IPEA - Brasil em Desenvolvimento

BRASIL EM
2010
ESTADO, PLANEJAMENTO E POLTICAS PBLICAS ESTADO, PLANEJAMENTO E POLTICAS PBLICAS
DESENVOLVIMENTO
VOLUME 1
Governo Federal
Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica Ministro Samuel Pinheiro Guimares Neto
Fundao pblica vinculada Secretaria de Assuntos Estratgicos, o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s aes governamentais possibilitando a formulao de inmeras polticas pblicas e de programas de desenvolvimento brasileiro e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e estudos realizados por seus tcnicos. Presidente Marcio Pochmann
Diretor de Desenvolvimento Institucional
Fernando Ferreira
Diretor de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais
Mrio Lisboa Theodoro

Diretor de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia
Jos Celso Pereira Cardoso Jnior

Diretor de Estudos e Polticas Macroeconmicas
Joo Sics
Diretora de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais
Liana Maria da Frota Carleial

Diretor de Estudos e Polticas Setoriais, de Inovao, Regulao e Infraestrutura
Mrcio Wohlers de Almeida

Diretor de Estudos e Polticas Sociais
Jorge Abraho de Castro

Chefe de Gabinete
Persio Marco Antonio Davison

Assessor-chefe de Imprensa e Comunicao
Daniel Castro
Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria URL: http://www.ipea.gov.br
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2010 Projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro Srie Brasil: o estado de uma nao Comit Editorial Jos Celso Cardoso Jr. (Coordenador) Aristides Monteiro Neto (Editor) Andr Bojikian Calixtre Andr Rego Viana Eduardo Costa Pinto Joo Paulo Viana Jnia Cristina Conceio Luciana Mendes Servo Martha Cassiolato Mauro Oddo Nogueira Murilo Jos de Souza Pires Paulo de Tarso Linhares Rogrio Boueri Miranda Thiago Sevilhano Martinez Brasil em Desenvolvimento : Estado, planejamento e polticas pblicas / Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada.- Braslia : Ipea, 2010. 210 p. 3 v. : grfs., mapas, tabs. (Brasil: o Estado de uma Nao) Inclui bibliografia. Ttulo anterior: Brasil: o estado de uma nao, editados em 2005, 2006 e 2008. ISBN 978-85-7811-068-0 1. Desenvolvimento Econmico. 2. Estado. 3. Planejamento Econmico. 4. Polticas Pblicas. 5. Brasil I. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada. CDD 338.981 permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte. Reprodues para fins comerciais so proibidas
SUMRIO
aPRESEntaO ................................................................................................................................ Ix aGRaDECIMEntOS........................................................................................................................... xI COlabORaDORES vOlUME 1 ...................................................................................................... xVII IntRODUO .................................................................................................................................. xIx vOlUME I PaRtE I alICERCES PaRa a PROSPERIDaDE ECOnMICa .................................................................... 25 SUMRIO analtICO ................................................................................................................... 29 SEO I PaRa alM Da CRISE: UM nOvO PaDRO DE CRESCIMEntO? ............................................. 37 CaPtUlO 1 POLTICAS ECONMICAS PARA SuPERAO DA CRISE NO BRASIL: A AO ANTICCLICA EM DEBATE ................................................................................................ 39 CaPtUlO 2 O REgIME DE CRESCIMENTO ECONMICO BRASILEIRO: uMA APRECIAO SOBRE O PERODO 1995-2009 .............................................................57 SEO II FUnDaMEntOS MaCROECOnMICOS: GaStO PblICO, CMbIO E InFlaO .................. 85 CaPtUlO 3 gOVERNO gASTADOR Ou TRANSfERIDOR? uM MACRODIAgNSTICO DAS DESPESAS fEDERAIS NO PERODO 2002 A 2010 ................................................................... 87 CaPtUlO 4 RETOMADA DO INVESTIMENTO PBLICO fEDERAL NO BRASIL E A POLTICA fISCAL: EM BuSCA DE uM NOVO PARADIgMA ....................................................................................... 113 CaPtUlO 5 gASTO SOCIAL fEDERAL: uMA ANLISE DA ExECuO ORAMENTRIA DE 2009 .................... 141 CaPtUlO 6 CONSIDERAES SOBRE EVOLuO DA TAxA DE CMBIO NO BRASIL NO PERODO 1995-2009: O DESALINhAMENTO CAMBIAL................................................................. 163 CaPtUlO 7 DECOMPOSIO E DETERMINANTES DA INfLAO NO BRASIL NO PERODO 2007-2009 ................................................................................................................... 185
vOlUME II PaRtE II REDEFInInDO EStRatGIaS SEtORIaIS PaRa O DESEnvOlvIMEntO SUMRIO analtICO SEO III IMPlEMEntaO E RESUltaDOS RECEntES DE POltICaS SEtORIaIS CaPtUlO 8 POLTICAS DE DESENVOLVIMENTO ECONMICO NO BRASIL: IMPACTOS DE POLTICAS SELECIONADAS DE INCENTIVO INOVAO E ExPORTAO CaPtUlO 9 POLTICAS DE CINCIA, TECNOLOgIA E INOVAO NO BRASIL: uMA ANLISE COM BASE NOS INDICADORES AgREgADOS CaPtUlO 10 POLTICA DE COMERCIALIzAO AgRCOLA NO BRASIL CaPtUlO 11 A OCuPAO NO SETOR TuRISMO E SuA EVOLuO: uM PANORAMA DO BRASIL E REgIES SEO Iv InFRaEStRUtURa PaRa O DESEnvOlvIMEntO CaPtUlO 12 QuALIDADE REguLATRIA E fORTALECIMENTO DO ESTADO E DAS INSTITuIES: O PAPEL DA ANLISE DE IMPACTO CaPtUlO 13 uMA ANLISE DO TRANSPORTE TERRESTRE DE CARgAS BRASILEIRO CaPtUlO 14 TRANSPOSIO DO RIO SO fRANCISCO: ANLISE DE OPORTuNIDADE DO PROJETO CaPtUlO 15 ACESSIBILIDADE NO TRANSPORTE DE PASSAgEIROS: uM PANORAMA DA POLTICA PBLICA fEDERAL PaRtE III O bRaSIl nO MUnDO: ECOnOMIa E RElaES IntERnaCIOnaIS SUMRIO analtICO SEO v COOPERaO PaRa O DESEnvOlvIMEntO E COMRCIO: O MUltIlatERalISMO EM aO
CaPtUlO 16 A INTEgRAO SuL-AMERICANA, ALM DA CIRCuNSTNCIA: DO MERCOSuL uNASuL CaPtUlO 17 AS NEgOCIAES INTERNACIONAIS SOBRE AS MuDANAS CLIMTICAS: AVANOS RECENTES E O PAPEL BRASILEIRO CaPtUlO 18 ASPECTOS DA PRESENA BRASILEIRA NO hAITI APS A MINuSTAh: A PAz POR MEIO DO DESENVOLVIMENTO CaPtUlO 19 DESEMPENhO DAS ExPORTAES E POLTICA COMERCIAL vOlUME III PaRtE Iv REPUblICanIZanDO O EStaDO bRaSIlEIRO SUMRIO analtICO SEO vI PaRtICIPaO, COOPERaO E REPRESEntaO: nOvaS COnFIGURaES DO EStaDO CaPtUlO 20 COOPERAO fEDERATIVA: A fORMAO DE CONSRCIOS PBLICOS NO BRASIL CaPtUlO 21 INSTITuIES PARTICIPATIVAS E POLTICAS PBLICAS NO BRASIL: CARACTERSTICAS E EVOLuO NAS LTIMAS DuAS DCADAS CaPtUlO 22 A MINIREfORMA POLTICA DE 2009 E AS POLTICAS DE COTAS DE gNERO PARA A CMARA DOS DEPuTADOS SEO vII POltICaS DE SEGURana PblICa: nOvaS abORDaGEnS CaPtUlO 23 DESENhO, CONTExTO E QuALIDADE DELIBERATIVA EM CONfERNCIAS NACIONAIS: uMA ANLISE DOS DEBATES E PROPOSIES SOBRE O SISTEMA PENITENCIRIO NA I CONfERNCIA NACIONAL DE SEguRANA PBLICA (I CONSEg) CaPtUlO 24 AS POLCIAS ESTADuAIS BRASILEIRAS: O DESAfIO DA REfORMA
PaRtE v REFlEXES PaRa a aO EStatal SUMRIO analtICO SEO vIII POSSIbIlIDaDES DE avalIaO DE POltICa PblICa CaPtUlO 25 MTODOS QuALITATIVOS DE AVALIAO E SuAS CONTRIBuIES PARA O APRIMORAMENTO DE POLTICAS PBLICAS CaPtUlO 26 SITuAO ATuAL E PERSPECTIVAS DO PROgRAMA fEDERAL DE APOIO gESTO uRBANA MuNICIPAL CaPtUlO 27 INTERVENO SOCIOuRBANSTICA NO COMPLExO DO ALEMO: REfERNCIAS PARA fuTuRA AVALIAO SEO IX na ORDEM DO DIa: nOvOS PROblEMaS PaRa vElhOS DESaFIOS CaPtUlO 28 A VOLATILIDADE DA RENDA E A COBERTuRA DO PROgRAMA BOLSA fAMLIA CaPtUlO 29 REguLARIzAO fuNDIRIA NA AMAzNIA LEgAL
aPRESEntaO
Em 2010, o Brasil realizou sua sexta eleio direta consecutiva para presidente da Repblica. Ao longo de praticamente trinta anos (1980 a 2010), o pas conformou uma das maiores e mais pujantes democracias do mundo, por meio da qual conseguiu proclamar uma nova Constituio Federal em 1988, estabilizar e legitimar uma nova moeda nacional desde 1994 e testar satisfatoriamente a alternncia de poder tanto no executivo e legislativo em mbito federal como nos executivos e legislativos subnacionais, em um processo contnuo, coletivo e cumulativo de aperfeioamento institucional geral do pas. No obstante a presena de tenses e recuos de vrias ordens, possvel avaliar como positiva a ainda incipiente e incompleta experincia democrtica brasileira; indicao clara de que a dimenso de aprendizado poltico e social que lhe inerente e que apenas se faz possvel em decorrncia do seu exerccio persistente ao longo do tempo constitui-se na mais importante caracterstica deste que j o mais duradouro perodo de vigncia democrtica do pas em regime republicano. Com isso, quer-se dizer que no parece descabido relacionar positivamente alguns auspiciosos fatos recentes relatados nesta publicao, que busca produzir reflexo sistemtica e crtica da experincia brasileira atual no campo das suas mais importantes polticas pblicas, com o exerccio mais uma vez contnuo, coletivo e cumulativo da vigncia democrtica no Brasil, cujo sentido de permanncia aponta no somente para processos de amadurecimento crescente das instituies como tambm para grandes desafios que ainda pairam sobre a sociedade brasileira. Para enfrent-los, misso do Ipea perseguir princpios e ideais do Estado nacional republicano, do planejamento governamental democrtico e das prprias polticas pblicas como veculos a partir dos quais o desenvolvimento buscado. No outra, portanto, a razo de ser desta publicao que ora se apresenta, dando sequncia, em edies anuais, a este esforo institucional de pensar criticamente o Brasil. Em particular, interessa ao Ipea, nesta atual quadra histrica de desenvolvimento que se abre ao pas, reafirmar a ideia de que ao Estado cabe no apenas fazer as coisas que j faz de modo melhor e mais eficiente ainda que se reconhea ser isto nada trivial e em si mesmo meritrio; a ele cabe como ficou demonstrado em outros momentos histricos a tarefa de induzir, fomentar ou mesmo produzir as condies para a transformao das estruturas econmicas e sociais do pas, algo que se justificaria quase que exclusivamente frente ao histrico e contemporaneidade das heterogeneidades, desigualdades e injustias em vrias de suas dimenses que ainda marcam a nao brasileira. Boa leitura e reflexo a todos e todas! Marcio Pochmann Presidente do Ipea
aGRaDECIMEntOS
Com este documento do projeto Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas em sua verso 2010, mais uma vez o Ipea contribui com anlises, investigaes e proposies atualizadas e sofisticadas sobre aspectos da realidade social, econmica, poltica e institucional do Brasil. O trabalho que ora se apresenta ao pas fruto de intensa dedicao de seus dirigentes, de seu corpo tcnico e de colaboradores ao longo do ano. O aspecto mais singular do processo de sua elaborao est no seu carter cooperativo. Foi realizado um sem-nmero de reunies para discusso dos temas, leitura dos artigos por parte dos pareceristas, sistematizao dos pareceres e validao dos trabalhos. Os colegas deste Comit Editorial disponibilizaram seu tempo, em meio a outras tarefas de pesquisa, para a construo de um projeto to caro aos tcnicos desta instituio como o Brasil em Desenvolvimento (BD). Ano a ano, j desde 2005, o Ipea tem apresentado um documento nao singularizado pelo olhar ao mesmo tempo largo, posto que so muitos os temas abordados, e sinttico, posto que seu interesse revelar em cada tema padres e trajetrias essenciais da realidade. Com esta perspectiva que os tcnicos e colaboradores organizam seus mtodos e rotinas de trabalho para oferecerem ao pas um trabalho que busca unir, qualidade das investigaes, a revelao do movimento s vezes sutil e insurgente, outras vezes essencial e duradouro dos acontecimentos econmicos, sociais e institucionais mais relevantes. No tarefa fcil desvelar desafios novos para a poltica pblica nacional a cada edio deste projeto. A tarefa mais importante dos tcnicos analisar as questes problematizadas a todo momento da realizao de suas pesquisas para perscrutar temas novos para as agendas seguintes. As edies do BD a cada ano que passa se abastecem deste combustvel gerado no ano anterior. O resultado tem sido o constante enriquecimento analtico das pesquisas internas instituio e a contribuio propositiva e instigadora ao amadurecimento da poltica pblica em nossa sociedade. Os esforos institucionais para a realizao deste projeto se desenvolvem pela conjugao de diversos apoios: da sempre presente Presidncia da instituio e sua Diretoria Colegiada com atuao mobilizadora, dos tcnicos e colaboradores internos, os quais desenvolvem e do concretude s investigaes na forma dos textos e, por fim, deste Comit Editorial, constitudo para coordenar e organizar os trabalhos. Os agradecimentos a todos os envolvidos em mais esta edio do Projeto Brasil em Desenvolvimento tanto mais necessrio quanto mais quisermos que o projeto contribua, a cada ano, para o fortalecimento desta instituio. Da a importncia de nominar aqueles a quem devemos a gratido e a solidariedade pelo caminho percorrido.
Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas
Pelo apoio incondicional, destacamos o presidente Marcio Pochmann e a Diretoria Colegiada, composta por diretores e seus adjuntos: Jorge Abraho e Helder Ferreira, da Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc), Jos Celso Cardoso Jr., da Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest), Joo Sics e Renault Michel, da Diretoria de Estudos e Polticas Macroeconmicas (Dimac), Liana Carleial e Bruno Cruz, da Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur), Mario Lisboa Theodoro e Marcos Cintra, da Diretoria de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais (Deint), Marcio Wohlers de Almeida e Fernanda de Negri, da Diretoria de Estudos e Polticas Setoriais, de Inovao, Regulao e Infraestrutura (Diset), e Fernando Ferreira, da Diretoria de Desenvolvimento Institucional. Contamos nesta verso do documento com vinte e nove captulos organizados, por sua vez, em cinco partes temticas afins e representativas de grandes questes da poltica pblica nacional, as quais trazem luzes, em traos gerais, sobre: a) padres recentes do gasto pblico federal e para instrumentos de poltica econmica utilizados para resistir aos impactos da crise internacional; b) avaliao de polticas setoriais especficas implementadas com vistas competitividade do pas, bem como avaliao dos ganhos possveis em inovao tecnolgica; c) dimenso e opes do engajamento recente do pas no cenrio das relaes polticas internacionais; d) democratizao e consolidao de valores republicanos dentro do Estado a partir da abertura crescente de espaos institucionais participao da sociedade civil; e e) investigaes crticas e propositivas sobre o uso de mtodos de avaliao de polticas pblicas. A Parte I deste documento institucional, nomeada de Alicerces para a prosperidade econmica, est composta de sete captulos distribudos, por sua vez, em duas sees temticas. Agradecemos a todos os colegas que, com suas contribuies, ajudaram a dar concretude a esta parte da publicao. Na primeira seo (Para alm da crise: um novo padro de crescimento?) traz-se baila uma discusso da recente atuao que o governo federal vem imprimindo ao gasto pblico como elemento de ativao da demanda agregada e como indutor do desenvolvimento. Todos os autores dos captulos que se seguem so tcnicos de planejamento e pesquisa da instituio. Victor Leonardo de Arajo e Murilo Pires so os autores do primeiro artigo, chamado Polticas econmicas para superao da crise no Brasil: a ao anticclica em debate. Responsvel pela elaborao do captulo segundo, Claudio Amitrano presenteou o documento com O regime de crescimento econmico brasileiro: uma apreciao sobre o perodo 1995-2009. Na seo 2, Fundamentos Macroeconmicos: gasto pblico, cmbio e inflao, agradecemos a Rodrigo Orair e Srgio Gobetti pela realizao dos dois captulos. O primeiro versa sobre a atuao do governo federal no gasto direto na economia brasileira e revela uma faceta nova desta forma de atuao, a qual tem sido bem robusta, e que se refere ao seu papel ativo como transferidor de capacidade de gasto para governos subnacionais: Governo gastador
xII
Agradecimentos
ou transferidor? Um macrodiagnstico das despesas federais no perodo 2002 a 2010. O outro captulo, com uma avaliao inovadora quanto metodologia empregada, tanto quanto reveladora da insurgncia de um novo perfil para o gasto em investimento pblico federal no Brasil, se encontra descrito em Retomada do investimento pblico federal no Brasil e a poltica fiscal: em busca de um novo paradigma. Renovamos nossos agradecimentos pelo captulo do Gasto social federal: uma anlise da execuo oramentria de 2009, assinado por Jos Valente Chaves e Jos Aparecido Ribeiro, bem como a Raphael Gouveia e Vinicius Cerqueira, autores do captulo Consideraes sobre a evoluo da taxa de cmbio no Brasil no perodo 19952009: o desalinhamento cambial, e a Vinicius Cerqueira e Thiago Martinez, pela autoria de Decomposio e determinantes da inflao no Brasil no perodo 2007-2009. Colaboraram com sugestes, comentrios e recomendaes para os textos desta Parte I os seguintes tcnicos do Ipea, membros deste Comit editorial: Eduardo Pinto, Andr Calixtre, Martha Cassiolato, Luciana Mendes, Andr Viana, Aristides Monteiro, Jos Celso Cardoso Jr., Joo Paulo Viana e Rogrio Boueri. A Parte II da publicao (Redefinindo estratgias setoriais para o desenvolvimento) conta com a participao de oito captulos em duas sees: Implementao e resultados recentes de polticas setoriais e infraestrutura para o desenvolvimento. Na primeira seo, nossos agradecimentos vo para: Daniel Grimaldi, Flvio Lrio Carneiro, Mauro Oddo Nogueira e Graziela Zucoloto, que escreveram o texto de Polticas de desenvolvimento econmico no Brasil: impactos de polticas selecionadas de incentivo inovao e exportao; Luiz Ricardo Cavalcante, autor de Polticas de cincia, tecnologia e inovao no Brasil: uma anlise com base nos indicadores agregados; Jnia Cristina Conceio, autora de Poltica de comercializao agrcola no Brasil; e para Margarida Hatem Coelho, que escreveu A ocupao no setor turismo e sua evoluo: um panorama do Brasil e regies. Na segunda seo, ainda na Parte II, agradecemos a Lucia Helena Salgado, Michelle Holperin e Eduardo Borges pelo captulo Qualidade regulatria e fortalecimento do Estado e das instituies: o papel da anlise de impacto; agradecemos tambm a Carlos Campos Neto, Ians Melo Ferreira, Fabiano Mezadre Pompermayer, Ricardo Pereira Soares, Alfredo Eric Romminger e Leonardo Fernandes Soares Vasconcelos por terem escrito o captulo Uma anlise do transporte terrestre de cargas brasileiro; somos gratos a Cesar Nunes de Castro, autor do captulo Transposio do rio So Francisco: anlise de oportunidade do projeto; e, finalmente, agradecemos a Carlos Henrique Ribeiro de Carvalho, Maria da Piedade Morais e Vicente Correia Lima Neto, autores do captulo A acessibilidade no transporte de passageiros: um panorama da poltica pblica federal. Contriburam para a reviso, comentrios e sugestes aos textos os seguintes membros do Comit Editorial: Paulo de Tarso, Mauro Oddo Nogueira, Thiago Martinez, Aristides Monteiro, Rogrio Boueri e Andr Calixtre. A Parte III (O Brasil no mundo: economia e relaes internacionais) resultou da colaborao dos colegas a seguir nomeados: Andr Calixtre e Pedro Barros, autores do captulo
xIII
A integrao sul-americana, alm da circunstncia: do Mercosul Unasul; Gustavo Luedemann, Jorge Hargrave, Maria Bernadete Gutierrez e Ronaldo Seroa da Mota, autores do captulo As negociaes internacionais sobre as mudanas climticas: avanos recentes e o papel brasileiro; Fernanda Goes e Almir de Oliveira Jr, autores de Aspectos da presena brasileira no Haiti aps a Minustah: a paz por meio do desenvolvimento; e Honrio Kume e Guida Piani, autores de Desempenho das exportaes e poltica comercial. Agradecemos ainda aos colegas do Comit Editorial Joo Paulo Viana, Aristides Monteiro, Jnia Conceio, Eduardo Pinto, Murilo Pires, Thiago Martinez, Rogrio Boueri e Andr Viana pelas contribuies de pareceres e comentrios aos textos supracitados. A Parte IV do documento (Republicanizando o Estado brasileiro) contou com contribuies inestimveis, para os quais dirigimos nossos agradecimentos, de Paulo de Tarso Linhares e Alexandre Cunha, responsveis pela elaborao do captulo Cooperao federativa: a formao de consrcios pblicos no Brasil; Felix Lopez e Roberto Rocha Pires, autores do captulo Instituies participativas e polticas pblicas no Brasil: caractersticas e evoluo nas ltimas duas dcadas; Maria Aparecida Abreu, autora de A minirreforma poltica de 2009 e as polticas de cotas de gnero para a Cmara de Deputados; Fbio de S e Silva, autor de Desenho, contexto e qualidade deliberativa em conferncias nacionais: uma anlise dos debates e proposies sobre o sistema penitencirio na I Conferncia Nacional de Segurana Pblica (I CONSEG); e Almir de Oliveira Jr e Edison Benedito da Silva, responsveis pelo captulo As polcias estaduais brasileiras: o desafio da reforma. As colegas Martha Cassiolato e Luciana Mendes e os colegas Joo Paulo Viana, Andr Viana, Mauro Nogueira, Rogrio Boueri e Eduardo Pinto, do Comit Editorial, tiveram atuao como pareceristas dos textos nesta Parte IV do BD 2010. Por fim, na Parte V, chamada de Reflexes para ao estatal, nossos agradecimentos vo para: Roberto Pires, Felix Lopez e Fbio S e Silva, pelo captulo Mtodos qualitativos de avaliao e suas contribuies para o aprimoramento de polticas pblicas; Rafael Pereira, Marco Aurlio Costa, Ernesto Galindo e Renato Balbim, responsveis pelo captulo Situao atual e perspectivas do Programa Federal de Apoio Gesto Urbana Municipal; Alexandre Manoel da Silva, Anna Rita Scott Kilson, Carla Coelho de Andrade, Cleandro Henrique Krause, Dbora Correa Faria Lopes, Emmanuel Carlos de Araujo Braz, Joo Carlos Ramos Magalhaes, Maria da Piedade Morais, Maria Martha de Menezes Costa Cassiolato, Meg Coelho Netto Galiza, Renato Balbim, Roberta da Silva Vieira, Rute Imanishi Rodrigues e Vanessa Gapriotti Nadalin, autores do captulo Interveno sociourbanstica no Complexo do Alemo: referncias para futura avaliao; agradecemos a Sergei Soares, autor do captulo A volatilidade da renda e a cobertura do Programa Bolsa Famlia; e, por fim, agradecemos a Alexandre Arbex, Brancolina Ferreira, Fbio Alves e Antonio Teixeira, responsveis por Regularizao fundiria na Amaznia Legal. Nossos agradecimentos tambm aos pareceristas dos captulos desta Parte V: Joo Paulo Viana, Jnia Cristina Conceio, Alexandre Cunha, Murilo Pires, Thiago Martinez, Andr Viana, Jos Celso Cardoso Jr., Luciana Mendes e Paulo de Tarso.
xIV
Agradecimentos
Para cada uma das cinco partes que compem esta publicao foram escritos Sumrios Analticos apresentadores dos contedos de cada seo e orientadores da leitura. A confeco de cada sumrio ficou sob encargo de membros do Comit Editorial e de colegas do Ipea convidados, aos quais agradecemos pelo apoio realizao desta tarefa, ao mesmo tempo que registramos a participao de cada colaborador: Andr Viana, Thiago Martinez e Murilo Pires (Parte I); Divonzir Gusso e Mauro Oddo (Parte II); Eduardo Pinto e Andr Calixtre (Parte III); Aristides Monteiro e Paulo de Tarso Linhares (Parte IV); e Luciana Mendes e Joo Paulo Viana (Parte V). Contribuiu imensamente para a realizao desta publicao, por meio da elaborao tcnica, reviso final e editorao dos textos, o pessoal da Assessoria de Comunicao (Ascom) da instituio. Agradecemos em particular o empenho de Daniel Castro, assessor-chefe de comunicao, e de Cludio Passos de Oliveira, coordenador editorial, e a toda a equipe do Editorial Marco Aurlio Dias Pires, supervisor de reviso, Everson da Silva Moura, supervisor de editorao eletrnica, Laeticia Jensen Eble, Luciana Dias Jabbour, Maria Irene Lima Mariano, Reginaldo da Silva Domingos, Sabine Alexandra Holler, Sheila Mazzolenis, Leonardo Moreira de Souza (estagirio), Andressa Vieira Bueno (estagiria), da reviso, e Bernar Jos Vieira, Cludia Mattosinhos Cordeiro, Jeovah Herculano Szervinsk Jnior, Lus Cludio Cardoso da Silva, Renato Rodrigues Bueno, Eudes Nascimento Lins (estagirio), da editorao eletrnica pela presteza e esprito colaborativo em meio ao vai e vem de textos em reviso e de provas e contraprovas de textos e capas at que todo o material estivesse finalizado.
