjunto Nacional direita e, ao fundo, a torre de TV. Interessante perceber como a plataforma da rodoviria se integra ao solo na perspectiva observada.
A SUBREA DO COMPLEXO MUSEU E BIBLIOTECA COMO CENTRO DE BRASLIA

Braslia, resultado de um desenho na prancheta de um arquiteto urbanista no deixa de ser genial como proposta formal. Entretanto, sua implantao traz ideia original a interferncia na vida social, mesmo tendo que se contrapor orientao conceitual da arquitetura racionalista que tira das ruas todas as suas dimenses sociais, culturais, simblicas e emocionais. A cidade est ainda se consolidando e, portanto, as prticas de uso e ocupao de seu espao ainda causam surpresas ao observador mais atento. A proposta original para a Esplanada j antevia a futura diversidade de uso desta subrea do Plano Piloto. Assim, no Relatrio do Plano Piloto de Braslia, est explicitado que o setor cultural ser tratado maneira de parque para melhor ambientao dos museus, da biblioteca, do planetrio, das academias etc. (Costa, 1991,p.24). Na proposta, o conjunto da esplanada deve prosseguir desimpedido at alm da plataforma, onde os dois eixos urbansticos se cruzam. Na proposta h, ainda, ntima articulao entre a plataforma superior da rodoviria e a inferior. Alm de guardar a perspectiva da Esplanada, vista do alto da plataforma, com exceo de suas bordas (ao Sul, um edifcio ainda sem uma funo precisa; ao Norte, o Teatro Nacional) com gabaritos baixos e uniformes, constituindo no conjunto um corpo arquitetnico contnuo. A vista para Oeste, do alto da plataforma, mostra os dois shoppings, com gabaritos relativamente elevados, onde se situam lojas, escritrios, consultrios e sedes de empresas e autarquias.9 Lucio Costa, revisitando o Plano Piloto em 1987, se surpreende com a realidade da sua rodoviria:
eu sempre repeti que essa plataforma rodoviria era o trao de unio da metrpole, da capital, com as cidades-satlites da periferia. um ponto forado, em que toda essa popula148 R . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 1 1 , N . 2 / N OV E M B RO 2 0 0 9
9 o trfego local, situou-se ento o centro de diverses da cidade (mistura em termos adequados de Picadilly Circus, Times Square e Champs Elyses (Costa, 1991, p.24).
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o que mora fora entra em contato com a cidade ... Isso tudo muito diferente do que eu tinha imaginado para esse centro urbano, como uma coisa requintada, meio cosmopolita. Mas no . Quem tomou conta dele foram esses brasileiros verdadeiros que construram a cidade e esto ali legitimamente ... Eles esto com a razo, eu que estava errado. Eles tomaram conta daquilo que no foi concebido para eles. Foi uma bastilha. (Costa, 1987.)
Foto 5 Estao rodoviria urbana do Plano Piloto de Braslia. Foto: Diego Loureno Carvalho. Proftica percepo, esta do autor do plano urbanstico de Braslia. Entretanto, pouco surpreendente para ns, pois sabemos que no se funda uma cidade. Ela o resultado de processos sociais que na interao se manifestam no territrio fazendo aparecer formas urbanas muitas vezes inesperadas. A abordagem sociolgica da cidade tem como tarefa ultrapassar sua representao puramente espacial/territorial; considerar, de incio, que o objeto da sociologia so as interaes sociais e os processos de mudana que nelas e a partir delas ocorrem. Todos estamos de acordo que cidade sinnimo de sociedade, especialmente como corpo poltico, um lugar de produo de relaes. A palavra cidado considerava os indivduos em razo de seu pertencimento a este corpo. Esquecemos muitas vezes a origem etnolgica do termo, que se refere cidade. Da mesma forma, o termo poltica, que vem da polis grega. Da mesma forma ainda, a concepo de espao pblico, que designa, no sentido figurado, espao do debate ou da comunicao, e, no seu sentido prprio, o conjunto dos espaos urbanos, goras, fruns, praas pblicas, ruas onde os homens podem se juntar para debater assuntos da cidade ou mesmo manifestar suas opinies. Assim, na contemporaneidade, a existncia de lugares de encontro, onde h a possibilidade de ver e ser visto, de discutir assuntos diversos, continua sendo constitutiva da cidade como fato social, por mais que o uso do espao pblico venha se alterando. Os equipamentos de acesso coletivo (praas, ruas, feiras, museus etc.) podem ser compreendidos na sua funo de socializao. No se trata aqui de entend-los como unidades de produo de alguma mercadoria especfica: so, sobretudo, artefatos coletivos cuja principal funo a circulao de pessoas, de smbolos que compem as construes identitrias. A cidade e seus equipamentos coletivos assumem ento a figura de uma totalidade complexa, de uma unidade que desenha suas instituies no espao da representao. A cidade na sociologia , portanto, o lugar do no falado do no dito, do mostrado.
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A imagem de Braslia esteve sempre marcada pelo signo de excepcional ou de extraordinrio, ainda que se tenha de certa forma banalizado suas prprias caractersticas, muito provavelmente pela sucesso de eventos polticos e burocrticos desgastantes que terminam por se confundir com a cidade. Viver em Braslia significa, assim, manter certa intimidade com tudo aquilo que ela contm de teatral, em excesso ou exuberncia, exposto cotidianamente na mdia nacional. Entretanto, para os seus habitantes h ainda a percepo de que uma cidade est, cada vez mais, se consolidando num processo em que esto todos envolvidos. Este sentimento se renova na medida em que novos investimentos so feitos para dispor a cidade de infraestrutura (como o metr ou a expanso da rea residencial para o Noroeste da cidade) ou completar o projeto original (como o novo espao cultural da Repblica). Neste movimento de criao da cidade, o seu uso por seus habitantes vai tambm se redefinindo. H uma dinmica intraurbana particularmente na sua dimenso microespacial, que pode ser observada quando nos debruamos sobre a sua lgica de ocupao, tanto por pessoas como por atividades. Ao mesmo tempo, existem ainda processos que envolvem a cidade no seu conjunto. Esse pode ser o caso da consolidao do centro de Braslia. Pela sua caracterstica de polinucleao e at mesmo pela setorializao das suas funes no seu plano urbanstico, fomos sempre convencidos de que a cidade no tinha um centro. O Plano Piloto guarda uma imagem de ordem, de uma rigidez frrea que se contrapem anarquia do espao da cidade tradicional. Esta ordem caracterstica do Plano Piloto funciona com a contribuio a um desenho linear e para uma sociedade aparentemente estvel. Termina produzindo um modelo de apropriao do espao pelos moradores que se condiciona ao ngulo reto de suas vias, ausncia de cruzamentos, circulao motorizada, num distanciamento do contato direto com a cidade. Ela se mantm distante e toda forma de apropriao de seu espao aparece como concesso e no como direito. Este desenho se rebate na lgica social da cidade que se apresenta como algo estruturado em camadas que parecem se superpor umas s outras, sem jamais se misturar. Tendo sido apropriada imediatamente aps sua inaugurao pela classe mdia, e contando sempre com irrestrita ateno do Estado sua manuteno, adquire imediatamente a caracterstica autnoma das formas individualistas de existncia social (Giddens, 1975). Ope-se, assim, a outras lgicas urbanas dentro do DF que se desenvolvem nas cidades-satlites e mesmo nas cidades de seu entorno. Estas distintas formas urbanas produzem espaos com tempos tambm distintos, o que termina por transformar o DF numa rea urbana como as demais do pas, ou seja, com elevada dose de heterogeneidade socioespacial, dentro da qual Braslia aparece como exceo. Entretanto, a definio de um centro permanece em pauta, apontando que a cidade est ainda incompleta. A noo de centro ou a determinao de centralidade que da resulta se baseia na soma de elementos distintivos (forma, funo, posio etc.), os quais nas suas inter-relaes lhe atribuem conotaes especficas. O centro se produz por trs ordens de fatores (Ostrowetsky, 1994): 1 o centro de um conjunto que permite a identificao (espao monumental, com capacidade de agrupamento que simboliza a cidade do ponto de vista poltico, jurdico e religioso); 2 o centro como sinergia (a parte pelo todo) que representa, por sua essncia, o papel poltico e administrativo de toda a cidade;
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3 o centro como ponto de convergncia e espao de concentrao, o qual confere a certo lugar o valor de ncleo e que, por sua vez, define metaforicamente seu contedo essencial de centralidade mais do que sua posio real no espao urbano. Estas trs ordens de fatores de centralidade no so excludentes e podemos utilizlas para refletir sobre o Eixo Monumental, particularmente sobre a subrea em torno da rodoviria. Objetivamente, nos perguntar se a configurao da rea onde esto situados os novos artefatos na Esplanada e a forma de sua utilizao alteram a maneira com que os indivduos e os grupos se localizam e se movem naquele espao, e qual seria a modificao visvel nas condies de encontros e esquivanas interpessoais, assim como para a visibilidade do outro. Sem dvida a sua capacidade de agrupamento inegvel, alm do fato de que nas suas proximidades, ao alcance dos olhos, est situado todo o arcabouo material do Estado, na Esplanada dos Ministrios. o espao da poltica nacional, lugar das grandes manifestaes pblicas na cidade. Entretanto, afora o espao dos shoppings onde h um comrcio e a prestao de servios permanentes, a utilizao desta subrea, especialmente na Esplanada, no se faz de forma corriqueira no cotidiano. Por ter uma elevada utilizao como lugar de passagem, fica-se com a sensao de ociosidade, com suas caladas vazias praticamente o dia todo, mesmo na hora de maior movimentao. E, no entanto, conforme j frisamos, um dos lugares de maior circulao de pessoas dentro do Plano Piloto, com elevado potencial de polarizao. Isso sem lembrar os aspectos simblicos que o lugar contm e que remetem a outros elementos maiores do que o prprio Museu. Entretanto, a proposta original de fazer desta subrea o centro da cidade no se completou ainda. A inaugurao do novo museu preenche parte desta funo, na medida em que se apresenta como uma nova possibilidade de uso coletivo deste espao, integrandoo um pouco mais lgica social da cidade. Insistimos nesta dimenso, pois o que se tem hoje , sobretudo, a utilizao da Esplanada para eventos polticos nacionais. A populao do DF se v em parte excluda do seu uso cotidiano, mesmo porque sua funo ainda se restringe s funes administrativas do Estado. Temos no Distrito Federal uma pluralidade de formas de vida se materializando em linguagens espaciais diversas e heterogneas que, na essncia, podem ser lidas como sntese de uma sociedade aberta nos termos popperianos, segundo os quais a magia cede lugar para decises pessoais, em pleno processo de consolidao identitria. O peso simblico do Plano Piloto (especialmente do seu Eixo Monumental) enorme e monopoliza as representaes sobre Braslia. A possibilidade de permitir ou de ampliar o acesso rea por parte dos habitantes do DF pode significar uma efetiva apropriao do espao da cidade pela populao local. O Espao Cultural da Repblica pode, portanto, ser lido como mais um elemento formador da identidade cultural da cidade vista na sua dimenso heterognea, pois autoriza a utilizao daquele territrio, at ento monofuncional e monopolizado pelo funcionalismo pblico exclusivamente como lugar de passagem. Podemos retomar mais uma vez a Holanda (2007, p.124) e lembrar que as pessoas se fazem humanas pelos sistemas simblicos que inventam, pelas maneiras de criar e usufruir dos lugares.10 Isso especialmente vlido se nos ativermos facilidade de acesso ao novo artefato urbano que rompe com a setorializao tradicional do espao da cidade, que at o momento tinha apenas a Torre de TV como referncia de alternativas de uso territorial do Plano Piloto (seu Eixo Monumental) por outras camadas sociais, com outros fins alm do trabalho.11 Particularmente o acesso cultura escandalosamente desigual, inclusive em raR . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 1 1 , N . 2 / N OV E M B RO 2 0 0 9 151
10 Mais ainda: Prtica humana perceber estmulos visuais de uma sequncia de ruas e praas e, a partir disso, formar uma imagem mental estruturada (aspectos topoceptivos); emocionar-se diante da leveza da arquitetura de Oscar Niemeyer (aspectos afetivos) (Idem, 1991, p.124). 11 A Torre de TV onde se realiza uma tradicional feira de artesanato do DF e tem sua acessibilidade garantida pela proximidade da estao rodoviria, tal qual o novo museu, s que no sentido oposto ao da Torre, em direo Esplanada dos Ministrios.
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12 De fato, o Distrito Federal reproduziu a realidade social do pas de forma radical, pois alm de express-la no territrio, expressou-a tambm no simblico do lugar. 13 O poder dogmtico que pleiteia o tombamento do Plano Piloto, num contexto urbano heterogneo como o do DF, se baseia numa ordem que aquela do tempo estagnado ou repetido ad aeternum; esta a ordem do monumento histrico, em que o tempo o tempo natural, fsico. Ignora a existncia de um outro tempo, igualmente natural, no sentido fisiolgico e no fsico. o tempo do desenvolvimento, que se refere ao tempo do fenmeno vivo. 14 O Grupo de Trabalho Braslia (GT Braslia), formado ainda no incio dos anos 80 por profissionais da Universidade de Braslia, do governo do Distrito Federal e da Fundao Pr-Memria, teve com objetivo traar e definir parmetros para a poltica de preservao do patrimnio do Distrito Federal. A proposta do grupo de ampliar a rea a ser preservada de forma a abranger realidades preexistentes no foi incorporada no processo de tombamento.
zo do padro territorial de uso e ocupao do solo, torna-se mais efetivo, rompendo com esta lgica excludente que impera em Braslia.12 Quando do tombamento da cidade, pouco se falou sobre o componente social do Plano Piloto, ou melhor, foi uma dimenso completamente descartada.13 Nesse sentido, o tratamento preservacionista dado a Braslia, que parte do entendimento da cidade como obra de arte acabada, poderia estar significando que congelamos uma experincia nica nas suas potencialidades de explorar o novo.14 O novo artefato introduz um novo elemento neste debate, apontando que talvez a proposta original tivesse mritos ainda pouco explorados na sua concepo. Nesta perspectiva, podemos considerar que uma cidade se constri ao longo de uma histria que lhe prpria, histria em permanente movimento. Como acumulao de signos, de bens, de pessoas, de equipamentos, ela tambm memria, fluxos. Temos, entretanto, que consider-la como fenmeno fragmentrio em que as partes se unem por fios invisveis, muitas vezes em situaes de tenses implcitas ou explcitas. Em outras palavras, trata-se de fenmeno que s se compreende como totalidade, mesmo se recortado em pedaos que renem pessoas, riquezas e atividades antes dispersas. Cabe lembrar ainda que, ao contrrio do campo econmico, os campos simblicos, como o religioso ou artstico, supem que os agentes que nele atuam sejam desinteressados e que as trocas que a se realizam no sejam trocas monetrias. Ao refletir sobre uma cidade-capital deve-se levar em conta que o Estado, sendo uma abstrao real, s existe no espao da representao, como territrio, um mapa no qual se distribuem as instncias administrativas: regies, estados, municpios, capitais. O Estado , assim, o capital institucionalizado, e uma das cidades se destaca como cidadecapital do Estado, marcando uma importante dimenso de sua identidade.
A TTULO DE CONCLUSO
na dimenso interna cidade que estamos insistindo sobre o lugar que os novos artefatos arquitetnicos vo ocupar. O Eixo Monumental, conforme j frisamos, o lugar das grandes manifestaes da sociedade brasileira, o lugar da poltica nacional. E justamente o fascnio que este lugar emite tambm o que motiva indivduos e famlias a optarem por Braslia. So duas lgicas de apropriao da subrea que se apresentam. Uma, que se deve ao papel de capital poltica, e outra, que se deve ao lugar de opo de moradia e construo de trajetrias de vida. No so excludentes, pois em ambas a forma como meio de aprendizado dos lugares responde a expectativas sociais, genricas ou especficas, colocadas pelo prprio processo de conhecimento que termina por dar sentido forma urbana. Kohlsdorf (1996) chama ateno para a vertente que avalia a forma dos lugares por sua resposta a expectativas psicossociais, ou seja, como adquire sentido afetivo para seus usurios. A afetividade tem sido definida pela identificao emocional das pessoas com os lugares, qualificados como hospitaleiros, alegres, frios, agressivos, estimulantes, montonos etc. Ao lado desta expectativa h ainda duas outras a esttica e a informao que, juntas, do sentido apreenso da forma dos lugares, e nos so teis para perceber a maneira como os habitantes do DF captam o significado daqueles novos artefatos de uso coletivo. H uma nova possibilidade de usufruto do territrio sagrado da capital e, na medida em que o acesso generalizado aos diferentes grupos sociais, h tambm a democratizao do espao da poltica materializado no Eixo Monumental de Braslia.
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Baseados nas consideraes apresentadas, vamos procurar agora responder a algumas das questes colocadas, de maneira explcita ou implcita, neste texto. Elas so de naturezas distintas: a formao da identidade de Braslia, os limites ainda presentes na proposta at agora implementada do projeto original do Plano Piloto, a diversificao do uso da subrea do Eixo Monumental em relao aos novos artefatos instalados. A primeira delas talvez seja a que sintetiza com mais propriedade as demais, pois resume grande parte do contedo do texto. Braslia, como experincia de cidade nova, no possui um passado que se prende nossa historia urbana. A sua origem caudatria de um movimento que ocorre na concepo de cidade que vigorou, especialmente a partir do sculo XX, e que se guiou pelas implicaes das guerras na Europa e pela necessidade de reconstruo das cidades ento destrudas. Estaria a a proposta urbanstica do modernismo, estabelecendo que as construes contemporneas no deveriam orientar-se pelo passado, o que fez com que a cidade da segunda metade do sculo passado se desenvolvesse por rupturas histricas, como se nela no houvesse laos temporais (Kohlsdorf, 1996). A racionalidade do seu plano urbanstico, mesmo se procurando resgatar aspectos da cultura brasileira, no escapa a esta lgica futurista. Cabe ainda lembrar o componente polticoideolgico na sua concepo, que antevia atravs do desenho a possibilidade de uma sociedade nova, de um homem novo. Sem as implicaes da lgica concorrencial do mercado, pde-se implantar um piloto de cidade original em que as propostas da prancheta foram implementadas praticamente como imaginadas. J se analisou e criticou bastante as implicaes deste gesto (Holston, 1993; Holanda, 2002; 2007; entre outros). Entretanto, no se pode negar que a cidade deu certo. Ela se firmou como representao da nao, tanto quanto smbolos como a bandeira e mesmo o hino nacional. Esta posio no cenrio urbano e simblico brasileiros implica certas responsabilidades por parte do Estado na preservao desta experincia. A segunda ordem de questes refere-se aos problemas que comeam a aparecer justamente pelo fascnio que a cidade exerce sobre populaes disponveis para migrar, para as quais o novo ncleo passa a contar como uma alternativa plausvel de destino e fixao. A heterogeneidade social que vai ento caracterizar o seu espao vai recolocando questes sua viabilidade, questionando a sua prpria concepo original que, na sua dimenso intraurbana, passa a ser uma exceo dentro de um territrio diversificado. Assim, como exceo que o seu Plano Piloto continua a ser a sntese da nova capital e, simbolicamente, segue representando a essncia das subjetividades que optaram por Braslia. Ao lado do controle exercido pelo Estado, hoje a cidade divide esta funo com mecanismos do mercado imobilirio, particularmente pelo lucro que pode se obter com a expanso de seu ambiente construdo. Assim, como espao de exceo, o Eixo Monumental permanece o seu mais precioso territrio, pois sintetiza simbolicamente a prpria cidade, lugar onde ainda se pode executar o que ainda falta da proposta original. Finalmente, a anlise dos novos artefatos que compem o Espao Cultural da Repblica no Eixo Monumental se guiou por aspectos ligados ao seu potencial de utilizao, em que o espao visto como um objeto de consumo, que determinado, antes de tudo, pela sua prpria natureza. Trata-se, portanto, de um produto potencialmente capaz de favorecer o desenvolvimento de interaes humanas e inserir aquela subrea na dinmica mais ampla da cidade, vista no seu conjunto. A acessibilidade que se promove com estes novos artefatos que oferecem bens culturais para uma ampla parcela de populao do Distrito Federal, num local at ento exclusivo do Estado e seus funcionrios,
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Brasilmar Ferreira Nunes professor do Depto. de Sociologia e do Programa de Ps-Graduao em Sociologia e Direito (PGSD) da Universidade Federal Fluminense; colaborador do Programa de Ps-Graduao em Sociologia da UnB e pesquisador do CNPq e FAPERJ. E-mail: bnunes.uff@gmail. com. Artigo recebido em maio de 2009 e aprovado para publicao em setembro de 2009.
redimensiona o prprio sentido de apropriao do espao da cidade. A Esplanada dos Ministrios que , no cotidiano do morador da cidade, um corredor de trfego sem maiores atrativos, pouco a pouco se transforma num territrio de usos diferenciados, mltiplos. Modificam-se os mecanismos de sua apreenso na medida em que se trata de um lugar com elevada dose simblica da funo de capital da nao, constitutivo da identidade tanto da cidade como de seus moradores. A forma do novo complexo arquitetnico de tal maneira original que se destaca imediatamente quando se olha para a Esplanada, concorrendo tanto com o edifcio do Congresso Nacional como com o da Catedral, dois cones da arquitetura de Braslia. Podemos recuperar a reflexo de Lefebvre (2001) segundo a qual o direito vida urbana se traduz pelo seu uso como lugar de encontro e de interaes sociais, onde inmeras possibilidades humanas de vida em sociedade podem se apresentar.
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B S T R A C T We seek in this text to analyze the impact of the new museum and public library built in the Monumental Axis in Brasilia, supplementary part of the original proposal from Lcio Costa of a cultural corridor to attend some functions of city-capital. The analysis relies primarily on intra-urban, in a sense that seeks to capture the implications of these new artifacts in the everyday life of residents of the District and use that opens to a subarea hitherto relatively idle within the Plano Piloto. Our hypothesis is that its construction as it expands and diversifies its use makes space available to other social groups and will produce changes in ownership of the Plano Piloto for Braslia's population as a whole, increasingly consolidating the designed city. The new accessibility to the new space caused by its constitutive elements allows us to decode the dynamics and process of ownership of this territory. To do so an ethnographic study will be made in order to realize the expansion of the influence of other groups in the space until then restricted on the Monumental Axis, in an effort to take back criticism of the concept of socio-spatial segregation.
E Y W O R D S planning.
Brasilia; museum; urban culture; socio-spatial segregation; urban
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A FORMA URBANA COMO PROBLEMA DE DESEMPENHO

