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PARECER N 001/2009/JURDICO/CNM INTERESSADO: PREFEITOS DE DIVERSOS MUNICPIOS BRASILEIROS ASSUNTO: DA CONTRIBUIO SINDICAL DOS SERVIDORES PBLICOS ESTATUTRIOS MUNICIPAIS.

DA CONSULTA: Trata-se de consulta formulada por diversos prefeitos municipais sobre a legalidade da cobrana (judicial e extrajudicial) da contribuio sindical dos servidores pblicos municipais estatutrios.

DO PARECER: 1. Da Contribuio Sindical: Em que pese a discusso acerca da legalidade do pagamento da contribuio sindical pelos servidores pblicos estatutrios no seja recente, este tema voltou a ser alvo de anlises e estudos mais profundos aps a publicao, pelo Ministrio do Trabalho e Emprego, da Instruo Normativa n 1, de 30 de setembro de 2008, a qual dispe sobre a cobrana da contribuio sindical dos servidores e empregados pblicos. A atual contribuio sindical corresponde ao antigo imposto sindical, criado em 1940, pelo Decreto n 2.377. A nomenclatura foi alterada pelo decreto-lei n 27, de 14 de novembro de 1966, o qual conferiu nova redao ao art. 217 do Cdigo Tributrio Nacional. Em 1967, o Decreto-Lei n 229 ratificou a nova denominao, que se mantm at os dias de hoje. De fato, a denominao de imposto no era a mais acertada, uma vez que somente uma parte da

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arrecadao era destinada ao Estado, ao passo que a maior parte era dividida pelo sistema sindical.1 Conforme Srgio Pinto Martins,2
agora, fala-se contribuio sindical, indicando que sua arrecadao vinculada a uma finalidade, que o custeio do sistema sindical, sendo que parte do valor arrecadado ser devido ao Estado. Trata-se de contribuio de interesse de categoria profissional e econmica, nos termos do art. 149 da Constituio.

Na Consolidao das Leis do Trabalho (CLT), diploma que regulamenta as contribuies aos entes sindicais, a contribuio sindical est regulada entre os artigos 578 e 610. Ser recolhida anualmente e de uma s vez. Para os empregados, o valor descontado corresponde remunerao de um dia de trabalho. A contribuio sindical a nica contribuio que, efetivamente, obrigatria para todos os membros das categorias profissionais, econmicas, de autnomos e profissionais liberais , independentemente de serem ou no associados a sindicatos.3 Conforme recm visto, o surgimento da atual contribuio sindical deu-se em 1940. Com o advento da Constituio Federal de 1988, o disposto no art. 8 , IV, recepcionou essa contribuio compulsria, apesar da regra geral do caput do art. 8 o qual desautorizaria tal recepo, pois prescreve o princpio da liberdade sindical. Para Amauri Mascaro Nascimento,4 o imposto sindical (hoje contribuio sindical) compulsrio (sobre todos que integram uma categoria, scios ou no do sindicato), do tipo tributrio, com o qual o Estado pretendeu dar uma fonte de recursos para os sindicatos. Importante que se aprecie, outrossim, a natureza jurdica do instituto em questo. A posio majoritria inclina-se no sentido de que a contribuio sindical possui natureza jurdica
1 2

MARTINS, Srgio Pinto. Contribuies Sindicais. So Paulo: Editora Atlas, 1998, p. 57. Idem, ibidem. 3 Art. 579, da CLT: A contribuio sindical devida por todos aqueles que participarem de uma determinada categoria econmica ou profissional, ou de uma profisso liberal, em favor do sindicato representativo da mesma categoria ou profisso ou, inexistindo este, na conformidade do disposto no art. 591. 4 NASCIMENTO, Amauri Mascaro. Compndio de Direito Sindical. 4 ed. So Paulo: LTr, 2005, p. 262.
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de tributo. Seu carter compulsrio e sua exigibilidade possui respaldo no artigo 149 da Constituio Federal, nos artigos 578 e seguintes da Consolidao das Leis do Trabalho e no inciso I do artigo 217 do Cdigo Tributrio Nacional. Outro argumento a ratificar a tese majoritria, ou seja, reconhecendo a natureza tributria da contribuio sindical, a prpria insero do instituto na previso do art. 3 do CTN (Cdigo Tributrio Nacional), o qual estabelece que tributo a "prestao pecuniria compulsria, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que no constitua sano de ato ilcito, instituda em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada". Ademais, seu pagamento devido por todos os que se enquadram, a teor da lei, nos conceitos de categorias profissionais, econmicas, de autnomos e de profissionais liberais, independentemente de uma filiao efetiva dos contribuintes na entidade sindical. Assim, por possuir natureza tributria, a contribuio sindical fica submetida aos princpios do Direito Tributrio, no sendo possvel, por tal motivo, outorgar uma interpretao ampliativa para seus fatos geradores, assim como dilatar o universo dos sujeitos passivos da obrigao tributria.

