Aula 05

Acesso moradia

Claudia Virginia de Souza Rosana Demaldi Junia Santa Rosa

Nesta cano da dcada de 80, gravada no disco Dia Dorim Noite Neon, o cantor e compositor Gilberto Gil faz uma crtica contundente injustia da poltica habitacional da poca. Voc pode escut-la no AVEA.

NOS BARRACOS DA CIDADE (BARRACOS)

Msica e letra: Gilberto Gil e Liminha (1985)
Nos barracos da cidade Ningum mais tem iluso No poder da autoridade De tomar a deciso E o poder da autoridade, Se pode, no fez questo Se faz questo, no consegue Enfrentar o tubaro --, - Gente estpida --, - Gente hipcrita O governador promete Mas o sistema diz no Os lucros so muito grandes Mas ningum quer abrir mo Mesmo uma pequena parte J seria a soluo Mas a usura dessa gente J virou um aleijo --, - Gente estpida --, - Gente hipcrita

132

Introduo
Articulao poltica urbana e poltica habitacional
A poltica habitacional no Brasil, quando a tivemos, foi pensada setorialmente, sem estar referenciada ao quadro mais amplo da poltica urbana nacional, at porque esta no existiu de fato em nosso Pas at o advento do Estatuto da Cidade e do Ministrio das Cidades. Essa no a nica, mas certamente uma das razes pelas quais o Banco Nacional da Habitao, no obstante contar com um montante considervel de recursos, logrou pouco xito no enfrentamento do problema habitacional.

Aula 05

Para viabilizar o acesso moradia, o insumo terra urbanizada absolutamente indispensvel. Tornar disponvel esse insumo especial a mercadoria solo urbano exige, na realidade brasileira em que o mercado de solo altamente especulativo, que o Estado, atravs de adequada regulao, atue no sentido de ampliar a oferta, de modo a reduzir a escassez artificial (provocada pela reteno de solo urbano espera de valorizao), incidindo, dessa forma, sobre a formao do preo da terra urbana. Essa uma necessidade imperiosa, que visa garantir o uso social da propriedade Sete anos aps a aprovao do Estatuto, ainda esimobiliria e criar condies para a protamos iniciando a implementao dos novos instrumentos urbansticos, embora alguns deles j fossem moo de moradia de interesse social, empregados por vrios municpios anteriormente o que comprova o quo fundamental e Lei Federal, como observa DENALDI (2002), assiestratgica a articulao da poltica de nalando que, no entanto, o aprimoramento deste habitao poltica urbana e fundiria. referencial de regulamentao urbanstica no foi Nesse sentido, o Estatuto da Cidade, aprovado em 2001, tem o objetivo de ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e da propriedade, regulamentando as disposies dos artigos 182 e 183 da Constituio Federal. Oferece, assim, ao processo de planejamento e gesto urbana instrumentos capazes de induzir a disponibilizao de terra urbana, como, entre outros, o parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios (e seus sucedneos) e as ZEIS.
acompanhado pela instituio de outros mecanismos e instrumentos que efetivamente interferissem no mercado de terras, para ampliar sua oferta e conter sua valorizao, o que conclui quer dizer que conseguimos estabelecer um arcabouo jurdico-institucional para consolidar e regularizar a cidade ilegal, mas no para alterar a lgica de sua formao. Certamente, no momento atual ps-Estatuto, nos encontramos em novo patamar de possibilidades no tocante reverso dessa lgica, cabendo aos gestores urbanos experimentar, monitorar e avaliar a eficcia dos novos instrumentos diante, como dizem FERREIRA e MOTISUKE (2007), dos antagonismos estruturais da formao do Estado e da sociedade brasileiros.

133

Cidades sustentveis A garantia do direito a cidades sustentveis a primeira diretriz geral da poltica urbana contida no Estatuto da Cidade (art. 2, inciso I), tendo o sentido do pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e da propriedade urbana, o que definido como o direito terra urbana, moradia, ao saneamento ambiental, ao transporte e aos servios pblicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras geraes. Embora haja controvrsias quanto ao emprego da noo de sustentabilidade, estamos aqui nos atendo ao texto legal que a emprega reforando o princpio da funo social da cidade e da propriedade.

Dficit habitacional Em 2005, o dficit habitacional brasileiro era de 7.902.699 habitaes, pelos clculos da Fundao Joo Pinheiro (FJP); as famlias com rendimento mensal de zero a trs salrios mnimos representam 90,3% do total. O dficit se concentra, tambm, em reas urbanas que carecem de 6.414.143 habitaes (FJP: 2006).

Integrao Observe, tambm, que o desenho institucional do Ministrio das Cidades, reunindo as reas de habitao, saneamento urbano, mobilidade urbana e ordenamento territorial, visa integrar as polticas setoriais, superando a tradicional fragmentao presente no planejamento e na gesto de nossas cidades.

necessrio termos muito claro que, para garantir o direito de todos a cidades sustentveis uma das diretrizes gerais da poltica urbana nacional , precisamos incidir sobre a lgica que presidiu o processo da urbanizao brasileira, o qual se fez pela via da excluso scio-territorial, como j exps a professora Raquel Rolnik na primeira aula deste curso. Incidir sobre essa lgica perversa que faz com que tenhamos um enorme dficit habitacional, da ordem de 8 milhes de moradias, fortemente concentrado nas famlias com renda familiar mensal de zero a trs salrios mnimos, implica, obrigatoriamente, construir uma estreita articulao entre poltica urbana e poltica habitacional nos diferentes nveis de governo, visando colocao de terra urbanizada no mercado, a preos compatveis com a produo habitacional voltada aos segmentos de menor renda. No por outra razo que a integrao da poltica de habitao poltica de desenvolvimento urbano comparece como princpio, diretriz e componente estruturador da nova Poltica Nacional de Habitao.

No podemos admitir mais o crescimento urbano que produz a expanso perifrica sobre reas no urbanizadas e ambientalmente protegidas, enquanto grandes extenses de terreno no interior da cidade, que dispem de toda a infra-estrutura, se mantm margem do mercado, sem funo social. No podemos aceitar as 6 milhes de unidades habitacionais vagas, nmero muito prximo ao do dficit habitacional (FJP: 2006). Por isso, fundamental romper com a concepo tradicional de planejamento, baseada em modelos idealizados de cidade, que ignora a cidade real a periferia e os assentamentos informais, que muitas vezes sequer constam dos mapas oficiais , aplicando-se apenas a uma parte do territrio urbano,

134

exatamente aquela j beneficiada pelos investimentos pblicos. Em outras palavras, preciso que os planejadores e gestores urbanos conheam a questo habitacional, reconheam sua relevncia e no a tratem em separado, dissociada do plano geral de ordenamento urbano ou plano diretor.

Aula 05

O Brasil tem um dficit de 8 milhes de moradias. Nove entre dez famlias sem habitao decente ganham de zero a trs salrios mnimos por ms. Por outro lado, h 6 milhes de unidades habitacionais vagas.