O IMPACTO DE PROPRIEDADES ESPACIAIS SOBRE O COMPORTAMENTO URBANO
VINICIUS M. NETTO RO M U LO K R A F TA R
E S U M O O artigo traa crtica a indicadores urbanos usuais, baseados na intensidade de presena de caractersticas ou propriedades, e aponta a necessidade de indicadores de comportamento definidos pelo conhecimento do impacto da trama de propriedades espaciais sobre as dinmicas da cidade indicadores verdadeiramente de desempenho, aptos a avaliar a cidade como fenmeno dinmico e relacional, no qual seus componentes e dimenses tm efeitos uns sobre os outros. Indicadores capazes de capturar, por exemplo, os modos como diferentes padres de morfologia podem impactar a vida microeconmica, a socialidade urbana ou o ambiente em nveis de influncia sobre tendncias de menor ou maior dependncia veicular na movimentao intraurbana. Para tanto, lana os fundamentos tericos e metodolgicos para um novo sistema de indicadores arranjados em dois eixos: metaindicadores de desempenho (equidade, eficincia, qualidade espacial e sustentabilidade) e dimenses urbanas (morfologia, dinmica socioeconmica, limiares urbanos e relaes cidadeambiente).
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Desempenho e comportamento urbano; indicadores
INTRODUO
As aes de produo urbana parecem estar atingindo preocupantes limiares em nosso pas limiares que evidenciam riscos para o prprio funcionamento das cidades brasileiras. Formas de crescimento espacial, ora por densificao possivelmente excessiva de reas intraurbanas ora induzindo padres de disperso perifrica, vm esgotando infraestruturas e impactando sua dinmica, impondo dificuldades severas de mobilidade e, paradoxalmente, aumento do grau de dependncia de transporte. As externalidades de padres potencialmente perdulrios de urbanizao parecem repercutir sobre a prpria equidade, eficincia e continuidade da cidade como suporte vida social e sobre suas inseres ecossistmicas. As relaes entre produo econmica e urbanizao tm se caracterizado por uma desconexo entre aes de urbanizao e seus efeitos, tanto internamente em nossas cidades quanto externamente. A problemtica relao entre crescimento, industrializao, impactos ambientais e a limitao de recursos energticos tem afirmado a cidade principal locus da produo expressa no prprio processo de urbanizao do pas como tema central na discusso do desenvolvimento, eficincias e ineficincias econmicas e energticas, e impactos sobre o ambiente natural. No entanto, parecemos atravessados por uma dificuldade em identificar quais so exatamente os problemas de nossa urbanizao quais aspectos da forma e do crescimento de nossas cidades gerariam impactos negativos sobre quais dinmicas socioeconmicas
e seu ambiente externo. De forma mais grave, observa-se um distanciamento entre esta crescente preocupao e o desenvolvimento de estratgias e instrumentos que permitam identificar de forma sistemtica o problema urbano como relacionado a aspectos de comportamento tidos como desejveis. Atento ao carter potencialmente problemtico dos padres espaciais da cidade brasileira e a importncia do seu conhecimento, teceremos uma crtica aos indicadores urbanos usuais, baseados na intensidade de cobertura ou presena de caractersticas ou propriedades e no verdadeiramente de desempenho. Apontaremos a necessidade de produo de indicadores focados no impacto da trama de caractersticas e propriedades urbanas sobre as dinmicas muiltidimensionais de nossas cidades. Propomos a construo de um mtodo para objetivao desses comportamentos e problemas urbanos sob forma de duas contribuies: (i) os indicadores propostos operam sobre propriedades do urbano capturadas na sua natureza sistmica, partem de uma viso da cidade como complexo de interaes e inter-relaes ativas entre elementos constitutivos, caractersticas morfolgicas e implicaes socioeconmicas e ambientais; (ii) tais propriedades so usadas para a definio de indicadores capazes de identificar sua influncia no comportamento urbano, considerando de forma explcita o problema da mudana em tais elementos, caractersticas e implicaes como fatores ativos nas dinmicas da cidade como um todo. Esse conjunto de indicadores sistmicos desenvolvido em dois eixos de abordagem: categorias de desempenho (qualidade espacial e eficincia, equidade, e sustentabilidade urbanas) e indicadores do estado de dimenses urbanas (estados da morfologia da rede urbana e da forma construda, dinmicas socioeconmicas, os limiares da estrutura urbana face a processos de auto-organizao e relaes entre cidade e ambiente).
DE INDICADORES DE PROPRIEDADES A INDICADORES SISTMICOS DO COMPORTAMENTO URBANO

