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MINISTRIO DO DESENVOLVIMENTO AGRRIO Raul Belens Jungmann Pinto Ministro de Estado do Desenvolvimento Agrrio Jos Abro Secretrio-Executivo Francisco

Orlando Costa Muniz Secretrio Nacional de Reforma Agrria Gilson Alceu Bittencourt Secretrio de Agricultura Familiar Sebastio Azevedo Presidente do Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria Jos Eli da Veiga Secretrio do Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel Juarez Rubens Brando Lopes Coordenador-Geral do Ncleo de Estudos Agrrios e Desenvolvimento Rural Edson Tefilo Coordenador-Executivo do Ncleo de Estudos Agrrios e Desenvolvimento Rural

Ficha Catalogrfica Veiga, Jos Eli da, et alii, O Brasil rural precisa de uma estratgia de desenvolvimento / Jos Eli da Veiga et alii, Braslia: Convnio FIPE IICA (MDA/CNDRS/ NEAD) 2001. 108 p. 1. Economia. 2. Controle da Terra. I. Veiga, Jos Eli da. II. Favareto, Arilson. III. Azevedo, Cristina M. A. IV. Bittencourt, Gerson. V. Vecchiatti, Karin. VI. Magalhes Reginaldo. VII. Jorge, Rogrio. VIII. Ttulo. CDU 330.0. 333.1

Sumrio 1. Apresentao ..................................................... 2. O problema ........................................................ 3. O que aconteceu fora das cidades................... 4. O futuro dos pobres do campo ....................... 5. O lado conhecido ............................................... 6. Articulaes intermunicipais ............................ 7. Zoneamento ecolgico - econmico .............. 8. Estratgia ............................................................ 9. Esboo de um projeto de lei ............................ 10. Referncias Bibliogrficas............................... 11. Notas ................................................................. 05 08 16 26 39 57 66 80 88 93 105

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1. APRESENTAO

redemocratizao fez amadurecer dois projetos para o campo que agora tratgica. O primeiro, de carter setorial, visa maximizar a competitividade

colocam a sociedade brasileira diante de uma incmoda alternativa es-

do chamado agribusiness. Por conseqncia, a misso de seu segmento primrio formado pela agricultura, pecuria, silvicultura e pesca a de minimizar custos de produo e transao de gneros e matrias-primas que so transferidos para o segundo elo da cadeia, formado por indstrias de transformao, exportadores, atacadistas ou centrais de compras das redes de varejo. A corrida tecnolgica exigida por essa necessria reduo de custos impe uma especializao das fazendas, que logo torna redundante a maior parte da mo-de-obra no-qualificada. Como os outros segmentos do agribusiness s podem empregar minscula parcela desse imenso excedente de fora de trabalho, sua absoro e incluso ficam por conta dos outros setores da economia e de outros grupos sociais. Os defensores mais convictos desse projeto estimam que fatalmente 15% da populao brasileira dever sair do campo nas prximas dcadas. Por mais esquisita que seja essa conta, o sentido do recado bvio: a maximizao da competitividade do agronegcio brasileiro no comporta a permanncia de 18 milhes de ocupados nas atividades de seu segmento primrio (segundo o Censo de 1995/6). Vo ter que cair fora do segmento dois teros desses efetivos. Para que isso no cause aumento exponencial do desemprego, conta-se com moderada modernizao tecnolgica e lenta diversificao interna nas demais indstrias e servios. Prev-se que essa estratgia faria o Brasil chegar em 2020 com uma renda per capita superior de Portugal de hoje, e significativa reduo do nmero de pobres. O outro projeto visa maximizar as oportunidades de desenvolvimento humano em todas as mesorregies rurais do imenso territrio brasileiro, e no maior nmero possvel de suas microrregies rurais. Por isso, em vez da especializao devoradora de postos de trabalho, pretende diversificar as economias locais, a comeMinistrio do Desenvolvimento Agrrio Convnio FIPE - IICA (MDA/CNRDS/NEAD)

ar pela prpria agropecuria. Procura aquele tipo de dinmica rural que resulta da diversidade multissetorial, fenmeno que costuma ser inviabilizado pela especializao produtiva do setor primrio. A simbiose dos sistemas policultores com criao de pequenos animais e pecuria de leite muito melhor que a monotonia de ilhas monocultoras cercadas de pastagens extensivas por todos os lados. Tambm em termos de salubridade e de meio ambiente duas das principais vantagens competitivas do sculo 21 esta agrodiversidade infinitamente superior especializao.

A palavra-chave diversificao
O que os proponentes do segundo projeto mais valorizam a dinmica criada por famlias que vo se tornando tanto mais pluriativas quanto mais aumenta a produtividade do trabalho agropecurio. Muitos dos parentes que deixam o setor tendem a se tornar empreendedores nas cercanias. E muitos dos que emigraram acabam voltando para utilizar a propriedade agrcola paterna como retaguarda e trampolim na montagem de novos negcios nas proximidades. Ao mesmo tempo em que reduz a marcha da inevitvel queda da populao ativa no setor agropecurio, a pluriatividade favorece a industrializao difusa e a descentralizao de servios sociais, de servios para empresas e vrios tipos de servios pessoais. Como conseqncia, h absoro local da sobra de braos, o que alivia os outros mercados de trabalho dos setores secundrio e tercirio das regies metropolitanas, aglomeraes e centros urbanos, permitindo que o pas acelere a adoo de inovaes tecnolgicas sem temor de desemprego explosivo. Com esta alternativa, o Brasil ter mais chances de ser uma potncia econmica slida e moderna por volta de 2020, atingindo um ndice de desenvolvimento humano comparvel ao da Espanha de hoje, com forte reduo da pobreza. Desde a eleio de Tancredo, o nico governo que optou exclusivamente pela primeira estratgia foi o de Collor. Os demais fizeram composies hesitantes, incluindo partes dos dois projetos em suas polticas. O pice desse hibridismo est ocorrendo no segundo mandato de FHC, com a convivncia pacfica de dois ministrios incumbidos dos assuntos do campo: o tradicional Ministrio da Agricultura e o novssimo Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (cri-

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ado como Ministrio do Desenvolvimento Rural, mas que em pouco tempo foi misteriosamente rebatizado). altamente improvvel que essa ambivalncia estratgica desaparea em 2003. Por isso, a atitude mais construtiva promover desde j um entendimento racional e sistemtico entre as lideranas dos dois projetos no mbito do Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel CNDRS. Em vez de deixar o governo navegar ao sabor dos ventos soprados pelos dois conjuntos de grupos de presso e seus respectivos lobbies, o papel do CNDRS deve ser justamente o de promover uma eficaz concertao entre eles. No conseguir coloc-los numa mesma orquestra, mas poder ajud-los a evitar as disputas mais nocivas e investir nas questes que permitem sinergias. Nesse contexto, o objetivo central deste documento o de explicitar a perspectiva territorial do projeto de desenvolvimento rural, comparando-a, sempre que possvel, abordagem setorial do projeto do agronegcio. Por isso, o trabalho est organizado em 9 captulos. Este primeiro s introduz o contexto do trabalho. O segundo, apresenta o problema geral do dinamismo das reas rurais. O terceiro, mostra a diversidade de comportamentos demogrficos das regies rurais e refuta a idia de um xodo rural generalizado. O quarto, mostra que a agricultura familiar no est condenada decadncia, como insinuam anlises superficiais. O quinto, descreve os 60% da economia rural que aparecem nas estatsticas e discute a dicotomia agrcola versus no-agrcola. O sexto, enfatiza a necessidade de articulaes entre os municpios rurais. O stimo, chama a ateno para a necessidade do zoneamento ecolgico-econmico. O oitavo, apresenta a proposta estratgica que decorre de todas essas consideraes. E o nono traz um esboo daquilo que poderia ser um projeto de lei sobre o desenvolvimento rural.

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2. O PROBLEMA

uma forte crena no Brasil de que sua intensa urbanizao transfor-

mar a populao rural em mera relquia de um ultrapassado subdesenvolvimento. Segundo dados oficiais, 75,6% da populao j residia

em reas urbanas em 1991, proporo que atingiu a 81,2% em 2000. J h quem profetize algo em torno de 90% em 2015. Uma trajetria histrica evolutiva que extinguiria a populao rural por volta de 2030. Nessa tica, a importncia relativa da sociedade rural j to pequena, que torna pouco relevante qualquer poltica voltada sua dinamizao, alm de dispensar a definio de alguma estratgia especfica. No fundo, supe-se que dar mais ateno ao Brasil rural seria como gastar vela com mau defunto, j que mais dia menos dia todos estaro nas cidades. Por isso, nenhuma discusso sria sobre o assunto pode comear se no for desfeita a dupla confuso estatstica e histrica que sustenta esse traioeiro fatalismo.

Fico estatstica
A vigente definio de cidade obra do Estado Novo. Foi o DecretoLei 311, de 1938, que transformou em cidades todas as sedes municipais existentes, independentemente de suas caractersticas estruturais e funcionais. Da noite para o dia, nfimos povoados, ou simples vilarejos, viraram cidades por norma que continua em vigor, apesar de todas as posteriores evolues institucionais. No somente as dos perodos ps-1946, ps-1964 e ps-1988, mas tambm as que esto sendo introduzidas pelo novssimo Estatuto da Cidade. Por exemplo, ao dispensar da exigncia de Plano Diretor quase todas as cidades com menos de 20 mil habitantes. Ser razovel que no incio do sculo 21 se considere cidade um aglomerado de menos de 20 mil pessoas? At 1938, o Brasil no teve dispositivo legal que estabelecesse diferena entre cidade e vila. Era costume elevar condio de vila, ou mesmo diretamente condio de cidade, rsticas sedes de freguesia, a mais antiga unidade territorial brasileira. E vilas e cidades surgiam at sem a prvia existncia de fre-

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guesias. Tanto cidades, quanto vilas, podiam ser sedes de municpios. E os limites geogrficos de sua jurisdio eram demarcados pelos limites das freguesias, desde que se tratasse de espao com ocupao consolidada. At havia regras para que as cidades e vilas pudessem exercer suas diferentes funes, mas a deciso de criar ou elevar uma localidade categoria de vila, ou de cidade, no respeitava qualquer norma. Iniciativas estaduais de uniformizao desse quadro territorial surgiram com a Repblica, mas foi o Estado Novo que estabeleceu as regras de diviso territorial que permanecem em vigor. verdade que a partir de 1991 o IBGE definiu trs categorias de reas urbanas (urbanizadas, no-urbanizadas e urbanas-isoladas) e quatro tipos de aglomerados rurais (extenso urbana, povoado, ncleo e outros). Todavia, em vez de abolida ou amenizada, acabou sendo fortalecida pela nova nomenclatura essa rgida e vetusta conveno de que toda sede de municpio necessariamente espao urbano, seja qual for sua funo, dimenso ou situao. Nada disso teria muita importncia se fossem poucos os casos de sedes municipais que exercem irrisria presso antrpica sobre ecossistemas pouco artificializados, s vezes quase intocados. No entanto, a grande maioria dos municpios brasileiros tem essas caractersticas. Basta dizer que em 70% deles as densidades demogrficas so inferiores a 40 hab/km2, enquanto o parmetro da OCDE para que uma localidade seja considerada urbana de 150 hab/km2. Por este critrio, apenas 411 dos 5.507 municpios brasileiros existentes em 2000 seriam considerados urbanos. O mais bizarro, contudo, que a vigente delimitao de carter inframunicipal dos territrios urbanos s adotada por um pequeno punhado de pases, como El Salvador, Equador, Guatemala e Repblica Dominicana. Na excelente companhia desses quatro tigres cucarachos, o Brasil considera urbanos os habitantes de qualquer sede municipal, mesmo que tais localidades pertenam a ecossistemas dos menos artificializados. A distoro chega a tal ponto que mesmo populaes indgenas ou guardas-florestais de reas de preservao so considerados urbanos caso suas ocas ou palhoas estejam no interior do permetro de alguma sede municipal ou distrital. So inmeros os casos de municpios com populao irrisria e nfima densidade demogrfica, mas com altssima taxa de urbanizao. Por exemplo, municpios como Ipu (SP), Paranapoema (PR), Itapo (SC) ou Minas do Leo (RS) tm menos de 12 mil habitantes e menos de 35 por km2, mas taxa de

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urbanizao superior a 90%. Isso para no citar municpios como Vitria do Jar (AP), com 8.550 habitantes, 0,3 por km2, mas 80% de urbanizao. Enfim, o mnimo que se pode dizer a respeito da metodologia oficial de clculo da taxa de urbanizao do Brasil que ela anacrnica e obsoleta. E a evoluo das abordagens de delimitao urbana no resto do mundo s confirma que o uso desse indicador deveria exigir extrema cautela. Para que a configurao territorial brasileira no permanea to obscura, imprescindvel construir tipologias alternativas, capazes de captar a imensa diversidade dos municpios. Um desafio que comeou a ser enfrentado com muito sucesso no estudo Caracterizao e Tendncias da Rede Urbana do Brasil (Ipea/IBGE/Nesur-IE/Unicamp, 1999). Atualizando-se os resultados desse trabalho, percebe-se que s est efetivamente na rede urbana menos de 60% da populao brasileira (ver tabela 2.1). E no mais de 80%, como impe a linha estadonovista que baliza a metodologia oficial.
Tabela 2.1

Rede Urbana do Brasil de 1991 a 2000


Conforme tipologia Ipea/IBGE/Nesur-IE/Unicamp (1999) Nmero de Municpios Populao (milhes) 1991 2000 Variao 1991-2000 Variao %

Tipos

12 Aglomeraes Metropolitanas

200

48,5

57,4

8,9

18,4

37 Aglomeraes No-metropol. 77 Centros Urbanos 77 13,2 16,1 2,9 22,0 178 18,5 22,7 4,2 22,8

URBANOS

455

80,2

96,3

16,1

20,0

BRASIL

5507

146,8

169,6

22,8

15,5

Fonte dos dados: IBGE, Sinopse do Censo Demogrfico 2000.

Fico histrica
No sculo 20, a proporo das atividades primrias nas economias mais desenvolvidas caiu de metade para um vigsimo. Enquanto isso, as tercirias subiram de um quarto para mais de trs quintos e as secundrias deslizaram de pouco mais a pouco menos de um tero. Mas essas so as tendncias histricas estruturais dos trs setores em que se convencionou separar o sistema econmi-

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co e no suas manifestaes espaciais. O fato de atividades primrias estarem forosamente muito mais presentes nas zonas rurais no significa que os outros dois tipos sejam necessariamente muito mais recorrentes nas zonas urbanas. O emprego industrial mais significativo nas regies relativamente rurais que nas essencialmente urbanas, chegando mesmo a ser muito mais rural que urbano em pases nrdicos, como a Noruega e a Sucia. E os servios tm quase o mesmo peso em regies essencialmente urbanas e relativamente rurais, sendo extraordinariamente importantes nas regies essencialmente rurais da Blgica. Em nenhum dos pases desenvolvidos houve estreita correspondncia entre as evolues das populaes agrcola e rural. Nos Estados Unidos, por exemplo, onde apenas 7% dos domiclios rurais so agrcolas, a populao que reside em regies essencialmente rurais chega a 36%, e a que reside em regies relativamente rurais atinge 34%, como mostra a tabela 2.2. muito importante entender, ento, que no capitalismo mais avanado o desenvolvimento de uma regio rural h muito tempo deixou de depender do desempenho de sua agricultura. Para o senso comum, quanto mais produtiva for a agropecuria, melhor deve ser o desenvolvimento local. Foi assim no passado com tanta freqncia que faz crer que a regra seja eterna. Todavia, as mudanas da segunda metade do sculo 20 acabaram por virar de cabea para baixo to simplria relao de causa e efeito.

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Os espaos que permaneceram exclusivamente agrcolas foram os que menos favoreceram o dinamismo regional, mesmo que possam exibir altssimos nveis de eficincia (no sentido convencional, isto , no pior sentido da palavra). Suas elevadssimas rendas per capita fazem lembrar aqueles emirados rabes do Oriente Mdio, incapazes de diversificar suas economias apesar das imensas rendas fundirias proporcionadas pela explorao petrolfera. Pior, so paisagens to montonas, com solos e guas to contaminados por agroqumicos, que j no podem aproveitar uma das principais vantagens comparativas das zonas rurais no sculo 21: a atrao de residentes temporrios, aposentados, famlias em frias, turistas, esportistas, congressistas, sem falar nas empresas que a revoluo telemtica est libertando dos grilhes urbanos. No limite, deve-se at admitir o inverso do senso comum, pois a dominao exclusiva da agricultura pode se transformar no maior vilo do desenvolvimento rural. Para se dar conta desse esquisito paradoxo, nada melhor do que pensar no exemplo dos Estados Unidos, com o objetivo de comparar o dinamismo econmico de suas regies rurais.1 A comear pelas Grandes Plancies, onde mais se concentram os 556 condados agrcolas do pas. Faltam por l todos os servios normalmente oferecidos por mercearias, padarias e farmcias, para no falar de cafs, lavanderias ou cabeleireiros. So poucos os prdios de escolas, hospitais, agncias bancrias ou correios. Raros so os cinemas, teatros ou restaurantes. Mas no faltam pitorescos armazns, silos e principalmente postos de gasolina. No Leste, e sobretudo no Sudeste, concentram-se os 506 condados rurais do pas nos quais predominam atividades industriais. Mas no so as indstrias do agronegcio. Outra vez na contramo do senso comum, apenas 13% das atividades industriais rurais esto estreitamente ligadas agropecuria. So condados bem menos apticos que os agrcolas, mas certamente alguma coisa os faz patinar, pois um verdadeiro dinamismo impulsionaria tamanha expanso dos servios que j teriam passado para outra categoria, formada pelos condados rurais onde predomina o tercirio. Estes so apenas 323 e esto espalhados por todo o territrio. Os mais dinmicos so os que atraem os aposentados urbanos. Este o melhor sinalizador de reas rurais que criam muitos empregos, pois as aposenta-

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dorias das classes mdias agitam as atividades culturais de localidades que tm razovel estrutura de servios pessoais (com destaque para a sade), alm de disporem de amenidades relacionadas preservao da natureza: diversidade paisagstica, gua limpa, ar puro e silncio. Praticamente o avesso do que ocorre nas reas dominadas por alguma das grandes especializaes agropecurias. Os condados rurais preferidos pelos aposentados existem em todos os estados, embora sejam rarssimos nas Grandes Plancies. E a maioria est no Oeste, apesar da fama conquistada pela Flrida e pelo Hava. So obviamente numerosos na Califrnia, Oregon e Washington, mas as principais concentraes esto em Nevada, Utah, Arizona e Novo Mxico. tambm nessa metade Oeste do pas que esto os 270 condados rurais que costumam ser includos numa quarta categoria devido forte incidncia de terras federais, mesmo que tendam a ter atividades eminentemente recreativas que se coadunem s fortes restries ambientais. Esse balano das mais ricas reas rurais dos Estados Unidos mostra, enfim, que em todas h atividades agropecurias. Alis, elas ocorrem inclusive nos 833 condados urbanos. A diferena est na trilha seguida pelos agricultores. Quando se especializaram nos cultivos que mais poupam trabalho como o caso dos gros, e sobretudo da soja deixaram de estimular no prprio entorno a evoluo diversificada de outras iniciativas. Justamente aquelas que tambm teriam criado oportunidades locais de negcios e empregos para os trabalhadores tornados redundantes pela rpida modernizao. Ou seja, uma linha evolutiva que engendrou melanclicas fazendas, como as dos campos de Iowa, em vez da inebriante ebulio empreendedora dos vales da Califrnia. claro que o processo de desenvolvimento brasileiro est muito distante da situao dos Estados Unidos. Aqui, a agropecuria ainda a parte decisiva da economia rural, tanto no que se refere ocupao, como gerao de riquezas. Mas a comparao impe, por si s, duas concluses fundamentais para a concepo de uma estratgia de desenvolvimento. A primeira, que a tendncia histrica estrutural ao declnio relativo do setor agropecurio teve repercusses espaciais que contrariam frontalmente a crena brasileira em sua completa urbanizao. A segunda que uma regio rural ter um futuro tanto mais dinmico quanto maior for a capacidade de diversificao da economia local impulsionada pelas caractersticas de sua agricultura.

