Center for Hemispheric Defense Studies

REDES 2002 Research and Education in Defense and Security Studies

AGOSTO 07-09, 2002 BRASILIA, BR

PANEL ON STRATEGY AND THE USE OF FORCE

Projeto de Fora: o elo ausente em reformas de defesa

Salvador Ghelfi Raza1, Ph.D. National Defense University Center for Hemispheric Defense Studies razas@ndu.edu

O Dr. Salvador Ghelfi Raza professor de assuntos de segurana nacional (National Security Affairs) no Centro de Estudos Hemisfricos de Defesa da Universidade Nacional de Defesa dos EUA em Washington, D.C., e membro do Grupo de Estudos Estratgicos da UFRJ. Recebeu seu Ph.D em Estudos Estratgicos pela Universidade do Rio de Janeiro (UFRJ/COPPE, Rio de Janeiro) e possui um mestrado em Defense Studies pela Univerdidade de Londres. Sua area de interesse inclui projeto de fora, anlise de defesa, jogos e simulaes e manobra de crises. As opinies, concluses e recomendaes expressas so de sua inteira resonsabilidade e no refletem o entendimento de nenhuma agncia, organizao ou governo.

SUMRIO
Reformas em sistemas de defesa so, reconhecidamente, um assunto complexo. Seu desenvolvimento involve desde a reorganizao das estruturas administrativas, a reformulao das estrutura de pessoal at a recomposio dos meios de fora. Muitas das abordagem atuais para determinar as demandas de reforma de defesa esto baseadas em uma metodologia apoiada em trs processos: planejamento, programao e oramentao. Tais abordagems tm falhado em articular adequadamente as demandas de capacidades militares com as possibilidades oramentrias visando o atendimento de objetivos politicamente determinados. Esse trabalho oferece uma sntese crtica dessas falhas e aponta suas consequncias, para ento apresentar os propsitos que uma sistemtica de planejamento de defesa deve atender para a concepo e justificao das demandas de capacidades militares, sob uma ponderao de custos e riscos. Essa sistemtica denominada projeto de fora integra um conjunto articulado de decises visando instruir a anlise do ambiente de defesa, o planejamento de foras, os requisitos de superintendncia e a avaliao das alternativas de defesa sob trs perspectivas: adaptao, modernizao e transformao. O produto que ela gera um projeto integrado de defesa atua como elo de ligao entre as atribuies ministerias de defesa e as aes prticas dedicadas a formulao de alternativas de defesa.

INTRODUO
No bojo to fim da Guerra-Fria e drasticamente impulsados pelos ataques terroristas em 11 de Setembro de 2001, um nmero cada vez maior de pases vm procurando reformar seus sistemas de defesa a fim de dar conta das demandas colocadas pelo novo, e ainda difuso, ambiente de ameaas. O extraordinrio no so as reformas em si mesmas, tendo em vista que a defesa possui uma natureza evolucionria, sendo orientada em direo ao futuro; mas a escala e escopo dessas reformas atualmente empreendidas, com pases buscando simultaneamente: Definir requisitos organizacionais em associao com novos processos de tomada de deciso e mecanismos de superviso, visando obter um maior controle sobre os assuntos e prioridades de defesa. Aumentar a eficincia e eficcia2 na alocao de recursos de defesa, com foco nos processos e critrios empregados na formulao e gerncia do oramento. Definir os requisitos para foras militares balanceadas em mltilos eixos, que atuem como garantia como as incertezas do ambiente de ameaas. Esses esforos esto, em sua maioria, orientados por uma lgica estruturada sobre trs macro-processos planejamento, programao e oramentao - tendo como referncia metodologia desenvolvida no nicio dos anos 60, nos Estados Unidos, conhecida pela sigla PPBS (Planning, Programming and Budgeting), sob a liderana do ento Secretrio de Defesa Robert S. MacNamara. importante ressaltar que o PPBS orientado para o
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Eficcia definida como uma medida de cumprimento de uma tarefa, indicando o grau em que o resultado de uma atividade/processo atende as expectativas. Eficincia, por outro lado, busca a minimizao de recursos para a consecuo da eficcia pretendida, medida como uma relao entre imputs e outputs.