2. Dos Servidores Pblicos: Os servidores pblicos lato sensu ou agentes estatais representam o gnero de inmeras espcies, dentre elas, os servidores pblicos estatutrios, os contratados por prazo determinado e os empregados pblicos. As duas primeiras espcies so regidas por regras especficas, diferentemente dos empregados pblicos, regidos pela Consolidao das Leis do Trabalho e pela legislao trabalhista em geral.

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No entender de Maria Sylvia Zanella Di Pietro,5 servidores pblicos so pessoas fsicas que prestam servio ao Estado (Administrao Direta e Indireta). Compreendem os servidores estatutrios (sujeitos ao regime estatutrio e ocupantes de cargos pblicos); os empregados pblicos (submetidos ao regime celetista e ocupantes de empregos pblicos); e os temporrios (exercentes de funo pblica, no vinculados a cargos ou a empregos pblicos). Quando traa diferenas entre o regime estatutrio e o trabalhista, Maral Justen Filho esclarece que o vnculo trabalhista somente se instaura mediante um contrato de trabalho, enquanto o vnculo estatutrio iniciado por meio de um ato administrativo unilateral do Estado.6 Oportuno lembrar que todos os atos da Administrao Pblica so pautados pelos ditames constitucionais. Assim, mesmo quando a Administrao emprega mo-de-obra pelo regime celetista (em tese, equiparando-se aos empregadores privados), a existncia de tal contrato de trabalho no derroga toda a disciplina constitucional e legal acerca da Administrao Pblica.7 Ou seja, o vnculo de emprego com a Administrao Pblica, embora apresente natureza trabalhista, no formado exatamente nos mesmos moldes que regem as relaes entre os particulares, em que o mbito da autonomia privada muito mais amplo. Nos moldes do art. 3 da CLT,8 empregado toda pessoa fsica que habitualmente presta servios outra pessoa (fsica ou jurdica), sob os comandos desta e, em contrapartida, recebe um salrio. Nas relaes puramente administrativas entre a Administrao Pblica e seus servidores (estatutrios e contratados emergencialmente), portanto, a Consolidao Trabalhista no pode e no deve ser aplicada, sob pena de desrespeitar a legislao prpria do ente.

5 6

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 18 ed. So Paulo: Atlas, 2005, p. 445-446. JUSTEN FILHO, Maral, op cit., p. 593. 7 Nesse sentido, cita-se o Recurso de Revista n 1.051/2002-003-05-40.5. 8 Art. 3 Considera-se empregado toda pessoa fsica que prestar servios de natureza no eventual a empregador, sob a dependncia deste e mediante salrio.
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Nota-se que em nenhuma ocasio a CLT deve ser aplicada para regulamentar a relao entre servidores estatutrios e emergenciais e os entes pblicos aos quais esto ligados pois so a eles vinculados por meio de regimes jurdicos nicos ou por contratos administrativos especficos. A fim de exemplificar o que se afirma, colacionam-se algumas decises judiciais. Vejamos:
EMENTA: SERVIDOR PBLICO MUNICIPAL SOB REGIME ESTATUTRIO. DESCONTO EM FOLHA DA "CONTRIBUIO SINDICAL" PREVISTA NOS ARTIGOS 149 DA CF E 579 DA CLT. LIBERDADE SINDICAL. AUSNCIA DE PREVISO LEGAL ESPECFICA. A CONTRIBUIO SINDICAL prevista no art. 579 da CLT s cabvel na adoo do regime jurdico da CLT, no no estatutrio, dada a inexistncia de lei prpria, sendo inaplicvel ao ente pblico a regulamentao trabalhista consolidada. A "CONTRIBUIO Confederativa" anual, prevista no art. 8, IV, da CF, s compulsria para os filiados ao sindicato, dada a liberdade SINDICAL garantida nos artigos 5, XVII e 8, V da CF (Processo n 1.0027.00.009810-6/001; Relator: Des. Carreira Machado; 4 Cmara Cvel do Tribunal de Justia do Estado de Minas Gerais; Data de publicao: 10/05/2005) (Grifou-se).

EMENTA: APELAO

CVEL.

DIREITO

ADMINISTRATIVO.

SERVIDOR

PBLICO. MUNICPIO DE CATUPE. DIFERENAS SALARIAIS, AVISO PRVIO, 13 SALRIO, FRIAS, FGTS, SEGURO-DESEMPREGO, ADICIONAL DE INSALUBRIDADE. IMPOSSIBILIDADE DE APLICAO DA CLT. RELAO JURIDICA REGIDA PELO REGIME ESTATUTRIO. I Afastada a preliminar de cerceamento de defesa pelo indeferimento de oitiva do preposto do Municpio. A matria vertida nos autos unicamente de direito, estando suficientemente comprovada documentalmente. II Impossibilidade de reconhecimento autora de direitos decorrentes do regime celetista, quando sua relao jurdica com o Municpio sempre se pautou na legislao estatutria, quer ao tempo do desempenho de cargo em comisso, quer ao tempo da contratao temporria.

