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Gesto de riscos, transparncia e controle social no contexto dos projetos governamentais- Eficincia aliada democracia. Marcus Vinicius de Azevedo Braga1 Resumo: O artigo analisa em que medida a introduo de conceitos de controle social, transparncia e gesto de riscos nas prticas de um Escritrio de Projetos (PMO) pode contribuir para a melhoria de programas governamentais em um desenho descentralizado, de parceria entre entes estatais. O estudo apresenta o controle social em interao com a transparncia como um produtor de informaes que podem retroalimentar a gesto, acrescentando ao controle social, alm de seu papel participativo, um papel de possibilitar a circulao de informaes e a consequente melhoria de processos, pois essas informaes contribuem tambm para o enfrentamento dos riscos na execuo dos projetos. O PMO pode, nesse contexto, utilizar-se desses mecanismos para atuar em contexto de mltiplos atores e de responsabilizaes difusas, como so as parcerias entre entes. A abordagem proposta agrega a luta da transparncia e do controle social, em um contexto poltico, um aspecto gerencial, que considera as peculiaridades da gesto pblica. O estudo conclui que esses novos elementos podem ser utilizados por um PMO na melhoria de processos de gesto em um cenrio descentralizado, como uma ampliao dos pressupostos de atuao, dada as peculiaridades dessas politicas matriciais. Palavras-Chave: Gesto de riscos; Controle social; Transparncia; Escritrio de projetos. 1. Introduo O presente artigo pretende analisar em que medida a introduo dos conceitos de controle social, transparncia e gesto de riscos, afins rea de governana e controle governamental, podem contribuir na atuao de um escritrio de projetos (Project Management Office, doravante PMO). Essa atuao insere-se no contexto da melhoria da gesto pbica, mormente no de programas geridos em um desenho descentralizado, na parceria com outros entes estatais (Unio, Estados e Municpios). A implementao de um PMO pode, entre outras coisas, induzir a oferta de servios pblicos de qualidade, quando o PMO atua sobre a gesto de programas especficos, tendo como foco a otimizao de processos. Programas de atuao descentralizada, com delegao de tarefas para outros entes federativos, em um processo matricial, so comuns no cenrio aps a Constituio Federal de 1988 e apresentam um grande desafio na melhoria de seus resultados, dada as dimenses do Brasil e a relao federalista de cooperao vigente. O trabalho apresentado conceituar inicialmente o papel de um PMO nas suas atribuies de desenvolvimento de melhoria de processos de gesto, para, ento, introduzir a temtica do controle social, da transparncia e da gesto de riscos, culminando na

Analista de Finanas e Controle da Controladoria-Geral da Unio (CGU). Mestre em Educao (UnB) na linha de Polticas Pblicas e Gesto da Educao Bsica. Pedagogo (UFF) e Bacharel em Cincias Navais com Habilitao em Administrao (Escola Naval). Articulista, com vrios artigos publicados em revistas afetas Educao e Gesto Pblica.

incluso desses elementos na atuao de um PMO, em um sistema de gesto descentralizado. De modo a facilitar a compreenso das idias apresentadas, o artigo se utilizar de um caso fictcio. Um caso, conforme Ellet (2008), simula uma situao real, como uma representao textual da realidade, colocando o leitor no papel de participante da situao. Tal metodologia permitir a compreenso, de forma integrada, do proposto no trabalho. A relevncia do estudo apresenta-se na predominncia de programas desenvolvidos pela Unio, Estados e Municpios de forma matricial, em cooperao. Sua importncia decorre tambm da valorizao crescente dos ideais democrticos na gesto, de forma que existe a necessidade do agrupamento destes valores como elementos de contribuio para a melhoria da gesto pblica, instrumentalizando a atuao dos gestores pblicos nesse ethos participativo, rompendo a pseudo-dicotomia de eficincia em oposio participao, aliando a promoo de servios pblicos de qualidade democracia. 2. O papel de um PMO na melhoria da gesto pblica Realizamos projetos diariamente, pequenos e grandes, no trabalho, em casa, na vida em comunidade. Projeto um esforo temporrio empreendido para criar um produto, servio ou resultado nico (FABRA; MENDES; VALLE, 2009, p. 18), o que significa que uma ao com incio, meio e fim e que produz algo singelo, especfico, particular. Assim, o que caracteriza o projeto a sua customizao. A implementao de projetos fundamental para a atuao das organizaes, no enfrentamento de desafios especficos e no desenvolvimento de tarefas setorizadas, conduzindo a organizao a prticas gerenciais de vanguarda. A literatura sobre a gesto de projetos ampla e, no intuito de se atuar de forma global sobre os projetos de uma organizao, ao longo do tempo, acabou por se desenvolver a ideia de Escritrio de Projetos (PMO), uma estrutura especializada, que desempenha diversas tarefas no que tange a gerncia e melhoria dos projetos na organizao.