planejamento de defesa, fazendo com que as demandas de reforma sejam resultado do diferencial entre a situao presente e a situao futura que o PPBS projeta. Tendo em vista essa situao, parece oportuno consolidar as potencialidades da lgica do PPBS e, ao mesmo tempo, apontar algumas de suas limitaes e implicaes na determinao dos requisitos de reforma dos sistemas de defesa. De posse dessa perspectiva, apresentada na parte inicial desse trabalho, oferece-se uma descrio dos propsitos e funes de um conjunto de processos, na forma de uma sistemtica, que traduzem um conjunto de decises articuladas visando instruir a busca de eficincia e eficcia no provimento das capacidades militares requeridas para a consecuo de objetivos politicametne instrudos, sob uma ponderao de custos e riscos. O produto dessa sistemtica almeja ser um projeto integrado de defesa. O PPBS E SUA PROBLEMTICA A Sistemtica de Planejamento, Programao e Oramentao vem atendendo as necessidades americanas de planejamento de defesa desde 1961. Sua lgica estruturante teve o mrito de prover um sistema gerencial durante o perodo relativamente estvel da Guerra Fria. Embora com diversas modificaes ao longo desses ltimos 41 anos, essa Sistemtica manteve-se basicamente a mesma, com modificaes na definio de responsabilidade pela execuo de seus processos componentes e estruturas organizacionais associadas.3 O PPBS, em sua verso atual, gera um ciclo de atividades articulado com o ciclo de oramentao nacional americano. O Gabinete do Secretrio de Defesa define Diretrizes para o Planejamento (Defense Planning Guidance), o qual procura traduzir a Estratgia Militar Nacional, elaborada pelo Estado-Maior Conjunto (Joint Staff), tendo como referncia a Estratgia de Segurana Nacional desenvolvida pelo Conselho de Segurana Nacional (National Security Council) em um processo de consultas entre os diversos rgos e agncias governamentais. Sob as orientaes contidas nessas Diretrizes, as Foras Singulares elaboram seus programas de ao, compatibilizando suas demandas com as Diretrizes Fiscais, tambm preparada pelo Gabinete do Secretrio de Defesa, mas agora tendo como referncia documentos normativos do processo oramentrio nacional e o volume de recursos antecipado para os prximos exerccios fiscais. O Gabinete avalia e ajusta esses programas em um intenso intercmbio de perspectivas e prioridades denominado dinmica interagncias (interagencies), e os integra no Programa de Defesa para os Anos Futuros (Future Years Defense Program), assegurando que esse Programa de Defesa atenda s diretrizes poltico-estratgicas. As Foras Singulares e outras agncias governamentais subordinadas ao Departamento de Defesa recortam esse Programa de acordo com suas prioridades, desenvolvendo propostas de oramento para os prximos dois anos, e submetem suas necessidade de recursos para atender seus requisitos programticos empregando as categorias de apropriao de recursos definidas pelo Congresso Nacional.4
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Dentre essas modificaes, a mais profunda teve efeito em 1986, por meio de deciso do Congresso Nacional Americano denominada Reforma Goldwater-Nicholson. Para o texto da reforma Goldwater-Nichols, veja USA, House of Representatives. Goldwater-Nichols Department of Defense Reorganization Act of 1986. Washington, D.C. National Press, 1986. Para uma avaliao crtica, veja: Quinn, D.J. The Goldwater-Nichols DoD Reorganization Act: A Ten-Year Retrospective. Washington, D.C. USA: National Defense University Press, 1999. 4 Para os documentos normativos do PPBS, veja: USA, Department of Defense. Department of Defense Directive on Planning, Programming and Budgeting System (PPBS) nr 7045.14. Washington, D.C. 1984. e USA, Department of Defense. Instructions on the Planning, Programming, and Budgeting System. nr 7045.7 Washington, D.C. 1984. Para uma verso didtica da sistemtica, veja: USA. The United States Naval War College. Resource Allocation: The Formal Process. Newport, RI. USA: Naval War College Press, 2000.

Embora os trs macro processos planejamento, programao e oramentao estejam claramente definidos em documentos normativos, o PPBS acaba traduzindo-se em uma imensamente complexa trama de relacionamentos funcionais, dentro de uma tambm complexa burocracia e estrutura de decises. Henry Mintzberg aponta que o PPBS "mostrouse ser um impedimento para um efetivo pensamento e aes estratgicas, alternando o favorecimento a estratgias militares agressivas ou aes politicas contemporizadoras"5. difcil identificar as particularidades com que pases adaptaram a lgica do PPBS para dar conta de suas especificidades estratgicas e s singularidades de suas estruturas organizacionais. Com esse alerta em mente, possvel considerar um conjunto de 6 pontos, indicados abaixo, que refletem, a problemtica relativamente comum enfrentada pelos pases (inclusive os EUA) que adotam, em diversos graus e formas, a lgica dessa sistemtica6. Trata-se, portando, de uma sntese crtica dos principais problemas que a lgica do PPBS trz para o planejamento de defesa. iqualmente difcil isolar uma nica causa para esses problemas, razo pela qual esses pontos devem ser vistos como um conjunto sistmico de causas e consequncias com impactos mltiplos e simultneos. 1. Diretrizes de planejamento e documentos normativos para a programao e oramentao desarticulados, divergentes ou at mesmo inexistentes. A desarticulao e divergncia dessas diretrizes e documentos normativos tem um duplo efeito. Por um lado, criam uma tendncia a inverter a lgica do PPBS, fazendo o oramento determinar os programas de defesa e esses instruirem ou delimitarem os requisitos de planejamento. Os efeitos dessa tendncia mostram-se evidentes em decises crticas sobre estrutura de fora a aquisio de sistemas de armas ou plataformas maiores, por exemplo orientadas para o curto prazo e apoiadas sobre argumentos marcadamente defeituosos, enfatizando requisitos operacionais das foras singulares em vez de capacidades integradas de defesa para as quais essas aquisies deveriam concorrer. Por outro, acabam por dissociar estratgias de programas. Os efeitos dessa dissociao manifesta-se na incompatibilidade entre os requisitos de defesa e os meios efetivamente disponibilizados. No final, os meios ditam os fins, colocando uma camisa de fora sobre as alternativas polticas do uso da fora.
http://www.nwc.navy.mil/nsdm/nsdmedm1.htm (capturado em maio de 2002). Para uma viso sinttica do processo de oramentao americano, veja http://www.csbaonline.org/3 DefenseBudget/3Defense_Budget_ Process/Defense_Budget_Process.htm#CBR (28/Jun/2002). Para uma perspectiva sobre as razes e gnese do PPBS, veja Hicht, C. J. Decision Making for Defense. Los Angeles, CA: University of California Press, 1967. Essa obra referncia importante por apresentar as principais razes que levaram implantao do PPBS, sintetizando os principais desafios que o Dr. Hich encontrou enquanto Defense Controler na gesto de Robert MacNamara como Secretrio de Defesa. De fato, o Dr. Hicht considerado, juntamente com Roland N. Mckean os mentores do PPBS. O livro que publicaram em conjunto The Economics of Defense in the Nuclear Age (Harvard University Press, 1967) reputado como uma das peas conceituais mais importantes do PPBS. 5 Henry Mintzberg, The Rise and Fall of Strategic Planning. New York: The Free Press, 1994. pp. 120. 6 Uma perspectiva sobre a problemtica do PPBS nos EUA pode ser encontrada em http://www.capitol. northgrum.com/files/PPBS.pdf (27/Mai/20012). Para a Argentina, veja, por exemplo, Cmara de Diputados de La Nacin, Ley 24.948 de 18 de febrero de 1998. Para o Per, veja http://www.sedena.gob.pe/doc/doctrina.doc (30/Jun/02). Para o Brasil, veja a srie de artigos publicadas em http:www.estado.estadao. com.br/edicao/especial/militar/m1litar11.html (07/Jan/2002). Para o Uruguai, veja http://www.feuu.edu.uy/ documentos/instanciasdeci/convencion/xconvencion/CECEA_%20FFAA.html (30/Jun/2002). Para o Chile, veja http://www.ser2000.org.ar/articulos-revista-ser/revista-5/holzman.htm (15/Maio/2002). Para a Bolvia, veja: Quintana, J.R. (ed) La Defensa Nacional un Bien Pblico. La Paz: Ministerio de Defensa, 1999.Esses so alguns exemplos da enorme variedade de documentos sobre os quais as observaes contantes nesse trabalho foram construdas. Embora partes dos 6 pontos apresentados estejam diretamente relacionados com alguns pases e situaes particulares, o esforo aqui de sntese. Para outro esforo de sntese, com nfase no gerenciamento da defesa, veja Bland, D. L. Issues in Defense Management. Kingston, CA: School of Policy Studies, 1997.