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III Adicional de insalubridade. Precluso. Tendo sido a questo decidida quando do indeferimento da prova pericial requerida, transcorrendo in albis o prazo para recurso, impossibilitada resta sua apreciao. IV Afigura-se inovao em grau recursal o questionamento acerca da legalidade e constitucionalidade do procedimento adotado na dispensa da servidora, ao argumento que o mesmo afrontara o contraditrio e a ampla defesa. No deve ser conhecida tal irresignao, sob pena de violao ao princpio do duplo grau de jurisdio e ao art. 515, 1, do CPC. REJEITARAM A PRELIMINAR E NEGARAM PROVIMENTO APELAO, NA PARTE EM QUE CONHECIDA. (Apelao Cvel n 70006913701, Terceira Cmara Cvel, Tribunal de Justia do RS, Relator: Matilde Chabar Maia, Julgado em 19/2/2004) (Grifado).

Conforme as mencionadas explicaes, no resta dvida acerca da gritante diferenciao que existe entre o regime estatutrio e o regime da CLT, at mesmo porque a relao estatutria se governa pelo princpio da legalidade (art. 37, caput, da CF/1988), diversamente da relao de emprego, baseada no fato.9

3. Da inexigibilidade da contribuio sindical: Conforme j referido, a contribuio sindical est prevista na parte final do inc. IV, do art. 8 da Carta Magna, a saber:
Art. 8 livre a associao profissional ou sindical, observado o seguinte: [...] IV a assemblia geral fixar a contribuio que, em se tratando de categoria profissional, ser descontada em folha, para custeio do sistema confederativo da representao sindical respectiva, independentemente da contribuio prevista em lei (Grifado).

Aplicao do Princpio da Primazia da Realidade ao Direito do Trabalho. Sobre o assunto, Princpios de Direito do Trabalho, da Editora LTr, de Amrico Pl Rodriguez.
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Como possvel observar, a parte final do dispositivo em comento prev a contribuio sindical, a qual regulada por lei. Assim o sendo, o inciso em questo no autoaplicvel, pois no possui eficcia plena. Sua eficcia limitada, pois necessita de regulamentao infraconstitucional. No que tange aos empregados (privados e pblicos), a regulamentao j existia (CLT) e foi recepcionada pela Constituio Federal.10 A dvida persiste, no entanto, quando os descontos so efetuados dos servidores pblicos estatutrios. Neste particular, a Consolidao das Leis Trabalhistas, conjunto de normas direcionadas aos empregados, presta-se a regulamentar a dita contribuio. Traz em seu artigo 578 e seguintes o complemento legal para a exigncia constitucional, tratando com mincias os detalhes atinentes contribuio sindical dos empregados. Ou seja, complementa a norma maior, conferindo-lhe eficcia e aplicabilidade. No que tange aos servidores pblicos (em sentido estrito), a norma constitucional estudada (art. 8, IV, parte final) no gera qualquer eficcia, pois tem sua aplicabilidade dependente de legislao ordinria que at os dias de hoje inexiste. Enquanto, ento, no for promulgada lei especfica prevista no art. 149 e no art. 8, IV, parte final, ambos da Carta de 1988, os ditos sindicatos de servidores pblicos no podem cobrar a contribuio sindical. Neste ponto, importante lembrar que o Ministrio do Trabalho e Emprego expediu uma instruo normativa dispondo sobre a cobrana da contribuio sindical dos servidores e empregados pblicos. Instrues normativas so atos normativos expedidos por autoridades administrativas. So normas complementares das leis, dos decretos, dos tratados e das convenes internacionais, e no podem transpor, inovar ou modificar o texto da norma que complementam. As instrues normativas visam a regulamentar ou implementar o que est previsto nas leis. So, portanto, inferiores a estas.

10

Nesse sentido: Recurso Extraordinrio n 180745/SP. Relator: Min. Seplveda Pertence; Julgamento: 24/03/1998; rgo Julgador: Primeira Turma. Publicao: DJ 08-05-1998, PP-00014.
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Inexistindo legislao especial (lei ordinria que tenha passado por todo o processo legislativo) que regule determinada matria, os servidores pblicos no podero sofrer descontos a ttulo de contribuio sindical. Nesse sentido, inclusive, posicionou-se o Ministrio do Trabalho e Emprego, o Ministrio do Planejamento, o Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul e o Tribunal de Contas do Estado de So Paulo. Ratificando o que se afirma, vejamos: a) Ministrio do Trabalho e Emprego MTE:
a. 1) Os funcionrios estatutrios dos nveis municipal, estadual e federal, regidos por lei especial, somente devero recolher a contribuio sindical aps a edio de lei que dispuser sobre a obrigatoriedade do seu recolhimento.11 a. 2) Os servidores pblicos regidos pelo regime estatutrio no esto sujeitos ao recolhimento da contribuio sindical. Caso haja, no entanto, servidores submetidos s normas da CLT, dever a administrao pblica proceder, em relao a estes, o desconto em folha e o respectivo recolhimento entidade sindical representativa .12

b) Ministrio do Planejamento:
Somente aps a edio de lei dispondo sobre a obrigatoriedade do recolhimento de contribuio sindical pelo servidor pblico, regido pela Lei 8.112/1990, ser vivel a adoo da medida cogitada pelas entidades sindicais.13

c) Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul TCE/RS:

[...] Alm desses argumentos contrrios a uma contribuio sindical compulsria, merece ser examinada a questo especfica referente possibilidade de
11

INFORMAO/JCOA/CONJUR/MTE/N 008/2002, aprovada pelo PARECER/CONJUR/MTE/N 149/2002. 12 Nota Tcnica n 37/2005, da Coordenao-Geral das Relaes de Trabalho, da Secretaria de Relaes de Trabalho, do Ministrio do Trabalho e Emprego. 13 Ofcio Circular n 7/SRH/MP, de 29 de maro de 2004.
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imposio desse "imposto" aos servidores pblicos, porque no pacfico o entendimento de que se lhes deva aplicar a regra do art. 8, in fine, da Carta Federal. A dvida, a respeito, ex-surge da constatao de que nem todos os dispositivos integrantes do art. 8 so aplicveis integralmente aos servidores pblicos, ao menos no como norma de aplicabilidade imediata, pois sua eficcia no plena, mas limitada (ou contida, se entendida vivel sua restrio posterior), o que implica na necessria edio de lei fixadora dos contornos do comando constitucional. Poder-se- dizer que a norma reguladora exigida j existe, sendo inclusive recepcionada pela Constituio Federal, pois se tratam das regras dos arts. 578 a 610 da Consolidao das Leis do Trabalho. A Consolidao das Leis Trabalhistas, contudo, no se aplica aos servidores pblicos, pelo menos no indistintamente, pois a maioria deles regida pelo Regime Jurdico nico, como o exigia o texto constitucional at o advento da EC 19/98, que o flexibiliza. Destarte, os servidores ditos estatutrios, a quem se confere estabilidade nos cargos, nos termos de lei, integrantes daquele regime jurdico nico, so regulados por suas leis especficas, os respectivos "Estatutos" editados pela Unio, Estados e Distrito Federal e Municpios, nos quais dever estar prevista a contribuio sindical pretendida. Isto significa que no vivel aplicar legislao trabalhista aos servidores pblicos, pelo menos aos estatutrios, porque no so eles "empregados", mas servidores pblicos regidos por legislao especfica. Como no existe dita legislao, o que ocorrer que se estar a proceder desconto compulsrio de remunerao do servidor sem autorizao legal, o que viola o princpio constitucional da irredutibilidade de vencimento, consagrada no inciso XV do art. 37 da CF/88.14

d) Tribunal de Contas do Estado de So Paulo TCE/SP:

[...] As manifestaes lanadas nos autos, das quais destaco a do GTP, so convergentes em reconhecer que:

14

Parecer n 65/2001.
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1) as contribuies sindicais conferidas ao sindicato, por mera liberalidade, somente podero efetivar-se mediante autorizao do associado sindicalizado; 2) aos servidores estatutrios no h qualquer obrigao de contribuio legal, ressalvadas aquelas que decorram de sua filiao sindical dentro do princpio de liberdade de associao. Com efeito, a previso legal do imposto sindical matria inserta na CLT que regula as relaes de trabalho nela previstas, nas quais no se encontram as do Estado com seus servidores, objeto do Estatuto dos Funcionrios Pblicos Civis do Estado (lei nmero 10.261/68) e do Estatuto dos Servidores Temporrios (lei nmero 500/74). Embora os tribunais reconheam que a contribuio sindical obrigatria dos servidores pblicos foi recepcionada pela Carta Magna (artigo 8), inexiste disposio infraconstitucional que discipline a forma de sua aplicao.15 (Grifado). [...]

