Revista do Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais

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Doutrina

CONTROLE DA ADMINISTRAO PBLICA E TENDNCIAS LUZ DO ESTADO DEMOCRTICO DE DIREITO

Maria Coeli Sim es Pires
Advogada, doutora e m Dire ito pe la UFMG e profe ssora de Dire ito Adm inistrativo da Facul- dade de Dire ito da UFMG.

Jean Alessandro Serra Cyrino Nogueira

Advogado com atuao na re a do Dire ito Pblico.

Sumrio
1 Introduo. 2 O rige m e e voluo histrica do controle . 3 C once ito. 4 C lassificao. 4.1 C ontrole jurisdicional. 4.2 C ontrole inte rno. 4.3 C ontrole e x te rno e x e rcido pe lo Le gislativo com aux lio do Tribunal de C ontas. 4.4 C ontrole popular. 5 Te nd ncias atuais. 6 C oncluso. 7 R e fe r ncias bibliogrficas.

1 - Introduo O controle da Administrao Pblica, temtica construda sob inspirao da filosofia liberal e, para muitos, exaurida no mbito do Estado Social, ressurge hoje luz de novos paradigmas e volta a despertar interesse entre os estudiosos do Direito Administrativo, porm agora deixando-se de lado a legalidade estrita e o positivismo jurdico caractersticos do final do sculo XIX e incio do sculo XX. Sob a gide do Estado Democrtico de Direito, norteado por um conjunto mais amplo de princpios, possvel verificar a insuficincia da concepo de controle estruturada sobre os pilares da legalidade e da diviso do exerccio do poder, demandando-se a reviso de sua base de sustentao terica, para torn-la consentnea com as novas matrizes do Estado ps-positivista. O presente estudo inicia-se pelo delineamento histrico da matria, que surge, de forma embrionria, na Idade Antiga e experimenta avanos e retrocessos at a sua consolidao, ocorrida ao influxo do paradigma liberal, com a consagrao da teoria da tripartio dos poderes e a instalao dos Estados de Direito. Enfatizada a historicidade da funo, procura-se traar o conceito de controle, partindo-se de suas razes etimolgicas, passando-se por sua tradicional acepo tcnico-jurdica consagrada no Direito brasileiro por Miguel Seabra Fagundes at chegar-se anlise, sob a tica da atual doutrina, das normas basilares dos regimes aplicveis aos modelos contidos na matriz constitucional: controle interno, controle jurisdicional, controle externo exercido pelo Legislativo com auxlio do Tribunal de Contas e controle popular. Na seqncia, o artigo aponta, em rpidas pinceladas, as grandes tendncias no tratamento da matria, e apresenta concluses, provisrias e incertas, no quadro de amplas mudanas ocorridas, notadamente, no campo do Direito Administrativo. 2 - Origem e evoluo histrica do controle Remotas so as origens dos mecanismos que hoje se afiguram como formas de controle e fiscalizao das atividades administrativas do Estado. Sua histria pontuada por avanos e retrocessos vem desde a criao dos primeiros Estados,1 momento em que traos embrionrios ou pressupostos scio-jurdicos j se faziam presentes e podiam ser colhidos do Cdigo de Manu, do Eclesiastes do Rei Salomo e dos escritos romanos de Plnio e Ccero.2 Conforme descreve Pinto Ferreira, h relatos histricos de que em Atenas subsistia uma Corte de Contas constituda por dez oficiais, eleitos anualmente pela Assemblia Popular, encarregada de fiscalizao das contas pblicas: perante ela compareciam arcontes, senadores, embaixadores, sacerdotes, comandantes de galeras, a fim de prestarem contas do dinheiro recebido e gasto, justificando suas despesas.3 Roma se insere na histria da instituio do controle por meio da criao dos cargos de Tabulari e Numerarii, cujos titulares atuavam como verificadores de contas, assistindo os magistrados no exerccio de suas

atividades, apurando a responsabilidade do Senado e dos agentes pblicos. Tais ncleos funcionais se consolidaram nos Cdigos Justinianos, pelos quais se deu o estabelecimento de uma estrutura de controle unificada para todo o Imprio. Dos estertores da Idade Antiga irrompe o longo perodo abrangido pela Idade Mdia, a noite de mil anos, que se estendeu de 476 d.C., at aproximadamente 1453, ano em que Constantinopla foi tomada pelos turcos.4 Nesse perodo histrico, mais precisamente entre os sculos IX e XII, estruturam-se os sistemas feudais, sob cuja gide os mecanismos de controle administrativo experimentam notrio enfraquecimento e retrocesso, consectrios da reduo de sua utilidade ante a fragmentao do Imprio Romano e a difuso de pequenos estados. Na seqncia, observar-se- a quase supresso das formas de controle hauridas na Antigidade, em face da centralizao do poder nas mos dos monarcas e da instaurao dos Estados absolutistas. Com o advento do absolutismo, ganhou guarida o brocardo latino segundo o qual o que aprouve ao prncipe tem fora de lei.5 O soberano concentrava todos os poderes, insubmisso a qualquer controle. O governante no era representante ou delegado de ningum, j que se atribua a direito divino a legitimidade da posio absoluta do monarca. Por isso mesmo, somente a Deus devia o prncipe justificar seus atos, no possuindo qualquer sdito o direito de interferir no funcionamento do governo ou contrastar a vontade onipotente daquele, materializada na mxima romana quod principi placuit legis habet vigorem, e posteriormente na desptica expresso de Lus XIV, Ltat cest moi. Em aparente assintonia, observa-se, nesse corte histrico, a estruturao de tribunais de contas, criados em praticamente todos os reinos. O Imprio Austraco funda, em 1661, a sua cmara de contas; em 1714, Frederico I, da Prssia, estabelece igual instituio nos seus domnios; em 1767, o Rei da Espanha, Carlos III, transplanta para os seus domnios no ultramar o Tribunal Maior de Contas, sediado em Buenos Aires.6 de se esclarecer, entretanto, que a criao de tais rgos no se inspira em um ideal de instrumentalizao de possvel controle institucional sobre os atos do governo; ao revs, atende a apelos da prpria onipotncia. Desse modo, os primeiros tribunais de contas eram mecanismos de fiscalizao intimamente atrelados ao monarca, criados segundo o desiderato de prover e efetivar a ingerncia deste ltimo em todas as instncias da estruturao administrativa dos reinos e territrios colonizados. Em seu magistrio, Jos Cretella Jnior confirma tal entendimento, ao aduzir, guisa de exemplo, que, no Brasil-Colnia, atrelado aos desgnios da monarquia portuguesa, a concentrao de todos os poderes na pessoa do Monarca exclua (...) a interveno de qualquer autoridade em matria de ao governamental. No era assim possvel um verdadeiro controle administrativo, porque o monarca sempre dizia a ltima palavra. A magistratura ( semelhana do que ocorria com as citadas cmaras e tribunais de contas) era simples instrumento dcil do soberano que podia, a seu arbtrio, avocar a si qualquer causa pendente de soluo, decidindo-a imediata e irremediavelmente de acordo com sua vontade.7 No obstante isso, na segunda metade do sculo XVIII, desponta o Estado burgus ou Estado de Direito, nascido da reao aos arbtrios absolutistas, fruto das Revolues Inglesa, Americana e Francesa, cujos ideais se contrapuseram ao velho regime, rompendo com as concepes e paradigmas anteriores. O Estado de Direito materializa-se sob forte influncia dos princpios doutrinrios traados por Montesquieu, consagrados na obra Lesprit de Lois,8 de 1748; assenta-se nos pilares da legalidade e da separao de Poderes, extremada sobretudo na Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado de 1789, oriunda da Revoluo Francesa, que, a despeito das contribuies dos demais movimentos revolucionrios erigidos no seio da Europa Continental, teve por mrito difundir pelo mundo os seus preceitos de liberdade, igualdade e fraternidade. de se observar que a separao ou distribuio funcional do Poder estatal entre o Executivo, o Legislativo e o Judicirio foi tambm propugnada por John Locke, que se reportava, ainda, necessidade de um quarto poder legitimado para o exerccio da prerrogativa de promover o bem comum nas hipteses de omisso ou lacuna da lei.9 Sob essa nova atmosfera, arrimados em slida doutrina, firmaram-se os alicerces do controle da Administrao. Conforme acentua Hely Lopes Meirelles, na Frana ps-revolucionria a tripartio das funes do Estado em executivas, legislativas e judiciais veio ensejar a especializao das atividades do governo e dar independncia aos rgos incumbidos de realiz-las,10

sistema em que o Executivo opera dentro em limites traados pelo Legislativo, sob a vigilncia do Judicirio,11 consoante lio de Caio Tcito. Segundo assevera Paulo Bonavides, o princpio da separao de poderes teve tambm excelente acolhida na obra do filsofo alemo Kant, que enalteceu sobretudo o aspecto tico da teoria, elevando os poderes categoria de dignidades, pessoas morais, em relao de coordenao (potestas coordenatae), sem sacrifcio da vontade geral una. Conforme revela o citado jurista, insistindo na majestade dos trs poderes, sempre postos numa alta esfera de valorao tica, Kant afirma que o legislativo irrepreensvel, o executivo irresistvel e o judicirio inapelvel.12 No influxo dessas idias, a figura do sdito ganha nova conformao, em face do surgimento dos primeiros direitos pblicos subjetivos, oriundos da submisso do Estado lei, ao mesmo tempo que se tem, com a separao de Poderes, a primeira manifestao do controle administrativo tal qual hoje conhecido, dado que se atriburam a rgos distintos competncias especficas, que no poderiam ser reciprocamente usurpadas. O prprio Direito Administrativo como ramo autnomo da cincia jurdica surge desta nova conformao poltico-social, havendo na doutrina quem lhe atribua a rubrica de filho dileto da Revoluo Francesa. Sob os auspcios da nova concepo acerca da potestade do Estado, sustenta-se a idia segundo a qual, se um poder possui a competncia preponderante para elaborar leis, outro, para execut-las, e um terceiro, para julgar os conflitos luz das normas existentes, necessrio que haja um sistema de freios e contrapesos, de controles recprocos, para evitar a sobreposio de uma funo estatal outra, e o consectrio disso, qual seja, o absolutismo. a chamada tcnica dos check s and balances, desenvolvida por Bolingbrooke, na Inglaterra, e que encontra correspondncia na pregao de Charles de Montesquieu: uma experincia eterna atesta que todo homem que detm o poder tende a abusar do mesmo. Para que no se possa abusar desse poder, faz-se mister organizar a sociedade poltica de tal forma que o poder seja um freio ao poder, limitando o poder pelo prprio poder.13 O Estado de Direito erige-se na Modernidade sob influncia dos ideais das revolues burguesas, assumindo, inicialmente, a feio de Estado Liberal; depois, evolui segundo a variao paradigmtica do bem-estar social, estando a atual concepo amparada pelas matrizes democrticas. No Brasil, a Constituio da Repblica de 1988, reapropriando as mximas da igualdade e da liberdade reconceitualizadas e assimilando os anseios de participao da sociedade, delineia novo projeto de Estado, mantendo as premissas da legalidade e da separao de poderes e incorporando o componente democrtico. Essa concepo gera reflexos sobre a atuao estatal, sobre as relaes entre os Poderes e entre o Estado e a sociedade, quadro em que a temtica do controle, agora sob inspirao democrtica, ganha relevncia em especial no tocante atividade administrativa, por natureza mesma atrelada ao direito como funo realizadora deste , assumindo os novos contornos traados pelos princpios que, na lio de Joaquim Carlos Salgado, informam o Estado Democrtico de Direito, quais sejam: o princpio ontolgico, que determina a origem do poder na vontade popular, a soberania do povo; os princpios lgicos, que proporcionam a ordenao formal da estrutura de legalidade estatal no exerccio do poder; e, sobretudo, os princpios axiolgicos, que ordenam os valores a serem tornados contedo da declarao dos direitos fundamentais, cuja positivao, garantia e realizao a finalidade precpua deste novo modelo estatal.14 3 - Conceito No Brasil, o emprego da palavra controle, de etimologia francesa, a princpio causa espcie entre os cultores do vernculo, pouco afeitos ao galicismo. Tal resistncia est presente na prpria doutrina francesa, que, a seu turno, julga inconveniente a semntica difusa do termo, conforme adverte Rivero, em 1962, no prefcio da tese de Georges Lescuyer: Mas o que controlar? Se examinarmos bem de perto, vamos constatar, com surpresa, que essa palavra to usual nunca foi objeto de uma definio. Ela se limita a qualificar um conjunto um tanto estranho de medidas bastante diversas; a doutrina clssica havia organizado um pouco as coisas ao distinguir o controle hierrquico do controle de tutela. Mas hoje em dia, como esse ltimo vocbulo considerado humilhante pelos