Quando, diretrizes e documentos normativos simplesmente no existem, ou ento possuem um grau inadequado de definio, os efeitos manifestam-se em dois nveis. No primeiro, oficiais e funcionrios civis em escales imediatamente abaixo daqueles politicamente imputados pelas decises (os ministros de defesa ou secretarios ou ento chefes-de-estado maior, dependendo de cada pas), tornam-se indiferentes s demandas de segurana e defesa, focalizando seus esforos na eficincia de processos normatizados, preocupados com a responsabilidade civis de suas aes. No segundo nvel, oficiais e funcionrios civis em escales intermedirios - aqueles que efetivamente operam a mquina burocrtica da defesa - no dispem de mecanismos para fazer transparentes (ao nvel superior) as limitaes da disciplina vigente de procedimentos. Combinados, os dois efeitos concorrem para se perpetuar por meio de mecanismos burocrticos de auto-sustentao. O produto que o PPBS deveria gerar alternativas de defesa - torna-se escravo dos processos, fazendo do PPBS um fim em si mesmo. O mecnico torna-se sinnimo de sistemtico. 2. Prtica de decises sob o manto do sigilo. Aqui, o problema coloca-se como uma questo de grau, oscilando entre a necessidade de preservar informaes sensveis e o ambiente democrtico que exige transparncia nas decises de defesa, possibilitando o escrutnio das alternativas com a ponderao de seus custos e riscos7. O pndulo, entretanto, mostra-se viciado em direo ao sigilo, trazendo como consequncia a ausncia de critrios claramente definidos e procedimentos estruturados para a integrao e avaliao de projetos. Como corolrio, essa pendularidade defeituosa esconde o conflito entre os interesses das foras singulares, possibilitando que elas acordem sobre projetos que lhes interessem antes da sua submisso ao oramento, em uma franca tentativa de pr-aprovar pacotes oramentrios que no atentem contra compromissos j assumidos. O somatrio dessas duas causas faz com que o consenso entre as foras singulares seja orientado para a busca de mais recursos financeiros, mesmo quando tudo aponta para sua reduo. A continuidade dessa situao escora-se em uma cultura de planejamento de defesa que toma redundncia como sinnimo de segurana, em vez de ineficincia. 3. O perfil do oramento de defesa de defesa reflete mais o ciclo de apropriao de recursos e interesses corporativos do que requisitos de capacidades de defesa. Essa situao reflete-se em esforos estreis por eficincia burocrtica, focalizando em procedimentos contbeis, em detrimento da busca de mecanismos que provejam eficincia na traduo do vnculo entre objetivos politicamente instrudos para a defesa e recursos financeiros. Aps o oramento aprovado, esses mesmos procedimento contbeis, por no serem afeitos s particularidades da defesa, acabam por autorizar critrios vagos ou incompletos para a distribuio de recursos, permitindo que as foras singulares desenvolvam suas prprias prioridades para a aquisio sistemas de armas e outros sistemas maiores que melhor atendam a seus interesses. O resultado evidencia-se na compartimentao e desarticulao das capacidades individuais para, quando necessrio, prover um esforo integrado para a defesa.

Esse ponto transpassa a discusso fundamental que vem sendo travada em diversos pases, principalmente na Amrica Latina, sobre o papel da Inteligncia no planejamento de defesa e, em associao, a subordinao funcional dos rgo de inteligncia.