Nota-se, portanto, que o recolhimento da contribuio sindical de servidor pblico est condicionado existncia de lei especfica que o regulamente. Como mostrado anteriormente, a prpria Constituio Federal condiciona a cobrana da contribuio sindical regulamentao legal: inciso IV, art. 8 que at os dias de hoje no existe. Comentando a respeito do assunto, Srgio Pinto Martins16 leciona que:
Entretanto, o art. 578 da CLT trata apenas de funcionrios privados e no pblicos. O inc. IV, do art. 8 da Constituio tambm diz respeito, apenas, aos funcionrios do setor privado e no pblico, pois, o 2, do art. 39 da Lei Maior no faz remisso ao art. 8 da Constituio. Haveria necessidade, portanto, de lei prpria para a cobrana da contribuio sindical. Sem lei no poderia ser exigida a contribuio sindical de funcionrios pblicos, salvo dos empregados pblicos que so regidos pela CLT.
15

Processo n 10243/026/97, Notificao Extrajudicial, sobre Contribuio Sindical Obrigatria, em que o Sindicato dos Servidores Pblicos do Estado de So Paulo tentou cobrar, inexitosamente, a contribuio sindical dos servidores estatutrios do Tribunal de Contas do Estado de So Paulo. 16 MARTINS, Srgio Pinto, op. cit., 1998.
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Em relao ao citado art. 578 da CLT, Isis Chamma Doetzer17 ensina:

Acontece que o artigo em questo refere-se to-somente a empregados, motivo pelo qual o melhor entendimento no sentido de que a contribuio sindical ser exigvel somente dos empregados pblicos celetistas. Para que os servidores estatutrios venham a ser atingidos por essa obrigatoriedade, haver necessidade de lei especfica. No momento em que a natureza jurdica da contribuio sindical foi definida como tributria, por fora do art. 149 da CF/88, atribuiu-se competncia exclusiva Unio para instituir contribuies sociais, implicando na ateno aos princpios da legalidade, da irretroatividade e da anterioridade. Assim, enquanto no sobrevenha lei prpria determinando o recolhimento da contribuio sindical aos servidores pblicos estatutrios, somente aqueles servidores regidos pela CLT tm essa imposio legal.

A inexistncia de lei especial que determine o recolhimento da contribuio sindical por parte de servidores pblicos estatutrios faz com que os descontos que atualmente existem sejam ilegtimos. Alm do argumento anterior, qual seja, a inexistncia de base normativa a regular a matria no mbito dos servidores pblicos, o que torna a cobrana da contribuio sindical dos servidores estatutrios ilegtima, por outro vis, tambm se pode chegar a essa mesma concluso. Imagine-se a situao hipottica de aplicao da CLT para regrar o recolhimento da contribuio sindical dos servidores pblicos. Em tais ocasies, os servidores pblicos se enquadrariam nos ditames legais que compem a expresso categoria profissional?

17

DOETZER, Isis Chamma. Contribuio Sindical dos Empregados. Artigo publicado na Revista ZENITE IDAF (Informativo de Direito Administrativo e LRF). Ano IV, n. 43, p. 712, fev. 2004/2005.
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Vigora no Brasil o sindicato por categoria. Ao contrrio de outros pases, 18 aqui no permitida, por exemplo, a criao de sindicatos por empresa, por dois bices: categoria e territorialidade. Isso ocorre porque a lei assim define os conceitos de categorias econmica e profissional, no art. 511 e seus pargrafos da Consolidao das Leis do Trabalho:
Art. 511. lcita a associao para fins de estudo, defesa e coordenao dos seus interesses econmicos ou profissionais de todos os que, como empregadores, empregados, agentes ou trabalhadores autnomos ou profissionais liberais exeram, respectivamente, a mesma atividade ou profisso ou atividades ou profisses similares ou conexas. 1 A solidariedade de interesses econmicos dos que empreendem atividades idnticas, similares ou conexas, constitui o vnculo social bsico que se denomina categoria econmica. 2 A similitude de condies de vida oriunda da profisso ou trabalho em comum, em situao de emprego na mesma atividade econmica ou em atividades econmicas similares ou conexas, compe a expresso social elementar compreendida como categoria profissional. 3 Categoria profissional diferenciada a que se forma dos empregados que exeram profisses ou funes diferenciadas por fora de estatuto profissional especial ou em conseqncia de condies de vida singulares. 4 Os limites de identidade, similaridade ou conexidade fixam as dimenses dentro das quais a categoria econmica ou profissional homognea e a associao natural.

Para Wilson de Souza Campos Batalha,

o que caracteriza os sindicatos, quer de categoria econmica, quer de categoria profissional, a solidariedade de interesses econmicos ou a similitude das

18

No Japo, por exemplo, o sindicalismo por empresa, conforme SANTOS, Enoque Ribeiro dos. Fundamentos do Direito Coletivo do Trabalho nos Estados Unidos da Amrica, na Unio Europia, no Mercosul e a Experincia Brasileira. Rio de Janeiro: Lmen Jris, 2005.
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condies de vida oriunda de profisso ou trabalho em comum, exercida em condies de identidade, similaridade ou conexidade.19

Arion Sayo Romita,20 por seu turno, afirma que:

A organizao sindical brasileira se baseia no conceito de categoria. Pode entender-se por categoria profissional o agrupamento (ideal) de todos os que apresentam os mesmos atributos derivados da situao de emprego na mesma atividade econmica.