Temos na literatura que o escritrio de projetos uma rea, assessoria ou departamento cuja funo melhorar o gerenciamento de projetos de uma organizao (FABRA; MENDES;VALLE, 2009, p. 23). Mansur (2007), por sua vez, aponta que a padronizao de projetos no mbito de uma organizao uma das caractersticas principais de um PMO, bem como as suas atribuies afetas ao gerenciamento do planejamento e a priorizao de projetos do portflio, concentrando, adaptando e atualizando as boas prticas. O mesmo autor indica que:
Atualmente, a atividade de alavancar de forma robusta e permanente os processos, modelos e melhores prticas da metodologia de gerenciamento de projetos, uma das principais atribuies do escritrio de projetos no mercado (2007, p. 10).

O PMO funciona como um gestor matricial de projetos da organizao, acompanhando, de forma estratgica, os projetos, a luz dos objetivos, dificuldades e recursos disponveis, em uma tarefa mista de coordenao e assessoria. Isso porque o PMO permite capacitar gerentes e armazenar boas prticas que podem ser generalizadas em outros projetos. Por fim, temos que o PMO definido como:
(...) o local central para conduzir, planejar, organizar, controlar e finalizar as atividades do projeto. o local onde se pode obter uma viso global e panormica de todo o projeto. Alm disso, a casa do time do projeto, onde todo suporte est disponvel. Dessa forma, os gerentes de projetos podem liberar maior parte do seu tempo para anlise de dados e tomada de deciso (CARVALHO; HINA, 2012, p. 2).

Ou seja, a grande participao da gesto de projetos na vida das organizaes, aliada complexidade desses, ensejou a criao de estruturas especializadas com um fim de coordenao e induo dos projetos de uma organizao. No setor pblico brasileiro, a gesto de projetos ainda incipiente, restrita a grandes empreendimentos de engenharia e rea de informtica, olvidando a importncia da implementao dessa metodologia em outras reas. Ainda que a literatura no apresente um consenso sobre a definio de um PMO, reduzindo-o a um grupo de profissionais que padroniza prticas de gerenciamento e cuida da qualidade da gesto de projetos (NEGREIROS; THAHIRA; PINTO, 2012), podemos entender, de forma conclusiva, o PMO em um sentido estratgico, de indutor da qualidade da gesto, sendo um prestador interno de servios Administrao, atuando sobre os projetos do portflio governamental, no acompanhamento, padronizao e capacitao das equipes, servindo, ainda, como repositrio de boas prticas. Alm disso, o PMO funciona como um bastio, um defensor da cultura da gerncia de projetos como soluo para determinadas demandas pontuais, mas no menos essenciais da administrao.

Entretanto, a prtica vivenciada no servio pblico conduz a aplicaes diversas dessa estrutura. O PMO pode, nesse desenho, avocar para si a criao de projetos especficos de atuao sobre Programas Governamentais2, casos em que esses projetos tem o propsito de obter a melhoria do resultado desses programas, oferecendo servios pblicos de melhor qualidade. No desempenho desse papel o PMO utiliza a expertise da gesto de projetos para induzir a melhoria de pontos crticos no programa de governo. Assim, um PMO pode criar um projeto prprio para atuar sobre processos, como por exemplo, o pagamento de benefcios em um programa de transferncia de renda, em uma tarefa prxima a uma consultoria, que possibilite entregar ao gestor solues de otimizao daqueles processos, validadas e medidas, permitindo uma atuao na melhoria da gesto menos genrica e que apresente aos cidados resultados concretos e percebidos. Todos esses aspectos, alm da eficincia da gesto, podem traduzir-se em lucro poltico o titular do rgo. Desse modo, este artigo prope-se a trabalhar com a atuao de um PMO no setor pblico, no contexto de aes pontuais de melhoria, introduzindo elementos novos nessa atuao sobre a gesto, como ser visto no tpico a seguir. 3. Consideraes sobre controle social e transparncia As transformaes recentes do mundo, fruto da revoluo das comunicaes e da informtica, associadas hegemonia de um modelo participativo no campo poltico ocidental, tiveram como efeitos na gesto pblica a ampliao da relevncia do controle social e da transparncia. O controle social aparece, portanto, como uma forma cotidiana de aproximao da gesto pblica do cidado, na interao pela participao nas decises e pelo acesso s informaes da gesto. O controle social ou controle democrtico o conjunto de aes, individuais ou coletivas, que a sociedade realiza de forma cotidiana, pressionando os governos no atendimento de suas demandas, acompanhando e controlando as polticas pblicas, desde sua formulao at a sua implementao (BRAGA, 2011c). uma experincia ainda recente no Brasil e tem como ideia principal a interao permanente da populao nos processos de deciso e gesto, para alm do voto de quatro em quatro anos, viabilizando a atuao das diversas foras sociais que convivem no contexto da relao do governo com a populao. O controle social no se limita apenas verificao da execuo de polticas junto aos beneficirios finais. Seria muito restritiva essa idia, dentro de uma sociedade que se pretende democrtica. Em sentido amplo, o controle social materializa-se na participao popular nos processos de formulao de polticas pblicas e de tomada de decises que
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Segundo o Manual Tcnico do Oramento (BRASIL, 2011), toda ao do Governo est estruturada em programas orientados para a realizao dos objetivos estratgicos definidos para o perodo do Plano Plurianual (PPA), ou seja, quatro anos.