As dificuldades da cidade brasileira tornam explcitas as fissuras entre o ideal das prescries generalistas dos planos normativos e a complexidade das transformaes urbanas, bem como a seriedade dos impactos delas sobre as dinmicas sociais e econmicas. Tais fatores so de difcil captura discursiva: eles envolvem a anlise de intensidades de presena e relacionalidade, as quais terminam por requerer uma metodologia tambm quantitativa. A maneira mais eficaz de conhecer o comportamento de sistemas urbanos, dada a multiplicidade e simultaneidade de seus processos, mostra-se atravs de indicadores da forma e dinmica urbana como parmetros centrais em estratgias de aumento da viabilidade urbana. Recentemente, o debate em torno de formas urbanas sustentveis tem envolvido a produo de indicadores variados, a maior parte produzida fora do pas, essencialmente baseada em correlaes entre aspectos do urbano capturados atravs de mensuraes simples de estado com base em caractersticas da forma visvel uma abordagem que pode ser traada de volta aos estudos da relao entre geometria (implantao, volumetria e tipologias resultantes) e capacidade de densidade ou potencial construtivo (Martin & March, 1972). Entretanto, tais abordagens tm mostrado limitaes: (i) grande parte dos indicadores ou so meros apontamentos de taxas de proporo entre fatores como compacidade, distncias internas, tempos de viagem, consumo de combustvel e estmulo eficincia no uso do transporte coletivo (Burton, 2002), e a promoo de economias de escala e provi158 R . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 1 1 , N . 2 / N OV E M B RO 2 0 0 9
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so de servios e facilidades (Chen et al., 2008). Elas tm apontado correlaes simples (graus de co-incidncia) positivas ou negativas entre a presena ou ausncia de certos fatores, como a compacidade, e certos efeitos urbanos, como externalidades ambientais ou disponibilidade de servios, sem apontar com firmeza as relaes causais que explicariam tais co-incidncias ou amarrar sistemicamente como tais fatores da morfologia de fato influenciam essas dinmicas atravs da identificao de quais seriam as linhas de causalidade (e o que haveria de contingncia) ligando aspecto identificado e efeito urbano; (ii) descries de desempenho fixadas nas caractersticas superficiais da forma urbana tm se mostrado pouco aptas a considerar a morfologia como suporte a atividades e agentes em constante interao e mudana. A relao entre morfologia como um sistema de unidades espaciais, arquitetnicas, irregularmente distribudas, social e economicamente interativas dentro da dinmica da cidade, e mediadas por uma rede espacial de caminhos apresentando nveis diversificados de acessibilidade interna, no problematizada. Esses itens mostram uma severa inadequao de avaliaes baseadas em aspectos profundamente no sistmicos em sua considerao do urbano. O ponto de partida para a concepo de um sistema de anlise de desempenho sistmico, dinmico e espacial foi estabelecido por Bertuglia et al. (1994). A ideia central a constituio de um sistema de representao da cidade que permita descrever seus sucessivos estados e analisar seu desempenho integradamente. Isso pressupe consistncia entre aspectos, suas relaes e diferentes parmetros. O ncleo seria um mtodo capaz de representar a dinmica socioespacial, secundado por um conjunto de indicadores que usem as mesmas variveis, acionadas sistematicamente a cada cenrio. Desde 1994, a representao do urbano evoluiu dos modelos multicausais de equilbrio aos modelos complexos, em que as relaes causaefeito so verificveis a priori somente no plano das relaes entre componentes elementares do sistema (nvel micro), a forma macro emergente, e a dinmica fora do equilbrio. A partir disso, uma extensa produo de novos meios analticos de conhecimento da dinmica urbana tem ocorrido, sem que, entretanto, a proposta de Bertuglia tenha sido revisitada e atualizada. Estes instrumentos, conhecidos como Sistemas de Suporte ao Planejamento (SSP Planning Support Systems), trazem indicadores baseados na anlise de benefcios locacionais para consumidores e proviso de oportunidades para fornecedores finais. Desempenho entendido como a eficincia da localizao de servios, verificada pela sua acessibilidade em relao a um padro de localizao de potenciais consumidores, em abordagens baseadas no trade off entre custos de transporte e localizaes que maximizam as vantagens do consumidor. Indicadores sociais incluem variveis de qualidade de vida. Tais sistemas tm importncia central para servir ao planejamento urbano em tempo real e tm sido apontados como uma tendncia para a prxima dcada, na aproximao entre as instncias de pesquisa e de deciso (Batty, 2007). Contudo, processos geradores de aglomerao, como aumentos de produtividade na economia urbana, no so considerados: a cidade tida como um estado sobre o qual se extraem indicadores de intensidade e distribuio de benefcio locacional. Observa-se nesses estudos, ainda, a ausncia de elementos de avaliao de desempenho: os graus de eficincia, equidade e sustentabilidade das distribuies espaciais (sob forma de padres de densidades compactas ou fragmentadas, com diferentes graus de disperso) sobre as dinmicas dos agentes urbanos. Tm-se produzido medidas de intensidade da presena de uma certa caracterstica em dada condio ou contexto, o que d ideia de maior ou menor adequao ou qualidade da caracterstica em si (por exemplo, maior ou menor acesR . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 1 1 , N . 2 / N OV E M B RO 2 0 0 9 159
sibilidade), mas no da implicao desta caracterstica no desempenho urbano (os efeitos de um certo nvel de acessibilidade para as dinmicas do sistema urbano ou no consumo de recursos energticos). Tais implicaes permanecem apenas no campo das suposies. A ideia de desempenho deveria pressupor o comportamento relacional de componentes e processos urbanos no tempo: o conhecimento do grau de vnculo entre aspecto urbano e seus efeitos. Em outras palavras, o papel dos indicadores o ponto-chave na definio de parmetros seguros de avaliao capturar os efeitos da presena e intensidade de uma certa caracterstica na natureza e qualidade dos comportamentos urbanos, e dar respostas perguntas fundamentais do ponto de vista das correntes preocupaes com a viabilidade urbana, como qual o impacto na variao de uma dada caracterstica espacial sobre a sustentabilidade social ou microeconmica de uma cidade?. Vemos, assim, a necessidade de instrumentos capazes de mostrar as implicaes de padres e transformaes morfolgicas (observadas empiricamente, simuladas em cenrios hipotticos ou decorrentes de aes de planejamento), sobretudo nos potenciais de interao de agentes socioeconmicos, as localizaes das atividades futuras em reas da cidade e as configuraes edificadas envolvidas digamos, o efeito do aumento da compacidade sobre a compresso de interaes e o apontamento dos possveis ganhos ou perdas de produtividade com o aumento de interatividade socioeconmica como externalidade da densificao em um cenrio urbano. Os indicadores disponveis simplesmente no tm feito tais conexes: eles apontam a intensidade de propriedades, mas no indicam suas implicaes ou seus efeitos potenciais sobre outras propriedades, dimenses e dinmicas do urbano. Epistemologicamente, a pesquisa de desempenho urbano depende da demonstrao de relaes ao menos parcialmente causais entre fatores e caractersticas da forma e dinmicas urbanas, ou, de modo menos linear, entre forma e dinmicas urbanas sobre outras dinmicas frequentemente mais complexas, volteis e imprevisveis. Sua utilidade na verdade depende da identificao, entre todas as contingncias e no linearidades inerentes ou no entorno dessas relaes, de feixes de causalidades intrnsecos a elas. Tais mtodos devem ser teis tambm para demonstr-las, ao confrontarem-se com casos reais, especialmente comparativamente. Em outras palavras, no centro da preocupao com desempenho e da construo de um mtodo de anlise, h a necessidade de se estabelecer pontos de causalidade (ao menos parciais) que nos permitam reconhecer dependncias entre propriedades urbanas e qualidades do comportamento urbano, e isolar aspectos problemticos a serem tratados com aes de planejamento, em uma cidade analisada. Portanto, um mtodo de anlise de desempenho deve buscar primeiramente consistncias na identificao dessas causalidades parciais, pois sua construo depende da aferio da existncia das implicaes entre presena de fatores e efeitos, traduzida na quantificao das propriedades e operaes entre indicadores. Em outras palavras, as operaes internas de um mtodo de anlise inevitavelmente dependem de (e evidenciariam) tais feixes de causalidade, seus limiares e pontos de inflexo, criticalidade e mudana e possibilidades de bifurcao e mesmo inverso quando a presena de uma propriedade com base em certa intensidade (ou na presena de outra propriedade) passa a ter efeitos eventualmente inversos sobre o sistema urbano. A dependncia entre anlise de desempenho e a identificao de causalidades parciais, condicionais, certamente ligadas a contingncias e imersas em complexidade, so simultaneamente a fraqueza metodolgica e tambm a raison dtre destes mtodos: sem apontar a probabilidade de certos efeitos sob certas condies, tais mtodos tornam-se inteis. Metodologicamente, uma forma de fazer isso termos o usual indicador especfico apontando a intensidade de presena de determinada propriedade; e uma segunda opera160 R . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 1 1 , N . 2 / N OV E M B RO 2 0 0 9
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o: sua ligao a um segundo indicador geral, de comportamento, mostrando o efeito potencial da propriedade sobre outros aspectos do sistema urbano. As diferenas na intensidade de uma propriedade (como a compacidade) e seus efeitos (como a intensificao de centralidades, interatividade socioeconmica ou oportunidades espaciais) podem ser definidas e testadas atravs de simulaes tericas do aumento de unidades/agentes espaciais envolvidos, simulaes ento confrontadas com observaes de casos reais confronto que permitir a calibragem das relaes entre propriedades e dinmicas, e a consolidao das ponderaes obtidas pelos indicadores. O confronto a priori com o emprico na definio das causalidades entre propriedades e efeitos a aferio da sua implicao sistmica sob forma de diferenas conhecidas nos graus de sua relao o item central tanto na afirmao da relevncia dos indicadores verdadeiramente sistmicos de propriedades como na sua utilidade na gerao de indicadores do desempenho urbano em geral. Propomos que a anlise de desempenho vinculando caractersticas, dinmicas, relaes ou fatores urbanos, diversos em sua natureza, seus efeitos mtuos entre si e sobre o sistema urbano em geral, seja conduzida em dois eixos analticos, como formas alternativas, mas complementares, de verificao. Atravs de metaindicadores de desempenho, coincidentes com paradigmas de diferentes fases do desenvolvimento terico-urbano: eficincia (foco das preocupaes urbanas da dcada de 1960); equidade (paradigma nos anos 1970) e qualidade espacial; e, mais recentemente, sustentabilidade. Ou por meio da verificao direta de dimenses urbanas empiricamente reconhecidas, sob forma de metaindicadores de morfologia que combinam qualidades tanto do edificado como da rede espacial; dinmica socioeconmica ou relao entre agentes mediadas por espao; dinmicas de auto-organizao e os limiares do sistema urbano; relaes entre sistema urbano e sistema natural ou cidade-ambiente. Tanto os metaindicadores de desempenho como as dimenses urbanas envolvem aspectos particulares conjuntos de fatores capturados e reconstrudos teoricamente atravs de combinaes de sries de indicadores especficos1 (como compacidade ou acessibilidade). Indicadores especficos de caractersticas e propriedades (largamente o caso dominante na literatura em desempenho), estados e dinmicas sero propostos de modo a compor relacionalmente mais de um metaindicador. Este segundo caminho de anlise de desempenho tem a vantagem de certo apelo intuitivo para o planejador; ambos so naturalmente afins metodologicamente (utilizam combinaes de indicadores e operaes). Tambm sero formas de aplicao emprica, somadas possibilidade de anlise direta por meio dos indicadores especficos. Vejamos o modo de abordagem ou reconstruo terica do urbano de modo a permitir o nvel analtico e relacional demandado por essas intenes.
1 Veja trabalhos do grupo de pesquisa Sistemas Configuracionais Urbanos (UFRGS, UFPel e UFF Krafta, 1994; 1997); na literatura de indicadores, veja, entre outros, Bertuglia et al. (1994), Burton et al. (2002), Hasse & Lathrop (2003), e Chen et al. (2008); em estudos no Brasil, veja Ribeiro & Holanda (2006) e Ribeiro (2009).
REPRESENTANDO O URBANO
O exame do desempenho demanda a anlise das relaes ativas entre um sistema de materialidade marcada por sua durabilidade, rigidez e opacidade (o espacial) e um sistema substancialmente voltil (na forma de prticas e socialidades) (Netto, 2008b). O presente mtodo de anlise de desempenho considera nveis ontolgicos independentes como elementos reconhecidamente diferenciados, mas dependentes como elementos essencialmente interativos:
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Sistema espacial Sistema social Relaes exgenas
ambiental urbano agentes pluralizados, individuais agentes arranjados (ou reconhecidos) em redes estmulos macroeconmicos relaes interurbanas e regionais
Figura 1 Os nveis ontolgicos na anlise do comportamento de cidades. A srie de indicadores para o tratamento relacional dos elementos, relaes e dinmicas urbanas opera dentro e entre estes nveis. O sistema espacial aqui considerado um sistema de materialidades no exclusivamente fsicas, mas fundadas na rigidez e durabilidade do espao, composto pelo sistema espacial urbano e sua relao com um ambiente geogrfico natural, imediato e ativo, tanto como cenrio dos impactos das externalidades dos processos urbanos como na dependncia do urbano sobre quantidades de recursos nele disponveis. O sistema espacial urbano analisado em atratores (edificaes e seus contedos socioeconmicos e cognitivos), rede de espaos pblicos de acesso (ruas) e suas reas de ocupao (lotes, bairros etc.). O sistema social constitudo de agentes pluralizados, incluindo indivduos e agrupamentos na forma de instituies e firmas, eventualmente arranjados em redes de agentes por semelhana de condio social (caso dos indivduos e suas classes sociais) e papel econmico (consumidor, fornecedor, firma produtora de bens finais e bens intermedirios), e atividades produtivas e reprodutivas. Temos, assim, a possibilidade de incluir redes de agentes dentro e fora do sistema urbano analisado os quais completariam o leque de relaes socioeconmicas constituintes do urbano e permitiriam investigaes diretas da relacionalidade nas redes de agentes, como seu grau de coeso ou conectividade interna e externa, transmisso de informao etc. para fins de avaliaes direcionadas ao comportamento dos agentes em si. A abordagem ainda permite considerar as conexes entre o sistema urbano localizado (a cidade sob anlise) e dinmicas econmicas mais amplas, sob forma de suas relaes macroeconmicas ou regionais. Sugere-se que tais conexes sejam acrescentadas oportunamente ao mtodo sob forma de
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ndices de crescimento econmico como fatores exgenos de estmulo produo de bens e servios internos (taxas de crescimento econmico da regio que tendem a se replicar na produtividade das firmas internamente cidade em anlise).2 Prope-se a incluso das redes de agentes (envolvendo sobreposies) apropriando-se ativamente do espao e competindo por localizao para fins de sua prpria reproduo, ligadas a itens de eficincia e equidade, produzindo e interagindo no espao urbano:
I.
Redes de agentes individualizados ou parte de grupos sociais II. Redes de interao Fornecedor finalConsumidor final III.Redes de ligao Firmas intermedirias IV.Redes FirmaTrabalhador V. Redes Produtor espaoConsumidor espao A rede espacial que viabiliza as ligaes entre agentes coloca-se como elemento central nas relaes e na definio de hierarquias naturais de suas localizaes e suas vantagens aglomerativas. Ganhos de acessibilidade na produo (nas ligaes entre firma e entre setor) so to importantes quanto nas ligaes entre fornecedor final e consumidor final, ou entre oportunidades de trabalho e a localizao residencial dos trabalhadores. Indicadores devem permitir avaliar as condies da interao entre agentes a partir da nuvem atual de suas localizaes e avaliar a capacidade da estrutura urbana em dar suporte rede de interaes atual e potencial (orientada para anlise comparativa), como o grau de interferncia do espao urbano no potencial de interao nas redes de agentes, ou, mais detalhamente, o grau de interferncia da localizao dos agentes e da configurao da malha de acessos na interatividade nas redes e entre redes. Um sistema de anlise focada em comportamento urbano deve verificar padres de proximidade/distncia entre agentes, e ganhos/perdas em cenrios de novas localizaes ou modificaes na malha de acessibilidade sobre o desempenho e sustentabilidade econmica do sistema urbano. Apontamos aqui para as relaes entre interatividade dos agentes e a conectividade do sistema espacial: a correspondncia entre essas dimenses do fenmeno urbano item fundamental para seu desempenho. Parece relevante colocar a questo do papel da estrutura fsica urbana, suas possveis transformaes e modificaes em padres urbanos e produo de centralidades como hiptese central no exame do desempenho e dos estmulos urbanos, e modelar as redes de agentes que produzem aglomerao, competem por localizao, geram fluxos dentro e entre cidades e dependem tanto de distribuio de localizaes como de acessibilidade para sua produtividade e para a distribuio dos efeitos de suas externalidades sobre a cidade. Uma vez definidos os fundamentos tericos da abordagem ao problema urbano como profundamente sistmico, ativamente correspondente em suas dimenses ontolgicas (suas espacialidades e estruturas e suas socialidades e redes de interao), passemos definio dos indicadores de tais relaes e dinmicas.
2 A incluso das redes de interao entre Produtor de espao e Consumidor de espao em um submodelo de crescimento urbano ser contemplada em um estgio avanado da pesquisa. Outros estmulos econmicos sob forma de demanda e entrada de bens e servios considerados em quantidades de fluxos trocados no sero tema do mtodo de anlise de desempenho urbano. Veja a incluso destes fluxos no trabalho recente de Wilson (2007).
METAINDICADORES DE DESEMPENHO
Os indicadores individuais podem ser endereados em suas combinaes. Iniciemos pela rpida definio das formas de abordar o urbano de modo explicitamente sistmico a fim de preparar teoricamente o caminho para a definio de indicadores capazes de capturar relaes entre diferentes elementos e dinmicas do urbano.