Comit Editorial
xV
COlabORaDORES vOlUME I
Andr Bojikian Calixtre Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais (Deint) Andr Rego Viana Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais (Deint) Aristides Monteiro Neto Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest) Cludio Amitrano Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Macroeconmicas (Dimac) Eduardo Costa Pinto Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest) Joo Paulo Viana Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur) Jos Aparecido Ribeiro Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) Jos Celso Cardoso Jr. Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest) Jos Valente Chaves Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) Luciana Mendes Santos Servo Tcnica de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) Martha Cassiolato Tcnica de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) Murilo Jos de Souza Pires Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Macroeconmicas (Dimac)
Raphael Rocha Gouveia Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Macroeconmicas (Dimac) Rodrigo Octvio Orair Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Macroeconmicas (Dimac) Rogrio Boueri Miranda Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur) Srgio Wulff Gobetti Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Macroeconmicas (Dimac) Thiago Sevilhano Martinez Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Macroeconmicas (Dimac) Victor Leonardo de Arajo Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Macroeconmicas (Dimac) Vinicius Cerqueira Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Macroeconmicas (Dimac)
xVIII
IntRODUO
Ao findar esta dcada, sob muitos aspectos o retrato que se tem do Brasil apresenta traos distintos dos prevalecentes dez ou vinte anos antes. Seus cidados e suas instituies esto visivelmente mais vibrantes, mobilizadores e participativos nas questes que lhes afetam, e tambm mais questionadores de seus destinos, fazendo ruir, paulatinamente, aqueles modelos mentais que propugnam para a sociedade nacional um conservadorismo atvico e a averso a mudanas. Sem dvida, o fortalecimento dos valores e das prticas democrticas no cotidiano dos cidados tem concorrido para isso. Eleies tm sido realizadas cada vez mais frequentemente desde fins da dcada de 1980, com a Constituio de 1988 tendo um papel relevante para assegurar e promover os rituais da democracia. A cada dois anos, a rotina eleitoral tem expressado ora desejos de mudana ora de consolidao de processos. No plano das escolhas sobre os governos federais, a manuteno da estabilidade econmica e o aprofundamento da distribuio de renda so fatos incontestveis e base para a obteno de melhorias sociais e econmicas. Nos planos estaduais e municipais, por sua vez, tem sido reivindicado pela populao um alinhamento mais estreito destes governos subnacionais com os rumos dos avanos federais; cobra-se tambm o fornecimento de benefcios pblicos substantivos e mensurveis por parte dos governantes subnacionais. No por outra razo que as polticas sociais seguem gerando resultados positivos, a despeito de longo caminho at a universalizao de bens e servios pblicos fundamentais, sendo os casos da sade e da educao os mais representativos. A poltica de transferncias de renda s famlias para o combate pobreza e misria (Benefcio de Prestao Continuada, Previdncia Rural e o Programa Bolsa Famlia), que teve incio ainda em meados dos anos 1990, ganhou enorme impulso na dcada atual, partindo de 6,9% do Produto Interno Bruto (PIB) em 2002 para o montante de 9,3% em 2009. Em particular, o Programa Bolsa Famlia (PBF), com cobertura nacional de 1,15 milho de famlias em outubro de 2003, atingiu 12,37 milhes em dezembro de 2009. Os impactos da ao desse programa tm sido muito significativos para as regies brasileiras nas quais o nmero de pobres e miserveis , historicamente, mais expressivo. Na regio Nordeste, para dar um exemplo, o PBF, que atingia apenas 2,13 milhes de famlias em 2003, aumentou expressivamente sua cobertura, chegando a 6,2 milhes em 2009. Alm das melhorias na distribuio de renda nacional e regional, os efeitos de estmulo sobre a demanda agregada regional so dignos de nota. O montante de transferncias do PBF aos estados do Nordeste correspondia a 0,16% do PIB regional em 2003; em 2009, esta proporo elevou-se para 1,38%. Os avanos sociais, como um reflexo das crescentes demandas polticas, tm tido respostas crescentemente positivas por causa das melhorias que se verificam tambm na esfera econmica. A manuteno da estabilidade macroeconmica em conjuno com uma
economia internacional favorvel ao Brasil e o proativismo fiscal do governo federal e dos governos estaduais tm propiciado taxas de crescimento do PIB mais altas que as da dcada anterior. Como resultado, os ndices de desemprego esto declinando em todas as regies do pas desde pelo menos o ano de 2004. As reflexes presentes neste documento que o Ipea traz a pblico no apontam apenas para os aspectos favorveis reinantes no pas nos ltimos anos. So feitas tambm e o Ipea no poderia se furtar a cumprir este papel reflexes e advertncias acerca das trajetrias em curso quanto a questes preocupantes para o destino da nao, bem como limites e obstculos ao xito das polticas pblicas. Contudo, esta edio 2010 de Brasil em Desenvolvimento Estado, Planejamento e Polticas Pblicas busca ressaltar alguns processos que se cristalizaram de modo mais ntido ao fim desta dcada e foram devidamente captados pelos estudos empreendidos por especialistas e colaboradores nas vrias diretorias do Ipea. Tais processos tm a ver com a relao entre a sociedade e o Estado brasileiro, a qual passou por alteraes significativas, indo de um padro de Estado mnimo muito em voga no mundo em desenvolvimento nos anos 1990 para outro mais conducente criao de trajetrias de expanso do emprego e da renda e maior participao social nos destinos das polticas pblicas. As evidncias apresentadas pelos diversos estudos que compem esta publicao sugerem que o Estado brasileiro assumiu nos anos recentes um comportamento bastante peculiar, quando visto sob perspectiva histrica, no que tange ao seu modo de promover orientao e sentido aos destinos da nao. De forma quase simultnea muito embora no se possa afirmar que se perseguiu deliberadamente o resultado obtido a orientao governamental produziu: um importante arsenal de instrumentos para ampliao da atividade econmica por intermdio do resgate do gasto em investimento do governo federal e, em particular, de suas empresas estatais, cujo resultado foi o crescimento do nvel de atividade com estabilidade macroeconmica; uma orientao, na esfera social, que privilegiou os mais vulnerveis entre aqueles a serem protegidos, mediante a ampliao dos gastos sociais em meio s dificuldades fiscais que se apresentaram nos momentos mais agudos da crise; e na esfera poltica, a busca, pelo governo, da abertura e expanso de espaos institucionais participativos e o esforo para manter e acelerar os j existentes, quer por meio de maior cooperao federativa, quer mediante a elaborao e implementao de polticas pblicas nas quais a participao social adquiriu maior protagonismo.
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Introduo
POltICa ECOnMICa PaRa EXPanSO DO EMPREGO E Da REnDa O Brasil buscou ao longo desta dcada retomar seu padro histrico de crescimento econmico. Tendo apresentado uma taxa anual de 1,9% entre 1995 e 2002, consolidou-se um novo cenrio para a atividade produtiva, que passou a se expandir taxa mdia anual de 4,6% entre 2003 e 2008. Certamente contribuiu para tal o cenrio externo benigno, mas certo tambm que, no plano interno, houve a determinao da poltica pblica para garantir que o pas voltasse a apresentar uma trajetria de expanso do emprego e da renda. A atuao governamental na retomada do investimento pblico, cuja ampliao ano a ano desde 2005 tornou-se notria, somou o montante de R$ 300 bilhes entre 2005 e 2009, com destaque para a infraestrutura de petrleo e gs, energia hidroeltrica e construo civil. A expanso do investimento vem ocorrendo ao mesmo tempo que o gasto em custeio permanece constante como proporo do PIB; em particular, a rubrica politicamente sensvel do gasto de pessoal do governo federal manteve-se devidamente controlada no perodo, como mostram os estudos realizados. Adicionalmente, a poltica de crdito pblico teve um papel estratgico entre os instrumentos postos em ao. O governo federal passou a utilizar seus bancos pblicos, notadamente o Banco do Brasil, a Caixa Econmica Federal e o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), para viabilizarem uma ampliao do crdito, estimulando um ciclo de investimentos no incio da dcada os bancos pblicos ofertavam pouco mais de 25% do crdito total da economia, e em fevereiro de 2010 chegaram a ofertar 41% e, dessa forma, mantendo o nvel de atividade e do emprego em patamar elevado. Somente o BNDES realizou desembolsos ao setor produtivo, com vistas expanso da formao bruta de capital fixo, entre 2003 e 2009, no montante acumulado de R$ 510,3 bilhes (a preos de 2008). Pairam dvidas, entretanto, no que concerne continuidade desse ciclo de crescimento. De um lado, no est claro como o governo federal continuar a conduzir as bases de financiamento para o investimento domstico, tendo em vista que a capacidade do prprio governo em expandir o investimento pblico est se esgotando, sendo seu limite dado pela poltica de juros reais elevados conduzida pelo Banco Central (BCB). De outro lado, a expanso das reservas em dlares em poder do BCB, muito acentuada nos ltimos dois anos, permitiu que o pas atravessasse a crise internacional de 2008/2009 em condies muito confortveis, mas vem pressionando de forma incontornvel o nvel de endividamento pblico do pas e, portanto, criando obstculos continuidade do ciclo expansivo em curso. PRIORIDaDE aO COMbatE DESIGUalDaDE SOCIal O governo atual perseverou em levar adiante o compromisso de que a poltica social no deveria ser atingida pelos reveses da economia e, em meio crise, apostou na expanso do gasto social. Esta postura adotada para o tratamento da questo social, em certa medida, se distanciou do padro vigente nos anos anteriores da dcada, quando a trajetria observada
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do gasto social manteve estreita correspondncia com a performance predominante na economia isto , quando esta esteve em ascenso, os gastos tambm tenderam expanso, o contrrio ocorrendo quando a economia arrefeceu seu mpeto de crescimento. Em particular, o destaque da poltica social foi o fato de que o governo federal optou por priorizar as camadas mais vulnerveis entre aquelas a serem protegidas. Isto ficou evidente pela orientao de manter, ao longo do ano de 2009, a trajetria de crescimento do gasto social, na forma de transferncias de rendas s famlias, ampliao do seguro-desemprego e gastos em educao. Para assegurar que uma trajetria firme e segura de reduo das desigualdades se instalasse no pas, o governo federal, em parte por fora de preceitos constitucionais e em parte por escolhas de polticas, passou a desempenhar um papel preponderante de transferidor, para os governos subnacionais, de recursos fiscais destinados a sade, educao e assistncia social. Esta nova faceta de relaes federativas, mais cooperativa, foi identificada por vrios estudos presentes neste documento. FORtalECIMEntO Da FEDERaO E Da DEMOCRaCIa Em linha com os avanos na conduo recente das polticas social e econmica, a tnica do ambiente poltico-institucional foi dada ora pelo fortalecimento do tecido institucional federativo ora pelo adensamento das relaes do Estado com a sociedade civil, no sentido de ampliao dos canais de participao. O governo federal no somente tem se tornado mais permevel aos espaos participativos de deciso nas polticas pblicas, como tem, de fato, levado esta agenda de efetiva participao cidad para os entes federativos subnacionais. A realizao de conferncias nacionais em muitos casos precedidas de suas respectivas congneres estaduais e municipais , bem como a ativao e/ou criao de conselhos nacionais e subnacionais, tiveram expressivo desenvolvimento nos dois ltimos governos, mas, em especial, tomaram vulto e ampla relevncia no ltimo, conforme apontado nos textos desta obra. Estes conselhos e conferncias tornam-se, ento, espaos privilegiados para a discusso e incorporao de novos temas e novos sujeitos sociais e polticos agenda prevalecente, os quais encontram ali um outro espao para expresso de seus interesses, enquanto canais tradicionais de representao obstaculizavam suas legtimas demandas. As relaes entre entes federados tomaram um impulso renovador a partir de 2005, com a aprovao da Lei de Consrcios (Lei no 11.107, de 6 de abril de 2005). Desde ento, com a definio de um marco regulatrio para a expresso dos interesses e vontades dos governos federal, estaduais e municipais, o consorciamento com vistas a impulsionar solues compartilhadas para provimento de bens e servios pblicos ganhou robustez e ampla adeso por todo o pas.
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Introduo
Entretanto, o mais importante reter, a partir da discusso acerca de consorciamento entre entes federativos, que a significativa adeso aos consrcios harmoniza-se com uma particularidade relevante do governo federal: induzir nacionalmente a coordenao de polticas pblicas por meio, mas no unicamente, deste instrumento. DESaFIOS E POSSIbIlIDaDES: nOvOS hORIZOntES PaRa O PaS A nova quadra por que passa a vida nacional, caracterizada pelo retorno a um papel diferenciado do Estado na gerao de trajetrias de desenvolvimento grandemente possibilitada pelo advento, em plano internacional, da crise financeira de 2008/2009 e pelo enfraquecimento da ideologia do Estado mnimo , permitiu a construo de espaos de fortalecimento de elementos propriamente nacionais do desenvolvimento. Neste sentido, citem-se a defesa do mercado interno, a implementao de polticas industriais/setoriais ativas e a afirmao, desta vez sem constrangimentos, de polticas de transferncias de renda a setores vulnerveis da sociedade. A discusso a respeito de polticas (e seus instrumentos) setoriais com nfase em apoio inovao e competitividade de setores exportadores tem sido crescente, o que tambm ocorre quanto atuao do governo federal e os recursos por este investidos. Setores como turismo e agroindstria, que tm tido desempenho excepcional nos ltimos anos, apresentaram tambm fortes rebatimentos no territrio brasileiro, exigindo, por sua vez, ateno particular da poltica pblica para fortalecer determinadas posies regionais. Vrios estudos tm apontado para o tema crucial da infraestrutura necessria ao desenvolvimento nacional. Ora so indicadas dificuldades ainda no superadas, como o caso do transporte terrestre (ferrovirio e rodovirio), que contou com investimentos totais (pblicos e privados) de R$ 72 bilhes entre 2002 e 2009, vultosos porm insuficientes para suprir as deficincias em quadro de economia aquecida; ora so trazidos tona alguns resultados dos investimentos em curso no projeto de transposio e revitalizao do rio So Francisco, o qual, quando concludo, beneficiar cerca de 8,8 milhes de cidados brasileiros. Momento auspicioso para a agenda internacional do pas o que tem caracterizado a ltima metade desta dcada. A nao, ao passo que vem resolvendo suas grandes questes internas de misria e desigualdade, pode tambm estabelecer uma agenda de cooperao no plano das relaes internacionais muito mais ampla e solidria com pases pobres e/ou em desenvolvimento. Registrem-se, a este respeito, o protagonismo com a ajuda humanitria e de desenvolvimento para o Haiti, a firme disposio brasileira em busca do fortalecimento e estreitamento de relaes com os pases sul-americanos (criao da Unio de Naes SulAmericanas Unasul), e at mesmo a criao de uma agenda internacional propositiva para as questes do desenvolvimento sustentvel e da mudana climtica. Seguem certos consensos em relao a duas trajetrias a serem consolidadas: a manuteno do crescimento econmico em patamares necessrios eliminao do desemprego e subemprego e a reduo da pobreza e da elevada desigualdade de oportuni dades ainda dominantes em nossa sociedade. Acerca destas questes, a poltica pblica est sendo, permanentemente, convocada a refletir, bem como a devotar-lhes grande energia.
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Em vrios aspectos da vida nacional recente, a direo e o sentido dados pelo Estado ao desenvolvimento so notrios. A diversidade e a pluralidade de atores com suas demandas tambm se expandem em energia democrtica. Estes dois movimentos convergem para, e configuram, processos de amadurecimento de escolhas sociais, econmicas, polticas e institucionais conducentes ao aprimoramento da cidadania. Nem sempre a vida nacional se mostrou to rica de estmulos ao desenvolvimento quanto neste fim de dcada. O Ipea, por meio desta publicao, tem a honra de trazer, em boa hora para o debate pblico, elementos que descortinam estes novos caminhos do pas.
Marcio Pochmann
Presidente do Ipea
Diretoria Colegiada
Fernando Ferreira Joo Sics Jorge Abraho de Castro Jos Celso Cardoso Jr. Liana Maria da Frota Carleial Mrcio Wohlers de Almeida Mrio Lisboa Theodoro
Jos Celso Cardoso Jr. (Coordenador) Aristides Monteiro Neto (Editor) Andr Bojikian Calixtre Andr Rego Viana Eduardo Costa Pinto Joo Paulo Viana Jnia Cristina Conceio Luciana Mendes Servo Martha Cassiolato Mauro Oddo Nogueira Murilo Jos de Souza Pires Paulo de Tarso Linhares Rogrio Boueri Miranda Thiago Sevilhano Martinez
Comit Editorial
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SUMRIO analtICO
O ufanismo que cercou a, at aqui, maior capitalizao de uma empresa em bolsas de valores do mundo, realizada pela Petrobras, em fins de setembro de 2010, revela e encobre processos mais profundos pelos quais a economia brasileira vem alterando quantitativa e qualitativamente sua organizao interna e seu posicionamento com relao aos demais mercados e Estados do mundo. O primeiro elemento que salta vista a forte entrada de capitais externos para compensar o dficit de transaes correntes, agravado, em especial, pelo hiato existente entre a entrada de produtos importados de alta tecnologia em comparao exportao de produtos formados predominantemente por commodities agrcolas e minerais. Desse modo, a entrada de capitais externos via conta financeira torna-se um problema para a economia nacional, uma vez que os altos juros pagos para estes capitais pressionam o estoque da dvida pblica, forando, assim, o governo federal a ampliar o supervit fiscal primrio para pagar parcelas dos juros da dvida pblica. Em virtude dessa situao, a economia brasileira segue aprofundando sua complexa relao com o mundo em mutao, ao passo que se reconfigura internamente, reduzindo as desigualdades sociais, retomando a taxa de investimento pblico e privado, aumentando o emprego e expandindo aes em educao e sade. Contudo, as modificaes internas da economia no so suficientes para explicar a relativa facilidade com que o pas atravessou o conturbado perodo de crise econmica internacional dos anos 2008-2009, visto que tal sucesso se deu, em grande parte, por conta da rpida recuperao chinesa e de nossa forma particular de insero em seu fluxo de comrcio. Mais que isto, fica a dvida se as alteraes no curso das polticas pblicas, embora mantendo certa rigidez na execuo da poltica monetria, constituem-se em um alicerce slido para o futuro, ou se apenas permaneceremos na zona de conforto de uma situao internacional favorvel, como aquela proporcionada pela economia chinesa no perodo de alta das commodities agrcolas e minerais. Os captulos desta parte I, ao mesmo tempo em que iluminam alguns dos elementos centrais da atual poltica macroeconmica, geram questes que, acredita-se, permitiro repensar a trajetria a ser trilhada, caso o pas queira, de fato, operar um ciclo de crescimento econmico a partir de um novo paradigma fiscal que no seja unicamente conduzido pela poltica de juros altos. A principal caracterstica que diferencia a poltica econmica dos governos FHC e Lula a retomada de certo nvel de protagonismo estatal em matria de gasto, em que pese a manuteno de uma poltica monetria e cambial com perfil conservador. Na verdade, em diversos momentos, o Estado emite sinais contraditrios, pondo em relevo a dicotomia entre a gesto ortodoxa do Banco Central do Brasil (BCB) e uma viso mais heterodoxa, defendida pela direo do Ministrio da Fazenda e do Banco de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES).