Plano Diretor e poltica habitacional

De acordo com o texto constitucional, reiterado no Estatuto da Cidade, o plano diretor o instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e expanso urbana. A ele cabe definir a estratgia e os critrios para que o municpio cumpra a funo social da cidade e a funo social da propriedade que, como assinala a professora Uemura em sua aula, um imperativo ditado pelo novo marco regulatrio da poltica urbana nacional. Sendo assim, j que a ele dado definir as exigncias fundamentais de ordenao da cidade que faro com que a propriedade cumpra sua funo social conforme artigo 182 da Constituio Federal e artigo 39 do Estatuto da Cidade , o plano diretor ocupa o centro do sistema de planejamento. Compete-lhe, em consonncia com as diretrizes fixadas pelo artigo 2 do Estatuto da Cidade, fixar os objetivos da poltica urbana local e as diretrizes e instrumentos para levar concretizao desses objetivos. Observe-se que, mais que um documento tcnico, os Planos Diretores atuais devem ser organizados como um processo de discusso que envolva os diferentes segmentos da comunidade e os relacione para a negociao de um pacto social orientado no sentido da construo de uma cidade sustentvel, entendida como aquela que confere a todos e todas o direito terra urbana, moradia, ao saneamento ambiental, infra-estrutura urbana, ao transporte e aos servios pblicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras geraes, conforme estabelecido no art. 2, inciso I do Estatuto da Cidade.

Mais que um documento tcnico, os Planos Diretores atuais devem envolver os diferentes segmentos da comunidade na negociao de um pacto social para a construo de uma cidade sustentvel e justa.
Do plano diretor, portanto, necessariamente devem constar: a definio das diretrizes gerais da poltica habitacional, que sero objeto de detalhamento posterior no plano municipal de habitao; e a determinao dos instru-

135

mentos adequados para garantir o direito e o acesso terra, tanto para aqueles que a ocupam quanto para viabilizar a produo habitacional nova. Tanto quanto possvel, o plano diretor deve ser auto-aplicvel, no carecendo de regulamentao posterior que posterga a implementao ampla da nova poltica urbana local e, eventualmente, a submete a novos perodos de exame e negociao no mbito do poder legislativo. Para tanto, o plano deve conter as disposies necessrias ao emprego dos instrumentos urbansticos indicados, em especial aquelas pertinentes ao parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios, que, como vimos, pode ser o instrumento mais eficaz para ampliar o acesso da populao de baixa renda terra urbanizada. A esse respeito, confira na Biblioteca Virtual do
AVEA a publicao do Instituto Plis Estatuto da Cidade: guia para implementao pelos municpios e cidados. Braslia: Cmara dos Deputados: CEDI, 2001.

A escolha dos instrumentos adequados a cada municpio e situao vai depender da leitura da cidade tanto a tcnica quanto a comunitria , bem como dos objetivos e diretrizes que expressam o projeto de cidade que se quer.

Para promover a regularizao fundiria, temos a concesso de direito real de uso, cuja utilizao no recente, e novos instrumentos, como a usucapio especial de imvel urbano, previstos no artigo 183 da Constituio Federal e regulamentados pelo EstaAs aulas 9 e 11 na segunda parte deste Curso, a cargo tuto da Cidade. Trazidos pelo Estatuto dos professores Rosane Tierno e Paulo Somlanyi Roda Cidade, temos tambm a concesso meiro, detalharo a aplicao desses instrumentos. de uso especial para fins de moradia e o direito de superfcie. Todos podem ser previstos no Plano Diretor, embora disso no dependam para sua aplicao. As Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS) ocupam lugar de destaque no quadro dos instrumentos de acesso terra, pois tanto se aplicam para o reconhecimento da posse e conseqente regularizao fundiria (ZEIS que circunscrevem assentamentos precrios e que esto na origem do instrumento na dcada de 80), quanto para a reserva de terrenos vazios necessrios produo habitacional. Embora o Estatuto da Cidade no remeta sua definio aos planos diretores, defendemos que assim deve ser feito, j que as ZEIS so zoneamentos especiais, que se sobrepem ao zoneamento definido no plano diretor e com ele devem dialogar. Alm do mais, as ZEIS em terrenos

136

vazios ganham um carter mais estratgico se forem delimitadas no corpo do plano diretor, podendo contribuir para a formao de estoque de terras para a proviso habitacional e para conter a especulao fundiria, facilitando o acesso das famlias de baixa renda habitao. As ZEIS podem ser combinadas a outros instrumentos, como o parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios, para que a terra que se encontra em estoque e espera de valorizao assome ao mercado e seja utilizada ao menos em parte, onde seu preo no inviabilize a produo em habitao social, como est se dando na experincia de Santo Andr. Observe-se que nas ZEIS vazias nem todo o terreno precisa ser reservado para habitao de interesse social; parte da rea pode receber habitao de mercado e usos no residenciais diversos, o que deve funcionar como um estmulo produo de interesse social. O plano diretor pode delimitar e regular as ZEIS ou pode indicar que ser feita lei especfica com essa finalidade. J o parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios s se aplica a reas definidas no plano diretor.

Aula 05

Pesquisa em grupo e debate no Frum Propomos que voc forme um grupo de at quatro pessoas e juntos realizem a seguinte atividade:

1. Pesquisem a experincia de uso

combinado da ZEIS com outros instrumentos de urbanizao no municpio de Santo Andr (SP).

2. Escrevam um texto de at 40 linhas

com o relato da experincia (ou entrevista com algum participante da mesma) e publiquem na rea de Pesquisa do AVEA. ncia de Santo Andr no Frum do AVEA, expressando suas opinies sobre a viabilidade de replic-la em outros municpios.

3. Participem do debate sobre a experi-

Outro instrumento que pode se combinar com as ZEIS e com a produo de habitao de interesse social a outorga onerosa do direito de construir e de alterao de uso que, quando empregado pelo municpio, deve dirigir os recursos auferidos para a execuo de programas habitacionais, constituio de reserva fundiria, regularizao fundiria ou, ainda, para dotar reas perifricas com infra-estrutura e equipamentos. importante garantir o controle social desses recursos, destinando-os ao fundo municipal de habitao ou ao de desenvolvimento urbano, geridos por conselhos democrticos.

As ZEIS podem ser combinadas a outros instrumentos, como o parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios, para que a terra espera de valorizao assome ao mercadoe seja utilizada ao menos em parte em habitao social.
O direito de preempo e o consrcio imobilirio so outros instrumentos que atuam facilitando o acesso terra, como j foi visto na aula anterior. No necessrio que retomemos essa discusso. Aqui, basta assinalar a importncia do plano diretor no sentido da definio de instrumentos e estratgias que contribuam para o acesso terra urbanizada e moradia digna.