controlados, ele vem desaparecendo em favor do termo controle, simplesmente, o que acaba por apagar o pouco de clareza que se havia conseguido para o sentido da palavra.15 Em esclios sobre o tema, Jlio Csar dos Santos Esteves esclarece que o termo deriva de rle, significando listagem contida em pergaminhos longos, em regra enrolados, nos quais constavam registros de nomes, atos, inventrios; no mbito da Marinha, por exemplo, rle era o registro da equipagem, das peas de uma embarcao. O contre-rle era a lista em que se efetuava o confronto com o registro original e servia para verificar os dados.16 Oportuna a ilao feita pelo citado professor ao verificar que o termo nomina, no passado, o que, hoje, em demonstrao de que continuamos a importar vocbulos, chamamos de chek list.17 Tal magistrio apresenta-se consentneo com a definio formulada por Eisenmann, para quem um controle a operao que consiste em verificar se os objetos concretos esto conformes ou no com o esquema ideal de um objeto correto, tal como destinado por uma norma que pode ser chamada de norma de controle.18 Para Bergeron, controle consiste em estabelecer a conformidade de uma coisa em relao a outra coisa; da a necessidade de um rle ideal, forma, modelo ou standard, que serve de medida para a comparao. H controle quando h relao, aproximao ou confrontao entre esta coisa, objeto do controle, e esta outra coisa ou rle ideal que serve de escala de valor para a apreciao.19 No Direito italiano, o carter de verificao corresponde tambm noo nuclear de controle, o que informa a lio de Giannini: Da noi "controllo" h pero un "accezione pi ristretta e pi autentica ed indica la verificazioni di conformit a determinati cononi dell" operato di altre figure soggetive.20 Segundo Giorgio Berti e Leopoldo Tumiati, na acepo lgico-filosfica, o termo controle designa aspecto do agir humano necessariamente secundrio e acessrio, porque destinado a rever ou reexaminar ou confrontar uma atividade de carter primrio ou principal.21 O certo que, na ausncia de termo mais adequado, a palavra controle incorpora-se ao idioma ptrio, sendo definitivamente consagrada em sua acepo tcnico-jurdica por Miguel Seabra Fagundes em sua insupervel obra O Controle dos Atos Administrativos pelo Poder Judicirio.22 Do magistrio de Hely Lopes Meirelles, colhe-se o tradicional conceito de controle administrativo, traduzido na faculdade de vigilncia, orientao e correo que um Poder, rgo ou autoridade, exerce sobre a conduta funcional de outro.23 De acordo com Maria Sylvia Zanella di Pietro, pode-se definir o controle da Administrao Pblica como o poder de fiscalizao e correo que sobre ela exercem os rgos dos poderes Judicirio, Legislativo e Executivo, com o objetivo de garantir a conformidade de sua atuao com os princpios que lhe so impostos pelo ordenamento jurdico.24 Da conceituao formulada pelos citados juristas, ressai o carter de conferncia, inerente semntica do termo que, em sua acepo tcnico-jurdica, corresponde verificao de adequabilidade da atuao administrativa com as matrizes estruturadas pelos princpios e regras estabelecidas por um determinado sistema jurdico. 4 - Classificao No Brasil, o controle da Administrao Pblica encontra balizas em diversos dispositivos da Lei Maior, entre os quais se destacam: o art. 70, a estabelecer o controle interno, de cada poder, e o externo, exercido pelo Congresso Nacional com auxlio do Tribunal de Contas; o art. 74, prevendo que os Poderes Legislativo,

Executivo e Judicirio devem manter controle interno de forma integrada e atribuindo a qualquer cidado, partido poltico, associao ou sindicato a legitimidade para denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da Unio ( 2); e o art. 5, XXXV, do qual se infere o princpio da universalidade da jurisdio, alado condio de clusula intangvel, constituindo supedneo para o exerccio do controle jurisdicional. Apoiando-se na adoo do critrio do agente controlador, Odete Medauar distingue as espcies de controle incidentes sobre a Administrao, acenando com a existncia do controle interno, exercido pela prpria Administrao sobre seus rgos e suas entidades, e do controle externo, realizado por instituies polticas, instituies tcnicas e instituies jurdicas.25 Desta linha de raciocnio surge o fio condutor pelo qual se chega conformao da trade controle jurisdicional, controle interno pela prpria Administrao e controle legislativo com auxlio do Tribunal de Contas, vertentes de um arranjo complementado por mecanismos de atuao popular e cujas peculiaridades indicam a convenincia de um estudo individualizado, ao qual se procede a seguir. Essas espcies de controle, aplicveis no mbito de cada uma das entidades da federao (Unio, Estados, Municpios e Distrito Federal), relativamente a toda a Administrao direta e indireta , esto, como dito, disciplinadas por um plexo normativo bastante rigoroso, sendo que o art. 37 da Constituio Federal expressa os princpios da legalidade, da impessoalidade, da moralidade e da publicidade, entre outros, que, vertidos diretamente para o campo da Administrao Pblica, como dotaes de normatividade superior, inspiram e condicionam a atuao administrativa traando-lhe as linhas de conduo ideativa e, mais do que isso, determinam cogentemente o contorno da juridicidade nesse campo. 4.1 - Controle jurisdicional No centro do arranjo de controle da Administrao Pblica, figura o controle jurisdicional, na vertente de proteo do administrado contra leso ou ameaa ao direito. Instruda pelo princpio da unicidade e universalidade da jurisdio, essa modalidade de controle traz tambm por objeto a atividade administrativa em seus diversos nveis, em suas diversas manifestaes, e as relaes que so travadas a propsito delas. No h que se falar em controle jurisdicional sem trazer baila o nome de Miguel Seabra Fagundes, a quem merecidamente se atribuem as lureas pelo pioneirismo do estudo da temtica no ordenamento jurdico ptrio. Em obra consagrada e ainda atual, o citado jurista, nestes termos, situa a modalidade em apreo: Quando o poder judicirio, pela natureza da sua funo, chamado a resolver as situaes contenciosas entre a Administrao Pblica e o indivduo, tem lugar o controle jurisdicional das atividades administrativas. Os conflitos tomam, ento, a forma de pleitos judiciais, estabelecendose o debate em torno da situao jurdica, de modo que seja possvel esclarecer, definir e precisar com quem se acha a razo. Se com o Estado, negando direitos do administrado ou dele exigindo prestaes, se com o prprio administrado, quando pede o reconhecimento de direitos, ou se revela insubmisso, alegando ilegalidade no procedimento administrativo.26 Na preleo de Diogo de Figueiredo Moreira Neto, a esse controle atribuda, constitucionalmente, a palavra final sobre a leso de direito e, mesmo sua ameaa (art. 5, XXXV), cabe-lhe, no Estado, o last enforcing power, ou seja, a deciso constitutiva final que pode obrigar qualquer pessoa, fsica ou jurdica, inclusive as prprias personalizaes do Estado, a fazer ou deixar de fazer alguma coisa exigida em lei.27 No Brasil, desde a instalao da Primeira Repblica, houve, por influncia norte-americana, a adoo do sistema de jurisdio nica, deixando-se de lado o sistema francs e seus tribunais administrativos, ressalva feita EC n. 7/77, de cujo teor resultou a possibilidade da criao de dois contenciosos administrativos (arts. 11 e 203), os quais a par de nunca haverem sido implementados acabaram afastados com a promulgao da Constituio de 1988. Em comentrios sobre a primeira Constituio Republicana (1891), j em idos de 1915, assevera Ruy Barbosa que ante os arts. 59 e 60 da nova Carta Poltica, impossvel achar-se acomodao no Direito brasileiro para o contencioso administrativo.28 O modelo de controle adotado naquele diploma repetido nas Constituies de 1934, 1937, 1946 e 1969, alcanando status de clusula intangvel na Carta Magna de 1988, por fora da combinao do disposto no art. 5, XXXV no qual se proclama que a lei no excluir da anlise do Poder Judicirio leso ou ameaa a

direito , com a prescrio do art. 60, 4, IV. Deste modo, de se afirmar que os mencionados dispositivos constitucionais consagram, a priori, a inafastabilidade do acesso ao Poder Judicirio. Com supedneo nessa estatuio basilar, o prejudicado, independentemente de quem seja o autor da leso ou ameaa a direito, pode socorrer-se das vias judiciais. Em estudos desenvolvidos pela doutrina clssica, solidifica-se o entendimento de que o controle efetivado pelo Poder Judicirio sobre os atos emanados da Administrao Pblica deve cingir-se a pressupostos de legalidade, jamais podendo lastrear-se em razes de mrito, afetas a medidas de oportunidade e convenincia, visto no ser dado ao juiz decidir pelo administrador. Torna-se, ento, remansosa a inteligncia de que maior controle do Judicirio sobre as atividades administrativas, sobretudo as atribudas ao Executivo, acarreta o desequilbrio dos princpios de independncia e harmonia entre os Poderes, consignados no art. 2 da Constituio da Repblica de 1988. Registre-se, neste sentido, o magistrio de Digenes Gasparini, que traduz o posicionamento clssico de que a autoridade jurisdicional pode dizer o que legal ou ilegal, mas no o que oportuno ou conveniente e o que inoportuno ou inconveniente.29 Em que pese autoridade de diversas contribuies de autores que, ainda hoje, sufragam esses limites rgidos entre os conceitos de legalidade e mrito, entre o que seja poder vinculado e poder discricionrio, no se pode olvidar o surgimento de novos e consistentes trabalhos que sugerem uma ampliao do controle exercido sobre a intimidade da atuao pblica, especialmente a partir da reconceitualizao da discricionariedade administrativa, com respaldo na teoria dos conceitos jurdicos indeterminados e nos suplementos doutrinrios sobre hermenutica constitucional e interpretao principiolgica. No Direito ptrio, na vigncia da Constituio de 1946, as posies marcantes de Miguel Seabra Fagundes, em voto proferido na Apelao Cvel 1.422, Tribunal de Justia do Rio Grande do Norte30 (in RDA/14, 1948), Victor Nunes Leal (comentrios ao citado acrdo, in RDA/14, 53 e ss. 1948) e Caio Tcito (o desvio de poder em matria administrativa, 1951), assinalam um passo importante na ampliao do controle jurisdicional para alm dos quesitos de competncia e forma do ato administrativo dito discricionrio, adentrando os motivos e o fim deste ltimo, considerados, a partir de ento, integrantes da legalidade e no da discricionariedade ou do mrito.31 Assim, em um primeiro momento, da mera verificao da incompetncia, do vcio de forma, da ilicitude do objeto, passa-se aferio do desvio de poder, bem como apreciao da existncia ftica e jurdica dos motivos. Firma-se a inteligncia de que no est o juiz usurpando a funo do administrador ao verificar que a aparente legalidade de um determinado ato administrativo esconde, na realidade, um procedimento desarrazoado, ilgico, contrrio ordem, necessidade, utilidade ou ao prprio interesse pblico, atitude que, em ltima anlise, torna-se pressuposto para a efetivao do controle jurisdicional da discricionariedade. Linha semelhante de raciocnio adota Celso Antnio Bandeira de Mello nas seguintes consideraes: No haver indevida intromisso judicial na correo do ato administrativo, se o critrio ou opo do administrador houverem sido insustentveis, desarrazoados, manifestamente imprprios ante o plexo de circunstncias reais envolvidas, resultando, por isso, na eleio de providncias desencontrada com a finalidade legal que o ato deveria servir.32 Mais recentemente, em estudos consentneos com os princpios norteadores do Estado Democrtico de Direito, tem-se entendido que o controle do ato administrativo discricionrio, pelo critrio estrito da legalidade no tocante sua externalidade, no se mostra por si suficiente, fazendo-se necessria perquirio mais aprofundada por meio do chamado controle da legitimidade dos atos administrativos. Explica Dandra Ferreira que: haver, sempre, a possibilidade de existir um ncleo poltico de opo, que inerente chamada reserva administrativa (que existe, assim como a reserva legal). Mas esse ncleo est cada vez mais bem delimitado, na medida em que constatamos a realidade de que quem fixa os limites do poder discricionrio o Judicirio; ele que, afinal, d a ltima palavra quanto a se saber se aquela rea que est sendo questionada uma rea que deve ficar reservada ao administrador, ou se um aspecto que ele deva, tambm, apreciar.33 Percebe-se, na atualidade, uma tendncia ressemantizao do conceito de discricionariedade, com o conseqente aumento da ingerncia do Poder Judicirio sobre determinados aspectos da atuao