Nesse contexto, o captulo que inaugura esta parte I intitula-se Polticas econmicas para a superao da crise no Brasil: a ao anticclica em debate. O ponto central deste texto mapear o debate econmico brasileiro em relao s estratgias adotadas pelas autoridades econmicas para superar a crise financeira e econmica que se instalou no Brasil, no terceiro trimestre de 2008, no bojo da crise norte-americana. Na construo do argumento, destaca-se que a economia brasileira veio, desde 2003, em um movimento de ascenso do produto nacional, puxado, especialmente, pelos componentes da demanda agregada, que apresentam forte ligao com o mercado interno, como foi o caso do gasto do governo com polticas pblicas, em particular, aquelas relacionadas a transferncias de renda. So exemplos o programa Bolsa Famlia, o aumento do salrio mnimo e o crdito consignado, que proporcionaram a parcelas significativas da populao nacional, antes margem do sistema econmico, acesso a bens de consumo durveis e no durveis. Instalada a crise de 2008, setores industriais dos ramos automotivo e da linha branca, bem como a agricultura, tiveram forte desacelerao nas vendas de seus produtos. Para corrigir e atenuar o problema, o governo federal adotou um conjunto de medidas anticclicas que, em essncia, tinham por objetivo estimular o setor privado nacional a reverter suas expectativas pessimistas quanto ao funcionamento futuro da economia. Por sua vez, foi em meio execuo dessas estratgias por parte das autoridades econmicas que a discusso entre as correntes ortodoxas e heterodoxas keynesianas tornou-se mais proeminente no debate nacional, sobretudo, em relao conduo da poltica econmica para o enfrentamento da crise. Para os ortodoxos, quaisquer movimentos que sinalizassem em direo ruptura, integral ou parcial, do trinmio macroeconmico formado pelo regime de metas de inflao, cmbio flutuante e supervits fiscais eram vistos como uma heresia a ser combatida, para no criarem distores no movimento dos mercados. Para os heterodoxos keynesianos, as foras de mercado, por si, no teriam condies objetivas para retirar a economia nacional de seu movimento recessivo. Para isto, buscaram, em instrumentos anticclicos, o caminho para defender a economia nacional de uma forte recesso, a qual poderia conduzir o pas ao desemprego, reduo da renda e, por conseguinte, ao agravamento dos problemas sociais. Em verdade, os resultados efetivos referentes execuo da poltica econmica mostraram que seus pilares centrais no romperam com o referido trinmio macroeconmico. Isso porque a poltica monetria, mesmo flexibilizada pontualmente em determinados momentos da crise, seguiu atrelada ao cumprimento da meta de inflao; o regime cambial continuou flutuando ao sabor da oferta e demanda por divisas; e, no caso da poltica fiscal, que foi o mais heterodoxo dos instrumentos de poltica econmica adotados no perodo da crise, em 2009 dava sinais de que ainda perseguiria supervits primrios positivos, mesmo que isto significasse patamares histricos inferiores sua mdia do perodo recente. Por tudo isso, o captulo avalia que a manuteno do regime de poltica econmica enraizada no trip regime de metas de inflao, cmbio flutuante e supervits fiscais no se mostrou um empecilho para a retomada do crescimento do produto nacional, dado que a economia, passada a tormenta da crise de 2008, retomou seu movimento de incremento da renda, produto e emprego.
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Smrio Analtico
O segundo captulo da seo, intitulado O regime de crescimento econmico brasileiro: uma apreciao sobre o perodo 1995-2009, busca demonstrar como a evoluo do regime de demanda e o regime de produtividade se combinam com o setor externo e determinam o padro de crescimento domstico: este se d, num primeiro momento, a taxas baixas e volteis, evoluindo para um padro mais estvel, ainda que com taxas moderadas, a partir do ano 2000, refletindo o crescimento econmico mundial e a ampliao dos programas de transferncia de renda e a expanso do crdito em geral. A capacidade e a forma do crescimento da economia so descritas a partir de um regime de demanda, no qual so estudados os elementos da demanda agregada (consumo das famlias, gasto do governo, investimentos e exportaes lquidas) e o regime de produtividade, em que so tomadas em considerao as estruturas de produo, as regras de concorrncia, o sistema de inovao e demais elementos vinculados estrutura produtiva. Ambas as estruturas so investigadas como estando delimitadas pela arquitetura institucional, justapondo-se a isto um modelo de restrio de divisas que explicita o papel central do setor externo no crescimento a longo prazo. O modelo pe em relevo, desta forma, a tenso entre o aumento de produtividade domstica, a taxa de juros e a tendncia de apreciao cambial da moeda local que, em conjunto, levaram a uma especializao regressiva da pauta exportadora. A expanso da renda apresentada como fruto no apenas de opes de governo, com evidente nfase no perodo Lula, mas como resultado da consolidao da aplicao das polticas que emanam da Constituio Federal de 1988. Alm disto, observou-se uma ampliao do crdito, em especial, do tipo consignado, reforando o processo de expanso da demanda agregada. Do ponto de vista do aumento da produtividade, procura-se investigar tambm como melhorias na organizao do processo produtivo e de inovao levaram a ganhos de produtividade, que, embora buscados desde o processo de abertura econmica, demoraram para se efetivar e foram colhidos apenas no perodo mais recente. Finalmente, e de forma complementar, examinar-se a relao complexa que a economia brasileira vem assumindo com o restante do mundo, devido predominncia da exportao de commodities, traos de economias de crescimento liderado pelas exportaes. Cabe notar aqui a centralidade da liderana das economias asiticas, em particular a da China, no processo de recuperao dos preos e de arranque do quantum exportado. Esse movimento economia domstica mercado externo apresenta-se sob dupla face. A exportao de commodities, ao mesmo tempo que possibilita a aquisio de reservas internacionais e auxiliam a blindagem da economia brasileira contra a crise, leva a uma valorizao da moeda local, corroendo a competitividade de importantes setores industriais nacionais. No pela ltima vez neste livro discute-se a convenincia de polticas que reduzam o afluxo de capitais especulativos para o pas, ora pela reduo da taxa Selic, ora pela adoo de controles de capitais, como a taxao dos fluxos via imposto sobre operaes finaceiras (IOF) ou outras medidas.
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O novo regime de crescimento econmico apresenta-se como beneficirio de um relaxamento das restries externas que, aparentemente, so temporrias, podendo, a longo prazo, reverter para um novo, e talvez mais agudo, padro de restrio. Mais do que o cmbio, percebido como um problema conjuntural, busca-se problematizar a necessidade de equilibrar a pauta de comrcio exterior. Os trs captulos seguintes analisam de forma complementar a estrutura dos gastos pblicos do governo central brasileiro, revelando elementos da mudana pela qual passa a estrutura de desembolsos do fundo pblico e problematizando os limites de sua estrutura de financiamento que permanece intocada , ensejando, ao mesmo tempo e como reflexo da estrutura atual, a ampliao da participao dos impostos como proporo do Produto Interno Bruto (PIB), sem que se tenha isto como objetivo explcito. Isto se d, em grande medida, como decorrncia da modernizao do sistema arrecadador e como reflexo da ampliao da formalizao das relaes de produo derivada do crescimento econmico. Se o limite apontado pelos autores o paradigma fiscal e sua reestruturao visando garantir o correto financiamento do fundo pblico, o desafio, com certeza maior, fazer uso da arrecadao resultante da explorao do pr-sal de forma a gerar um ciclo virtuoso de crescimento sem que se substituam as fontes permanentes anteriores por uma temporria, pari passu a um processo de envelhecimento da populao que colocar o desafio previdencirio a longo prazo em nossa pauta de discusso. A difcil retomada dos investimentos federais num Estado que absorve cerca de 40% do PIB (sendo que quase 70% so arrecadados pelo governo federal) o desafio discutido no captulo seguinte, em que se faz o diagnstico das despesas federais para avanar no correto entendimento do processo de gesto do fundo pblico. Neste terceiro captulo, inova-se novamente na metodologia empregada para a leitura das contas pblicas, pondo em relevo dois grandes blocos de despesas primrias (ou no financeiras). De um lado, so postos os gastos diretos (principalmente consumo e investimento) e, de outro, as transferncias (subdivididas para anlise em intergovernamentais, s famlias e s instituies privadas). Apesar da retomada dos investimentos realizados pelo governo, como analisado no captulo seguinte, os gastos federais em consumo e investimentos se reduziram de 25% para 20,5% do total das despesas no financeiras. A radiografia dos gastos pblicos federais, no captulo 3, permite aos autores demonstrar como esse processo referido explicado em grande parte pela descentralizao de recursos, tanto na Educao (com o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao Fundeb e o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio Fundef ) como na Sade (com o Sistema nico de Sade SUS), pela ampliao dos programas sociais, puxados pelo programa Bolsa Famlia e pelo aumento do salrio mnimo (entre 2002 e 2010, a participao dos benefcios sociais cresce para 2% do PIB), como mais bem analisado no quinto captulo deste livro.
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Smrio Analtico
Nesse sentido, a participao de estados e municpios na carga tributria nacional voltou a crescer, aps anos de ascenso da participao do governo federal, diminuindo um pouco as crticas de governadores e prefeitos com relao centralizao tributria. Isto se deu devido a dois elementos: o j visto aumento dos repasses vinculados Educao e Sade e o crescimento das transferncias ligadas repartio de despesas em 2009, ocorre um recuo, mas este explicado pela desonerao do IPI e pela reduo de royalties do petrleo ocasionados pela crise internacional. O equilbrio de descentralizao de tarefas e de receitas entre os entes federativos estudado como mais um dos elementos constitutivos das alteraes estruturais pelas quais passa a economia brasileira, e que pode ser afetada pela crescente importncia das receitas advindas da explorao de petrleo , o que evidencia a necessidade de se pensar numa reforma ampla do federalismo fiscal brasileiro de forma a minimizar os problemas de subfinanciamento pelos quais ainda passam muitos municpios. No captulo, tambm se analisa o papel das transferncias s famlias dentro das despesas no financeiras da Unio, visto que representam 80% do aumento das despesas no perodo 2002-2010, tendo um impacto equivalente a aproximadamente 2% do PIB. A estratgia governamental de promover a distribuio da renda via gasto social analisada e contrastada com a expanso do mercado de trabalho, que ocorre em paralelo. Novamente, v-se a importncia desta rede de proteo social frente crise econmica internacional. Outro ponto destacado como esta entra em contradio com a estrutura tributria fortemente regressiva, que poderia liberar a renda dos mais pobres se fosse devidamente alterada. Ademais, demonstra-se que o governo federal passou a apresentar, nos ltimos anos, um perfil menos gastador direto e mais transferidor de recursos tanto para estados e municpios quanto para as famlias, em particular as de mais baixa renda. Encerra-se o texto com uma reflexo sobre que tipo de reforma tributria e de reviso do sistema de transferncias intergovernamentais seria desejvel frente possibilidade de manuteno deste padro. No captulo seguinte, so discutidas as bases de um novo paradigma fiscal, no qual os investimentos pblicos, em especial, os de infraestrutura, sejam priorizados, revertendo-se em definitivo a poltica que coloca o supervit primrio como objetivo da poltica fiscal, em lugar da reduo do endividamento ou do estmulo ao crescimento econmico. Mais uma vez, aparece a contradio entre a gesto monetria contracionista e o desejo de impulso ao desenvolvimento via gasto pblico. Faz-se aqui o debate sobre o trilema fiscal, que envolve tanto a magnitude como a composio da carga tributria, do gasto social e dos prprios investimentos. O estudo, como no captulo anterior, tambm apresenta uma nova metodologia, que permite a desagregao dos componentes dos gastos federais linha a linha e a reconstruo das contas pblicas, eliminando-se os restos a pagar e reagrupando os dados relevantes para se chegar ao gasto pblico real com investimentos. No texto, retomam-se dados histricos, desde 1947, visando identificao (e descrio) do ciclo de ascenso e declnio do investimento pblico federal brasileiro desde ento, apontando, a partir de 2002, a reverso do declnio e um novo impulso no sentido de o Estado se portar como indutor do crescimento, ao colocar os gastos pblicos frente da demanda na transformao da infraestrutura.
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A mudana no padro do gasto pblico, aps duas dcadas de contnuo desmonte e desarticulao da interveno estatal, lana gua no moinho das conjecturas sobre a existncia de um novo padro de interveno estatal e, qui, de um novo modelo de desenvolvimento. O fato que, no perodo 2005-2009, so investidos pelo governo federal e suas estatais R$ 299,8 bilhes, sendo que pouco mais de 70% destes recursos se destinam infraestrutura. O grupo Petrobras, liberto das restries do supervit primrio, o grande motor deste processo, realizando, no quinqunio, R$ 156,1 bilhes em investimentos.1 A retomada dos investimentos pblicos, resultante do afrouxamento dos constrangimentos oramentrios, sem que se tenha, contudo, alterado o arcabouo conceitual da poltica fiscal, beneficiou-se do aumento da arrecadao gerada pelo prprio crescimento econmico e da flexibilizao da poltica fiscal, alm de um conjunto de elementos pontuais tratados no captulo. Houve, na verdade, uma mudana de posicionamento do governo, ainda que de forma embrionria, no sentido de entender a necessidade de retomar seu papel no planejamento e no investimento em setores estratgicos. Apesar de esta expanso do investimento pblico ainda ser tmida, parece ter sido fundamental para sustentar as medidas anticclicas que possibilitaram ao pas enfrentar a crise econmica internacional de 2008. A retomada do Estado como indutor do crescimento, contudo, passa pela redefinio das regras que garantam a sustentabilidade fiscal do gasto pblico e da ampliao do entendimento de que gastos em investimento no so onerosos, na medida em que permitem, de modo dinmico, ao longo do tempo, a expanso do crescimento e a ampliao da arrecadao. Neste sentido, as receitas do pr-sal aparecem como promessa de porto seguro e oportunidade para a superao de parte dos constrangimentos externos da economia brasileira. Contudo, a entrada de divisas estrangeiras ameaa lanar a economia num caminho no qual a taxa de cmbio force a deteriorao das condies de competitividade dos demais setores de atividade (a chamada maldio dos recursos naturais). A receita para evitar o problema seria uma ao planejada no sentido de conter o uso dos recursos para o consumo, redirecionando-os em prol de investimentos potencializadores da capacidade produtiva no restante da economia. Portanto, sugere-se a separao das receitas do petrleo das demais, contabilizando as metas fiscais sem a incluso de tais receitas. Ou seja, o oramento petroleiro poderia ser outra fonte de recursos para o financiamento dos investimentos necessrios a um novo padro de crescimento. Imbricada nos dois captulos anteriores, a anlise do captulo 5 busca vem pr em relevo a trajetria dos gastos dos ministrios e de outros rgos sociais para o ano de 2009. Traou-se um diagnstico sobre o perfil do gasto social federal, explicitando-se os volumes de recursos, seu grau de execuo e o perfil das despesas realizadas por cada rgo governamental. O grande
1. Sua capitalizao, em 2010, aliada s necessidades de infraestrutura para a explorao do pr-sal, permite prever a manuteno destes altos nveis de investimento por anos.
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Smrio Analtico
destaque vai para o fato de que, em 2009, pela primeira vez, o gasto social federal apresentou comportamento abertamente anticclico. Discute-se como o gasto foi, em si, um componente da estratgia do governo de combate crise, destacando-se que outra parcela deste gasto manteve tal trajetria como reflexo da rpida recuperao brasileira diante da mesma. Novamente, destaca-se que parte da expanso dos gastos est relacionada a compromissos definidos constitucionalmente, em particular os relacionados com previdncia, assistncia, educao e sade. Os dois ltimos captulos da parte I tratam de duas variveis macroeconmicas que, direta ou indiretamente, constituem-se em entraves ao modelo de crescimento delineado. O sexto captulo problematiza a evoluo da taxa de cmbio desde o Plano Real, sob a perspectiva do desalinhamento cambial: o desvio da taxa de cmbio real efetiva em relao a seus fundamentos macroeconmicos. Nota-se que, desde o final dos anos 1990 e, principalmente, aps 2004, h uma tendncia de apreciao da taxa de cmbio real e nominal, alm de uma expressiva volatilidade cambial. A anlise do desalinhamento cambial permite decompor o quanto desta apreciao explicado pela prpria tendncia de longo prazo do cmbio, condicionada por seus fundamentos, e o quanto se deve a desvios conjunturais em relao a tal trajetria. Para estimar a tendncia da taxa de cmbio real efetiva, utiliza-se um modelo de cointegrao no linear, que permite identificar uma quebra estrutural na relao de longo prazo com os fundamentos. Toma-se como fundamentos a evoluo dos termos de troca, o grau de abertura comercial, a relao de gastos governamentais sobre o PIB e a taxa de juros internacional. No captulo, so analisados e discutidos os perodos de sobreapreciao e desvalorizao da moeda brasileira, sendo postos em evidncia os determinantes da tendncia de apreciao do cmbio supervits comerciais expressivos ps-2002, alto diferencial de juros, atrao de investimento direto estrangeiro e capitais externos para a bolsa de valores brasileira e os efeitos dessa sobreapreciao para a economia brasileira. Nesse ponto, explicitam-se os entraves ao regime de crescimento apresentado nos captulos anteriores, em especial, no segundo. O cmbio apreciado no curto prazo gera uma deteriorao no saldo comercial, o que, no ano de 2010, implicar um dficit de transaes correntes da ordem de US$ 50 bilhes. Contudo, isto tambm tem efeitos a longo prazo, pois desestimula os setores mais intensivos em tecnologia, aprofundando a especializao da pauta exportadora em commodities, nas quais o pas possui vantagens consolidadas. medida que essa especializao regressiva aumente a vulnerabilidade externa, a taxa de crescimento pode ser restringida, a longo prazo, por escassez de divisas. Outra restrio dada pela poltica de aquisio de reservas pautada, em grande medida, pela necessidade de atenuar o movimento de apreciao cambial , cujos elevados custos fiscais limitam a expanso das transferncias, gastos sociais e investimentos pblicos, tratados nos captulos anteriores como motores do modelo de crescimento com distribuio de renda. Por fim, o ltimo captulo aborda a restrio colocada ao modelo de crescimento brasileiro pelo manejo da inflao. J h cerca de seis anos, as metas para o ndice Nacional de Preos ao Consumidor Amplo (IPCA) so cumpridas ininterruptamente. Contudo, este resultado
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vem sendo obtido mediante a manuteno da taxa de juros bsica em patamar muito acima dos padres internacionais. Este outro entrave fundamental ao padro de crescimento, por seus efeitos em termos de apreciao cambial, alto custo de rolagem da dvida pblica e desestmulo ao investimento privado. No captulo, faz-se a decomposio da inflao segundo seus determinantes principais, medindo-a pelo IPCA, sob uma perspectiva desagregada entre os anos de 2007 e 2009. Para isto, construiu-se uma nova classificao do IPCA, por segmentos, obtida cruzando-se a classificao por tipo de precificao (comercializveis, no comercializveis, monitorados) com os nove grupos do IPCA (alimentao e bebidas, habitao, artigos de residncia, vesturio, transportes, sade e cuidados pessoais, despesas pessoais, educao e comunicao). Uma anlise descritiva da decomposio da inflao no perodo conduzida aplicando-se sobre a inflao por segmentos o ndice de presso inflacionria, que aponta o quanto cada segmento influenciou a inflao agregada em termos de desvio em relao meta. A partir desta anlise descritiva, pode-se afirmar que um grupo restrito de preos tem exercido grande influncia sobre a evoluo do IPCA. Em especial, alimentao e bebidas no comercializveis e despesas pessoais no comercializveis pressionaram bastante a inflao para cima, em todos os anos considerados, enquanto alimentao e bebidas comercializveis pressionam fortemente a inflao para cima, em 2007 e 2008, e para baixo em 2009. A seguir, aplica-se a todos os segmentos um modelo economtrico apropriado para examinar o quanto os preos de cada segmento so afetados por presses de demanda, cmbio, expectativas de inflao, preos de commodities, inrcia e um componente estrutural constante no tempo. Verifica-se que os principais determinantes dos dois primeiros segmentos mencionados foram o componente estrutural e a inrcia. Assim, sugere-se que o uso da poltica monetria ineficiente como instrumento nico de combate inflao, dado que a taxa de elevao de alguns preos influentes se mantm sistematicamente acima da meta, e que estes so pouco afetados pela taxa de juros. O uso, simultneo poltica monetria, de polticas estruturais e setoriais de combate inflao pode abrir caminho para a reduo da taxa de juros, com consequncias virtuosas para a construo de novo padro de investimento voltado produo de taxas mais altas e mais sustentveis de crescimento econmico no pas.
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CAPTuLO 1
POltICaS ECOnMICaS PaRa SUPERaO Da CRISE nO bRaSIl: a aO antICClICa EM DEbatE
1 aPRESEntaO A crise econmica e financeira desencadeada no princpio de 2007 nos Estados Unidos chegou ao Brasil com maior intensidade no final do terceiro trimestre de 2008, aps a derrocada dos dois principais bancos de investimentos norte-americanos. O impacto no pas se deu, em princpio, por meio do empoamento da liquidez no sistema bancrio nacional em decorrncia de uma crise de expectativas por parte dos agentes econmicos. Este fato contribuiu para a reduo das linhas de crdito exportao, para o financiamento aos investimentos produtivos e para a aquisio de produtos, sobretudo dos bens de consumo durveis. Logo, a escassez de liquidez no circuito bancrio nacional incidiu imediatamente no sistema produtivo devido ausncia de condies objetivas para a efetivao das decises de investimento dos agentes econmicos. Deste modo, a possibilidade de uma forte desacelerao econmica que se apresentava ao trmino de 2008 foi um campo frtil para o debate quanto aos rumos que a poltica econmica deveria tomar no pas durante a crise econmica. Grosso modo, o debate pode ser colocado entre defensores e crticos da adoo de polticas anticclicas. Os defensores seriam motivados pela possibilidade prevista nos modelos econmicos de tradio heterodoxa de, mediante o afrouxamento das polticas fiscal e monetria, induzirem a expanso da demanda agregada e, por conseguinte, a recuperao do nvel de atividade econmica. Por sua vez, a argumentao dos crticos da ao anticclica se sustentava na defesa da manuteno do bom funcionamento do regime de metas de inflao e na necessidade de aprofundamento do ajuste fiscal, evitando-se presses adicionais de demanda que poderiam conduzir deteriorao das contas externas do pas e ao surgimento de presses inflacionrias. Os crticos da ao anticclica previam que tais desequilbrios se manifestariam no ps-crise, em decorrncia do supostamente inadequado carter anticclico conferido aos instrumentos de poltica macroeconmica. Nesse sentido, o objetivo desta investigao mapear o debate econmico brasileiro em relao s estratgias adotadas pelas autoridades para a superao da crise e confront-lo com: i) os resultados efetivamente alcanados; e ii) as perspectivas que surgem para a fase posterior superao da crise. Este captulo est estruturado da seguinte forma: a segunda seo descrever sucintamente a trajetria do crescimento econmico nos anos que antecedem a crise. A seo trs apresentar um panorama da crise financeira e seus efeitos sobre a economia brasileira. Na seo quatro sero descritas as medidas implementadas pelo governo brasileiro como resposta crise,
e sero apresentadas as principais crticas formuladas quelas polticas. A seo cinco mostrar o comportamento e as perspectivas para a inflao, as contas externas e as finanas pblicas no ps-crise. As consideraes finais comporo a seo seis. Do ponto de vista metodolgico, a investigao adotou o mtodo analtico-descritivo como instrumento para se compreender a dinmica do fenmeno e explicarem-se as relaes de causa e efeito entre as variveis investigadas. Para tanto, fez-se uma reviso bibliogrfica sobre a temtica proposta, como tambm um levantamento e coletas de dados secundrios em importantes instituies pblicas nacionais e internacionais. 2 PanORaMa: antECEDEntES MaCROECOnMICOS Da ECOnOMIa bRaSIlEIRa nO PERODO PR-CRISE ECOnMICa (2003-2008) A ecloso da crise financeira em setembro de 2008 interrompeu o mais longo ciclo de crescimento econmico do Brasil no perodo recente. De fato, entre 2004 e 2008 o produto interno bruto (PIB) cresceu em mdia 4,8% ao ano (a.a.), sendo que em 2007 e 2008 crescia acima de 5%, taxa bastante superior mdia do perodo imediatamente anterior: entre 1995 e 2002 o PIB cresceu 2,2% a.a.1 Duas caractersticas so marcantes neste ciclo recente de crescimento: a expanso ininterrupta do investimento desde o segundo trimestre de 2004, contribuindo para elevar o produto potencial e permitir o crescimento sem presses inflacionrias pelo lado da demanda; e o consumo final das famlias e o das administraes pblicas, que aparecem como principais componentes da demanda agregada, conforme pode ser verificado nos grficos 1, 2 e 3.
gRfICO 1
PIb e componentes da demanda: taxa de crescimento anual (Em %)
fonte: Ipeadata. Elaborao dos autores.