4. A avaliao das capacidades militares disponveis o que deveria subsidiar sua modernizao ou no mostra-se menos um esforo para determinar habilidades presentes no desempenho de tarefas e mais uma maneira de justificar a continuidade da existncia dessas mesmas capacidades. Nesse contexto, o exame crtico da relao entre os graus de prontido requeridos e os efetivamente praticados acabam simplesmente no sendo objeto de avaliao, tendo em vista a ausncia de informaes sobre as tarefas que os componentes de fora deveriam atender, concorrendo para uma ruptura na relao entre estrutura de fora e conceito de emprego. No final, as foras existem como um fim em si mesmo, tendo nos processos de avaliao mecanismos para mascarar essa situao. 5. A superintendncia da defesa entendida como o gernciamento, a nvel ministerial dos processos componentes da sistemtica de planejamento, programao e oramentao atua semi-autnoma do processo nacional de tomada de deciso. Como decorrncia, as alternativas de defesa, nascidas do agregado de decises segmentadas ao longo dos processos de planejameno e oramentao, de difcil controle externo, acabam tambm tornando-se semi-autnomas em relao as demandas de segurana do Estado. Como fator complicador, quando os oramentos de defesa so derivados de um teto arbitrariamente estabelecido (em vez de traduzir as demandas do programa integrado de defesa), criam-se resistncias a reconsiderao de decises (integradas nos ciclos oramentrios passados) ao mesmo tempo que fomenta-se a prtica de ajustes marginais na base oramentria de anos anteriores como proposta oramentria de anos futuros. Essa situao permite que demandas burocrticas, nascidas contingencialmente, atrofiem a funcionalidade das prticas de planejamento, programao e oramentao, atrazando o faseamento temporal de seus processos componentes com prejuzos para o desenvolvimento de programas e atividades de defesa, principalmente os referentes a manuteno e operao. 6. A prioridade dos programas decidida por compromisso entre as demandas apresentadas pelas foras singulares, sem o apoio de ferramentas analticas adequadas, tais como custo-efetividade, simulaes, etc..

O resultado dessa situao materializa-se em programas desarticulados entre si e com os propsitos da defesa, muitas vezes refletindo a preferncia de chefes carismtico ou, at mesmo, interesses escusos. Essa situao acentuada pela pendularidade em direo ao sigilo referida anteriormente. A persistncia da ocorrncias das possibilidades descrita nos seis pontos acima degrada a habilidade das foras armadas proverem a defesa requerida por seus pases. Em seu conjunto, esses pontos so indicadores da crescente necessidade de se repensar a prtica da sistemtica de planejamento, programao e oramentao como ferramenta para a concepo e gesto de alternativas de defesa e, principalmente, como instrumento hbil para gerar demandas de reformas de defesa, tendo em que vista que, por sua natureza, essa sistemtica no ilumina suas prprias inconsistncias e limitaes. No caso particular dos EUA, essa situao foi reconhecida pelo atual Secretario de Defesa, Donald S. Rusfeld que, em Janeiro de 2002, afirmou em discurso na Universidade Nacional de Defesa: A maneira com que o Departamento de Defesa opera, o sistema de oramentao, o sistema de planejamento esto quebrados. Eles no esto servindo ao Departamento e ao Pas. E, assim mesmo, inexorvel ver que eles simplesmente continuam em vigor, como um trem vindo de So Francisco transportando as coisas erradas para Nova Iorque. E h muita gente que olha para eles e no reconhece que as coisas esto erradas. 6

Eu j afirmei isso em reunies, e as pessoas dizem: Bem, essa a maneira como ns fazemos as coisas. O senhor no entende que a nica maneira de corrigir isso retroagindo 2-1/2 anos e carregar os vages propriamente? Minha resposta, claro, : Vocs no entendem que ns no temos 2-1/2 anos para esperar por mudanas? Ns temos que comear agora " 8. Dadas as evidentes limitaes da lgica do PPBS para a determinao das demandas de planejamento de defesa, com a determinao do diferencial que gera as demandas de reformas, parece apropriado e oportuno propor uma nova sistemtica para a concepo de alternativas de defesa. Tal proposta deve ser apropriadamente denominada Sistemtica de Projeto de Fora.

SISTEMTICA DE PROJETO DE FORA

A seo anterior apontou algumas das restries do emprego do PPBS como instrumento de concepo de alternativas de defesa. Aqui, explica-se o propsito e as funes de uma sistemtica de projeto de fora. A sistemtica de projeto de fora conforma um sistema de conceitos na forma de um constructo terico - que permitem identificar e relacionar as variveis requeridas para a concepo do conjunto de capacidades antecipadas para o provimento de defesa; e uma metodologia associada que instrui sobre a utilizao dos conceitos em seus prprios sentidos9. Capacidades militares so definidas no projeto de fora como a habilidade potencial dos arranjos combinados de meios materiais, humanos, de informao e de organizao executarem tarefas de defesa, segundo condioes previamente especificadas, com uma determinada expectativa de sucesso. Essas capacidades so projetadas para atender as demandas do uso de fora para a consecuo de objetivos politicamente determinado; no possuindo um valor absoluto que possa ser medido em termos, por exemplo, do nmeros de navios, avies, tanques ou soldados. A natureza dessas capacidades militares instrumental na prtica da violncia sob a autoridade do Estado e da Lei definem competncias que seus elementos componentes devem asumir e circunscreve seu uso sob orientao da poltica. A determinao dos requisitos das capacidades militares depende, simultaneamente, do contexto poltico da sociedade onde ela ocorre e da posio na hierarquia de decises onde ela formulada. relevante reconhecer essa dupla determinao, por ser o projeto de fora uma atividade desenvolvida no ambiente poltico das decises ministeriais, permeado por situaes rotineiras e outras ainda no sujeitas a regulao.
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Rumsfeld, D. 21st Century Transformation of U.S. Armed Forces (transcript of remarks and question and answer period). Discurso proferido na National Defense University, Fort McNair, Washington, D.C., em 31 de Janeiro de 2002. http://www.defenselink.mil/speeches/2002/s20020131-secdef.html. (Jun 2002). 9 As observaes e concluses apresentadas nessa seo tem referncia em Raza, Salvador G. Sistemtica Geral de Projeto de Fora: Segurana, Relaes Internacionais e Tecnologia. Tese Doutoral. Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ/COPPE), 2000). Para esforo similar em diversos aspectos, veja Davis, P. Analytic Architecture for Capabilities-Based Planning, Mission-System Analysis, and Tranformation. Monografia, California, USA. Rand Corporation: 2002. Verso em PDF pode ser encontrada em http://www. adobe.com/products/acrobat/readstep.html. (28/Junho/2002). Para uma perspectiva sobre as responsabilidades militares no planejamento de defesa, veja Huntington, S. P. The Soldier and the State: The Theory and Politics of Civil-Military Relations. Cambridge, Ma: Harvard University Press: 2000. pp.428-455. Para uma aplicao prtica do projeto de fora (ainda que com aspectos divergentes daqueles propostos por Raza e Davis) veja Canada. Defense Planning Guidance. http://www.resdal.org.ar/Archivo/d00000d5.htm (09/Maio/2002).