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Inverso
O processo de desenvolvimento tende a separar o surgimento de novos empregos do grau de urbanizao regional. Foi o que mostrou o amplo programa de pesquisas desencadeado pela OCDE quando ficou evidente que certas regies rurais dos pases mais desenvolvidas voltavam a ter dinamismo econmico, enquanto as mais urbanas estagnavam ou at decaam. As razes dessa mudana ainda no foram inteiramente esclarecidas, mas j condenam qualquer fatalismo sobre o suposto declnio inexorvel das economias rurais. Tambm j revelaram o segredo dessa inesperada alterao de tendncia: o grau de diversificao das economias regionais. Uma constatao que inverteu a anterior avaliao das formas de produo do setor agropecurio. Muito do que sempre foi considerado ineficiente do ponto de vista setorial, agora tido como um dos mais preciosos trunfos de desenvolvimento rural. Esse particularmente o caso dos estabelecimentos agrcolas nos quais o ncleo familiar constitui uma pequena empresa, geralmente informal. Eles so frteis mananciais de habilidades empreendedoras e estimuladores de uma fortssima tica do trabalho. Muitas das pequenas empresas comerciais, artesanais, ou proto-industriais que mais diversificam as economias locais germinam nesse tipo de organizao. Alm disso, uma necessidade objetiva incita essas famlias a tambm exercerem atividades externas agropecuria, fazendo-as pluriativas, no jargo dos especialistas. Por disporem de estruturas agrrias que so, ou se tornam, insuficientes para garantir boa renda familiar, elas criam uma oferta de trabalho que pode ser empregada em condies extremamente flexveis por outros negcios instalados nas redondezas. Ou seja, esses estabelecimentos agrcolas de economia familiar multissetorial engendram altas densidades populacionais e do flexibilidade ao mercado de trabalho, suavizando os impactos em perodos de desemprego. E estimulam comportamentos simultaneamente cooperativos e competitivos, muito imitados por outros agentes econmicos locais. A economia familiar costuma ser muito diversificada. E o mesmo dilema entre diversificao e especializao, que tanto marcou a evoluo industrial, tambm se manifesta no mbito territorial. Nos dois casos, a maior eficincia no uso dos recursos resulta da explorao inteligente do trio formado pelas econo-

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mias de escala, pelas economias de escopo, e pelos custos de transao. Economias de escala so as que permitem a reduo do custo unitrio de determinada mercadoria pelo aumento da dimenso operacional, em sua produo e/ou distribuio. Economias de escopo so obtidas quando um mesmo esquema operacional passa a produzir ou distribuir mais mercadorias. E custos de transao so aqueles embutidos na transferncia de mercadorias e servios entre diferentes unidades operacionais. As vantagens que se pode obter com mais especializao ou mais diversificao advm das possveis combinaes desses trs ingredientes. O que vale tanto para uma empresa quanto para uma regio. Quando as tecnologias que foram adaptadas para certa base ecolgica e locacional do mais vantagem explorao de economias de escala do que de escopo, sem que isso implique em proibitivos custos de transao, haver irresistvel tendncia especializao, e conseqente formao de uma economia local que reagir apenas aos sinais enviados por um determinado mercado, em geral distante. No extremo oposto, quando as vantagens esto ligadas explorao de economias de escopo, a diversificao levar a uma base econmica mais flexvel e menos sujeita s oscilaes de um nico mercado. Pode ocorrer, contudo, que o potencial de um territrio seja desfavorvel tanto explorao de economias de escala, quanto de escopo, o que muito freqente em regies rurais. Neste caso, elas s se dinamizam quando invertem o jogo e se transformam em mercados nos quais podem ser realizadas economias de escala ou escopo criadas em outros territrios, em geral urbanos. o que ocorre com as regies de vocao turstica. claro que as economias rurais mais dinmicas so as polivalentes, que simultaneamente importam consumidores de seus atributos territoriais e exploram economias de escala e de escopo na exportao de seus produtos. S que muito raro que uma regio disponha de condies naturais e humanas to privilegiadas. Por isso, acaba por prevalecer uma espcie de diviso espacial dessas vantagens competitivas, na qual manchas dinmicas de vrios tipos, e com vrios graus de diversificao, se entrelaam aos enclaves resultantes da especializao. O objetivo estratgico de uma agenda de desenvolvimento rural s pode ser, portanto, o de maximizar as manchas de dinamismo e minimizar os enclaves. Um duplo desafio que torna crucial a descoberta de usos mais sustentveis dos recursos naturais e, sobretudo, da biodiversidade.

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3. O QUE ACONTECEU FORA DAS CIDADES

ode ser divertido, alm de instrutivo, consultar o novo Atlas Nacional do Brasil. Comece pelo mapa Grau de Urbanizao. Ver que a mais gritante mancha de urbanizao corresponde ao Pantanal Mato-grossense, ime-

diatamente seguida pela Campanha Gacha. Nem o Estado de So Paulo ou o do Rio de Janeiro mostram to fortes borres urbanos. D para entender? A resposta afirmativa para quem j percebeu o quanto absurda concepo adotada pelo Brasil para delimitar seus espaos urbanos e rurais. Se quiser formar uma idia mais razovel da distribuio espacial do povoamento, procure nas pginas anteriores o mapa Densidade Demogrfica. Este sim destaca as cerca de 50 aglomeraes urbanas, das quais uma dzia de verdadeiros bunkers metropolitanos. Fora dessas 50 aglomeraes s se v imensas regies rurais que sempre contam em suas proximidades com uma ou duas cidades, seus verdadeiros centros urbanos. Por exemplo, Campo Grande e Cuiab para o Pantanal, ou Santa Maria e Pelotas para toda a parte meridional do Rio Grande do Sul. Ainda mais curioso o caso do Nordeste. No mapa da densidade, essa regio aparece como perfeito negativo de sua imagem na carta do grau de urbanizao. Isto porque boa parte dos municpios nordestinos est na situao ambivalente que Gilberto Freyre chamou de rurbana: tm pequenas populaes, mas suficientemente concentradas para que no sejam situaes inequivocamente urbanas ou rurais. Um fenmeno que no pode ser revelado pelo critrio oficial de urbanizao, pois traduz exclusivamente a proporo da populao que reside dentro do permetro considerado urbano por arbitrrias legislaes municipais, ou improvisadas comisses censitrias. Bem caracterstico desse estrabismo que tanto atrapalha as anlises sobre a dinmica territorial brasileira o fato de o Atlas no incluir qualquer abordagem da economia rural. H evidentemente um captulo dedicado reestruturao do espao agrrio, que s confirma a infeliz confuso que se faz neste pas entre o setor primrio da economia e o lado rural do territrio, como se os setores secundrio e tercirio fossem atributos exclusivos da economia urbana.

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Nada disso seria grave se o dinamismo das economias rurais dependesse eternamente de atividades agropecurias, florestais, pesqueiras ou minerais. O problema que o processo de desenvolvimento tem mostrado exatamente o inverso. As economias rurais dinmicas so as que mais se diversificam, tornando o setor tercirio muito mais decisivo que o primrio. Espaos dominados por atividades primrias muito especializadas, que travam a diferenciao da economia, so justamente os que permanecem subdesenvolvidos, mesmo quando fazem parte de naes das mais avanadas do planeta. As economias rurais mais dinmicas so as que simultaneamente conseguem atrair consumidores de seus atributos territoriais e vender suas produes em mercados diferenciados. Exatamente o avesso das economias especializadas em commodities agrcolas. Estas podem at dar a iluso de grande dinamismo em sua fase inicial, quando sugam a renda diferencial propiciada pela explorao da fertilidade natural. S que depois dessa acumulao primitiva tudo passa a depender do grau de diversificao dos negcios criados no entorno dessa fonte primria. Sem diversificao, em vez de uma economia rural dinmica surgir, no mximo, um grande enclave. Tudo isso ainda incipiente numa economia como a brasileira, o que ajuda a entender a persistente incapacidade de distinguir o espao rural do setor agropecurio. Todavia, assim que todos os seus hot spots puderem ser devidamente mapeados sejam eles plos, eixos ou distritos a economia rural j no mais poder ser confundida com seu setor primrio.2 E isso permitir entender melhor os diferentes ritmos em que evoluem as populaes rurais.

Trs marchas
Sobre os 90% de municpios brasileiros que no fazem parte de aglomeraes, nem constituem centros urbanos, o j mencionado estudo do Ipea/IBGE/ Nesur s apresenta uma concluso bem genrica: Em praticamente todas as regies brasileiras, as pequenas cidades apresentam saldos migratrios negativos, retratados pelo crescimento abaixo da mdia nacional, e muito prximo do crescimento vegetativo do pas (p.24).

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Uma afirmao que no teria sido confirmada, caso a tipologia tivesse abrangido tambm os municpios que abrigam essas pequenas cidades. Teria ficado claro que: a) no houve xodo em grande nmero de municpios rurais de todas as regies e estados; b) ocorreu at o inverso em um quarto desses municpios, fenmeno com srias implicaes para o desenvolvimento, cujas razes precisam ser mais conhecidas para que possam orientar as polticas pblicas. Para construir uma tipologia dos 5.507 municpios que em 2000 no pertenciam a aglomeraes e nem eram centros urbanos, indispensvel adotar cortes de tamanho populacional e de densidade demogrfica. Ao contrrio do que ocorre com os aspectos metodolgicos de anlise das aglomeraes, aqui a prevalncia dos critrios estruturais resulta da mais completa falta de indicadores funcionais confiveis. E o que mais caracteriza as reas rurais justamente sua rarefao populacional, alm das distncias que as separam das aglomeraes.3 Uma maneira de escolher esses critrios de corte a observao do comportamento de diversas variveis relativas densidade conforme mudam os estratos de tamanho populacional dos municpios. Para isso, pode-se fazer diversos agrupamentos a partir da tcnica estatstica de anlise multivariada (Anlise de Agrupamento, ou Cluster Analysis). Entretanto, as mudanas de comportamento das variveis so to evidentes que at tornam dispensvel o uso dessa tcnica. Uma simples leitura da tabela 3.1 permite identificar os critrios de tamanho e de densidade que definem os principais tipos de municpios externos s aglomeraes e menores que os centros urbanos. A primeira evidncia que salta aos olhos quando so consideradas as duas primeiras colunas da tabela 3.1 que o padro de rarefao/concentrao populacional bruscamente alterado a partir dos 50 mil habitantes. Tanto a populao quanto a rea total, que cresciam em paralelo com as classes de tamanho, sofrem quedas abruptas na passagem para a classe seguinte, o que se traduz no salto da densidade de 10 para quase 27. A segunda evidncia se refere ao outro salto de densidade ainda mais intenso que ocorre justamente com a classe qual pertencem os centros urbanos, isto , os municpios com mais de 100 mil habitantes. Ou seja, o patamar de densidade que acusa razovel grau de urbanizao est bem prximo dos 80 hab/km2.4

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A anlise da tabela 3.1 permite, ento, que sejam separados dois grandes tipos de municpios externos s aglomeraes e centros urbanos. O primeiro tipo, mais prximo daquilo que se pode chamar de cidade, formado pelos municpios cujo tamanho se situa entre 50 e 100 mil habitantes e por todos os que tenham densidades superiores a 80 hab/km2, mesmo que suas populaes sejam inferiores a 50 mil habitantes. Pode ser surpreendente que existam municpios simultaneamente com pouca populao e alta densidade. Mas esse um fenmeno muito caracterstico da Zona da Mata nordestina, por exemplo. Tanto que inspirou Gilberto Freyre a usar o neologismo rurbano. Metade dos municpios com menos de 50 mil habitantes e densidades superiores a 80 hab/km2 esto em apenas 5 pequenos estados do Nordeste: Sergipe, Alagoas, Pernambuco, Paraba e Rio Grande do Norte. Considerando-se o conjunto desses municpios de tipo rurbano isto , tanto os que tm populaes entre 50 e 100 mil, quanto os que tm menos de 50 mil, mas densidades superiores a 80 hab/km2 percebe-se que eles so muito mais freqentes nesses estados nordestinos do que no resto do pas. Principalmente em Pernambuco, onde 45% do total dos municpios entram nessa categoria, e em Alagoas onde essa participao de 32%.

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No perodo 1991-2000, alm do crescimento populacional nesses municpios rurbanos ter sido bem inferior ao das aglomeraes no-metropolitanas e centros urbanos, ele tambm foi ligeiramente inferior ao da populao brasileira em seu conjunto. Todavia, muitos deles tiveram um crescimento bem mais rpido que seus respectivos estados, enquanto outros estavam perdendo populao. Da o interesse em separ-los em trs categorias:
n

a dos esvaentes, que tiveram fortes quedas populacionais relativas (e

muitas vezes absolutas);


n a dos letrgicos, que tambm tiveram perdas relativas, mas assim mes-

mo cresceram em termos absolutos em compassos no muito distantes ao de seus respectivos estados;


n e a dos atraentes, que tiveram crescimentos superiores aos de seus

estados. A tabela 3.2 mostra que 44% dos municpios rurbanos fizeram parte dessa categoria no ltimo perodo intercensitrio. Mostra tambm que o crescimento dessa categoria de rurbanos atraentes foi 4 ou 5 pontos porcentuais acima do crescimento das aglomeraes no-metropolitanas e dos centros urbanos (grosso modo, 27% x 22-23%).
Tabela 3.2

Tendncias da teia rurbana, Brasil 1991-2000


Tipos Nmero de Municpios 166 152 249 567 5507 Populao (milhes) 1991 5,8 5,9 7,1 18,9 146,8 2000 6,0 6,6 9,0 21,7 169,6 Variao 1991-2000 0,2 0,7 1,9 2,8 22,8 Variao % 3,4 11,7 27,2 15,0 15,5

Esvaentes Letrgicos Atraentes RURBANOS BRASIL

Fonte dos dados: IBGE, Sinopse do Censo Demogrfico 2000.

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O hiato sobe para quase 10 pontos porcentuais entre os atraentes dos 4.485 municpios restantes (tabela 3.3). Em 25% dos municpios de tipo rural, o crescimento populacional do perodo foi de 31,3%. Mais do que o dobro da mdia nacional!

Tabela 3.3

Tendncias da malha rural, Brasil 1991-2000


Tipos Nmero de Municpios 2025 1351 1109 4485 5507 Populao (milhes) 1991 20,8 16,0 11,0 47,7 146,8 2000 19,7 17,5 14,4 51,6 169,6 Variao 1991-2000 - 1,1 1,5 3,4 3,9 22,8 Variao % - 5,3 9,7 31,3 8,1 15,5

Esvaentes Letrgicos Atraentes RURAIS BRASIL

Fonte dos dados: IBGE, Sinopse do Censo Demogrfico 2000.

claro que se est lidando aqui com um tipo de comparao que exige cuidado, pois as variaes porcentuais sobre bases pequenas (s vezes nfimas) no tm o mesmo significado que variaes semelhantes sobre bases bem maiores. Todavia, preciso ter presente que a variao conjunta das populaes desses municpios atraentes (rurbanos + rurais) alcanou 5,4 milhes, enquanto nas aglomeraes no-metropolitanas esse acrscimo foi de 4,2 milhes e nos centros urbanos de 2,9 milhes. De resto, num contexto histrico de intensa migrao para aglomeraes e centros urbanos, muito significativo (para no dizer surpreendente) que tenha havido forte crescimento populacional em quase um quarto dos municpios rurais (ou das pequenas cidades, como se diz por influncia da abordagem normativa). Diante dessa constatao de que as populaes de um quarto dos municpios rurais cresceram mais do que a populao de seus estados, sempre surge o palpite de que o fenmeno se restrinja aos municpios de determinado tamanho ou densidade. Ou ainda, que se restrinja a regies de povoamento recente.

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Pois bem, quanto ao tamanho, at existe diferena entre os esvaentes e os demais. Mas no significativa a diferena entre os letrgicos e os atraentes (tabelas 3.4 e 3.5). E quanto densidade, no h diferenas significativas entre as trs categorias (tabela 3.6).

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No tocante distribuio geogrfica, h um ntido contraste entre o Sul, onde mais de 60% dos municpios rurais so esvaentes, e o Norte, onde 40% deles so atraentes. Todavia, nas outras trs grandes regies, onde esto 70% dos municpios rurais, os padres so muito prximos: 40% de esvaentes; os letrgicos variam entre 28-36%; e os atraentes entre 23-29%. Como mostra a tabela 3.7, os estados com as maiores propores de municpios rurais atraentes so os do Norte (com a exceo de Tocantins); Piau e Maranho (NE); So Paulo e Rio de Janeiro (SE); e os dois Mato Grosso (CO). No extremo oposto, os que tm as maiores propores de esvaentes so: os trs do Sul; Gois (CO); Tocantins (N); Minas Gerais e Esprito Santo (SE); Paraba, Bahia, Pernambuco e Alagoas (NE). Enfim, de maneira geral, pode-se dizer que o chamado xodo rural foi bem menos significativo nos anos 1991-2000 do que sugeriu a excelente caracterizao da rede urbana, concluda em 1999, pelo Ipea/IBGE/Nesur. Se o crescimento populacional do conjunto de 4.485 municpios rurais tivesse sido igual ao da rede urbana (20%), isso teria correspondido a um acrscimo de 9,5 milhes de habitantes. Como o aumento foi de apenas 3,9 milhes, houve uma hipottica perda relativa de 5,6 milhes, que corresponderia a 11,7% da populao rural de 1991. Ou seja, perda anual efetiva inferior a 1,3% ao ano, insuficiente, portanto, para que se generalize tanto. Alm disso, a participao relativa da populao rural caiu de 32,5% para 30,4%, entre 1991 e 2000. O que significa que a efetiva taxa de urbanizao no passou de 75,6% para 81,2%, como indica a abordagem normativa, nem de 54,7% para 56,8%, com poderia induzir a pensar o estudo Ipea/IBGE/Nesur. Caso se inclua a populao da teia rurbana, esta anlise sugere que a taxa de urbanizao do Brasil tenha passado efetivamente de 67,5% para 69,6%, entre 1991 e 2000.

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Coagulao
Est ocorrendo firme adensamento demogrfico em significativa parcela dos municpios rurais. Em praticamente todas as microrregies geogrficas h pequenos municpios que esto atraindo migrantes da vizinhana, e at uma parte dos conterrneos que haviam emigrado. Um processo de coagulao que est espalhado por todos os recantos rurais do territrio brasileiro, apesar de ser menos significativo nos trs estados do Sul e em alguns outros estados das demais regies. A grande questo que se coloca, ento, sobre a relao entre essa tendncia demogrfica e os processos de crescimento econmico e de desenvolvimento. Nada estaria mais de acordo com as teorias de desenvolvimento regional5 do que a hiptese de que a atrao exercida por 249 dos 567 municpios rurbanos e por 1.109 dos 4.485 municpios rurais corresponda a seu maior dinamismo econmico. E em pases pouco desenvolvidos como o Brasil, esse dinamismo das economias rurais ainda depende essencialmente dos laos que elas estabelecem com mercados urbanos, sejam eles longnquos, ou de centro(s) urbano(s) da prpria regio. Em tal contexto, a queda populacional de um municpio rural indicaria uma situao reativa, que at pode envolver a eficiente explorao de alguma commodity, mas que no diversifica a economia local de modo a absorver a fora de trabalho que o aumento da produtividade tende a tornar redundante. E essa menor capacidade de absoro de mo-de-obra tambm desfavorece o surgimento e a expanso dos servios que certamente ajudariam a reduzir os estmulos emigrao juvenil, ou pelo menos retard-la. Principalmente servios educacionais de nvel mdio e superior, alm das mais diversas formas de lazer. Mas nem todas as localidades rurais esto condenadas a ter economias apenas reativas. Por isso, o expressivo crescimento populacional de 44% dos municpios rurbanos e de 25% dos municpios rurais pode ser um indicador de que eles possuam alguns dos poderes de reteno, ou atrao, prprios de economias ativas, to caractersticas das cidades.6 certo que esses municpios dificilmente conhecero processos mais flexveis de inovao e improvisao de dependem da concentrao, da contigidade e da diversidade que caracterizam as populaes urbanas. S que algo eles certamente j tm para que sejam luga-

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res de adensamento populacional e provavelmente de dinamismo econmico.7 E so vrias as influncias que esse algo dever exercer sobre a definio de qualquer estratgia de desenvolvimento.

4. O FUTURO DOS POBRES DO CAMPO

muito raro que se faa a devida distino entre a natureza espacial do Brasil rural e o carter setorial da agropecuria. E a vigente diviso inframunicipal entre permetro urbano e zona rural acaba for reforar esse

srio equvoco, que pode induzir concluses desastrosas sobre o processo de desenvolvimento. Uma delas a de que haveria excesso de agricultores, razo pela qual eles estariam preferindo trocar a vida no campo pelo desemprego e a violncia das cidades. Alguns pesquisadores dizem que no Brasil h grande excesso de agricultores. Ao examinarem as contas dos que dispem de menos de 100 hectares, notam que nem mesmo um tero tira da lavoura renda familiar superior a 2 salrios mnimos. Deduzem da que metade desses 4,3 milhes estabelecimentos no tm condies de sobreviver. A prova seria a acelerada urbanizao que jogou 82% da populao nas cidades. Este resultado do Censo de 2000 seria, alis, a evidncia definitiva de que os agricultores trocam o campo pelo desemprego e pela violncia do Brasil urbano. So concluses temerrias que colidem com a permanncia extraordinariamente duradoura desses produtores de pequeno porte por toda a segunda metade do sculo 20. Nos sete censos agropecurios realizados desde 1950, a participao dos que tm menos de 100 hectares nunca se distanciou de 90% do total dos estabelecimentos, e sempre lhes coube 20% da rea. Por isso, antes de aceitar que haja excesso de agricultores, qualquer pessoa seriamente interessada no Brasil rural deve fazer-se pelo menos duas perguntas. Ser que a renda agrcola familiar que determina a capacidade de sobrevivncia da espcie? Ser que o grau de urbanizao, tal como calculado no Brasil, mostra que ex-agricultores esto em marcha para os centros urbanos?