1. Conforme dados do Ipeadata. Mdia calculada pelos autores.
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Polticas Econmicas para Superao da Crise no Brasil: a ao anticclica em debate
brasil: formao bruta de capital fixo, taxa de crescimento trimestre contra igual trimestre do ano anterior (Em %)
gRfICO 2
gRfICO 3
brasil: contribuio dos componentes da demanda agregada s variaes do PIb (Em % anual)
fonte: IBgE. Contas Nacionais Trimestrais. Indicadores de Volume e Valores Correntes, 2003/2008. Disponvel em: <www.ibge.gov.br/home/estatistica/.../pibvol-val_200901comentarios.pdf>.
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Em grande medida, pode-se afirmar que a expanso do consumo das famlias e sua consequente contribuio para a expanso do produto deve-se ao conjunto de medidas adotadas pelo governo com o intuito de se ampliar a base do mercado interno, entre as quais podem-se citar: i) a expanso do crdito, capitaneada pelo incremento dos emprstimos consignados; ii) as polticas de reduo da desigualdade social, como o Programa Bolsa Famlia; e iii) a recuperao do poder de compra do salrio mnimo.2 O somatrio destas polticas pblicas incrementou, por meio do multiplicador da renda, a renda disponvel dos diversos estratos sociais, sobretudo daquelas parcelas da populao de baixo poder aquisitivo que, ao terem elevado seu poder de compra, lanaram-se no mercado de consumo, estimulando, assim, a expanso do produto. Tudo isso teve um efeito positivo sobre a formao das expectativas dos agentes econmicos, em particular aps 2005, pois criaram-se as condies objetivas para um novo ciclo de investimentos privados seja para modernizao, seja para ampliao da capacidade produtiva , que, acrescidos aos investimentos pblicos materializados no Programa de Acelerao do Crescimento (PAC),3 foram responsveis por robustecerem o crescimento econmico nacional. Alm disso, importante ressaltar que o comportamento da demanda externa por produtos internos, at 2004, teve papel significativo para a expanso do PIB, pois estimulou as decises de investimentos dos agentes econmicos nacionais, sobretudo nos segmentos com forte penetrao no mercado internacional, como as commodities agrcolas, petrleo e derivados e veculos automotores. Por outro lado, a contribuio das exportaes lquidas inverte o sinal e, a partir de 2005, passa a contribuir cada vez menos para o acrscimo do produto. Isto aconteceu porque o peso da demanda interna por produtos externos, em virtude do aquecimento do mercado interno, apresentou taxas de crescimento superiores quelas encontradas para as exportaes, incentivando, portanto, a penetrao de bens estrangeiros no mercado nacional.4 Em suma, at a ecloso da crise financeira internacional, em setembro de 2008, a economia brasileira vinha descrevendo uma trajetria de crescimento sustentado, com taxas elevadas quando comparadas ao padro que vigorava nos anos imediatamente anteriores.
2. De acordo com Barbosa e Souza (2010, p. 63), O perodo de 2004-2005 tambm marcou o incio da recuperao do salrio mnimo, do aumento nas transferncias do governo s famlias mais pobres e da expanso da concesso de crdito, isto , das linhas mestras de poltica econmica que iriam consolidar-se nos anos seguintes. 3. Segundo relatrio do comit gestor do PAC de setembro de 2009, O PAC envolve o monitoramento de 2.392 aes, sem contar com Saneamento e habitao. Em agosto de 2009, 22% esto concludas, 70% com andamento adequado, 7% em situao de ateno e 1% com ritmo de execuo preocupante, pelo critrio de valor. Por quantidade, so 39% concludas, 52% adequadas, 7% em ateno e 2% preocupantes. fonte: <http:// www.brasil.gov.br/pac/relatorios/por-balanco/8o-balanco/parte-1a-apresentacao>. Acessado em:10 mar.2010. 4. Tudo isso foi reflexo da estratgia adotada pelos policy makers de inserir a economia brasileira de forma subordinada e dependente no movimento geral da globalizao produtiva, porm importando produtos com maior intensidade tecnolgica e exportando mercadorias no industriais ou com baixa agregao de progresso tcnico. Esta estratgia de aprofundamento da internacionalizao da economia brasileira ganhou peso, especialmente, a partir do Plano Real (1994), quando as foras polticas e econmicas nacionais direcionaram o rumo e o ritmo do desenvolvimento do pas pelos trilhos das reformas de primeira gerao apregoadas pelos estrategistas do Consenso de Washington.
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3 PanORaMa Da CRISE FInanCEIRa E SEUS EFEItOS SObRE a ECOnOMIa bRaSIlEIRa De forma descritiva, pode-se dizer que a crise foi originada no mercado imobilirio norteamericano, a partir da criao de produtos financeiros de alto grau de sofisticao, como a securitizao de hipotecas de alto risco de crdito, e a posterior formao de uma bolha especulativa no mercado imobilirio, que estourou a partir de uma inadimplncia quase generalizada dos muturios, e contaminou os detentores daqueles ativos. Em setembro de 2008, os impactos da derrocada dos dois principais bancos de investimentos dos Estados Unidos, Lehman Brothers e Merrill Lynch, deixaram s claras que o sistema financeiro norte-americano estava fragilizado. Esta fragilizao seria causada por ttulos provenientes de derivativos de crdito e produtos estruturados que, (...) lastreados em diferentes operaes de crdito, replicaram e multiplicaram tais prejuzos por um fator desconhecido e redistriburam, globalmente, os riscos deles decorrentes para uma grande variedade de instituies financeiras (FARHI e CINTRA, 2009, p. 25). Desse modo, disseminou-se entre os agentes econmicos internacionais a percepo de que a rentabilidade esperada desses ativos financeiros estava seriamente comprometida, uma vez que os prprios agentes desconheciam a situao real dos papis emitidos por essas instituies financeiras (bancos, corretoras e fundos de investimentos internacionais) e, por isto, inferiam que haveria um forte desgio destes papis. Nesse sentido, os agentes econmicos, para reduzirem suas incertezas quanto ao cenrio futuro, adotaram a estratgia de refugiarem-se em ativos monetrios, pois, assim, garantiriam sua liquidez no perodo da crise financeira. Este fato foi responsvel pelo empoamento de parte significativa da riqueza monetria no sistema bancrio, afetando, assim, o fluxo de crditos, o que acabou contagiando as economias perifricas, como o Brasil.5 3.1 Canais de transmisso da crise possvel listar pelo menos trs canais de transmisso por meio dos quais os eventos externos atuariam sobre a economia brasileira. O primeiro canal de transmisso foram as contas externas. A desacelerao econmica mundial, aliada queda dos preos internacionais das commodities agrominerais, exerceu presses negativas sobre a balana comercial, reduzindo, assim, o preo e o quantum exportados. A contrao da liquidez internacional, por sua vez, levaria empresas e especuladores a repatriarem seus lucros para as matrizes, deteriorando ainda mais o j combalido dficit da conta de servios e rendas, por um lado, e provocando, por outro, fuga de capitais pela conta financeira. O resultado foi a desvalorizao cambial.
5. Segundo observaes de freitas (2009, p. 66): Marca da nova fase da crise, a quebra do Lehman desencadeou queda vertiginosa de preo de ativos financeiros privados, fuga desenfreada para ttulos pblicos considerados de baixo risco e virtual paralisia dos mercados interbancrios nos Estados unidos e nas principais economias avanadas. Em consequncia, os mercados de crdito domsticos e internacionais ficaram virtualmente congelados. Nem tomadores de excelente risco conseguiram se financiar em um cenrio de completa averso ao risco e preferncia absoluta pela liquidez.
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O segundo canal de transmisso foi o sistema financeiro. No entanto, no caso brasileiro a transmisso dar-se-ia de uma forma um tanto quanto distinta, se comparada aos pases do centro capitalista. Nestes, a crise adquire carter sistmico a partir das perdas dos bancos com as hipotecas subprime, contagiando as principais praas financeiras do mundo e propagando-se, enfim, para o setor real da economia (IPEA, 2009b, p. 47). Por seu turno, no setor bancrio brasileiro a crise manifestou-se de forma distinta. Isto porque os grandes bancos brasileiros no se envolveram com ativos de alto risco como os subprime, dada a existncia de alternativa mais segura e rentvel oferecida pelos ttulos pblicos (IPEA, 2009a, p. 89). Os bancos de menor porte, com menor estrutura de captao de recursos no mercado de varejo, adotaram estratgias mais arriscadas, captando recursos via emisso de certificados de depsitos bancrios (CDBs) e vinculando-os a contratos de derivativos cambiais, o que os levou a perdas expressivas aps a desvalorizao cambial (IEDI, 2009; FREITAS, 2009). A terceira manifestao da crise financeira internacional na economia brasileira concerne deteriorao das expectativas, a qual tenderia a reforar, por parte dos bancos, a averso ao risco e a contrao do crdito, e levaria empresas e famlias a adiarem decises de investimento e consumo, com previsveis efeitos de desacelerao da atividade econmica. Foi esse ambiente de turbulncia internacional que afetou a economia brasileira em um momento no qual esta se encontrava em trajetria ascendente do ciclo econmico. A tabela 1 mostra que a crise abalou, ainda que em graus distintos, os trs grandes setores econmicos (agropecuria, indstria e servios), os quais, at ento, exibiam taxas de crescimento positivas. Em especial, o setor industrial foi o mais atingido, seguido pelo agropecurio. O PIB declinou 2,9% no quarto trimestre de 2008 em comparao com o trimestre imediatamente anterior sinal de que a crise chegava ao Brasil.
TABELA 1
brasil: composio do PIb trimestral variaes percentuais Trimestre/trimestre imediatamente anterior com ajuste sazonal
PIB a preos de mercado PIB (valor adicionado a preos bsicos) Agropecuria Indstria Servios
2007 III
1,06 1,18 7,67 0,56 1,05
2008 IV I
1,83 1,69 0,39 3,19 1,37
2009 III IV
-2,92 -2,78 -3,07 -8,13 -2,34
II
0,97 0,88 3,51 1,20 1,46
I
-0,88 -0,57 -2,74 -4,42 1,22
II
1,08 1,00 -0,59 2,56 1,65
III
1,26 1,03 -2,53 2,88 1,58
2,54 2,28 0,18 1,04 1,78
1,10 1,02 0,41 1,61 1,47
fonte: IBgE. Contas Nacionais Trimestrais. Indicadores de Volume e Valores Correntes, 2007/2009. Disponvel em: <www.ibge.gov.br/home/estatistica/.../pibvol-val_200901comentarios.pdf>.
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4 POltICaS ECOnMICaS DE SUPERaO Da CRISE: a aO antICClICa EM DEbatE A transmisso da crise da esfera financeira para a esfera produtiva imps aos diversos governos nacionais o desafio de oferecerem respostas que fossem capazes de mitigar os efeitos recessivos da crise, e reduzir-lhes o tempo de durao. A resposta padro, resumida no esforo dos bancos centrais em expandirem a liquidez e dos governos de diversos pases, do centro ou da periferia, em expandirem o gasto pblico, foi adotada no Brasil a partir de um conjunto de medidas que podem ser resumidas em quatro grupos: i) medidas para recuperao (ou desempoamento) do nvel de liquidez da economia; ii) medidas para garantia da solidez do setor bancrio, reduzindo-se o risco sistmico; iii) medidas para conteno da crise cambial; e iv) medidas de estmulo fiscal. No primeiro grupo, a principal providncia foi a flexibilizao das regras do compulsrio para depsitos vista e a prazo. Segundo Freitas (2009), entre os dias 23/09/08 e 13/11/08 o Banco Central do Brasil (BCB) promoveu dez alteraes nas regras do depsito compulsrio, em geral, incuas, dada a preferncia pela liquidez dos bancos e a possibilidade de aplicao, lquida, rentvel e de baixssimo risco, em ttulos pblicos (FREITAS, 2009, p. 139).6 Enquanto tais medidas no surtiam efeito, os principais bancos pblicos (Banco do Brasil, Caixa Econmica Federal e Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social, respectivamente BB, CEF e BNDES), foram chamados a suprir o mercado de crdito brasileiro, de modo a se tentar contra-arrestar a contrao de crdito oriunda dos bancos privados. Algumas das modificaes quanto regulamentao do compulsrio sobre depsitos a prazo tinham por objetivo atender s demandas do grupo (ii), ou seja, buscavam garantir a solidez do sistema bancrio e, para isto, a autoridade monetria autorizou o uso de at 40% dos recursos do compulsrio sobre os depsitos a prazo para as instituies financeiras slidas adquirirem instituies financeiras que apresentassem problemas de liquidez. O objetivo era estimular as instituies maiores a adquirirem instituies de pequeno e mdio porte mais afetadas pela crise. Tambm entra neste grupo de medidas a autorizao dada para que o Banco do Brasil e a Caixa Econmica Federal adquirissem instituies financeiras em dificuldades. Entre as medidas visando conter a crise cambial, as principais foram as intervenes do Banco Central por intermdio de operaes de venda de dlares no mercado vista e de leiles de venda com compromisso de recompra. Estas intervenes, no entanto, no impediram que a taxa de cmbio atingisse a cotao de R$ 2,51/US$ em 08/12/08, depois de ter fechado o ms de agosto em R$ 1,63/US$ o que representou desvalorizao de 54%. O estoque de reservas internacionais, apesar disto, pouco se alterou, passando de US$ 207,5 bilhes em setembro de 2008 para US$ 203 bilhes no ms seguinte, fechando dezembro do mesmo ano com um saldo de US$ 206,8 bilhes.
6. freitas (2009) detalha o arsenal de medidas utilizadas pelo BCB com o intuito de desempoar a liquidez e garantir a solidez do sistema bancrio ps-crise.
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Logo, a poltica econmica que mais se descolou daquela existente no perodo pr-crise foi a poltica fiscal. Entre os instrumentos adotados pelo Ministrio da Fazenda para estimular o produto industrial, o emprego e a gerao de renda destacaram-se as desoneraes fiscais. A primeira delas foi anunciada ainda no ano de 2008, beneficiando o setor automotivo, seguido dos setores produtores de eletrodomsticos de linha branca, de material de construo e, no final de 2009, do setor moveleiro. Para viabilizar o pacote de desoneraes fiscais sem que se devesse incorrer em um programa de corte de gastos pblicos, o governo brasileiro tambm anunciou a reduo da meta de supervit primrio de 4,3% para 2,5% do PIB para 2009. Assim, foi possvel manter o cronograma de reposies salariais para o funcionalismo pblico, bem como as polticas de transferncia e assistncia, como a ampliao do seguro-desemprego, a manuteno do Programa Bolsa Famlia, a ampliao dos investimentos pblicos e a elevao do salrio mnimo.7 Medidas complementares, que no podem ser classificadas necessariamente em alguns dos grupos citados, tambm foram implementadas, como o aumento real do salrio mnimo e o Programa Minha Casa, Minha Vida, que visava construo de um milho de casas populares, para atender s necessidades de estimular o setor de construo civil ainda que tenha sido anunciado como um programa que visava reduzir o dficit habitacional do pas. A despeito de as autoridades econmicas nacionais terem, de fato, seguido a tendncia mundial em termos de execuo de uma poltica econmica anticclica, esta opo esteve longe de ser consensual entre os economistas representantes das diversas correntes de pensamento econmico no Brasil. Sem a pretenso de descrever o velho debate que ope adeptos de polticas intervencionistas e defensores do livre mercado, importante destacar que, no Brasil, as medidas de corte keynesiano adotadas pelo governo sofreram crticas de representantes do pensamento ortodoxo. Grosso modo, a fundamentao terica para as crticas desses analistas supe a validade da hiptese da eficincia dos mercados financeiros,8 cujos resultados sugerem no s que o livre mercado capaz de oferecer mecanismos de ajustamento, em especial para garantir o retorno dos mercados financeiros normalidade, como tambm questiona se os resultados oriundos da interveno estatal, via poltica econmica expansiva, seriam de fato adequados. Trata-se, evidentemente, de apontar a existncia de falhas de governo que, segundo esta abordagem, seriam mais graves do que as falhas de mercado. Os defensores da poltica anticclica de corte keynesiano implementada pelo governo brasileiro, por seu turno, asseveram que o livre funcionamento dos diversos mercados
7. Ipea (2009a) resume no s as medidas anunciadas pelo governo brasileiro, como tambm sintetiza as medidas implementadas em diversos outros pases, desenvolvidos ou em desenvolvimento. 8. A primeira hiptese pressupe que em mercados completos que funcionam sob concorrncia perfeita e com preos flexveis, os agentes econmicos maximizam sua funo-objetivo de modo a promover de forma mais eficiente a alocao dos recursos, compatvel com um nvel de bem-estar superior s demais formas de alocao. No entanto, para que isto ocorra, necessrio que o sistema de preos, que fornece aos agentes econmicos a sinalizao de onde os recursos devem ser eficientemente alocados, seja perfeitamente flexvel ou seja, qualquer interferncia externa sobre o sistema de preos, inclusive (e sobretudo) aquela proveniente do Estado, gera uma alocao ineficiente de recursos.
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incapaz, por si s, de oferecer solues para a crise, tornando-se necessria a interveno do Estado, quer sob a forma de regulao dos mercados financeiros,9 quer sob a forma de estmulos demanda agregada oriundos da conduo da poltica econmica para mitigar os efeitos recessivos. Em termos prticos, as principais crticas da corrente ortodoxa poltica econmica implementada pelo governo brasileiro podem ser reunidas em torno de trs pontos: i) possibilidade de conduo inadequada do regime de poltica econmica, em particular o regime de metas inflacionrias; ii) dificuldades de financiamento do dficit em transaes correntes em um contexto de menor liquidez internacional aps a crise; e iii) comprometimento das taxas de crescimento de longo prazo. O primeiro conjunto de crticas assume como ponto de partida que os elementos constitutivos do trip sobre o qual est assentada a conduo da poltica econmica brasileira desde 1999 regime de metas de inflao, cmbio flutuante com livre mobilidade de capitais e meta de supervit primrio para estabilizar a relao dvida/PIB) esto associados a uma boa gesto macro (RESENDE, 2008, p. 3). Com efeito, no seria exagerado inferir, por oposio, que qualquer ameaa de fratura em uma ou mais dessas pernas constituir-se-ia em uma m gesto macro. O ponto central deste conjunto de crticas est baseado no temor de que, assumindo-se a existncia de um trade-off entre inflao e desemprego no curto prazo, o governo brasileiro e o Banco Central pudessem escolher entre mais inflao, comprometendo o regime de gesto da poltica econmica. Assim, o temor quanto a uma possvel condescendncia para com a inflao fez com que mesmo propostas de mera flexibilizao do trip fossem vistos com extrema cautela pelos economistas formados na tradio mais ortodoxa. Entre as crticas destacam-se, por exemplo, argumentos como o de Malan (2009), que defende a ideia segundo a qual as aes anticclicas implementadas pelo governo brasileiro podem resultar em uma flexibilizao do regime de metas la Federal Reserve,10 para o que a economia brasileira ainda no estaria preparada, pois ainda precisaria estabelecer de forma slida e consistente suas credenciais anti-inflacionrias (MALAN, 2009, p. 12). Nesse sentido, qualquer proposta de queda da taxa bsica de juros, se induzida exclusivamente como instrumento de estmulo demanda agregada (fora, portanto, dos marcos da conduo do regime de metas), tem como consequncia, para os crticos das polticas anticclicas, efeitos sobre o processo inflacionrio.11
9. Esta proposio assume como hiptese a existncia de falhas de mercado. Baseada nos trabalhos de Stiglitz e Weiss (1981), esta hiptese aponta a assimetria de informaes como uma das principais falhas de mercado, a qual tem efeitos particulares no mercado financeiro. Do ponto de vista da eficincia econmica, a assimetria de informaes pode engendrar os problemas de seleo adversa e risco moral, ocasionando racionamento de crdito e, portanto, uma alocao ineficiente de recursos, resultado que contrasta com a hiptese da eficincia dos mercados financeiros. Mas, do ponto de vista do funcionamento do sistema bancrio, a assimetria de informaes pode levar a um problema ainda mais grave: o risco sistmico. A factibilidade e o valor dos contratos financeiros negociados dependem da confiana quanto possibilidade de os contratos serem honrados, e se dificuldades com instituies financeiras que operam com determinado conjunto de contratos sinalizarem dificuldades com os cenrios esperados, outras instituies podem tambm ser atingidas por dvidas semelhantes (Carvalho, 2005). A possibilidade de ocorrncia de crises sistmicas abre a possibilidade de interveno estatal via mecanismos regulatrios. 10. No qual a autoridade monetria persegue simultaneamente metas para a inflao e emprego. 11. Ou o risco de reacender a inflao, nas palavras de Bacha (2009, p. 39).
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Adicionalmente, a poltica fiscal tambm constituiu alvo de crticas pelo seu carter anticclico e, sobretudo, expansionista, assumido a partir de dezembro de 2008. Segundo a crtica ortodoxa, polticas fiscais expansionistas so intrinsecamente inflacionrias, contribuindo para a reduo do gasto privado (efeito crowding out), tendo como resultado lquido apenas a recomposio da demanda sem alterar a sua magnitude, surtindo, portanto, efeitos nulos sobre o produto no longo prazo. Neste caso, o recomendvel, segundo esta corrente, seria reduzir o gasto pblico como forma de estmulo ao gasto privado e, assim, induzir a recuperao econmica. Outro ponto objeto de crtica da ortodoxia poltica econmica implementada como resposta crise refere-se ao rebatimento da conduo das polticas monetria e fiscal em relao ao setor externo da economia brasileira. Para os economistas ortodoxos, o relaxamento das polticas fiscal e monetria atuaria de forma a impedir o ajuste automtico do balano de pagamentos, que em condies de retrao do nvel de atividade ocorreria via reduo das importaes, compatibilizando-as com um novo cenrio externo de contrao de liquidez internacional e, portanto, de dificuldades de financiar o excesso de absoro domstica. Deste modo, Parnes e Goldfajn (2009) recomendam que a economia brasileira dever se ajustar nova realidade, preservando seu balano de pagamentos atravs da reduo da demanda agregada. Neste cenrio, no benfico adotar uma poltica fiscal anticclica (principalmente se for baseada na expanso do gasto corrente (...) (PARNES E GOLDFAJN, 2009, p. 47-48, grifos no original). Neste mesmo sentido, Fraga Neto (2009) argumenta que num cenrio alternativo e ainda relevante12 de uma crise mais profunda e duradoura, o financiamento externo pode continuar escasso (...) (FRAGA NETO, 2009, p. 42-43). Alm disso, a poltica fiscal anticclica tambm tenderia, segundo os seus crticos, a atuar negativamente sobre o balano de pagamentos de forma indireta, na medida em que o relaxamento do regime de poltica econmica, quer pela maior complacncia inflacionria (CARNEIRO e BOLLE, 2009, p. 26), quer pela suposta deteriorao do quadro fiscal, poderiam engendrar uma crise de confiana, reforando as dificuldades de acesso ao crdito externo e criando constrangimentos para o governo financiar-se o que dificultaria redues futuras na taxa de juros. Por fim, o terceiro bloco de argumentos contrrios ao anticclica se expressa em preocupaes quanto ao crescimento econmico no longo prazo. Novamente, a poltica fiscal o foco, e a principal preocupao neste bloco de argumentos reside no no volume, mas sim na qualidade do gasto pblico. Segundo Garcia (2009a), a parte da poltica fiscal anticclica correspondente s desoneraes fiscais poder ser revertida, enquanto a parte correspondente ao aumento de gastos permanentes tais como contrataes e reajustes salariais de funcionrios pblicos no o ser, comprometendo os investimentos pblico e privado. O argumento traz implcita a existncia do efeito crowding-out dos gastos pblicos, reduzindo os gastos privados e elevando a taxa de juros. O aumento de gastos permanentes, assim, constituir-se-ia num pesado fardo que reduzir as taxas de crescimento econmico (GARCIA, 2009), preocupao tambm compartilhada por Parnes e Goldfajn (2009).