administrativa que, at recentemente, eram afastados do controle jurisdicional, em nome de uma suposta intangibilidade meritria. Tal tendncia afirma-se no tratamento que se vem dando aos atos efetivados com supedneo naquilo que alguns autores denominam de discricionariedade objetiva,34 traduzida em standards, padres jurdicos e princpios normatizados, que, por sua vez, materializam-se sob a forma de substantivos, adjetivos e advrbios, largamente empregados na Constituio da Repblica, a exemplo dos termos urgncia, manifesto interesse pblico, segurana da sociedade e do Estado. Neste ponto, a atuao administrativa perde, sucessivamente, carter volitivo, para enquadrar-se no campo desafiado pela inteleco, nas circunstncias de aplicao ao caso concreto, conforme assevera o j citado Dandra Ferreira: Por mais abstrato ou subjetivo que possa parecer um determinado padro jurdico, cabe ao juiz dar-lhe sentido no caso concreto e, atravs disso, controlar a legitimidade do ato, a discricionariedade lesiva, a omisso, a ameaa, tudo isso traduzindo uma imensa ampliao dos poderes jurisdicionais em relao aos Poderes Pblicos.35 Tal inteligncia surge com base na teoria dos conceitos jurdicos indeterminados, j consolidada em diversos pases europeus e cuja criao e desenvolvimento atribuem-se doutrina contempornea alem.36 Conforme sintetizam os espanhis Eduardo Garcia de Enterria e Toms-Ramn Fernandez, responsveis pela ampla divulgao da contribuio germnica: Para determinar com preciso o mbito de liberdade estimativa que comporta a discricionariedade, resulta capital distinguir esta da hiptese de aplicao dos chamados "conceitos jurdicos indeterminados." A confuso de ambas as tcnicas imps histria do Direito Administrativo um gravssimo peso, de que s recentemente comeou a liberar-se. um mrito da doutrina alem contempornea de Direito Pblico ter levado esta distino at as ltimas conseqncias.37 Conforme assinalam os citados autores, a discricionariedade essencialmente uma liberdade de eleio entre alternativas igualmente justas (...), porque a deciso se fundamenta em critrios extrajurdicos (de oportunidade, econmicos, etc.), no includos na lei e remetidos ao julgamento subjetivo da Administrao. Pelo contrrio, a aplicao de conceitos jurdicos indeterminados um caso de aplicao da lei, j que se trata de subsumir em uma categoria legal (configurada, no obstante sua impreciso de limites, com a inteno de demarcar uma hiptese concreta), circunstncias reais determinadas; justamente por isso um processo regulado, que se esgota no processo intelectivo de compreenso de uma realidade no sentido que o conceito legal indeterminado tem pretendido, processo no qual no interfere nenhuma deciso de vontade do aplicador, como prprio de quem exerce uma potestade discricional.38 Neste passo, consoante orientao doutrinal exposta, em conceitos como urgncia, ordem pblica, justo preo, calamidade pblica, medidas adequadas ou proporcionais, inclusive necessidade pblica, utilidade pblica e at interesse pblico, a discricionariedade est excluda, considerando que, ao revs de remeterem a uma deciso livre, tais conceitos delimitam uma nica soluo justa, cuja determinao deve ser feita pela Administrao Pblica e cujo controle ltimo, por ser um controle de legalidade, compete ao juiz.39 Na alada do Poder Judicirio, por meio do aprofundamento na tcnica dos conceitos jurdicos indeterminados, a idia de discricionariedade tende a reduzir-se de maneira considervel. Suas hipteses tradicionais no mais se identificam com a idia de iseno de controle, configurando, apenas, hipteses de dificuldade de controle, tendo em vista que, em sua apreciao, ho de se integrar aspectos diversificados. Nas palavras de Eduardo Garcia de Enterria e Toms-Ramn Fernandez: Esta uma tendncia que progressivamente se vai firmando na jurisprudncia (...); tal tendncia marca uma direo de desenvolvimento que previsvel se afiance e estenda definitivamente, j que esta matria bsica para a depurao do Estado de Direito. A distino entre discricionariedade e aplicao de conceitos jurdicos indeterminados, no sentido que ficou exposto, resulta capital para reduzir o mbito daquela a seus termos mais estritos e inevitveis. Esta doutrina j est acolhida pela nossa jurisprudncia (espanhola), parte de uma multido de aplicaes singulares mais ou menos deliberadas (conceito de runa, de justo preo, de ordem pblica, de probidade,

etc.)40 E nisso no se h de vislumbrar contradio com a perspectiva do Direito aberto, enucleado em prescries tendencialmente marcadas por abstrao; com efeito, a teoria dos conceitos jurdicos indeterminados d o suporte para a persecuo do sentido essencial da normatividade aplicvel. Ressalte-se que a teoria que busca subtrair da anlise do Poder Judicirio parcela cada vez maior da atuao administrativa prpria dos regimes de exceo, nos quais a insubmisso da Administrao muitas vezes sustentada e justificada pelo alargamento das definies de discricionariedade e mrito. Tal lgica, deve-se frisar, no se coaduna com os princpios conformadores do Estado Democrtico de Direito, em sede do qual no h lugar para o arbtrio, a prepotncia e o abuso de poder, ficando a Administrao Pblica to sujeita ao imprio da lei e da Constituio quanto qualquer particular. Nesta linha, significativo o excerto extrado do voto proferido pelo Ministro Celso de Mello, no Mandado de Segurana n. 20.999, julgado pelo Supremo Tribunal Federal em maro de 1990: preciso evoluir cada vez mais no sentido da completa justiciabilidade da atividade estatal e fortalecer o postulado da inafastabilidade de toda e qualquer fiscalizao judicial. A progressiva reduo e eliminao dos crculos de imunidade do poder h de gerar, como expressivo efeito conseqencial, a interdio de seu exerccio abusivo.41 Quanto forma de exerccio do controle jurisdicional, observa-se que ser sempre complexa, com a necessidade de atuao de um rgo ou agente provocador, legalmente legitimado para requerer a atuao do Poder Judicirio, ao qual, por regra, no dado agir de ofcio. Os mecanismos de acesso ao Poder Judicirio constituem, portanto, instrumentos essenciais ao controle jurisdicional da publicidade, legalidade, moralidade e probidade na gesto da res publica. Tais mecanismos se fazem consectrios do direito de ao, a ser exercido pelas vias do procedimento ordinrio,42 ou por meio de procedimentos especficos, aos quais a doutrina costuma se referir com a denominao de remdios constitucionais.43 Entre estes ltimos, incluem-se o habeas corpus, o mandado de segurana, o habeas data, o mandado de injuno, a ao popular, a ao direta de inconstitucionalidade e, por derradeiro, a ao civil pblica, com a ressalva no tocante sua caracterizao. certo que o carter propedutico do presente estudo dispensa a anlise pormenorizada dos mecanismos aludidos. Entretanto, s o fato de destinarem-se provocao interventiva do Poder Judicirio nas relaes jurdicas em que o Estado-Administrador se apresenta como parte, cumprindo funo especificamente instrumentalizadora do controle jurisdicional, torna imperiosa a exposio, ainda que sucinta, de suas premissas basilares. Habeas corpus. Expresso extrada do brocardo latino tomes o corpo de delito e venhas submeter ao Tribunal o homem e o caso, destina-se a proteger o direito de locomoo. Apesar da frmula latina, sua origem encontra-se no Direito ingls, mais precisamente na Magna Carta de 1215, trazendo a peculiaridade de ter sido o primeiro remdio previsto para o controle jurisdicional de ato da Administrao.44 Constitui procedimento gratuito, acessvel a todos, podendo ser impetrado por qualquer pessoa, nacional ou estrangeira, em benefcio prprio ou de terceiro, independentemente do patrocnio de advogado. Segundo a previso constitucional estampada no art. 5, LXVIII, conceder-se- habeas corpus sempre que algum sofrer ou se achar ameaado de sofrer violncia ou coao em sua liberdade de locomoo, por ilegitimidade ou abuso de poder, registrando-se, por oportuno, que o aludido instituto incabvel em relao a punies disciplinares militares (art. 142, 2). Tanto a doutrina quanto a jurisprudncia tm entendido cabvel o habeas corpus contra ato de particular, ressalvando-se que, neste caso, a impetrao se dar apenas nas hipteses de ilegalidade, uma vez que somente a autoridade pblica investida de poder estatal do qual possa abusar . A ameaa ou coao liberdade de locomoo exercida pelo particular, mais que nada, constitui ilcito penal previsto em legislao prpria, o que, per se, no afasta a possibilidade de impetrao de habeas corpus, principalmente nos casos em que a interveno da polcia para fazer cessar a coao ilegal se mostre dificultosa ou impossvel (internaes em hospitais, clnicas psiquitricas, etc.).45 Embora o emprego da expresso contencioso administrativo traga natural perplexidade ante a adoo, pelo Brasil, do sistema da jurisdio nica, interessante (talvez at pelo aparente equvoco) trazer a lume a