QUALIDADE ESPACIAL A anlise de qualidade espacial refere-se s qualidades inerentes do casco da cidade, e tem sido tratada, no universo do planejamento urbano, de modo trivial, limitada a aspectos locais de microacessibilidade, conforto, bom desenho ou habitabilidade, todos atributos puramente locais. Sugerimos indicadores de cunho mais amplo e sistmico. A anlise de caractersticas espaciais e seu potencial impacto sobre habitantes no implicam juzos de valor formal, mas de aferio da interao entre forma construda, atividade urbana e habitante. Trata-se de um campo aberto, cujas exploraes existentes se resumem formulao de conceitos e, quando muito, explicitao de uma forma de aferio sem experimentao emprica e muito menos associao a sistemas de indicadores de desempenho mais avanados. A presena das caractersticas espaciais no garantia de existncia de qualidade espacial, entretanto, certo que sua presena contribui para situaes urbanas com potencial de mais alta qualidade espacial. Qualidade espacial trata de indicadores diretos da estrutura e das caractersticas do espao urbano (compacidade da forma edificada, acessibilidade, permeabilidade, distributividade e continuidade da rede espacial, mobilidade), da qualidade informacional desses espaos (identidade, navegabilidade, capacidade informacional), e das caractersticas locais do espao urbano em estreita relao com aquelas globais (continuidade da forma construda, microeconomicidade e socialidade). Traz em si a implicao dessas caractersticas com a prtica e uso do espao. Qualidade espacial, neste sentido, no se refere a propriedades apenas locais, compacidade, por exemplo, uma medida tambm usada para analisar a cidade como um todo ou suas partes isoladamente. Qualidade espacial considera implicitamente o impacto de caractersticas morfolgicas sobre tais dinmicas a partir das correlaes reconhecidas a priori entre propriedades espaciais (digamos, o aumento de compacidade) e efeitos sobre o sistema urbano (o aumento de centralidade e interatividade socioeconmica), permanecendo, no mbito espacial, restrita s propriedades referentes s caractersticas espaciais, sem incluir variveis socioeconmicas em sua formulao. Propomos um indicador geral de qualidade espacial que combine fatores de morfologia, indicadores diretos do tecido urbano local (por exemplo, cobertura vegetal), elementos de informao espacial (o quanto o espao local ajuda na navegao do habitante) e da qualidade ambiental destes espaos. EQUIDADE A anlise de equidade evidencia impactos da estrutura fsica sobre as atividades de grupos e classes sociais distintos no sistema urbano. Foca na distribuio de benefcios locacionais e mobilidade como capacidades de gerao de renda e como fatores de aumento ou reduo de custo (relacionados a transporte, tempo, eficincia de deslocamentos, nmero e intensidade de atividades realizadas e, em ltima instncia, produtividade do indviduo) para agentes socialmente diferenciados. Supe-se que certas localizaes e graus de mobilidade potencializam essas capacidades, o que torna a relao agenteestrutura urbana um item relevante de equidade social (Harvey, 1973) ainda que uma relao direta entre ambas seja, naturalmente, de difcil demonstrao e, portanto, controversa. Se considerarmos que um sistema urbano se beneficia com o aumento de produtividade distribuda entre seus agentes, supe-se que as condies espaciais para que agentes sejam equanimamente produtivos tambm sejam itens de eficincia urbana. A
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anlise da equidade urbana estende a ateno aos impactos da estrutura fsica (como o das distncias internas) sobre a eficincia da produo (incluindo a produo da prpria cidade) e do comportamento de consumo ao problema dos custos e benefcios aos indivduos. Quando o objetivo capturar o quanto o espao interfere nas condies de acesso a atividades e produtividade dos indivduos por classe, o uso de indicadores econmicos ou sociolgicos de diferena de renda ou educao mais afeitos a capturar equidade como um problema social mais geral so menos elucidativos. Indicadores como oportunidade espacial (anlise do privilgio locacional; Krafta, 1997), acessibilidade (indicando influncia da estrutura da rede urbana sobre alcanabilidade),3 mobilidade (sensvel para diferentes grupos sociais e formas de transporte predominante) e segregao espacial (grau de concentrao e distncia entre localizaes de habitantes de classes diferentes) mostram-se formas mais aptas de capturar esses impactos. Operacionalmente, o indicador geral de equidade se vale principalmente do indicador de oportunidade espacial de trabalho e consumo (servios/comrcio), sendo sensvel a diferenas: quando uma classe tem mais privilgios locacionais que outra, o indicador deve apontar queda da equidade. Equidade inclui a valorizao de mobilidades similares entre classes, usando valores simples de ponderao para diferentes modalidades de transporte. O indicador de mobilidade segue relevante em razo das frices da distncia que se abatem sobre indivduos socialmente diferentes4 e das modalidades de transporte usados para burlar o efeito dessas frices constantes. O indicador de acessibilidade captura de forma simples a distncia entre uma localizao em relao a todo o sistema, sendo verificada para cada ponto residencial e agregada de acordo com classe (acessibilidade mdia dos residentes/classe), cuja mdia segue mesmo princpio de harmonizao. Segregao espacial mostra o grau de concentrao entre residentes de mesma classe como indcio de uma equidade de oportunidade na localizao: sistemas urbanos em que haja concentrao dos semelhantes e distncia entre os diferentes indica que a inequidade uma caracterstica que atravessa o sistema urbano na produo de seu padro locacional. verificada como a diferena entre a mdia da distncia topolgica entre agentes similares e a mdia entre diferentes classes, como uma ponderao para apontar sistemas menos e mais equmines na sua produo e formao de padres de localizao residencial. EFICINCIA URBANA Trata-se da anlise da relao entre morfologia e dinmicas socioeconmicas intraurbanas. Em princpio, eficincia urbana refere-se tanto eficincia das dinmicas em uma dada condio espacial como eficincia da estrutura urbana em seus impactos sobre tais dinmicas. A primeira possibilidade envolve a anlise da rede das conexes entre agentes face a rede espacial como fator de custos e eficincia nas trocas, ou seja, as relaes entre agentes econmicos complementares em relao proximidade espacial (cenrio atual) e entre agentes potencialmente complementares (cenrio potencial).5 A segunda possibilidade analisa o quanto a estrutura urbana atua para efetivar trocas atuais e potenciais, analisando o comportamento da rede espacial em confronto com as possibilidades de conexo da rede dos agentes. A anlise da eficincia fundamental para verificarmos o quanto as atividades e trocas entre indivduos e firmas sofrem atritos espaciais. A vida urbana cotidiana, diferente para cada indivduo porque montada a com base na sua rede particular de relaes e dependncias, pode, no obstante, ser equiparada a um contnuo processo de deslocamentos e interaes intermitentes. Com efeito, independentemente
3 Alcanabilidade se refere a uma capacidade de bemsuceder na movimentao intraurbana na busca por atividades ou outros agentes.
4 Uma pessoa de menor renda dependente do transporte coletivo e pedestre localizado, digamos, em favela intersticial central, sofre menos o atrito das distncias do que uma localizada perifericamente, mas tende a sofrer mais frico para acessar a nuvem de oportunidades espaciais das quais teoricamente dispe do que a pessoa que tem veculo privado.
5 Proximidade espacial entre firmas um fator considervel na eficincia econmica de um sistema urbano; reconhecidamente um fator gerador de externalidades, no consideradas no presente mtodo.
do que cada indivduo realize ao longo de seu dia, seu procedimento envolve deslocamentos e atividades localizadas, sequenciais. A eficincia desse procedimento envolve distribuio espacial de atividades e minimizao de distncias, ambas associadas forma urbana. A universalidade desse problema se deve a caractersticas fundamentais da reproduo e produo socioeconmica baseadas na mobilidade de objetos, consumidores e trabalhadores, e no confronto desses com um dado inescapvel: a distncia entre as localizaes e suas implicaes nos tempo de deslocamentos e custos de transporte, bem como a configurao da estrutura espacial urbana produzida coletiva e historicamente como resposta necessidade de proximidade entre a diversidade de agentes. Tal estrutura, contudo, pode apenas minimizar (em graus diferentes para estruturas urbanas diferentes) o problema da distncia, criando inevitavelmente problemas adicionais de restries para o conhecimento de agentes potencialmente interativos e alcanabilidade (e uma redistribuio de potenciais) entre agentes. Em outras palavras, a estrutura espacial urbana, rgida e opaca, produzida como soluo material ao problema das distncias nas interaes, implica contudo novas restries nas possibilidades do indivduo quanto ao conhecimento dessa prpria estrutura e da sua exposio a outros agentes possibilidades construdas atravs da experincia heurstica do espao urbano (Portugali & Casakin, 2003). Mesmo uma vez conhecidas as possibilidades de agentes para interao sendo todas as outras condies iguais , a distncia tende a ser um critrio de escolha de interaes em funo dos custos de transporte nas trocas entre agentes. O metaindicador eficincia se refere essencialmente ao exame dos diferentes graus de interferncia do espao sobre essas possibilidades, sobre escolhas para efetivar interaes, e a intensidade de possibilidades e de interaes efetivadas (sustentabilidade, por sua vez, incluiria tambm a diversidade e longevidade na gerao de possibilidades de interao e de interaes efetivas). A urgncia tpica nas interaes dirias na cidade, a centralidade das condies espaciais propcias para maximizar as mobilidades e viabilizar a efetivao desse emaranhado de interaes e o problema dos custos e tempo de transporte inerentes ao cenrio do consumo e sobretudo na produo evidenciam a necessidade de abordagem de sua eficincia face as frices impostas fisica e cognitivamente pela estrutura urbana. A eficincia urbana uma forma de buscar economia de meios, ganhos de produtividade, funcionalidade. Nesta abordagem, eficincia voltada para o estado do sistema urbano. 1 A eficincia de um padro de localizao de atividades (distncias relativas) para agentes potencialmente interativos e vinculados a estas atividades isto , os impactos da acessibilidade da rede urbana sobre a movimentao entre atividades: o grau de facilidade para novas relaes entre agentes emergirem e se efetivarem no espao urbano, com menos esforo material. 2 O grau de intensidade com o qual essas trocas entre agentes complementares emerge, em diferentes instncias de produo e consumo dentro de uma configurao de localizaes e acessibilidade. Como mencionado, uma forma sinttica de verificar estas eficincias atravs do potencial de conexo nas redes de agentes, na passagem da nuvem de possibilidades de conexes de agentes complementares para a rede das conexes efetivadas, mediadas pela rede material das localizaes espaciais destes agentes apontando maior potencial de conexes. Uma cidade eficiente teria uma rede de ligaes fsicas conectando um padro de localizao tal que facilitasse a passagem entre a rede de ligaes possveis para a rede das
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ligaes efetivas e eficientes , entendendo a proximidade topolgica como ingrediente-chave para a atualizao de conexes socioeconmicas ou para a prtica dos agentes. Graus de disperso entre agentes mutuamente dependentes quanto a trocas fsicas implicaro maiores distncias e, portanto, atividades mais ineficientes quanto ao uso de recursos e tempo, o que afeta o comportamento do sistema social e microeconmico, gerando ainda externalidades negativas, como impactos sobre rede urbana (trfego) ou novos riscos sobre a sincronia na produo. A anlise da eficincia urbana passaria ento por medidas de relao topolgica entre pares de agentes e sua distncia em relao a uma rede ideal de posies de total conectividade (passo 1) entre esses conjuntos de agentes em um espao virtual, lquido, mostrando o quanto um sistema espacial est prximo de oferecer distncia mnima entre conjuntos de agentes complementares ou potencialmente interativos. Considera ainda o tamanho do sistema urbano em anlise como fator determinante mas que pode ser relativizado, se a eficincia dos padres de localizao for relativizada em funo do tamanho do sistema, sobretudo para fins comparativos da eficincia das localizaes e alcanabilidades em diferentes cidades. A aferio de eficincia pode ainda: dirigir-se a subsistemas especficos de agentes (como servio-consumidor ou firma-firma) verificando o grau de eficincia destas ligaes fsicas (ou proximidade dessa distribuio com a rede de conexo ideal) , usando-se, por exemplo, distncia topolgica mdia entre localizaes; considerar a eficincia geral de diversos subsistemas de agentes, ponderados numa considerao sinttica do sistema urbano. Portanto, as propriedades da rede de ligaes fsicas que conectam essa nuvem potencial de agentes/localizaes passam a ser centrais na anlise da eficincia urbana; mostrar ganhos de eficincia com a qualificao de componentes urbanos; por exemplo, com o eventual aumento de acessibilidade em razo de melhorias na rede de acessos ou de modificaes no panorama de localizaes de agentes complementares; com o ganho de compactao/centralidade (interna e global para uma rea); ou com o ganho de informao espacial a respeito de agentes complementares, avaliados em cenrios hipotticos; a anlise da dessincronia entre a rede de ligaes potenciais e a rede das localizaes entre potenciais agentes em interao pode apontar a hierarquia dos espaos mais apropriados para futuras localizaes de agentes dentro destes campos de complementaridade. Essa uma aplicao possvel da anlise para fins de tomada de decises de planejamento; o exame de eficincia pode ainda ser dirigido no sentido contrrio: a anlise da eficincia das ligaes existentes entre agentes, e o quanto elas se beneficiam do espao (ou eventualmente ignoram vantagens locacionais ou agentes complementares melhor localizados para possveis interaes). A eficincia das interaes entre agentes, obtida pelo confronto da anlise das redes de agentes versus a anlise da centralidade ou hierarquia na rede espacial das localizaes reais, depende, contudo, da existncia de dados de ligaes efetivadas. Avanos no exame da eficincia urbana podem incluir outros itens: eficincia da cobertura e tempos para modalidades de transportes e sua relao com graus de alcanabilidade entre atividades, sob forma de relao entre graus de acessibilidade intrnsecos uma rede espacial em um dado estado e os graus de mobilidade estimulados morfologicamente, vinculados ainda eficincia da cobertura e velocidades das modalidades de
transporte. Pode-se ainda apontar para a eficincia de infraestrutura urbana, a qual no ser tema neste artigo. SUSTENTABILIDADE URBANA Exatamente pela grande extenso de fatores envolvidos e a consequente indefinio (e eventual contradio entre) conceitos propostos e intenso e largamente desinformado uso do termo (Netto, 2008a), sustentabilidade uma categoria de desempenho de difcil tratamento. As noes de sustentabilidade referidas cidade esto frequentemente associadas a ideias de escassez de recursos e no poluio, centrando-se na necessidade de permanncia de recursos ou de qualidade de vida mecanismos que se encarregam de sustentar sua continuidade (Polidori & Krafta, 2004). O metaindicador de sustentabilidade consiste de uma anlise da continuidade de sistemas urbanos diante de perturbaes internas e externas, de sua dependncia de recursos e das externalidades geradas em seus processos de produo e reproduo. Requer ateno por questes tambm metodolgicas: dada a impossibilidade terica de uma aferio de sustentabilidade geral de uma sociedade ou mesmo de uma regio, tal anlise deve iniciar-se na escala individual de cidades, sendo relacionvel na anlise de redes de cidades e suas interfaces com seu ambiente ou regio. Metodologicamente, necessria a abordagem local da sustentabilidade como problema sistmico, que afeta regies e relaes em cadeias entre ambientes urbanos e ecossistemas. As hipteses usuais da relao entre forma e sustentabilidade tm apontado para consideraes como: cidades mais compactas tendem a ser mais sustentveis do que as menos compactas; cidades mais fragmentadas tendem a ser menos sustentveis do que as menos fragmentadas (cf. Burton, 2002; Chen et al., 2008; Ribeiro & Holanda, 2009). Polidori e Krafta (2004) argumentam contra superssimplificaes, considerando que fragmentao e compacidade so processos que implicam movimentos necessrios na continuidade da cidade (veja tambm Abramo, 2009). Em outras palavras, observaes de sustentabilidade tm se focado em anlises de estado e no como processos urbanos em direo a solues menos ou mais sustentveis ao longo do tempo. O problema do tempo nos leva a reconhecer o papel da estabilidade e instabilidade de sistemas urbanos e a rejeitar a priori a definio desinformada de sustentabilidade urbana como associada estabilidade ou continuidade linear de processos. A questo que se coloca como avaliar instabilidade: se como uma ameaa sustentabilidade ou, ao contrrio, como um sinal de vitalidade. Estas duas possibilidades espelham a essncia do debate sobre sustentabilidade hoje existente, a oposio entre uma sustentabilidade buscada mediante reduo do desenvolvimento e outra, que aposta na capacidade de resoluo de problemas alcanada justamente no desenvolvimento. Instabilidade um componente intrnseco do processo urbano, pois mudana e transformao esto na essncia do conceito de urbano. Entre os fatores centrais em sustentabilidade como processo e sua relao com instabilidade esto: a oscilao dos processos de transformao urbana como manifestao de mudanas em dinmicas socioeconmicas, sujeitas a estmulos exgenos das conexes entre cidade, regio e a macroeconomia; o problema dos limiares na constituio de estruturas ao longo da evoluo urbana, e a intermitente consolidao e mudana de padres urbanos. Tais processos espaciais ocorrem em diferentes escalas implicadas no tempo e espao, em uma distribuio descontnua de frequncias e estruturas, em que as descontinuidades marcam a transio de uma
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para outra escala. O problema da transformao e instabilidade urbanas, fundamental para a compreenso das condies reais de sustentabilidade, aponta para o problema dos limiares de transformao presentes em diferentes escalas: limiares locais que implicam mudanas de padres globais da cidade, e vice-versa. Estmulos de mudana e instabilidade, limiares estruturais e pontos de criticalidade se relacionam com a capacidade do sistema urbano em absorver e reorganizar-se frente a tais mudanas: a capacidade de autoorganizao torna-se um item essencial na sua continuidade e sustentabilidade. Sustentabilidade inclui, assim: o comportamento de eficincia da cidade quanto a seus processos, agora avaliado no tempo, incluindo anlise da evoluo para a continuidade do sistema urbano; a capacidade estrutural do sistema urbano de responder a variaes de estmulos (autoorganizao) geradas internamente ou externamente cidade quanto sua morfologia e suas dinmicas internas na gerao ou mudanas em seus padres espaciais aparentes (limiares),5 e a possibilidade de mudanas estruturais ou parciais em reas urbanas sob tenso de crescimento por densificao/expanso: a capacidade de absoro e transformao da estrutura urbana, as quais assegurariam formas adequadas ou inadequadas de continuidade do urbano. a considerao da dependncia da cidade face disponibilidade de recursos para alimentao das suas dinmicas, e as externalidades negativas de tais dinmicas sobre o seu ambiente, as quais potencialmente voltam a comprometer a continuidade do sistema urbano (relaes cidadeambiente); comportamento do sistema urbano quanto equidade, item de continuidade e da eficincia; a anlise dos limiares da estrutura urbana diante de seus efeitos sobre dinmicas socioeconmicas e o comportamento urbano de modo geral: limiares de crescimento e estruturao de morfologias de desempenhos mais sustentveis: limiares superiores e inferiores de expanso, ocupao e densificao de cidades e presena de atividade microeconmica e seus impactos sobre a capacidade de interao dos agentes socioeconmicos; limiares de recursos e energia disponveis para sistemas urbanos; limiar para externalidades ambientais negativas de dinmicas urbanas (conforme indicador detalhado mais adiante). A anlise de desempenho baseada em sustentabilidade deve fundamentar-se na anlise da evoluo de estados urbanos e seus comportamentos, confrontando-os com indicadores do ambiente ao longo do tempo e traando projees de cenrios futuros fundamentados em parmetros encontrados na anlise temporal. Sustentabilidade coloca-se, portanto, como uma categoria maior que sumariza e estende as anteriores, reunindo em sua ponderao itens destas categorias mais aspectos capturados nos indicadores de limiares e relaes cidadeambiente.
5 Exemplos so a capacidade e limiares de substituio de morfologia edificada, de substituio de usos e novas interatividades entre usos; capacidade da rede de acessibilidade absorver demandas de novos atratores ou a intensificao de fluxos; modificaes na rede que possam colocar o sistema urbano em novo patamar de eficincia at novo ponto de criticalidade.
METAINDICADORES: AS DIMENSES EMPRICAS DO URBANO