tenham impacto sobre a vida da comunidade, para que o cotidiano reflita as propostas apresentadas no perodo eleitoral, construindo a democracia a cada dia. O controle social apresenta-se na ao do cidado, nas denncias, nas aes populares, bem como nos protestos e manifestaes. No campo formal, a atuao do controle social d-se, tambm, por meio dos conselhos, que so:
(...) rgos colegiados, ou seja, rgos que tomam suas decises e aes por meio de discusses, dilogos coletivos e conflitos, e normalmente representam coletividades maiores, na execuo de tarefas do interesse dessas, nos moldes da democracia representativa (BRAGA, 2011a, p. 78).

A ideia do colegiado traz em si uma viso de participao proporcional na representao de um conjunto de segmentos, na busca de consensos e de hegemonias, e, ainda, de uma construo que permita a diviso dos poderes e das vozes. A organizao formal do Estado gerou a necessidade de se criarem instncias tambm formais de atuao do aludido controle social, com papis e regras definidas, o que no inibe ou invalida a atuao individual ou no formal da populao, na luta pelas suas demandas. Pode-se dizer mais! As aes individuais e os manifestos podem e devem levar as suas demandas aos conselhos e pressionar seus representantes, nessas instncias, a cumprirem seu papel, evitando a captura do conselho. No contexto de acesso a mecanismos tecnolgicos de recepo e de veiculao de informaes em plena expanso, temos que o fenmeno da interao cotidiana da populao no exerccio do controle social, auferindo os benefcios dos servios pblicos prestados pelo governo, produz, tambm, informaes sobre a qualidade da execuo desses servios no plano concreto; informaes essas que podem ser maximizadas, se o cidado conhecer o fluxo operacional que d suporte ao servio prestado, os valores financeiros envolvidos e a expectativa do nvel de qualidade que deveria receber, existindo canais pelos quais ele possa fluir essas informaes, no sentido de receber e transmitir. Por seu turno, a discusso em comento relaciona-se de forma profunda com a da transparncia, dado que esta ltima possibilita uma ao mais efetiva do controle social, que, dispondo de informaes mais detalhadas e direcionadas, pode aferir se o que est ocorrendo se coaduna com o proposto, ou, ainda, pode participar das decises alusivas aos projetos governamentais em curso.

A ausncia de informaes do cidado, organizado ou no, sobre a gesto pblica, especialmente em um contexto de execuo no mbito municipal, afeta a construo da sua percepo da distncia da realidade em relao ao que estava planejado, o que refora a necessidade de um processo ativo de transparncia, como pressuposto para a uma gesto pblica de qualidade. Nesse sentido, transparncia pode ser definida como:
(...) a atuao do rgo pblico no sentido de tornar sua conduta cotidiana e os dados dela decorrentes, acessvel ao pblico em geral. Essa definio suplanta o conceito de publicidade previsto na Constituio Federal de 1988, pois a publicidade uma questo passiva, de publicao de determinadas informaes como requisito de eficcia. A transparncia vai mais alm, pois se detm na garantia do acesso s informaes de forma global, no somente quelas que se deseja apresentar (BRAGA, 2011b, p.1).

Se o cidado s receber informaes que solicitar, transferimos a ele o nus de adivinhar o que seu direito e no se materializa, restringindo a sua viso global da gesto, aumentando a assimetria informacional. A transparncia um processo comunicativo, de disponibilizao das informaes relevantes da gesto de forma inteligvel e clara, focado no receptor, que a populao em suas diversas matizes. Entretanto, no se trata apenas de uma informao para satisfazer a curiosidade popular, e, sim, do fornecimento de dados teis para a materializao de servios pblicos de qualidade quela comunidade, que possam resultar em cotejamentos com o que est ocorrendo na realidade. No plano jurdico, a transparncia fortaleceu-se no final da dcada de 2000-2010, pela incluso de dispositivos na Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal LRF), por fora da alterao promovida pela Lei Complementar n 131, de 27 de maio de 2009 (Lei Capiberibe), que passou a indicar a transparncia como um princpio, e, ainda, a positivar a exigncia de publicao na internet dos oramentos (receitas e despesas) dos entes estatais, nas trs esferas de poder. Dezenas de atuaes de jornalistas, movimentos sociais e rgos de controle surgiram da disponibilizao de dados prevista na LRF, ainda que exista a necessidade de se avanar ainda mais em requisitos de clareza e de utilidade dos dados disponibilizados, para que estes sirvam de subsdio para a melhoria da gesto e do efetivo controle social. A Lei de acesso informao, Lei n 12.527, de 18 de novembro de 2011, contribuiu para estatuir um marco legal da disponibilizao de informaes pelo Estado, assegurando o direito fundamental de acesso informao, tendo como diretrizes: o entendimento de que a publicidade um preceito geral e o sigilo, uma exceo; a promoo da divulgao de informaes de interesse pblico, independentemente de solicitaes; a previso de utilizao de meios de comunicao viabilizados pela tecnologia da informao; o fomento ao desenvolvimento da cultura de transparncia na Administrao Pblica; e, por fim, o desenvolvimento do controle social sobre a Administrao.