Como visto, a conceituao de categoria profissional est presente no 2, do art. 511 da CLT. Assim a explica Eduardo Gabriel Saad: 21 Do exerccio do mesmo ofcio ou da mesma atividade num ramo econmico surge a similitude de condies de vida. Temos, a, as linhas mestras de uma categoria profissional. Importante reafirmar que o empregado, independente da funo que exera (salvo no caso de categoria diferenciada, nos moldes do art. 511, 3, da CLT), integra a categoria profissional correspondente categoria econmica da empresa na qual trabalha, cujo enquadramento, no direito brasileiro, se d pela atividade preponderante do empregador.22 Percebemos, desde j, que a criao de uma categoria (aos olhos do Direito) no desvinculada de diretrizes especficas. A Consolidao, em seu art. 512, assim prev: Somente as associaes profissionais constitudas para os fins e na forma do artigo anterior e registradas de acordo com o art. 558 podero ser reconhecidas como Sindicatos e investidas nas prerrogativas definidas nesta Lei.
19

BATALHA, Wilson de Souza Campos; BATALHA, Slvia Marina Labate. Sindicatos, Sindicalismo. 2 ed. rev. e ampl., p. 58. So Paulo: LTr, 1994. 20 ROMITA, Arion Sayo. Sindicalismo, economia, estado democrtico: estudos. So Paulo: LTr, 1993. p. 102. 21 SAAD, Eduardo Gabriel. Consolidao das Leis do Trabalho Comentada. 38 ed. atual. e rev. e ampl. por Jos Eduardo Duarte Saad, Ana Maria Saad Castello Branco, p. 458. So Paulo: LTr, 2005. 22 SSSEKIND, Arnaldo et al. Instituies de Direito do Trabalho. 22 ed. Atualizada por Arnaldo Sssekind e Joo de Lima Teixeira Filho. So Paulo: LTr, 2005. v. 2. p. 1.114.

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de se notar que: se apenas so reconhecidas como sindicatos as associaes profissionais criadas na forma do art. 511 da CLT (segundo previso do art. 512 consolidado); se o art. 511 (caput e pargrafos) menciona que para a existncia de uma categoria profissional necessrio que existam pessoas exercendo a mesma atividade ou profisso ou atividades e profisses similares ou conexas; e que o mesmo art. 511 conceitua a similitude de condies de vida oriunda da profisso ou trabalho em comum, em situao de emprego na mesma atividade econmica ou em atividades econmicas similares ou conexas como categoria profissional, inegvel que a existncia de um ente sindical obreiro est atrelada existncia de uma categoria profissional. Indubitvel que prevalece no sistema jurdico ptrio o requisito da categoria para a formao de um sindicato. De tal modo, para que exista um ente sindical de servidores pblicos (nica forma legal a legitimar a cobrana da contribuio sindical), estes devem preencher todas as condies para tanto, o que, conforme vimos at agora, no tem possibilidade legal de ocorrer. Impende mencionar que, apesar da motivao dos interesses assemelhados, sob o ponto de vista jurdico, a categoria (econmica ou profissional) assume relevncia somente se preencher os ditames da norma. No se pretende, com tal afirmao, ignorar a existncia do agrupamento profissional como um fato social, apenas ressaltar que inexistindo os requisitos basilares (identidade, similaridade ou conexidade), no existir uma categoria perante o mundo jurdico. Nesse sentido, inequvoco que as atividades desempenhadas pelos servidores pblicos estatutrios no preencham os requisitos da identidade, similaridade ou conexidade. Como notrio, todos os cargos pblicos so criados por lei (de iniciativa do chefe do Poder Executivo), cada qual contendo atribuies, deveres e obrigaes distintas uma das outras. Assim o sendo, no h falar em identidade, similaridade ou conexidade entre os trabalhos exercidos pelos servidores em sentido estrito.

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Ademais, conforme referncia pretrita, a existncia de uma categoria profissional est condicionada existncia de uma categoria econmica. Este requisito, somado ao anterior, representam visvel empecilho para a configurao de uma categoria profissional de servidores pblicos. Tal concluso reforada pela regra inserta no pargrafo 2 do art. 581 da CLT, verbis: "Entende-se por atividade preponderante a que se caracterizar a unidade de produto, operao ou cujo objetivo final, para cuja obteno todas as demais atividades convirjam, exclusivamente, em regime de conexo funcional. Se entes pblicos no possuem nenhuma atividade econmica, quem dir uma atividade preponderante a que se caracterizar a unidade de produto! Conforme o ordenamento trabalhista brasileiro, a espontaneidade na definio do enquadramento sindical no plena, uma vez que este definido pela atividade econmica preponderante da empresa23 (empregadora), salvo na hiptese em que o trabalhador integrar categoria profissional diferenciada ( 3 do art. 511 da CLT). Diante disso, sobressai a concluso de que o enquadramento sindical no um ato voluntrio da parte interessada, no podendo ela integrar a entidade sindical representativa da categoria econmica que deseja. Deve-se, portanto, atentar para a atividade econmica preponderante da empresa, observado o princpio da unicidade sindical vigente. Somente em caso de dvida razovel, prevalecer o princpio da autonomia da vontade coletiva, manifestado pelos empregados em assembleia especfica. Segundo as consideraes acima, no se pode duvidar de que prevalece no Brasil a obrigatoriedade do enquadramento sindical. Assim, tanto empregados como empregadores esto atrelados a ele.