A anlise de sistemas urbanos naturalmente esbarra no problema da diversidade: a complexidade do nmero e diversidade de elementos e dinmicas envolvidos na cidade abre a possibilidade de gerao de uma quantidade de indicadores quase to grande
Figura 2 Dimenses do problema urbano e os meta-indicadores correspondentes. quanto o nmero de variveis identificadas. Um aspecto, portanto, conveniente e um ponto a ser explorado metodologicamente a seleo, combinao e eventual sntese de indicadores especficos. Como vimos, tais indicadores podem ser agrupados de vrias formas, de acordo com as categorias sustentabilidade, eficincia, equidade e qualidade espacial. Por questo de facilidade de aplicao, sugerimos agora uma segunda forma de agrupamento em metaindicadores que combinaro a variedade de medidas em um elenco conciso diretamente ligado s dimenses mais evidentes do fenmeno urbano. Leques mnimos de indicadores, diretamente ligados ou aos critrios principais ou s caractersticas do fenmeno, tendem a ser mais facilmente entendidos e operados no momento da anlise. Assim, indicadores de morfologia se referiro a caractersticas do sistema espacial cuja mensurao pode trazer dados do desempenho da cidade sobre este aspecto; indicadores de dinmicas socioeconmicas capturaro relaes entre sistema espacial e sistema de agentes; indicadores cidadeambiente capturaro a relao entre funes urbanas e seu sistema ambiental circundante; e assim por diante. Estas dimenses podero ter seu comportamento avaliado sob critrios de desempenho agrupados anteriormente; elas tambm podero ser reformuladas; outras, adicionadas etc. A estrutura de indicadores sugerida (Figura 2) consiste de uma reorganizao de medidas j desenvolvidas ou a serem desenvolvidas, com a inteno de enfatizar o carter intuitivo e um rpido poder explicativo sobre o fenmeno e seus critrios de desempenho. INDICADORES DE MORFOLOGIA URBANA Estes indicadores so de suma importncia para o conhecimento por parte do planejador das caractersticas da estrutura espacial da cidade e suas implicaes de desempenho sendo anlogos aos indicadores da categoria de desempenho qualidade espacial. Temos trs instncias de investigao da morfologia: suas condies globais (a cidade como um sistema espacial completo), a gerao de informao til para a navegao e prticas sociais a partir desta configurao, e a escala morfolgica local (de carter de ocupao e densificao do lote e quarteiro) como manifestao de tendncias e demandas morfolgicas globais, a qual volta a impactar as dinmicas globais. INDICADORES DA CONFIGURAO GLOBAL URBANA Endeream propriedades diretas do sistema espacial, especialmente quanto a itens ligados alcanabilidade e potencial de interao espacial. Podem ser divididas em subjconjuntos de acordo com a abordagem da forma urbana: por caractersticas geom170 R . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 1 1 , N . 2 / N OV E M B RO 2 0 0 9
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tricas absolutas (reas, volumes, distncias mtricas) ou por caractersticas geomtricas relacionais (conectividade, distncia topolgica etc.). Para fins de operacionalizao e, sobretudo, de facilidade de aplicao, prope-se abaixo uma seleo, agrupamento e, eventualmente, combinao das medidas desenvolvidas dispostas em dois conjuntos: morfologia edificada e morfologia da rede espacial. MORFOLOGIA EDIFICADA Compacidade: O problema da compacidade vem recebendo grande ateno em debates sobre sustentabilidade urbana, por seu natural envolvimento em questes de distncias internas, dependncia veicular e suas implicaes. Indicadores atuais so baseados em medida mtrica em trs formas: relao entre rea construda e rea urbana; rea ocupada e rea urbana; e populao e rea urbana (indiretamente, supondo que cidades mais densas tambm sero mais compactas). Contudo, indicadores baseados em rea e altura de cobertura edificada no capturam com preciso o que a compacidade implica para o sistema urbano: a questo no se refere meramente caracterstica do espao fsico, mas o que esse espao fsico de fato sedia de prticas e atividades sociais. esta relao que importa para o desempenho urbano. Um mesmo caso pode ter intensidades de ocupao diferentes, e formas de atividade com nveis certamente bastante diferentes quanto sua interatividade com o restante do sistema urbano, ou com grau de dependncia com relao proximidade a agentes e atividades complementares. Estas duas caractersticas, abrigadas por morfologias menos ou mais densas, s podem ser capturadas se considerarmos o espao arquitetnico urbano como um sistema de unidades espaciais irregularmente distribudas, social e economicamente interativas dentro da dinmica urbana. O tratamento metodolgico mais adequado seria, portanto, no o da compacidade como intensidade de reas brutas construdas sobre rea de solo, mas um indicador da compresso de unidades de atividade/residncia por rea ou trecho de rua. A considerao de populao no o suficiente, por no mostrar sua interatividade, assim como a do nmero de economias.6 urgente retirarmos o item compacidade da mera descrio de densidade geomtrica absoluta e o relacionarmos com a ideia de configurao como relaes entre entidades urbanas articuladas, na forma do nmero de unidades de atividades e residncias por unidade espacial (mtrica ou topolgica). Essa adequao, alm de oferecer mais riqueza descritiva, retira a impreciso de cascos semelhantes com intensidades de ocupao diferentes, ainda oferece natural compatibilidade metodolgica com os demais indicadores sistmicos: o tratamento de seus aspectos em relao queles de outras propriedades fica alinhado e explcito. Aqui tambm temos o problema do limiar de compactao: se os efeitos da compacidade sobre a alcanabilidade/mobilidade na cidade ainda deve ser demonstrada apropriadamente, ela tambm deve incluir o problema do limiar superior, a compactao em excesso pode levar ao problema da baixa habitabilidade. Esses limiares devem ser introduzidos. MORFOLOGIA DA REDE ESPACIAL Acessibilidade: indicador topolgico global de centralidade considerando cada unidade espacial ligada ao sistema virio em relao a todas as outras. Cada unidade espacial ter uma distncia mdia em relao s demais, a qual expressa a acessibilidade dessa unidade; se as distncias mdias de todas as unidades espaciais forem comparadas, obtm-se um ranking de acessibilidade expressando diferenciao espacial existente (Krafta, 1994). O indicador pode relacionar diferenciaes a aspectos do funcionamento das cidades, tais
6 Compacidade indica a intensidade da presena de atividades, enquanto os indicadores sistmicos de centralidade, oportunidade e convergncia (Krafta, 1994; 1997) mostram o potencial de interatividade latente numa rea ou trecho axial entre si (passo menor) ou quanto a todo o sistema (passo n) resultante dessas compacidades.
como probabilidade de localizao de zonas comerciais e localizao de reas potencialmente segregadoras. Ele vinculado explicitamente ao problema da mobilidade e equidade, eficincia e sustentabilidade urbanas. Profundidade: consiste do grau de distanciamento entre unidades espaciais do sistema espacial urbano. O indicador de profundidade pode ser associado a avaliaes de eficincia e equidade urbanas. A eficincia pode ser denotada pelo fato de sistemas mais ou menos profundos produzirem viagens mais ou menos extensas; a equidade decorre da inferncia de que sistemas profundos tendem a produzir mais segregao socioespacial. til para responder questes como: o que o aumento de profundidade de um sistema particular no caso, por exemplo, de expanso urbana provoca sobre as distncias percorridas na cidade e itens como consumo de combustvel? O quanto reduz eficincia e sustentabilidade da morfologia da cidade?. A primeira forma de aferir profundidade calcular a distncia mdia do sistema, obtida pelo somatrio de todos os caminhos mnimos ligando todos os pares de unidades espaciais do sistema. A segunda forma (verificar o dimetro ou o maior caminho mnimo existente, indicando as duas unidades espaciais mais distantes entre si no sistema urbano) sujeita a distores em razo de formas urbanas menos convexas ou mais dendrticas. A terceira usa as distncias de um determinado ponto, tomado como referncia, ordenando o sistema a partir desse ponto. Contudo, o indicador isolado pode ser pouco informativo se no incluir a relativizao da propriedade em funo do tamanho do sistema: uma cidade pode ter uma morfologia mais eficiente que outra cidade menor (menos profunda), se tiver, por exemplo, maior compacidade. Distributividade: indicador topolgico do grau de conectividade da rede viria urbana associada quantidade de percursos alternativos existentes entre dois pontos quaisquer de um sistema. Uma rede no distributiva quando, entre um par qualquer de localizaes, h apenas um caminho possvel (como nas formaes urbanas compostas de apenas uma via principal e vrias outras transversais). Pode ser obtido pela quantidade de ciclos fechados existente em um sistema, comparada com uma grelha retangular perfeita com o mesmo nmero de ns (a grelha retangular, por ser a forma mais comum de organizao espacial existente, embora no seja a mais distributiva), e varia de acordo com o tamanho do sistema (grau de conectividade e continuidade de caminhos). Um item complementar envolve a eficincia dos caminhos alternativos caminhos alternativos mais curtos aumentam a fluidez ou distributividade. Permeabilidade: indicador mtrico de penetrabilidade do espao (global ou local) e da intensidade da interface entre o espao pblico e o privado resultante da quantidade de oportunidades de troca entre eles. Funda-se na noo de que essa interao, chave para a existncia da cidade e consecuo das atividades humanas, a oportunidade de contato entre os universos do pblico e do privado, propiciada pelas linhas de contato entre vias pblicas e lotes de terra privados. Pode ser obtida pela relao entre extenso total de vias existentes em uma zona urbana e a rea desta zona: razo entre comprimento das vias pela rea do sistema ou proporo entre reas de quarteiro ocupadas e cobertura de ruas. Supe-se que tramas mais permeveis sejam mais eficientes; entretanto, considera-se que o aumento na rea viria possa levar a ineficincias quanto ocupao do espao construdo, e uma distributividade tal que dispersa quantidades veiculares e pedestres para nveis menores que os necessrios para sustentar comrcios locais, por exemplo. Aqui h outro problema de limiar: se baixas permeabilidades so claramente problemticas para as dinmicas socioeconmicas, altamente dependentes de mobilidade, permealibilidades altas demais impactam a proporo entre reas de ocupao e atividade (quarteires) e de
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movimento (rede de ruas), e consequentemente a densificao e compacidade, e a centralidade e intensidade de interaes na cidade. Continuidade da rede espacial: captura a importncia de redes com fluidez, visibilidade e alta conectividade de suas ruas: sistemas virios com baixa descontinuidade de seus caminhos internos tm reduo em suas distncias internas e ganhos de acessibilidade, mobilidade e inteligibilidade, com possveis efeitos sobre outras propriedades urbanas como a eficincia dos padres de localizao e centralidade, e sobre formas de desempenho de equidade e eficincia urbanas. A aferio interna da continuidade da rede substitui indicadores mais simples, voltados para a relao entre permetro urbano e sua rea interna. Mobilidade: relaciona acessibilidade topolgica, distncia mtrica interna (dependente da compacidade) e alcance por meio pedestre e veicular (vinculada com a disponibilidade de transportes). INDICADORES DE INFORMAO ESPACIAL Verificam a relao cognitiva entre agente, morfologia urbana e graus de inteligibilidade da rede espacial, e os contedos prticos e semnticos de seus espaos edificados como informao espacial para a navegabilidade e como meio para o conhecimento social dos agentes sobre atividades sendo produzidas por outros agentes (o conhecimento do sistema social e econmico local). Indicadores de informao espacial so relevantes na anlise das dinmicas de apropriao do espao e do crescimento urbano (como aspectos de reforo interatividade e auto-organizao dos agentes), e analogamente, na anlise da eficincia e sustentabilidade urbanas. Identidade: explicitamente vinculada com a leitura cognitiva, analisa a extenso do sistema de espaos pblicos de uma cidade que est sob o controle da sua estrutura primria, supondo que ela ancora os processos de cognio espacial e navegao urbana. Capacidade informacional: capacidade de difuso de informao sobre atividades e agentes produzida e contida na estrutura da cidade (Faria &Krafta, 2003). INDICADORES DE MORFOLOGIA LOCAL FRENTE A TENDNCIAS GLOBAIS URBANAS Considerando o nmero de variveis espaciais constituintes da morfologia urbana e seu grau de interdependncia, relevante expandir a anlise do desempenho de morfologias gerais da cidade ao exame das caractersticas microestrututurais do tecido urbano, a fim de capturar comportamentos locais e relacion-los ao comportamento global urbano. Naturalmente, modificaes na escala local apresentam-se como manifestaes de tenses produzidas nas dinmicas globais na cidade (como as tendncias de adensamento, de atividade ou distribuio de trfego menor ou maior em certas reas). Modificaes locais (adensamentos em lotes e quarteires, trocas de usos, mudanas na configuracao das ruas, reconexes), por sua vez, tm impactos sobre dinmicas globais em vrios aspectos: mobilidade e limiar de mobilidade, diversificao de usos, consolidao e modificaes na hierarquia de centralidades etc. Os indicadores mais adiante apresentam propriedades de relacionamento entre escalas. Quanto ao universo dos indicadores, h um considervel potencial para inovao neste item: instrumentos existentes tendem a focar nessas diferentes escalas como independentes, sem retroalimentao tanto em modelos de produo do espao (quando tendncias globais de centralidade, densificao e atratividade irrompem como novas edificaes) como em modelos de anlise de estado. A anlise do desempenho da morfologia em mbito local permite estender tendncias espaciais
7 Naturalmente, esse grau de anlise no pode ser considerado na escala geral da cidade, por razes de volume de dados e pertinncia da informao.
verificadas na escala global (como densificao ou expanso) ao seu item constitutivo: a constituio do edifcio, lotes e quarteiro.7 O indicador tambm oferece a possibilidade de avaliao da capacidade de tecidos locais prevendo limiares de ocupao e compactao em funo tanto da capacidade edilcia dos lotes e quarteires como das condies de sua habitabilidade, que pode retroalimentar a anlise de compacidade global da cidade, seus limites e seus efeitos sobre suas dinmicas. Continuidade da forma construda: relaciona as superfcies construdas e a extenso das vias pblicas, assumindo fachadas como suporte ao uso de pedestres e ocupao de trreos por comrcio e servios. relacionada com a eficincia do espao edificado em relao rede pblica como cenrios para troca social e econmica. Vida microeconmica: anlise da morfologia das implantaes edificadas quanto a seu potencial para oferta de servios; analisa o grau de suprimento e oportunidades de servios em raio de alcance pedestre; como indicadores de desempenho microeconmico (Netto, 2008a). Socialidade: anlise da morfologia das implantaes quanto a seu potencial para estimular o uso pedestre do espao pblico, com possveis benefcios, como aumento de segurana pblica (Jacobs, 2000; Hillier & Sahbaz, 2005), constituindo um indicador de comportamento social do espao urbano (Netto, 2008a). A relao destes indicadores com indicadores usuais de desempenho de habitabilidade urbana (sombreamento, ventilao, conforto sonoro etc. veja Ratti et al., 2003) como outro limiar importante na ocupao tambm qualifica a anlise da morfologia local. A anlise local, alimentada pela considerao global da cidade, til sobretudo no teste de cenrios possveis incluindo o impacto de decises de planejamento sobre a densidade e ocupao em trechos da cidade ou sobre a cidade como um todo. INDICADORES DE DINMICA SOCIOECONMICA Uma srie de indicadores permite a anlise de estado da relao entre agentes intrinsicamente mediados pelo espao, na instncia da reproduo social. Centralidade: identifica gradientes de diferenciao espacial no interior das cidades, correspondentes a gradientes de intensidade de atividades urbanas diversas como os fluxos virios e de pedestres, atividade comercial etc. relaes estruturais entre configurao e distribuio espacial de atividades urbanas. Usos do solo adicionam configurao espacial um fator de centralidade especfico, diferente para cada atividade, o que deve ser considerado quando se procura descrever centralidade urbana (Krafta, 1994; Palma & Krafta, 2001; 2007). Convergncia: indicador de distribuio potencial de usurios de um determinado servio em relao a seus diversos pontos de oferta, baseados no critrio de localizao espacial, em uma anlise direcionada que considera apenas os pares de unidades espaciais que tenham como origem as localizaes residenciais e como destino as que ofertam o servio em questo. Denota o poder de cada ponto de oferta de servio para capturar propores de usurios distribudos irregularmente no espao urbano (Krafta, 1997). Oportunidade: indicador do privilgio locacional residencial, relativamente a um servio ou conjunto de servios. Relaciona-se fortemente com a anlise de equidade e eficincia urbanas, ao descrever as facilidades de acesso de cada ponto de localizao residencial a um sistema de servios existente. A populao analisada em suas localizaes urbanas (trecho de quadra ou esquina) e servios detalhados por porte, atratividade, complexidade e tipo. Faz uso de uma anlise direcionada (origens e destinos especificados),
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incluindo mobilidade de cada residente e atratividade de cada servio. Relaciona cada localizao residencial a todos os servios localizados no alcance do residente, utilizando a distncia e a atratividade como variveis discriminantes (Krafta, 1997). Polaridade: efeito de um determinado uso do solo ou, mais especificamente, um determinado equipamento urbano, sobre a centralidade urbana. O indicador tensiona o tipo de equipamento em relao a todos os consumidores possveis, carregando os espaos at eles, acumulando mais em certos espaos, mais bem servidos do que em outros (Krafta, 1997). Segregao dinmica: grau de sobreposio das redes sociais de diferentes classes ou grupos sociais no espao urbano, considerada atravs das movimentaes e padres de apropriao do espao tpicas dessas categorias, incluindo atratores e a rede espacial (Netto & Krafta, 1999; Netto, 2010). Mobilidade: indicador que vincula acessibilidade topolgica, distncia mtrica interna (dependente da compacidade) e alcance por meio pedestre e veicular (vinculado com a disponibilidade de transportes). INDICADORES DE LIMIAR Verificam a capacidade do sistema urbano (a estrutura espacial e suas relaes s redes de agentes) para absorver e rearranjar-se diante de mudanas em um e em outro sistema, ou flutuaes nas interaes com ambiente, regio ou macroeconomia. No se trata de um indicador de grau de ordem ou estabilidade, mas da capacidade do sistema de reagir frente natural desestabilidade dinmica das aes de agentes em relao ao sistema de localizaes de atividades e o estado de redes espaciais. Os indicadores de limiares urbanos operam com os principais indicadores de dinmicas socioeconmicas, tais como centralidade, relacionados de forma a capturar explicitamente indcios de auto-organizao e emergncia de padres urbanos face a limiares de criticalidade. Incluem, entretanto, aspectos especficos, a saber: Tenso estrutural: intensidade de atividade urbana, definida com base na configurao e no uso do solo. Seria lgico supor que lugares de maior centralidade coincidissem com os de maior acessibilidade, j que esta denota potencial para centralidade, mas essa relao apresenta dissonncias. O indicador considera a correlao entre as posies dos espaos num e noutro ncleo, particularmente em cidades onde o crescimento mais intenso. Auto-organizao: habilidade do sistema urbano em responder a foras desestruturadoras e retomar suas dinmicas uma vez perturbado; a capacidade de absorver transformao. O indicador demanda conhecer relaes causais entre estmulos e seus efeitos no urbano, e a maneira como ele absorve tais estmulos e se rearranja espacialmente e/ou socialmente. Limiares de morfologia: verificam o grau de saturao dos espaos para substituio e adensamento; centralidade verifica limiares de centralidade e possibilidade de emergncia de novas centralidades urbanas; e mobilidade vincula qualidades espaciais de acessibilidade, continuidade da malha e mobilidade considerando limiares de saturao face capacidade das vias e quantidade de veculos. INDICADORES DAS RELAES CIDADEAMBIENTE Avaliam o grau de uso e de externalidades do uso de recursos energticos na reproduo e produo urbana (risco extrao indiscriminada, no sustentvel), e as externalidades negativas oriundas das interaes entre sistema de agentes e sistema espacial (espao consumido em urbanizao e impactos negativos da expanso sobre o natural;
poluio etc.). A representao do sistema ambiental se d por valores de recursos disponveis que alimentam o sistema urbano, e as externalidades dos processos urbanos sobre o ambiental. Interessa aferir esses aspectos da dependncia entre ambos do ponto de vista da dinmica urbana. Avalia recursos a serem consumidos na reproduo urbana, como: a relao entre espao, crescimento e consumo de reas no urbanas (Polidori e Krafta, 2004); os recursos e energia usados pelo sistema urbano (disponibilidade, custo de recursos e limiares); as externalidades ambientais negativas das dinmicas urbanas, como efeitos como a poluio, que passam a prejudicar o comportamento dos agentes e do sistema urbano.
COMBINAES: OS METAINDICADORES DE DIMENSES URBANAS E CATEGORIAS DE DESEMPENHO