posio defendida por Diogo Moreira de Figueiredo Neto, para quem o habeas corpus constitui exatamente um instituto do contencioso administrativo, pois sua destinao no , como poderia parecer a alguns, o exame de temas relativos criminalidade, mas o da legalidade estrita da atuao da autoridade estatal. Segundo o autor, o objeto da apreciao jurisdicional no o ato do indivduo, para concluir se se trata ou no de conduta punvel, mas um ato da autoridade, para declarar se foi legal ou no; e, notadamente, um meio de controle de legalidade da Administrao no campo do exerccio do poder de polcia de segurana. Em suma, afirma o autor, meio de contencioso administrativo e no do contencioso penal, mas que, em razo da relao subjacente, julgado no foro deste.46 Mandado de segurana. A par da previso constitucional, este instituto est tambm disciplinado na Lei n. 1.533/51. Pode assumir carter individual (inciso LXIX), visando assegurar direito individual do impetrante, ou coletivo (inciso LXX), constituindo, nesta hiptese, via aberta aos partidos polticos, s organizaes sindicais, entidades de classe ou associaes constitudas e em funcionamento h pelo menos um ano, em defesa dos interesses de seus membros. Saliente-se que o mandado de segurana coletivo no pode e nem deve ser tomado por simples remodelagem do mandado de segurana individual, j por apresentar status constitucional de instrumento autnomo, j por se mostrar ao contrrio do segundo estritamente vocacionado defesa de interesses e direitos coletivos, na dico do art. 81 da Lei n. 8.078/90,47 transindividuais de natureza indivisvel de que seja titular grupo, categoria ou classe de pessoas ligadas entre si ou com a parte contrria por uma relao jurdica base. O mandado de segurana tem por escopo a proteo de direito lquido e certo no amparvel por habeas corpus ou habeas data, em face da ameaa ou da prtica administrativa de ato ilegal ou abuso de poder. Considera-se lquido e certo o direito demonstrvel de plano, independentemente de instruo probatria, por meio de documentos que acompanham a inicial ou so requisitados pelo juiz. Na clssica definio de Hely Lopes Meirelles, trata-se do direito que se apresenta manifesto na sua existncia, delimitado na sua extenso e apto a ser exercitado no momento da impetrao.48 Habeas data. Descrito no art. 5, LXXII, da Lei Maior, seu manejo visa a assegurar o conhecimento ou a retificao de informaes relativas vida do impetrante, constantes de registros ou bancos de dados de entidades governamentais ou de carter pblico. Nos moldes do que ocorre com o mandado de segurana, tambm o habeas data encontra-se hoje disciplinado infraconstitucionalmente, o que se d pela Lei n. 9.507/97, a qual lhe acrescenta mais uma hiptese de cabimento, a par das duas previstas na Constituio: a de anotao, nos assentamentos do interessado, de contestao ou explicao sobre dado verdadeiro mas justificvel que esteja sob pendncia judicial ou amigvel.49 Questo controversa na doutrina e na jurisprudncia tem sido a admisso da legitimidade passiva dos herdeiros do morto ou do seu cnjuge suprstite para propor o habeas data. Em que pese opinio dos autores que vem no carter personalssimo da ao elemento inviabilizador do pedido de terceiros, bem como da sucesso no direito de pedir, tal rigidez no se coaduna com os princpios informadores do Estado Democrtico de Direito, devendo-se anotar que o extinto Tribunal Federal de Recursos, mediante interpretao teleolgica da norma constitucional, j em 1989 deixa consignada tal legitimao, ressalvando tratar-se de deciso que supera o entendimento meramente literal do texto, com justia, pois no seria razovel que se continuasse a fazer uso ilegtimo e indevido dos dados do morto, afrontando sua memria, sem que houvesse meio de corrigenda adequada.50 Mandado de injuno. Encontrando previso constitucional no art. 5, LVII, este remdio tem por finalidade obter suprimento judicial para os casos em que a falta de norma regulamentadora torna invivel o exerccio de direitos ou liberdades constitucionais, bem como o exerccio das prerrogativas inerentes nacionalidade, soberania e cidadania. Em que pese sua potencial utilidade, na prtica o referido instituto no vem alcanando o objetivo ao qual se destina, sendo certo que a interpretao que lhe vem sendo dada pelo Supremo Tribunal Federal sob o argumento de sua proximidade com a ao direta de inconstitucionalidade por omisso e da necessidade de proteo do princpio da independncia dos poderes acaba por torn-lo incuo. Ao popular. Constitui importante instrumento da cidadania, tendo sua legitimidade ancorada no direito poltico. Encontra-se prevista no art. 5, LXXX, da Constituio da Repblica, no qual se determina que qualquer cidado parte legtima para prop-la, visando a anular ato lesivo ao patrimnio pblico ou de entidade de que o Estado participe, moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimnio histrico e

cultural, ficando o autor, salvo comprovada m-f, isento de custas judiciais e do nus da sucumbncia. A conceituao de ato lesivo, conforme se percebe, abrangente; pressupe tanto o malferimento legalidade estrita quanto ampla juridicidade, ambos suficientes para impactar negativamente os bens materiais e morais protegidos pela estatuio suprema. Ressalte-se que a quebra da moralidade pressuposto bastante que dispensa concorrncia material de qualquer outro, eis que em si motivo para invalidao em face da cogncia de sua normatividade e do comprometimento que tal afronta acarreta ao patrimnio imaterial da moralidade administrativa. A Constituio Federal de 1934 o primeiro texto constitucional a dar guarida ao popular, logo ceifada com advento do Estado Novo, suprimida na Carta outorgada em 1937. Seu ressurgimento d-se pelos trabalhos da Assemblia Constituinte de 1946, tendo sido regulamentada pela Lei n. 4.717/65, recepcionada pela Constituio de 1967, pela Emenda 1/69 e, finalmente, pela Constituio de 1988, que, embora amplie consideravelmente as hipteses de seu cabimento, mantm restrita ao cidado a titularidade para sua propositura, apesar de muito se ter discutido no mbito da Assemblia Constituinte de 1988 sobre a possibilidade de extenso dessa legitimidade ativa. Nos termos da lei regulamentadora, a sentena que julgar procedente a ao popular deve condenar ao pagamento das perdas e danos o agente responsvel pela prtica do ato danoso, juntamente com aqueles que dele se beneficiaram. Ao civil pblica. Disciplinada na Lei n. 7.347/85, e posteriormente acolhida no art. 129, III, da Constituio Federal, embora no constitua meio especfico de controle da Administrao Pblica, tem como legitimado passivo todo aquele que causar dano a algum interesse difuso ou coletivo, que cometer infrao contra a ordem econmica, a economia popular e a ordem urbanstica, podendo eventualmente ser proposta em face do prprio poder pblico quando for ele o responsvel pelo dano. A ao civil pblica possui carter acautelatrio, reparatrio e repressivo, visando proteo de interesses metaindividuais e responsabilizao do agente causador de danos ao meio ambiente, ao consumidor, aos bens e direitos de valor artstico, esttico, histrico, turstico ou paisagstico. Conforme assevera Rodolfo de Camargo Mancuso, pode-se enumerar nada menos que quarenta e uma hipteses de ao civil pblica, espraiadas pelos mais diversos textos legais,51 todas elas apresentando por objeto comum a condenao do causador do dano aos bens jurdicos protegidos, seja ele pessoa natural ou jurdica (de direito pblico ou privado), ao pagamento de indenizao devida pelas leses causadas ou obrigao de fazer ou no fazer. A situao ftica que orienta a modalidade de condenao a ser imposta ao ru, sendo possvel a cumulao das trs espcies de obrigaes. As condenaes em dinheiro revertem-se para o Fundo de Reconstituio dos Bens Lesados, regulamentado pelo Decreto n. 92.302/86. A sentena, cujos efeitos se restringem ao mbito de jurisdio e competncia do juzo prolator, produz eficcia erga omnes, ou seja, oponvel a todos, excetuando-se a hiptese em que o pedido julgado improcedente em face da deficincia de provas; neste ltimo caso, uma nova ao pode ser proposta com fundamento em novas provas. A titularidade para ingressar com a ao civil pblica legalmente atribuda ao Ministrio Pblico, Unio, aos Estados, aos Municpios, s autarquias, s sociedades de economia mista e s associaes constitudas h pelo menos um ano. Ao direta de inconstitucionalidade. Conquanto vocacionada para o controle das leis, pode alcanar atos normativos encartados na atuao administrativa, razo pela qual aqui tratada em seus aspectos mais gerais. Encontra previso nos arts. 102, I, alnea a, e 103 da Constituio Federal; e, no Estado de Minas Gerais, no artigo 118 da Constituio de 1989. Sua propositura d-se por meio de ao destinada a obter a declarao, em tese, da inconstitucionalidade da lei ou ato normativo impugnado; ou ao reconhecimento judicial da inconstitucionalidade oriunda de inrcia quanto expedio de determinada providncia normativa. No mbito estadual, para ser proposta ao direta de inconstitucionalidade perante o Tribunal de Justia, deve ser apontada violao por lei ou ato normativo estadual ou municipal Constituio do Estado, ainda que se trate de dispositivo de reproduo da Constituio Federal. Neste caso, a legitimidade ativa atribuda ao Governador do Estado, Mesa da Assemblia, ao Procurador-Geral de Justia, a prefeito ou a Mesa de Cmara Municipal, ao Conselho Estadual da OAB, a partidos polticos legalmente institudos e a entidades sindicais ou de classe com base territorial no Estado. Tal procedimento no cabe, como se v, em razo de lei municipal que venha a afrontar dispositivo contido na Constituio da Repblica.

So estes, em breve apanhado, os instrumentos especficos a serem manejados para impedir ou reprimir os atos de ilegalidade emanados do poder pblico, mediante os quais se efetiva a par das vias de procedimento ordinrio o controle jurisdicional da atividade administrativa. Conforme acentua Diogo de Figueiredo Moreira Neto, o estudo do controle exercido pelo Poder Judicirio sobre os atos administrativos mecanismo precioso na realizao do Estado de Direito se entrelaa com o Direito Processual, no que toca s atividades que envolvem os rgos do Poder Judicirio, sendo fundamental para a compreenso da dinmica do Direito Administrativo e de absoluta importncia para advogados, servidores jurdicos de rgos pblicos, promotores, procuradores e magistrados.52 Neste passo, considerando a complexidade inerente ao tema, de se advertir que a tarefa de aprofundar em seus pressupostos, caractersticas, limites e alcances ultrapassa os quadrantes do presente estudo. 4.2 - Controle interno O controle interno todo aquele que o Executivo e os rgos de administrao dos demais Poderes exercem sobre suas prprias atividades, com o escopo de adequ-las lei e aos parmetros da juridicidade administrativa, segundo as necessidades do servio e as exigncias tcnicas e econmicas de sua realizao.53 No entender de Odete Medauar, a funo de controle sobre si prpria apresenta-se inerente atividade administrativa, havendo, inclusive, rgos ou funcionrios dotados dessa atribuio especfica, por exemplo: supervisores, inspetores, corregedores. Acrescenta a autora que o controle interno visa ao cumprimento do princpio da legalidade, observncia dos preceitos da "boa administrao", a estimular a ao dos rgos, a verificar a convenincia e a oportunidade de medidas e decises no atendimento do interesse pblico, a verificar a proporo custo-benefcio na realizao das atividades e a verificar a eficcia de medidas na soluo de problemas.54 Trata-se, portanto, de um sistema de controle exercido em largo e abrangente espectro, efetivando-se tanto no mbito da legalidade que deve ser entendida como legalidade ampla quanto no do mrito, cabendo Administrao Pblica fiscalizar, suspender, alterar, confirmar, convalidar, anular ou revogar os atos por ela praticados. O controle interno constitui corolrio do princpio da autotutela, ao estabelecer que a Administrao Pblica tem o dever de zelar pela legalidade, moralidade e eficincia de seus atos, condutas e decises, bem como pela conformidade desses ao interesse pblico, podendo anul-los ou convalid-los a depender da natureza dos vcios que apresentem, e revog-los, caso entenda que os mesmos so inoportunos e inconvenientes, independentemente da atuao do Poder Judicirio.55 Neste sentido, a Smula n. 473 do Supremo Tribunal Federal constri o entendimento de que a Administrao pode anular seus prprios atos, quando eivados de vcios que os tornem ilegais, porque deles no se originam direitos; ou revog-los, por motivo de convenincia ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos e ressalvada, em todos os casos, a apreciao judicial. Na preleo de Garca de Enterra e Toms Fernandez, a autotutela constitui um privilgio subjetivo da Administrao, que a utiliza quando for necessrio, mas no necessariamente em todos os seus atos jurdicos,56 idia a ser retemperada com a noo de poder-dever da Administrao, que desafia a medida exata para o caso concreto. H quem vislumbre na mencionada prerrogativa uma extrapolao, de ndole autoritria, da construo do regime jurdico-administrativo, como o caso de Menelick Carvalho Netto. Conquanto sejam carentes de legitimidade, no atual contexto, diversas matrizes do Direito Administrativo, no se pode negar valia mxima da autotutela; o que se faz urgente a (re)construo da base de justificao da normatividade, dos conceitos e elementos dos institutos que a instrumentalizam, em paralelo com a apropriao de novas tcnicas argumentativas de aplicao, sob a inspirao principiolgica do paradigma democrtico, num processo que,