A associao do controle social com a transparncia possibilita uma circulao de informaes pblicas. Ainda que alguns autores (OECD, 2011) asseverem que, com isso, possam ocorrer atrasos na tomada de decises, alm da captura dessas informaes por grupos de interesses, ou ainda, o aumento de conflitos; tais problemas so inevitveis no escopo da vida democrtica. Entretanto, os problemas enumerados no invalidam a necessidade de a informao chegar, de forma clara, ao cidado, e os benefcios gesto que essa ao pode proporcionar. A questo dos problemas advindos da transparncia est no nosso conceito de qualidade dos servios pblicos. O servio que atende aos requisitos legais, no prazo correto e com insumos adequados, configura, ipso facto, um servio pblico de qualidade. A questo, entretanto, centra-se no cliente, enquanto segmento da populao, espalhado em diversos locais, e na transparncia, que permite a esse cidado verificar que requisitos estavam previstos, para que ele, cotidianamente, ateste a qualidade do servio prestado, e ainda, tenha mecanismos de alimentao da gesto, sobre as situaes que ensejam estudos tcnicos para sua soluo. Fugir disso colocar o foco do entendimento da qualidade no fornecedor dos servios pblicos, e no no seu beneficirio, em um caminho que conduz a satisfao fictcia. Nesse sentido, a estruturao do controle social, por meio de instncias organizadas ou pelo esforo individual, em uma atuao irrigada das informaes disponibilizadas pelos governos, constitui um processo de interao, facilitado pelos avanos tecnolgicos, como a internet, permitindo, dessa forma, ao governo dispor de uma rede de retroalimentao da execuo de suas polticas. Isso se faz necessrio especialmente em um pas de dimenses continentais como o Brasil, em um desenho federalista que concentra recursos na Unio, apoiando financeiramente vrias polticas descentralizadas.

Cabe registrar que essa abordagem no significa reduzir o papel do controle social a um mero fornecedor de informaes, mas, sim, acrescentar a este a viso de aproveitamento das informaes geradas como um instrumento de acompanhamento e de melhoria da gesto pblica. Controle social uma viso ampla da participao, que pode ser ou no institucionalizada, contribuindo para a melhoria da gesto pblica, pois, conforme Cohen e Franco:
O sucesso dos programas sociais depende da existncia de mecanismos de monitoramento e avaliao dos projetos instalados desde o comeo de sua execuo. razovel pensar que a autoridade central constitucionalmente responsvel por assegurar os direitos econmicos, sociais e culturais deve manter sob a sua tutela os mecanismos de controle e avaliao, ainda que sejam outros os atores que implementam os programas. Dado que a participao constitui tambm um objetivo e uma condio para o sucesso da descentralizao, a informao gerada por esses mecanismos deveria ser colocada disposio da comunidade, viabilizando a sua participao e impulsionando a transparncia (2007, p. 74-75).

De forma que se pode ir mais alm, ao se enxergar essas informaes produzidas como retornos aos formuladores e executores, contribuindo de forma concomitante e expost com o processo de gesto, principalmente em processos de forma matricial, espalhados ao longo do territrio, conduzidos por diversos atores. Os programas descentralizados dos entes estatais, ainda que exista a hegemonia de um dos Entes (de modo geral, da Unio), acabam por formar uma rede de execuo de polticas pblicas, no hierrquicas, de predominante cooperao, preservada a autonomia dos autores (LEITE, 2010), dado o interesse comum entre os envolvidos na realizao dos objetivos e a natureza de interdependncia da rede, o que traz consequncias sobre a sua governana e, ainda, sobre os mecanismos de melhoria da gesto. As polticas pblicas mudaram seu carter na ltima dcada (2000-2010), com atuaes mais transversais, em diversos nveis organizacionais, tornando-se multifuncionais (O TOOLE JR, 2010), produzindo diversos valores para diferentes pblicos em uma mesma poltica, o que faz, assim, a gesto dessas polticas mais complexas, no envolvimento de diversos atores e em uma interdependncia na gesto. A governana exige que a informao circule entre os elos da rede, para que no se faa represada em rinces, tendo-se uma viso global do que est acontecendo. Esse fato nos remete recente discusso sobre a instalao de painis de controle3 no mbito do governo federal, o que permitiria o monitoramento cotidiano da execuo dos programas governamentais, em uma viso global da gesto. Tal fato refora a importncia do presente estudo, pois em um desenho de delegao, a visualizao dessa rede no pode prescindir de informaes geradas no
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Conforme texto publicado em 25.01.2012, no site www.advivo.com.br/blog/luisnassif/a-revolucaoda-informacao-no-estado-brasileiro