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Art. 581, 2 Entende-se por atividade preponderante a que caracterizar a unidade de produto, operao ou objetivo final, para cuja obteno todas as demais atividades convirjam, exclusivamente em regime de conexo funcional.
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A ideia nuclear do enquadramento sindical indica que este definido de acordo com a atividade econmica preponderante da empresa. Nesse sentido, observamos que pelo fato de os entes pblicos no exercerem atividade econmica e lucrativa (no podendo, assim, constituir um sindicato patronal), os servidores pblicos, por sua vez, no formam uma categoria profissional nos moldes na CLT em que pese estes se renam em associaes e entes chamados de sindicatos. Dessa forma, demonstrado est, mais uma vez, a impossibilidade legal de cobrana da contribuio sindical dos servidores pblicos. Confirmando tal entendimento, posicionou-se o Tribunal de Justia do Estado do Maranho:24
EMENTA: CONSTITUCIONAL. TRIBUTRIO. Contribuio Sindical.

SERVIDORES DO JUDICIRIO e DO MINISTRIO PBLICO. COBRANA. IMPOSSIBILIDADE. 1. O financiamento compulsrio das entidades sindicais no se compagina com o modelo democrtico de estado, fundado na liberdade e autonomia gerencial das entidades associativas. 2. A CLT, nico documento legislativo que regulamenta a cobrana da contribuio sindical, no se aplica aos servidores pblicos estatutrios do estado, por expressa disposio legal (art. 7, c). 3. O princpio da reserva legal em matria tributria impede qualquer tipo de interpretao extensiva, como a que permite exigir o pagamento de tributo de quem no figure na norma instituidora como contribuinte ou responsvel tributrio. 4. No caso especfico da contribuio sindical, a lei exige o pagamento apenas dos empregados celetistas, trabalhadores autnomos, profissionais liberais e empregadores, conforme redao inequvoca do art. 580 da CLT. 5. Segurana denegada. Maioria.

Salientando a regra geral de hermenutica, segundo a qual a lei no traz palavras inteis, nota-se que a CLT, na parte que trata sobre direito coletivo (mormente, sobre a contribuio sindical), jamais refere expresses como servidor pblico, ente pblico e

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Processo n 0045432007, Relator Paulo Srgio Velten Pereira, Tribunal Pleno do TJ/MA, 5/9/2007.
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vencimentos. Em sentido contrrio, as palavras empregado, empresa e salrio so comumente utilizadas. Mais uma vez, portanto, est demonstrado que, mesmo dentro do conceito de categoria ampliado, ainda assim, no possvel encaixar o servidor pblico estatutrio no conceito de categoria previsto na Consolidao Trabalhista. Assim, ainda que se aplique a CLT para instituir a contribuio sindical aos servidores estatutrios, tal obrigao seria ilegal, j que ditos servidores no preenchem as condies celetistas para a formao de uma categoria profissional. 4. Medidas judiciais sugeridas: Os motivos acima elencados auxiliam os Municpios brasileiros e seus servidores a contestar a imposio da cobrana da contribuio sindical pelos entes sindicais. Normalmente, as entidades sindicais encaminham notificaes extrajudiciais aos Municpios, requerendo o desconto de um dia de vencimento de todos os servidores (indiscriminadamente). Como os servidores municipais, na maioria dos casos, no se sentem representados e auxiliados por esses entes, os prefeitos municipais tambm no acham justo efetuar tal desconto. Alm da cobrana extrajudicial, alguns entes sindicais tambm ingressam com aes judiciais visando a cobrana. Lembramos que o direito ao de cobrana da contribuio sindical prescreve em 5 anos, pois est vinculada s normas do Cdigo Tributrio Nacional, conforme disposto no art. 217. No fazendo o desconto, pode surgir para o Municpio uma obrigao, qual seja, de arcar, por meio de seu errio, com os valores devidos a ttulo de contribuio sindical. Ou seja, no descontando dos servidores, pode ser o Municpio responsabilizado a pagar tais quantias (na eventualidade de ingresso de ao judicial), alm de se submeter fiscalizao e a pagar multas administrativas impostas pelo Ministrio do Trabalho e Emprego (com base nos artigos 580, 582 e 598 da CLT). Em tais situaes, os sindicatos impetram aes de mandado de
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segurana, nas quais objetivam o cumprimento da obrigao dos Municpios a descontar a contribuio sindical dos seus servidores e deposit-la em favor dos sindicatos.25 Por tal motivo, torna-se arriscado ao ente municipal no efetuar o desconto a ttulo de contribuio sindical por mais injusta que tal medida possa parecer pois pode ser ele obrigado a pagar uma verba que sequer de sua obrigao. Tendo em vista, pois, que so os prprios servidores os beneficirios (ou no) dos pleitos e conquistas angariados pelos entes sindicais, cabe a eles, discordando do pagamento, tomar as medidas judiciais cabveis. Entendemos que a justia competente para processar e julgar tais feitos a Justia do Trabalho que teve sua competncia ampliada pela EC n 45/2004 , conforme prev o art. 114, III, da Constituio Federal. Num primeiro momento, a fim de se reconhecer a ilegalidade da contribuio em anlise, sugere-se o ingresso de ao declaratria, com amparo no art. 4, I, do Cdigo de Processo Civil. Na aludida ao declaratria, buscar-se- declarar tanto a inexistncia de relao jurdica entre as partes como a ilegalidade do pagamento da contribuio sindical. Caso j tenha havido descontos em favor dos entes sindicais, a sugesto para recuperar tais quantias o ingresso de ao de cobrana individual ou coletiva, neste caso, em litisconsrcio ativo. Na feitura da ao, incumbe parte autora delimitar a lide, ou seja, definir contra quem ingressar com a ao. Lembramos, por oportuno, que a lei n 11.648/2008 alterou o art. 589 da CLT, o qual assim dispe em sua redao atual:
Art. 589. Da importncia da arrecadao da contribuio sindical sero feitos os seguintes crditos pela Caixa Econmica Federal, na forma das instrues que forem expedidas pelo Ministro do Trabalho:
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Os argumentos inicialmente referidos tm o condo de ajudar os Municpios em suas defesas.