Os indicadores do sistema de anlise urbana devem ser usados de forma independente pelo planejador, permitindo analisar ora um aspecto especfico (digamos, o grau de acessibilidade global de uma cidade ou de ruas em particular), ora uma dimenso do urbano (como o indicador de morfologia ou de qualidade espacial), ora categoria de desempenho urbano (como o grau de sustentabilidade urbana envolvendo os itens anteriores e outros). Devem ainda permitir aplicao de forma relacional (como a verificao de graus de acessibilidade como fator de sustentabilidade urbana). Devem, portanto, ajudar o planejador a obter respostas bastante diretas a questes como o quanto um aumento na compacidade aumentaria a qualidade espacial ou a eficincia geral do sistema urbano em questo. A composio da coleo de indicadores em metaindicadores referentes s categorias de desempenho e s dimenses urbanas se d atravs de ponderaes baseadas em mdias harmnicas dos seus indicadores especficos (Tabelas 1 e 2).
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Tabela 1 Categorias de desempenho como metaindicadores urbanos e seus indicadores componentes Metaindicador de desempenho Qualidade espacial Equidade Eficincia
Sustentabilidade urbana
Oportunidade espacial Acessibilidade Mobilidade Segregao espacial
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Indicadores especficos
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Compacidade Acessibilidade Profundidade topolgica Distributividade Permeabilidade Continuidade rede Mobilidade Identidade Navegabilidade Capacidade inform. Continuidade de forma Microeconomicidade Socialidade Habitabilidade
Centralidade Oportunidade espacial Convergncia Interatividade de redes Tenso estrutural Compacidade Continuidade de rede espacial Acessibilidade Mobilidade
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Qualidade espacial Compacidade Acessibilidade etc. Equidade Mobilidade Segregao Eficincia Centralidade Oportunidade espacial etc. Criticalidade Tenso estrutural Auto-organizao Limiares Cidade-ambiente Consumo reas Consumo recursos Externalidades negativas
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Tabela 2 Dimenses urbanas como metaindicadores urbanos e seus indicadores componentes Dimenso urbana Morfologia Dinmica socioeconmica
GLOBAL
Criticalidade
Tenso estrutural Auto-organizao Resilincia
Cidade-ambiente
Consumo reas Consumo recursos Externalidades negativas
Indicadores especficos
Compacidade Acessibilidade Profundidade topolgica Distributividade Permeabilidade Continuidade rede espacial Mobilidade
LOCAL
Centralidade Convergncia Oportunidade espacial Polaridade Segregao dinmica Mobilidade
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Continuidade forma Microeconomia Socialidade Habitabilidade