avanando na perspectiva de abertura e imparcialidade do Direito, retome todo seu instrumental de forma reflexiva e criativa. Da por que se deve sond-la em suas bases e auscutar-lhe as novas tendncias. Diogo Moreira de Figueiredo Neto define a autotutela como um controle interno, de legalidade objetiva, s excepcionalmente de legalidade subjetiva, exercitvel por instrumentos diretos ou indiretos, ex officio ou provocado, de fiscalizao ou de correo e, esta ltima, tanto de anulao quanto de sanao.57 No ordenamento jurdico ptrio, como visto, o controle interno materializa-se principalmente sob a forma de anulao dos atos administrativos, assumindo ares de verdadeiro poder-dever, vinculado ao princpio da legalidade ampla, e sob a forma de revogao, adstrita a motivos de oportunidade e convenincia, que devem sempre guardar consonncia com os princpios da finalidade e do interesse pblico. A par da revogao como controle de mrito e da anulao do ato administrativo como forma de restaurao da ordem jurdica e da imposio do princpio da legalidade, a convalidao, tratada com nfase na doutrina mais recente, ganha positivao, no mbito da Unio, por fora do art. 55 da Lei n. 9.784/99, como mecanismo concorrente para tal mister. Estudiosa do tema, Weida Zancaner sobre ele se pronuncia nos seguintes moldes: Em tese, poder-se-ia supor que o princpio da legalidade imporia sempre Administrao o dever de invalidar seus atos eivados de vcios, para restaurar a ordem jurdica por ela ferida. A suposio todavia no procede, pois a restaurao da ordem jurdica tanto se faz pela fulminao de um ato viciado, quanto pela correo de seu vcio. Em uma e outra hiptese a legalidade se recompe.58 Segundo a autora, convalidao deve-se atribuir precedncia em relao invalidao, tendo em vista que aquela, ao contrrio desta, no visa apenas restaurao do princpio da legalidade, mas tambm estabilidade das relaes constitudas, alicerando-se tanto no princpio da legalidade quanto no da segurana jurdica.59 Tais atos, alm de outros, como a cassao e a contraposio, expressam a chamada autotutela, que se exercita pelos diversos mecanismos de controle interno, entre os quais se distinguem, segundo o magistrio de Odete Medauar: os recursos administrativos, pelos quais a Administrao provocada a rever seus prprios atos; a fiscalizao exercida pela prpria autoridade responsvel pela edio do ato ou adoo da medida; o controle hierrquico, verificao que os rgos superiores realizam sobre os atos e atividades dos rgos subordinados; a inspeo, auditoria e correio, destinados a oferecer informaes e dados sobre os servios controlados de autoridades com poder de deciso nos respectivos setores; os pareceres vinculantes, casos em que a norma condiciona a validade de determinada deciso ao parecer previamente emitido por rgo jurdico ou tcnico; a ouvidoria, ou outro rgo ou autoridade de controle interno sob designativo semelhante; e, finalmente, o controle financeiro, exercido nos termos do art. 74 da Constituio da Repblica, mediante o qual se determina a manuteno de controle interno de forma integrada, por parte dos Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio. Alguns autores incluem neste rol a superviso ministerial, tambm denominada tutela ou controle finalstico, um meio atenuado de controle aplicado pela administrao direta sobre as entidades da administrao indireta vinculadas a um determinado ministrio ou secretaria, visando apenas a mant-las dentro de suas finalidades institucionais.60 A superviso ministerial, deve-se frisar, no exclui a autotutela que essas entidades devem desenvolver em seu prprio mbito. 4.3 - Controle externo exercido pelo Legislativo com auxlio do Tribunal de Contas A atividade de controle pelo Parlamento, historicamente assentada como poder ou faculdade deferida ao Legislativo, integra hoje o rol dos poderes-deveres da instituio legislativa, que deve atuar de modo espontneo ou mediante representao dos interessados. O controle externo pode ser dilargado e tonificado pela integrao de mecanismos potentes com os quais a funo fiscalizadora se reala, colocando-se em p de igualdade com a funo criadora do direito a legislativa , que tradicionalmente monopoliza o esforo das casas legislativas. Esse caminho encontra amparo no art. 49, X, da Constituio da Repblica, em que se atribui expressamente ao Congresso Nacional a competncia exclusiva para fiscalizar e controlar, diretamente, ou por qualquer de suas Casas, os atos do Poder Executivo, includos os da administrao indireta. No h que subsistir, portanto, o indisfarvel desprezo, at recentemente identificado, pela funo de controle poltico-representativo da atuao do Executivo, tradicionalmente exercida com espeque em insatisfatrios dispositivos infra-constitucionais.61

Em face dos termos em que se apresenta a disciplina constitucional atualmente aplicvel matria, tornamse especialmente oportunas as palavras de Manuel Andreozzi, para quem o controle legislativo no uma faculdade inferior ou adjacente de editar leis; pelo contrrio, fundamental e necessria prpria elaborao das leis, a fim de que o Legislativo conhea como funcionam os outros rgos, sobretudo do Executivo, em relao ao qual exerce amplo controle. No se pode dizer que essas funes essenciais, que so conseqncia da natureza mesma das Cmaras Legislativas, sejam faculdades incidentais ou acessrias. A nosso juzo, so faculdades fundamentais, transcendentais, de amplssima projeo.62 A relevncia de tais faculdades advm da prpria lgica do sistema de especializao funcional do poder, uma vez que, cabendo ao rgo legislativo criar as leis, a ele tambm se deve imputar a atribuio de fiscalizar seu cumprimento pelo Executivo.63 Jos dos Santos Carvalho Filho, aduzindo ser o controle legislativo exercido sobre um largo espectro de atividades, atribui-lhe natureza dplice, dividida entre o controle poltico e o controle financeiro: o primeiro, exercido diretamente com a participao das duas Casas Legislativas, em conjunto ou separadamente; o segundo, exercido com o auxlio do Tribunal de Contas da Unio, rgo auxiliar do Poder Legislativo, nos termos da Constituio da Repblica.64 Entre os meios de controle poltico, incluem-se o pedido escrito de informao e convocao de autoridade federal, estadual ou municipal para prestar esclarecimentos sobre fatos sujeitos fiscalizao (Constituio da Repblica: art. 50, 2, e art. 58, 2, III; Constituio do Estado de Minas Gerais: arts. 54, 2 e 3, e 60, 2, IV); a j citada sustao dos atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de delegao legislativa (Constituio da Repblica: art. 49, V; Constituio do Estado de Minas Gerais: art.62, XXX); a instaurao de Comisses Parlamentares de Inqurito para apurao de fato determinado e encaminhamento das concluses ao Ministrio Pblico (Constituio da Repblica: art. 58, 3; Constituio do Estado de Minas Gerais: art. 50, 3; Lei Federal n. 1.579/52). A seu turno, o controle financeiro materializa-se na fiscalizao das contas anuais, apresentadas pelo Chefe do Executivo, e na fiscalizao das contas prestadas pessoalmente pelos responsveis pela aplicao de dinheiro pblico. A primeira categoria est prevista no art. 71, I, da Constituio da Repblica e a segunda, no inciso II do mesmo artigo. Para o cumprimento deste mister, conta o Poder Legislativo com o auxlio dos Tribunais de Contas, rgos autnomos dos quais cuida o texto constitucional no captulo referente ao Poder Legislativo e na seo dedicada fiscalizao financeira e oramentria. A estes rgos, so remetidas as contas prestadas anualmente pelo Chefe do Executivo, para que sejam previamente examinadas, seguindo-se a emisso de parecer prvio, no qual pode ser recomendada a sua aprovao integral, parcial ou a rejeio total. Ipso facto, cabe ao Legislativo julgar as contas prestadas, acatando ou rejeitando o parecer tcnico do rgo de Contas. de se notar, por conseguinte, que, mesmo no mbito do controle financeiro, sobreleva o controle poltico, no raras vezes a contrariar o parecer de cunho tcnico elaborado em sede do rgo competente, ou a ele sobrepor-se. tambm da competncia dos Tribunais de Contas proceder ao julgamento das contas apresentadas pelos demais responsveis por dinheiro, bens e valores pblicos da Administrao direta, includas as fundaes e sociedades institudas e mantidas pelo poder pblico, nos termos do j citado art. 71, II, da Constituio da Repblica. Ressalte-se, no entanto, que o exerccio dessa atribuio ocorre, por regra, sem a interveno do Poder Legislativo. O julgamento de tais contas efetivado pelo prprio Tribunal, a quem cabe apurar eventual quantia a ser devolvida aos cofres pblicos, ressaltando-se que, nos termos do art. 71, 3, da Constituio Federal, as decises do Tribunal das quais resulte imputao de dbito ou multa possuem eficcia de ttulo executivo. Em que pese inegvel importncia assumida pelo controle parlamentar no atual cenrio jurdico e poltico, no se pode, entretanto, levar a extremo o seu exerccio, que, advirta-se, deve encontrar limites no regime de separao das funes do Estado, com vistas a evitar a ingerncia inconstitucional de um Poder sobre o outro. imperioso, para tanto, que a efetivao dos atos de controle se d com estrita observncia das regras traadas pela Constituio da Repblica. Nesta linha de raciocnio, Caio Tcito assevera que o controle do Legislativo sobre a Administrao Pblica, especialmente nos governos presidencialistas, caracteristicamente de efeito indireto. No pode o Congresso anular atos administrativos ilegais,