Essa dualidade funcional fica clara nas palavras do socilogo e estadista Austraco Albert Schffle: a qualquer momento da vida poltico-social, dois aspectos so discernveis primeiro, uma srie de eventos que adquiriram padres regulares; e, segundo, outros eventos que ainda esto no processo de elaborao, onde as decises que devem ser tomadas do origem a novas e particulares situaes10. Embora definida h mais de um sculo, essa qualificao, desenvolvida para evidenciar a diferena entre os assuntos rotineiros do Estado e a poltica, ainda permanece vlida e aplica-se para qualificar as atribuies ministeriais para a defesa e, no seu contexto, explicitar quatro funes do projeto de fora que definem o escopo de sua competncia. Integradas, essas funes explicitam a dimenso de sua importncia como instncia de referncia para o planejamento, programao e oramentao. FUNES DO PROJETO DE FORA Funao 1: Assegurar o controle civil no processo de concepo, desenvolvimento, implantao e avaliao das alternativas de defesa, compabibilizando os determinantes da prtica profissional militar com os requisitos polticos que regulam o uso da fora. No desempenho dessa funo, o projeto de fora orienta a coleta de informaes sobre o ambiente de defesa, formula critrios para a identificao das misses da defesa, e define a relao entre o contextos e a misso de defesa, por meio do qual assegurado que o fluxo de informaes vlidas para a derivao dos requisitos das militares possa ser interrompido ou continuado, garantindo que esses requisitos sejam expressos no nvel de abstrao e detalhes necessrio. Isso no ocorre sem problemas. O professor Richard H. Kohn sugere, por exemplo, que nos EUA, aonde notrio o exerccio do controle civil sobre a defensa, h uma relativa autonomia dos militares na formulao das alternativas de defesa. Os militares americanos esto agora mais alienados da liderana civil do que em qualquer outro perodo da Histria Americana, ou mais vocais sobre isso. Os sinais de alerta so muito claros, notveis na frequncia com que oficiais tem expresso seu desagrado para com o Presidente no ltimo ano Divorciados hoje de grande parcela da sociedade americanda, os militares, crescentemente politizados (Washington-wise), esto determinados a nunca mais engagagem em combates sem recursos, apoio pblico, e autonomia no campo de batalha para ganhar.... Os militares tem aceito reduzir e reorganizar as foras, mas no aceitam mudanas que invadam muito dramaticamente as funes tradicionais das Foras Singulares, ou que mudem muito radicalmente a estratificao social das Foras, o que corte muito profundamente em prontido para o combate, ou que, ainda, comprometa a qualidade e habilidade dos militares atenderem suas funes.11 Funo 2: Traduzir os requisitos de segurana nacional em objetivos de defesa, alertando sobre as implicaes das alternativas propostas sob uma ponderao de custos.
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apud. Mannheim, K. Ideology & Utopy: An Introduction to the Sociology of Knowledge. London, UK: Hancourt, 1936. pp.112. 11 Kohn, R.H. Out of Control: The Crisis in Civil-Military Relations. In The National Interests. Spring 1994, pp.3-17.

Com relao a segunda atribuio funcional, o projeto de fora tem duas tarefas claramente determinadas: a especificao dos objetivos de defesa e a ponderao dos custos associados para suas consecuo. Com relao a primeira, os objetivos de defesa devem satisfazer quatro condies: 1) Inteligibilidade: seu contedo conotativo deve ser claramente definido e apresentado de forma a no criar ambiquidades ou dvidas (que levam a interpretaes equivocadas ou tendenciosas). A inteligibilidade dos objetivos fundamental para o desenvolvimento de hipteses plausveis sobre condies onde as capacidades militares podero ser empregadas (cenrios) e para possibilitar a avaliao dos resultados alcanados. 2) Mensurabilidade: os resultados a serem alcanados com os objetivos devem ser mensurveis quantitivamente ou qualitativamente. Objetivos no mensurveis no permitem aferir a sensibilidade das alternativas de capacidades militares a mudanas no ambiente de ameaas. 3) Compatibilidade: os resultados a serem alcanados com objetivos especficos devem fazer parte de uma cadeia de causalidade que aponte para a consecuo dos interesses nacionais. O requisito de compatibilidade o que assegura o vnculo entre aes tticas em componentes estratgicos e destes com os fins polticos.