137

A nova Poltica Nacional de Habitao

Uma das primeiras medidas do governo Lula, efetivada quando de sua posse em 1 de janeiro de 2003, foi a criao do Ministrio das Cidades, incumbido de exercer a coordenao da poltica urbana nacional que, alada ao nvel de poltica de Estado, demonstrava a prioridade conferida ao tratamento da questo urbana. De imediato, iniciou-se a construo da Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano (PNDU), congregando em sua definio os demais entes federativos (estados e municpios), os demais poderes do Estado (Legislativo e Judicirio) e a sociedade civil organizada. Em outubro de 2003, realizou-se a 1 Conferncia Nacional das Cidades, quando foram traadas as linhas e diretrizes gerais da Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano e se deliberou acerca da criao do Conselho Nacional das Cidades (ConCidades) como frum de participao e controle social da poltica urbana. Por sua vez, a Poltica Nacional de Habitao (PNH) foi elaborada e debatida ao longo do ano de 2004 em vrios encontros e seminrios que contaram com a contribuio de diferentes profissionais, acadmicos e lideranas sociais, tendo como referncia o Projeto Moradia. O Conselho das Cidades acompanhou esse processo e, ao final de 2004, deliberou sobre o produto gerado a nova Poltica Nacional de Habitao. Regida pelos princpios do direito moradia, consagrado na Constituio Federal de 1988; da moradia digna como vetor de incluso social, atravs de um padro mnimo de habitabilidade, que pressupe, alm da unidade habitacional, o acesso infra-estrutura, ao saneamento, ao transporte e aos servios urbanos e sociais; da funo social da propriedade urbana, o que significa a aplicao de instrumentos urbansticos que viabilizem o acesso terra urbanizada, insumo indispensvel para a produo habitacional; da gesto democrtica com a participao dos diferentes segmentos sociais; e da articulao das aes de habitao poltica urbana, de modo integrado s demais polticas sociais e ambientais, a Poltica Nacional de Habitao tem como principal objetivo promover as condies de acesso moradia digna para todos, especialmente para os segmentos de baixa renda, historicamente excludos, com os quais h uma enorme dvida social a ser resgatada. Vale dizer que o documento que lanou a PNH prev sua implantao gradual e um perodo de transio estratgica em que deve ser desenvolvida uma srie de aes de ordem institucional, relativas mobilizao de recursos. Estamos exatamente vivenciando esse momento de transio. Tan-

O Projeto Moradia, elaborado no ano 2000 pelo Instituto Cidadania (organizao no governamental coordenada por Luis Igncio Lula da Silva at sua posse como presidente da Repblica), com a participao de vrios tcnicos e intelectuais, previa a construo do Ministrio das Cidades e a elaborao de uma poltica urbana que articulasse e integrasse as propostas setoriais de saneamento, transporte/trnsito e planejamento territorial, alm da habitao.

138

to que a 3 Conferncia Nacional das Cidades, ocorrida em 2007, teve como tema central Avanando na Gesto Democrtica das Cidades.

Aula 05
O debate em torno do tema teve como objetivo promover a reflexo acerca de como as polticas e os investimentos nos trs nveis de governo na rea da poltica urbana contribuem para reverter a lgica da desigualdade e da excluso territorial, bem como para reverter a lgica de fragmentao e desarticulao das intervenes setoriais e intergovernamentais. Tal discusso chama a ateno, sobretudo, para a importncia da integrao das polticas setoriais e das aes governamentais na rea de desenvolvimento urbano, para o enfrentamento dos problemas que acometem as cidades brasileiras.

Eixos da Poltica
Os componentes principais da PNH, ou linhas mestras de sua atuao, que chamaremos de Eixos da Poltica, so a integrao urbana de assentamentos precrios, a proviso de habitao e a integrao da poltica de habitao poltica de desenvolvimento urbano.

O primeiro eixo integrao urbana de assentamentos precrios relaciona-se estratgia de combate pobreza e perspectiva de sustentabilidade scio-ambiental de nossas cidades. Desdobra-se nas seguintes linhas programticas de atuao: urbanizao integrada, interveno em cortios, melhoria habitacional, regularizao fundiria e desenvolvimento institucional, cujas aes devem guardar complementaridade. O segundo eixo produo da habitao que mobiliza um expressivo volume de recursos onerosos, compatveis com a capacidade de pagamento da populao de baixa renda, e recursos no onerosos, relaciona-se ao enfrentamento do dficit e da inadequao habitacional, alm da demanda demogrfica. necessrio que esses dois eixos estejam estreitamente articulados, isto , que os programas de urbanizao, regularizao e insero sejam implementados juntamente com programas de produo habitacional, de natureza preventiva, visando atender demanda de forma que esta no precise recorrer formao de novos assentamentos precrios.

Programas habitacionais
Desde a extino do BNH, em 1986, o governo federal se ausentou da formulao de uma poltica que fosse alm de programas isolados, constantemente alterados. Assim, da dcada de 80 at os primeiros anos do novo milnio, as favelas apresentaram um crescimento explosivo, enquan-

139

Quando o SFH entrou em crise nos anos 80, criouse um hiato em relao poltica habitacional no Pas, com a desarticulao progressiva da instncia federal, a fragmentao institucional, a perda de capacidade decisria e a reduo significativa dos recursos disponibilizados para investimento na rea (Caderno MCidades, n. 4, p. 10). A isso se somaram a reforma do Estado e a descentralizao trazidas pela CF de 1988, reforando o municipalismo. O fato que, na dcada de 80, os municpios deram incio construo institucional das polticas de urbanizao de favelas que, na dcada seguinte, segundo DENALDI (2003), passam a ser aceitas pelo governo federal, que cria e/ou adqua programas com essa finalidade, porm sem que os resultados previstos fossem realizados, devido, entre outros motivos, s limitaes impostas pela excessiva padronizao, documentao exigida e falta de recursos causada pelo no cumprimento de repasses, em funo do Plano de Estabilizao Econmica (Plano Real) .

to a maior parte dos recursos sob gesto federal era destinada a famlias que ganhavam mais de cinco salrios mnimos e que representavam menos de 10% do dficit habitacional poca.

Para reverter essa tendncia e dar prioridade s faixas de mais baixa renda, fazia-se necessrio ampliar o mercado privado de modo a atender classe mdia, razo pela qual, a partir de 2004, o Governo Federal tomou medidas para estimular o mercado imobilirio. Encaminhou ao Congresso Nacional projeto que resultou na Lei n 10.391/2004, que d maiores garantias aos bancos financiadores que utilizam recursos do Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo (SBPE), e trabalhou para que fosse aprovada pelo Conselho Monetrio Nacional a Resoluo n 3259, tornando desvantajosa para os bancos a reteno de recursos da poupana privada no Banco Central, fazendo com que fosse cumprida a regulamentao que obriga os bancos a dirigir 65% dos recursos das cadernetas de poupana para financiamentos imobilirios.

Ao mesmo tempo, em dezembro de 2004, a Resoluo n 460 do Conselho Curador do FGTS criou novas regras para nortear a aplicao dos recursos, das quais a mais importante foi a reviso do modelo de concesso de subsdios permitindo que os recursos disponveis no Fundo fossem dirigidos para famlias com renda mensal de at cinco salrios mnimos. Sem dvida, essas medidas fizeram crescer o volume dos financiamentos e o desempenho do mercado imobilirio.

140

No contexto da nova Poltica Nacional de Habitao, o Governo Federal operou uma reviso dos programas habitacionais construindo um variado mix de possibilidades. Alguns programas foram reestruturados e outros foram criados, formando um conjunto que se relaciona aos eixos da poltica. Explicando: h programas que, por sua natureza, se enquadram no eixo integrao urbana de assentamentos precrios, e h os que se ligam ao eixo da proviso habitacional, como se verifica no quadro da prxima pgina.