nem exercer sobre as autoridades executivas poderes de hierarquia e tutela.65 Nada obstante, em pelo menos uma hiptese parece ter o constituinte claramente permitido a ingerncia direta do Poder Legislativo sobre os atos da Administrao Pblica, excepcionando a regra geral do controle indireto ao conferir ao Congresso Nacional a competncia para sustar os atos normativos do Poder Executivo, quando exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de delegao legislativa, nos termos do art. 49, V, da Constituio da Repblica. No mbito federal, esta sustao pode se dar de ofcio, ou por representao do interessado junto ao Congresso Nacional, dependendo, no mbito estadual e municipal, do que estabelecer a respectiva Constituio Estadual e Lei Orgnica local. 66 de se registrar, tambm, que a utilizao dos diversos mecanismos de controle parlamentar no mbito dos trs entes federados Unio, Estados e Municpios encontra-se rigidamente adstrita ao princpio do paralelismo federativo. Isso equivale a dizer que os mecanismos de controle a serem utilizados pelo Congresso Nacional, pelas Assemblias Legislativas e pelas Cmaras de Vereadores devem guardar entre si estreita simetria, refletindo o contedo matricial da Constituio da Repblica. Assim sendo, no permitido inserir nos textos das constituies estaduais e das leis orgnicas municipais prescries que estabeleam imposies no contempladas na Lei Maior. A presena do paralelismo federativo nitidamente visualizada na anlise sistemtica do Texto Constitucional, sobretudo quando se observa o teor dos dispositivos que traam a conformao estrutural do controle parlamentar no mbito dos municpios. Assim sendo, o art. 31 do Texto Magno prev a fiscalizao do Municpio, que deve ser exercida mediante controle externo pelo Poder Legislativo (Cmara de Vereadores), com auxlio dos Tribunais de Contas. Tal dispositivo complementado pelo art. 29, XI, em que se prev que a organizao das funes legislativa e fiscalizadora da Cmara Municipal deve integrar os preceitos obrigatrios das leis orgnicas locais. Observe-se, portanto, que o controle externo a cargo das Cmaras de Vereadores ganha expresso j no Texto Magno que, simultaneamente, traa em outros dispositivos as linhas diretivas do seu exerccio no mbito da Unio e dos Estados, sinalizando com a obrigatoriedade de que a matria seja simetricamente disposta nas leis orgnicas municipais, bem como nas constituies dos Estados. Sobreleva, portanto, o carter decorrente da faculdade de auto-organizao municipal (art. 29, caput, da Constituio da Repblica), resultante da estrutura federativa do Estado brasileiro e do sistema presidencialista de governo, a afastar qualquer limitao de um rgo de poder por outro, ou vasocomunicao entre eles, que no encontre smile no Cdigo Mximo. Smile direto, eis que no se pode dizer smile literal, j que a estruturao do poder local no idntica federal.67 Nesse sentido, o Supremo Tribunal Federal vem entendendo inconstitucionais os dispositivos contidos em leis orgnicas municipais (por controle difuso) e em constituies estaduais (por controle difuso e concentrado), nos quais se faculta Mesa do rgo legislativo promover a convocao do Chefe do Executivo governador ou prefeito para pessoalmente prestar esclarecimentos. A inconstitucionalidade de tal previso, conforme se infere dos arestos em que o tema versado, emana da ausncia de similitude para com o texto da Lei Maior, cujo art. 50 atribui ao Congresso Nacional a competncia para promover a convocao de Ministros de Estado ou quaisquer titulares de rgos diretamente subordinados Presidncia da Repblica, estando ausente a autorizao para convocar-se o prprio Presidente.68 Com a propriedade de quem h muito se debrua sobre o estudo do tema, Jos Nilo de Castro assevera que a obrigatoriedade de o Prefeito comparecer Cmara (Plenrio ou Comisses), iniludivelmente implica imposio de permanente estado de sujeio de um poder a outro. Ademais, porque a Lei Fundamental, sede das competncias, fixou a zona de determinao e o conjunto de limitao capacidade organizatria dos Municpios, igualmente ordenou ao poder organizatrio constituinte municipal derivado a observncia dos princpios que enuncia explcita ou implicitamente.69 de se concluir, portanto, no haver neste mister espao para imposies desprovidas de arrimo no texto da Constituio da Repblica, uma vez que, em se tratando de mecanismos de efetivao do controle parlamentar no mbito estadual, e especialmente no mbito municipal, os pressupostos, limites e alcances j foram previamente construdos pelo constituinte originrio. A independncia e a harmonia dos Poderes pressupem o sistema de freios e contrapesos, cujo objetivo primordial evitar arbtrios, desmandos e desvos jurdicos de um Poder em face do outro; dizer: no pode o instituto do controle parlamentar, sob pena de irreparvel leso s bases de legitimidade do sistema jurdico-

poltico, funcionar como meio de sobreposio dos Poderes. 70

No primeiro ps-guerra (1918), surge, no hemisfrio ocidental, mais especificamente no centro-oeste da Europa e na Amrica do Norte, a tendncia de reconhecimento, pelos governos, dos direitos sociais dos trabalhadores, que, a seu turno, procuram ampliar o rol de suas conquistas, mediante mobilizaes e presses. A maior conscincia dos direitos de cidado e dos direitos de classe acarreta a luta por maior espao de influncia nas instncias decisrias do Estado. Com o propsito de influenciar polticas pblicas de materializao de direitos sociais, movimentos populares vo-se organizando. evidente que um regime assentado unicamente sobre o dogma do mandato tende a repelir formas de participao direta da populao, por julg-las incompatveis com o exerccio da representao. Da por que os movimentos populares, no Estado Social, tm carter reivindicatrio, propugnando por incluso material, e orientam-se pelo nimo de resistncia. No obstante, apesar das tenses, e mesmo por causa delas, vai sendo firmada a convico acerca no somente da possibilidade, como tambm da necessidade da coexistncia complementar das formas diretas e indiretas de participao popular, como meio de interveno nos mecanismos de tratamento da coisa pblica e, notadamente, de ampliao da esfera pblica para defesa de interesses difusos. Sindicatos, associaes e demais entidades no governamentais passam ento a atuar paralelamente a partidos e parlamentos, com vistas ao compartilhamento das decises relacionadas com a definio e implementao de polticas pblicas, ampliando o campo de discusso dos direitos metaindividuais. Preparam-se, assim, bases mais slidas do controle direto da atuao estatal. No Brasil, a matria referente ao controle popular no virgem no Direito. A ao popular j havia sido consagrada no texto constitucional de 1934 e a Constituio do Imprio (art. 178, inc. 30) j previa em padres razoavelmente avanados para a poca o direito de petio. O tema, entretanto, se enriquece na Constituio vigente, que nasce sob vrias linhas de inspirao e pela capilaridade do seu texto abriga interesses e anseios da sociedade, refletindo uma srie de compromissos, entre os quais, e com extraordinria fora, o da cidadania. o que se infere, de imediato, do seu art. 1, pargrafo nico, que, inovando, registra convocao eloqente ao exerccio do poder de forma direta pelo povo. Isso conforma, por si s, novo fenmeno poltico-jurdico. A cidadania instrumentalizada, basicamente pelo art. 5, que pode ser considerado o seu prprio estatuto, cujos comandos indicam caminhos para que a linha participativa possa realizar-se, mediante a previso de legitimidades extraordinrias e substitutivas em termos polticos e processuais e dos respectivos mecanismos legais de efetivao. A par dos instrumentos j tradicionais de controle da Administrao Pblica pela via judicial, como o mandado de segurana e a ao popular (esta vinculada cidadania), a Constituio da Repblica de 1988 trouxe a lume inmeros mecanismos para participao dos cidados na gesto pblica, entre os quais merecem citao: o direito de petio para defesa de direitos contra ilegalidade ou abuso dee poder (art. 5, XXXIV, a); o direito a certides71(art. 5, XXXIV, b); o mandado de segurana coletivo (art. 5, LXX); o habeas data (art. 5, LXXII); o plebiscito, o referendo e a iniciativa popular (art.14, I, II e III); a cooperao das associaes representativas no planejamento municipal (art. 29, XII); o exame e a apreciao das contas dos Municpios por qualquer contribuinte (art. 31, 3); a participao dos trabalhadores e empregadores nos colegiados dos rgos pblicos em que seus interesses profissionais ou previdencirios sejam objeto de discusso ou deliberao (art. 10); a denncia de irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas, por cidado, partido poltico, associao ou sindicato (art. 74, 2); a ampliao da legitimidade para propor ao direta de inconstitucionalidade para sindicato ou entidade de classe (art. 103, IX); a gesto democrtica do ensino pblico (art. 206, VI); entre muitos outros. Conforme se percebe, vai longe o rol de mecanismos de integrao direta da vontade do povo ou da sociedade civil nas decises administrativas de carter prestacional ou de controle, atualmente oferecidos pelo Texto Constitucional aos cidados, partidos polticos e associaes diversas, fato esse a indicar conforme o magistrio de Maria Sylvia Zanella di Pietro que, embora o controle seja atribuio estatal, o administrado participa dele na medida em que pode e deve provocar o procedimento de controle, no apenas na defesa de seus interesses individuais, mas tambm na proteo do interesse coletivo.72 Ressalte-se que parte da doutrina insiste em atribuir a esta modalidade de controle a rubrica de controle

interno com participao do administrado,73 negando-lhe natureza autnoma. Tal inteligncia, contudo, apresenta-se em discrepncia com os princpios informadores do Estado Democrtico de Direito, sob cuja gide no se pode negar participao ativa do cidado o status de funo controlatria, no s da Administrao Pblica, como do Governo, mormente quando a cidadania erigida categoria de princpio fundamental, nos termos do art. 1, II, da Constituio da Repblica de 1988. Independentemente dos arranjos institucionais do controle interno, e a despeito do perfil de gesto delineado na prtica poltico-administrativa, o controle pelo cidado ou administrado deve encontrar guarida no campo da democracia e do Direito, nos termos de uma responsabilidade poltica estendida e de uma responsabilidade administrativa igualmente ampliada. Negar-se independncia participao popular no exerccio do controle da Administrao Pblica equivale a fazer tbula rasa dos elementos que, na lio de Carmem Lcia Antunes Rocha, marcam, essencialmente, a concepo do Estado Democrtico de Direito, a saber, o reconhecimento e garantia dos direitos fundamentais do ser humano pelo Direito do Estado e a participao democrtica do cidado na elaborao e aplicao deste Direito.74 Se no so suficientes tais argumentos, restam, para refor-los, as desaprazveis lembranas dos movimentos revolucionrios, que, em passado recente, tomando de assalto o poder, afastaram as garantias da sociedade em relao ao Estado e, em nome da chamada ideologia da segurana nacional, exploraram prticas polticas e administrativas totalitrias, fazendo verdadeiro desmonte da democracia e de suas instituies mais importantes, em eloqente manifestao da arbitrariedade e ilegalidade do Direito do Estado. Mais que a superao de um tal patamar de arbitrariedade, sob o paradigma democrtico, impe-se a compreenso do Direito como auto-imposio social, o que projeta a exigncia de legitimidade no plano de aplicao, com o consectrio controle popular. Em outras palavras, o que aduz Rodolfo de Camargo Mancuso, o Estado de Direito, substancialmente democrtico, depende da eficcia do controle social sobre o poder, sob pena do perecimento de suas instituies bsicas.75 Fracassado o modelo autoritrio de relaes, compreende-se a importncia de matrizes relacionais abertas, o que Jrgen Habermas, em sua concepo jurdico-procedimentalista de democracia, preconiza com a chamada racionalidade discursiva das decises tomadas no mbito do Estado Democrtico de Direito, vinculando a legitimidade da atuao estatal possibilidade de participao de todos os interessados.76 Esta lgica participativa abrangida pela temtica da processualidade ampla, cuja teorizao apresentada por Odete Medauar. Segundo a autora, mediante a colaborao individual ou coletiva de sujeitos no processo administrativo, realiza-se aproximao entre Administrao e cidados. Rompe-se, com isso, a idia de Administrao contraposta sociedade; muda a perspectiva do cidado visto em contnua posio de defesa contra o poder pblico que age de modo autoritrio e unilateral; quebra-se a tradio do interesse pblico oposto a interesse privado.77 O estudo da processualidade ampla, tomando o procedimento como gnero, demonstra, de outro giro, que, no tocante prtica administrativa, nenhum ato surge abruptamente ou se apresenta ao mundo jurdico de forma pronta e acabada. Ao contrrio, o surgimento dos atos administrativos, correspondendo ao iter de concretizao de prerrogativas em nvel sub-legal, no se d de forma instantnea; a atualizao do poderdever, transfundido-se em ato, precedida de todo um tensionamento de interesses, a configurar uma espcie do gnero procedimento. Neste intervalo do fazer-se ato, a aplicao da lgica discursiva esposada por Jrgen Habermas traz a oportunidade de participao daqueles que iro suportar os efeitos oriundos do resultado final. O percurso para atualizao do poder-dever, fenmeno anteriormente restrito e internalizado nos recnditos da Administrao Pblica, torna-se objeto de controle externo, contribuindo para a consolidao daquilo que Diogo Moreira de Figueiredo Neto chama de administrao pblica consensual. Conforme preleciona o autor, A participao e a consensualidade tornaram-se decisivas para as democracias contemporneas, pois contribuem para aprimorar a governabilidade (eficincia); propiciam mais freios contra o abuso (legalidade); garantem a ateno a todos os interesses (justia); proporcionam deciso mais sbia e prudente (legitimidade); desenvolvem a responsabilidade das pessoas (civismo); e tornam os comandos mais aceitveis e facilmente obedecidos (ordem).78 de se concluir, por conseguinte, que, nos atuais quadrantes democrticos, o Direito se legitima medida que concede aos sujeitos de direitos a oportunidade de participar dos processos de criao e aplicao das