12. O autor escrevia durante o primeiro semestre de 2009.
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5 InFlaO, COntaS EXtERnaS E FInanaS PblICaS nO PS-CRISE: a hERana Da aO antICClICa Diante do alerta segundo o qual a ao anticclica executada no Brasil poderia comprometer o desempenho futuro da economia, pelos supostos desequilbrios que provocaria i) na inflao, ii) nas contas externas e iii) nas finanas pblicas, convm avaliar em que medida a trajetria destas variveis pode, de fato, restringir o crescimento econmico futuro. Do ponto de vista da gesto do regime macroeconmico brasileiro, pode-se dizer que as polticas anticclicas executadas ao longo do ano de 2009 no comprometeram o trip sobre o qual estava assentada a poltica econmica. Prova disso foi que o regime de metas de inflao no foi flexibilizado, nem o governo brasileiro tornou-se mais condescendente para com a inflao, como temia Malan (2009). De fato, o ndice de Preos ao Consumidor Amplo (IPCA) registrou variao de 4,3% em 2009, abaixo, portanto, da meta de 4,5% estabelecida pelo Comit de Poltica Monetria (Copom) do Banco Central. Nesse sentido, importante destacar que o Copom, durante reunio realizada nos dias 09 e 10 de dezembro de 2008 (quase dois meses depois da quebra do Lehman Brothers), decidiu manter a taxa Selic em 13,75% a.a., patamar em que se encontrava desde setembro de 2008.13 A justificativa para isto alicerou-se no argumento de que as presses inflacionrias decorrentes do nvel robusto14 da atividade econmica que vigorava at o terceiro trimestre ainda no haviam sido dissipadas. Ademais, o setor externo, segundo a ata do Copom, emitia sinais que naquele momento ainda no permitiriam perceber se seus efeitos contribuiriam, de fato, para desacelerar a economia brasileira.15 Somente na reunio seguinte, realizada no ms de janeiro de 2009, o Copom decidiu iniciar o ciclo de reduo da Selic, tendo em vista que o nvel de atividade econmica, antes robusto, ter-se-ia arrefecido.16 Esta reduo, no entanto, segue em trajetria parcimoniosa at junho de 2009, sempre de modo a assegurar a convergncia da inflao para a trajetria das metas, a despeito de haver margem para um processo de flexibilizao.17 Portanto, a forma cautelosa com a qual o Copom conduziu o movimento de reduo da taxa Selic,18 processada, sobretudo, a partir dos sinais emitidos pela trajetria da inflao medida pelo IPCA, d indcios de que a poltica monetria foi gerida nos marcos do regime de metas de inflao, sem caracterizar uma poltica deliberadamente anticclica, ainda que tenha produzido efeitos expansivos que contriburam para a posterior recuperao do nvel de atividade. Desta forma, lcito afirmar que a inflao permaneceu dentro da meta, sem que houvesse qualquer necessidade de flexibilizao do regime de metas.
13. Nesse ms o Copom decidiu elevar a taxa Selic de 13% para 13,75% a.a., em reunio que ocorreu dois dias antes da quebra do Lehman Brothers. 14. Conforme ata disponvel em: <http://www.bcb.gov.br/?COPOM139>. 15. A ata daquela reunio caracteriza como contraditrios os sinais emitidos pelo setor externo. 16. Conforme ata disponvel em: <http://www.bcb.gov.br/?COPOM140>. 17. Idem. 18. A despeito da reduo da taxa Selic para nveis historicamente baixos, a taxa de juros bsica brasileira continuou entre as maiores do mundo, quando medida em termos reais.
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No caso das contas externas, por seu turno, dois acontecimentos, ainda que de natureza exgena, acabaram por refutar a hiptese de que a ao anticclica provocaria deteriorao das contas externas brasileiras: i) a recuperao gradual do preo das commodities agrcolas; e ii) o retorno dos capitais externos para a economia brasileira. No concernente ao item (i), o preo das commodities teve um papel primordial para explicar o bom desempenho das exportaes brasileiras, uma vez que os produtos bsicos totalizavam quase 37% das exportaes brasileiras em 2008, ao passo que em 2007 foram 32%, e em 2006 responderam por 29%. Portanto, o boom recentemente observado nos preos internacionais das commodities, que se intensificou no perodo posterior ao incio da crise das subprimes no mercado imobilirio norte-americano em 2007, explica os supervits comerciais alcanados pela economia brasileira, apesar do intenso movimento de apreciao cambial em curso desde 2003. A queda brusca do preo das commodities ocorrida no ltimo trimestre de 2008 trouxe impactos negativos sobre a balana comercial de todos os pases exportadores deste tipo de bem. No entanto, a manuteno das elevadas taxas de crescimento econmico da China, maior importador mundial de commodities, explica a recuperao dos preos ocorrida j a partir do segundo trimestre de 2009. Os ndices de termos de troca para o Brasil recuperaram-se gradualmente ao longo de 2009, terminando o ano em patamares semelhantes aos que vigoravam antes da crise.
Exportaes brasileiras, ndices de preos de commodities e ndice de termos de troca para o brasil (jul./2008-dez./2009)
gRfICO 4
fonte: Ipeadata e Mecon (2009). Elaborao dos autores.
Em relao ao segundo item, observou-se ainda no primeiro semestre de 2009 uma retomada dos fluxos financeiros para o Brasil, no bojo da retomada da liquidez internacional, sobretudo para as aplicaes em carteira, que atingiram nveis recordes no quarto trimestre de 2009. Por tudo isto, a partir de fevereiro de 2009 o balano de pagamentos brasileiro fica superavitrio e o Banco Central volta a recompor suas reservas internacionais, as quais, j no
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ms de junho daquele ano, totalizavam US$ 208 bilhes, acima do patamar registrado em setembro de 2008. Em suma, o resultado anual do balano de pagamentos em 2009 foi um supervit de US$ 46,6 bilhes, e o estoque de reservas internacionais totalizava, em dezembro de 2009, US$ 239 bilhes.19 Portanto, o relaxamento da restrio externa propiciado pela melhoria nas condies internacionais de liquidez e pela melhora nos preos internacionais das commodities exportadas pelo pas permitiu que o movimento de recomposio dos nveis de emprego e renda em curso a partir de meados de 2009 ocorresse sem deteriorao das contas externas. Apesar das estimativas recordes de dficit em transaes correntes da ordem de US$ 50 bilhes para 2010, os investimentos diretos externos so estimados em US$ 38 bilhes,20 e o cenrio internacional no aponta, ao menos no mdio prazo, qualquer possibilidade de reverso desta situao. A se confirmarem as estimativas de ingressos de capitais externos e que podero ser intensificadas, caso se cumpram as previses de elevao da taxa Selic , o Brasil no se defrontar com dificuldades para financiar o dficit em transaes correntes. Em linhas gerais, pode-se afirmar que, em essncia, as polticas monetria e cambial executadas durante o perodo da crise financeira seguiram a mesma formulao daquela existente no perodo pr-crise. Mesmo com a flexibilizao de certos instrumentos de poltica monetria e cambial, como a reduo da taxa de juros bsica da economia, os pilares da poltica econmica aliceraram-se no regime de metas de inflao e no regime de cmbio flexvel com livre movimentao de capitais. No caso das finanas pblicas, percebe-se que a relao entre a dvida lquida do setor pblico sobre o PIB (DLSP/PIB) registra uma queda expressiva ao longo do segundo semestre de 2008, pois passou de 43,4% em julho para 38,4% em dezembro. Este resultado explicado, sobretudo, pela desvalorizao cambial ocorrida durante aquele semestre, em particular entre setembro e dezembro. Conforme Ipea (2009a), a reduo da parcela da dvida pblica brasileira atrelada taxa de cmbio, associada estratgia de composio de ativos estrangeiros executada pelo Banco Central, permitiu que a dvida lquida fosse reduzida mediante a desvalorizao cambial no quarto trimestre de 2008 diferentemente do ocorrido em crises financeiras e desvalorizaes cambiais anteriores. A melhora nesse indicador, no entanto, foi temporria. Ao longo de 2009, a relao DLSP/PIB voltou a crescer. A prpria desacelerao econmica ocorrida durante aquele ano, resultando em um crescimento negativo do PIB, contribuiu para a elevao da relao DLSP/PIB, por mera reduo do denominador. Mas esta no foi a nica causa. Se verdade que o ajuste cambial decorrente da desvalorizao foi o principal elemento responsvel pela reduo da DLSP/PIB no final de 2008, foi tambm responsvel pelo retorno do indicador aos patamares pr-crise: medida que a taxa de cmbio volta a apreciar-se a partir do segundo trimestre de 2009, a dvida lquida volta a crescer.
19. fonte: Ipeadata. 20. Ambas as estimativas foram retiradas do Relatrio focus, do Banco Central do Brasil, em 01/04/2010.
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Como pode ser verificado no grfico 5, o papel desempenhado pelo ajuste cambial na variao da dvida maior do que o papel do dficit nominal na maioria dos meses. Deste modo, possvel perceber que a dinmica da DLSP no Brasil relativamente autnoma em relao ao esforo fiscal, medido pelo supervit primrio, e mais dependente da trajetria do cmbio (SANTOS, 2009).
gRfICO 5
variao na dvida lquida do setor pblico, dficit nominal e ajuste cambial (Em R$ milhes), e DLSP/PIB (Em %)
fonte: Banco Central do Brasil. Elaborao dos autores.
De todo modo, se verdade que foi o ajuste cambial e no a reduo do supervit primrio o principal responsvel pela elevao da DLSP/PIB durante o ano de 2009, tambm verdade que o indicador retorna aos patamares pr-crise, bem abaixo do limite de 50% recomendado pelo consenso a que se refere Lara-Rezende (2009), ou seja, importante afirmar que a piora ocorrida ao longo de 2009 relativa, quando comparada a dezembro de 2008, porm significa um retorno s confortveis condies prevalecentes antes da chegada da crise financeira ao Brasil. Quanto ao dficit nominal, lcito dizer que este no deve ser atribudo somente natureza anticclica que a poltica fiscal assumiu durante o ano de 2009. Se por um lado verdade que a crise econmica induziu queda da arrecadao das receitas administradas recolhidas pela Receita Federal21 como j era de se esperar e foi exaustivamente apontado pelos economistas contrrios ao anticclica , por outro a prpria ao anticclica, ao induzir, ainda que parcialmente, a recomposio do produto e da renda, tambm contribuiu para evitar quedas ainda maiores na arrecadao. Um exemplo a reduo da alquota do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI): se por um lado a medida reduziu a arrecadao
21. Segundo Ipea (2009a), o crescimento da arrecadao de receitas administradas pela Receita federal no perodo que vai de 2000 a 2008 concentrou-se nos setores de indstria extrativa de minerais metlicos e metalurgia, no setor financeiro e no setor petroqumico. Ou seja, o crescimento da arrecadao foi resultado do crescimento econmico e do ciclo de valorizao de ativos financeiros e commodities. A desacelerao econmica decorrente da crise, bem como a desvalorizao dos ativos financeiros provocaria, como era de se esperar, queda da arrecadao.
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deste imposto, por outro lado impediu quedas maiores na arrecadao de imposto sobre circulao de mercadorias e servios (ICMS) referente comercializao dos produtos cujas alquotas sofreram desonerao, ou no Imposto de Renda Pessoa Fsica (IRPF) recolhido dos trabalhadores daqueles setores.22 Isto posto, fica claro que no fazer poltica fiscal anticclica, ou o que seria ainda pior adotar medidas de arrocho fiscal como resposta crise, no s agravaria o cenrio de desacelerao econmica, reduzindo ainda mais a arrecadao, como tambm teria pouco ou nenhum impacto sobre a trajetria da DLSP/PIB, a qual, como visto aqui, mais sensvel s variaes cambiais a menos que o arrocho fiscal fosse da mesma grandeza do ajuste cambial, o que exigiria um aperto de difcil execuo. 6 COnSIDERaES FInaIS O conjunto da poltica macroeconmica implementada no Brasil no perodo imediatamente posterior ecloso da crise financeira internacional sofreu inflexes as quais, ao mesmo tempo que foram importantes para garantir a recuperao econmica, sinalizaram para a manuteno do velho trip: regime de metas de inflaocmbio flutuantemeta de supervit primrio. nesse sentido que deve ser analisado o debate que, no Brasil, ops defensores e crticos da ao anticclica. As principais crticas s medidas executadas, assentadas sobre a preocupao de ruptura quer do regime de metas de inflao, quer do cmbio flutuante com livre mobilidade de capitais, quer da meta de supervit primrio com o intuito de se manter estvel ou declinante a relao DLSP/PIB e consequente dificuldade da garantia de retomada do crescimento sustentado no ps-crise, mostraram-se infundadas. Apesar da orientao anticclica que marcou a conduo da poltica econmica durante o ano de 2009, sobretudo na esfera fiscal, o trip foi, no mximo, flexionado sem, no entanto, sofrer descaracterizao. De fato, a taxa Selic, importante varivel para a determinao de decises de investimento, teve sua trajetria manipulada pelo Banco Central estritamente nos marcos do regime de metas de inflao, sendo reduzida no ritmo e no limite impostos pela trajetria do IPCA; o cmbio permaneceu a flutuar, retomando a sua trajetria de apreciao quando, j no segundo trimestre de 2009, os fluxos de capitais retornavam s economias emergentes; e a situao fiscal, embora afrouxada para permitir conciliar a reduo da arrecadao com a manuteno dos gastos com investimentos e polticas sociais, no significou o abandono do supervit primrio, embora este tenha atingido, em 2009, patamares inferiores mdia histrica. Se a inflexo sofrida pelo conjunto da poltica econmica em suas trs dimenses (monetria, cambial e fiscal) no foi suficiente para caracterizar o abandono do trip que Resende (2008, p. 3) chama de boa gesto macroeconmica, tambm verdade que as perspectivas que surgem para a economia brasileira no ps-crise permitem a manuteno da poltica macro nos mesmos termos.
22. Para o caso do setor automobilstico, ver Ipea (2009b).
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Os estmulos monetrios dados pelo Banco Central so, aos poucos, retirados, e a taxa Selic voltou a sofrer duas elevaes no incio de 2010, sinalizando que a autoridade monetria permanece comprometida com o regime de metas de inflao; o real volta a valorizar-se como decorrncia do retorno dos fluxos de capitais externos, quer sob a forma de investimento direto externo, quer sob a forma de investimento em carteira, garantindo o financiamento do dficit em transaes correntes; e a DLSP/PIB volta a descrever trajetria estvel, depois dos movimentos que sofreu em decorrncia dos ajustes cambiais recentes. REFERnCIaS ARGENTINA. Ministerio de Economa Y Finanzas Pblicas. Informacin econmica, economia internacional. 2009. Disponvel em: <http://www.mecon.gov.ar/peconomica/ basehome/infoeco.html>. Acesso em: 07 de janeiro de 2010. BACHA, E. L. O choque externo e a resposta possvel. In: BACHA, E. L.; GOLDFAJN, I. (Orgs.). Como reagir crise? Polticas econmicas para o Brasil. Rio de Janeiro: Imago, 2009. BARBOSA, N.; SOUZA, J. A. P. A inflexo do governo Lula: poltica econmica, crescimento e distribuio de renda. In: GARCIA, M. A.; SADER, E. Brasil, entre o passado e o futuro. So Paulo: Boitempo/Fundao Perseu Abramo, 2010. CARNEIRO, D. D.; BOLLE, M. B. Como responder ao trade-off risco vs eficincia? In: BACHA, E. L.; GOLDFAJN, I. (Orgs.). Como reagir crise? Polticas econmicas para o Brasil. Rio de Janeiro: Imago, 2009. CARVALHO, F. C. Inovao financeira e regulao prudencial: da regulao de liquidez aos acordos de Basilia. In: SOBREIRA, R. (Org.). Regulao financeira e bancria. So Paulo: Ed. Atlas, 2005. FHARHI, M.; CINTRA, M. A. M. A crise financeira e o global shadow banking system. In: BIASOTO JR.; G.; NOVAIS, L. F.; FREITAS, M. C. P. Panorama das economias internacional e brasileira: dinmica e impactos da crise global. So Paulo: FUNDAP, 2009. FRAGA NETO, A. Opes para a poltica macroeconmica. In: BACHA, E. L.; GOLDFAJN, I. (Orgs.). Como reagir crise? Polticas econmicas para o Brasil. Rio de Janeiro: Imago, 2009. FREITAS, M. C. P. Os efeitos da crise global no Brasil: averso ao risco e preferncia pela liquidez no mercado de crdito. Estudos Avanados, vol. 23, n. 66, 2009. GARCIA, M. G. P. O cisne negro e seus patinhos. Valor Econmico, 05 de junho de 2009a. ______. Tratamento inacabado. Valor Econmico, 31 de julho de 2009b. INSTITUTO DE ESTUDOS PARA O DESENVOLVIMENTO INDUSTRIAL (IEDI). A crise internacional e a economia brasileira: o efeito-contgio sobre o mercado de crdito em 2008. (Carta IEDI n. 356). Disponvel em: <http://www.iedi.org.br/cgi/cgilua.exe/sys/ start.htm?from%5Finfo%5Findex=41&sid=20&infoid=4146>. Acesso em: 11 de jan. 2010.
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CAPITuLO 2
O REGIME DE CRESCIMEntO ECOnMICO bRaSIlEIRO: UMa aPRECIaO SObRE O PERODO 1995-2009
1 aPRESEntaO A trajetria da economia brasileira nos ltimos 15 anos foi marcada por episdios que distinguem este perodo como singular na histria econmica nacional recente. Na ltima dcada do sculo passado, a estabilizao monetria, a abertura comercial e financeira, as crises cambiais e a introduo do trinmio regime de metas de inflao-cmbio flutuante-supervit primrio podem ser considerados os principais eventos que condicionaram esta trajetria. Por sua vez, a partir do ano 2000, o crescimento da economia e do comrcio mundiais, a ampliao dos programas de transferncia de renda, os aumentos do salrio mnimo e a expanso do crdito em geral, assim como, em 2008, a maior crise financeira desde a de 1929, representaram os principais eventos a condicionarem o crescimento econmico. Dois questionamentos emergem diretamente dessas constataes. Primeiro: em que trajetria esses eventos colocaram a economia brasileira? Segundo: h alguma mudana de rumo, quando se analisam os dados por subperodos? O objetivo deste trabalho avaliar a evoluo da economia brasileira no perodo compreendido entre 1995 e 2009, procurando-se salientar o impacto das principais transformaes da trajetria de crescimento. Para faz-lo pretende-se analisar a articulao entre algumas variveis estruturais e conjunturais que conferem sentido dinmica da economia brasileira ao longo do tempo. A hiptese principal deste texto que, no perodo, a economia foi marcada pela transio de um regime de crescimento baixo e voltil (AMITRANO, 2006), para outro, de taxas moderadas e relativamente mais estveis.1 O estudo est dividido em quatro sees, alm desta introduo e das consideraes finais. Na primeira so abordados o marco terico e os principais fatos estilizados da economia brasileira no perodo. Em seguida, procura-se tratar da evoluo de dois elementos constitutivos, no mdio prazo, do regime de crescimento do pas: o regime de demanda, objeto da seo 2; e o de produtividade, da seo 3. Por fim, na seo 4, busca-se investigar o papel do setor externo na dinmica de crescimento de longo prazo da economia brasileira.
1. Deve-se considerar o perodo da crise recente como algo excepcional embora isto no possa ser afirmado categoricamente.
2 MaRCO tERICO DO EStUDO E FatOS EStIlIZaDOS Da ECOnOMIa bRaSIlEIRa EntRE 1995 E 2009 De acordo com Boyer e Petit (1991) e Setterfield e Cornwall (2002), um regime de crescimento descreve o processo de gerao da renda nacional inscrito em um determinado contexto histrico e institucional. Tal regime composto por dois elementos principais que se reforam mutuamente: um regime de demanda, associado aos componentes da demanda agregada; e um regime de produtividade, associado ao progresso tcnico. O primeiro procura descrever os determinantes do consumo das famlias, dos gastos do governo, do investimento e das exportaes lquidas. Por sua vez, o segundo tenta explicitar o impacto das formas especficas de organizao da produo e da inovao (estrutura setorial da produo, regras de concorrncia, polticas de desenvolvimento, sistemas de inovao etc.), bem como do crescimento econmico, sobre a evoluo da produtividade da economia (lei de Kaldor-Verdoorn). De acordo com Kaldor (1966), o crescimento afeta a produtividade devido existncia de economias de escala dinmicas, associadas ao aumento da diviso do trabalho propiciada pelo crescimento do mercado, e aos processos de aprendizado, resultantes da diferenciao e surgimento de novas atividades produtivas. justamente o maior ritmo de expanso da economia, determinado em larga medida pela evoluo da demanda, que possibilita a ampliao do mercado, assim como a diferenciao e o surgimento de novas atividades produtivas. A arquitetura institucional joga um papel importante neste modelo, pois ela que produz a interao entre os regimes de demanda e de produtividade, e estabelece complementaridades entre os diversos domnios da vida econmica, configurando o que pode ser denominado regime institucional. a interao entre estes trs regimes que condiciona o crescimento econmico no mdio prazo.2 O grfico 1a procura explicitar exatamente esta interao, na qual aumentos na demanda deslocam a curva DR para cima e para a esquerda, enquanto melhorias na organizao e na estrutura do processo produtivo e de inovao deslocam a curva PR para baixo e para a direita, ampliando, em conjunto, a taxa de crescimento do produto e da produtividade (e vice-versa). Neste sentido, uma reflexo adequada sobre a trajetria da economia no mdio prazo deve focar nos elementos que produzem alteraes nos componentes do regime de crescimento.
2. O mdio prazo est associado a um equilbrio provisrio (Chick e Caserta, 1997), dotado de relativa estabilidade, mas passvel de mudana, tanto por meio de choques exgenos como de mudanas endgenas.