4) Possibilidade: os objetivos devem ser alcanveis dentro das possibilidades prticas, mediante atos racionalmente instrudos. Essa condio busca previnir o potenciamente danoso risco de objetivos definidos acima das possibilidades de produo dos Estado, evitando que os objetivos tornarem-se palavras vazias de significado, comprometendo o projeto de fora. Para atender a essas quatro condies, o projeto de fora define, ainda, os procedimentos por meio dos quais os objetivos so definidos, assegurando que durante suas formulaes eles absorvam legitimidade como referncia para a determinao dos requisitos das capacidades militares. A condio de possibilidade dos objetivos (4) est vinculada com a necessidade de ponderao de custos. indisputvel o fato que, por meio do projeto de fora, a defesa influi na dinmica poltica nacional e no ambiente social onde se aloja, podendo tanto inibir como estimular o crescimento econmico. No existe consenso na literatura emprica sobre os efeitos positivos e negativos dos gastos de defesa no crescimento econmico. Por um lado, entende-se que que os gastos de defesa divergem recursos tanto dos setores privados como daqueles pblicos no diretamente relacionados com o provimento de capacidades militares (crowding out). Por outro, entendese que os gastos de defesa aumentam a utilizao de capital ((crowding in). A ltima posio apoiada pela chamada Tese de Benoit12, que postula uma associao positiva entre gastos de defesa e crescimento, apoida em pesquisa em 44 pases em desenvolvimento no perodo entre 1950 e 1965. Funo 3: Determinar o conjunto requerido de capacidades militares, com a especificao das demandas de interoperabilidade e graus de prontido, que antecipem
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Veja Benoit, E. Defense and Economic Growth in Developing Countries. Boston, USA: Heath, 1973. Para ampliar essa discusso, veja Sandler, T. E Hartley, K. The Economics of Defense. Cambridge, Ma: Cambridge University Press, 1995. pp. 200-220. Esses autores fazem uma reviso da literatura sobre esse tema e tabulam diversos modelos alternativos (Tabela 8.2) ao de Benoit, concluindo sobre evidncias empricas que apontam a tendncia dos gastos de defesa terem um impacto negativo sobre o desenvolvimento econmico.

uma expectativa de sucesso na consecuo dos objetivos de defesa, sob uma ponderao de riscos. Aqui o projeto de fora manifesta sua importncia com toda intensidade. Sua tarefa formular um conjunto de decises articuladas denominada planejamento de fora ou planejamento estratgico - que explicitem: a) As premissas que sustentam a concepo das capacidade militares e os requisitos de articulao entre as capacidades militares e as demandas colocadas pelos objetivos de defesa, integrando essas premissas, requisitos e objetivos sob uma lgica poltica. b) Os cenrios de projeto e os conceitos de emprego estratgico das capacidades militares, tanto em conjunto como em seus macro-agregados, com a explicitao dos requisitos de mobilidade estratgica, estrutura de comando e controle, e graus de prontido. Os graus de prontido definem o nvel de aprestamento de pessoal e material necessrio, normalmente expressos por intervalos de tempo, segundo trs categorias13: Prontido operacional. Instrui os nveis de treinamento e manuteno necessrios para o pronto deslocamento dos meios miliares. Altos nveis de prontido operacional demandam que os meios militares permaneam quarnecidos e disponveis para pronto emprego, gerando fadiga de pessoal e aumentos da taxa de avarias de material, exigindo demandas logsticas que, se no atendidas, podem comprometer o grau de sucesso ttico experado. Prontido estrutural. Instrui a formulao dos mecanismos e arquitetura de relacionamentos por meio dos quais, quando necessrio, a prontido operacional possa ser aumentada ou o nmero de tarefas que devem ser simultaneamente executadas possam ser incrementadas, assegurando que os mecanismos necessrios de comando e controle estejam presente. A prontido estrutural tambm tem seus custos. Altos graus de prontido estrutural imobilizam capital e deixam inativos custosos recursos de manuteno (bases, estaleiros, etc.). Alm disso, uma elevada prontido estrutural demanda uma estrutura de pessoal pesada no topo, sob a premissa de que mais complexo e demorado preparar oficiais do que praas. Nesse sentido, altos graus de prontido estrutural esto associados com conceitos de emprego estratgico que apostam na disponibilidade de tempo para sua ativao, muitas vezes incompatvel com as formas e dimenses temporais que os combates e crises vm tomando atualmente. Prondito mobilizacional. Instrui sobre as prioridades de converso dos recursos sociais, tecnolgicos, industriais e economicos nacionais de tempo de paz em capacidade militares que preencham os vazios criados propositalmente na prontido estrutural para minimizar seus custos intrnsicos. A mobilizao tem

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Para detalhes a respeito de graus de prontido, veja BETTS, Richard. Military Readness: concepts, choises, consequences. Washington, DC. EUA: Brookings, 1995. Para identificar sua aplicao prtica na determinao dos requisitos de capacidade, veja o relatrio sobre a reforma de defesa nos EUA denominada Bottom-up Review, elaborada sob os auspcios do ento secretrio de Defesa dos EUA Les Aspin.Esse relatrio recomendava, expressamente, ateno para a importncia dos graus de prontido e determinava a reavaliao dos critrios de sua aplicao para as foras americanas no perodo ps-Guerra Fria. USA. Department of Defense. Report on the Bottom-up Review. Washington, EUA: DoD Printing Office, 1993. pp.77.