normas a que sero submetidos, o que pressupe uma compreenso procedimentalista do atual paradigma de Estado Democrtico. Sob esse prisma, a trajetria percorrida na elaborao dos atos administrativos, legislativos e jurisdicionais se apresenta como importante objeto de controle popular sobre a atuao estatal, o que, em ltima anlise, se compatibiliza com o novo conceito de democracia, segundo o qual, o cidado, a par de eleger seus governantes, deve possuir a faculdade de influenciar e participar das decises e aes do governo, numa perspectiva ampliativa da responsabilidade do planejamento, da gesto e do controle das polticas pblicas em especial. 5 - Tendncias atuais Conforme se percebe, o presente estudo se apia nas atuais tendncias doutrinrias, com realce para a hermenutica constitucional, objetivando a conformao do tema aqui tratado aos princpios acolhidos pelo constituinte de 1988, os quais devem ser considerados como normatividade cogente, a direcionar o processo de atualizao e interpretao das leis. Direito por princpios No Brasil, apoiada na teoria de Ronald Dworkin e Robert Alexy, pioneiros no reconhecimento da normatividade dos princpios,79 Germana Oliveira Moraes tem-se distinguido ao tratar do tema no mbito do Direito Administrativo. Na lio da autora, como fruto da constante e renovada relao dialtica entre os Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio, o "direito por regras" do Estado de Direito cedeu lugar, no constitucionalismo contemporneo, ao "direito por princpios." Assim, com o pspositivismo, dominante no constitucionalismo deste final de sculo XX, reconhece-se, alm da normatividade dos princpios, a hegemonia normativa dos princpios em relao s regras.80 Nas palavras de Paulo Bonavides, no h distino entre princpios e normas, os princpios so dotados de normatividade, as normas compreendem regras e princpios; a distino relevante no , como nos primrdios da doutrina, entre princpios e normas, mas entre regras e princpios, sendo as normas o gnero e as regras e os princpios, a espcie.81 Admitido, porm, o carter dentico dos princpios, e assentada a teorizao a respeito da dicotomia entre princpios e regras no quadro da normatividade, o grande desafio o da aplicao daqueles, especialmente em plano de concorrncia para adequada soluo de casos concretos. Reconceitualizao de legalidade Na esteira desta nova tendncia, os paradigmas de controle da Administrao Pblica ganham outros contornos, traados pela compreenso de cogncia dos princpios e da superao da noo de direito fechado como corpo de regras. Sob tal lgica, o princpio da legalidade adquire compreenso mais ampla, para significar princpio da constitucionalidade (Juarez Freitas), princpio da legitimidade (Diogo de Figueiredo Moreira Neto) ou princpio da juridicidade (Eduardo Soto Kloss), de modo a fazer prevalecer o fim do Direito (a justia) sobre a literalidade da lei. Democratizao de prticas polticas No mbito poltico, faz-se crescente a conjugao de mecanismos de participao direta nas decises estatais, instrumentalizada por audincias pblicas, conselhos e assemblias participativas, instaurao de plebiscitos e referendos, coletas de opinio, debates pblicos, colegiados pblicos, co-gesto de rgos ou entidades, entre outros; tudo a indicar uma inflexo do chamado constitucionalismo tutelar, correspondente projeo do Estado sobre a sociedade e a um Executivo centrfugo, tendendo a se estender sobre as demais instituies pblicas e relaes sociais.82 De todos esses institutos criados para a participao popular, as audincias pblicas destacam-se, na preleo de Diogo Moreira de Figueiredo Neto, como um instrumento de vanguarda para o aperfeioamento da legitimidade, contribuindo para que a democracia no seja apenas uma tcnica formal de escolha peridica de quem queremos que nos governe, mas, muito mais do que isso, uma escolha permanente de como queremos ser governados.83

Carlos Frederico Gusman Pereira,84 alm de defender a valia dos modelos de controle da sociedade sobre a Administrao Pblica atualmente delineados na Constituio Federal, pugna pela institucionalizao de uma instncia de carter popular que, com autonomia em relao s estruturas pblicas estatais, se legitime como expresso da esfera pblica no governamental, informada por regime prprio, que, a sua vez, garanta a efetividade dos provimentos sociais controlatrios. A estruturao de mecanismos participativos cada vez mais eficientes revela-se consonante com o apelo da responsabilidade estendida,85 tnica dos trabalhos atualmente desenvolvidos no ramo da Cincia Poltica, sugerindo-se uma maior amplitude do exerccio das funes decisrias, que se desprendem do centro de competncias exclusivas de agentes polticos, para serem compartilhadas por todos aqueles que sofrero os efeitos da atuao estatal. Tal sistemtica indica a institucionalizao poltica que canaliza as projees da sociedade sobre o Estado e formula um Executivo centrpeto, tendente atrao e mobilizao das outras instituies pblicas e do cidado, no mais ditando, mas absorvendo a dinmica da sociedade, com a subjacente desconcentrao do foco de incidncia da responsabilidade pelos efeitos oriundos da atuao do Estado.86 A expresso Executivo centrpeto, contudo, deve ser entendida no como mero mecanismo de induo participao, mas como tcnica de abertura do espao governamental s influncias sociais. Desse modo, cabe ao Estado apoiar a participao, criar canais que assegurem o cmbio permanente entre as esferas pblicas governamental e no governamental e, sobretudo, respeitar as decises e solues obtidas de forma cooperada. Administrao pblica consensual Sob a lgica da administrao pblica consensual, defendida por Diogo Moreira de Figueiredo Neto, a participao ampla dos cidados democratiza o funcionamento da Administrao; permite a atualizao da lei de forma mais geral e menos arbitrria; favorece o desenvolvimento de polticas pblicas compartilhadas, inclusivas e responsveis, o que, a par de implicar maior eficcia e legitimidade, facilita e aperfeioa o controle exercido pela sociedade sobre a Administrao Pblica.87

As chamadas formas de controle a priori ou de controle prvio ou preventivo ganham destaque como vantajosa forma de fiscalizao da atividade administrativa. Realizando-se antes da eficcia da medida ou deciso questionada, tais mecanismos controlatrios garantem o melhor direcionamento da aplicao de recursos pblicos, afastam os riscos do experimentalismo e com isso evitam os dispendiosos processos de correo e redirecionamento de polticas pblicas equivocadas. O investimento na capacidade tcnica e na autonomia funcional relacionada com o controle preventivo apresenta-se, portanto, como verdadeiro aporte para a garantia de estabilidade das instituies e sustentabilidade das polticas pblicas. a chamada vocao preventiva de todo o sistema de controle, que, na concepo de Guy Braibant, Nicole Questiaux e Celine Wiener, deve suscitar na prpria administrao uma deontologia que previna o arbtrio, e esta deontologia deve, no final das contas, fazer parte do funcionamento normal dos servios pblicos.88 Tal marca preventiva deve informar no apenas o controle interno como tambm o controle externo, notadamente o poltico e o financeiro. A Constituio Federal traz inmeros exemplos dessa forma preventiva de controle, com destaque para as auditorias realizadas pelo Tribunal de Contas da Unio, com amparo no art. 71, IV, e para as diversas hipteses em que os atos do Poder Executivo se sujeitam autorizao ou aprovao prvia do Congresso Nacional, tais como: a alienao ou concesso de terras pblicas com rea superior a dois mil e quinhentos hectares (art. 49, XVII), a concesso e renovao de concesso de emissora de rdio e televiso (art. 49, XII), as iniciativas (...) referentes a atividades nucleares (art. 49, XIV), etc. No se pode menosprezar tambm a eficcia de mecanismos preventivos de controle jurisdicional representados pelas medidas cautelares e outras com vistas a evitar consumao de situaes lesivas ao patrimnio pblico, moralidade administrativa e aos direitos individuais, coletivos e difusos.

O controle financeiro, a seu turno, exercido pelos Tribunais de Contas, vem rompendo os clssicos limites da verificao formal dos atos de administrao, para adentrar as razes meritrias destes ltimos, o que se efetiva em nome da concretizao da idia de sucesso dos objetivos e adequao dos meios para alcanlos.

Cabe assinalar tambm que o carter de ttulo executivo reconhecido a certas decises da Corte de Contas, em especial aquelas que resultem em imputao de dbito ou multa, constitui fator determinante do fortalecimento da atuao do controle externo, garantindo eficcia s imposies decorrentes de seu mister fiscalizatrio, consoante dispe o art. 70, 3, da Constituio Federal. Igualmente, deve-se registrar que a nfase dada aos controles apriorsticos direciona o esforo do rgo tcnico de controle para a preveno de prticas desconformes, a eliminao de fatores prejudiciais consecuo da finalidade pblica e a proposio de medidas de aperfeioamento da prtica administrativa do ponto de vista contbil, operacional e tcnico, entre outros.

No campo do controle jurisdicional, a nfase na preservao dos princpios constitucionais alimenta a ruptura com antigos axiomas, pondo em foco a anlise do caso concreto, com a possibilidade at ento inconcebvel de afastar-se a aplicabilidade da lei a dadas situaes que s na aparncia se ajustam disposio legal, sob a considerao de que a lei genericamente justificada s pode ter incidncia sobre situaes concretas que com ela se confortem. A reviso do conceito de discricionariedade, visando adequao de seus limites ao novo paradigma democrtico, conduz ao estreitamento da esfera de reserva de mrito das decises e dos atos administrativos, para o que em muito tem contribudo a teoria dos conceitos jurdicos indeterminados, haurida na doutrina alem e difundida pelos autores espanhis Eduardo Garcia de Enterra e Toms-Ramn Fernandez. Fortalecimento do papel do Ministrio Pblico Outro tpico de relevncia na temtica do controle o papel atualmente desempenhado pelo Ministrio Pblico, que ganha, com a Constituio Federal de 1988, carter institucional autnomo. Por fora do novo arranjo constitucional e infraconstitucional, a este rgo conferida maior legitimao para o exerccio da funo de controle dos atos da Administrao Pblica, levada a efeito no apenas por intermdio do Poder Judicirio, mas principalmente de forma extrajudicial, mediante a instaurao de inquritos civis, celebrao de termos de ajuste de conduta, etc. O controle exercido por esta instituio, at ento adstrito aos limites da legalidade estrita, assume, cada vez mais, caractersticas de controle de finalidade, em cotejo com normas principiolgicas consagradas no ordenamento jurdico, apresentando-se, de outro giro, como mais uma alternativa para realizao da participao popular, no resguardo da efetividade das opes regulativas da sociedade, traduzidas no direito vigente.