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No h dvida que a renda agrcola familiar pode ser um bom indicador da condio de sobrevivncia de produtores especializados, necessariamente sensveis queda de preo de sua principal mercadoria. Quando percebem que no podem produzir e comercializar a custo inferior ao preo que obtm, j no lhes resta a chance de promover uma converso do sistema produtivo. So levados a liquidar os ativos para saldar parte de pesadas dvidas. Mas esta uma situao rara entre os agricultores familiares que formam a grande maioria dos que tm menos de 100 hectares. Dificilmente se especializam. E os poucos que se arriscam sempre evitam perder a flexibilidade que lhes permite alterar a estratgia de sobrevivncia. Alm disso, a renda dessas famlias no depende apenas da produo de seus pequenos stios. Sempre buscaram trabalho fora. Sempre exerceram outras atividades que, em grande parte, no pertencem ao setor agropecurio. Por isso, um engano supor que a renda familiar desse tipo de agricultor coincida com a renda agrcola de seu estabelecimento. Equvoco que se torna ainda mais grave quando diversas transferncias pblicas reforam sua capacidade de resistncia. Principalmente a aposentadoria garantida desde 1988 pela Constituio, mas tambm salrio-maternidade e bolsaescola, sem falar de dezenas de programas de combate pobreza rural ou de microcrdito subvencionado. Um indicador do carter multissetorial da renda dos agricultores o local de residncia. O Censo Agropecurio de 1995/6 mostrou a enorme freqncia com que os agricultores no moram no estabelecimento e sim em zona urbana. Por exemplo, metade dos agricultores paulistas e goianos tm esse tipo de residncia. O mais curioso, contudo, notar que entre os agricultores familiares essa tendncia inversamente proporcional renda agrcola. Quanto menos dinheiro se tira da lavoura, maior a propenso a se morar na sede do municpio, considerada urbana pelo IBGE. E justamente essa peculiaridade das estatsticas demogrficas brasileiras que alimenta a crena de que a hiperurbanizao do pas se deve ao xodo de agricultores. No se trata aqui, todavia, de chamar mais uma vez a ateno para a anacrnica e aberrante fronteira infra-municipal entre rural e urbano. O que mais interessa entender o quanto absurdo supor que o acelerado aumento do grau de urbanizao aferido pelo IBGE possa ser evidncia de que os agricultores esto saindo do campo para enfrentar o desemprego e a violncia das cidades. O mximo que ele permite afirmar que o nmero de domic-

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lios que pertencem aos permetros que as Cmaras Municipais decidiram considerar urbanos cresceu mais que o nmero dos domiclios localizados no interior do municpio. Sem esquecer, claro, que os permetros urbanos de 4/5 dos municpios brasileiros podem ser quase tudo o que se quiser, menos cidades. A no ser que esse vocbulo tenha se tornado sinnimo de vila, povoado, vilarejo ou aldeia.

Excesso de agricultores?
O Censo Agropecurio de 1995/6 revelou que os produtores com residncia fora do estabelecimento e em zonas urbanas variava entre um mnimo paraense de 9% e um mximo paulista de 48%. O mais interessante, todavia, que, entre os agricultores familiares, o fenmeno era inversamente proporcional renda agrcola monetria bruta do estabelecimento, com a nica exceo do Estado do Amazonas. Na verdade, o fenmeno era muito mais recorrente entre os produtores familiares que declararam mais despesas do que receitas agrcolas, o que pode ser um indicador indireto da importncia relativa de rendimentos externos ao setor agropecurio. Em Minas Gerais, por exemplo, os sitiantes que residiam fora do estabelecimento e em zonas urbanas no chegavam a 17% entre os que tinham renda agrcola monetria positiva, mas atingia 29% no caso oposto.8 Abordagens estritamente hermticas da agropecuria, que desprezam, ou simplesmente ignoram, a natureza multifacetada da renda familiar dos produtores, podem levar a concluses bem equivocadas. E no pode haver exemplos mais ilustrativos desse tipo de confuso do que dois artigos recentes assinados pelo veterano pesquisador da Embrapa Eliseu Alves, ambos em co-autoria: Alves, Lopes & Contini (1999) e Alves, Souza & Brando (2001). Este ltimo artigo, que procura examinar como est quem tem menos de 100 hectares, tira diversas concluses sobre as possibilidades de sobrevivncia desses milhes de estabelecimentos que se baseiam nica e exclusivamente em estimativas de suas rendas agrcolas.

Considerando-se uma remunerao de dois salrios mnimos ou mais, pelo critrio da renda familiar, apenas 36% dos estabelecimentos tm condies de sobreviver, concluem os autores.

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O mais engraado que esse mesmo artigo comea por lembrar aos leitores como evoluiu a participao dos estabelecimentos desse estrato de rea durante a segunda metade do sculo 20. E o que mostraram os sete censos agropecurios realizados entre 1950 e 1996, que os estabelecimentos de menos de 100 hectares foram extremamente estveis, tanto em nmero (90%), quanto em rea (20%). Mas o pior mesmo que os autores ainda misturam esse esquecimento sobre a natureza multifacetada da renda dos agricultores familiares, com uma aceitao absolutamente ingnua da separao rural/urbano adotada pelo Censo Demogrfico. Mesmo que os resultados preliminares do ltimo Censo tenham superado as previses apresentadas no artigo de 1999, o fato no foi considerado surpresa pelos autores deste artigo de 2001.

Estes resultados do Censo indicam que os agricultores, mal satisfeitos com a remunerao que recebem, esto dispostos a deixar a atividade em busca de melhores oportunidades nas cidades, enfrentando o desemprego e a violncia. Todavia, o que o IBGE considera urbano pouco tem a ver com as cidades. Se h alguma coisa que o critrio infra-municipal de separao justamente impede que se conclua que o aumento do chamado grau de urbanizao resulte de migrao de agricultores para centros urbanos. A nica coisa que ele permite concluir que o nmero de domiclios situados nos permetros urbanos dos municpios aumentou mais que o nmero de domiclios situados em suas zonas rurais. E isso pode ocorrer mesmo em situaes nas quais o nmero de agricultores aumenta, em vez de diminuir! Esse tipo de inferncia abusiva no se deve a mero engano provocado pela deformao profissional de quem se acostumou a sempre isolar a agropecuria para efeito de anlise. Esta at poderia ser uma explicao plausvel se os autores no afirmassem que a urbanizao acelerada s pode ser considerada evidncia definitiva do grande excesso de produtores. A rigor, s se pode afirmar que h excesso de produtores quando se considera um determinado mercado no qual a queda de preo de uma commodity, provocada por superproduo, torna invivel a permanncia dos menos eficientes. Mas esse raciocnio no pode ser simplesmente transferido

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para um universo to heterogneo, e to diversificado, como o dos 4,3 milhes de produtores que dispunham de menos de 100 hectares no ano agrcola de 1995/6. raro que sejam especializados em alguma commodity cuja desvalorizao comprometa da manuteno da renda familiar. Ou seja, quando h superproduo de alguma mercadoria agropecuria, quem corre mais risco de ser obrigado a sair do ramo o produtor muito especializado, cuja renda muito sensvel a um determinado mercado, coisa que raramente se encontrar entre os que tm (sic) menos de 100 hectares. Alm disso, no se deve esquecer que a baixa densidade ocupacional da agropecuria brasileira resulta da predominncia dos sistemas de produo extensivos em trabalho os mais freqentes nas fazendas patronais sobre os sistemas de produo intensivos em trabalho os mais recorrentes nos stios familiares. Os sistemas que combinam pecuria de corte com gros ou canade-acar absorvem muito menos de fora de trabalho que os demais. E as atividades que mais demandam trabalho ocupam porcentagens irrisrias da rea cultivada. Com as excees do caf, da mandioca e talvez do arroz, todas as outras culturas intensivas em trabalho limitam-se a parcelas de no mximo 2% da rea cultivada. Juntas, elas no chegam a ocupar 10% da rea cultivada com as principais culturas, enquanto apenas a soja, o milho e a cana-de-acar ocupam mais de 60%. Cada 100 hectares de rea cultivada com o mix soja-milho-cana ocupam em mdia 7 equivalentes-homem-ano (EHA), enquanto a mesma rea cultivada com um mix das demais culturas ocupa 36 EHA. Ou seja, uma agricultura bem diversificada tende a resultar, grosso modo, numa densidade ocupacional cinco vezes maior que a agricultura especializada que predomina nas fazendas patronais. E isto, sem falar nas pastagens consagradas pecuria de corte, que ocupam mais de 70% da rea til dos estabelecimentos, e nas quais 100 hectares no chegam a dar trabalho a de EHA. Para que se tenha uma idia do quanto so extensivos em trabalho os sistemas de produo predominantes no Brasil, so indispensveis algumas comparaes internacionais. Na Holanda, por exemplo, onde os ocupados na agropecuria correspondiam, em 1995, a menos de 4% da ocupao total, cada 100 hectares de rea til absorviam o trabalho de 12 pessoas. Na Grcia, onde os ocupados na agropecuria correspondiam, em 1995, a 20% da ocupao total, cada 100 hectares de rea til demandavam o trabalho de 16 pessoas. No Brasil,

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onde os ocupados na agropecuria correspondiam, em 1995/6, a 22% da ocupao total, cada 100 hectares de rea til s absorvia o trabalho de 7 pessoas.

Desempenho dos agricultores familiares


Seria rematada tolice pretender que o setor agropecurio brasileiro pudesse ter densidades ocupacionais comparveis a pases como a Holanda ou a Grcia. Mas tambm absurdo opor-se a que sua atual densidade se estabilize, ou diminua suavemente, quando isto se tornar inevitvel. Tudo vai depender, claro, das perspectivas de expanso e consolidao dos agricultores familiares, categoria que no se define pelo tamanho da rea disponvel, mas sim pelas caractersticas organizacionais do empreendimento enumeradas no quadro abaixo.
Patronal
Completa separao entre gesto e trabalho. Organizao centralizada.

Familiar
Trabalho e gesto intimamente relacionados. Direo do processo produtivo diretamente assegurada pelos proprietrios ou arrendatrios. nfase na diversificao. nfase na durabilidade dos recursos e na qualidade de vida. Trabalho assalariado complementar. Decises imediatas, adequadas ao alto grau de imprevisibilidade do processo produtivo.

nfase na especializao. nfase nas prticas padronizveis. Predomnio do trabalho assalariado. Tecnologias dirigidas eliminao das decises de terreno e de momento.

No se pode, portanto, assimilar os agricultores familiares aos que tm menos de 100 hectares, como supem Eliseu Alves e seus co-autores. imprescindvel uma outra abordagem. Por exemplo, a que foi adotada por Rubens Nunes em sua recente tese de doutorado.9 A base de dados foi um conjunto de tabulaes especiais do Censo Agropecurio de 1995/6, nas quais usou-se uma estratificao que combina uma bsica separao por forma de organizao social as categorias patronal e familiar com trs nveis de renda internos (acima da mdia, entre a mdia e a mediana e abaixo da mediana).

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Para tanto, o primeiro passo foi separar os estabelecimentos agropecurios de cada unidade da federao em quatro subconjuntos:
n os patronais (P) com renda (Ramb) positiva e negativa, e n os familiares (F) com renda (Ramb) positiva e negativa.

Usou-se, para tanto, os seguintes critrios: P = com empregados permanentes e/ou com mais de cinco empregados temporrios em algum ms do ano. F = sem empregados permanentes e/ou sem mais de cinco empregados temporrios em algum ms do ano. Ramb = Total das Receitas menos Total das Despesas. O segundo passo foi o clculo (por UF) das Ramb mdia e mediana dos dois subconjuntos com renda positiva (patronal e familiar com Ramb positiva), de modo a separar cada qual em trs estratos de Ramb: acima da mdia, entre a mdia e a mediana e abaixo da mediana. Foram assim constitudos os oito segmentos que, com seus respectivos subtotais, geraram as seguintes dez linhas das tabelas:

Segmento P+ Pa Pb Pc PF+ Fa Fb Fc F-

Nvel de Ramb
Patronais com Ramb positiva Acima da mdia do subconjunto P+ Entre a mdia e a mediana do subconjunto P+ Abaixo da mediana do subconjunto P+ Patronais com Ramb menor ou igual a zero Familiares com Ramb positiva Acima da mdia do subconjunto F+ Entre a mdia e a mediana do subconjunto F+ Abaixo da mediana do subconjunto F+ Familiares com Ramb menor ou igual a zero

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A tabela 4.5 d uma idia da disparidade que existe entre o pequeno grupo formado pelos 785 mil estabelecimentos patronais e os outros 4 milhes de estabelecimentos nos quais o trabalho assalariado quase inexistente e, quando existe, tem um carter completamente diferente. Enquanto os primeiros detinham 63% da rea e empregavam diretamente 5 milhes de pessoas, nos outros trabalhavam 13 milhes de pessoas em 37% da rea. Alm disso, a renda mdia dos estabelecimentos patronais era 6 vezes a renda mdia dos estabelecimentos familiares. Seria estranho, contudo, comparar o reduzido e privilegiado conjunto dos 785 mil estabelecimentos patronais (P), que concentra 63% da rea, aos mais de 4 milhes de estabelecimentos no-patronais (F), que se amontoam nos restantes 37% da rea. muito mais razovel comparar o conjunto patronal (P) ao segmento familiar com renda acima da mdia (Fa), que tem um nmero de estabelecimentos bem semelhante: 769 mil. E eles obtm renda agrcola monetria bruta por hectare mais de trs vezes superior ao conjunto dos patronais (alm de superior ao melhor segmento patronal, Pa). Todavia, o que mais interessa para a formulao de uma estratgia de desenvolvimento rural a situao dos demais segmentos familiares (Fb, Fc e F-) nos quais h uma clara combinao entre excesso de pessoal ocupado (subocupao) e baixssima renda agrcola monetria (pobreza). E j devem estar claras para o leitor as duas maneiras de enxergar o futuro dessas 3,3 milhes de famlias:
n De um lado esto os que privilegiam a eficincia setorial, e preferem

tomar como favas contadas que o destino da grande maioria desses pobres rurais ser inchar ainda mais a periferia dos centros urbanos, e ali pressionar ainda mais os mercados de trabalho no-qualificado, exatamente onde as perspectivas de desemprego so mais sombrias.
n Do outro, est quem persegue o desenvolvimento do maior nmero

possvel de regies e municpios rurais. Estes preferem pensar que uma parte desses estabelecimentos poder se consolidar, e atingir o patamar alcanado pelo segmento Fa, alm de, simultaneamente, a outra parte se tornar cada vez mais pluriativa, elevando a parte da renda familiar que no depende da agricultura. Em vez de condenar os mais pobres a deixarem o setor, esta segunda perspectiva conta com a possibilidade de aumentar a osmose que j existe em parte significativa dos pequenos municpios entre os trs setores da economia.
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5. O LADO CONHECIDO

e a populao rural do Brasil fosse de 32 milhes de habitantes, como diz

o Censo Demogrfico de 2000, a economia rural do pas seria menor que seu setor agropecurio. A conta simples. A esses 32 milhes

corresponderiam cerca de 15 ou 16 milhes de ocupados, enquanto o setor agropecurio sozinho ocupa uns 20 milhes. verdade que o Censo Agropecurio de 1995/6 s achou 18 milhes. Todavia, ao ignorar os menores estabelecimentos, provocou uma subcobertura da ordem de 20%, revelada por levantamento simultneo feito pela Secretaria da Agricultura do Estado de So Paulo (Lupa). Pode-se estimar, portanto, que em meados dos anos 1990 a agropecuria ocupasse ou melhor, subocupasse uns 21,6 milhes. Tanta incongruncia entre as estatsticas demogrficas e as agropecurias s acabar quando for superada a obsoleta viso normativa da separao urbano/ rural instaurada no Estado Novo pelo Decreto-Lei 311/38, como foi explicado no segundo captulo deste texto. Adotando-se critrios mais razoveis de anlise da distribuio espacial do povoamento, percebe-se que a populao rural do Brasil de quase 52 milhes de habitantes, parte dos quais tem laos apenas indiretos com a agricultura. A populao rural economicamente ativa deve estar prxima de 25 ou 26 milhes, dos quais uns 20 milhes exercem algum tipo de atividade agrcola, mas com exclusividade decrescente. Duas razes impedem que o setor agropecurio seja maior que o Brasil rural, e s confirmam que o Brasil rural bem maior do que sua agropecuria. Quando se observa o processo histrico dos pases que mais se desenvolveram, faclimo perceber que o progressivo encolhimento da populao ligada agropecuria no foi acompanhado por queda comparvel da populao rural. Hoje a agropecuria corresponde a menos de 10% dos EUA rural, por exemplo. Tambm no difcil perceber que em quase todas as localidades de diminuta populao e baixa densidade demogrfica, de qualquer canto do mundo, h envolvimento profissional dos que residem e trabalham na sede com atividades agropecurias. Assim como tambm tende a ser cada vez mais freqente que os agricultores residam na sede, ou tenham dupla moradia. Pequenos empreendedores e profissionais liberais, como lojistas, taberneiros, alfaiates, ou

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dentistas, todos tambm tm um p na roa quando vivem em municpios rurais. E membros da famlia de sitiantes, fazendeiros, ou chacareiros, tambm so empreendedores ou empregados nos mais diversos ramos dos servios e manufaturas. Enfim, quanto mais rural um municpio, menor a impermeabilidade dos setores econmicos. Fora de aglomeraes e centros urbanos h muito mais osmose entre os trs setores econmicos do que sugerem as estatsticas brasileiras. Elas s do conta de 60% do Brasil rural. A manuteno da anacrnica separao inframunicipal e administrativa dos espaos rurais e urbanos oficiais fora que os estudos sobre o Brasil rural se restrinjam aos 32 milhes de habitantes que residem fora dos permetros que as Cmaras Municipais consideram urbanos. Infelizmente no se referem vida de todos os 52 milhes que residem nos 4.500 municpios rurais. Essa deplorvel distoro talvez venha a ser corrigida no futuro. Seja com o surgimento de estatsticas que usem critrios mais modernos e adequados para delimitar os espaos realmente urbanos, seja por estudos que consigam consolidar um banco de dados sobre os 4.500 municpios rurais e os quase 600 rurbanos. Enquanto isso no acontece, preciso se conformar com as dedues possveis sobre o lado mais conhecido do Brasil rural, mesmo sabendo que ele corresponde a apenas 60% da realidade. Por exemplo, saber que s metade das famlias consideradas rurais exclusivamente agrcola. Um quarto delas anfbia e 28% sequer exercem atividade no setor. Alm disso, h fortes diferenas entre as que trabalham por conta prpria e as que trabalham para terceiros. Entre as famlias rurais que trabalham por conta prpria, tambm metade exclusivamente agrcola. Mas as anfbias chegam a um tero. E as 17% restantes no exercem atividades no setor. J entre as famlias de empregados rurais, as exclusivamente agrcolas caem para 41%, as anfbias so apenas 17% e as que nem exercem atividades no setor atingem 42%. Nunca ser demais repetir que os dados estatsticos utilizados nesses clculos embutem forosamente uma grande subestimao da importncia relativa dos setores tercirio e secundrio da economia rural, uma vez que no incluem as famlias que residem nas pequenas cidades, como so chamadas as sedes dos 4.500 municpios rurais. Por isso mesmo, so suficientes para que se

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imagine o quanto a economia rural brasileira j maior que seu setor agropecurio. E mais do que suficientes para que se perceba o quanto pode ser estreito e retrgrado tentar restringir o desenvolvimento rural sua vertente agropecuria.