Aula 05

Os programas relacionados integrao urbana de assentamentos precrios exigem como proponente os executivos municipal, estadual e do Distrito Federal e contam com recursos do Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social (FNHIS), do Programa de intervenes em favelas (OGU) e do FGTS, caso do Pr-Moradia, na modalidade de urbanizao e regularizao de assentamentos precrios. Com base nas experincias de urbanizao integrada levadas a efeito em diferentes municpios, esses recursos se destinam ao segmento de mais baixa renda residente em assentamentos humanos precrios, O Programa Santo Andr Mais Igual Programa que se objetiva integrar ao tecido urbano Integrado de Incluso Social, desenvolvido pela preda cidade, atravs da urbanizao articufeitura de Santo Andr desde o final dos anos 90, a lada regularizao fundiria, ao saneaprincipal referncia que se tem a respeito. mento e a aes de incluso social.

Eixo da Poltica

Programa
Urbanizao, regularizao e integrao de assentamentos prec rios Programa de atendimento habitacional atravs do setor pblico (Pr-Moradia) Programa de intervenes em favelas

Ao ou modalidade
Melhoria das condies de habitabilidade de assentamentos precrios Urbanizao e regularizao de assentamentos precrios

Fonte de recursos
OGU / FNHIS

Integrao urbana de assentamentos precrios

FGTS

OGU Habitar Brasil / BID (HBB)

141

Eixo da Poltica

Programa

Ao ou modalidade
Produo ou aquisio de unidades habitacionais Produo ou aquisio de lotes urbanizados

Fonte de recursos

Programa Habitao de Interesse Social

Requalificao de imveis OGU / FNHIS Prestao de servios de assistncia tcnica Apoio elaborao de planos habitacionais de interesse social

Programa de subsdio habitao de interesse social (PSH) Programa de apoio produo de habitaes

Proviso habitacional

FDS

Programa Crdito Solidrio Programa de atendimento habitacional atravs do setor pblico (Pr-Moradia) Programa de Arrendamento Residencial (PAR) Aquisio de unidade habitacional nova ou usada Aquisio de lote urbanizado Carta de crdito individual Aquisio de material de construo Construo de unidade habitacional Reforma ou melhoria de unidade habitacional Aquisio ou construo de unidades habitacionais Carta de Crdito Associativo Reabilitao urbana Produo de lotes urbanizados Programa Prioritrio de Investimentos (PPI) OGU FGTS / FDS Produo de conjuntos habitacionais FGTS FAR

142

Os programas de urbanizao integrada so complexos, exigindo abordagem matricial e interdisciplinar, amparada em diagnstico que envolva os moradores e que considere no apenas o assentamento, mas tambm seu entorno imediato. So uma metodologia e uma forma de interveno ainda em aprimoramento, que apresentam desafios a serem superados. DENALDI (2007:67) recomenda que sejam adotadas vrias estratgias no ps-urbanizao, no tocante ao controle urbano, manuteno urbana e requalificao habitacional, esta ltima quase sempre deixada a cargo da populao, que, devido aos parcos recursos de que dispe para o autofinanciamento, auto-constri ou reconstri gradual e lentamente sua moradia, no mais das vezes sem alcanar condies de habitabilidade adequadas. Por essa razo, o Programa de urbanizao de assentamentos precrios contempla a ao que se denomina Apoio melhoria das condies de habitabilidade de assentamentos precrios.

Aula 05

Os programas de urbanizao integrada exigem uma abordagem interdisciplinar amparada em diagnstico que envolva os moradores e considere no apenas o assentamento, mas tambm seu entorno imediato.
De fato, importante que os programas relacionados integrao urbana de assentamentos precrios sejam combinados aos programas de proviso habitacional, permitindo a complementaridade entre eles e o atendimento de diferentes necessidades, tais como a construo de habitaes; a concluso, ampliao, reforma ou melhoria de unidade habitacional; e a aquisio de material de construo. o caso do programa Habitao de Interesse Social, que, valendo-se de recursos do FNHIS, conta com modalidades que permitem a produo ou requalificao de imveis como parte da ao de apoio proviso habitacional de interesse social. J o Programa Crdito Solidrio, criado em 2004, conta com recursos do Fundo de Desenvolvimento Social e outro importante programa voltado exclusivamente para a habitao social de famlias de baixa renda, que devem ser organizadas por cooperativas habitacionais, associaes e demais entidades sem fins lucrativos. O programa atende reivindicao do movimento social por moradia, com financiamento a juro zero. Alm do Crdito Solidrio e do Programa Habitao de Interesse Social, para atender s necessidades de construo de habitaes e de aquisio de habitao nova h vrios programas:

143

Carta de Crdito Individual e Carta de Crdito Associativo, ambos contando com recursos do FGTS dirigidos a pessoas fsicas cuja renda situa-se entre trs e cinco salrios mnimos (esses dois programas servem tambm para fazer frente s demais necessidades habitacionais, alm da construo da unidade de moradia); Pr-Moradia, na modalidade produo de conjuntos habitacionais, que se destina populao em situao de vulnerabilidade social, tendo o poder pblico como proponente e o FGTS como fonte de recursos; Programa de Subsdio Habitao de Interesse Social (PSH), criado em 2004 para oferecer subsdio destinado diretamente complementao do preo de compra/venda ou construo de unidades residenciais, que operado com recursos do OGU e com contrapartida do poder publico municipal, estadual ou do Distrito Federal; e, ainda, Programa de Arrendamento Residencial (PAR), criado em 2001 e reformulado em 2004 e 2007, que financia empresas do ramo da construo civil com recursos do Fundo de Arrendamento Residencial. Destinase s capitais dos estados, aos municpios das regies metropolitanas e aos municpios com populao urbana superior a cem mil habitantes.

Finalmente, merece tambm ser destacada a aprovao recente da Ao de Apoio Produo Social da Moradia, no mbito do Programa de Habitao de Interesse Social, que permitir o repasse de recursos s associaes comunitrias, cooUma das novidades do FNHIS foi a abertura de perativas e entidades sem fins lucrativos. A aes de custeio, at ento inexistentes, como a Ao de Apoio Elaborao de Planos Habitacioabertura da seleo de propostas para essa nais de Interesse Social e a modalidade Prestao de ao deve ocorrer ainda em 2008 e os reServios de Assistncia Tcnica, ambas dentro do passes atingiro R$ 100 milhes. Trata-se Programa de Habitao de Interesse Social. Mais do atendimento de uma reivindicao hisfrente, ao tratar do Desenvolvimento Institucional, comentaremos sobre elas. trica dos movimentos sociais para acesso direto aos recursos do FNHIS.

Instrumentos da nova poltica

Trs instrumentos estruturam a PNH: o Sistema Nacional de Habitao, o Plano Nacional de Habitao e o Desenvolvimento Institucional.