campo do controle social, mormente em processos conduzidos em parceria por estados e municpios, ou, ainda, quando a alimentao dos dados prioritariamente declaratria, com frgeis mecanismos de certificao. Pode-se dizer, ento, que a coleta e consolidao de informaes sobre a gesto de um programa contribui no s para uma viso do alto da floresta deste, mas para a identificao das fragilidades que podem ser objeto de atuao preventiva e corretiva dos integrantes da rede, construindo uma melhoria dos servios ofertados pela rede populao beneficiria. Por outro lado, a necessidade de gesto da rede de polticas pblicas suplanta a produo de informaes para fins de monitoramento, de se ter somente um balano, um retrato. Faz-se necessrio que a informao tenha cunho gerencial, nas dimenses preventivas, corretivas e de melhoria dos processos de trabalho, em uma viso de continuidade do programa e de melhoria contnua, identificando as causas, para que se pensem as possveis solues. A discusso sobre a qualidade na gesto de programas em rede avana para alm de tcnicas de otimizao de processos pontuais, considerando-se a complexidade de relaes cooperativas e solidrias (PAULA, 2005) e de como essas foras podem contribuir para uma gesto mais efetiva da poltica. Assim, diferentemente de um processo taylorista de input-output, temos uma incerteza maior causada pela interdependncia ao longo dos processos com vrios cenrios e atores, o que enseja a incluso dos conceitos de gesto de riscos. 4. A recente discusso dos riscos A discusso da gesto de riscos ainda incipiente na Administrao Pblica ptria, restrita a uma presena mais acentuada nos setores que lidam com o sistema financeiro e naqueles que atuam em desastres naturais, ainda que em outros pases essa pauta j tenha entrado nas discusses habituais da gesto pblica. Razes culturais inibem o enfrentamento da incerteza, como herana de estruturas autoritrias que pairam acima de movimentos que abalem o status quo, nas certezas da tradio. Entretanto, considerar os riscos e as medidas que propiciem a sua mitigao fundamental para uma gesto preventiva na medida certa, que preze a economicidade e, ainda, garanta de maneira razovel o atingimento dos objetivos organizacionais e o enfrentamento dos desafios naturais da gesto.

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A literatura oferta algumas definies de risco, como em:

2.1 risco - efeito da incerteza nos objetivos NOTA 1- Um efeito um desvio em relao ao esperado positivo e/ou negativo. NOTA 2- Os objetivos podem ter diferentes aspectos (tais como metas financeiras, de sade e segurana e ambientais) e podem aplicarse em diferentes nveis (tais como estratgico, em toda a organizao, de projeto, de produto e de processo). NOTA 3- O risco muitas vezes caracterizado pela referncia aos eventos (2.17) potenciais e s consequncias (2.18), ouuma combinao destes. NOTA 4- O risco muitas vezes expresso em termos de uma combinao de consequncias de um evento (incluindomudanas nas circunstncias) e a probabilidade (2.19) de ocorrncia associada. NOTA 5- A incerteza o estado, mesmo que parcial, da deficincia das informaes relacionadas a um evento, suacompreenso, seu conhecimento, sua consequncia ou sua probabilidade (ABNT NBR ISO, 2009)

Ou ainda:
A maioria da literatura sobre o risco insiste na distino entre o risco real e objetivo e o risco percebido. O risco objetivo o domnio de especialistas, em geral estatsticos e aturios, ao passo que o risco percebido aquilo em que o resto da populao acredita. Mas risco uma palavra que se refere ao futuro, e este s existe na nossa imaginao. Todo risco e percebido, e a percepo se baseia em crenas (ADAMS, 2009, p. 14).

A incerteza natural da dinmica da gesto, e o risco o efeito dessa incerteza nos objetivos da organizao. A questo que essa incerteza percebida pelas pessoas, em funo das informaes sobre o que aconteceu ou sobre o que pode acontecer. Volta-se questo da informao, como construtora do conceito de riscos, o que refora a necessidade de conhecermos como se d a gesto, para que sejam adotadas medidas preventivas adequadas que garantam sucesso na implementao do programa. Gerenciar o risco, ento, estabelecer medidas que o identifiquem em um determinado contexto da organizao e o estabelecimento de medidas viveis de resposta a ele, monitorando, em uma viso de custo-benefcio, a atuao dessas respostas no decorrer da gesto da organizao. enfrentar a incerteza, sopesando, diante do apetite de risco de cada organizao, que medidas de preveno devem ser adotadas, sabendo que elas, em excesso, podem engessar a gesto. O risco de um evento deve ser sempre avaliado no prisma da probabilidade de sua ocorrncia, associado ao impacto que a materializao dele causa nos objetivos da organizao, para que, assim, seja possvel romper posturas alarmistas e preocupar-se com o que pode acontecer e causar impacto, afastando-se da viso burocrtica extrema, que inibe a iniciativa e a criatividade.