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O Regime de Crescimento Econmico Brasileiro: uma apreciao sobre o perodo 1995-2009
gRfICO 1a
Regime de crescimento: regime de demanda e de produtividade
gRfICO 1b
Regime de crescimento: regime e restrio no balano de pagamentos
fonte: Setterfield e Cornwall (2002) e Blecker (2009). Elaborao dos autores.
No longo prazo, porm, como se tem verificado nos pases latino-americanos, o crescimento condicionado pelo equilbrio no balano de pagamentos.3 Os modelos de crescimento com restrio de divisas, la Thirwall (1979) e Thirwall e Hussain (1982), explicitam claramente que a expanso do produto depende da relao entre a renda do resto do mundo, os fluxos de capitais e as elasticidades-renda de exportaes e importaes. Segundo Blecker (2009), estes modelos de anlise so compatveis com as noes de regime de demanda e produtividade, possibilitando uma compreenso mais adequada do funcionamento da economia, tanto no mdio como no longo prazo. Neste sentido, o grfico 1b evidencia a interao entre o regime de crescimento e as restries no balano de pagamentos, mostrando que, no longo prazo, a taxa de variao do produto interno bruto (PIB) ter que convergir para aquela taxa determinada pelo equilbrio das contas externas.4 A abordagem aqui proposta procura combinar a anlise do regime de crescimento com os modelos de restrio de divisas.5 Sua principal vantagem reside, por um lado, em apontar a importncia dos fatores de oferta, ou seja, da organizao do processo produtivo e de inovao, porm subordinando sua dinmica evoluo da demanda agregada e aos aspectos institucionais da economia. Por outro, em explicitar o papel central do setor externo na trajetria de crescimento econmico no longo prazo. necessrio frisar que o regime de crescimento caracteriza o processo de expanso da economia no mdio prazo, enquanto os modelos de restrio de divisas procuram descrev-lo no longo prazo. Esta diferena importante, pois se fosse possvel distinguir no tempo calendrio
3. Diversos estudos empricos tm mostrado que o crescimento dos pases da Amrica Latina no longo prazo restrito pelo equilbrio no balano de pagamentos, entre eles Lopez e Cruz (2000), Mccombie e Roberts (2002) e holland, Vieira e Canuto (2004). Para o caso brasileiro tomado isoladamente, as evidncias tambm parecem robustas e abundantes, como demonstram diversos estudos, entre os quais Brtola, higachi e Porcile (2002), Jayme Jr. (2003), Santos, Lima e Carvalho (2005), Lima e Carvalho (2008), Carvalho e Lima (2009). 4. Note-se que o que est representado no grfico o caso tpico dos processos de desenvolvimento das economias latino-americanas, em geral, e do Brasil, em particular, em que a taxa de crescimento de longo prazo inferior de mdio prazo. 5. Abordagens semelhantes a esta podem ser encontradas em Ocampo (2005), Cimoli, Primi e Pugno (2006), Naastepad (2006), Rada (2007), Jayme Jr. e Resende (2009), gala e Mori (2009), Bruno (2009), hein e Tarassow (2010), Carvalho (2010) e, de certo modo, Carneiro (2010).
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estas duas noes vigentes no tempo lgico, dir-se-ia, por exemplo, que o mdio prazo transcorre num perodo de cinco a 15 anos, ao passo que o longo prazo estaria associado a perodos de 40 a 50 anos. O ponto de partida desta anlise a observao dos chamados fatos estilizados da economia (KALDOR, 1966). Por fatos estilizados entende-se o conjunto de regularidades estatsticas que, grosso modo, permitem uma apreciao panormica da evoluo das principais variveis econmicas ao longo de um perodo. Mas afinal, o que dizem os dados? Uma rpida observao nas informaes contidas na tabela 1 ajuda a enxergar algumas caractersticas marcantes da economia brasileira no perodo recente.6
TABELA 1
Fatos estilizados da economia brasileira Variveis
Crescimento (%) Volatilidade do crescimento1 Inflao IPCA (%) DLSP (% PIB) NfSP-primrio (% do PIB)2 Selic real (IPCA) Taxa de cmbio efetiva real INPC Saldo do BP3 Taxa de Investimento (% do PIB)4 Consumo domstico (%)5 Produtividade6 Defasagem tecnolgica7
fonte: Ipeadata; Penn World Tables. Elaborao dos autores. Notas:1 Coeficiente de variao das taxas de crescimento trimestrais reais.
2 3 4 5 6
Perodo 1995-1998
2,5 6,5 9,4 31,1 - 0,2 20,9 74,6 1.427 18,7 2,9 18.556 3,8
1999-2002
2,1 1,1 8,8 47,7 3,3 13,4 115,3 -1.619 15,9 1,9 17.590 4,4
2003-2006
3,5 0,0 6,5 49,1 3,6 10,2 107,4 11.407 16,1 3,0 17.819 4,6
2007-2009
3,6 1,7 5,0 42,7 3,0 7,1 90,5 45.701 17,6 5,2 18.995 4,5
Os valores negativos correspondem a dficits e os positivos a supervits, ao contrrio do uso comum. Valores mdios do perodo em uS$ milhes. Preos do ano anterior. Taxa de crescimento do consumo do governo + consumo das famlias. Corresponde mdia anual em uS$ do PIB per capita real, a preos de 2005, pelo mtodo de Laspeyres. Como no h valores para os anos de 2008 e 2009, a linha 2007-2009 corresponde apenas a 2007. Razo entre a produtividade da economia norte-americana e a produtividade da economia brasileira.
O primeiro e, certamente, o mais importante aspecto a chamar ateno a dinmica do prprio crescimento que, a partir de 2003, ostentou taxas mdias significativamente mais elevadas e ao mesmo tempo menos volteis do que aquelas verificadas nos dois subperodos anteriores.7 Este crescimento mais elevado e mais estvel foi acompanhado de dois outros traos distintivos do perodo, a estabilidade de preos e o equilbrio fiscal. No primeiro caso,
6. possvel encontrar boas resenhas sobre a evoluo na economia brasileira no perodo recente em Carneiro (2002 e 2006) e Barbosa filho (2008 e 2010). 7. importante notar que o aumento da volatilidade observado entre 2007 e 2009 esteve relacionado ao aumento no ritmo de crescimento econmico durante os anos de 2007 e 2008, e no propriamente a movimentos de elevao e queda da atividade econmica, fato modificado, entretanto, no ano de 2009, com a crise internacional.
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cabe notar que a inflao medida pelo ndice Nacional de Preos ao Consumidor Amplo (IPCA), ndice oficial do regime de metas de inflao, no s esteve sob controle, mas tem cado nos ltimos anos. No caso da poltica fiscal, o pas no apenas tem apresentado crescentes supervits fiscais (com exceo do perodo ps-crise de 2008), mas tambm um relativo controle sobre a relao dvida/PIB. Entre as caractersticas marcantes da economia brasileira, no poderia faltar meno ao comportamento dos juros e do cmbio, os dois preos-chave macroeconmicos. O Brasil ainda figura entre os pases detentores das maiores taxas nominais e reais de juros do mundo. Porm, entre 1995 e 2009, o que se percebe claramente uma reduo lenta e gradual da taxa real de juros. Alm disso, outro trao marcante se refere tendncia de apreciao da taxa de cmbio real efetiva. Um fato importante a salientar sobre o perodo em tela diz respeito inverso de tendncia de trs variveis centrais do processo de desenvolvimento brasileiro, a saber: o saldo do balano de pagamentos, a taxa de investimento e o consumo domstico. A partir de 2003, notam-se, quanto a estas variveis: i) saldos positivos e crescentes no balano de pagamentos; ii) aumento da taxa de investimento; e iii) acelerao das taxas de crescimento do consumo domstico. Por fim, o comportamento de duas variveis, que refletem mais a evoluo de longo prazo que a de curto, marca a trajetria recente. A primeira diz respeito produtividade, que aps um longo perodo de declnio, iniciado na dcada de 1980, volta a crescer a partir de 2003. A segunda refere-se ao chamado gap ou defasagem tecnolgica, mensurada pela razo entre a produtividade da economia dos EUA, pas que simbolicamente representa a fronteira tecnolgica, e a produtividade da economia brasileira. Novamente, aps um longo perodo de ampliao desta defasagem, a partir do binio 2007-2009 parece haver uma pequena reverso da tendncia, indicando que a produtividade na economia brasileira passou a crescer mais rapidamente que na estadunidense. A explicitao pura e simples dos fatos estilizados no basta para que se possa compreender a trajetria da economia brasileira entre 1995 e 2009. Neste sentido, cabe perguntar que fatores condicionaram a evoluo das variveis referidas e de que maneira eles promoveram a transio de um regime de crescimento baixo e instvel para outro com taxas moderadas e relativamente estveis. Nas prximas sees, tais questes so examinadas. 3 O REGIME DE DEManDa Segundo a tradio ps-keynesiana, a trajetria da demanda agregada se configura como o principal elemento condicionante do regime de crescimento.8 ela que inicia o processo de expanso e viabiliza, por meio das economias de escala dinmicas, o progresso tecnolgico e o surgimento de ciclos virtuosos ou viciosos na economia. Neste sentido, a evoluo dos seus diversos componentes pode ser compreendida como a principal evidncia a caracterizar a existncia ou no de um novo regime de crescimento na economia.
8. Consultem-se, a este respeito, Palley (1996 e 2002), hein (2008), hein e Tarrasow (2010), Setterfield e Cornwall (2002 ) e Setterfield (2010).
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O consumo das famlias representa, em geral, o mais importante componente da demanda agregada e sua expanso depende, sobretudo, das condies de crdito (maiores volumes, prazos mais amplos e juros menores) e da distribuio pessoal e funcional da renda, de modo que transferncias de renda de ricos para pobres e dos lucros para os salrios tendem a ampliar o consumo agregado em virtude da maior propenso mdia a consumir de pobres e trabalhadores vis--vis ricos e capitalistas. O investimento, por sua vez, depende da comparao entre a taxa de retorno esperada do empreendimento9 e a taxa de juros,10 de modo que quando a primeira superior segunda, decide-se investir. Ademais, outros fatores podem influenciar esta deciso, tais como as expectativas quanto ao futuro da economia e dos negcios, o grau de endividamento das empresas e o custo de financiamento dos bens de capital. Por seu turno, as exportaes lquidas (exportaes menos importaes) dependem da taxa de cmbio real, das elasticidades-preo e renda de exportaes e importaes e das rendas do resto do mundo e domstica. Por fim, os gastos do governo podem ser considerados discricionrios, dependendo, portanto, das decises autnomas de cada governo. Aps o perodo de instabilidade poltica e econmica da primeira metade dos anos 1990, decorrente da gesto Collor de Melo, a sociedade brasileira iniciou em 1995 um novo momento. A estabilidade monetria alcanada em 1994 e o conjunto de medidas de poltica econmica associadas implementao do Plano Real se configuram como peaschave para o entendimento da dinmica econmica da segunda metade da dcada. Dois fatos, entretanto, parecem centrais: a acelerao e aprofundamento da abertura comercial e o incio da liberalizao financeira. Somem-se a isto medidas de poltica econmica especficas do plano, que proporcionaram a estabilizao dos preos e produziram impactos profundos sobre a economia brasileira. Se, por um lado, o cmbio excessivamente apreciado e a reduo agressiva das tarifas de importao auxiliaram no combate inflao, por outro, promoveram uma reestruturao produtiva bastante deletria indstria brasileira, configurando aquilo que Coutinho (1997) caracterizou como especializao regressiva.11 Todos estes fatores tiveram impacto sobre os elementos constitutivos do regime de crescimento econmico brasileiro o regime de demanda e o regime de produtividade. Veja-se o primeiro caso. Como se pode perceber na tabela 2, entre 1995 e 2002 o pequeno aumento do consumo das famlias e a baixa e instvel expanso do investimento resultaram em um crescimento pfio da economia brasileira. Note-se que entre 1995-1998 a demanda domstica, ainda que baixa, foi responsvel pela expanso do produto. Isto porque, neste perodo, a intensa queda da inflao teve trs efeitos extremamente importantes: o aumento do poder de compra dos salrios; uma pequena melhora na distribuio de renda12 (grfico 2a); e a reduo da chamada
9. Do ponto de vista terico (Lavoie, 1992; Blecker, 2002 e hein, 2008), a rentabilidade esperada do investimento pode ser inferida, la Bhaduri e Marglin, pela relao entre o grau de utilizao da capacidade produtiva, como proxy da demanda, e a margem de lucro. 10. Em outras palavras, a deciso de investimento depende da comparao entre: (a) o valor presente do fluxo de receitas esperadas em relao ao custo de aquisio de um bem de capital; e (b) a remunerao de um ativo alternativo qualquer ao ativo de capital. 11. A este respeito, veja-se Carneiro (2002). 12. importante notar que a melhora na distribuio pessoal da renda ocorreu entre 1993 e 1995 (no h dados para 1994). Porm, constata-se que de 1996 at 2001 a desigualdade de renda se manteve praticamente estvel.
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incerteza macroeconmica (FERRAZ et al., 1999), relacionada ao grau de confiana das decises de investimento em face de variveis macroeconmicas como inflao, cmbio e juros.
gRfICO 2
Evoluo da desigualdade de renda (ndice de Gini) e do mercado de trabalho
(a)
fonte: Ipeadata e Pesquisa Mensal de Emprego (Antiga Metodologia)/IBgE. Elaborao dos autores. Nota: 1 Mdia mvel de 12 meses.
(b)
O crescimento do poder de compra dos salrios e a pequena melhora na distribuio de renda promoveram a expanso do consumo das famlias, ao passo que a reduo da incerteza macroeconmica possibilitou a expanso do investimento. Neste ltimo caso, a ampliao do estoque de capital se fez no s por meio da aquisio de mquinas e equipamentos produzidos internamente, mas, sobretudo, com importaes. Conforme Moreira (1999), o coeficiente de penetrao das importaes (relao entre importaes e produo) de bens de capital mais que dobrou entre 1994 e 1998, superando a marca de 100%.
TABELA 2
Evoluo do PIb e dos componentes da demanda agregada, por subperodos (variao % real - mdia anual) Variveis
PIb a preos de mercado Consumo das famlias Consumo do governo fBCf Exportaes Importaes (-)
fonte: Sistema de Contas Nacionais (SCN)/ IBgE. Elaborao dos autores.
Perodos 1995-1998
2,5 3,6 1,0 5,1 3,2 12,1
1999-2002
2,1 1,7 2,2 -4,3 9,0 -4,2
2003-2006
3,5 3,2 2,5 4,3 10,0 9,4
2007-2008
5,6 6,7 3,3 15,9 2,7 18,9
2009
-0,2 4,1 3,7 -10,0 -10,3 -11,5
A despeito da melhora no cenrio macroeconmico, o baixo crescimento do mercado domstico, associado maior abertura da economia, levou os produtores brasileiros a buscarem o mercado externo como alternativa para a distribuio de seus produtos. Porm,
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devido taxa de cmbio extremamente apreciada, as exportaes no puderam se expandir da forma vigorosa que esperavam os defensores da abertura comercial. As importaes, todavia, cresceram extraordinariamente, devido tanto ao cmbio apreciado e s facilidades tarifrias importao, quanto elevada elasticidade-renda das importaes brasileiras. Por fim, os gastos pblicos expandiram-se modestamente no perodo, refletindo a tentativa do governo de utilizar a poltica fiscal como ncora auxiliar da poltica de estabilizao. No quadrinio seguinte (1999-2002) houve modificaes importantes no formato institucional da poltica econmica introduo do regime de cmbio flutuante e do sistema de metas de inflao, ampliao dos supervits primrios que repercutiram significativamente sobre a evoluo dos componentes da demanda agregada. O primeiro aspecto a salientar diz respeito ao aumento expressivo das exportaes lquidas, que se tornaram o principal componente da demanda na expanso do produto. Esta inverso no comando do crescimento se deve, primeiro, mudana no regime de cmbio, e desvalorizao do real que a sucedeu. Em segundo lugar, neste subperodo, teve incio a vigorosa expanso da economia mundial, comandada pela China, cujas caractersticas centrais foram, a partir de 2000, uma acelerao do ritmo de aumento do quantum exportado de produtos bsicos e semimanufaturados e, desde 2002, um aumento nos preos internacionais das commodities. Ambos os fatores beneficiaram as vendas externas brasileiras, dada a proeminncia de produtos bsicos e semimanufaturados na pauta de exportaes. Por sua vez, as importaes apresentaram comportamento negativo, evidenciando o maior custo de aquisio dos produtos vindos do exterior, em decorrncia do cmbio depreciado (como era de se esperar), e as baixas taxas de crescimento.
gRfICO 3a
ndice de preo das exportaes
gRfICO 3b
ndice de quantum das exportaes
fonte: fundao Centro de Estudos do Comrcio Exterior (funcex). Elaborao dos autores.
Outra caracterstica importante do perodo diz respeito modesta expanso do consumo das famlias, cuja mdia anual foi da ordem de 1,7%. Este desempenho pfio parece revelar dois aspectos importantes constatados entre 1999 e 2002: a baixa mobilidade social, isto , pouca modificao na distribuio pessoal da renda (grfico 2a); e o pssimo desempenho do mercado de trabalho, com reduo dos salrios mdios reais e pequeno crescimento das ocupaes (grfico 2b).
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importante notar que o perodo foi marcado por pelo menos trs episdios que comprometeram significativamente sua performance macroeconmica. Dois deles so de natureza exgena e referem-se, respectivamente, aos efeitos econmicos dos atentados terroristas de 11 de setembro de 2001 e crise argentina de 2002. Ambos promoveram uma deteriorao do ambiente financeiro internacional e, associados perspectiva de eleio de um governo de esquerda no Brasil, foram responsveis pela desvalorizao cambial daquele ano. O outro evento relevante, a crise energtica (apago) de 2001, foi de natureza interna e refletiu a falta de investimento pblico no setor, provocando um choque de oferta negativo na economia brasileira. Como reflexo da maior instabilidade no cenrio macroeconmico e em funo da vigncia de uma poltica macroeconmica bastante restritiva, os investimentos sofreram uma forte retrao, com queda de 4,3% na formao bruta de capital fixo. Por fim, o consumo do governo, a despeito do aumento do supervit primrio no perodo, cresceu cerca de 2,0%, contribuindo positivamente para o crescimento. A partir de meados de 2003, a retomada da demanda domstica, impulsionada inicialmente pelo aumento das exportaes, parece ter inaugurado um novo regime de crescimento. Um dos seus elementos constitutivos o aumento recente do consumo das famlias, associado a trs fatores explicativos. O primeiro refere-se articulao entre os programas de transferncia de renda, o aumento do salrio mnimo e a forma de operao do sistema de seguridade social brasileiro. A unificao de diversos programas de transferncia de renda em torno do Programa Bolsa Famlia possibilitou o crescimento do volume de recursos para este tipo de assistncia, ao mesmo tempo que permitiu a ampliao de seu grau de cobertura. Alm disso, os aumentos reais de salrio mnimo e suas repercusses diretas sobre os benefcios do sistema de seguridade social promoveram uma grande transferncia de recursos para as famlias de baixa renda e com elevada propenso a consumir. Mais do que isto, tal movimento tem repercutido sobre as disparidades regionais, posto que o volume de recursos destinado s regies mais pobres do pas tem crescido a taxas muito mais elevadas que as das demais regies.
gRfICO 4
Evoluo da quantidade e do valor (preos de 2009) dos benefcios previdencirios
(a)
fonte: Ministrio da Previdncia Social. Elaborao dos autores.
(b)
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O fato interessante que essa evoluo no resultado apenas das deliberaes dos respectivos governos, mas est associado, tambm, ao funcionamento do sistema de seguridade social brasileiro, cuja institucionalidade, formatada pela Constituio de 1988, assegurou a expanso da oferta de benefcios. As circunstncias polticas e econmicas em cada momento do tempo e a forma de operao do sistema pelos distintos governos fizeram, entretanto, que seus resultados passassem a repercutir mais intensamente somente a partir do final da dcada de 1990. Em segundo lugar, o consumo das famlias tambm foi impulsionado pela extraordinria expanso do crdito para pessoa fsica. Com o advento do crdito consignado, o volume de recursos livres para esta modalidade de financiamento teve uma trajetria de expanso bastante vigorosa, associada, inclusive, a uma reduo significativa da taxa real de juros (grfico 5a).
gRfICO 5a
Concesses de crdito acumuladas - Mdia mvel de trs meses base: jan./2003 = 100 (Em R$ milhes de dezembro de 2009)
gRfICO 5b
Mercado de trabalho base: jan./2003 = 100 (Em R$ milhes de dezembro de 2009)
gRfICO 5c
Grau de informalidade
fonte: Banco Central do Brasil (BCB), IBgE e Ipeadata. Elaborao dos autores.
Por fim, as melhores condies da economia fizeram com que o mercado de trabalho reagisse de forma vigorosa, crescendo o nmero de ocupados e os salrios reais. As consequncias deste processo foram a reduo da taxa de desemprego, simultaneamente ao aumento da
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massa salarial (grfico 5b), bem como uma reduo substantiva do grau de informalidade13 das ocupaes (grfico 5c). O segundo componente a comandar a expanso, e talvez o mais importante, a formao bruta de capital fixo. Seu aumento foi resultado de trs fatores: i) maior utilizao da capacidade produtiva (efeito acelerador); ii) melhora dos preos relativos dos bens de capital; e iii) reduo das taxas reais de juros. Note-se que, de acordo com os dados do grfico 6, houve tanto queda no custo de oportunidade (Selic real) da aplicao de recursos em ativos reais como diminuio do custo do crdito para a aquisio de bens de capital (taxa de juros de longo prazo TJLP real). Ademais, a relao entre os preos industriais e os preos dos bens de capital tornou-se significativamente mais favorvel que em outros perodos.
gRfICO 6
ndice de preos relativos, utilizao da capacidade instalada e taxas reais de juros
(a)
Elaborao dos autores.
(b)
fonte: Confederao Nacional da Indstria (CNI), BCB e Ipeadata.
Um aspecto central deste novo regime de crescimento tem sido sua ocorrncia simultnea com a manuteno da taxa de inflao em patamar bastante baixo, para os padres brasileiros, fato que se deve menos sensibilidade da demanda agregada s oscilaes da taxa de juros e mais ao impacto que a poltica monetria exerce sobre a taxa de cmbio, e esta sobre a inflao, atravs do canal dos custos (SERRANO, 2006). Tal assertiva pode ser mais bem avaliada quando se leva em conta a prpria expanso da demanda. Como o investimento tem crescido em linha ou acima do consumo total (governo + famlias) e as exportaes, crescido em linha ou abaixo das importaes, a capacidade produtiva e a oferta agregada tm aumentado acima da demanda, respeitadas as devidas defasagens temporais. Em sntese, esta seo procurou mostrar que houve no perodo recente uma ampliao dos diversos componentes da demanda agregada, sobretudo do consumo e do investimento,
13. O grau de informalidade o resultado da soma de empregados sem carteira com trabalhadores por conta prpria dividido pela soma de trabalhadores protegidos com empregados sem carteira e trabalhadores por conta prpria.