144

Sistema Nacional de Habitao

O Sistema Nacional de Habitao o principal instrumento da nova poltica e estrutura-se em dois subsistemas: o Subsistema de Habitao de Interesse Social, voltado para o atendimento da demanda de baixa renda, e o Subsistema de Habitao de Mercado, que objetiva a reorganizao do mercado privado de habitao (ampliando as formas de captao de recursos, estimulando a incluso de novos agentes e facilitando a promoo imobiliria) para que seja capaz de atender a faixas de renda mdia baixa (imediatamente superiores s de baixa renda), que, sem alternativas, vinham se apropriando dos recursos pblicos sob gesto nacional, dificultando ainda mais o atendimento da baixa renda. Alm de dinamizar a economia, gerar empregos e estimular a construo civil, o Subsistema de Habitao de Mercado visa o barateamento da produo. De janeiro a novembro de 2007, os financiamentos via Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo (SBPE) cresceram 98% na comparao com o mesmo perodo de 2006, representando um montante de R$ 16,5 bilhes. Este volume de recursos significou uma mdia de 177 mil unidades financiadas, portanto um aumento de 73% no volume de produo, considerando a mesma base de comparao do ano anterior. O crescimento do mercado habitacional privado observado ao longo do ano 2007 est diretamente associado expanso do setor imobilirio em geral, particularmente do segmento de mercado, focado nas faixas de alta renda, estimulado pela expanso do crdito, pela reduo de juros e pelo alongamento de prazos, alm da significativa captao de recursos atravs de ofertas primrias de aes por parte das principais construtoras do Pas. O cenrio propiciado pela estabilidade econmica e a melhora da segurana jurdica no segmento imobilirio continua favorecendo a expanso do crdito imobilirio. No entanto, permanece o desafio de tornar os produtos oferecidos (tanto o financiamento como a moradia) mais apropriados ao perfil dos segmentos da classe mdia. Como no poderia deixar de ser, o Subsistema de Habitao de Interesse Social o prioritrio para a consecuo da PNH, uma vez que mais de 90% do dficit habitacional concentra-se nas famlias com renda de zero a trs salrios mnimos. Congrega uma srie de rgos que se articulam horizontal e verticalmente (entre os trs nveis de governo), tendo o Ministrio das Cidades como organismo central, exercendo o papel de

Aula 05

145

formulador e gestor da PNH, de forma articulada PNDU. Do Sistema, fazem parte vrios conselhos, fundos e agentes financeiros, promotores e tcnicos, pblicos e privados.

Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social (SNHIS)

Em junho de 2005, foi aprovada a Lei 11.124, que disps sobre o Sistema de Habitao de Interesse Social (SNHIS), criou o Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social (FNHIS) e instituiu o Conselho Gestor do FNHIS. Finalmente, concretizava-se a inteno contida no primeiro PL de iniciativa popular apresentado ao Congresso Nacional em 1991. A aprovao desta Lei criou as condies legais e institucionais para a consolidao do setor habitacional como poltica de Estado. Segundo a Lei, o SNHIS deve centralizar todos os programas e projetos destinados habitao de interesse social, articulando, compatibilizando, acompanhando e apoiando a atuao das instituies e rgos que desempenham funes no setor da habitao.

O Ministrio das Cidades, o Conselho das Cidades, o Frum Nacional de Reforma Urbana e os quatro movimentos sociais nacionais (Central de Movimentos Populares, Confederao Nacional de Associaes de Moradores, Unio Nacional por Moradia Popular e Movimento Nacional de Luta pela Moradia) trabalharam pela aprovao deste PL, que, com mais de um milho de assinaturas de apoio, tramitava no Congresso Nacional desde 1991 e que se tornou a Lei 11.124 s em 2005.

Artigo 2, inciso III, da Lei 11.124/2005. Leia a ntegra da Lei na Biblioteca Virtual do AVEA

integrado por rgos, conselhos e entidades da Unio, estados e municO FNHIS dirigido por um Conselho Gestor e tem pios afetos questo da habitao, assim a Caixa Econmica Federal na qualidade de agente como por entidades privadas que desemoperador. penham atividades na rea de habitao e, ainda, por agentes promotores e financeiros autorizados a atuar no mbito do Sistema Financeiro da Habitao. Constitui, portanto, instrumento de articulao essencial para viabilizar uma poltica habitacional integrada e capaz de equacionar o enfrentamento do problema da moradia.

146

A Lei 11.124/2005 criou, para oficializar a adeso dos entes federativos ao SNHIS, um instrumento chamado Termo de Adeso, condio necessria para o fortalecimento da nova organizao institucional do setor. Regulamentado pelas Resolues Normativas n 2, n 7 e n 12 do Conselho Gestor do FNHIS, o Termo de Adeso estabelece como requisitos que prefeituras e governos estaduais assumam o compromisso de elaborar seus planos de habitao de interesse social, alm de constiturem o fundo de habitao de interesse social e seu conselho gestor.

Aula 05

O FNHIS um fundo composto basicamente por recursos oramentrios, que podem ser associados a recursos onerosos, inclusive os do FGTS, bem como a linhas de crdito de outras fontes. De forma compatvel com o carter descentralizado com que foi institudo o SNHIS, a lei estaDe acordo com o artigo 12 da Lei 11.124/2005, belece que os recursos do FNHIS que est sua disposio na Biblioteca Virtual desdevam ser aplicados por intermte Curso. Caso voc precise de instrues para ter dio dos estados, Distrito Federal e acesso Biblioteca Virtual, entre em contato com seu municpios que, para receberem tutor, que dar todas as orientaes necessrias. os repasses, devem cumprir o conjunto de condies seguintes: constituir Fundo com dotao oramentria prpria, destinado a implementar Poltica de Habitao de Interesse Social, e receber os recursos do FNHIS; constituir Conselho que contemple a participao de entidades pblicas e privadas, bem como de segmentos da sociedade ligados rea de habitao; apresentar Plano Habitacional de Interesse Social (PLHIS), considerando as especificidades do local e da demanda; firmar termo de adeso ao SNHIS; elaborar relatrios de gesto; observar os parmetros e diretrizes para concesso de subsdios no mbito do SNHIS.

147

A Lei determina tambm que a aplicao dos recursos do FNHIS em reas urbanas deve submeter-se poltica de desenvolvimento urbano expressa no plano diretor (...) ou, no caso de Municpios excludos Conforme pargrafo 2 do artigo 11 da Lei dessa obrigao legal, em legisla11.124/2005. Confira na Biblioteca Virtual do o equivalente, confirmando Curso, onde voc tambm encontrar a Lei n 11.578/2007. a necessidade de integrao da poltica de habitao poltica de desenvolvimento urbano e dando relevo figura do plano diretor. No final de 2007, foi sancionada a Lei n 11.578, alterando a Lei n 11.124/2005 para permitir o repasse de recursos do FNHIS a entidades privadas sem fins lucrativos, marcando uma conquista histrica dos movimentos de luta por moradia, que reivindicavam o acesso direto de associaes e cooperativas aos recursos do Fundo. Estas entidades podero obter repasse de recursos do FNHIS para a proviso habitacional orientada para famlias de baixa renda, observados alguns requisitos, como o funcionamento regular da entidade por no mnimo trs anos, a definio de valor limite por projeto e por entidade e a participao em chamada pblica para seleo dos projetos. Com a criao do SNHIS, consolida-se a idia de que as polticas habitacionais dos trs nveis de governo precisam estar articuladas entre si, ordenadas atravs de planos habitacionais e submetidas a instncias de participao e controle social para que os recursos de subsdio do FNHIS possam ser repassados aos estados e municpios.

Plano Nacional de Habitao (PlanHab)

A Secretaria Nacional de Habitao do Ministrio das Cidades est elaborando o PlanHab, etapa essencial para a implantao da nova Poltica Nacional de Habitao. Embora a elaborao do PlanHab deva ser entendida como um processo cumulativo e progressivo de trabalho conjunto envolvendo todos os atores pblicos, privados e sociais que operam e so beneficirios da poltica habitacional, a primeira verso do Plano est prevista para ser divulgada ainda no primeiro semestre de 2008. Essa primeira proposta ser apresentada pelo Governo Federal s suas instncias participativas e, a partir de ento, ocorrero novas rodadas de discusso e pactuao com a sociedade sobre as principais estratgias do PlanHab.