ORNAs e pluriatividade
Mesmo no Nordeste, onde muito alta a parte das rendas dos domiclios rurais provenientes de explorao de stios ou fazendas, ela no chegava metade, como indica estudo de Romano (2000) com base nos resultados da Pesquisa sobre Padres de Vida (PPV).10 Entre os 20% mais pobres, a segunda fonte de renda mais importante, que garantia quase um quarto de sua renda, era o salrio agrcola. Depois, com 16% apareciam os rendimentos externos ao setor agropecurio (fruto de trabalho assalariado ou autnomo), e, finalmente, aposentadorias e outros benefcios, que representavam quase 12% (ver tabelas 5.1 e 5.2).11 No Sudeste, a outra regio que foi objeto da mesma pesquisa, apenas um quarto da renda dos domiclios rurais era proveniente da explorao de stios e fazendas. A primeira fonte de renda era o salrio agrcola, com quase 32%, seguida de perto pelos rendimentos externos ao setor, com 29%. E sobravam 16% para as aposentadorias e outros benefcios. Nessa regio, as diferenas na composio das rendas entre os 20% mais pobres e os 20% mais ricos eram bem menos marcantes do que no Nordeste. Por exemplo, os salrios agrcolas representavam cerca de um quinto da renda de cada um dos grupos, enquanto no Nordeste sua participao era irrisria entre os mais ricos. Mais significativo ainda constatar que no Nordeste os prprios agricultores tiravam de seus stios e fazendas 70% de sua renda, mas apenas 56% no Sudeste (tabelas 5.3 e 5.4). Ou seja, mesmo quando se considera apenas os agricultores rurais isto , que residem em seus estabelecimentos, ou que residem fora deles mas em zonas rurais nota-se que o setor agropecurio tende a se tornar apenas uma de suas fontes de renda. Em 1996, as atividades exercidas fora do setor, somadas s aposentadorias e outros benefcios, representavam 20% das rendas dos agricultores nordestinos e 30% das rendas dos agricultores do Sudeste. Classificando-se por ramos de atividade principal as pessoas com domic-

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lio em reas consideradas rurais pelo IBGE, nota-se que o setor primrio, e particularmente a agropecuria, so responsveis pela maior parte das ocupaes, tanto no Nordeste, quanto no Sudeste (tabela 5.5). Mesmo assim, o setor tercirio absorve o trabalho principal de 15% no Nordeste e 20% no Sudeste. E o setor secundrio 6% e 10%, respectivamente. A explorao conjunta dos resultados da PPV e da Pnad de 1996 permitiu que Ferreira e Lanjouw (2000) confirmassem a forte correlao existente entre as atividades tercirias (principalmente comrcio) e a localizao adjacente s sedes municipais, consideradas urbanas pelo IBGE. Como era de se esperar, a probabilidade de se ter atividade principal no setor tercirio bem superior entre residentes daquilo que o IBGE considera extenso urbana (um raio inferior a 1 km em torno do permetro urbano municipal). Nunca ser demais repetir que a PPV e a Pnad induzem necessariamente a uma subestimao da importncia relativa dos setores tercirio e secundrio na economia rural, uma vez que no incluem as vilas (sedes de distritos) e os pequenos povoados (sedes de municpios). Isto , os permetros e zonas urbanas dos 4.485 municpios rurais. Esta distoro foi, alis, enfatizada em trabalho pioneiro sobre o tema, publicado h mais de 20 anos. Segundo Anderson & Leiserson (1980), as ocupaes secundrias e tercirias j corresponderiam em 1970 a mais de 20% das ocupaes rurais, proporo que subiria para mais de 30% se fossem includas as reas indevidamente consideradas urbanas. Alm disso, os autores alertavam para que tais percentuais fossem considerados como mnimos, uma vez que se referiam apenas ocupao principal das pessoas em determinado momento (em geral a semana da pesquisa). Sabe-se, contudo, que as atividades exercidas fora dos stios ou fazendas so freqentemente atividades secundrias, sejam elas tambm de carter agropecurio, ou externas ao setor. No incio da dcada de 1990, um amplo levantamento da OIT sobre o emprego rural na Amrica Latina, no-somente confirmou a importncia dos setores secundrio e tercirio na economia rural, como mostrou que o emprego estava crescendo mais neles do que na agropecuria. Desde a dcada de 1970, havia queda do trabalho agrcola enquanto o emprego rural nos setores secundrio e tercirio aumentava a taxa maior que o crescimento mdio da PEA total da regio. Em 12 dos 18 pases para os quais se dispunha de informaes censitrias entre eles o Brasil o emprego rural no-agrcola aumentava mais rapida-

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mente que o emprego total. Em 8 desses pases, esse aumento era superior ao da PEA urbana. (Klein, 1992 apud Del Grossi & Graziano da Silva, 2000) A grande dificuldade de se avaliar a evoluo desse fenmeno que os pesquisadores brasileiros corretamente preferem no chamar de emprego rural no-agrcola, mas sim de ocupaes rurais no-agrcolas (Ornas), est nas mudanas sofridas pela Pnad a partir de 1992. Mas o acesso aos microdados dessa pesquisa permitiu que o Projeto Rurbano reconstrusse a srie de 1992 em diante, utilizando os mesmos critrios dos anos 1980, e excluindo as pessoas que se dedicam exclusivamente produo para autoconsumo, ou construo para o prprio uso, bem como os trabalhadores no-remunerados que trabalham menos de 15 horas semanais. Ao utilizarem essa srie reconstituda a partir dos microdados, os pesquisadores do Projeto Rurbano se referem, portanto, PEA usual ou restrita, para que fique clara a diferena com os dados das Pnads de 1992 a 1998, que chamam de PEA ampliada. A diferena entre essas duas sries refere-se essencialmente a aposentados, a jovens em idade escolar, e a mulheres envolvidas em tarefas domsticas que tambm cuidam de hortas e pequenos animais. (Graziano da Silva & Del Grossi, 1997; Del Grossi,1999) Adotando tal perspectiva, foi possvel observar que, entre 1981 e 1998, os ocupados rurais no-agrcolas (Ornas) passaram de 13% para 19% da populao rural com 10 anos e mais, enquanto os ocupados rurais agrcolas caam de 44% para 39%. O resto que, segundo os autores, constitudo por inativos e desempregados, manteve-se bem estvel, pois passou de 43% para 42%, em evoluo bem semelhante populao rural com 10 anos e mais, que passou de 24,4 para 24,8 milhes nesses quase 20 anos (tabela 5.6). O mais interessante na perspectiva construda pelos pesquisadores do Projeto Rurbano a possibilidade de no restringir a anlise aos casos em que a Orna a ocupao principal da pessoa. Muito mais relevante considerar as ocupaes de todos os membros das famlias domiciliadas nas reas consideradas rurais pelo IBGE. Isto , das famlias extensas, que incluem, alm da famlia nuclear, os parentes e agregados que vivem no mesmo domiclio. As famlias com pelo menos uma pessoa ocupada foram consideradas pluriativas quando pelo menos um dos membros exerceu uma ocupao agrcola e outro uma no-agrcola, ou ainda, quando pelo menos um dos membros declarou exercer dupla atividade. A pluriatividade uma tendncia mais recorrente entre as famlias conta-prpria, enquanto as ocupaes rurais no-agrcolas (Ornas) so muito mais

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recorrentes entre as famlias rurais de empregados. Isso fica muito claro nas tabelas 5.7 e 5.8. Entre as famlias conta-prpria, mais de 50% so agrcolas, mais 30% so pluriativas e apenas 16% so no-agrcolas. Entre as famlias de empregados, ocorre praticamente o inverso: so agrcolas mais de 40%, no-agrcolas mais de 40% e pluriativas s 17%. As rendas das famlias conta-prpria so ligeiramente superiores s das famlias de empregados, principalmente quando se consideram as rendas per capita. o que mostram as tabelas 5.9 e 5.10. Tanto as rendas mdias quanto as rendas per capita das famlias no-agrcolas so superiores s das pluriativas, que, por sua vez so superiores s das agrcolas. Mas so muito prximas as rendas das duas ltimas (famlias conta-prpria e empregadas) em cada uma dessas trs categorias. As aposentadorias e penses so mais importantes entre as famlias conta-prpria agrcolas, do que nas demais categorias. E as tabelas 5.11, 5.12 e 5.13 mostram tambm que a agricultura continua sendo a fonte de mais da metade da renda das famlias pluriativas, sejam elas empregadoras, conta-prpria ou de empregados. So esses os dois fatos que sero examinados mais detalhadamente nos prximos tpicos.

A Previdncia Social
A Constituio de 1988 introduziu o princpio do acesso universal de idosos e invlidos de ambos os sexos Previdncia Social, em regime especial, incluindo explicitamente o produtor, o parceiro, o meeiro e o arrendatrio rurais e o pescador artesanal, bem como os respectivos cnjuges, que exeram suas atividades em regime de economia familiar, sem empregados permanentes.12 As novas regras universalizaram o acesso feminino ao sistema, alm de reduzirem os perodos de aposentadoria por idade para 60 e 55 anos para homens e mulheres, respectivamente. Houve assim um salto, entre 1991 e 1994, de 4,11 para 6,48 milhes de benefcios mensais, que passaram a representar mais de um tero do total de benefcios previdencirios do INSS. Desde ento, o estoque de benefcios tem-se mantido em patamar constante, no qual a maturao demogrfica da populao potencialmente beneficiria pareceu estar determinando um leve aumento do nmero de benefcios por idade e de penses mantidas at 1997, contrabalanado, em parte, pelo gradual arrefecimento do nmero de benefcios assistenciais no mais concedidos desde 1995. (Delgado & Schwarzer, 2000:6)

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Entre 1991 e 1998, praticamente dobrou o nmero de benefcios por idade, enquanto seu valor unitrio passava de US$ 44,1 para US$ 108,5. A Previdncia Social pagou, em 1998, 6,91 milhes de aposentadorias, penses, rendas mensais vitalcias e amparos previdencirios aos seus segurados rurais. E estudo recente estimou em cerca de 4 milhes o nmero de domiclios rurais beneficiados pela Previdncia Social. E a regularidade, a segurana e a liquidez monetria que caracterizam os pagamentos previdencirios podem estar exercendo a importante funo de ampliar as oportunidades e a recorrncia de gastos com a manuteno de atividades voltadas seja para o autoconsumo familiar, seja para a gerao de pequenos excedentes comercializveis. (Delgado & Cardoso, 2000:14) De maneira bem sinttica, pode-se considerar que a Previdncia Social esteja garantindo entre um quinto e um quarto da renda mdia das famlias rurais, muito embora alguns estudos afirmem que essa participao seja ainda maior. Tambm importante considerar que a renda domiciliar das famlias contempladas com benefcios do INSS tende a ser superior das famlias sem acesso a tais benefcios, muito embora essa diferena seja pequena 3,6% na regio Nordeste. (Delgado & Cardoso, 2000)

A agropecuria
No mximo, 20% dos estabelecimentos agrcolas brasileiros so de carter patronal. Dos quase 4,9 milhes de estabelecimentos agropecurios recenseados em 1995/6, pelo menos 4 milhes so tocados em regime de economia familiar. 13 Quase 75% dos agricultores familiares so proprietrios das terras que cultivam, e esta representa mais de 90% da rea desses estabelecimentos. Os ocupantes so freqentes no Nordeste (19,3%) e no Norte (13,2%). Juntos, arrendatrios e parceiros tambm so freqentes no Nordeste (15,3%) e no Sul (12,4%). A imensa heterogeneidade dessa agricultura familiar fica bem evidente quando os estabelecimentos so classificados por nveis de renda, seja apenas a renda monetria bruta (utilizada pelo projeto USP/Fapesp), seja a renda total (utilizada pelo Projeto FAO/Incra). Apesar dos critrios de separao dos segmentos serem muito diferentes, uma boa ilustrao dessa heterogeneidade pode ser encontrada na tabela 5.14.

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O principal, todavia, notar que em 1995/6 havia 770 mil stios familiares com rea mdia inferior a 60 hectares que se mostravam mais competitivos do que o privilegiado conjunto das 785 mil fazendas patronais com rea mdia cinco vezes maior. E ainda existiam mais de 900 mil outros agricultores familiares com boas chances de estarem no preo, caso o mito de sua fatal incompetncia deixasse de dominar o ambiente institucional que define as polticas setoriais de educao, C&T, infra-estrutura, crdito, cooperativismo, comercializao etc. O setor agropecurio propriamente dito formado por esses trs segmentos, cujas caractersticas esto resumidas na tabela 5.15. Alm deles, tambm vivem no campo umas 7 milhes de pessoas pertencentes a mais de 2 milhes de famlias. Esses domiclios foram considerados pelo Censo 95/6 como estabelecimentos, apesar de suas rendas monetrias no resultarem de atividades agropecurias ali praticadas. bem verdade que uma parte dessas 7 milhes de pessoas vende seus braos em fazendas e stios, podendo ser consideradas, ento, como periferia do setor. Mas outra parte ganha a vida, se vira, vai levando, sobrevive, ou vegeta, em inmeros outros afazeres extra-agropecurios, rurais ou urbanos. O que importante frisar que a viabilidade econmica de unidades produtivas de pequeno porte menos determinada pela rea disponvel do que pelas possibilidades de acesso educao e a convenientes inovaes tecnolgicas, pela localizao, pelo entorno institucional, pela qualidade do solo etc. A obsesso pela rea do estabelecimento costuma ofuscar as relaes sociais que correspondem s formas econmicas.14 Isto , a constante oposio e coexistncia entre os arranjos familiares e patronais que estiveram no centro de todos os tipos de agropecuria comercial que o mundo conheceu nos ltimos duzentos anos. Explorando os resultados do Censo Agropecurio de 1995/96, Nunes (1999) constatou que os agricultores familiares e patronais no apresentam diferenas significativas de desempenho, quando se adota o conceito mais tradicional de eficincia, medido pelo valor monetrio gerado por unidade de rea. Os melhores familiares so to bons quanto os melhores patronais, e os piores familiares so ligeiramente mais eficientes que os piores patronais. O autor tambm mostrou que os agricultores familiares devem ser aprovados com distino se o critrio for o da eficincia adaptativa, pois esto submetidos a um ambiente bastante hostil (sic).

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Explorando os dados das Pnads em perspectiva idntica do Projeto Rurbano, Corra (2000) constatou que, em 1998, as pessoas ocupadas no setor agrcola, mas com residncia urbana, apresentavam rendimento mdio superior s com residncia rural. No Centro-Oeste, o rendimento mdio dos ocupados agrcolas com residncia urbana era 1,86 vezes maior do que o dos que tinham residncia rural, sendo essa relao cerca de 1,6 vezes no Nordeste, 1,4 vezes no Sul e Sudeste, e menor em So Paulo: 1,09 vezes. E bom lembrar que no conjunto da Federao, cerca de 71% das pessoas ocupadas na agricultura tinham residncia rural em 1998. A mesma autora observou que 10% das pessoas ocupadas no setor agrcola possuam trabalho secundrio em 1998, variando esse percentual entre as regies (sendo apenas 1,3% em So Paulo e cerca de 17% na regio Nordeste). J o valor da renda total com trabalho secundrio correspondia a apenas 5,42% da renda total com todos os trabalhos, no conjunto da Federao, e a cerca de 11% da renda total na regio Nordeste. no Nordeste, entre as regies do pas, que a renda do trabalho secundrio, exercido em maior parte no setor no-agrcola (sic), tem maior peso percentual na composio da renda de todos os trabalhos das pessoas ocupadas no setor agrcola. Destaca-se que essa regio possui 78% do total das pessoas ocupadas na agricultura brasileira que declaram ter trabalho secundrio, e 56% do valor do rendimento total com essa atividade, no pas, no ano de 1998. (Corra,2000:9-10)

Implicaes
As evidncias expostas nos trs tpicos anteriores deste captulo no deixam dvida de que mesmo os 60% da economia rural brasileira que aparecem nos censos demogrficos e nas Pnads so bem mais amplos e diversificados do que o setor primrio da economia que, por sua vez, tambm extravasa o universo descrito pelos censos agropecurios. Se a eles fosse adicionada a realidade dos 40% da economia rural amputados das estatsticas pela aberrante fronteira infra-municipal entre os espaos rural e urbano, essas amplitude e diversidade se mostrariam obviamente bem maiores. Todavia, a conscincia desse carter cada vez menos agrrio e cada vez mais multissetorial da economia rural est longe de produzir entre os

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pesquisadores algum tipo de consenso sobre suas implicaes. E o principal foco do debate refere-se importncia relativa que ainda tem, e ainda ter, a prpria agropecuria no processo de desenvolvimento, e particularmente para a soluo das questes de emprego e de pobreza rural. No se pode dizer que sejam muitos os pesquisadores que j tenham formado opinio, ou que j estejam convictos, sobre a importncia que ainda ter a agropecuria, mas no difcil identificar as duas teses que polarizaro esse debate. Graziano da Silva (1999:29-30) est convencido de que a nica estratgia capaz de reter a populao rural pobre nos seus atuais locais de moradia e, ao mesmo tempo, elevar sua renda a criao de empregos no-agrcolas nas zonas rurais. Por isso, lamenta que a viso preponderante continue a ser a de insistir no desenvolvimento agrcola como estratgia para a soluo do emprego e da pobreza rural. E prope cinco grupos de polticas para o desenvolvimento do novo rural (idem, p.122). J para Romeiro (2001), mais do que nunca, necessrio ampliar o apoio fundirio e agrcola, aos produtores familiares de modo que suas famlias no sejam obrigadas a buscar formas alternativas precrias de sobrevivncia (...). Baseado em trabalhos de campo realizados no mbito do Convnio FAO/Incra nas cinco regies, ele afirma que a importncia das rendas obtidas fora da unidade familiar tende diminuir quando os produtores familiares contam com apoio suficiente. Trata-se, portanto, de uma situao totalmente diversa daquela observada nos EUA e na Europa, onde foi precisamente a elevao do custo de oportunidade do trabalho a varivel chave no processo de transformao da agricultura. Parece haver aqui um aparente choque entre as evidncias estatsticas expostas anteriormente, e as evidncias recolhidas em diversos trabalhos de campo.15 As estatsticas indicam que as rendas das ocupaes rurais externas agropecuria so superiores s agrcolas, enquanto vrios trabalhos de campo afirmam que tais atividades seriam apenas refgios, muito precrios e bem provisrios, que fariam parte de uma multiplicidade de velhas estratgias de sobrevivncia. Atividades que seriam abandonadas assim que surgissem melhores condies para uma dinamizao dos stios familiares. No entanto, bem provvel que essa aparente discrepncia deixaria de existir se ficasse mais clara a distino entre as atividades rurais no-agrcolas das famlias de empregados, e as atividades das famlias de conta-prpria pluriativas. As primeiras parecem corresponder melhor ao sentido de novidade enfatizado pelo Projeto Rurbano, enquanto a maioria das outras podem muito bem coincidir com essa idia de velhas estratgias de sobrevivncia. E parece muito razovel supor que essas

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duas categorias sejam mais ou menos visveis, a depender do local e do objeto do trabalho de campo. Alm disso, h um evidente contraste de carter geogrfico. As Ornas costumam ser pouco freqentes, provisrias e muito precrias em municpios rurais distantes de aglomeraes, centros urbanos e municpios rurbanos. Mas parece ocorrer exatamente o contrrio nos municpios rurais que se situam nas vizinhanas desses vrios tipos de plos concentradores das atividades do setor tercirio.16 De qualquer forma, seria um grave equvoco imaginar que o debate sobre a importncia relativa do setor agropecurio para o futuro do desenvolvimento rural repouse apenas sobre esse tipo de equvoco. Se assim fosse, bastaria um pouco mais de pesquisa para super-lo. Na verdade, o que mais falta dos dois lados desse debate o reconhecimento de que tudo passa pelas possibilidades de maior ou menor diversificao das economias locais. Ou seja, mais do que se perguntar qual (ou ser) a importncia relativa da agropecuria para a criao de empregos e reduo da pobreza no espao rural, deve-se perguntar qual pode ser a influncia da diversificao agropecuria para a diversificao das economias locais. Em outras palavras, o que interessa saber se atividades rurais dos setores secundrio e tercirio que certamente geram maiores rendas per capita que as do setor primrio tm mais chance de brotar no entorno de grandes fazendas especializadas em pecuria de corte, gros ou cana-de-acar, ou no entorno de concentraes de stios familiares poliprodutivos. Nos dois casos haver trabalhadores agrcolas redundantes procura de outras ocupaes. Mas, em qual das duas situaes haver mais chances de que essa procura possa ser satisfeita nas imediaes? No se trata, portanto, de insistir no desenvolvimento agrcola como estratgia, para usar as palavras de Graziano da Silva, mas sim de insistir na necessidade de expandir e fortalecer os agricultores familiares, pois ser a sua consolidao que multiplicar os Ernas e as Ornas que podero atender a futura demanda de seus filhos, principalmente dos que tiverem acesso a um ensino fundamental de qualidade. Em sntese, no se deve opor a criao de empregos no-agrcolas ao desenvolvimento agrcola como se esta fosse a alternativa estratgica de desenvolvimento que divide os grupos de presso e os lobbies mais interessados no Brasil rural. A alternativa estratgica que realmente os separa bem diferente.