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A ao de gerenciamento de riscos, desse modo, parte da premissa de que todas as organizaes enfrentam incertezas, buscando traar estratgias para reduzir os danos que essas incertezas possam gerar aos objetivos organizacionais (COSO, 2007), superando um paradigma mecanicista de previsibilidade absoluta dos acontecimentos a partir dos insumos postos, tendo como diretriz que a incerteza pode ser enfrentada e seus efeitos mitigados. Dentro da discusso da viso burocrtica, focada em processos, em oposio vertente gerencial, voltada para os resultados, o gerenciamento de riscos permite o equilbrio entre a polarizao da iniciativa e da criatividade versus o zelo e as regulamentaes (SEABRA, 2007), encontrando um ponto timo entre a viso de futuro e a de presente, atuando sobre os processos mediante um critrio do risco da influncia desses sobre os resultados. Temos, ainda, que o gerenciamento de riscos de um programa governamental est profundamente ligado ao fluxo de informaes que podemos obter do desenvolvimento desse programa, para que possam ser vislumbradas as hipteses de ocorrncias negativas e positivas, dimensionando as respostas possveis e monitorando a efetividade dessas respostas, em um processo contnuo. Sem informaes, principalmente em um programa descentralizado, torna-se difcil mapear as peculiaridades de cada comunidade e como isso pode afetar a gesto do programa, na fase do planejamento. Na fase da execuo, a informao permite avaliar se as respostas pensadas ao risco esto, efetivamente, surtindo o efeito desejado. A informao disponvel essencial, a partir do momento em que a gerncia de riscos depende da percepo dele pelas partes envolvidas, construda pela relao de causa e efeito dos problemas. Por exemplo: uma comunidade demonstra maior preocupao com uma enfermidade que aparente sinais externos visveis, como manchas, ainda que existam outras mais letais (ADAMS, 2009), sem sintomas. Da mesma forma, historicamente, os incrementos nas estruturas de controle governamental surgem dos riscos percebidos nos grandes escndalos de repercusso na imprensa. H de se considerar, tambm, que, quanto menos grave uma ocorrncia, menos a populao produzir informaes sobre esta (ADAMS, 2009). Assim, a interao da populao na produo de informaes teis suplanta a transparncia, no sentido de que, mais do que disponibilizao de informaes pblicas, deseja-se que elas, ao chegarem aos cidados, produzam outras informaes teis e retornveis para a gesto. Ou seja, a transparncia ativa, que disponibiliza informaes sem a solicitao, deve se preocupar com o efeito indutor dessa informao na populao e de como ela pode retornar gesto, de modo a fugir da criao de informao apenas em fatos graves ou fartamente noticiados pela imprensa.

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5. A retroalimentao de informaes em projetos de melhoria de aes descentralizadas Com as limitaes deste artigo, de forma a encadear as discusses travadas sobre gesto de riscos, controle social e transparncia, como instrumentos a serem aplicados em projetos de melhoria da gesto de programas descentralizados, este tpico utilizar um exemplo fictcio, um caso para fins didticos, de modo a facilitar a compreenso do paradigma aqui exposto. O Estado da Federao Arniqueiras, com extenso litoral, recebeu vrias empresas de origem chinesa, em vrios setores, desde a industrializao de pescado, at a montagem de eletrnicos, beneficiada por uma poltica estadual de incentivo fiscal. Comps-se, assim, um arranjo produtivo local com a rede de servios dos dezoito municpios de pequeno porte envolvidos, em um processo de induo do comrcio e da indstria dos municpios e, ainda, de gerao massiva de emprego, em especial para o pblico mais jovem, visando obteno de externalidades sociais positivas, como a reduo da violncia. De modo a favorecer a integrao da fora de trabalho mais jovem, a Secretaria de Estado de Educao de Arniqueiras criou, em cooperao tcnica com o consulado da embaixada Chinesa naquele Estado, o Programa Segunda Lngua-Mandarim, por meio de convnios daquela secretaria com as demais secretarias de Educao dos dezoito municpios delimitados na rea de incentivo fiscal, para a execuo descentralizada do referido programa, no perodo inicialmente previsto de trs anos, com prorrogao possvel, caso a demanda cresa. O programa Segunda Lngua Mandarim consiste na formao de turmas de jovens, com durao de um ano letivo, com o propsito de passar a eles noes funcionais e prticas do idioma Mandarim4. As aulas ocorreriam nos sbados pela manh, em escolas pblicas da rede municipal de ensino, com a previso de formao, no primeiro ano, de 36.000 jovens no nvel bsico, envolvendo os dezoito municpios da rea de incentivo fiscal para o desenvolvimento. No desenho do programa, coube esfera estadual o pagamento centralizado de bolsas, a ttulo de ajuda de custo para os professores e coordenadores envolvidos, bem como o envio aos municpios de material didtico impresso, subsidiado pelo Governo Chins, para apoio tcnico-pedaggico aos docentes e discentes. No mbito municipal, coube a seleo dos professores de Mandarim e dos alunos, estes entre 18 e 25 anos, preferencialmente oriundos do sistema pblico de formao profissional. Como

O mandarim padro, tambm conhecido como chins oral padro, a lngua chinesa oral moderna utilizada como idioma oficial na China e em Taiwan.