148

O PlanHab parte de um processo de planejamento habitacional, que pressupe revises peridicas e articulao com outros instrumentos de planejamento e oramento, como o Plano Plurianual (PPA). Dever ser realimentado atravs de avaliaes e monitoramento peridico da poltica habitacional. Seu horizonte final o ano de 2023, com revises nos anos de elaborao dos PPAs: 2011, 2015 e 2019. O PlanHab deve articular as instncias de governo e superar a disperso das aes e programas habitacionais. Neste sentido, ser essencial estabelecer novos arranjos institucionais e articular as fontes de recursos pblicos e sob gesto pblica. Alm disso, devero ser criadas as condies para ampliar a atuao do setor privado e mobilizar os movimentos sociais para contribuir na superao do dficit habitacional. Como plano-mestre da poltica habitacional no Brasil, o PlanHab deve conter: cenrios que levem em conta os indicadores macroeconmicos (PIB, inflao, emprego e renda), o crescimento demogrfico, a evoluo das necessidades habitacionais, a receita das vrias fontes de financiamento habitacional e as perspectivas de atendimento dos programas habitacionais existentes e previstos; metas fsicas e financeiras, com base em prioridades e critrios regionais e de acordo com o perfil do dficit habitacional; a forma de articulao dos recursos dos trs nveis de governo na implementao dos programas e projetos habitacionais, materializada no Sistema Nacional de Habitao; proposta de uma nova articulao institucional do conjunto de atores pblicos, privados e demais agentes sociais afetos ao setor habitacional, a partir do Sistema Nacional de Habitao (SNH), de forma a garantir que possam cumprir seus papis na implementao do PlanHab; definio dos mecanismos e instrumentos de regulamentao e fomento produo de mercado e ampliao da cadeia produtiva; proposta de articulao dos programas de carter nacional e linhas de financiamento nas quais sejam consideradas as diversas fontes de recursos a serem utilizadas; diretrizes para priorizar o atendimento da populao de baixa renda, garantindo mix entre recursos onerosos e subsidiados para focalizar os segmentos onde se concentra o dficit;

Aula 05

149

outros critrios, alm da renda familiar, para definir a faixa prioritria de atendimento, como a renda familiar per capita e a indicao de grupos conforme sua capacidade de pagamento em relao aos custos de financiamento das diferentes fontes de recursos.

Para que suas diretrizes e metas se consolidem com base em pactos e propostas construdas coletivamente, a elaborao do PlanHab deve contemplar a participao das vrias instncias de controle social que atuam no setor habitacional e garantir uma interlocuo privilegiada com os entes federativos (prefeituras e governos de Estado). Os principais interlocutores e estratgias propostas so: canais institucionais de controle social e participao, como o Conselho das Cidades e seu Comit Tcnico de Habitao, o Conselho Curador do FGTS e o Conselho Gestor do FNHIS; Frum Nacional dos Secretrios de Habitao de Desenvolvimento Urbano e Associao Brasileira de Cohab (ABC); grupo de acompanhamento do PlanHab - formado por representantes do Comit Tcnico de Habitao do ConCidades, Conselho Gestor do FNHIS e Conselho Curador do FGTS; oficinas com segmentos sociais especficos, como movimentos de moradia, empresrios, sindicatos, categorias profissionais, associaes de municpios, etc.; seminrios com especialistas do setor habitacional e reas afins; cinco seminrios regionais como momentos de participao e consulta sociedade.

O PlanHab deve orientar a elaborao dos planos habitacionais dos estados e municpios. Por essa razo, deve ser acompanhado com ateno pelos gestores municipais, que, nesse momento, iniciam a elaborao dos Planos Municipais de Habitao.

Desenvolvimento Institucional (DI)

O DI um instrumento estratgico da PNH, concebido para dar suporte ao edifcio em que se baseia a nova poltica. Consiste em um conjunto de aes que visam:

150

a integrao e a cooperao entre os trs nveis de governo; a articulao entre os agentes pblicos, privados e os atores sociais; a capacitao dos agentes pblicos e sociais para exercerem com autonomia e capacidade tcnica a implementao da nova poltica, atravs de diferentes recursos metodolgicos, valorizando as formas interativas, como este curso, por exemplo; a modernizao organizacional e tcnica dos organismos estaduais, municipais e metropolitanos, o que implica apoio aos organismos especficos de formulao, coordenao e implementao das polticas de habitao nessas trs esferas, bem como no incentivo formao de agentes promotores de natureza social (cooperativas, associaes de moradores); a atualizao do quadro legal e normativo no mbito federal e nos demais nveis de governo, inclusive na instncia metropolitana, atravs do estmulo e apoio consolidao das polticas urbanas e habitacionais em instrumentos discutidos e legitimados pela sociedade.

Aula 05

A esse respeito, sugerimos que voc retome o artigo da primeira aula deste Curso.

Ainda no campo do desenvolvimento institucional, lembramos que est em construo o Sistema de Informao, Avaliao e Monitoramento da Habitao (Simahab). Pela complexidade, dimenso e gravidade social da questo habitacional, a informao qualificada de suma importncia. impossvel realizar uma boa gesto se no conhecermos devidamente o problema habitacional. E todos sabemos que no Brasil a informao escassa e imprecisa, em particular no caso da habitao, em que mesmo organismos oficiais como o IBGE no podem ser usados como referncia para, por exemplo, entre outros que poderiam ser lembrados, medirmos o dficit habitacional. Dispor de informaes sistematizadas e de ferramentas de anlise capazes de contribuir no entendimento da dinmica social de produo dos assentamentos precrios nas cidades brasileiras fundamental para, como indica Maricato (2001), criar a conscincia da cidade real.

151

Pela complexidade, dimenso e gravidade social da questo habitacional, a informao qualificada de suma importncia. impossvel realizar uma boa gesto sem conhecer bem o problema.
O Simahab deve eleger e construir indicadores habitacionais que informem sobre a situao da habitao no Brasil e, tambm, sobre a poltica, os programas e as aes efetivadas Pas afora pelos agentes pblicos, privados e pela sociedade civil, assim como, ainda, sobre os investimentos realizados, de forma a subsidiar o processo decisrio e permitir que se avaliem as realizaes no campo da habitao. Estados e municpios devem se empenhar na montagem de sistemas semelhantes, que se articulem e apiem o sistema nacional. O DI faz parte do escopo de programas e aes habitacionais desenvolvidos pelo Governo Federal, como o Programa Intervenes em Favelas, o Apoio Proviso Habitacional de interesse Social na modalidade Assistncia Tcnica e o Pr-Moradia. Recursos para DI podem ser acessados, tambm, por meio de programas projetados especialmente para essa finalidade, como o de Apoio Elaborao de Planos Habitacionais de Interesse Social (PLHIS).