INFORMAO ESPACIAL
Limiares Morfologia Centralidade Mobilidade
Identidade Capacidade informacional
CONCLUSO: O DESENVOLVIMENTO DE UM MTODO DE ANLISE

O modelo conceitual para um sistema de anlise de desempenho baseado em indicadores de fatores relacionados prev o desenvolvimento quantitativo dos indicadores apontados. Os metaindicadores sero construdos a partir da sntese matemtica dos seus indicadores especficos componentes, cuja formulao encontra-se disponvel com os autores. Alguns dos indicadores propostos sero objeto de traduo quantitativa no estgio seguinte de pesquisa. Em razo da complexidade das propriedades analisadas e a natureza e volume de suas intensidades, a pesquisa envolve a construo de uma arquitetura de indicadores sistmicos na forma de mtodo computacional, j em desenvolvimento com base nos estudos do grupo de pesquisa. H ainda possibilidade de indicadores mais dirigidos, por exemplo, ao comportamento das redes sociais ou ao desempenho de trechos de escala local em uma cidade, a serem exploradas em estgio posterior da pesquisa, tal como de interatividade social, apontando as caractersticas das redes sociais urbanas (graus de conectividade, intensidade de interaes efetivas e transmisso de informao nas relaes sociais ou microeconmicas, como nas redes de produo e de oferta-consumo) como item vital para a auto-organizao, eficincia e sustentabilidade do sistema urbano, por capturar a efetivao, na forma de interaes, da capacidade de informao e de mobilidade latentes no sistema urbano. O uso dos indicadores deve ser, entretanto, implicado: o mtodo deve ser til para demonstrar possveis relaes de causalidade, como as hipteses referentes aos efeitos de aumentos na compacidade urbana (Tabela 3).
Vinicius M. Netto professor adjunto da Escola de Arquitetura e Urbanismo da Universidade Federal Fluminense (UFF). E-mail: vnetto @vm.uff.br. Romulo Krafta professor titular da Faculdade de Arquitetura da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS) e do Programa de Ps-Graduao em Planejamento Urbano e Regional (PROPUR), e pesquisador do CNPq. E-mail: krafta @ufrgs.br. Artigo recebido em maio de 2009 e aprovado para publicao em setembro de 2009.
Tabela 3 Exemplos da influncia de caractersticas capturadas por indicadores especficos sobre metaindicadores Indicador especfico Indicador dependente Dimenso urbana Categoria desempenho
compacidade ?
morfologia
compacidade compacidade [limiar]
centralidade habitabilidade
dinmica morfologia
qualidade eficincia sustentabilidade eficincia sustentabilidade qualidade sustentabilidade
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M .
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B S T R A C T The present work proposes concepts and indicators intended to grasp features and effects of urban form; in fact, systemic indicators defined to tackle cityscapes as relational processes whose constituents are pervaded by mutual effects. Firstly, it brings a critique of indicators found in the literature, asserting that most indicators are feature indicators rather than performance indicators. Secondly, it advances theoretical and methodological grounds for new indicators geared to assess the impacts of urban structure on aspects of social life, equity in the access to jobs and facilities, the efficiency of locational patterns in economic interactions, and the sustainability of urban reproduction. Thirdly, a new set of indicators is proposed and arranged in two major groups: (i) performance indicators (spatial quality, urban equity, efficiency and sustainability), and (ii) meta-indicators for urban dimensions (general indicators of urban morphology, socioeconomy, criticality, and cityenvironment relations). Finally, the paper discusses possibilities of application and further development, and brings mathematical definitions of the systemic indicators. E Y W O R D S
Urban performance; systemic indicators; criticality.
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R ESENHAS
PHILIP GUNN DEBATES E PROPOSIES EM ARQUITETURA, URBANISMO E TERRITRIO NA ERA INDUSTRIAL

Telma de Barros Correia (Org.) Annablume, FAPESP, So Paulo, 2009
Celso Monteiro Lamparelli Professor titular da FAU-USP
O livro Philip Gunn Debates e proposies em arquitetura, urbanismo e territrio na era industrial, organizado por Telma de Barros Correia, professora do Curso de Arquitetura da EESC-USP, apresenta cinco textos dentre os inmeros produzidos por Philip Gunn, professor titular da FAU-USP, que nos deixou prematuramente. As leituras da Apresentao, Philip Gunn: uma trajetria intelectual, e do Prefcio, O sculo XX como objeto de histria ou Phil e as trs estrelas, escritos respectivamente pela organizadora e pela professora da Faculdade de Arquitetura da UFBA, Ana Fernandes, nos comoveu profundamente, e certamente isso acontecer com os demais amigos que tambm sentem sua falta. Os ttulos do livro e dos seus captulos so claros, precisos e representam, admiravelmente, os principais interesses de Philip Gunn como pesquisador, professor e viajante incansvel. Os leitores encontraro em cada um deles, os resultados das cuidadosas pesquisas em mltiplas fontes, documentos, entrevistas e observaes diretas que passaram pelo crivo de suas posies terico-metodolgicas e interpretao crtica. Os dois primeiros captulos, O paradigma da cidade-jardim na via fabiana de reforma urbana e As querelas do urbanismo nos anos vinte e trinta, retomam temas bastante explorados, mas so inovadores, e representam valiosas contribuies para a historiografia de dois perodos marcantes nos processos de urbanizao induzidos pela industrializao. O primeiro captulo procura situar os movimentos de reforma urbana nas Ilhas Britnicas com destaque para a contribuio da Sociedade Fabiana e suas propostas nas dimenses poltica, fiscal e administrativa, alm de incorporar uma anlise dos modelos utpi-
cos das cidades-jardins de Ebenezer Howard. Mas, ao apresentar a noo de uma via fabiana de reforma urbana, o autor ressalta: Este artigo, entretanto, no pretende passar a ideia de que o projeto de cidadejardim de Howard se transformou numa utopia especificamente Fabiana, apesar de vrios autores citarem Howard, Unwin e Parker como fabianos (p.19). O texto tambm salienta o papel do paradigma da reforma urbana defendido pelos adeptos da posio socialista da Sociedade Fabiana, com nfase nas funes regulatrias do Estado. Disserta com mais detalhes como as novas exigncias do novo mercado de trabalho no capitalismo fabril, mesmo no dispensando o saber fazer dos operrios, altera as relaes entre capital e trabalho na Inglaterra e na Europa. Dedica algumas pginas s mudanas do modo de produo industrial, nova relao capitaltrabalho, reviso do saber e das prticas urbansticas e histria do movimento socialista britnico. Como aprofundamento do seu olhar para a trama da histria, na passagem do sculo XIX para o XX, abre o subttulo As razes de economia poltica no paradigma da cidade-jardim, em que realiza uma excelente reviso da literatura sobre a poca, demonstrando sua erudio e suas preferncias. O eixo da argumentao continua sendo a evoluo da Sociedade Fabiana como movimento socialista atuando em mltiplas questes, inclusive na reforma urbana em pleno desenvolvimento. Nos subttulos Verses fabianas da renda de terra e A herana fabiana e Letchworth como ponto de virada, Philip Gunn revisita as discusses e posies das diferentes correntes de pensamento, o que nos proporciona poder apreciar a indissociao entre histria e arquitetura presente em Gunn como o arquiteto se torna historiador. Ao recuperar a gnese do planejamento urbano neste primeiro captulo, o leitor pode sentir o peso da complexidade contida num simples modelo, cidadejardim, que aprendemos a admirar e discutir desde os primeiros sonhos de estudante. No segundo captulo, As querelas do urbanismo nos anos vinte e trinta, a narrativa deixa para traz a Primeira Grande Guerra e, para demonstrar a posio de recuo em relao ao paradigma da cidade-jardim, inicia com um trecho da conferncia de Philip Arctander no XXXI Congresso Mundial da IFHP (International Federation of Housing and Planning): Planeja183
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mento no um plano, planejamento um processo. O planejador no faz os canais em que a vida flui. Esta citao representa o fim do ciclo de racionalidade mecanicista, incitando o debate entre as duas principais posies, separadas pelo Canal da Mancha, sobre urbanismo e planejamento urbano no interregno das duas Grandes Guerras. A pesquisa bibliogrfica realizada permite ao autor uma penetrante interpretao das trajetrias histricas das duas posies: a do projeto da cidade-jardim que se difunde em diferentes modos de realizao nas primeiras dcadas do sculo XX e se incorpora a outras realizaes dos profissionais de Town-Planning organizados no International Federation for Town and Country Planning and Garden Cities (IFTPGC). Esta anlise pormenorizada pode ser apreciada nos sete primeiros subitens dedicados a este projeto em suas gneses, complexidades, mltiplas formas de aplicao e desdobramentos nas prticas urbansticas nos pases sob influncia britnica; a do Movimento da Arquitetura Moderna com suas propostas urbansticas difundidas pelos Congressos Internacionais de Arquitetura Moderna (CIAMs) e aplicadas pelos seus associados, tema tratado nos ltimos trs subitens. Para terminar o captulo o autor reafirma sua crtica: No CIAM o mecanicismo do sculo XIX chegou a um novo patamar. Sua ascendncia no fim dos anos trinta abre e prepara o caminho para o reino dos sistemas nos planejamenteiros dos anos quarenta e cinqenta. O terceiro captulo, Frank Lloyd Wright e a passagem para o fordismo, o autor explicita uma inusitada interpretao da vida e obra do grande arquiteto americano, cujos objetivos so assim resumidos: A prpria tentativa de uma leitura da obra de Wright atravs da Escola da Regulao representa uma ruptura com as interpretaes existentes baseadas na teoria da urbanizao. Esta ruptura constitui o objeto da primeira parte deste artigo, enquanto a aplicao dos conceitos da Escola da Regulao obra de Wright discutida ao final (p.81-2). Inicialmente apresenta a Escola da Regulao como objeto terico e, posteriormente, sua aplicao nos dois principais perodos da histria econmica dos Estados Unidos: o perodo anterior grande crise dos anos trinta dominado pelo processo extensivo de acu184
mulao capitalista, e o perodo aps os anos trinta, com a predominncia da forma intensiva da acumulao capitalista. Na mesma dicotomia, so desenvolvidas as posies e atuaes de Wright, inicialmente com os argumentos pr-agrrios e as crticas s grandes cidades. O captulo introduz o princpio da fronteira e do materialismo geogrfico como bases fortes da ideologia dominante na passagem do sculo XIX para o XX e seu enfraquecimento a partir dos anos trinta, preparando as mudanas de posio de Wright num segundo perodo, que o autor interpreta como: O caminho para a acumulao intensiva iria encerrar outras tantas crticas socialmente conservadoras, contudo, o que deve ser ressaltado a maneira como Frank Lloyd Wright tambm viria igualmente a ser porta-voz de outros aspectos do novo modo de acumulao (p.93). As mudanas de Wright so comprovadas no seu discurso, nos projetos e obras como a proposta utpica da Broadacre City, e das casas pr-fabricadas usonianas. Em Transies no planejamento modernista de fbricas em So Paulo, 1945-1955: a influncia das ideias de projetos inglesas e americanas concentra-se na histria da arquitetura fabril, desenvolvida em regies de maior crescimento da indstria paulista na fase de transio dos prdios tradicionais para os projetos modernos das grandes indstrias. Nos esforos de guerra, as indstrias inglesas e americanas aceleraram suas produes e acumularam experincias, dando origem expresso enxuta e eficaz para qualificar a excelncia dos prdios industriais. O autor recupera grande parte dessas experincias, mostrando o amadurecimento das concepes fordistas para a acelerao da produo. Com inmeras citaes, referncias bibliogrficas e ilustraes, o captulo propicia um enriquecimento da historiografia da arquitetura fabril. Mais uma vez Gunn mostra sua maneira abrangente de conduzir suas pesquisas e seu mtodo de expor um problema: em 35 pginas so concatenados desde os fatos das prticas do projeto, os sistemas construtivos, a eliminao das atividades de recreao nos programas das fbricas, at as novas relaes de salrio e as particularidades do fordismo brasileiro em So Paulo. O quinto captulo, A indstria automobilstica nos anos recentes: as inflexibilidades da globalizao, desloca o objeto de estudo para fins de sculo XX. No subttulo inicial, Mudana nos termos de um debate,
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o texto prepara a anlise desenvolvida no segundo subitem A geopoltica de globalizao na dcada de 1980. Um pargrafo (p.142) resume os objetivos deste captulo: Neste trabalho analisam-se trs temas, necessrios para uma compreenso dos problemas enfrentados na indstria automobilstica brasileira e particularmente nos segmentos sediados no municpio de So Bernardo do Campo. Em primeiro lugar a globalizao da produo; em segundo lugar as aplicaes de modernizao tecnolgica com novos modos de organizao do trabalho; e em terceiro lugar as inovaes nas relaes empresariais e nas relaes empresa/governo. Estes trs temas esto presentes de uma forma ou outra nos cinco textos escolhidos para o livro objeto desta resenha e, mesmo sendo tratados em pocas e pases diferentes, explicitam as preocupaes e as linhas de pesquisa do colega e amigo Phil, cujos resultados fazem parte do grande legado que nos deixou.
VIVER EM RISCO SOBRE A VULNERABILIDADE SOCIOECONMICA E CIVIL