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De um lado esto os adeptos do projeto de maximizao da competitividade do agronegcio que lutam pela eliminao do grande excesso de agricultores, principalmente entre os que tm menos de 100 hectares.17 Do outro esto os adeptos do projeto de maximizao das oportunidades de desenvolvimento humano em todas as regies rurais brasileiras que lutam, ao contrrio, pela expanso e fortalecimento das pequenas e mdias empresas de carter familiar, a comear pela agricultura familiar. Fortalecimento que exigir a criao de empregos no-agrcolas, tanto para a sua prpria pluriatividade, quanto para atender a demanda dos atuais empregados agrcolas, os que mais se tornam redundantes com o aumento da produtividade. Os objetivos desses dois amplos projetos que amadureceram com processo de redemocratizao iniciado h dois decnios talvez no sejam inteiramente incompatveis. Mas o fato de no serem antagnicos no significa que no expressem os lados da principal contradio do desenvolvimento rural brasileiro. E simplesmente impossvel prever com ser resolvida tal contradio, em futuro certamente distante. Por isso, em vez de restringir o debate a essa dicotomia no-agrcola versus agrcola, parece muito mais correto e apropriado destacar as mais importantes e complementares possibilidades de ao que possam gerar ou aumentar a renda dos pobres rurais. Como diz Echeverria (2000), os tipos de possibilidades complementares so essencialmente trs: uno que se basa en el crecimiento del sector agrcola; otro que apunta al uso sostenible y la conservacin de los recursos naturales; y el ltimo basado en la importancia creciente de las actividades econmicas rurales que se desarrollan fuera del predio agrcola. E o autor adiciona, a seguir, um comentrio no menos importante: Hay al menos otras dos posibilidades de reduccin de la pobreza rural: la tradicional migracin a las zonas urbanas y la asistencia destinada a las personas que necesitan transferencias de ingresos para superar el umbral de pobreza o para tener un mnimo acceso a las redes de seguridad social. essa excelente formulao sinttica de Echeverria (2000) que deve orientar a elaborao da estratgia de desenvolvimento que o Brasil rural necessita.18

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Tabela 5.7

Distribuio das famlias rurais extensas, Brasil 1998


(Em milhares)
Agrcolas Empregadoras Conta-prpria Empregados Total 125 1 888 1 275 3 288 No-agrcolas 81 589 1 300 1 970

Pluriativas 101 1 126 547 1 774

Total 307 3 603 3 123 7 033

Nota: Inclusive famlias sem rendimento, mas excludas 813 mil famlias no-ocupadas. Fonte dos dados: Del Grossi & Graziano da Silva (2000)

Tabela 5.8

Distribuio das famlias rurais extensas, Brasil 1998


(Em porcentagens)
Agrcolas Empregadoras Conta-prpria Empregados Total 40,7 52,3 40,8 46,8 No-agrcolas 26,4 16,4 41,6 28,0

Pluriativas
32,9 31,3 17,6 25,2

Total
100,0 100,0 100,0 100,0

Nota: Inclusive famlias sem rendimento, mas excludas 813 mil famlias no-ocupadas. Fonte dos dados: Del Grossi & Graziano da Silva (2000)

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Tabela 5.10

Distribuio das rendas per capita, famlias rurais extensas, Brasil 1998 (Em reais de setembro 1998)
Agrcolas Empregadoras Conta-prpria Empregados 327 76 67 No-agrcolas 515 140 138 Pluriativas 318 84 74 Total 370 89 96

Nota: Inclusive famlias sem rendimento, mas excludas 813 mil famlias no-ocupadas. Fonte dos dados: Del Grossi & Graziano da Silva (2000)

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Tabela 5.15 O Setor Agropecurio Brasileiro em 1995/6


Nmero (milhares) Fazendas patronais (todas) Stios familiares competitivos Stios familiares com chance TOTAIS 785 Pessoal ocupado Renda Agrcola (milhes) Bruta por ocupado 4,98 R$ 1.803,00

769

2,85

R$ 2.293,00

922

3,02

R$ 466,00 R$ 1.560,00

2.476

10,85

Fonte: Tabulaes especiais do Censo Agropecurio 1995/6.

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6. ARTICULAES INTERMUNICIPAIS

ara oferecer melhores perspectivas aos 4.500 municpios rurais, onde esto quase 52 milhes de habitantes, qualquer projeto de desenvolvimento para o Brasil dever conter diretrizes, objetivos, e metas que favore-

am sinergias entre os setores primrio, secundrio e tercirio de suas economias locais. Precisar incentivar todas as formas de empreendedorismo que possam explorar vantagens comparativas e competitivas de seus territrios. E esse oceano de municpios rurais s poder exercer influncia positiva na fixao dessas diretrizes, objetivos, e metas, em articulaes locais com os demais municpios de cada microrregio. No resta dvida de que o desempenho socioeconmico de um municpio rural depende muito das qualificaes individuais de seu prefeito. Ele no pode fazer milagres, mas so bem recorrentes os casos em que a dinamizao pode ser atribuda eleio de uma pessoa fora do comum, capaz de atrair para seu municpio decisivos investimentos privados e pblicos. Quando fica patente a mudana de atmosfera, constata-se inclusive o retorno de emigrantes que adquiriram alguma qualificao profissional e fizeram poupana suficiente para abrir novos negcios. Mas esse papel crucial do prefeito no vai muito longe se estiver isolado, e no conseguir contrabalanar a fora de gravidade do municpio urbano (ou rurbano) que domina os vnculos socioeconmicos da microrregio. portanto absolutamente necessria alguma forma de articulao microrregional dos municpios rurais que inclua o municpio urbano que mais os influencia. S assim poder haver diagnstico, planejamento, diviso do trabalho e capacidade operacional. Em todas as regies do pas j existem inmeras indicaes de tentativas informais de se estabelecer pactos e at algumas iniciativas de criao de consrcios intermunicipais especializados. Mas nada indica que a excelente experincia adquirida em Santa Catarina pelas associaes de municpios e por seus respectivos fruns de desenvolvimento seja razoavelmente conhecida, e muito menos que esteja sendo emulada. Infelizmente, as polticas do governo federal ainda no incorporaram essa dimenso. Na maioria das vezes exigem que pequenos municpios se voltem

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para o prprio umbigo, mediante criao de conselhos apenas municipais, quando igualmente importante seria induzir articulaes intermunicipais. compreensvel que se queira incentivar a fiscalizao da sociedade sobre o uso que as prefeituras fazem das verbas federais. Mas equivocado pretender que um conselho de um minsculo municpio rural possa sozinho diagnosticar e planejar seu prprio desenvolvimento.

O exemplo catarinense
Em movimento independente das demarcaes oficiais adotadas pelo IBGE Microrregies e Mesorregies Geogrficas e pelo governo estadual Microrregies Polarizadas e Bacias Hidrogrficas os municpios catarinenses se organizaram em 21 microrregies espontneas, conhecidas como regies das associaes, cada uma com seu respectivo centro regional, tambm chamado de municpio-plo.19 As associaes de municpios (AMs) so instituies de carter cooperativo que comearam a ser implantadas em Santa Catarina durante a dcada de 1960, estimuladas pelas diretrizes estabelecidas pelo ento Servio Federal de Habitao e Urbanismo (Serfhau), que financiava a elaborao de planos de desenvolvimento microrregional e planos de desenvolvimento local integrado.20 Nos anos 1970, as atribuies do Serfhau foram incorporadas pela Superintendncia para o Desenvolvimento da Regio Sul (Sudesul). E foi s com o crescimento do nmero de associaes que o governo estadual passou a estimular seus programas de trabalho e a apoiar sua articulao. As duas primeiras reivindicaes motivadoras do surgimento das AMs foram: construo de estrada (BR-282) e expanso da rede de energia eltrica. Desde ento, o leque de objetivos no cessou de se ampliar, a organizao foi sendo moldada pelos vnculos socioeconmicos e culturais que existem entre os municpios, e as associaes ficaram cada vez mais profissionalizadas. Estudo de 1998 mostrou que mais da metade de seus empregados tinha nvel superior, alm do pessoal de nvel mdio ser principalmente constitudo por tcnicos em informtica.21 E os municpios que mais se apiam na estrutura das associaes so justamente aqueles que so considerados de mdio e de pequeno porte, dizem Marcon & Marques (s/d). 22

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A partir de 1992, surgiram convnios entre o governo estadual e as AMs para que fossem elaborados Planos Bsicos de Desenvolvimento Regional, que logo depois passaram a ser chamados de Planos Bsicos de Desenvolvimento Ecolgico-Econmico(PBDEE), para se adequarem ao Programa Nacional de Zoneamento Ecolgico-Econmico. Como conseqncia da elaborao desses PBDEEs, foi realizada uma viagem a diversos pases da Europa, com participao de alguns prefeitos, com o objetivo de conhecer as estratgias utilizadas para a promoo do desenvolvimento regional. E foi essa a origem dos Fruns Regionais de Desenvolvimento, mais o Frum Catarinense de Desenvolvimento, criado em 1996, e composto de 59 entidades pblicas e privadas, que envolvem todos os segmentos organizados da sociedade.23 Estudos realizados em 1996, por especialistas italianos e alemes, concluram que a principal causa da ainda baixa competitividade internacional da economia catarinense (e com muito mais razo nos demais estados brasileiros) a falta de associativismo ou cooperao entre as empresas e dessas com suas representaes empresariais e instituies governamentais que as querem apoiar. Isso provocou uma segunda misso Europa, desta vez para conhecer melhor a experincia que possibilitou regio italiana da Emilia Romagna atingir um PIB per capita superior a US$ 25 mil com uma economia baseada numa espcie de eldorado de pequenas empresas. O relato feito por Casarotto Filho & Pires (1999) comea com as seguintes palavras: A constatao de que a vontade de se unir, de se associar, pode desencadear um processo extraordinrio de desenvolvimento equilibrado. Os mecanismo so simples, como o modelo Consrcio de Valorizao de Produto, cujo exemplo o Consrcio da Batata Tpica da Bologna, em que cooperativas e empresas de comercializao, alm dos produtores, se uniram num esforo de marketing e qualidade para tornar esse produto conhecido alm-fronteiras, conseguindo sobrepreos de at 30%.24 (...)

Deve-se salientar, contudo, que esses exemplos de mecanismos de cooperao, assim como outros citados no livro, so iniciativas de base, espontneas dos prprios produtores e da sociedade local. (...)

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Esse um processo cultural de longa maturao. Mesmo que os empresrios tomem a iniciativa de criar redes de empresas, o sucesso s ser obtido se houver um modelo de desenvolvimento local, com participao de toda a sociedade. (Casarotto Filho & Pires,1999:13-14) A inevitvel pergunta que qualquer um se far s pode ser a seguinte: se esse um processo cultural de longa maturao com iniciativas espontneas dos prprios produtores e da sociedade local e que s funciona se houver um modelo de desenvolvimento local, com participao de toda a sociedade como imaginar que ele possa ser imitado? Pode-se pretender que seja emulativo? Qualquer que seja a resposta a tal pergunta, ela necessariamente remeter para um dos principais e mais antigos debates sobre o processo de desenvolvimento, isto , sobre a criatividade cultural e a morfognese social.25 Hoje, tal debate se trava, em grande medida, em torno da ambgua expresso capital social. Por isso, antes de continuar a reflexo sobre a importncia das redes de pequenas e mdias empresas para o desenvolvimento local, muito importante que se faa uma digresso sobre o assunto.

Capital social26 e desenvolvimento


Todas as definies de capital social enfatizam confiana, reciprocidade e padres de interao social como recursos de que os indivduos dispem em suas relaes com os outros. Esta unidade, entretanto, aparente e as diferenas podem ter importantes conseqncias para as polticas pblicas. A verdade que a expresso capital social tem ao menos trs significados distintos: a) Os comunitaristas norte-americanos encaram o capital social como pr-condio da virtude cvica. Para eles, capital social o resultado de um conjunto de condies histricas profundamente enraizadas nas sociedades, e que vai determinar a maneira como os indivduos e os grupos sociais vinculam-se uns aos outros. As ligaes espontneas, informais entre as pessoas, as conexes entre os indivduos, redes sociais e as normas de reciprocidade e confiana que delas emergem, so a base da virtude cvica, que ser mais poderosa quando imersa numa densa rede de relaes sociais recprocas. A nfase est na maneira como se

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organiza a cultura de uma sociedade. Por isso, a preocupao fundamental dos comunitaristas obter indicadores que permitam descobrir se a confiana entre os indivduos base de sua conduta cvica est ou no aumentando. Seu maior mrito est em reunir um conjunto impressionante de evidncias com base nas quais demonstra, de maneira convincente, o declnio das formas mais elementares de relaes entre os indivduos desde os anos 1960 nos EUA. b) J a corrente francesa despoja o capital social de todo o encantamento de que se reveste entre os comunitaristas americanos. Capital social o que recebem, por exemplo, os filhos das famlias ricas quando estudam em escolas onde, mais importante at que a qualidade do ensino, sua insero numa rede de relaes que abrir oportunidades profissionais associadas a uma determinada identidade. A ligao entre intermedirios financeiros e dirigentes do setor da construo civil uma das bases para a formao de um mercado de acesso casa prpria, na Frana no consiste em simples troca de interesses, mas da partilha de um universo comum que passa pelo reconhecimento recproco de quem faz parte de um grupo seleto de indivduos que freqentou cursos fora do pas participou de certas comisses ministeriais e est dotado de um conjunto de informaes e atributos que produzem um universo propenso partilha e colaborao. Mas claro que partilha e colaborao tm aqui um sentido bem diferente daquele em que estes termos so empregados pelos comunitaristas americanos. c) A principal caracterstica da terceira corrente que ela procura incorporar as organizaes formais e informais (inclusive o Estado) como parte do aparato explicativo das modalidades de relao social dominantes numa certa sociedade ou regio. Diferentemente do que pensam os comunitaristas americanos, estas organizaes podem ser muito mais do que a expresso da cultura de uma sociedade. E contrariamente francesa, esta corrente preconiza formas de ao pblica capazes de conduzir formao e acumulao de capital social. A natureza da organizao estatal (a qualidade de seu corpo tcnico e, sobretudo, sua capilaridade social) um dos elementos decisivos para explicar o suces-

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so ou o fracasso das vrias tentativas de empreender aes de desenvolvimento. Ou seja, esta terceira corrente coloca nfase no aprendizado coletivo dos atores sociais nos quais se pode depositar confiana e dos quais se espera reciprocidade. Ela recusa a idia de que os indivduos so incapazes de lidar com problemas coletivos. possvel que os indivduos aprendam em quem confiar. Que aprendam quais sero os efeitos de suas aes sobre os outros e sobre os recursos comuns. Que aprendam como se organizar para obter benefcios e evitar prejuzos. E quando os indivduos tiverem vivido tais situaes por um tempo substancial, e tiverem partilhado normas e padres de reciprocidade, certamente possuiro o capital social necessrio construo de arranjos institucionais que resolvero os dilemas decorrentes de possurem recursos comuns. somente este terceiro significado da expresso capital social que pode fornecer instrumentos relevantes para a elaborao de estratgias de desenvolvimento. Mas o sentido do termo desenvolvimento tambm no costuma ser explicitado, apesar de seu emprego ser to freqente. Sempre se faz de conta que ser bem entendido. Raros so os que se arriscam a explicar o seu real significado.27 Consciente do problema, uma sbia professora da Universidade de Cambridge, Joan Robinson, costumava comparar o desenvolvimento ao elefante: difcil de definir, mas muito fcil de reconhecer. No punhado de pases que podiam ser considerados desenvolvidos, as pessoas tinham muito mais chances e opes do que os habitantes do resto do mundo. Ento, desenvolvimento s poderia corresponder ampliao das possibilidades de escolha: no apenas de modelos de automvel ou canais de televiso, mas, sobretudo, das oportunidades de expanso das potencialidades humanas que dependem de fatores socioculturais, como sade, educao, comunicao, direitos e last but not least liberdade. Seria errado imaginar, contudo, que os economistas tenham reconhecido que a velha senhora de Cambridge lhes indicara a sada do labirinto. At hoje se perdem em quixotescas diatribes sobre o desenvolvimentismo. S que agora esto diante de uma exposio da velha intuio de Joan Robinson que no poderia ser mais persuasiva: o livro Desenvolvimento como liberdade, do Prmio Nobel de Economia de 1998 Amartya Sen. (Companhia das Letras, 2000)

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Desigualdade
A tese de Sen que o desenvolvimento deve ser visto como um processo de expanso das liberdades reais que as pessoas desfrutam. Ela contrasta com vises mais restritas, como as que identificam desenvolvimento com crescimento do PIB, aumento da renda per capita, industrializao, avano tecnolgico ou modernizao. Essas cinco faanhas so obviamente importantssimas como meios de expandir as liberdades. Mas as liberdades so essencialmente determinadas por sade, educao e direitos civis. Ver o desenvolvimento como expanso de liberdades substantivas dirige a ateno para os fins que o tornam importante, em vez de restringi-lo a alguns dos meios que, inter alia, desempenham um papel relevante no processo. Essa nfase nas liberdades e direitos bsicos se apia em trs pilares: sua importncia intrnseca; seu papel conseqencial de fornecer incentivos polticos para a segurana econmica; e seu papel construtivo na gnese de valores e prioridades. Uma variedade de instituies ligadas operao de mercados, a administraes, legislaturas, partidos polticos, organizaes nogovernamentais, Poder Judicirio, mdia e comunidade em geral contribui para o processo de desenvolvimento precisamente por meio de seus efeitos sobre o aumento e a sustentao das liberdades individuais. O desenvolvimento realmente um compromisso muito srio com as possibilidades de liberdade. claro que o crescimento econmico est na base do combate pobreza. Mas muito heterognea sua capacidade de reduzi-la. Cada ponto percentual de aumento da renda per capita tem um impacto na reduo da pobreza que pode oscilar de 1% a 5%. E essa variao ainda maior quando, em vez da renda, so considerados outros indicadores de pobreza, como, por exemplo, a taxa de mortalidade infantil. Entre os fatores que mais ajudam o crescimento a reduzir a pobreza destaca-se o grau de desigualdade. Quanto menos desigual for uma sociedade, maior ser a reduo da pobreza engendrada pelo crescimento econmico. Seu im-

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pacto pequeno quando h muita disparidade no acesso propriedade da terra ou educao, ou quando so fortes as distncias tnicas ou de gnero. Durante muito tempo foi aceita a idia de que a reduo da desigualdade seria prejudicial ao crescimento econmico. Ocorre, contudo, que muitos estudos empricos recentes mostram exatamente o contrrio. As sociedades com menos desigualdade so as que tendem a crescer com mais rapidez. Menos desigualdade no acesso propriedade da terra e educao , portanto, uma mistura exponencialmente benfica ao desenvolvimento, j que alm de aumentar o efeito positivo do crescimento sobre a pobreza tambm turbina o prprio crescimento. H sobre esse assunto uma curiosa divergncia existente entre os economistas brasileiros. De um lado esto os que propem uma estratgia direta de combate pobreza, que exigiria R$ 34 bilhes por ano. Do outro os que a repudiam por acreditar que tal desventura s diminui quando os pobres se tornam mais produtivos. O pomo da discrdia , pois, a confiana no crescimento econmico. Para uns, a reduo da pobreza induzida pelo crescimento demasiadamente demorada. Para os outros, o nico modo de apress-la corrigir desvantagens histricas e geogrficas que habilitem os pobres a produzir mais. Face ao problema nordestino, por exemplo, estes desdenham os programas de renda mnima e clamam por medidas de estmulo ao crescimento econmico regional. O que dizem as evidncias internacionais sobre esse problema? Basicamente que muito heterogneo o poder do crescimento. Um ponto porcentual de aumento da renda per capita tem um impacto sobre a reduo da pobreza que pode ser idntico, ou at cinco vezes maior. E esse leque ainda mais aberto quando o critrio de identificao da pobreza no bitolado pela renda, mas inclui, por exemplo, a taxa de mortalidade. bvio que a expectativa de vida se eleva com o aumento da renda, mas essa relao depende essencialmente do dispndio pblico em servios de sade. Ou seja, o grau de confiana que se deve ter no crescimento econmico est necessariamente condicionado pelo modo como seus frutos so aproveitados. No h melhor exemplo do que a reduo da mortalidade na GrBretanha no sculo 20. Por incrvel que parea, as principais expanses da expectativa de vida ocorreram durante as dcadas de guerra, justamente os perodos de parco crescimento econmico. Enquanto em outras dcadas a elevao da expectativa de vida variou de um a quatro anos, nas dcadas de guerra ela aumentou quase sete anos. E a explicao para esse diferencial