Sistemas municipais de habitao

Como j mencionado anteriormente, para aderir ao Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social (SNHIS), preciso que o ente federado firme um Termo de Adeso. Esse dispositivo fundamenta a relao de parceria e integrao entre os estados, o Distrito Federal, os municpios e a Unio, e permite o acesso aos recursos articulados no mbito do FNHIS. No contexto de estruturao do sistema como um todo (ou, em outras palavras, do Sistema Nacional de Habitao), o municpio tem papel altamente relevante, visto que a ele compete o ordenamento territorial atravs dos planos diretores, dos quais a Lei Federal exige, em consonncia com seus ditames, a definio das diretrizes que levaro ao cumprimento da funo social da propriedade.

Para 2008, foram reservados R$ 13,72 milhes do Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social para apoiar planos de habitao nos municpios com mais de 20 mil habitantes ou integrantes de regies metropolitanas.

152

Tal como o Sistema Nacional de Habitao e os sistemas estaduais, o Sistema Municipal deve contar com um rgo central responsvel pela formulao, coordenao e execuo da poltica municipal de habitao, papel que pode ser desempenhado por uma secretaria municipal ou por outro rgo especfico responsvel pelo tema. preciso destacar que a existncia pura e simples do organismo no responde ao que se requer; a realidade brasileira torna indispensvel a capacitao de quadros tcnicos da grande maioria dos municpios para que possam desempenhar as funes devidas, coisa a que se prestam os programas de DI, sobre os quais j informamos.

Aula 05

Os conselhos municipais devem se orientar pelos princpios da democratizao, controle social e transparncia dos processos decisrios, e deles devem participar entidades pblicas e privadas, bem como representantes dos segmentos sociais ligados rea de habitao, garantindo aos movimentos populares 25% do total de vagas, condies constantes da Lei 11.124/2005 para que sejam acessados os recursos do FNHIS. Compete-lhes, Veja na Biblioteca Virtual do Curso o artigo 18 da nos termos da Lei, observadas as reLei 11.124/2005, j citada aqui. gras emanadas do conselho Gestor do FNHIS, fixar critrios para a priorizao de linhas de ao, alocao de recursos e atendimento dos beneficirios dos programas habitacionais. Ao Conselho Municipal cabe, portanto, a gesto do Fundo Municipal de Habitao, que deve ser constitudo com dotao oramentria prpria, destinando-se implementao da poltica municipal de habitao de interesse social e recepo dos recursos do FNHIS. Os conselhos e fundos j existentes nos municpios sero admitidos no mbito do SNHIS, desde que sejam compatveis com os requisitos da Legislao Federal. Devemos obserUma alternativa para o caso de existirem conselho e fundo no compatveis adequar os mesmos s citavar, ainda, que os recursos carreados ao das exigncias, ao que tende a ser menos morosa fundo estadual podem ser transferidos que a criao de novos. aos fundos municipais, num mecanismo de transferncia fundo a fundo. Estamos vivendo um momento muito propcio formao dos sistemas municipais de habitao, em que as exigncias derivadas da legislao e das normativas da escala federal vm acompanhadas de estmulos e incentivos que se concretizam em recursos transferidos aos municpios para que possam operar. Em janeiro deste ano (2008), foram anunciados

153

os resultados da seleo para acesso aos recursos do FNHIS em 2008. Do montante de R$ 900 milhes, foram reservados R$ 13,72 milhes para o apoio elaborao de planos de habitao (PLHIS) pelos municpios de todas as grandes regies brasileiras que tenham populao superior a 20 mil habitantes ou sejam integrantes de regies metropolitanas. O critrio, fixado pelo Conselho Gestor do FNHIS, coincide com o perfil dos municpios para os quais o Estatuto da Cidade exige planos diretores municipais, confirmando a necessria articulao entre poltica urbana e habitacional que comentamos no incio deste texto.

O Plano Habitacional de Interesse Social (PLHIS)

Dadas a complexidade e a abrangncia da questo habitacional, seu enfrentamento no uma tarefa fcil para qualquer nvel de governo. O municpio, no novo quadro resultante da implementao do Sistema Nacional de Habitao, passa a ser protagonista, com a atribuio de mobilizar, otimizar, fiscalizar, articular e adequar os agentes, instrumentos e recursos necessrios, de forma que se garanta a participao direta da sociedade na definio e no controle das prioridades e dos programas. Nessa perspectiva, o PLHIS constitui-se em instrumento de articulao da poltica municipal de habitao poltica urbana e ao plano diretor e com a poltica estadual e nacional para o setor, alm de articular, entre si, as vrias componentes da poltica de habitao local. O PLHIS deve servir, ainda, como instrumento de controle, monitoramento e avaliao de seus prprios resultados. O PLHIS deve conter, no mnimo, um diagnstico do setor habitacional e um plano de ao. O diagnstico deve reunir informaes que permitam elucidar as razes e a evoluo do problema habitacional e, ao mesmo tempo, registrar e avaliar as solues encontradas pela municipalidade. Deve traar um diagnstico das necessidades habitacionais atuais e estimar sua evoluo no Caso o municpio queira solicitar recursos do PLHIS, tempo. O plano de ao, por sua vez, condeve, alm disso, apresentar proposta metodolgica siste no delineamento das estratgias para para a realizao dos trabalhos de elaborao do Plano fazer frente aos principais problemas, especialmente no que se refere habitao de interesse social. Dele devem constar:

154

as diretrizes e objetivos da poltica local de habitao; as linhas programticas e as aes; as metas a alcanar e uma estimativa dos recursos necessrios para atingi-las, por programas ou ao, identificando as fontes existentes; e os indicadores que permitam medir a eficcia do planejamento;

Aula 05

So possveis vrios arranjos ou combinaes entre os contedos do plano diretor e do PLHIS, e no tocante aos instrumentos diretamente relacionados questo habitacional. Vejamos, por exemplo, que a regulamentao das ZEIS pode se dar parcial ou integralmente no corpo do Plano Diretor, mas nada obsta que o plano diretor delimite as ZEIS e fixe suas diretrizes gerais para que o detalhamento se faa no mbito do PLHIS, no esquecendo que as ZEIS so zoneamentos que exigem a aprovao do legislativo, enquanto que o PLHIS pode ou no ser lei. O PLHIS deve ser elaborado com acompanhamento social e considerando os instrumentos locais do ciclo de gesto oramentrio-financeira, tais como o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e a Lei Oramentria Anual (LOA).

Consideraes finais
Em 2007, de forma indita, ao ser includo no rol de aes do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) o tema da urbanizao de assentamentos precrios, foi considerado pelo Governo Federal como um dos eixos fundamentais para a consecuo do desenvolvimento econmico e social do pas. O governo vai injetar, por meio do PAC, R$ 106,3 bilhes no setor habitacional at 2010. O montante contabiliza recursos oriundos ou geridos pela Unio, investimentos do setor privado e contrapartida de estados, municpios e muturios. O balano de um ano do PAC, realizado em janeiro de 2008, mostrou que foram investidos R$ 33,9 bilhes em habitao, enquanto as contrapartidas estaduais e municipais trouxeram outros R$ 7,9 bilhes para o setor, totalizando R$ 41,8 bilhes em 2007. O PAC selecionou 544 projetos de urbanizao de favelas, de todos os estados e de 282 municpios, com investimentos de R$ 10,7 bilhes. Destes, R$ 9,4 bilhes foram contratados, beneficiando 723 mil famlias. Em dezembro ltimo, 32,3% dos projetos estavam em licitao e 6,4% com obras iniciadas.