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seu custo computado basicamente em termos das demandas de preparao e manuteno de um inventrio de possibilidades de converso. A determinao dos graus de prontido varivel crtica no projeto de fora. A relao entre os nveis de prontido requeridos em cada categoria varia de acordo com as expectativas de emprego operacional das capacidades militares de acordo com os conceitos estratgicos praticados. Por exemplo, a elevao da prontido operacional dos EUA para a preparao para a Guerra do Golfo implicou em custos cerca de 22 maiores (ajustados pela inflao) do que os praticados durante o Governo do President Clinton14 c) A estrutura de fora, com a explicitao da dimenso quantitativa e disposio espacial dos meios militares e dos requisitos associados de pessoal tanto em sua dimenso quantitativa como qualitativa; associando essa estrutura com os conceitos de emprego. Todas essas tarefas so enormemente complexas. Mas aquela que mais impacta sobre as duas funes anteriores e, simultaneamente, com as duas outras tarefas do planejamento de fora, a definio da estrutura de pessoal15. A tendncia atual, apoiada por muitos estudiosos de projeto de fora, a reduo de pessoal militar (downsizing). David McCormick16 aponta a complexidade dessa alternativa e sumariza algumas de suas implicaes.: O julgamento da adequao da reduo de pessoal militar mais complicada do que parece Um corpo de oficiais de excepcional qualidade , obviamente, crucial para uma dinmica e efetiva organizao militar, mais ainda dada as incertezas da era aps a Guerra Fria. Assegurar oportunidades de promoo e iqualdade de oportunidades como mecanismos de reteno parece razovel, especialmente quando organizao que reduzem sua dimenso normalmente perdem seu pessoal mais qualificado. Similarmente, h uma bvia e compelente necessidade de determinar os requisitos qualitativos, identificando as proficincias requeridas ao largo de toda estrutura de pessoal.. Alm disso [com a reduo quantitativa] aumentam as demandas de prontido operacional, com impacto sobre os requisitos de treinamento. Funo 4: Controlar e coordenar os processos de programao, oramentao, avaliao e gesto dos recursos de defesa, assegurando a otimizao das estruturas organizacionais. A quarta responsabilidade funcional denominada superientendncia da defesa. Aqui, o projeto de fora define e articula os critrios para a composio de capacidade militares
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USA. Project on Defense Alternatives The Paradoxes of post-Cold War: US Defense Policy: An agenda for the 2001 Quadrennial Defense Review. Briefing Memo # 18 5 Feburary 2001. http:://www.comw. org/pda/0102bmemo18.html. Capturado em 28/Fev/2001. pp. 5. 15 Essa importncia deriva no somente do impacto que as estruturas e composio qualitativa do pessoal militar possue sobre as alternativas estratgicas, mas tambm sobre o oramento de defesa. Muitos pases apresentam gastos com pessoal de defesa com valores acima de 70% do oramento; embora esses valores devam ser tomados com cautela, tendo em vista a variedade de metodologias e categorias empregadas para esse cmputo, no h dvidas de que os gastos com pessoal so, atualmente, aqueles que mais impactam no oramento de defesa. Valores sobre gastos militares e, no seu contexto, os de pessoal, podem ser encontrados em http://projects.sipri.se/milex/mex_data_index.html. Para uma discusso conceitual sobre os impactos dos gastos de pessoal no projeto de fora, veja Warner, J. E Beth. A. The Economics of Military Manpower, in Handbook of Defense Economics, cap. 13. e Cooper. R. The Social Cost of Maintaining a Military Labor Force. (R-1758ARPA). California: USA, Rand Corporation: 1975. 16 McCormick, David. The Downsized Warrior: Americas Army in Transition. New York: New York University Press, 1998. pp 75-76.

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com as diretrizes de programao e oramentao estabelecedo trs perspectivas mutuamente complementares: adaptao, modernizao e transformao. Os critrios de composio de capacidades iro definir os graus de agregao requeridos dos elementos integrantes da estrutura de fora na forma de sistemas singulares ou compostos de sistemas. A diretrizes de programao asseguram o homomorphismo entre os requerimentos das capacidades de defesa e os recursos estabelecidos no oramento. Essas diretrizes atuam, portanto, como agentes de transformao de um conjunto de elementos (requisitos de capacidades militares) em outro (o oramento), preservando no segundo a interrelao entre os componentes encontradas no primeiro17. Para garantir a instrumentalizao dessas diretrizes, o projeto de fora instrui, ainda, a necessria reorganizao organizational da defesa, reconhecendo nessas organizaes uma tripla funo. A primeira diz respeito a criao das condies de possibilidade para decompor e recompor conjuntos de capacidades em atendimento a expanso e retrao de tarefas, assegurando que os vnculos de comando e controle sejam mantidos18. A segunda assegurar o fluxo logstico necessrio para a manuteno do esforo de defesa no tempo e espao. A terceira possibilitar o fluxo de informaes dedicados a programao e oramentao, criando uma rede de relacionamentos necessria ao desenvolvimento desses processos. A magnitude da importncia dessa terceira funo das estruturas organizacionais foi expressa, em 1982 em testemunho dado pelo General David Jones ao Congresso Americano: Ns no temos, atualmente, uma estrutura organizacional. No suficiente ter recursos, dlares e sistemas de armas; ns tambm deveramos ter uma organizao que nos permitises desenvolver as estratgias apropriadas, o necessrio planejamento e capacidades combatentes efetivas.19. Ao apresentar esses critrios para a superientendncia da defesa, o projeto de fora d diretrizes para os requisitos de adaptao, modernizao e transformao. Por meio das quais explicita as relaes de barganha (trade offs) entre possibilidades do presente e alternativas no futuro, sob uma ponderao de custos e riscos. Com os requisitos de adaptao, o projeto de fora estabelece parmetros que iro orientar a busca de eficincia nos processos em vigor e capacidades instaladas, instuindo aspectos de interoperabilidade e integrao (jointness). Com os requisitos de modernizao, o projeto de fora estabelece parmetros que iro orientar a aquisio de novos sistemas, criando capacidades militares que antes no existiam. E ao definir os requisitos de transformao, o projeto de fora instrui a busca de novas capacidades que criem um diferencial sobre as existentes. O atual Secretrio de Defesa dos EUA, Donald Rumsfeld,
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Para um detalhamento do papel do oramento no planejamento de defesa, veja. Petrei, H. Presupuesto y Control: Pautas de reforma para a Amrica Latina. New York: Banco Interamericano de Desarrollo, 1997. Veja ainda, Gutirrez, I.C. El Gasto Militar. Madri: Eudema, 1994. Para uma aplicao prtica, evidenciando o relacionamento entre a programao e a oramentao, veja USA: United States Coast Guard: Budget Estimates. Washigton, D.C: Department of Transportation, 2001. Embora a Guarda Costeira Americana exercite um modelo de oramento denominado Performance-Budget, as relaes entre as demandas programticas e possibilidades oramentrias so claramente evidenciadas, no caso, fazendo dos programas descritores de elementos de desempenho que as capacidades da Guarda Costeira Americana deve atender para a consecuo de seus objetivos sob uma ponderao de custos. 18 Para uma ampliao do impacto das estruturas organizacionais nas possibilidades operaciaonais, veja USA, Department of the Army. US Army Field Manual 100-5, blueprint for the AirLand Battle. Washington DC: Brasseys (US), Inc, 1991. Veja, ainda Deichman, P.F. der. Spearhead for Blitzkrieg: Luftwffe Operations in Support of The Army: 1939-1945. New York, USA: IVY Books, 1996. O livro de Diechman relevante para iluminar o papel functional da doutrina na relao entre estruturas organizacionais e estruturas de fora. 19 In Locker, JR. III. HAS IT WORKED? The Goldwater-Nichols Reorganization Act. http://www.nwc.navy. mil/press/Review/2001/Autumn/art5-au1.htm. pp 13. (capturado em 05/Mai/02).