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est nas mudanas do nvel de solidariedade e conseqente aumento do custeio pblico de servios sociais. Ilustraes e detalhes sobre tal fenmeno fazem parte do segundo captulo do j citado livro do Prmio Nobel Amartya Sen: Desenvolvimento como Liberdade. Muitos outros casos semelhantes levaram o autor a distinguir duas vias bsicas de reduo da pobreza. Na primeira, que ele chama de mediada pelo crescimento, o xito varia conforme a utilizao que se faz da prosperidade para expandir os servios pblicos essenciais: sade, educao, seguridade, segurana, transporte etc. A outra, que ele chama de conduzida pelo custeio pblico, resulta de sagaz oferta dos servios pblicos essenciais, mesmo na falta de significativo crescimento. Os principais exemplos so as experincias de economias como as de Sri Lanka, China pr-reforma, Costa Rica, o do Estado indiano de Kerala. claro que a dificuldade de obter recursos que financiem essa segunda via costuma ser o principal argumento para postergar investimentos socialmente importantes at que se possa crescer mais. E a resposta de Sen a essa objeo evoca a economia dos custos relativos. A viabilidade dessa opo se baseia no fato de que os servios sociais mais relevantes so altamente trabalho-intensivos, dos mais baratos em situaes de baixa renda per capita. Tudo isso muito importante para entender a evoluo da pobreza nas mais precrias regies rurais brasileiras. Com se viu no incio deste trabalho, em todas elas tem havido tamanho adensamento populacional em parte dos pequenos municpios, que j no se pode mais falar em xodo. At agora quase nada se sabe sobre essa atrao que exercem pouco mais de 1.000 municpios rurais sobre habitantes de municpios vizinhos e sobre uma parte dos conterrneos que haviam emigrado. Mas as primeiras sondagens feitas no Nordeste28 indicam que a explicao mais geral est na habilidade de suas prefeituras em utilizar programas sociais principalmente federais que permitem ampliar e melhorar a oferta de servios pblicos bsicos. Esse diferencial em questes de sade e educao muitas vezes se combina a investimentos em infra-estrutura (eletricidade e gua para os agricultores), ou a incisivas aes para tambm ampliar o acesso terra e moradia. E, em determinadas circunstncias locais, essa ao de prefeituras mais pr-ativas j favorece a emergncia de pequenos negcios, tanto em atividades produtivas (artesanais ou agroindustriais), quanto no setor de servios (principalmente transportes). Ou seja, crescimento econmico provocado pelo combate direto pobreza, o que mostra o quanto bizantino o dilema que continua a afligir a maioria dos economistas brasileiros.
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7. ZONEAMENTO ECOLGICO-ECONMICO

uem precisar de um mapa econmico do territrio brasileiro logo descobrir que existem dois. Um deles estampa 11 reas de influncia de macroplos. O outro mostra 9 espaos definidos por macroeixos. Duas

composies to divergentes, e to importantes para o desenvolvimento, que deveriam merecer muito mais ateno. Macroplos so as aglomeraes urbanas que funcionam como centros de gravidade do sistema econmico. A principal influncia, de So Paulo, atinge a melhor parte do sul de Minas, o Tringulo Mineiro, o sudoeste goiano, e todo o Estado de Mato Grosso do Sul. No outro extremo, Manaus tambm centraliza imensa rea geogrfica, s que insignificante do ponto de vista econmico. Os estados de Alagoas, Paraba e metade do Rio Grande do Norte vinculam-se a Recife, assim como o Piau a Fortaleza, e o Maranho a Belm. O Esprito Santo s poderia estar mesmo na rbita do Rio de Janeiro, que tambm abarca uma boa fatia mineira, composta pela Zona da Mata e pedao do Sul. A dupla Braslia/Goinia estende seus tentculos desde o noroeste mineiro at Porto Velho. Sobra para Belo Horizonte apenas seu entorno industrial e algumas reas atrasadas. Alm disso, os raios de ao de Curitiba e Porto Alegre racham ao meio o Estado de Santa Catarina. E s na Bahia que o contorno estadual coincide com a esfera de influncia de Salvador, pois a incluso de Petrolina quase no altera o mapa. Essa imagem foi tomada pela melhor equipe de especialistas brasileiros em economia regional, pertencente a um laboratrio mineiro que precisa ser muito mais conhecido: o Cedeplar/UFMG. E resultou de minuciosa anlise de dados do IBGE e do Ipea, com a ajuda das mais modernas tcnicas de estudos espaciais. Macroeixo a vertente logstica que pode articular uma economia regional aos mercados internacionais. Foi a experincia de empresas exportadoras de matrias primas como a Vale do Rio Doce que o transformou em alternativa a outros vetores de planejamento, como o plo. Essa idia foi adotada pelo Programa Brasil em Ao, gerenciado pelo Ministrio do Planejamento, depois de ter sido bem reciclada por um consrcio formado pela Booz Allen & Hamilton, Bechtel International e Banco ABN-AMRO, sob contrato do BNDES. Um trabalho que resultou em 9 espaos bem desiguais, tanto em extenso quanto em

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densidade socioeconmica. Entre a imensa Rede Sudeste e o minsculo Arco Norte intercalam-se as regies Sul, Transnordestina, So Francisco, Sudoeste, Oeste, Araguaia-Tocantins e Madeira-Amazonas. A vocao logstico-exportadora desses 9 macroeixos pode ser entendida como uma espcie de contraponto prospectivo ao realismo fotogrfico dos macroplos. Sua misso seria a de gerar um impulso desconcentrador contrrio tendncia aglomerativa dos macroplos. Tudo dependeria do perfil dos investimentos em infra-estrutura e, particularmente, do redirecionamento da malha viria nacional. Com isso, as atuais foras centrpetas dos 11 macroplos seriam em parte contrabalanadas pelas centrfugas de alguns dos 9 macroeixos, melhorando a configurao territorial da economia brasileira. Mas todo esse otimismo tambm faz parte da viso unicamente econmica que aprisiona os dois esforos de regionalizao. So abordagens avessas s caractersticas dos biomas e ecossistemas, mesmo que a segunda venha a absorver restries impostas por futuras avaliaes de impactos ambientais. A delimitao das reas de influncia dos macroeixos respondeu antes de tudo ao sistema de transporte, depois distribuio dos focos dinmicos da rede urbana, e s em ltimo lugar ao que foi vagamente chamado de condicionantes ambientais. Uma concepo que deve ser considerada retrgrada, pois no atende sequer s mais vulgares interpretaes da to idolatrada noo de desenvolvimento sustentvel. No de se estranhar, portanto, que o texto orientador das discusses sobre a Agenda 21 brasileira, aprovado pela Comisso de Polticas de Desenvolvimento Sustentvel, tenha tomado distncia da regionalizao prospectiva aceita pelo Ministrio do Planejamento. Mesmo que de forma tmida e canhestra, esse documento prope uma reavaliao do significado de cada eixo para o desenvolvimento regional. Uma reavaliao que certamente poder se basear no programa de Zoneamento Ecolgico-Econmico (ZEE) iniciado pela extinta Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica, e agora sob a responsabilidade do Ministrio do Meio Ambiente. Muito mais que um estudo das condies ecossistmicas e socioeconmicas de determinada regio, o ZEE deve ser instrumento de negociao e de ajuste entre diversas propostas de desenvolvimento. E s com esse tipo de procedimento que o Brasil poder ter uma cartografia que de fato corresponda s necessidades deste incio de sculo.

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Dinamismo e territrio
Nas reas mais favorveis s grandes plantaes especializadas quase no existe a mobilidade e a articulao social que engendram a criao das redes de pequenas e mdias empresas. Tambm no existe essa organizao espacial que permite evitar uma fratura entre cidade e campo. Mas se as heranas institucionais de uma economia baseada na agricultura diversificada em geral de carter familiar so condies necessrias, elas esto muito longe de ser suficientes. Para que muitas empresas e muitos empregos possam ser criados em regies com predomnio da agricultura familiar, tambm preciso que elas disponham de um mnimo de condies favorveis em termos de comunicaes e de servios e, sobretudo, de condies que estimulem o empreendedorismo. Afinal, so os empreendedores os principais agentes da mudana econmica, pois so eles que geram, disseminam e aplicam as inovaes. Ao procurarem identificar as potenciais oportunidades de negcios e assumirem os riscos de suas apostas, eles contribuem tanto para um maior uso dos recursos disponveis, quanto para a expanso das fronteiras da atividade econmica. Mesmo que muitos no tenham sucesso, sua existncia que faz com que uma sociedade tenha constante gerao de novos produtos e servios. Infelizmente, no se sabe muito bem quais so os determinantes do empreendedorismo, apesar de sua crucial influncia sobre o crescimento econmico. Sequer existe acordo sobre os indicadores que melhor revelariam os graus relativos em que o fenmeno se manifesta. sabido, entretanto, que ele tambm nunca ocorre de forma homognea entre as regies de uma mesma nao. Comparando-se extremos, percebe-se que em certas regies da Alemanha surgem mais do que o dobro de novas firmas do que em outras. A mesma relao se aproxima do triplo na Itlia, na Sucia e no Reino Unido, chegando a girar em torno do qudruplo na Frana e nos Estados Unidos. O fato que continua precrio o conhecimento cientfico sobre o fenmeno do empreendedorismo, apesar de existir tanta convico de que ele a essncia do dinamismo econmico e a certeza de que sua promoo uma tima maneira de expandir o emprego. Questes cruciais como a dos efeitos da educao sobre a dinmica empreendedora continuam sem respostas convincentes. Afinal, os sistemas educacionais foram concebidos para formar bons assalariados em

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vez de preparar os jovens para a perspectiva do auto-emprego. Por isso, no haver avano significativo do conhecimento cientfico sobre o assunto enquanto no for possvel realizar uma avaliao sistemtica e comparativa das recentes polticas pblicas de estmulo criao de pequenas e mdias empresas. Tornou-se corriqueiro dizer que so as empresas pequenas as que mais criam empregos. H mesmo quem classifique de paradigmtico o exemplo dos EUA, onde todo o crescimento do nvel de emprego dos ltimos dez anos do sculo 20 teria ocorrido em pequenos estabelecimentos. Essa cantilena vem sendo to repetida, que muita gente chega a acreditar numa suposta correlao entre aumento do emprego e tamanho de empresa. Mas, uma coisa constatar que no ltimo quarto de sculo aumentou a participao relativa das pequenas empresas no total dos empregos. Outra bem diferente concluir que a propenso a criar empregos superior entre as empresas menores. Afinal, foi nesse mesmo perodo que as grandes empresas substituram muitos postos de trabalho pela subcontratao de microempresas. E muito freqente que essas microempresas resultem do auto-emprego de ex-funcionrios, o que introduz uma dupla distoro nas estatsticas, pois incha artificialmente o nmero de empregos nos estratos formados pelas menores empresas, amesquinhando simultaneamente o impacto relativo dos maiores estabelecimentos na criao lquida de empregos. At pode ser verdade que o imenso poder criador de empregos, caracterstico das grandes corporaes em perodos histricos fortemente marcados pela produo de massa, esteja sendo sugado pela especializao flexvel de novos tipos de mdios empreendimentos. Mas isso no passa de uma boa hiptese que ainda no foi confirmada por evidncias empricas confiveis. O que se sabe com certeza que grande parte dos novos empregos tem sido criados por um reduzidssimo nmero de firmas hiper-dinmicas de todos os tamanhos e de todas as idades. Nos EUA essas chamadas gazelas tm garantido 70% do aumento do nmero de empregos, apesar de sua participao no total de empresas ser de apenas 3%. Um fato tambm detectado em vrios outros pases. Se as empresas que mais criam empregos no so as pequenas, como tanto se papagueia, e sim as mais dinmicas (de qualquer tamanho), o que interessa identificar as condies mais propcias ao seu surgimento e os principais determinantes de sua evoluo. Pouco se sabe a esse respeito, mas o bastante para que se d mais valor geografia.

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Existem hot spots nos quais se manifestam com maior intensidade as condies de eficincia coletiva favorveis procriao das gazelas. Podem ser plos difusores de crescimento, ou virtuosos distritos industriais com menor efeito irradiador, mas sempre so concentraes espaciais de atividades nas quais o aumento da produtividade de uma firma decorre muito do fato de estar prxima de outras firmas do mesmo ramo. Isso traz vantagens junto a fornecedores atrados para o entorno, fortalece o mercado de trabalho especializado e facilita a crucial circulao de informaes. Uma trindade de economias externas inerentes aos cachos, ou feixes de empresas (clusters).29 Pode-se entender os clusters como concentraes espaciais de negcios independentes que se comunicam, dialogam e transacionam para partilhar coletivamente tanto oportunidades quanto ameaas, gerando novos conhecimentos, concorrncia inovadora e chances de cooperao. Quando chegam a se consolidar, esses clusters tambm podem dar origem a um complexo de instituies, costumes e relaes de confiana que tendem a estimular uma outra trindade fundamental para o dinamismo econmico: a combinao de concorrncia com cooperao, a combinao de conflito com participao e a combinao do conhecimento local e prtico com conhecimento cientfico. Alguns acham que a localizao desses focos de dinamismo se deve ao acaso e circunstncia. Ao defender essa opinio em recente artigo sobre o Vale do Silcio, o Prmio Nobel Gary Becker garantiu que por l a atrao de empresas de alta tecnologia decorreu da existncia de universidades de primeira linha, legislao trabalhista flexvel e mercado de capitais, bem como limitados obstculos reguladores a novos empreendimentos. S faltou explicar como o surgimento de todas essas instituies e organizaes pode ser atribudo ao acaso. O fato dos clusters no resultarem de planos especialmente concebidos para construlos no significa que sua existncia deva ser atribuda ao acaso.30 Pelo contrrio, uma vez identificados, embries de clusters podem ser decisivamente alavancados por aes dos poderes pblicos que consolidam o ambiente institucional necessrio ao aprofundamento e expanso das duas mencionadas trindades do dinamismo econmico.31 A interessantssima comparao entre os processos de desenvolvimento endgeno de Santa Catarina e da chamada Terceira Itlia feita por Raud (1999) mostra justamente que nenhum dos dois resultou de qualquer vontade especfica, ou plano deliberado de um governo central. Mas nos dois casos surgiram no

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prprio territrio as aes pblicas favorveis ao desenvolvimento dos empreendimentos locais: nfase na formao profissional, promoo das parcerias entre empresas e centros de pesquisa em busca de inovaes, e incentivos concretos cooperao entre empresas. Mesmo se o papel do esprito empreendedor muito importante, as novas dinmicas industriais no dizem respeito somente a iniciativas individuais. Elas procedem tambm de fenmenos mais coletivos e renovam noes tais como cultura tradicional e solidariedade territorial, que fazem referncia aos laos familiares e comunitrios e preferncia territorial. Assim, as empresas familiares, as redes de amizade e a cooperao no so valores arcaicos, mas esto na base do dinamismo das novas regies industriais. As aes regionais, para serem eficazes, devem ser diferenciadas segundo as caractersticas de cada regio a ser elaboradas nos centros de deciso locais e regionais. (..) uma poltica de gesto do territrio deve integrar os aspectos espacial, socioeconmico e ambiental. Essa imbricao implica uma abordagem pluridisciplinar dos estudos, uma coordenao horizontal das intervenes e uma harmonizao vertical. O problema que as instituies governamentais tendem a raciocinar verticalmente por setor e no horizontalmente no espao. (Raud,1999:247-8)

Regionalizao
Mesmo que a proposta de promover articulaes entre os municpios rurais (que incluam tambm os eventuais rurbanos e o centro urbano da microrregio) j constitua, por si s, uma dimenso crucial da estratgia de desenvolvimento rural que aqui est sendo formulada, ela s poder ter chance de abrir algum caminho no emaranhado poltico dos programas governamentais se estiver vinculada a uma regionalizao que permita vislumbrar tendncias e prioridades. Alm de introduzir um novo tipo de relao entre os governos federal/ estaduais e as administraes municipais, uma estratgia de desenvolvimento para o Brasil rural precisa introduzir, tambm, uma nova viso da configurao espacial do pas, pois a atual diviso poltico-administrativa no deve ser uma camisa de fora para o diagnstico das macrotendncias do desenvolvimento. E tudo o que foi dito dos captulos anteriores s refora a necessidade de que se
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rejeite qualquer tipo de zoneamento baseado em critrios meramente setoriais, como, por exemplo, um zoneamento agrrio. Uma nova viso da configurao espacial do pas dever se basear em zoneamento ecolgico-econmico (ZEE), como o que foi iniciado pela extinta Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica, e continua a ser elaborado pela Secretaria de Desenvolvimento Sustentvel do MMA. E enquanto no se dispe desse completo zoneamento econmico-ecolgico do pas, pode-se recorrer a uma comparao entre estudos recentes que j indicam os elementos essenciais da configurao econmica e as prioridades j definidas para a conservao da biodiversidade. Utilizando dados de 15 variveis do Censo Agropecurio de 1980 e do Censo Industrial de 1975, Kageyama (1986) j havia estabelecido uma regionalizao do Brasil em seis grupos de estados, sendo que So Paulo constitua, nesse agrupamento, uma regio, no devendo ser agregado a nenhuma das outras regies tradicionais. Em estudo mais recente, Kageyama & Silveira (1997) propuseram uma regionalizao em quatro grupos: na primeira encontravam-se todos os estados do Norte e Nordeste; na segunda estavam os trs estados da regio Sul, a terceira era formada por parte do Sudeste (MG, ES, RJ) e parte do Centro-Oeste (GO); e na quarta classe encontravam-se os estados de So Paulo e Mato Grosso do Sul e o Distrito Federal. Nesse estudo, o Estado de So Paulo aparecia com caractersticas semelhantes parte mais modernizada do CentroOeste, podendo at formar um subconjunto. Mas, de qualquer forma, So Paulo outra vez no podia ser agregado ao Sudeste. O problema que essas e outras regionalizaes das unidades da federao haviam sido feitas com dados anteriores ao Censo Agropecurio de 1995/ 6, alm de utilizarem variveis exclusivamente setoriais. Por isso, uma nova abordagem (ainda em andamento) amplia o escopo da anlise para a perspectiva do desenvolvimento rural, cruzando dados do Censo Agropecurio de 1995/6, com a Base de Informaes Municipais do IBGE de 1998, e com a Pnad de 1998.32 Resultados preliminares parecem sugerir um agrupamento do Brasil rural em 8 subconjuntos que poderiam ser provisoriamente listados da seguinte forma: Sul (PR, SC, RS), So Paulo (SP), Leste-Oeste (ES, MG, GO), Nordeste-2 (BA, SE, AL, PE, PB, RN, CE), Transio NE-N (PI, MA), Norte-1 (AP, PA, RR, AM, AC, RO), Norte-Oeste (TO, MT, MS) e, finalmente, a regio menos rural: RJ-DF.

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Utilizando microdados do Censo Demogrfico de 1991 e os dados sobre os PIB municipais de 1996, estimados pelo Ipea, pesquisadores do Cedeplar (UFMG) 33 desvendaram uma nova configurao regional brasileira, que indica a existncia de 11 subconjuntos (ou macrorregies), compostos de 10 reas de macropolarizao e uma rea multipolarizada por Braslia e Goinia. Nesta abordagem, estados inteiros somem literalmente do mapa, como Esprito Santo e Santa Catarina. O primeiro inteiramente polarizado pelo Rio de Janeiro e as mesorregies de Santa Catarina se dividem entre as polarizaes de Porto Alegre e Curitiba. O macroplo de Belo Horizonte encolhe o espao geogrfico mineiro, preservando apenas seu entorno industrial e regies menos desenvolvidas. O Tringulo Mineiro e a parte rica do sul de Minas ficam com So Paulo. O Rio incorpora a Zona da Mata mineira e o restante do sul do Estado. E o noroeste mineiro vai para a multipolarizao de Braslia e Goinia. O Centro-Oeste perde o Mato Grosso do Sul e o sudoeste de Gois, incorporados, como o Tringulo Mineiro, imensa rea de influncia de So Paulo. Diversas capitais do Nordeste deixam de ser plos, pois mostram-se macropolarizadas por Salvador, Recife, Fortaleza e Belm. E Manaus polariza uma extensa rea geogrfica, mas economicamente vazia. (Lemos, Guerra & Moro, 2000:8-10) Alm de estabelecer esses 11 subconjuntos econmicos, a citada pesquisa do Cedeplar-UFMG tambm permitiu uma primeira caracterizao de todas as suas mesorregies em 3 tipos: enclave (subsistncia e/ou renda baixa); regies isoladas (renda baixa e/ou renda mdia baixa); e plos econmicos (ou mesoplos).

Observa-se uma continuidade das reas de maior densidade econmica caracterizadas como plos industriais e/ou agropecurios, concentradas no Centro-Sul, e organizadas a partir da faixa escura do macroplo nacional de So Paulo. O perfil do desenvolvimento regional desigual brasileiro completa-se pela desarticulao econmica de uma vasta rea contgua de regies de subsistncia, que inicia-se no norte de Minas e termina no Nordeste setentrional. Emergem da mesorregies caracterizadas como enclaves agropecurios, constitudos por ncleos urbanos ilhados por reas de agricultura de subsistncia, haja vista que so incapazes de integrar seu entorno e de criar uma base exportadora

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para sustentar alguma intensidade dos fluxos de troca inter-regionais. As regies isoladas industriais ou agropecurias foram definidas por alguma capacidade de integrao de seu entorno, mas sem estabelecer ligaes inter-regionais significativas, ou seja, o poder de polarizao destas regies limitados a uma pequena rea de influncia. Deve-se observar tambm que, muitos plos do Sudeste e do Sul classificados como agropecurios, podem possuir um ncleo industrial significativo no plo urbano sede, ou de segunda ordem, como exemplificam os casos de reas de influncia de So Paulo, como Uberlndia, no Tringulo Mineiro, ou So Jos do Rio Preto, no noroeste paulista, onde tem havido um adensamento da cadeia produtiva pelo desenvolvimento jusante da agroindstria. (Lemos, Guerra e Moro, 2000:14) Nem preciso dizer que essa classificao das mesorregies de cada uma das 11 macrorregies delimitadas pelos pesquisadores do Cedeplar-UFMG no coincide com a regionalizao que resultou da delimitao geogrfica de eixos construda para o governo federal pelo Consrcio Brasiliana.34 Esse trabalho teve como ponto de partida um conjunto de Eixos de Integrao e Desenvolvimento pr-estabelecidos em edital que previa o seu aperfeioamento. Os consultores do Consrcio Brasiliana entenderam por aperfeioamento a anlise crtica, a partir de critrios coerentes, dos eixos sugeridos originalmente e uma proposio sobre a sua manuteno, alterao ou excluso. O segundo objetivo do trabalho que se referia delimitao geogrfica dos eixos, que deveria resultar no traado de limites coerentes com a base territorial mnima (municpios) relacionada disponibilidade de dados.35 Na verdade, a noo de Eixo Nacional de Integrao e Desenvolvimento originou-se da experincia de empresas que integram a logstica associada oferta de matrias primas para mercados diversificados, principalmente internacionais (p.ex: a Vale do Rio Doce). A prpria definio dos referenciais para o trabalho, deixava claro que tais eixos sugeridos resultavam de vertentes da logstica existente, procurando integrar as diversas economias regionais e melhor articul-las aos mercados internacionais. Alm disso, os eixos eram vistos como uma alternativa a modelos anteriores de desenvolvimento, baseados em plos e corredores de exportao.