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contrapartida, o governo chins patrocinar cursos de um ano, presenciais, na China, para os dez melhores alunos de cada ano. De modo a capacitar o PMO recm-criado no mbito do Governo estadual de Arniqueiras, ligado ao Gabinete do Governador, este, pessoalmente, incumbiu o Diretor do PMO, durante a assinatura do acordo com o consulado da Embaixada da China, de montar um projeto concomitante de melhoria de gesto do programa Segunda Lngua Mandarim, dada a relevncia social e poltica da empreitada e da oportunidade de esta produzir conhecimento para atividades futuras de mesma natureza, com benefcios para a gesto estadual. O PMO montou uma equipe e desenvolveu o projeto de melhoria Mais Mandarim, que se estruturou de acordo com a seguinte estrutura analtica: o termo de abertura criado, ou Project Charter, define o Diretor do PMO do Governo de Arniqueiras como gerente do projeto, com autonomia acordada com os municpios para efetuar sugestes operacionais a todos os atores do programa. A viso do PMO sobre o projeto que ele se destina a otimizar os fluxos do programa, para que a formao dos alunos em Mandarim se d de forma eficiente e, predominantemente, eficaz, tendo como premissas e restries o que j fora estabelecido no programa inicialmente criado pelas partes, existindo autonomia do PMO para propor mudanas diante de situaes detectadas no acompanhamento desta proposta. Na estruturao analtica do projeto Mais Mandarim, seguindo-se uma lgica Top Down (FABRA; MENDES;VALLE, 2009), o gerente estabeleceu trs nveis de entrega de produtos: a melhoria do modelo de construo do convnio com uma viso de resposta ao risco; a melhoria do processo de seleo de docentes e a melhoria dos mecanismos de gesto da aula de forma cotidiana, melhorando a transparncia. Dado o carter descentralizado da execuo, a equipe do PMO percebeu que a melhoria dos processos de seleo e da gesto das aulas dependeria de aes adotadas na construo dos convnios, mediante a anlise dos riscos provveis em sua execuo. O PMO estabeleceu a necessidade de respostas aos riscos j identificados no desenho do programa, como um portal na internet com informaes e para denncias, cartazes e spot rdio5 nos municpios envolvidos, informando os requisitos de entrega dos produtos previstos no programa, a forma de denunciar problemas e a solicitao do apoio populao. Da mesma forma, a equipe do projeto sugeriu que a equipe da Secretaria de Educao de Arniqueiras oficiasse, nos municpios envolvidos, as OnGs ligadas Educao, os sindicatos de professores, as cmaras de vereadores e os conselhos do

Spot um fonograma utilizado como pea publicitria em transmisses de rdio.

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Fundeb6 (Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao), informando os requisitos de entrega dos produtos previstos no programa, a forma de denunciar e a solicitao do apoio dessas instncias. Essas medidas so de baixo custo e fortalecem a governana da rede instalada na execuo do Programa. Alm das informaes sobre o Programa, o portal na internet concentra os dados sobre os processos seletivos de coordenadores, de docentes bolsistas e de alunos, incluindo-se a os editais, os resultados, bolsistas selecionados e os valores pagos a ttulo de bolsa. Constam do site, ainda, as escolas e os horrios que ocorrero as aulas e os professores responsveis. No lanamento do Programa, em uma cerimnia cvica, com a presena do Governador e dos Prefeitos dos municpios envolvidos, o PMO acerta com a assessoria do Governador uma citao em seu discurso, de forma resumida, dos mecanismos de melhoria adotados com a interveno do PMO e de como a populao e organizaes parceiras podem ajudar. O Programa tem incio e a equipe do PMO utiliza instrumentos clssicos como relatrios dos coordenadores, mas acrescenta, tambm, os mecanismos de comunicao passivos (portal, denncias) e ativos (contatos com os alunos, com as instncias de controle social), para compor um quadro de informaes sobre o desenvolvimento do projeto, mapeando as deficincias e monitorando a eficincia dos mecanismos de gerncia de riscos adotados. O processo de seleo conta com uma vdeo-conferncia de assessoria aos municpios, com o convite participao dos integrantes dos mecanismos de controle social. Da mesma forma, procura-se dar o mximo de transparncia s diversas etapas do concurso. O PMO mapeou na rede os principais atores, o grau de confiana mtuo e os fluxos de informao, buscando identificar os elos mais fracos da rede, em que se tornaria necessrio uma ao mais prxima, em uma coleta mais precisa de informaes, subsidiando a correspondente ao de melhoria. Esse mapeamento foi amadurecendo no decorrer da gesto do programa, dada s informaes recebidas dos novos atores do controle social includos. O exemplo fictcio apresentado indica que, em atividades matriciais, com parcerias com outras entidades, a utilizao de mecanismos de transparncia, de controle social e de gesto de riscos possibilita um incremento na eficcia e na eficincia de programas. A gesto de riscos refere-se a elementos capazes de diminuir o atingimento dos objetivos, em
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Instncia de controle social no mbito municipal, estadual e federal do Fundeb, conforme disposto na Lei n 11.494, de 20 de junho de 2007.