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em decorrncia, principalmente, da melhora na distribuio de renda, da ampliao do crdito e da maior rentabilidade dos investimentos produtivos, o que provocou um deslocamento do regime de demanda para cima e para a esquerda, ampliando, por meio deste canal, a taxa de crescimento do produto de mdio prazo. 4 O REGIME DE PRODUtIvIDaDE Como se afirmou na seo 1 deste trabalho, o regime de produtividade procura captar o impacto das formas especficas de organizao dos processos produtivos e de inovao, de um lado, e da extenso dos mercados, de outro, sobre a evoluo da produtividade ao longo do tempo. Neste sentido, se configura como uma abordagem sobre o lado da oferta em que as questes propriamente tcnicas, organizacionais e setoriais so tratadas, mas que, ao mesmo tempo, explicita sua subordinao s variveis de demanda. Se por um lado constata-se facilmente que os diversos componentes da demanda, sobretudo o investimento, se expandiram a taxas muito superiores s de perodos anteriores, por outro lado a anlise do comportamento da produtividade parece bem mais complexa. Embora a produtividade industrial tenha crescido continuamente desde 1995, a produtividade da economia como um todo, aps um longo declnio, parece ter retomado uma trajetria ascendente apenas a partir de 2003. Que fatores podem auxiliar na compreenso deste fenmeno?
gRfICO 7
Produtividade do trabalho (industrial e global) e defasagem tecnolgica
fonte: Pesquisa Industrial Mensal (PIM-IBgE), Penn World Tables (PWT). Elaborao dos autores.
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O crescimento intenso da produtividade industrial durante a segunda metade da dcada de 1990 resultou, por um lado, do relativo aumento dos gastos com mquinas e equipamentos na indstria. Por outro, foi decorrncia da reformulao das estratgias das empresas industriais para se fazer face maior concorrncia no mercado de produtos, o que se traduziu, principalmente, na eliminao de postos de trabalho por meio de algumas estratgias, tais como: i) a reduo da hierarquia e das estruturas administrativas das empresas; ii) a adoo de novas tcnicas de produo enxuta e compacta e de novos layouts; e iii) a concentrao seletiva nas reas de competncia.14 Estes parecem ser, portanto, efeitos positivos tanto da maior estabilidade macroeconmica, quanto do maior nvel de concorrncia na indstria, mas tambm da perda de parcela importante dos empregos industriais durante o processo de reestruturao produtiva. Talvez seja lcito supor que estes efeitos tenham se estendido, ainda que em menor escala, para o perodo posterior desvalorizao do real em 1999. Do ponto de vista da produtividade global da economia, sua m performance no perodo compreendido entre 1995 e 2002 parece decorrente do baixo crescimento econmico verificado (lei de Kaldor-Verdoorn), bem como de dois outros fenmenos. O primeiro est associado evoluo da produo industrial. Como se pode notar pelo grfico 8, os setores industriais cujos produtos se caracterizam como de alta e mdia-alta intensidade tecnolgica tiveram pssimo desempenho entre 1995 e 2001, acelerando sua taxa de crescimento apenas em 2002, quando os efeitos da desvalorizao cambial de 1999 e a expanso do comrcio internacional se faziam sentir.
gRfICO 8
Produo fsica industrial, por intensidade tecnolgica (a) e categoria de uso (b) dados dessazonalizados
(a)
fonte: PIM, IBgE. Elaborao dos autores.
(b)
14. Vejam-se, a este respeito, feij e Carvalho (1994), Salm, Sabia e Carvalho (1997), Bonelli e fonseca (1998) e Carneiro (2002).
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A questo central aqui que estes setores exercem influncia para alm da indstria, em virtude dos encadeamentos para frente e para trs que geram, bem como por meio da formao de mo de obra e dos processos de aprendizado que repercutem em diversos segmentos da economia. Em linha com este argumento, a produo industrial por categoria de uso apresentou, seno um desempenho medocre das empresas produtoras de bens de capital e durveis, pelo menos uma performance muito instvel, o que limitou as decises de investimento nestes setores que so, em geral, difusores de progresso tecnolgico. O segundo fenmeno que pode ser aventado como elemento condicionante da evoluo da produtividade global da economia est relacionado dinmica do setor de servios. Ainda que os dados sejam precrios e a metodologia do IBGE tenha sido modificada, um aspecto que parece saliente na Pesquisa Anual de Servios (PAS) (tabela 3) que os servios prestados s empresas, os de informtica e os de telecomunicaes permaneceram praticamente estagnados entre 1998 e 2001. O problema que justamente nestas atividades se encontram os chamados servios intensivos em conhecimento, que tm como uma de suas caractersticas a ampliao da produtividade global da economia por meio dos efeitos de transbordamento do conhecimento.
TABELA 3
Participao percentual do pessoal ocupado no setor de servios, por tipo de atividade Atividades
Alojamento e alimentao Transportes e servios auxiliares dos transportes Correio e telecomunicaes Atividades de informtica Imobilirias e aluguel de bens mveis e imveis Servios prestados s empresas Outras atividades
fonte: PAS/IBgE. Elaborao dos autores.
1998
23,3 22,1 3,8 2,8 3,3 30,8 13,8
1999
22,2 21,8 3,8 3,2 3,2 32,4 13,4
2000
19,3 21,1 3,7 3,8 3,4 33,2 15,5
2001
22,8 20,8 3,4 3,4 3,2 31,5 14,9
No entanto, a partir de 2003 novos eventos ajudam a compreender no s a manuteno da trajetria de aumento da produtividade industrial, mas tambm a inverso de tendncia na produtividade geral da economia. Aps a eleio presidencial de 2002, passado o perodo inicial de muita tenso, aos poucos o ambiente macroeconmico foi permeado por uma incerteza moderada, fato que permitiu que se iniciassem, ainda que de forma tmida e ambgua, algumas modificaes na agenda de polticas pblicas na esfera microeconmica. Estas modificaes caracterizaram-se pela utilizao simultnea de polticas de desenvolvimento de naturezas distintas. De um lado, manteve-se a agenda microeconmica liberal do perodo anterior, com novas quedas nas tarifas de importao e com a manuteno do foco na reduo
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das assimetrias de informao e na constituio de um bom clima de negcios. De outro, teve incio uma nova poltica de desenvolvimento, caracterizada pela implementao, inicialmente, da Poltica Industrial, Tecnolgica e de Comrcio Exterior (PITCE), de corte vertical, isto , orientada para setores especficos, e pela ampliao de alguns instrumentos de financiamento. A partir de 2008 esta poltica foi reformulada e teve seu escopo ampliado por meio da Poltica de Desenvolvimento Produtivo (PDP). Grande parte desta nova orientao para a poltica de desenvolvimento foi iniciada a partir de aes como a iseno de impostos para a aquisio de mquinas e equipamentos, principalmente aquelas destinadas exportao e inovao; a criao do patrimnio de afetao15 para empreendimentos imobilirios; e outras medidas de incentivo s atividades produtivas. Alm disso, cabe notar a retomada do papel dos desembolsos do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) e outras agncias federais de fomento, como a Financiadora de Estudos e Projetos (FINEP), na concesso de crdito direcionado ao setor produtivo.
gRfICO 9
Desembolsos reais do bnDES e da FInEP (IPCa de dezembro de 2009)
fonte: Relatrio de Macrometas: Poltica de Desenvolvimento Produtivo: MDIC, 2010.
Segundo o ltimo relatrio de avaliao da PDP, das 340 medidas de apoio ao setor produtivo 38% estiveram relacionadas ampliao do investimento em capital fixo, 25% ao aumento das exportaes e 24% s atividades de inovao. Quando os dados so apresentados por tipo de ao, possvel perceber que, do total de medidas, 36% foram implementadas por meio de financiamento e 24% por instrumentos tributrios.
15. O patrimnio de afetao consiste na adoo de um patrimnio prprio para cada empreendimento imobilirio, que passar a ter a sua prpria contabilidade, separada das operaes da incorporada/construtora, conferindo maior segurana aos compradores de imveis.
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Medidas de apoio ao setor produtivo, por macrometas e tipo de ao
gRfICO 10
fonte: Relatrio de Macrometas: Poltica de Desenvolvimento Produtivo. MDIC, 2010.
Constata-se tambm a ampliao dos recursos direcionados para pesquisa e desenvolvimento (P&D), seja no mbito do Ministrio da Cincia e Tecnologia (MCT), seja no mbito dos desembolsos do prprio BNDES. Como se pode observar no grfico 11, os desembolsos do BNDES para P&D saltaram de cerca de R$ 120 milhes (preos de 2009) em 2006 para valores superiores a R$ 1 bilho em 2009. Com tendncia semelhante, ainda que em menor escala, os recursos provenientes do MCT quase dobraram entre 2003 e 2008.
gRfICO 11
Recursos direcionados para P&D, por tipo de provedor, a preos constantes (IPCa) de dezembro de 2009
fonte: Relatrio de Macrometas: Poltica de Desenvolvimento Produtivo. MDIC, 2010.
Alm disso, dois outros aspectos que podem ter influenciado a trajetria da produtividade chamam ateno no perodo recente: o aumento do investimento pblico e a expanso dos gastos totais (pblico + privado) em infraestrutura. No primeiro caso, importante notar que aps anos consecutivos de declnio das despesas de capital do setor pblico, cujo nvel mais baixo ocorreu em 2003, nota-se uma retomada moderada de sua expanso entre 2004 e 2007 e uma acelerao muito intensa entre 2008 e 2009, fatos que se verificam tanto na administrao pblica quanto nas estatais federais.
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Por seu turno, no que concerne aos gastos em infraestrutura, conforme a Associao Brasileira da Infraestrutura e Indstrias de Base (ABDIB), ainda que os investimentos no setor continuem aqum das necessidades do pas, seu crescimento tem sido expressivo nos ltimos anos, tendo praticamente dobrado entre 2003 e 2008 e alcanando valores bem prximos daqueles que seriam considerados mnimos necessrios para a ampliao do crescimento econmico.
gRfICO 12
Investimento do setor pblico como proporo do PIb (a) e gastos globais em infraestrutura em R$ bilhes (b)
(a)
* Preos constantes de 2009 Elaborao dos autores. Nota: 1 Estimativa.
(b)
fonte: ABDIB. Agenda da Infra-estrutura - 2011-2014
Neste sentido, possvel afirmar que a estratgia de poltica econmica adotada recentemente deve ter contribudo para o aumento da eficincia e da produtividade das empresas, seja em funo das iniciativas governamentais no mbito da Poltica Industrial, Tecnolgica e de Comrcio Exterior (PITCE) e da Poltica de Desenvolvimento Produtivo (PDP), seja em decorrncia do maior crescimento econmico propiciado pelas polticas macroeconmicas e de distribuio de renda (Lei de Kaldor-Verdoorn). Tais fatos parecem corroborados por algumas informaes sobre o setor produtivo. Conforme a Pesquisa Industrial Mensal (PIM), do IBGE, a produo nos ramos de alta e mdia-alta intensidade tecnolgica (grfico 13a) cresceu, no s acentuadamente, entre 2003 e 2009, mas tambm muito acima dos segmentos de baixa e mdia-baixa intensidade tecnolgica e da mdia da indstria; evidncia, alis, compatvel com o ritmo mais intenso de crescimento dos setores produtores de bens de capital e de bens de consumo durveis (grfico 13b).
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Produo fsica industrial, por intensidade tecnolgica (a) e categoria de uso (b) dados dessazonalizados
gRfICO13
(a)
fonte: PIM/IBgE. Elaborao dos autores.
(b)
Por sua vez, os dados da Pesquisa Anual de Servios revelam, adicionalmente, que os segmentos mais intensivos em conhecimento, como servios de informao e servios prestados s empresas, aumentaram significativamente a proporo de empregados no total do setor entre 2002 e 2007. Dadas as caractersticas destes segmentos citadas anteriormente, bastante provvel que sua expanso tenha contribudo para a ampliao da produtividade global da economia.
TABELA 4
Composio da ocupao no setor de servios, por tipo de atividade Atividades
Servios prestados s famlias Servios de informao Servios prestados s empresas Transportes, servios auxiliares aos transportes e correio Atividades imobilirias e de aluguel de bens mveis e imveis Servios de manuteno e reparao Outras atividades de servios
fonte: PAS/IBgE. Elaborao dos autores.
2002
25,20 5,82 33,63 21,49 3,54 4,30 6,01
2003
23,34 6,12 34,88 22,59 3,37 4,23 5,47
2004
22,76 6,38 35,54 22,55 3,30 4,16 5,31
2005
21,94 6,61 36,20 22,79 3,27 4,11 5,08
2006
22,32 6,70 36,34 22,13 3,15 4,05 5,31
2007
21,58 6,76 36,66 21,90 3,40 4,17 5,52
Por fim, cabe notar que a reduo do grau de informalidade (grfico 5c), trazendo trabalhadores dos setores pouco intensivos em capital e conhecimento para aqueles mais desenvolvidos, deve ter gerado um impacto significativo sobre a evoluo da produtividade geral da economia, fato, alis, muito ressaltado em diversos estudos sobre atraso produtivo na Amrica Latina, como bem observam Cimoli, Primi e Pugno (2006).
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Em resumo, esta seo procurou sugerir que as melhorias na organizao e na estrutura do processo produtivo e de inovao proporcionaram ganhos de produtividade para a indstria e para a economia como um todo, em decorrncia tanto das polticas de desenvolvimento como do maior crescimento econmico, o que provocou um deslocamento do regime de produtividade para baixo e para a direita, ampliando, por meio deste canal, a taxa de crescimento do produto de mdio prazo. Neste sentido, a constituio de um novo regime de demanda (seo 2), bem como um novo regime de produtividade (seo 3), parecem ter dado origem a um novo regime de crescimento econmico, com taxas mais elevadas e mais estveis. 5 O PaPEl DO SEtOR EXtERnO E O CRESCIMEntO ECOnMICO primeira vista, o aumento da demanda externa e sua maior contribuio ao crescimento no perodo recente sugeriam que a economia brasileira estaria assumindo traos das chamadas economias export-led growth, porm, neste caso, com a predominncia da exportao de commodities. Porm, como visto anteriormente, ainda que o setor externo tenha cumprido um papel importante na expanso do produto entre 1999 e 2006, sua maior contribuio neste perodo parece estar associada a uma diminuio temporria dos constrangimentos externos,16 sobretudo no que diz respeito liquidez internacional, em uma economia que passou a ser paulatinamente comandada pela demanda domstica. Como se pode observar nos dados do grfico 14, a evoluo do saldo do balano de pagamentos e sua composio sofreram modificaes relevantes ao longo do perodo investigado. Durante a segunda metade da dcada de 1990, por exemplo, a combinao entre cmbio apreciado, aumento da renda real em decorrncia da estabilizao monetria e reduo de tarifas de importao provocou a deteriorao da balana comercial e significativos dficits em conta corrente, compensados de forma apenas parcial pela entrada de investimentos diretos e em carteira advindos do exterior. Os sucessivos dficits no balano de pagamentos terminaram por precipitar a crise cambial de 1998 e a mudana no regime de cmbio.
16. Esta ideia foi sugerida inicialmente por Raphael gouva, pesquisador do Ipea, em conversa informal, e recentemente apresentada pelo autor em um texto muito interessante. Evidentemente, a responsabilidade pelos argumentos aqui apresentados do autor do presente trabalho. Veja-se, a este respeito, gouva e Lima (2010).
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Evoluo do saldo e da composio do balano de pagamentos brasileiro
gRfICO 14
fonte: BCB. Elaborao dos autores.
Devido ao efeito defasado da desvalorizao cambial sobre o resultado da balana comercial (curva J), o saldo do balano de pagamentos somente se recuperou a partir de 2001.17 Porm, foi a partir de 2002 que a situao externa brasileira encontrou seu melhor momento. Isto porque, como se disse anteriormente, foi naquele ano que teve incio a extraordinria expanso do comrcio e da economia mundial, capitaneados pela China, cuja principal caracterstica foi o aumento tanto dos preos como do quantum de commodities. Os efeitos positivos sobre a balana comercial logo se fizeram sentir e marcaram todo o restante da dcada, a despeito da enorme valorizao cambial que diminua a rentabilidade das exportaes brasileiras e ampliava a atratividade dos produtos importados. No entanto, o bom desempenho do balano de pagamentos foi resultado no s do que se passava no front comercial, mas tambm da enorme quantidade de recursos que adentrava a economia brasileira. Primeiro mediante investimentos em carteira, seja em ttulos de renda fixa, seja em aes. Segundo, por meio dos investimentos diretos. A combinao de saldos positivos e crescentes em conta corrente, mas, sobretudo, na conta financeira, possibilitou a estratgia de blindagem da economia brasileira por meio da poltica de aquisio de reservas internacionais. Apesar do enorme custo fiscal desta poltica o Brasil chegou, em outubro de 2008, momento mais agudo da crise internacional, com cerca
17. Supe-se aqui, evidentemente, que vale a condio de Marshall-Lerner.
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de US$ 203 bilhes, e ao final de 2009 com US$ 239 bilhes em reservas. Esta espcie de colcho de segurana foi extremamente importante para que o pas pudesse atravessar a crise financeira internacional com relativa tranquilidade.
gRfICO 15
Reservas internacionais brasileiras
No entanto, se por um lado verdade que as condies do balano de pagamentos melhoraram muito em relao a outros perodos, por outro h sinais de perigo no front externo, seno no curto, certamente no longo prazo. Paradoxalmente, embora a produo industrial de alta e mdia-alta intensidade tecnolgica tenha crescido muito desde 2003, a absoro domstica muito mais elevada destes produtos fez com que seu saldo comercial se tornasse cada vez mais negativo nos ltimos anos. Tal fato se deve elevada elasticidade-renda das importaes no Brasil, a qual, em larga medida, depende da composio setorial da produo e dos padres de consumo nacionais.
77
Evoluo do saldo da balana comercial brasileira por intensidade tecnolgica
gRfICO 16
fonte: fuNCEx. Elaborao dos autores.
O problema principal desta evidncia, como diversos estudos empricos para a economia brasileira tm demonstrado, que o equilbrio do balano de pagamento pouco sensvel aos influxos de capitais e depende, no longo prazo, fundamentalmente, da razo entre as exportaes e a elasticidade-renda das importaes. Nos termos do modelo terico proposto, isto significa que, embora a curva de demanda tenha se deslocado para cima e para a esquerda, e a curva de produtividade tenha se deslocado para baixo e para a direita ampliando simultaneamente tanto a taxa de crescimento do produto quanto a taxa de crescimento da produtividade, tal como se verifica no grfico 17a o alvio na restrio de balano de pagamentos foi apenas temporrio (grfico 17b). Assim, apesar de, no mdio prazo, o Brasil ter possibilidade de crescer a taxas mais elevadas, no longo prazo seu ritmo de expanso poder retroceder a patamares inferiores.
78
gRfICO 17a
Regime de demanda e de produtividade na economia brasileira
gRfICO 17b
Regime de crescimento brasileiro e a restrio no balano de pagamentos no mdio e no longo prazo
Elaborao do autor.
Neste sentido, o novo regime de crescimento econmico parece ter como uma de suas caractersticas centrais um relaxamento apenas temporrio da restrio externa, decorrente tanto do aumento dos preos e do quantum das commodities brasileiras vendidas no mercado internacional, como do enorme afluxo de recursos advindos do exterior. No longo prazo, porm, bastante provvel que o ritmo de expanso da economia brasileira seja limitado pela taxa de crescimento que mantm em equilbrio o balano de pagamentos.18 A possibilidade de que ocorra uma reduo da taxa de crescimento econmico no longo prazo coloca de imediato a seguinte questo: que fatores dificultam o equilbrio intertemporal do balano de pagamentos e quais as medidas cabveis para modificar esta limitao ao crescimento? Diversos estudos19 tm demonstrado que um dos principais problemas que limitam a taxa de crescimento de longo prazo reside no fato de que a razo entre a elasticidade-renda das exportaes e das importaes brasileiras no favorvel a taxas elevadas de crescimento no Brasil. Mais do que isto, conforme os estudos de Gouva e Lima (2009 e 2010), alteraes na razo entre estas duas elasticidades dependem das taxas reais de cmbio setoriais, mas, sobretudo, da composio setorial da produo e das exportaes brasileiras. Neste sentido, possvel afirmar que a ampliao da taxa de crescimento que mantm em equilbrio o balano de pagamentos requer dois tipos de iniciativas, uma de curto prazo e outra de longo prazo. O primeiro est relacionado adoo de uma poltica macroeconmica capaz de garantir um nvel mais elevado para a taxa real de cmbio. Este tipo de poltica requer, pelo menos, um arranjo monetrio-cambial que assegure uma taxa de juros mais baixa e um cmbio nominal
18. No ocioso lembrar, mais uma vez, a importante diferena entre o mdio e o longo prazo. Esta distino implica que dentro de um horizonte muito longo possvel que existam alguns episdios de relaxamento temporrio, mas que em algum momento do tempo, caso os parmetros estruturais da economia no se alterem, a restrio de longo prazo se impor sobre o crescimento da economia. O problema que no se sabe exatamente quando, nem com que intensidade. 19. Brtola, higachi e Porcile (2002), Jayme Jr. (2003), Santos, Lima e Carvalho (2005), Lima e Carvalho (2008), Carvalho e Lima (2009), entre outros.
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e real mais elevados. Tais resultados poderiam ser obtidos reduzindo mais rapidamente a taxa Selic, mediante, por exemplo, um alargamento do horizonte de convergncia temporal da inflao meta, bem como introduzindo medidas de restrio entrada de capitais estrangeiros, sobretudo de curto prazo. O segundo requer medidas fiscais de incentivo aos setores de mais elevada intensidade tecnolgica, as quais faam com que os custos de produo e os preos caiam, aumentando as respectivas taxas de cmbio setoriais, e se mostrem capazes de promover o deslocamento de recursos do setor privado para a produo e comercializao no exterior de produtos de alta e mdia-alta intensidade tecnolgica, que possuem, em geral, maior elasticidaderenda das exportaes. 6 COnSIDERaES FInaIS Este captulo teve o objetivo de descrever os principais elementos constitutivos do chamado regime de crescimento da economia brasileira. A tese central do trabalho, de que a economia brasileira teria transitado de um regime de crescimento baixo e voltil para outro de taxas moderadas e relativamente estveis, baseava-se na hiptese de que tanto o regime de demanda como o regime de produtividade teriam passado por modificaes importantes aps 2003, possibilitando tal transio. No primeiro caso as polticas de transferncia de renda, os aumentos do salrio mnimo e a expanso do crdito teriam promovido um aumento do consumo e do grau de utilizao da capacidade produtiva, ampliando, simultaneamente, a taxa de investimento da economia, deslocando a curva de demanda para cima e para a esquerda. No caso do regime de produtividade, por sua vez, as modificaes na poltica de desenvolvimento teriam propiciado transformaes importantes nos processos de produo e inovao, promovendo um deslocamento para baixo e para a direita da curva de produtividade, acarretando um aumento do progresso tcnico da economia. A combinao destes movimentos teve como consequncia uma ampliao simultnea das taxas de crescimento de mdio prazo do produto e da produtividade. No entanto, a despeito destas melhorias, pde-se constatar que, em virtude do tipo de especializao produtiva e do padro de insero no comrcio internacional, a taxa de crescimento de longo prazo da economia brasileira aquela que garante o equilbrio do balano de pagamentos se coloca como um constrangimento a um regime de crescimento virtuoso, exigindo tanto medidas de poltica macroeconmica, sobretudo no mbito monetrio-cambial, quanto polticas de desenvolvimento capazes de afetar as estruturas produtiva e de comrcio exterior.