155

Dados constantes do documento Balano PAC 1 ano. Voc pode acompanhar o andamento do PAC em www. brasil.gov.br/pac acessado em 09/05/2008

Foram selecionados, tambm, 1.112 projetos de produo de moradias, de todas as unidades da Federao e de 1.024 municpios, representando R$ 854,5 milhes em investimentos do OGU. At dezembro de 2007, foram contratados R$ 276 milhes, beneficiando 14 mil famlias.

De fato, repetindo a expresso usada por um conhecido urbanista em recente depoimento, nunca houve tanto dinheiro para programas de saneamento e habitao no Brasil. E, mais que isso, nunca se priorizou, como agora, o atendimento s necessidades habitacionais da populao de mais baixa renda, o que vem sendo feito atravs da ampliao dos recursos de subsdios para a construo habitacional e por meio de programas de urbanizao de favelas direcionados ao setor pblico, conjugando financiamento e recursos a fundo perdido. Estamos vivendo um perodo que, do ponto de vista da disponibilizao de recursos para polticas de interesse social, supera as expectativas mais otimistas.

o caso de Santo Andr, em que o cenrio mais otimista delineado pelo PMH, aprovado no incio de 2006, foi ultrapassado de longe pelos recursos oriundos do PAC-Habitao R$ 120 milhes, dos quais R$ 85,2 milhes do OGU, R$ 17,8 milhes do BNDES e R$ 17 milhes de contrapartida do municpio.

Palavras de Demetre Anastassakis em entrevista publicao Retrato do Brasil (dez 2007/jan 2008). Na poca, ele era presidente do Instituto de Arquitetura do Brasil.

Os especialistas na questo habitacional, no entanto, esto preocupados diante de tal abundncia de crdito, que fez disparar o preo dos terrenos, o que pode levar s conseqncias aventadas por ROLNIK (2008): Podemos estar diante de uma situao, que j se verificando em nossas cidades, em que o subsdio vai parar no bolso dos proprietrios de terrenos, drenando a capacidade de estes atingirem quem mais precisa e reiteradamente jogando os pobres para fora das cidades e de suas reas mais consolidadas e com infra-estrutura. O enfrentamento dessa situao, induzindo o mercado a redirecionamento de recursos, segundo ela, possvel exatamente atravs dos instrumentos previstos nos planos diretores participativos, que podem limitar a captura de investimentos pblicos por parte dos mecanismos de valorizao imobiliria e ampliar o acesso terra urbanizada e subutilizada para os mais pobres, desde que continua se supere a fragilidade tcnico-institucional e vulnerabilidade poltica das gestes municipais s presses dos interesses por lucros imediatos, pouco comprometidos com a sustentabilidade das cidades.

156

Esse um alerta que no deve ser desconsiderado. Pelo contrrio, deve fazer redobrar os esforos dos governos e da sociedade para que se evolua rapidamente no processo de construo articulada de uma poltica urbana e habitacional mais justa e inclusiva.

Aula 05

Na aula 6, voc vai ver o que precisa ser feito para que os Planos Diretores possam ser colocados em prtica e transformar para melhor as nossas cidades.

157

Bibliografia
BRASIL. Lei n 10.257, de 10 de julho de 2001. Estabelece diretrizes gerais da poltica urbana. BRASIL. Lei n 11.124, de 16 de junho de 2005. Dispe sobre o Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social (SNHIS), cria o Fundo Nacional de Interesse Social (FNHIS) e institui o conselho gestor do FNHIS. BRASIL. Comit Gestor do PAC. Balano PAC 1 Ano. Braslia, 22 jan. 2008. ______. Ministrio das Cidades. Plano diretor participativo: guia para elaborao pelos Municpios e cidados. Braslia: Ministrio das Cidades; Confea, 2005. ______ Ministrio das Cidades. Secretaria Nacional de Programas Urbanos. Poltica Nacional de Habitao. Caderno MCidades, n. 4. Braslia: Ministrio das Cidades, 2005. ______ Ministrio das Cidades. Secretaria Nacional de Habitao. Guia bsico dos programas habitacionais. Braslia: Ministrio das Cidades, 2007. BRUNO, F.; DENALDI, R.Parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios e a funo social da propriedade: notas acerca de uma experincia. Revista culum Ensaios, 2 sem. 2006. Campinas: CEATEC PUC-Campinas. DENALDI, Rosana. Polticas de urbanizao de favelas: evoluo e impasses. Tese de doutorado. So Paulo: FAUUSP, 2002. ______ Estratgias de enfrentamento do problema: favela. In: SANTA ROSA, Junia (Org.). Poltica habitacional e a integrao urbana de assentamentos precrios: parmetros conceituais, tcnicos e metodolgicos. Ministrio das Cidades, Secretaria Nacional de Habitao, 2007. FERREIRA, Joo S. W. MOTISUKE, Daniela. A efetividade da implementao de Zonas Especiais de Interesse Social no quadro habitacional brasileiro: uma avaliao inicial. In: BUENO, Laura; CYMBALISTA, Renato (Org.). Planos diretores municipais: novos conceitos de planejamento territorial. So Paulo: Annablume, 2007. FUNDAO JOO PINHEIRO. Dficit habitacional no Brasil 2005. Fundao Joo Pinheiro: Belo Horizonte, 2006.

158

INSTITUTO PLIS. Estatuto da Cidade: guia para implementao pelos municpios e cidados. Braslia: Cmara dos Deputados: CEDI, 2001. ______ Subsdios para a implementao do Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social pelos Estados e Municpio visando a promoo do direito moradia. So Paulo: Instituto Plis, nov. 2007. MARICATO, Ermnia. Brasil, cidades: alternativas para a crise urbana. Petrpolis: Vozes, 2001. ______ Metrpole na periferia do capitalismo: ilegalidade, desigualdade e violncia. So Paulo: Hucitec, 1996. RETRATO DO BRASIL. Publicao mensal. Editora Manifesto. So Paulo, n.6, dez. 2007- jan. 2008. ROLNIK, Raquel. Habitao, soluo ou reproduo do caos? Jornal de Braslia, Braslia, 07 jan. 2008. SANTO ANDR, Prefeitura. Plano Municipal de Habitao. Santo Andr: PMSA, 2006. SCHECHINGER, Carlos M. El debate por reformas al suelo urbano en Amrica Latina. Documento apresentado no Foro sobre reforma urbana y desarrollo territorial: experiencias y perspectivas de aplicacin de las Leyes 9 de 1989 y 388 de 1997 en Colombia. Bogot: Alcadia Mayor de Bogot, Lincoln Institute and Land Police, Cider de la Universidad de los Andes, 22-23 abr. 2003. Mimeo.

Aula 05

159

Nesta aula, faremos uma reflexo sobre o desafio que adotar aes concretas para transformar em realidade as diretrizes contidas no Plano Diretor. Voc ver quais so as condies mnimas para este sistema de gesto, tanto no que compete administrao municipal quanto aos setores organizados da sociedade. Duas aes devem ser iniciadas simultaneamente: analisar o Plano Diretor quanto a sua aplicabilidade imediata e promover a reorganizao interna da prefeitura que propicie uma gesto integrada e participativa do plano. A gesto democrtica, compartilhada, bem instruda, consistente e disciplinada produz uma sinergia social capaz de alavancar a execuo do Plano Diretor e do desenvolvimento urbano, construindo a cultura poltica de direitos.