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uma viso predominante de eficcia. Entretanto, a considerao do risco implica tambm na relao de custo-benefcio das medidas de preveno, o que interfere na eficincia do programa. A defesa da transparncia e do controle social geralmente se d pela necessidade democrtica, de exerccio da participao popular. O presente trabalho vem apresentar a participao em uma lgica de circulao das informaes em uma rede, como instrumento de governana e de melhoria dos processos, pois o controle social amparado pela transparncia, converte-se em um mecanismo de retroalimentao do sistema, dentro da linha da melhoria contnua do PDCA7, no apoio tomada de decises, na linha de avanos da gesto (BRAGA, NASCIMENTO, 2011) e generalizao de boas prticas. Um programa de governo no um papel em um gabinete. algo vivo, que se materializa na interao constante do governo com diversos atores, em um processo que produz informaes e que necessita de que algum as colete e as viabilize para atender as questes da gesto do programa, em aes corretivas com a finalidade de melhoria, em acrscimo a outras informaes obtidas normalmente no programa. Diversas aplicaes tm essa abordagem, agregando a luta da transparncia e do controle social, em uma vertente poltica, ao seu lado gerencial, em que a prpria populao, organizada ou no, se incentivada adequadamente, produz informaes sobre a gesto do programa, que podem ser sistematizadas e serem revertidas para a sua melhoria. Ainda que utilizemos relatrios e mecanismos formais de prestao de contas, a informao direta e especificada oriunda do controle social permite coordenao geral a percepo de pontos do processo que atrapalham o seu sucesso, envolvendo a coletividade na responsabilidade pelos resultados, mas, ao mesmo tempo, dando a ela condies de exercer esta retroalimentao e, consequentemente, exercer a participao. 6. Concluso O estudo apresentou um substrato terico e um correspondente exemplo prtico (fictcio) de como elementos tpicos da discusso do controle governamental podem ser utilizados em projetos de melhoria da gesto pblica, em especial, quando existe o desenho de execuo de polticas descentralizadas, em processos interdependentes, conduzidos por atores de diversos entes. Sem menosprezar a anlise de processos e a sua otimizao, obtida por diversas ferramentas na literatura tradicional e que envolvem a melhoria da gesto, o artigo vem propor a incluso dos mecanismos democrticos, segregados em um campo da discusso

O ciclo PDCA, tambm chamado de ciclo de Shewart ou ciclo de Deming, um ciclo de desenvolvimento (Plan-Do-Check-Act), que tem foco na melhoria contnua.

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poltica e a ideia da eficincia dos servios pblicos, utilizando-se da lgica das polticas em rede, cuja governana depende do fluxo de informaes sobre a sua gesto. As peculiaridades da gesto pblica, em relao gesto privada, demandam dos PMO, na sua atuao em projetos de melhoria da gesto pblica, uma base mais ampla de pressupostos e ferramentas, na qual a revoluo das comunicaes e da informtica contribui para o encurtamento de distncias, em um desenho que permite aproveitar a gama de informaes criadas na gesto descentralizada de um programa, no em processos punitivos e apuratrios, e, sim, na melhoria dos processos, e, ainda, na elaborao de boas prticas a serem utilizadas em situaes similares. A discusso da gesto de riscos, do controle social e da transparncia ainda tem um longo caminho a percorrer no setor pblico brasileiro, dado, por vezes, a segregao desse tema das discusses da melhoria da gesto pblica. Existe, dessa forma, um frtil terreno de reflexo de como a participao do cidado pode ter seu papel transcendido para alm da vigilncia e da escolha, contribuindo para a melhoria dos servios prestados. Romper essa pseudo-dicotomia entre democracia e eficincia entender que o setor pblico tambm pode e deve ser eficiente, dentro de suas peculiaridades no entendimento dos conceitos de cliente, produto e mercado, bebendo da fonte de paradigmas gerenciais, no que couber, mas entendendo seu papel prprio no reino da gesto democrtica, com solues por vezes complexas, mas duradouras.

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