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Na conceituao desenvolvida pelo Consrcio Brasiliana, foram quatro os princpios que nortearam tanto a tarefa de aperfeioamento da configurao dos eixos fornecida pelo Edital, como a delimitao de suas reas de influncia:
n o sistema de transporte; n a estruturao da rede de cidades, representando sntese da diversi-

dade das relaes sociais presentes;


n a distribuio espacial da produo e a presena de focos dinmicos; e n os condicionantes ambientais.

Foram assim definidas 9 regies, que continuam a ser chamadas de eixos por razes sobre as quais no vale a pena especular. Entre a imensa regio intitulada Rede Sudeste (que abrange mais de mil municpios) ao minsculo Arco Norte (com pouco mais de duas dezenas de municpios), destacam-se por ordem de densidade socioeconmica as regies-eixo: Sul, Transnordestina, So Francisco, Sudoeste, Oeste, Araguaia-Tocantins e Madeira-Amazonas. Talvez seja possvel superar as gritantes diferenas entre as macrorregies, definidas pelos pesquisadores do Cedeplar-UFMG, e as regies-eixo, definidas pelos consultores do Consrcio Brasiliana. Pelo menos o que sugere o texto relativo integrao regional preparado pelo Consrcio Sondotcnica Crescente Frtil como subsdio elaborao da Agenda 21 brasileira.36 Segundo esse documento, os nove macroeixos definidos demonstram-se particularmente teis na perspectiva das exportaes, mas tambm possvel conceb-los na perspectiva da integrao dos mercados internos. Essa rearticulao permitiria conciliar as tendncias aglomerativas em plos como o processo de desconcentrao, por meio dos eixos e da integrao dos mercados internos. O elemento central nesse processo , exatamente, a infraestrutura, e, em especial, o sentido da malha viria nacional. (Bezerra & Ribeiro, 2000:58)

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No entanto, a sntese da proposta da Agenda 21 brasileira, aprovada pela Comisso de Polticas de Desenvolvimento Sustentvel37, apresenta uma orientao diferente. Seu macroobjetivo 2, da Agenda 4, referente integrao nacional e regional, aponta para 4 necessidades:
n reavaliar o significado econmico e social de cada eixo, considerando

o potencial de desenvolvimento regional;


n orientar os macroeixos segundo o objetivo de integrao nacional; n redefinir macroeixos prioritrios, segundo o potencial econmico e o

alcance social; e
n integrar os macroeixos entre si e impedir a fragmentao econmica,

social e poltica do espao nacional.38 Diante de tal quadro, fundamental que o Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel (CNDRS) siga a orientao da Comisso de Polticas de Desenvolvimento Sustentvel no sentido de reavaliar o significado de cada eixo, e, sobretudo, sugerir uma definio dos que seriam prioritrios para o desenvolvimento do Brasil rural. Trata-se de uma questo crucial, para a qual no se pode dar uma resposta completa no presente texto. Todavia, considerando-se nesse contexto a importncia estratgica da biodiversidade, j possvel adiantar algumas indiscutveis prioridades, como se ver no prximo tpico.

O trs B
O que h de absolutamente comum nos exerccios de regionalizao citados do tpico anterior o brutal contraste que se estabeleceu entre a parte tropical e as partes temperadas ou subtropicais do pas. A tal ponto que se pode dizer que um Plano Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel que no responda ao desafio de desenvolver o Brasil tropical poder ser tudo o que se quiser, menos um plano nacional. E provvel que essa imensa deficincia histrica possa ser transformada em trunfo, caso venham a ser encontrados os meios de simultaneamente aproveitar e conservar a imensa biodiversidade brasileira. Para tanto, vai ser necessrio mobilizar pesquisas de fronteira no mbito das biocincias. Sem isso no se poder explorar aquilo que Ignacy Sachs chama de

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paradigma do B ao cubo: bio-bio-bio, no qual o primeiro a biodiversidade, o segundo a biomassa e o terceiro as biotecnologias.39 A promoo da diversidade biolgica poder ser um fator crucial na dinamizao das regies rurais, particularmente nas reas tropicais do pas, nas quais o crescimento econmico j no tenha destrudo os atrativos naturais que podem captar rendas urbanas das classes mdias e altas. Nelas ser perfeitamente possvel incentivar simultaneamente a conservao da biodiversidade e a criao de empresas e empregos. Ou seja, neste caso, as restries ambientais podero alavancar o dinamismo econmico em vez de prejudic-lo. O problema que a eroso da diversidade biolgica s poder ser controlada se houver simultnea retrao de atividades que degradam os habitats e crescimento das que os conservam ou recuperam. E para que isso acontea, necessrio que as ltimas sejam mais vantajosas que as primeiras, o que requer a combinao de vrios tipos de interveno pblica (em geral estatais) de estmulo e dissuaso. O que muito menos evidente a forma de ao que poderia ser adotada para que essa sinergia entre biodiversidade e empreendedorismo fosse mais intensamente promovida. Em vez de insistir na necessidade de aplicar recursos fiscais tradicionais (acrescidos de receitas obtidas com a bioprospeco) na manuteno e expanso das unidades de conservao, no seria o caso de comear a taxar atividades que contribuem para a eroso da biodiversidade e investir os recursos assim arrecadados na promoo de um empreendedorismo dirigido ao melhor aproveitamento dos trs B? Uma reforma tributria no deveria contemplar ecotaxas de combate eroso da biodiversidade, e o uso dessa arrecadao em novos programas de fomento do empreendedorismo, principalmente em regies rurais com atrativos que possam favorecer uma simbiose entre conservao da biodiversidade e dinamizao econmica? Nada disso poder ser conseguido em curto prazo, pois a sociedade brasileira no parece estar propensa a aceitar ecotaxas sobre os agroqumicos, sobre a expanso urbana ou sobre a venda de iates. Menos ainda est ela preparada para se dotar das instituies necessrias promoo das formas de empreendedorismo rural que possam aproveitar a biodiversidade de forma sustentvel. Mas para que essas coisas venham um dia a acontecer, absolutamente necessrio que se comece a superar a insipincia do pensamento estratgico sobre o desenvolvimento sustentvel, seja na escolha de objetivos, como, sobretudo, na definio dos meios de atingi-los.

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O MMA, por meio de sua Secretaria de Biodiversidade e Florestas, tem promovido diversos eventos para implantar a Conveno sobre Diversidade Biolgica (CDB) em nvel nacional. Alm de workshops para definir as reas e as aes prioritrias, tambm est em curso uma consulta nacional, abrangendo o setor pblico e privado, com o intuito de subsidiar a elaborao da estratgia nacional para a conservao da biodiversidade, atividade definida como prioritria na ltima Conferncia das Partes da CDB. E essas duas iniciativas j apontam algumas prioridades para trs biomas: Caatinga, Cerrado/Pantanal e Floresta Atlntica/Campos Sulinos.40 Uma srie de outras prioridades tambm faz parte de longas listas consolidadas em pelo menos trs documentos bsicos da Agenda 21 brasileira.41 Mas, infelizmente, enorme a distncia entre essas listas de boas intenes e a conscincia coletiva sobre a necessidade de conservar a biodiversidade, como evidencia o caso da Caatinga, para mencionar apenas um exemplo.42 A utilizao da Caatinga ainda se fundamenta em processos extrativistas, para obteno de produtos de origem pastoril, agrcola e madeireiro. Na pecuria, o superpastoreio de ovinos, caprinos, bovinos e outros herbvoros tem modificado a composio florstica do estrato herbceo, quer pela poca, quer pela presso de pastejo. A explorao agrcola, com prtica itinerantes, com desmatamentos e queimadas desordenados, tambm tem modificado tanto o estrato herbceo, como o arbustivo-arbreo. E a explorao madeireira j tem causado mais danos vegetao lenhosa da Caatinga do que a prpria agricultura migrante. As conseqncias desse extrativismo predatrio se fazem sentir principalmente nos recursos naturais renovveis da Caatinga. J se observam perdas irrecuperveis da diversidade florstica e faunstica, acelerao do processo de eroso e declnio da fertilidade do solo e da qualidade da gua pela sedimentao. No que tange vegetao, pode-se afirmar que mais de 80% da Caatinga so sucessionais, que cerca de 40% so mantidos em estado pioneiro de sucesso secundria, e que uns 15% da rea est em processo de desertificao. Em recentes levantamentos na regio, os dados de cobertura florestal demonstraram valores inferiores a 50% por Estado, devido explorao extensiva das espcies para lenha e carvo, para suprir vrios tipos de indstrias alimentcia, curtume, cermica e olarias alm de reformadoras de pneus, panificadoras e pizzarias. Em municpios como Chapada do Araripe, onde se localizam indstrias de gesso, o consumo de lenha atinge valores de 30 mil m3/ms, o que resulta no desmatamento de aproximadamente 25 hectares/dia, sendo a produ-

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o de vegetao nativa da regio da ordem de 40 m3/ha. E os esforos de reflorestamento se concentram na extica algarobeira, que corre o risco de ser invasora, principalmente nas reas irrigveis. No houve reflorestamento com espcies nativas da regio. A estratgia de desenvolvimento rural aqui proposta certamente poder dar incio a uma reverso desse quadro se as articulaes intermunicipais servirem para legitimar, institucionalizar e consolidar o processo de zoneamento ecolgico-econmico (ZEE) iniciado pela extinta Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica, e que continua a ser elaborado pela Secretaria de Desenvolvimento Sustentvel do MMA. O ZEE um instrumento de gesto que se prope no s a levantar o conhecimento cientfico disponvel, mas tambm, e de forma relevante, estabelecer a participao sistemtica dos agentes sociais que atuam na mesorregio. Desta forma, o ZEE, mais do que um estudo das condies fsicas e socioeconmicas da regio, um instrumento de negociao e de ajuste entre as diversas vises locais de desenvolvimento.

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8. ESTRATGIA

principal finalidade do Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel (CNDRS) deliberar sobre o Plano Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel (PNDRS), que se constituir das diretrizes, dos

objetivos e das metas de quatro programas: Programa Nacional de Reforma Agrria (PNRA), Fundo de Terras e Reforma Agrria (Banco da Terra), Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf) e Programa de Gerao de Renda no Setor Rural (Proger-Rural).43 inevitvel que se pergunte, contudo, se aps a leitura dos sete captulos anteriores algum poder considerar satisfatrio que um Plano Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel (PNDRS) possa resultar da simples agregao e consolidao das diretrizes, dos objetivos e das metas dos quatro programas citados. Supondo que a resposta a essa pergunta seja negativa, a ambio deste oitavo captulo a de explicitar as implicaes estratgicas das questes abordadas nos seis anteriores com o intuito de mostrar a absoluta necessidade de uma inverso de procedimento. So esses desafios estratgicos que devem orientar uma reviso crtica dos atuais quatro Programas e, se necessrio, tanto sua reformulao, quanto criao de outros.

O papel das prefeituras


A mais bvia conseqncia de tudo o que foi dito at aqui a necessidade de entender o PNDRS como um plano que dever oferecer novas e melhores perspectivas aos 4.500 mil municpios rurais, nos quais viviam quase 52 milhes de habitantes no ltimo ano do sculo passado. Ou seja, no pode ser um plano que se limite a diretrizes, objetivos, e metas de carter essencialmente fundirio e creditcio, como ocorre com os quatro programas citados (PNRA, Banco da Terra, Pronaf e Proger-Rural), mesmo que alguns contenham linhas de ao de outra natureza.44 Um plano de desenvolvimento para os 4.500 municpios rurais dever conter tambm outras diretrizes, objetivos e metas que favoream sinergias entre a agricultura e os setores tercirio e secundrio

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das economias locais. Diretrizes, objetivos e metas que promovam todas as formas de empreendedorismo que possam explorar as vantagens comparativas e competitivas desses territrios. A segunda mais bvia conseqncia de tudo o que foi dito anteriormente que esse oceano de municpios rurais s poder exercer influncia positiva na fixao dessas diretrizes, objetivos e metas, se conseguirem articulaes locais com os demais municpios da microrregio. O desafio est, portanto, em propor uma estratgia realista que possa viabilizar uma factvel transio de aes setoriais para uma articulao horizontal das intervenes. O grande risco que propostas muito bem intencionadas sirvam para perpetuar e reforar o vis setorial dos programas existentes, em vez de ajudarem a promover a referida transio. E para que isso no acontea, necessrio que os eixos estratgicos sejam afluentes de um mesmo rio, e no trs rios que desguam no mesmo oceano. A soluo retrica para esse problema j foi encontrada h muito tempo, com a popularizao do discurso sobre o desenvolvimento local: O espao rural deve ser transformado num local de atividades econmicas mltiplas e dinmicas, que permitam s pessoas que ali vivem acesso a condies dignas de vida, semelhantes quelas das regies urbanas. Esse processo pode ser chamado de desenvolvimento local e definido como um grande mutiro da comunidade (Poder Pblico, sociedade civil, movimentos e organizaes populares) na busca de um projeto para o futuro de seu territrio, identificando e valorizando os potenciais e riquezas locais. (Turnes & Brigo,1999:11) O desenvolvimento local o resultado da ao articulada do conjunto dos diversos agentes sociais, culturais, polticos e econmicos, pblicos ou privados, existentes no municpio e na regio, para a construo de um projeto estratgico que oriente as suas aes de longo prazo. Portanto, no se trata apenas de polticas pblicas, mas de uma nova cultura e de aes voltadas para a construo de um objetivo comum. (Deser, 1999:33) O que continua fazendo falta uma proposta que possa reduzir a distncia entre esse tipo de discurso e a natureza ainda setorial de praticamente todas as aes dos governos federal e estaduais, mesmo nos casos em que tais polticas j romperam com o velho padro centralizador. Exemplo tpico o Pronaf-Infra-estrutura, como mostraram Cardoso & Ortega (2001):

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O Pronaf pode e deve ser pensado no-somente como uma alternativa de superao das dificuldades econmicas e sociais no meio rural, mas, sobretudo, como eixo fundamental e estratgico para o desenvolvimento local. Entretanto, cabe prescrutar at que ponto o Pronaf-Infra-estrutura, pensado como uma poltica de desenvolvimento local, tem efetivamente contribudo para a viabilizao de uma concertao de interesses capaz de engendrar um pacto territorial, ou seja, uma capacidade socioterritorial de articulao de interesses diversos em torno de um projeto vivel de desenvolvimento local.

iluso supor que uma poltica de cunho especfico como o Pronaf seja capaz de projetar estes municpios para uma trajetria de desenvolvimento capaz de promover um amplo resgate social. O desenvolvimento, mesmo sendo alicerado localmente, segue dependendo de uma aliana de interesses mais ampla, capaz de garantir uma infra-estrutura material e social que, embora deva ter seus termos definidos localmente, tem que assumir um carter nacional. (Cardoso & Ortega, 2001:23) exatamente a necessidade de superar esse carter setorial e especfico das polticas governamentais mesmo das melhores, como o caso do Pronaf que exige a mudana proposta a seguir. Quanto ao Proger-Rural, cujo nome poderia sugerir uma poltica voltada ao Brasil rural, e no apenas ao setor agrcola, o balano parece ser extremamente negativo. Nesse programa, os recursos do FAT simplesmente preencheram a lacuna criada com a crise do crdito agrcola tradicional. Mas o pior de tudo que a avaliao feita pelo Ibase45 ainda sugere a transferncia dos recursos do FAT alocados no Proger-Rural para o Pronaf. No poderia haver maior confirmao da preponderncia da perspectiva setorial sobre a territorial.

Empurro
O que mais faz falta um arranjo institucional que ajude articulaes intermunicipais (como, por exemplo, as associaes de municpios catarinenses) a diagnosticar os principais problemas rurais de suas respectivas microrregies,

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planejar aes de desenvolvimento integrado, e captar os recursos necessrios sua execuo. Trata-se de encorajar os municpios rurais a se associarem com o objetivo de valorizar o territrio que compartilham, fornecendo s associaes os meios necessrios ao desencadeamento do processo.46 Ou seja, o papel dos governos federal e estaduais deve ser o de estimular iniciativas que no futuro podero ser auto-financiadas, mas que dificilmente surgiro, ou demoraro muito para surgir, se no houver o indispensvel empurro inicial. No se trata, contudo, de propor uma simples transferncia de recursos a articulaes intermunicipais. A idia que essa ajuda da coletividade ao planejamento de aes locais de desenvolvimento rural tenha o carter de uma contrapartida a determinados compromissos que devero ser assumidos por essas articulaes. Ou seja, a participao do governo federal deve ser de natureza contratual e no pode se restringir a um repasse de recursos financeiros. Nas fases de diagnstico e planejamento, a ajuda governamental poder at ser mais efetiva se envolver uma alocao temporria de recursos humanos com a capacitao necessria. Por exemplo, financiando grupos de estudos de universidades e de outros centros de pesquisa, para auxiliarem as articulaes intermunicipais. E tambm estabelecendo contratos de financiamento apenas com as articulaes que apresentarem os melhores projetos. O carter necessariamente seletivo deste tipo de arranjo deve ter como referncia a qualidade dos planos de desenvolvimento apresentados, e no por qualquer outro critrio prvio anlise dos planos.47 Em outras palavras, o que se prope aqui o surgimento de um contrato territorial de desenvolvimento (CTD) a ser firmado com articulaes intermunicipais cujos planos microrregionais de desenvolvimento rural sejam selecionados por instncias competentes. Para que um CTD seja firmado pelo governo federal, o plano deve ser aprovado pelo CNDRS. Mas o mesmo arranjo pode funcionar no mbito estadual. Por exemplo, planos no selecionados pelo CNDRS poderiam muito bem receber apoio do respectivo governo estadual, se selecionados pelos conselhos estaduais. Todavia, muito mais importante do que antecipar o esquema organizacional que poderia ser mais eficiente, o que esta proposta precisa explicitar o elenco de aes de desenvolvimento rural que devem ser estimuladas pelo CTD.48 Principalmente porque no se trata de reformular o

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Pronaf-Infra-estrutura, programa de carter setorial que poder ser, no mximo, uma de suas peas. As aes de desenvolvimento rural que precisam ser subvencionadas no mbito dos CTD so de trs tipos bsicos: (A) aquisio de competncia; (B) programas de inovao rural; e (C) criao de rede. (A) As do tipo A tero como objetivo a prestao de apoio tcnico s articulaes intermunicipais, para que elas possam desencadear um processo que ser absolutamente indito na quase totalidade dos casos. Um bom diagnstico do territrio, que inclua as necessidades e desejos da populao afetada; a mobilizao e formao de agentes; o dilogo entre os interlocutores locais; e a elaborao do plano; tudo isso faz parte de procedimentos que precisam de apoio financeiro, de preferncia a organizaes que tenham a capacidade de apoiar as articulaes intermunicipais, como universidades, centros de pesquisa e ONGs. (B) As do tipo B poderiam envolver uma imensa variedade de aes de dinamizao rural microrregional, mas o critrio seletivo dever ser seu potencial inovador. Isto , escolher iniciativas que possam trazer algum tipo de inovao ao contexto local, seja ela de mtodo, de produto, de procedimento, de fabrico, de mercado etc. E, de preferncia, que tambm envolvam efeito demonstrao e possibilidades de transferncia. Em sntese, as aes de tipo B devero revelar os novos rumos do desenvolvimento rural. (C) As do tipo C devero contribuir para a formao de uma rede de solidariedade ativa entre as regies rurais, que promova um efetivo intercmbio de experincias, conquistas e conhecimentos. Essa rede dever servir para a validao e transferncia de inovaes surgidas no meio rural. E a participao ativa na rede dever ser exigida de todas as articulaes intermunicipais beneficiadas por ajudas de tipo A ou B.

Para que esses trs tipos de aes financiveis no fiquem nesse grau de generalidade e se tornem um pouco mais claras, so apresentados a seguir al-

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guns exemplos mais concretos, sem qualquer pretenso de que as respectivas listas sejam exaustivas.