Lcio Kowarick So Paulo: Editora 34, 2009 Cibele Saliba Rizek Profa. livre docente do Depto. de Arquitetura e Urbanismo da USP/So Carlos e pesquisadora do CNPq
Este livro se dedica a descrever e analisar a vulnerabilidade ou, mais precisamente, as vulnerabilidades que caracterizam as condies de vida da populao pobre da maior cidade brasileira. Produzido a partir de uma longa trajetria de pesquisa e reflexo, uma fonte preciosa de informaes, mas tambm de questes que se repem a cada captulo, nos quais se ancoram conceitos e dimenses tericas como matrizes que podem e devem ser interrogadas, merecer contrapontos, passar pelo crivo dos processos e das dinmicas observadas e, assim, em confronto com o presente, passar por atualizaes. So velhas e novas questes relativas heterogeneidade da pobreza urbana, da populao vulnervel, nomeada e observada de perto por meio das situaes de moradia precria cortios na rea central, periferias autoconstrudas e favelas.
Lcio Kowarick, como se sabe, tem um lugar nico por sua longa e frtil trajetria na pesquisa e na elucidao dos enigmas urbanos brasileiros. No demais lembrar, entre outros ttulos, So Paulo 1975. Crescimento e pobreza (Camargo, C. P. F.; Cardoso, F. H.; Kowarick, L. et al., So Paulo, Edies Loyola, 1976), A espoliao urbana (So Paulo, Editora Paz e Terra, 1980) ou Escritos urbanos (So Paulo, Editora 34, 2000), em que algumas das questes presentes em Viver em Risco j estavam se desenhando. Mas se Escritos urbanos apontam temas e desdobramentos cujos pontos de inflexo constituem uma coletnea de ensaios sobre os temas ento emergentes, na virada do milnio, Viver em risco traz um novo panorama. Parte dos achados do livro resultante de incurses etnogrficas que fornecem os elementos e informaes analisados a partir de uma ancoragem histrica, assim como de uma viso sociolgica construda, inclusive, com base em informaes estatsticas secundrias. Este cruzamento de fontes de pesquisa permitem que as trs situaes urbanas cortios, favelas e periferias ofeream, com a ajuda das fotografias de Antonio Saggese, um quadro muito preciso do que significa viver em risco na So Paulo de nossos dias. Se as etnografias so inditas, parecem instigar tambm novas incurses no debate sobre as vulnerabilidades e a pobreza, novas proposies para duas articulaes terico-conceituais a norte-americana e a francesa como horizontes que propem ngulos de viso e formas de insero e de dilogo entre a produo acadmica, a ordenao social e as proposies polticas. Os ecos e ressonncias destes contrapontos tambm se fazem sentir na produo brasileira, quer graas a essas literaturas e sua utilizao em pesquisas e investigaes empricas, teses e dissertaes, publicaes, quer porque, imersas em nossas especificidades, as questes relativas ao vnculo entre produo acadmica, ordenao social e proposies polticas tenham passado por redefinies e inflexes nesse ltimo decnio, o que tambm redesenhou legitimidades, constituiu novos consensos ou novos modos de encapsulamento e isolamento da reflexo sobre as cidades, para alm das prticas e dos modos mais ou menos imediatos de gesto urbana. Assim, o livro recoloca os dois grandes feixes de leitura da pobreza urbana e de suas vulnerabilidades, tal como se se redefiniram depois do esgotamento das sociedades salariais constitu185
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das ou imaginadas como horizonte a ser alcanado: a discusso americana, pautada pela individualizao e pela tica da culpabilizao das vtimas, mais ou menos moduladas pelo debate entre conservadores e liberais; e, por outro lado, a discusso francesa em torno da responsabilizao do Estado pelas formas da excluso e pelo seu combate, contra o que se identificou como fratura social ou desfiliao. Uma ascenso conservadora em torno das responsabilidades individuais como contraponto ao Estado do bem-estar, por um lado o que de resto se comprova nas dificuldades recentes em alterar o sistema de sade pblica nos EUA , e, por outro, a forte tradio republicana apoiada nas virtudes cvicas e na solidariedade em torno do Estado como elemento central, tambm bastante alquebrada e questionada pelo governo Sarkozy, entre outros, na Frana, demonstram a importncia estratgica desse debate. Apontam tambm para um embate entre perspectivas distintas e ao mesmo tempo distanciadas das matrizes explicativas da vulnerabilidade socioeconmica e civil na sociedade brasileira e na cidade de So Paulo, em particular. A vulnerabilidade brasileira e paulistana, analisada no Captulo 2, nem se vincula estreitamente matriz norte-americana, nem francesa. Est emoldurada pela superao de um dficit de democracia poltica e pela longa e persistente permanncia de um dficit de direitos civis e sociais. Lcio Kowarick, na procura da caracterizao de nossa especificidade, remonta o debate brasileiro, desde a questo da marginalidade e de seus desdobramentos e articulaes com a teoria da dependncia, passando pelas crticas e desdobramentos em torno das questes do chamado desenvolvimento dependente, das formas de excluso e incluso perversa e funcional, instvel e precria. Uma citao parece dar o tom dessa recuperao dos marcos tericos em suas atualizaes brasileiras e latino-americanas: se o socialismo saiu do horizonte dos ideais e das utopias e se, ademais, a ideia de revoluo perdeu fora mobilizadora porque, entre outras razes, como Saturno, ela tem devorado seus filhos, permanece o vasto fosso que caracteriza o apartheid social de nossas cidades (p.75). Entre as experincias de derrota e a mentalidade de extermnio, as estratgias de evitao, a desconfiana e o medo como elementos estruturadores da sociabilidade, Lcio Kowarick nos apresenta uma pergunta que desenha dilogos e confrontos entre perspectivas:
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quais discursos e aes do contedo s questes sociais de nossa atualidade urbana em torno da problemtica da desigualdade e injustia? (p.95). Insatisfeito com as verses que explicam essa atualidade a partir de uma espcie de maldio de origem essencializada em um ethos de tristeza, cordialidade, miscigenao e conciliao, persegue as questes de pesquisa a que se props enfrentar, em busca de algumas respostas e de novos desafios que tragam para o primeiro plano os modos de vida da populao em situaes de vulnerabilidade urbana, o que permite apreender um movimento pendular entre o reconhecimento de permanncias e a constatao de sinais de transformao. O primeiro feixe de questes, itinerrios e personagens se desenha a partir do centro da cidade de So Paulo e de seus cortios. Nmades urbanos, andarilhos de lugar em lugar, de emprego em emprego, de cortio em cortio, em contiguidade com migrantes que constituram famlias e se instalaram de modo um pouco mais estvel em casas de cmodos, a questo da proximidade que caracteriza a moradia no centro ganha nitidez. Potencialidades e vulnerabilidades, polticas urbanas moldadas por diferentes concepes que ora enfatizam a participao ora a delegao , alm das fotografias que flagram fluxos e situaes da cidade, permitem que a experincia de seus moradores, flagrada em sua histria, em suas dimenses sociolgicas e etnogrficas, tomem corpo. A periferia e as moradias autoconstrudas so objeto do captulo seguinte, sua constituio como momento da histria da cidade e como conformao territorial comparece acompanhada de seu duplo a casa prpria autoconstruda e seus significados. Ao gosto e de certo modo como uma necessidade da estrutura narrativa e de anlise, o captulo termina com um pergunta vale a pena construir? e muitas respostas complexas, difceis, variveis, mas, na opinio daqueles que entraram neste espoliativo processo, no final das contas, por vrios motivos, se chega a uma opinio favorvel: apesar de todos os pesares (p.219). O Captulo 5 discute a forma mais recente de moradia popular na cidade as favelas. preciso observar que favelas e periferias so lugares de algum estranhamento recproco, ainda que se aproximem crescentemente, tanto territorialmente quanto como modos de insero urbana. Alvo de polticas pblicas e de intervenes as mais variadas, portadoras de estigmas e
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objeto de violncia simblica e real, as favelas so a forma de moradia de algo como 8,7% da populao da cidade. Entre urbanizaes e remoes, entre ter e no ter direitos, ter e no ter a propriedade do terreno, esta populao bastante heterognea se equilibra, ora se estabelecendo, ora quando possvel , desejando se mudar. Nos trs captulos sobre as situaes de moradia e de vulnerabilidade uma questo se faz presente, atravessando prticas, discursos e formas de um saber que nasce no solo dessas experincias. Trata-se das dimenses da violncia, frequentemente agravadas pela imposio do silncio, que modulam relaes e modos de vida com seu crescimento. Na percepo de vulnerabilidades e de violncias, na experincia do desrespeito e na denegao do reconhecimento e dos direitos, ganham corpo as heterogeneidades, as vantagens e desvantagens das situaes de moradia e de insero urbana daqueles que vivem em risco, que vivem na corda bamba na maior e mais rica cidade brasileira. Uma ltima referncia d concretude ao ttulo deste livro indispensvel para quem deseja conhecer as quebradas, a virao, os modos de morar das classes populares da cidade de So Paulo: em todas as situaes de pesquisa (loteamentos, favela e cortios), os entrevistados conhecem o local onde esto os bandidos... tiveram parentes prximos assassinados, viram pessoas mortas pelas ruas e todos sabem onde se localizam os traficantes... Tambm as crianas no so poupadas, pois se falasse o assassino vinha me pegar, diz o menino de sete anos (...) so trabalhadores que evitam e temem a presena de criminosos, pois sabem do perigo de ser atingido pelas balas ou ser confundido pelo arbtrio da ao policial: a sensao de viver em risco algo arraigado no cotidiano das pessoas, principalmente nos locais ermos, mal iluminados, onde a poltica s chega depois do crime (p.297). Depois de descrever este viver em risco, como algum que acompanhou e analisou os movimentos sociais da cidade, Kowarick conclui seu livro com um aceno menos sombrio: de esperar que a experincia do desrespeito... venha a se constituir na matria-prima de resistncia e lutas coletivas que faam os grupos escanteados escaparem da vulnerabilidade socioeconmica e civil que caracteriza o cotidiano de suas existncias (p.301). Talvez o tom de aposta traga uma esperana e um qu de nostalgia de um autor fiel aos temas e questes que brotam da experincia social na cidade e da cidade de So Paulo.
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E XEMPLAR AVULSO : R$ 25,00 venda nas instituies integrantes da ANPUR e nas livrarias relacionadas nesta edio. A SSINATURA A NUAL (dois nmeros): R$ 45,00 Pedidos podem ser feitos Secretaria Executiva da ANPUR, enviando a ficha abaixo e um cheque nominal em favor da:
ASSOCIAO NACIONAL DE PS-GRADUAO E PESQUISA EM PLANEJAMENTO URBANO E REGIONAL ANPUR

(Gesto 2009 2011) Programa de Ps-graduao em Geografia Centro de Filosofia e Cincias Humanas CFH Universidade Federal de Santa Catarina UFSC Campus Universitrio, Trindade, CEP 88.040-900 Florianpolis / SC E-mail: anpur@cfh.ufsc.br Fax: [55] 48 37219983
Preencha e anexe um cheque nominal Anpur
Assinatura referente aos nmeros ____ e ____. Nome: __________________________________________________________________________________ Rua: _______________________________________________________ n:________ Comp.: _________ Bairro: ______________________________________________________
CEP:
_______________________
Cidade: _______________________________________ UF:______________________________________ Tel.: ______________________ Fax: ________________________ E-mail: __________________________ Instituio e funo: ________________________________________________________________________ Data______________ Assinatura _________________________________________
R . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S , V. 1 1 , N . 2 / N O V E M B RO 2 0 0 9
191

A Regularização Fundiária Urbana

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REVISTA BRASILEIRA DE

ASSOCIAO NACIONAL DE PS-GRADUAO E PESQUISA EM PLANEJAMENTO URBANO E REGIONAL

Leila Christina Dias (PPGG/UFSC)

Elson Manoel Pereira (PPGG/UFSC)

Maria Ins Sugai (PGAU-Cidade/UFSC)

MONTANHAS EM UM MUNDO PLANO

Progresso tecnolgico; nova geografia econmica;

MONTANHAS EM UM MUNDO PLANO

TECTNICA DE MONTANHAS EM UM MUNDO PLANO

Technological progress; new economic geography; competitive

DEMOCRACIA NO FIO DA NAVALHA

Planejamento participativo; poltica urbana;

A LGICA DA DESORDEM URBANA1

A AGENDA DA REFORMA URBANA E O MINISTRIO DAS CIDADES

POLTICA URBANA ENTRE O PBLICO E O PRIVADO, O REAL E O LEGAL

INVESTIMENTOS EM URBANIZAO QUEM DECIDE?

Total de nmero de municpios por grupos Nmero

Receitas de tranferncias (%)

Receitas fiscais (%)

Outras receitas (%)

Fonte: Bremaeker, F. (2008).

1404 45.134.068.875 8024 3.510.344.000

Fonte: Siafi, 2007.

Participatory planning; urban policy; democracy.

A OUTORGA ONEROSA DO DIREITO DE CONSTRUIR E O SOLO CRIADO

* Colaborao de Isabela Bacellar.

AS PRINCIPAIS REFERNCIAS INTERNACIONAIS

4 Institudo atravs da Lei 75-1328 de 31/12/75 (Code de lUrbanisme).

A CONSTRUO DO CONCEITO E A DISCUSSO NO BRASIL, UMA REVISO BIBLIOGRFICA

O CAMINHO EM DIREO AO ESTATUTO DA CIDADE

A REGULARIZAO FUNDIRIA URBANA

DENISE DE CAMPOS GOUVA PAULO COELHO VILA SANDRA BERNARDES RIBEIRO R

L A V R A S - C H A V E Regularizao fundiria; Regio Amaznica; urbanizao; desenvolvimento urbano; insegurana da posse.

O ACESSO TERRA NO BRASIL

A OCUPAO URBANA NA AMAZNIA E A QUESTO DA TERRA

O QUADRO URBANO ATUAL DA AMAZNIA LEGAL

Tabela 1 Municpios da Amaznia Legal

Taxa de urbanizao 83,2% 71,7%

5.564 100% 762 13,7% 637 83,6% 125 16,4%

8.498 100% 5.016 59,0% 3.613 72,0% 1.403 28,0%

Total 184.000 100% 22.312 12,1% 8.182 36,7% 14.130 63,3%

Urbana 153.000 100% 15.996 10,5% 4.056 25,4% 11.939 74,6%

Fonte: Contagem da Populao 2007 (IBGE, 2008).

Tabela 2 Municpios da Amaznia Legal com terras do Incra em reas urbanas

Fonte: Contagem da Populao 2007 (IBGE, 2008).

Fonte: Censo Demogrfico, 2000 (IBGE).

A GESTO URBANA NA AMAZNIA LEGAL

5.564 762 125 637 -

805 14,5% 67 8,8% 29 23,2% 38 6,0%

1.878 33,8% 273 35,8% 114 91,2% 159 25,0%

843 15,2% 153 20,1% 60 48,0% 93 14,6%

19 11,2% 4 12,9% 15 10,9%

77 45,6% 29 93,5% 48 34,8%

52 30,8% 17 54,8% 35 25,4%

65 38,5% 22 71,0% 43 31,2%

44 26,0% 17 54,8% 27 19,6%

Fonte: Perfil dos Municpios Brasileiros, 2008 (IBGE).

A POLTICA DE REGULARIZAO FUNDIRIA URBANA PARA A AMAZNIA LEGAL

A NOVA LEGISLAO PARA REGULARIZAO FUNDIRIA DE REAS URBANAS NA AMAZNIA LEGAL

C H A V E Montepio; Joo Pessoa; carteira imobiliria; habita-

O MONTEPIO DOS FUNCIONRIOS PBLICOS NA PRODUO HABITACIONAL DE JOO PESSOA

Figura 2 Vista de unidade construda em 1932, imagem realizada em julho de 2008.