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I para os empregadores: a) 5% (cinco por cento) para a confederao correspondente; b) 15% (quinze por cento) para a federao; c) 60% (sessenta por cento) para o sindicato respectivo; e d) 20% (vinte por cento) para a Conta Especial Emprego e Salrio; II para os trabalhadores: a) 5% (cinco por cento) para a confederao correspondente; b) 10% (dez por cento) para a central sindical; c) 15% (quinze por cento) para a federao; d) 60% (sessenta por cento) para o sindicato respectivo; e e) 10% (dez por cento) para a Conta Especial Emprego e Salrio; [...]

Assim, poder a parte demandante buscar indenizao contra um, mais de um ou contra todos os entes mencionados no inciso II do artigo acima. Se, no entanto, a Conta Especial Emprego e Salrio (Unio Federal) estiver no polo passivo, a justia competente ser a federal. Por isso, sugerimos o ingresso de uma ao buscando os 5% (cinco por cento) que cabe Unio, na justia federal, e outra, na justia do trabalho, buscando o restante (com as devidas observaes s regras de competncia processual). Esclarecemos, ainda, que no so todos os servidores municipais que tm a obrigao de pagar a contribuio sindical ao ente sindical de servidores (sindicato, federao e confederao). Aqueles profissionais que exercem, nos Municpios, atividades equivalentes a seus ttulos, podero optar pelo pagamento da contribuio sindical unicamente entidade sindical representativa da respectiva profisso, conforme prev o art. 585 da CLT.26 Aps todos os esclarecimentos, voltamos a reafirmar que no ordenamento jurdico ptrio inexistem amparos legais que abriguem o recolhimento compulsrio da contribuio sindical dos servidores pblicos estatutrios. Esta preguia legislativa, portanto, torna ilegtima a cobrana da discutida contribuio. Ademais, a mora legislativa acaba jogando ao Poder Judicirio a responsabilidade de decidir sobre o tema, o que pode prejudicar os servidores pblicos haja vista a discrepncia
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Citam-se como exemplos: advogados (OAB), contadores (CRC), mdicos (CRM) e nutricionistas (CRN).
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de entendimentos. Por tal razo, o que almejamos no so medidas paliativas tomadas com a inteno de tapar buracos legislativos (como o caso da IN n 1/2008 do MTE), mas discusses srias e definitivas a respeito do assunto. Cumpri-nos, ento, sugerir: a) aos prefeitos municipais: que descontem dos servidores estatutrios a quantia relativa a um dia de remunerao deles e, simultaneamente, que ingressem com Aes Declaratrias, com um pedido especfico de depsito judicial da quantia descontada. O requerimento principal o reconhecimento da ilegitimidade do recolhimento da contribuio sindical dos servidores municipais estatutrios. b) aos Servidores Estatutrios: que tambm ingressem com Aes Declaratrias (nos moldes acima) e, ainda, que ajuzem Aes de Cobrana contra os entes sindicais que se beneficiaram da debatida contribuio. Este nosso parecer. Braslia, 29 de abril de 2009.

Fbio Luiz Pacheco OAB/RS n 65.919 Consultor Jurdico da CNM

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