No mbito do controle administrativo, solidifica-se a noo de poder-dever, que se sobrepe noo de mera faculdade do agente pblico, cuja funo controlatria se vincula, em especial, aos princpios da legalidade ampla, da moralidade pblica e da obrigatoriedade de consecuo do interesse pblico. A temtica da convalidao dos atos administrativos, abordada com argcia pelo professor Paulo Neves de Carvalho em monografia que, publicada em 1950, conserva-se atual, ganha relevncia como mecanismo de composio de legalidade, guiado pelo princpio da boa-f e positivado no art. 55 da Lei n. 9.784/99. Sobre o assunto, sobressaem os estudos elaborados por Weida Zancaner, sintetizados no artigo Convalidao, invalidao e revogao do ato administrativo.89 Garantia de segurana jurdica Sob a gide do Estado Democrtico de Direito, o princpio da segurana jurdica assume natureza basilar e ganha espao no direito positivo brasileiro, a exemplo do art. 2, pargrafo nico, XIII, da Lei n. 9.784/99, que veda nos processos administrativos da Unio a aplicao retroativa de nova interpretao das normas administrativas. Ao influxo deste importante princpio so traados os limites que, de um lado, restringem a liberdade volitiva do administrador e, de outro, incrementam a possibilidade de controle da sua atuao. Como inegvel efeito desse arranjo, sinaliza-se o robustecimento do princpio da razoabilidade, que, no contexto, se apresenta como exigncia do paradigma democrtico, pressupondo o exerccio moderado do poder e a proteo da boa-f dos administrados no trato com a Administrao.

Controle da Administrao Pblica em face de novos modelos organizacionais Por fim, no deve passar sem nota a necessidade de se desenvolverem novos mecanismos controlatrios ou de se promover a reestruturao daqueles j existentes, com vistas a superar os desafios impostos pela poltica ampliativa da autonomia das entidades da administrao indireta implementada pela adoo de modelos de agencificao trazidos com a reforma administrativa , devendo-se ainda buscar estender frmulas inovadoras de controle s atividades estatais desenvolvidas mediante delegao ao particular, e, sobretudo, s atividades no exclusivas, levadas a efeito na esfera pblica no governamental (organizaes sociais e organizaes sociais da sociedade civil de interesse pblico), cuja crescente perspectiva de captao de recursos, especialmente junto a organismos internacionais, deve ser acompanhada de criteriosa e adequada fiscalizao.

O controle da Administrao Pblica, antes voltado exclusivamente para o princpio de legalidade estrita, e depois fundado numa perspectiva materializante da igualdade, embora suficiente ao amparo, respectivamente, dos iderios liberalistas e do Estado Social, no se mostra capaz de atender, per se, ao atual paradigma do Estado Democrtico de Direito, exigindo novos mecanismos e estratgias de atuao. A atividade estatal, modernamente, no encontra limites apenas no texto da lei, e nem se esgota numa artificiosa e arrogante materializao de direitos, uma vez que, para consubstanciar-se em Democrtico de Direito, o Estado deve vincular seus atos, e a prpria interpretao do seu ordenamento jurdico, ao contedo de princpios notadamente aqueles alados categoria de direitos fundamentais e assent-los sobre permanente travejamento democrtico. O complexo arranjo de controle da Administrao, estruturado no sistema jurdico brasileiro a partir da matriz constitucional, deve, portanto, ser visualizado e interpretado sob a tica deste novo paradigma, ao qual devem adaptar-se as vertentes de atuao do controle administrativo, do controle jurisdicional, do controle pelo parlamento com auxlio do Tribunal de Contas e do controle popular. Ao mesmo tempo, exigida a consonncia com os princpios consignados na Constituio da Repblica, notadamente os do art. 37, que, inspirando e condicionando a atuao administrativa estatal, traam-lhe as linhas de conduo ideativa: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia. Por outro lado, de se ter em mente que o controle da Administrao Pblica, constituindo poder-dever dos rgos pblicos e de seus titulares, h de ser visto sob a perspectiva institucional, no podendo ser banalizado como instrumento de negociaes fraudulentas, tampouco manejado como alternativa para perseguies e discriminaes polticas. luz do paradigma democrtico, a prtica do controle tem acenado com significativas mudanas, embora as instituies e o cidado venham ainda tentando construir a eficcia dos mecanismos disponveis, no se olvidando que a forma na qual se estruturou a sociedade brasileira com base em relaes econmicas mercantis e escravocratas, apoiada em estruturaes sociopolticas patrimonialistas acarreta dificuldades para a construo e o exerccio do controle democrtico. No obstante isso, possa prevalecer, no tocante ao controle da Administrao, o alerta de Ulisses Guimares: contra a ingovernabilidade concentrada em um, (...) a governabilidade de muitos.

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Notas
1 C onsiderando que, para muitos estudiosos, entre os quais se destacam Karl Schimidt e Balladore Pallieri, o nome Estado, indicando uma situao permanente de convivncia e ligado sociedade poltica, somente aparece a partir do sculo XVI, de se esclarecer que o emprego do termo, nessa oportunidade, vincula-se a uma conotao mais ampla, que, defendida pela maioria dos autores, abrange toda organizao social dotada de poder e com autoridade para determinar o comportamento do grupo. de se registrar, no entanto, o entendimento esposado por Georges Burdeau, segundo quem por causa de uma excessiva generosidade verbal que se qualifica de Estado a organizao poltica que existiu entre os Babilnios, os Medas ou os persas, ou ainda que se confere o mesmo ttulo ao poder exercido por determinado chefe de tribo na Melansia ou na frica equatorial. (O estado. Traduzido por C ascais Franco. Publicaes Europa-Amrica, 1970, p. 23). 2 RIBEIRO, 2002, p.48. FERREIRA, 1989. 4 C RETELA JR, 1992, p.27. 5 C RETELA JR, Jos. 1992, p.397. 6 RIBEIRO, 2002, p.49-50. 7 C RETELA JR, 1992, p.397. 8 MONTESQUIEU, 1985. Prerrogative is nothing but the power public good without a rule. LOC KE, C ap. XIV, p. 160. 10 MEIRELLES, 2002, p. 49. 11 TC ITO, 1997. 12 BONAVIDES, 2000, p.140. 3 Apud MADSON. 1948, p. 395. 14 Apud MADSON. 1948, p. 116. 15 Apud DUTRA, 1991, p. 102-103.

16 ESTEVES, 2003. 17 ESTEVES, 2002. 8 DUTRA, 1991, p.106. 19 BERGERON, 1965, p. 52. 20 BERGERON, 1965, p.106. 21 BERTI e TUMIATI, 1962, verbete C ontrollo. 2 SEABRA FAGUNDES, 1950. 23 MEIRELLES, 2002, p.632. 24 DI PIETRO, 1998, p.488. 25 MEDAUAR, 2000, p. 442. 26 SEABRA FAGUNDES, 1950, p. 125. 27 MOREIRA NETO, 1996, p. 168. 28 Apud MEIRELLES, 2002, p. 56. 29 GASPARINI, 1995, p. 545. 30 Primeiro acrdo da jurisprudncia ptria a acolher o desvio de poder. Tratava-se de desvio no exerccio do poder de polcia, utilizado para proteger uma empresa de transporte coletivo, em prejuzo da empresa concorrente e dos usurios do servio pblico. 31 MEDAUAR, 1993, p. 173. 32 BANDEIRA DE MELLO, 1988. 33 FERREIRA, 1998, p. 406. 34 Ibidem, p. 407. 35 Ibidem, p. 407. 36 MORAES, 1999, p. 19-20. 37 GARC IA DE ENTERRIA; FERNANDEZ, 1990, p. 392 e 393. 38 Ibidem, p. 394. 39 Ibidem, p. 395. 40 Ibidem, p. 398. 41 RDA 179-180/117, janeiro-junho/1990. 42 aes processuais comuns, utilizadas, normalmente, por particular contra particular, em relaes jurdicas horizontais, mas deslocadas, por exceo, para o controle jurisdicional do ato administrativo (...). C RETELLA JNIOR, 1997, p. 337-338. 43 DI PIETRO, p. 509. 44 Ibidem, p. 510. 45 JSTJ 5/183, RT 509/336. 46 MOREIRA NETO, 1996, p. 471. 47 Dispe sobre a proteo do consumidor e d outras providncias. 48 MEIRELLES, 1992, p. 612. 49 C f. Lei n. 9.507/97, art. 7, III. 50 Tribunal Federal de Recursos, habeas data n. 1, Rel. Min. Milton Pereira, Dirio da Justia, Seo I, 2 de maio de 1989. C ontra, inadimitindo excees: Vicente Grecco Filho afirma que a ao [...] personalssima, no admite pedido de terceiros e, sequer, sucesso no direito de pedir. A vida privada deve ser muito respeitada, a ponto de se preservar a intimidade de cada um, inclusive no mbito familiar. Admitir-se que outra pessoa, ainda que seja cnjuge ou filho, obtenha dados de algum seria admitir a devassa na vida ntima do indivduo, incompatvel exatamente com o princpio que o novo instituto visou resguardar. 51 MANC USO, 1997, p. 15. 52 MOREIRA NETO, 1996, p. 168. 53 C f. MEIRELLES, 1992, p. 637. 54 MEDAUAR, C ontrole... 1993, p. 443. 55 C f. ZANOBINI, 1954. p. 373 et seq. 56 GARC A DE ENTERRA; FERNNDEZ, 2000, t. 1, p.372. 57 MOREIRA NETO, 1996, p. 164. 58 BANDEIRA DE MELLO; ZANC ANER et al. 1991, p. 50. 59 BANDEIRA DE MELLO; ZANC ANER et al. 1991, p. 51. 60 Vide Decreto Lei n. 200/67. 61 Vide Lei n. 6.223, de 14/07/75, alterada pela Lei n. 6.525, de 14/04/78; e Lei n. 7.295, de 19/12/84. 62 ANDREOZZI, 1943, p. 12. 63 SILVA, 2000, p. 727. 64 C ARVALHO FILHO, 2003, p. 798-800. 65 TC ITO, 1959, p. 39. 66 C f. MEIRELLES, 1992, p. 666. 67 STF Representao n. 1.064. RDA 149/70.

68 Ementa Ao Direta de Inconstitucionalidade Medida C autelar. Dispositivo da C onstituio do Estado da Bahia que prev a convocao, pela Assemblia Legislativa, para prestar pessoalmente informaes sobre assunto determinado, importando em crime de responsabilidade a ausncia sem justificao adequada. Fumus boni juris que se demonstra com a afronta ao princpio de separao e harmonia de Poderes, consagrado na C onstituio Federal. Periculum in mora evidenciado no justo receio do conflito entre Poderes, em face de injunes polticas. STF, ADIN n. 111-6 BA, DJ 24/11/89. 69 C ASTRO, 1996, p. 73. 70 STF. RE. 125/414. 71 Prazo improrrogvel de 15 dias; Lei Federal n. 9.051, de 18/5/95. 72 DI PIETRO, 1998, p. 488. 73 C f. FIGUEIREDO, 1991, p. 231. 74 ROC HA, 1994, p. 75. 75 MANC USO, 1998, p. 05. 76 HABERMAS, 1987. 77 MEDAUAR, 1993, p. 67. 78 MOREIRA NETO, 2001, p. 41. 79 DWORKIN, 1995. 80 MORAES, 1999, p. 19-20. 81 BONAVIDES, 1996, p. 259. 82 LOPES, 2003, p. 40. 83 MOREIRA NETO, 2001, p. 205. 84 Advogado e Procurador da Assemblia Legislativa de Minas Gerais. 85 Sobre a teoria da responsabilidade estendida vide STARK; BRUSZT, 1998. 86 Ibidem, p. 40. 87 MOREIRA NETO, 2001, p. 41. 88 BRAIBANTE; QUESTIAUX; WIENER, 1973, p. 219. 89 BANDEIRA DE MELLO; ZANC ANER, 1991, p. 45-58.