Exemplos de aes de tipo A:


n diagnstico do territrio; n sensibilizao da populao; n apoio tcnico articulao; n apoio tcnico elaborao de plano de desenvolvimento; n apoio tcnico captao de recursos; n sensibilizao dos alunos do ensino fundamental para a identi-

dade e perspectivas de seu territrio e para a necessidade de inovar;


n investimentos em equipamento informtico/telemtico nas ar-

ticulaes; e
n formao de gestores e animadores.

Exemplos de aes de tipo B: B1) Valorizao do setor primrio:


n melhoria da qualidade do ensino; n estudo dos mercados locais e regionais e anlises das cadeias

distributivas;
n assistncia tcnica e investimentos na valorizao de especia-

lidades locais;
n transferncias de tecnologias, com nfase nas biotecnologias; n aproveitamentos da biomassa; n promoo de produtos locais e regionais de qualidade e de

sua relao com o territrio de procedncia;


n participao em feiras, contatos com redes de venda por corres-

pondncia, com centrais de compra e com redes de comrcio eletrnico;


n diversificao dos sistemas produtivos; n aqicultura e pesca esportiva; n produo de energias alternativas e renovveis, com apro-

veitamento de biomassa, de resduos etc.; e


n formao profissional voltada promoo dessas inovaes.

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B2) Uso sustentvel e conservao do ambiente:


n formao profissional voltada para a biodiversidade, biomassa

e biotecnologias;
n renovao do patrimnio natural e cultural; n difuso cultural do desenvolvimento sustentvel; n proteo, recuperao e valorizao da paisagem; n eliminao e reciclagem de resduos; n investimentos tursticos relacionados conservao da

biodiversidade;
n investimentos em infra-estrutura que favoream o surgimento de

empreendimentos voltados s amenidades rurais;


n restaurao e revalorizao de prdios histricos, stios arqueo-

lgicos, smbolos religiosos etc.;


n promoo do ecoturismo (incluindo sistemas de reserva); e n formao profissional voltada ao aproveitamento das ameni -

dades rurais (culturais e/ou naturais).

B3) Empreendimentos rurais dos setores secundrio e tercirio:


n alavancagem de embries de clusters j identificados; n apoio tcnico e financeiro aos responsveis por projetos de

novas empresas;
n apoio tcnico e financeiro cooperao entre empresas j em

funcionamento;
n articulao com o sistema de C&T; n apoio tcnico e financeiro criao de institutos de pesquisa,

de formao e de inovao tecnolgica;


n criao de novas janelas de oportunidade para os jovens que

pretendam empreender;
n acesso das pequenas e mdias empresas a servios de assesso-

ria, estudos de mercado, transferncia tecnolgica, inovao e formao profissional;


n investimentos em novos meios de transporte; n apoio ao artesanato que valoriza recursos locais; n promoo do turismo rural;

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n promoo de esportes radicais; e n investimentos em locais para congressos, retiros etc.

Exemplos de aes de tipo C:


n atividades da rede de desenvolvimento rural; n organizao de projetos de cooperao entre AMs rurais; n investimentos em telecomunicaes; e n marketing da rede de desenvolvimento rural.

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9. ESBOO DE UM PROJETO DE LEI

viso estreita e retrgrada que restringe o desenvolvimento rural sua vertente agropecuria tem sido to dominante na sociedade brasileira, que impregnou a prpria Constituio Cidad de 1988. Isso fica muito

claro na estrutura dos quatro captulos que compem seu ttulo VII Da Ordem Econmica e Financeira (arts. 170 a 192). Entre o primeiro Dos princpios gerais (arts. 170 a 181) e o quarto Do sistema financeiro est estampada a confuso reinante entre o espao rural e o setor agropecurio, pois ao curtssimo captulo II Da poltica urbana (arts. 182 e 183) segue-se o longo captulo III Da poltica agrcola e fundiria e da reforma agrria (arts. 184 a 191). Pela lgica, o ttulo desse terceiro captulo deveria ser Da poltica rural e ele no poderia ficar restrito s questes agrcolas, fundirias e de reforma agrria. Talvez no haja, portanto, melhor evidncia de nossa incompreenso do processo de desenvolvimento rural do que esses dois captulos intermedirios da Constituio Federal. Eles refletem as carncias e as mazelas do debate pblico sobre as questes territoriais do pas. Por isso, no seria inteiramente exagerado dizer que as elites brasileiras pensam nessas questes com uma mentalidade muito mais prxima do sculo 19 do que do sculo 21. Nesse contexto, o que se precisa fazer no mbito dos Conselhos de Desenvolvimento Rural, a comear pelo CNDRS, uma discusso sistemtica que permita a elaborao de uma lei sobre o desenvolvimento rural de importncia equivalente ao Estatuto das Cidades, que acaba de ser promulgado. Mas essa lei no deve ser uma simples nova verso do histrico Estatuto da Terra, que volte a dispor apenas sobre a poltica fundiria e agrcola.49 Precisa ser uma lei que contemple as outras dimenses essenciais da vida rural. Uma lei que ajude as reas rurais a garantir o bem-estar e a cidadania aos que nelas prefiram viver. Enfim, uma lei que facilite o acesso da populao brasileira efetiva liberdade de poder optar pelos modos de vida mais diretamente relacionados com a natureza. Para que esse processo de discusso possa ser imediatamente desencadeado, adianta-se aqui o esboo de um projeto de lei que poderia promover o desenvolvimento rural no incio do sculo 21. Mas antes preciso fazer duas importantes advertncias:

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a) um projeto de lei desse tipo dever necessariamente ser enriquecido com disposies que ainda contemplem questes de sculos anteriores que, infelizmente, continuam muito atuais; e b) o presente esboo procura enfocar apenas as grandes questes de fundo, sem preocupao imediata com a forma jurdica, o que certamente exigir muitas mudanas de redao.

PROJETO DE LEI N. _____, de 2001 Dispe sobre a poltica de desenvolvimento rural sustentvel O CONGRESSO NACIONAL DECRETA: Art. 1 O desenvolvimento rural tem por fim assegurar digna existncia

e sadia qualidade de vida aos que habitem ou trabalhem fora das aglomeraes metropolitanas e grandes centros urbanos, em conformidade aos ditames da justia social e da preservao da natureza para as presentes e futuras geraes. Art. 2 O desenvolvimento rural deve conservar e realimentar sua fonte de recursos naturais, promovendo simultaneamente a justa repartio dos benefcios alcanados, em conformidade ao ideal de sustentabilidade da Agenda 21, assumida pelos 170 pases presentes Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, realizada na cidade do Rio de Janeiro em 1992. Art. 3 As polticas de desenvolvimento rural da Unio, dos Estados e dos Municpios devem ser especialmente voltadas ao efetivo respeito dos cinco seguintes princpios constitucionais da atividade econmica: I busca do pleno emprego; II defesa do meio ambiente; III reduo das desigualdades regionais e sociais; IV funo social da propriedade; V tratamento favorecido para as empresas de pequeno porte constitudas sob as leis brasileiras e que tenham sua sede e administrao no pas. Art. 4 A Unio, os Estados e os Municpios promovero o desenvolvimento rural mediante: I incentivos diversificao das atividades econmicas, a comear pela diversificao dos sistemas produtivos do setor agropecurio;

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II incentivos participao local no processo de Zoneamento Ecolgico-Econmico; III incentivos ao surgimento de articulaes locais participativas, tanto municipais como intermunicipais; IV incentivos valorizao da biodiversidade, ao aproveitamento da biomassa e adoo de biotecnologias baseadas no princpio da precauo; V incentivos expanso e ao fortalecimento das empresas de pequeno porte de carter familiar, a comear pela agricultura familiar; e VI incentivos reduo das desigualdades de renda, gnero, etnia e idade. Art. 5 O foco das polticas de desenvolvimento rural da Unio e dos Estados ser o apoio e a ajuda aos Municpios de pequeno e mdio porte que no pertenam aos territrios classificados como aglomeraes urbanas pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), sejam tais aglomeraes de carter metropolitano ou no-metropolitano. 1 Municpios de pequeno porte so os que tm simultaneamente menos de cinqenta mil habitantes e densidades demogrficas inferiores a oitenta habitantes por quilmetro quadrado. 2 Municpios de mdio porte so tanto os que tm populaes situadas no intervalo de cinqenta mil a cem mil habitantes, como os que tm densidades demogrficas superiores a oitenta habitantes por quilmetro quadrado, mesmo que tenham populaes inferiores a cinqenta mil habitantes. Art. 6 As polticas de desenvolvimento rural da Unio e dos Estados devero incentivar os Municpios de pequeno e mdio porte a formarem articulaes intermunicipais com o objetivo de valorizar o territrio que compartilham; seja mediante pactos informais, associaes e consrcios, ou pela criao de agncias microrregionais de desenvolvimento. Art. 7 As polticas de desenvolvimento rural da Unio e dos Estados devero fornecer s articulaes intermunicipais previstas no art. 6 os meios necessrios anlise dos principais problemas rurais de suas microrregies, ao planejamento de aes integradas, e captao dos recursos necessrios sua execuo. Art. 8 O apoio e ajuda da Unio s articulaes intermunicipais devem ser dirigidos prioritariamente: I realizao do Zoneamento Ecolgico-Econmico (NB: citar legislao referente ao ZEE);

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II expanso e ao fortalecimento das empresas de pequeno porte de carter familiar, a comear pela agricultura familiar, que inclui aqicultores, extrativistas e pescadores; e III aos agricultores familiares dos assentamentos de reforma agrria (NB: citar legislao referente RA). Art. 9 O apoio e ajuda da Unio s articulaes intermunicipais devem ser seletivos, restringindo-se aos melhores projetos de aes locais de desenvolvimento rural sustentvel, devendo os demais buscar o apoio e a ajuda dos Estados. Art. 10 O apoio e ajuda da Unio e dos Estados s articulaes intermunicipais devem ter carter contratual, pois as aes locais de desenvolvimento rural correspondero a compromissos assumidos com a coletividade. Art. 11 Para os efeitos desta Lei, considera-se empresa rural de pequeno porte de carter familiar aquela que atenda simultaneamente aos seguintes requisitos: I absorva predominantemente o trabalho da prpria famlia empreendedora; II tenha renda familiar predominantemente originada de atividades econmicas vinculadas ao empreendimento ou estabelecimento; III seja dirigida por um dos membros da famlia empreendedora que resida no empreendimento/estabelecimento, ou na sede do municpio; IV esteja situada em Municpios de pequeno e mdio porte, conforme definidos no Art. 5, ou em remanescentes comprovadamente rurais dos demais municpios. Art. 12 As polticas de desenvolvimento rural da Unio e dos Estados devero integrar pelo menos as seguintes dez dimenses das aes governamentais: I Educao, capacitao e profissionalizao; II Assistncia tcnica e extenso integradas s redes de pesquisa; III Manejo dos recursos naturais das microbacias hidrogrficas; IV Sade; V Habitao; VI Infra-estrutura e servios; VII Crdito; VIII Seguro; IX Cooperativismo e associativismo; e X Comercializao.

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Art. 13

As aes de desenvolvimento rural sero descentralizadas,

priorizando as organizaes e atores locais, a partir de diretrizes bsicas definidas por um Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel representativo dos vrios setores governamentais e no-governamentais que colaboram para o progresso social e preservao da natureza nos Municpios de pequeno e mdio porte, conforme definies do art. 5 desta Lei. Art. 14 A consolidao de decretos de contedo normativo e geral e demais atos normativos em vigor e correlatos a esta Lei dever ser procedida pelo Poder Executivo. Art. 15 Esta Lei entra em vigor no prazo de sessenta dias a partir da data de sua publicao.

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11. NOTAS
1 2

Cf. contribuio preparada por Thomas D. Rowley, do USDA/ERS, in: OCDE (1997)

Da o inestimvel valor de pesquisas sobre sistemas produtivos locais, como as que esto sendo realizadas pela rea de Estudos Setoriais do Ipea (Gazeta Mercantil, 08/08/01, p. A8), pela Fundao de Apoio ao Desenvolvimento da UFPE (Valor, 06/06/01, p. A-12), e de um livro como Economia dos Clusters Industriais e Desenvolvimento, de Danilo Camargo Igliori (Fapesp/Iglu, 2001).
3 4

Mas no dos centros urbanos, em geral centros de regies rurais.

E no dos 60 hab/km2, como costumam afirmar os que simplesmente repetem o critrio adotado por Davidovich & Lima (1975) luz dos dados do Censo de 1970.
5 6

Ver, por exemplo, Higgins & Savoie (1997).

Distino prxima, mas diferente, da que adotou a urbanista canadense Jane Jacobs (1985), amplamente utilizada na anlise da economia rural dos Estados Unidos por Galston & Baehler (1995). um pressuposto deste raciocnio que as migraes (principalmente as internas) sejam um mecanismo de redistribuio espacial da populao que se adapta, em ltima anlise, ao rearranjo espacial das atividades econmicas. Os mecanismos de mercado que, no capitalismo, orientam os fluxos de investimentos s cidades e ao mesmo tempo criam os incentivos econmicos s migraes do campo cidade, no fariam mais que exprimir a racionalidade macroeconmica do progresso tcnico que constituiria a essncia da industrializao. (Singer, 1998:31-32)
7 8 9

Ver tabelas no final do captulo.

Agricultura familiar: custos de transao, forma organizacional e eficincia, FEAUSP, maio 2000. Abordagem semelhante foi adotada pelo Projeto Fao/Incra: ver Bittencourt (2000). Realizada em 1996/7 pelo IBGE, com procedimentos baseados no Living Standards Measurement Survey (LSMS) do Banco Mundial.
10 11 12

Ver tabelas no final do captulo.

Os garimpeiros foram includos nessa redao do pargrafo 8o do artigo 195 em 1998 (emenda 20). Eles seriam 4 139 369 segundo o Projeto Fao/Incra, e 4 075 325 segundo o Projeto Usp/ Fapesp. Ver: Bittencourt (2000), Abramovay (2000) e Nunes (2000).
13 14 15

Um bom exemplo est em Alves, Lopes & Contini (1999).

Por exemplo: Couto Filho (2000), Ortega et. al (2000), Navarro e Schneider (2000) e Alves (2000). Os casos mais evidentes esto na regio Sul (como, p.ex., o Vale do Ca, na Serra Gacha ou o Vale do Itaja catarinense. Mas o mesmo fenmeno pode ser constatado nas redondezas de Caruaru, PE).
16 17 18

Cf. Alves, Souza & Brando (2001).

Formulao estratgica semelhante, mas com menos nfase no uso sustentvel dos recursos naturais, est no World Economic and Social Survey 2000 (United Nations,2000: 131-156). Embora tenham sido criadas de forma espontnea, essas microrregies conservam, em geral, um conjunto de semelhanas com a configurao do espao geogrfico. No final
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de1999, somente trs municpios no participavam desse associativismo e duas associaes apresentavam falhas de continuidade espacial. Cf. Marcon & Marques (s/d). As primeiras AMs catarinenses foram as do Alto Vale do Itaja, com sede em Rio do Sul, e do meio oeste catarinense, com sede em Joaaba. Cf. Marcon & Marques (s/d).
20

Estudo feito em sete associaes pela Perspectiva Consultores Associados, sob o patrocnio de um convnio Pnud/Bid, cf. Marcon & Marques (s/d).
21

A demanda por servios bastante intensa, ocasionando muitas vezes um desvio da principal funo estatutria da associao, que a coordenao e assessoria ao planejamento microrregional e secundariamente a prestao de servios de pronto-socorro. (...) Isto , servios rotineiros desenvolvidos pelo corpo tcnico das associaes, como projetos de engenharia (praas, pontes, escolas, centros comunitrios etc.), levantamentos topogrficos, elaborao de balancetes contbeis, entre outros, que absorvem os tcnicos, no permitindo a insero de um planejamento de forma abrangente, que pense a regio como um todo, que articule projetos de investimentos que causem impactos regionais positivos ou projetos de capacitao tcnica, atravs de um planejamento estratgico. (Marcon & Marques, s/d).
22

Em novembro de 1995, durante o I Seminrio Catarinense de Desenvolvimento, tcnicos e empresrios ficaram muito impressionados com a exposio do italiano Patrizio Bianchi, presidente do comit cientfico do Instituto Nomisma Societ di Studi Economici S.p.A., de Bologna. Ela versou sobre o tipo de cooperao entre empresas e instituies que explica o extraordinrio desenvolvimento regional da Emilia Romagna. Os excelentes resultados do intercmbio que se seguiu esto expostos no livro de Casarotto Filho & Pires (1999).
23

Outros exemplos so os Consrcios de Formao de Produto, os Consrcios de Marca, os Consrcios de Exportao, as Cooperativas e Consrcios de Garantia de Crdito.
24

Por que uma sociedade apresenta em determinado perodo de sua histria uma grande capacidade criadora algo que nos escapa. Menos sabemos ainda por que a criatividade se orienta nesta ou naquela direo.(...)Contudo, no temos dvida de que a inovao, no que respeita aos meios, vale dizer, o progresso tcnico, possui um poder de difuso muito maior do que a criao de valores substantivos. Na civilizao industrial o gnio inventivo do homem foi canalizado de preferncia para a criao tcnica, o que explica sua extraordinria capacidade expansiva. A esse quadro histrico deve-se atribuir o fato de que a teoria do desenvolvimento em nossa poca se haja circunscrito lgica dos meios, tendendo a confundir-se com a explicao do sistema produtivo que emergiu da civilizao industrial. Os valores substantivos so considerados como meros epifenmenos. (Furtado, 2000:7-8)
25

As observaes que se seguem sobre a noo de capital social so de Ricardo Abramovay. Elas sero desenvolvidas em contribuio terica ainda em preparao. Ver tambm Matos (2001).
26

fundamental que se consulte sobre este assunto o segundo captulo do recente livro de Jane Jacobs, A natureza das economias (So Paulo: Beca, 2001).
27

Pelos alunos de ps-graduao da USP que participaram da pesquisa que deu origem a este texto, cujos nomes esto na capa, e as referncias na Bibliografia.
28

Ver Igliori (2001), Lins (2000), e Lopes Neto (1998). Infelizmente, existe hoje no Brasil tanta confuso no emprego dos termos eixo, plo, cluster e at corredor, que a discusso sobre o tema j beira o bizantinismo. Dois exemplos podem ser encontrados em Duarte Furtado (1998-a e 1998-b).
29

Questo que acaba de receber a importante contribuio esclarecedora de Kenney (2000), como relatou Sachs (2001).
30

Pelo menos esta uma das principais lies que podem ser tiradas da heterognea experincia dos 380 clusters dos EUA.
31

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Projeto O agrobrasileiro hoje: regionalizao e tendncias, Convnio NEAD/ Fecamp 299/99.


32 33 34

Ver: Lemos, Diniz & Guerra (1999) e Lemos, Guerra & Moro (2000).

Consrcio formado por trs empresas Booz Allen & Hamilton do Brasil Consultores Ltda., pela Bechtel International, Inc. e pelo Banco ABN-AMRO que foi contratado pelo BNDES em parceira com o Ministrio do Planejamento (MPO/SPA).
35 36 37 38 39 40

Cf. BNDES/Programa Brasil em Ao/Consrcio Brasiliana (1998). Ver Bezerra & Ribeiro (2000). Criada por Decreto Presidencial em 26/02/1997 e coordenada pelo MMA. Ver Novaes (coord.), Ribas & Novaes (2000:154). Ver o captulo 3 de Sachs (2000): Towards a modern biomass-based civilization, pp-69-78.

Uma sntese desse esforo est no trabalho de Cristina Maria do A. Azevedo, Quais so, do ponto de vista da conservao da biodiversidade, as medidas prioritrias para o estabelecimento de estratgias para o desenvolvimento rural?, So Paulo, fevereiro 2001 (mimeo), 30 p.
41 42 43

Ver: Bezerra & Bursztyn (2000), Bezerra & Munhoz (2000) e Bezerra & Veiga (2000). Consideraes pinadas do texto j citado de Azevedo (2001).

Artigo 1o. do Decreto 3.508, de 14 de Junho de 2000, que dispe sobre o CNDRS e d outras providncias. Por exemplo, o Pronaf, que no apenas um programa de carter creditcio, contendo uma linha de financiamento de infra-estrutura e servios a municpios, e outra de formao.
44 45 46 47

Ver edio especial de Democracia Viva, novembro de 1999, p.84. Em Santa Catarina, cada AM rene, em mdia, 14 municpios.

Como ocorre, alis, com os planos municipais do Pronaf-Infra-estrutura, onde os candidatos so previamente selecionados com critrios muito discutveis. cedo para discutir os critrios de cadastramento das AMs, por exemplo. Mas certamente devero ser estabelecidos de forma a garantir que sejam AMs de regies efetivamente rurais.
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Ou seja, no deve se limitar s questes contempladas no Projeto de Lei Complementar proposto pelo Exmo. Deputado Francisco Graziano, que procura instituir o Novo Estatuto da Terra.
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