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define transformao: transformao sobre novas maneiras de pensar e novas maneiras de lutar".20 Finalmente, o projeto de fora, por meio das diretrizes para superientendncia, orienta a avaliao das capacidades de defesa segundo trs aspectos. O primeiro diz respeito a extenso em que as capacidades militares contribuem para a dissuaso estratgica. Esse aspecto particularmente importante em funo da potencialidade das capacidades militares projetarem uma imagem do pas em apoio poltica exterior, principalemte em situaes de paz ou crise. O segundo refere-se ao grau de atendimento dos objetivos de defesa com as tarefas que sero possibilitadas pelas capacidades militares atuais e projetadas. O terceiro aspecto diz respeito a manuteno do grau de prontido operacional requerido. Esses trs aspectos traduzem, respectivamente, avaliaes nas arenas poltica, estratgica e ttica estando, portando, mutuamente determinados. Em funo da contnua evoluo do ambiente poltico, das possibilidades estratgicas e dos condicionates tticos, o projeto de fora determina que essa avaliao seja um processo cclico e contnuo, estabelecendo mecanismos de retroalimentao.

As duas primeiras responsabilidades funcionais expressam a relao do projeto de fora com a poltica no contexto das relaes civil-militar, e com o desenvolvimento econmico, no contexto da economia de defesa, respectivamente. A terceira responsabilidade funcional define os requisitos de planejamento de fora, com o que dialoga com a anlise de sistemas e pesquisa operacional no contexto dos estudos estratgicos; e a quarta estabelece a relao do projeto de foras com as atividades de anlise de projetos, planejamento e princpios de oramentao no contexto da administrao pblica. Essas quatro funes do projeto de fora tem como propsito formular uma matriz de diretrizes, de onde emanam as aes, interrelaes e prioridades para o planejamento e gesto da defesa, instruindo os graus de reforma necessrios consciente de que essas reformas no so um fim em si mesmas mas uma ao necessria. O projeto de fora atua, dessa forma, como o elo de ligao entre as intenes polticas e as aes prticas que levam a formulao de alternativas de defesa; alertando aqueles que adentram seu domnio sobre a inadequao dos processos dedicados ao planejamento operacional do emprego das foras para dar conta das demandas aonde ele se coloca como interlocutor. Seu propsito um projeto integrado de defesa.

OBSERVAES CONCLUSIVAS
O projeto de fora, enquanto um sistema conceitual e metodologia associada, conforma, simultaneamente, um campo de ao prtica e uma rea de estudos. As sees anteriores focalizaram sua dimenso prtica. Enquanto rea de estudos, o projeto de fora apresenta-se com os seguintes propsitos: a) Pesquisar novos conceitos e seus relacionamentos, instruindo a busca de solues para os problemas percebidos.
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Garamone, Jim. Flexibility, Adaptability at Heart of Military Transformation. American Forces Press Service Washington - Feb 1, 2002. http://www.spacedaily.com/news/milspace-02b.html

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b) Avaliar as solues encontradas, indicando seus graus de relevncia para os problemas percebidos. c) Contribuir para a comunicao de resultados de maneira clara, possibilitando a avaliao das possibilidades e consequncias das decises para a defesa e para o pas como um todo. Por meio do contnuo dilogo entre as possibilidades prticas e a fundamentao terica, o projeto de fora procura reavaliar as prticas correntes de planejamento, programao e oramentao, reconhecendo as resistncia elaborao de um Programa de Defesa Integrado com receio, principalmente, de uma transferncia de poder das foras singulares para o ministrio da defesa. Nesse caso, o projeto de fora apresenta dois alertas e dois convites. O primeiro alerta refere-se a potenciais falhas na definio das capacidades militares requeridas para dar conta das demandas de defesa e duplicidade de meios com desperdcio de recursos pblicos. O segundo alerta diz que a ausncia de crticas leva perpetuao de prticas obsoletas. O primeiro convite para juntar esforos no aperfeioamento das prticas e conceitos de defesa, esperando contribuir para o aprimoramento das instituies democrticas. Afinal o projeto de fora, em ltima instncia, volta-se para assegurar os recursos que assegurem a paz desejada, mesmo que, se necessrio, indo a guerra. O segundo convite ecoa as palavras do Secretrio Runsfeld - hora de comear!

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