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CAPITuLO 3
GOvERnO GaStaDOR OU tRanSFERIDOR? UM MaCRODIaGnStICO DaS DESPESaS FEDERaIS nO PERODO DE 2002 a 2010
1 aPRESEntaO Segundo o senso comum disseminado no somente no imaginrio popular, mas tambm na academia, o governo vem aumentando demasiadamente os gastos pblicos, sem contrapartida na melhoria da qualidade dos servios pblicos. Ainda de acordo com esta crena, h um alto grau de centralizao fiscal, uma vez que cerca de 70% da carga tributria brasileira arrecadada na esfera federal (ver ALENCAR e GOBETTI, 2009). A sntese deste pensamento, expresso em inmeras anlises da imprensa, que se estaria no Brasil diante de um governo gastador, adjetivo com clara conotao negativa. Este captulo, ao realizar uma radiografia das despesas pblicas federais, mostra que essa viso no amparada pela realidade. Os dados de execuo oramentria da Unio indicam um diagnstico distinto do que vem sendo popularizado: o gasto de custeio est estabilizado e o governo federal est consolidando um padro de interveno que se revela cada vez mais canalizador ou redistribuidor de recursos. Esta tendncia rotulada simplificadamente neste captulo para fins apenas de anttese da viso convencional como expresso de um governo transferidor. A metodologia de anlise empregada baseada na classificao das despesas do governo pela tica macroeconmica das contas nacionais, o que se traduz na identificao de dois grandes blocos de despesas primrias (ou no financeiras): os gastos diretos principalmente consumo e investimento e as transferncias, subdivididas em intergovernamentais, s famlias e s instituies privadas. Entre os principais fatos estilizados do perodo recente destacados neste captulo esto, por um lado, a estabilizao, em valores reais, e a queda, em proporo do produto interno bruto (PIB), do consumo intermedirio do governo federal (medida mais aproximada do custeio da mquina). Por outro lado, observa-se a expanso da proporo da despesa no financeira do governo realizada sob a forma de transferncias nas suas diferentes categorias. Entre 2002 e 2008, antes de a crise afetar as receitas tributrias e, consequentemente, impactar um dos componentes das transferncias (as transferncias intergovernamentais), a proporo de transferncias cresceu de 75,0% para 79,5% da despesa no financeira, num perodo em que esta primeira tambm se expandiu significativamente, em quase 2 pontos porcentuais (p.p) do PIB.
Ou seja, as transferncias crescem no apenas em valores reais, mas tambm em proporo do PIB, em ritmo mais acelerado que as outras despesas diretas. Dito de outra forma: a expanso das despesas no financeiras tem se dado quase exclusivamente pelo componente das transferncias, com alguma inflexo nesta tendncia depois da crise. claro que se est falando das transferncias no agregado, e que a ao transferidora tem focos e objetivos distributivos distintos quando canalizada para famlias e instituies privadas ou para governos. No primeiro caso, pode afetar positiva ou negativamente a distribuio da renda disponvel do setor privado; no segundo caso, impacta a distribuio federativa da renda disponvel do setor pblico. Outra caracterstica subjacente a esse processo de expanso das transferncias que o mesmo ocorre no apenas, mas tambm pela canalizao de recursos para programas sociais novos ou remodelados sob gesto estadual e municipal, seja na rea assistencial, seja nas reas de sade e educao. Em alguns casos, a impresso de crescimento das transferncias intergovernamentais, bem como de queda do custeio direto, amplificada por mudanas meramente formais na modalidade de aplicao oramentria, caso do pagamento dos prestadores do Sistema nico de Sade (SUS), conforme ser visto na seo 2. Porm, mesmo considerando-se estes detalhes, o aumento dos recursos repassados a outros governos inquestionvel e significativo, sendo explicado por diferentes fatores. No objetivo deste captulo discutir at que ponto esse processo de expanso das transferncias intergovernamentais e s famlias caracteriza efetivamente um aprofundamento da descentralizao fiscal. No se debate se tal ampliao seria um mero reflexo do arcabouo descentralizador na rea de sade definido na dcada de 1990 ou se, em alguns casos, como no Bolsa Famlia, haveria inclusive uma ruptura com o modelo de federalismo cooperativo e retorno centralizao das polticas sociais.1 O objetivo simplesmente tornar um pouco mais claro o debate sobre a expanso dos gastos federais e, num segundo momento, analisar os efeitos e os limites em termos distributivos dos distintos tipos de transferncia. Este captulo est dividido em trs sees, alm desta apresentao. Na primeira, feito o diagnstico mais geral da evoluo das despesas e, em particular, das transferncias. Nas sees seguintes, analisam-se os efeitos distributivos e macroeconmicos das transferncias intergovernamentais e das transferncias s famlias. 2 RaDIOGRaFIa DOS GaStOS FEDERaIS Esta seo analisa o comportamento dos gastos federais no perodo de incio de 2002 at o primeiro semestre de 2010, de acordo com a classificao macroeconmica das despesas apresentada em Gobetti e Orair (2010).2 A primeira das classes macroeconmicas, como se pode ver no quadro 1, o consumo do governo, formado principalmente pelos salrios dos funcionrios pblicos
1. Ver, a este respeito, Almeida (2005) e Cavalcante (2009). 2. Neste captulo, ser apresentada uma viso mais geral sobre o gasto pblico federal, com foco sobre seus principais componentes. Por este motivo, alguns componentes de menor magnitude, e que pouco se modificaram durante o perodo, no foram analisados. Consideram-se as despesas segundo o conceito de caixa (pagamentos do exerccio e dos restos a pagar), que, devido a problemas contbeis do processo oramentrio, constitui a medida mais precisa da despesa do governo federal pela tica macroeconmica. Infelizmente, os dados com os nveis de desagregao necessrios esto disponveis somente para o perodo posterior a 2001, no sendo possvel estender a anlise para um perodo mais longo.
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governo gastador ou Transferidor? um macrodiagnstico das despesas federais no perodo de 2002 a 2010
e pelo consumo intermedirio, que corresponde s compras de bens e servios utilizados para a proviso dos servios pblicos. Este importante no apenas porque um dos canais diretos pelos quais o governo pode afetar a demanda agregada e intervir diretamente na economia, mas tambm porque fornece uma medida mais precisa dos gastos de custeio da mquina pblica.3 A segunda classe macroeconmica formada pelas despesas de capital fixo, com destaque para a formao bruta de capital fixo (FBCF), isto , o investimento pblico. A FBCF tambm uma varivel fundamental de poltica econmica, devido aos seus efeitos multiplicadores sobre a demanda agregada. Ademais, quando orientada para as reas de infraestrutura, tem capacidade de remover gargalos, ampliando a produtividade do sistema econmico e o seu potencial de crescimento. A soma das despesas de consumo com as de capital fixo constitui o total das despesas diretas no financeiras do governo. Alm destes gastos diretos, o governo realiza gastos sob a forma de transferncias: s famlias, sobretudo na forma de benefcios de assistncia e previdncia social; e aos governos subnacionais, na forma de repartio de receitas, compensaes financeiras, auxlios a obras e contribuies para a gesto dos programas de sade e educao.4 Neste caso, a interveno do governo sobre a economia indireta no que diz respeito oferta e demanda de bens e servios. Mas, por este mecanismo, o governo pode desempenhar um importante papel na redistribuio federativa e social da renda nacional.
QuADRO 1
Classificao macroeconmica da despesa
Salrios Consumo do governo Direta Consumo intermedirio (ou custeio) Outros formao bruta de capital fixo (ou investimento) Despesas de capital fixo Outras despesas de capital fixo Salrios recebidos pelos servidores ativos. Despesas correntes com a compra de bens e servios realizada diretamente pelo governo. Outras despesas correntes diretas no ligadas compra de bens e servios, como obrigaes tributrias e contributivas e sentenas judiciais. gastos com obras, instalaes, equipamentos e material permanente; e gastos com bens e servios ligados a instalaes ou a melhorias que elevam a vida til dos ativos fixos. Inverses financeiras em aquisio de imveis no vinculados a uma obra, como os assentamentos de trabalhadores rurais. (Continua)
3. Note-se que, no agregado, o consumo do governo federal constitui hoje apenas cerca de 20% do consumo do governo das administraes pblicas, segundo os dados das contas nacionais do Instituto Brasileiro de geografia e Estatstica (IBgE). 4. As transferncias intergovernamentais podem se transformar em consumo e investimento na medida em que so aplicadas por estados e municpios, de modo que afetam estas variveis na consolidao dos dados da administrao pblica.
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(Continuao) Benefcios dos servidores inativos e pensionistas Outros benefcios sociais Benefcios sociais pagos pelo governo aos servidores inativos e seus dependentes. Outros benefcios sociais pagos pelo governo, tais como os do INSS (inclusive os previstos na Lei Orgnica da Assistncia Social Loas), o seguro-desemprego e o programa Bolsa famlia. Recursos repassados a instituies privadas a ttulo de subsdio, como subvenes econmicas e equalizao de preos e taxas. Recursos transferidos a instituies sem fins lucrativos a ttulo de subveno social ou auxlio/contribuio para execuo de convnio. Recursos transferidos a estados, Distrito federal e municpios por intermdio de regras de distribuio de receitas, convnios ou fundos descentralizados. Recursos transferidos a estados, Distrito federal e municpios no relacionados distribuio constitucional/legal de receitas ou aos programas de sade e educao. Recursos transferidos a estados, Distrito federal e municpios com vinculao explcita aos principais programas de sade e educao.
Transferncias s famlias
Subsdios Transferncias Transferncias a instituies privadas Instituies sem fins lucrativos Transferncias legais e constitucionais Transferncias intergovernamentais Transferncias voluntrias Transferncias a programas de sade e educao
Total no financeiro (excluem-se juros, amortizaes da dvida e inverses financeiras)

Elaborao do autor.
O grfico 1 mostra os principais componentes das despesas diretas no financeiras do governo federal no perodo recente em proporo do PIB. Observa-se que os gastos de consumo intermedirio (ou custeio) caram nos anos de 2003 e 2004 e, desde ento, permaneceram estabilizados em proporo do PIB. Os salrios, por sua vez, tambm caram significativamente no incio do governo Lula, para em seguida retomar em uma trajetria de crescimento que, apesar de mais acentuada no perodo recente, apresenta sinais de estabilizao como proporo do PIB em torno de um patamar semelhante ao verificado em 2002. importante considerarem-se os seguintes aspectos microeconmicos por trs desta evoluo: os aumentos recentes de salrios ocorreram depois de um perodo de compresso salarial no Executivo que no foi verificada nos demais poderes (Judicirio e Legislativo), o que gerou uma distoro e consequente demanda por reestruturao de planos de carreira, principalmente das funes tpicas de Estado com maior poder de barganha; e o nmero de servidores em atividade no Executivo federal foi ampliado de 485 mil em 2002 para 552 mil em 2009, o que reflete tanto o processo de substituio de terceirizados exigido pelo Ministrio Pblico, quanto a estratgia do governo federal de reestruturar determinadas carreiras e expandir outras, principalmente na rea de ensino superior.5
5. Apesar da expanso no nmero de servidores, o contingente atual nitidamente inferior ao que existia no incio da dcada de 1990, segundo o Boletim Estatstico de Pessoal, do Ministrio do Planejamento, Oramento e gesto MPOg (BRASIL, 2010).
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Principais componentes das despesas diretas no financeiras do governo federal (Em participao percentual no PIB)
gRfICO 1
Elaborao do autor com dados do Sistema Integrado de Administrao financeira do governo federal (Siafi) e da srie do PIB mensal nominal do Banco Central do Brasil (BCB). Obs.: Valores acumulados em 12 meses.
Uma vez que a reestruturao esteja concluda, os determinantes que pressionaram a despesa de pessoal no perodo passado no devem se repetir no futuro prximo, pelo menos no com a mesma intensidade. Desta forma, espera-se um declnio do gasto salarial como proporo do PIB, sobretudo em cenrio de maior crescimento econmico e de incio do prximo governo, seja qual for ele. Assim, a atual despesa com salrios, apesar do considervel crescimento de 2009 em proporo do PIB, resultado da combinao entre o plano de reestruturao de cargos e salrios e a taxa negativa de crescimento econmico no ano, encontrase em patamar prximo ao do final de 2002.6 Esta viso macroeconmica permite, portanto, descartar a hiptese de descontrole do gasto salarial e, principalmente, do custeio da administrao pblica federal. Por outro lado, possvel observar que a FBCF vem crescendo a partir de 2004, aps o ajuste fiscal do primeiro ano do primeiro governo Lula, atingindo em 2010 seu mais alto patamar do perodo ps-real. Contudo, sua magnitude ainda muito baixa em termos de participao no PIB (menos de 1 p.p.).7 Considerando-se o comportamento das variveis no seu conjunto, verifica-se que a queda do consumo intermedirio mais que compensou os aumentos recentes dos salrios e da FBCF. As despesas diretas no financeiras do governo no primeiro semestre de 2010 apenas retomaram o patamar do ano de 2002 de aproximadamente 5% do PIB, com tendncia de crescimento no perodo mais recente, de acordo com o grfico 2.
6. Tal diagnstico no se altera se forem somados aos salrios os benefcios previdencirios dos servidores pblicos inativos e seus dependentes, que constituem a despesa prpria de pessoal da unio. 7. As despesas diretas da unio com a formao bruta de capital fixo (fBCf) constituem apenas uma pequena parcela do que se denomina investimento pblico federal. Devem-se acrescentar as transferncias de capital da unio para os estados e municpios e os investimentos das empresas estatais federais. A anlise do investimento pblico federal realizada no captulo Retomada do Investimento Pblico federal no Brasil e a Poltica fiscal: em busca de um novo paradigma.
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Despesas totais no financeiras do governo federal (Em participao percentual no PIB)
gRfICO 2
Elaborao do autor com dados do Siafi e da srie do PIB mensal nominal do BCB. Obs.: Valores acumulados em 12 meses.
A que se devem a queda e a recente estabilizao do consumo intermedirio (ou custeio) do governo? Em grande medida, ao fato de o governo federal ter deixado de contratar diretamente determinados servios pblicos na rea de sade, transferindo recursos aos estados e municpios. Na realidade, o processo de descentralizao na rea de sade remonta dcada de 1990, mas at recentemente a Unio continuava executando o pagamento diretamente aos prestadores do SUS, em vez de efetu-lo por meio de repasse de fundo a fundo, como feito hoje. Assim, o pagamento dos prestadores conveniados, antes contabilizado como gasto prprio da Unio em servios terceiros de pessoa jurdica, passou a ser registrado como transferncia para estados e municpios. Nesse sentido, a mudana na modalidade de aplicao do recurso, que se reflete na reduo do custeio direto e na ampliao das transferncias do SUS, uma mera formalizao de algo que j vinha ocorrendo de fato h mais tempo, quando o governo federal pactuou com estados e municpios que as responsabilidades de gesto seriam descentralizadas.8 Mesmo considerando-se essa distoro contbil, o perodo recente marcado por uma importante expanso das transferncias intergovernamentais, conforme evidenciado no grfico 3 (em porcentagem do PIB) e na tabela 1 (em valores reais). Normalmente, as anlises destas transferncias se restringem s chamadas transferncias legais e constitucionais, fundamentalmente aquelas provenientes da repartio de tributos, embutindo-se na conta de custeio e capital as demais transferncias de recursos realizadas para estados e municpios.9
8. Ver Ipea (2007), Lima (2007) e Ribeiro, Piola e Servo (2007) para mais detalhes sobre as origens do processo de descentralizao e financiamento da poltica pblica de sade no Brasil. 9. Ver o demonstrativo de resultado primrio do governo federal, disponvel em: <http://www.tesouro.fazenda.gov.br/estatistica/est_resultado.asp>.
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So precisamente essas outras transferncias, muitas vezes chamadas genericamente de voluntrias, que foram analisadas em mais detalhes e divididas em dois grupos: as realmente voluntrias, como transferncias para atendimento de convnios e realizao de obras, e as vinculadas a programas de sade e educao, que possuem previso legal ou algum tipo de normatizao sobre sua distribuio entre os entes da Federao. Ao tratar-se explicitamente destas transferncias vinculadas, pode-se captar a extenso do processo de expanso das transferncias intergovernamentais de sade e educao e compar-la com a contrao do consumo intermedirio (ou custeio) antes associado s despesas diretas dos servios pblicos nestas reas.
gRfICO 3
transferncias intergovernamentais do governo federal para estados e municpios (Em participao percentual no PIB)
Elaborao prpria com utilizao de dados do Siafi e da srie do PIB mensal nominal do BCB. Obs.: Valores acumulados em 12 meses.
possvel observar no grfico 3 que as transferncias legais e constitucionais para estados e municpios mostraram certa aderncia ao ciclo econmico, expandindo-se nos momentos de acelerao do crescimento e contraindo-se nos de desacelerao, da mesma forma que as receitas tributrias e patrimoniais da Unio. A participao no PIB destas transferncias em 2010 pouco superior quela do final de 2002, embora a tendncia seja de crescimento acima do PIB, como possvel perceber pelo pico de 2008, antes de a crise ter atingido direta e indiretamente as receitas pelo efeito das desoneraes anticclicas. Alm disso, importante observar que, ao contrrio de perodos passados, nos quais a expanso das receitas da Unio se baseou em contribuies no partilhadas, no perodo mais recente (desde 2007, principalmente) este vis parece no existir mais. Alternam-se momentos em que as receitas partilhadas crescem mais como em 2008, fruto da arrecadao de imposto de renda (IR) e royalties , e outros em que crescem menos como em 2009, devido queda do lucro das empresas (e, portanto, do IR) e s desoneraes do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI).10
10. A utilizao preferencial do IPI para as desoneraes se explica em grande parte pelo fato de tratar-se de uma espcie de imposto regulatrio, cujas alquotas podem ser modificadas por decretos.
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As transferncias voluntrias, que tambm caram no incio do governo Lula, tendem geralmente a oscilar de acordo com o ciclo eleitoral, encontrando-se em 2010 praticamente no mesmo nvel de 2002. As transferncias para programas de sade e educao, por sua vez, entre as quais se situam os repasses para o SUS, cresceram progressivamente durante todo o perodo e respondem pela maior parte do avano das transferncias intergovernamentais em proporo do PIB de 2002 a 2010. A tabela 1 permite uma anlise mais pormenorizada da evoluo anual das transferncias intergovernamentais no perodo de 2002 a 2010, desta vez em valores reais. possvel verificar que cerca de 55% da expanso das receitas intergovernamentais de 2002 a 2010 (R$ 76 bilhes anuais de incremento) se deve a transferncias legais e constitucionais. Programas de sade e educao respondem por 36% da expanso nas transferncias intergovernamentais, entre as quais 21% so referentes ao SUS, Piso de Ateno Bsica (PAB) e Programa Sade da Famlia (PSF), e 15% aos demais programas. Por seu turno, as transferncias voluntrias respondem pelos 8% restantes da expanso real das transferncias intergovernamentais, sendo 1,3% nas funes sade e educao e 6,8% nas demais funes oramentrias. Adicionalmente, destaca-se na tabela 1 o valor de consumo intermedirio (custeio direto) aplicado nas funes sade e educao, que cai em 2003 e 2004 por um duplo efeito: o ajuste fiscal do incio do primeiro governo Lula e a mudana de modalidade de aplicao dos gastos em sade. Somadas as transferncias a programas de sade e educao com este gasto de consumo intermedirio de sade e educao, verifica-se um acrscimo de quase R$ 26 bilhes, ou 70% em termos reais, de 2002 a 2010. Os dados mostram, portanto, que h um incremento significativo das transferncias vinculadas sade e educao no perodo recente. Tal incremento se explica, por um lado, pela regra da Emenda Constitucional no 29, que obriga o governo federal a manter seus gastos em aes de sade crescendo mesma taxa do PIB,11 e por outro lado pelo reforo oramentrio de diversos programas, entre os quais se destaca a complementao da Unio para financiamento do ensino bsico de estados e municpios, que passou de R$ 383 milhes em 2006 na verso Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio (FUNDEF) para R$ 5,3 bilhes em 2009 na verso Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais de Educao (FUNDEB). Cabe ainda destacar que os gastos de consumo intermedirio (custeio direto) em sade e educao tambm voltaram a crescer no perodo recente (posterior a 2005), em ritmo mais acelerado que nas demais funes, o que parece ser um bom indicador.
11. Na prtica, a emenda determina que haja um piso de gastos em sade, corrigido anualmente pela aplicao da taxa nominal de crescimento do PIB do ano anterior. Se, em determinado ano, o gasto supera o piso, ele passa a ser a base sobre a qual ser aplicada a taxa de crescimento do PIB para efeitos de determinao do novo piso.
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Decomposio e evoluo das transferncias intergovernamentais da Unio (Em milhes de R$ de junho de 2010)1
Classificao fundo de Participao dos Municpios e dos Estados (fPM e fPE) IPI-Exportao Lei Kandir e fundo de fomento s Exportaes (fEx) fundef e fundeb Salrioeducao Imposto sobre Operaes financeiras e Imposto Territorial Rural (IOf e ITR) Contribuio de Interveno no Domnio Econmico (Cide) Outras fundo Constitucional do Distrito federal (fCDf) 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
TABELA 1
59.961
54.124
55.057
65.404
69.535
76.636
88.729
81.857
82.066
2.921
2.194
3.185
2.603
2.818
3.095
3.248
2.373
2.569
5.523
4.733
5.059
5.309
4.855
4.136
5.272
3.681
1.597
11.345 3.855
10.768 3.736
11.064 3.870
12.599 4.327
13.098 4.869
16.231 5.283
20.540 5.692
20.496 6.027
20.467 6.220
Transferncias legais e constitucionais
202
197
197
171
187
189
188
246
284
1.482
2.236
2.152
2.157
1.752
1.011
1.605
4.887
4.753
64 5.320
58 5.556
60 6.321
64 6.982
66 7.123
81 7.567
890 7.594
Royalties do petrleo
Outros royalties Transferncias vinculadas a programas de sade e educao SuS, PAB e PSf Assistncia farmacutica Vigilncia em sade Preveno AIDS Servio de Atendimento Mvel de urgncia (Samu)
5.813 1.803 18.756 25 -
8.169 1.860 19.216 759 69
8.453 1.852 23.370 1.047 858 144
10.077 1.949 24.622 1.406 976 153
10.954 2.009 26.805 1.799 978 150
10.464 2.131 30.428 2.106 968 171
15.082 2.260 31.246 2.521 1.233 153
10.437 2.207 32.912 3.040 1.348 136
13.108 2.095 34.922 3.095 1.389 177
279
359
344
(Continua)
95
(Continuao) Classificao Transferncias vinculadas a programas de sade e educao Complementaes do fuNDEf e fuNDEB Alimentao escolar Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE) Transporte escolar 2002 700 2003 478 2004 643 2005 541 2006 383 2007 2.333 2008 3.479 2009 5.324 2010 4.991
1.398
1.361
1.359
1.532
1.781
1.764
1.631
2.106
2.267
500
423
445
362
383
551
757
1.069
1.310
4.323 11.986 133.996 15.220 20.786
2.129 5.592 120.561 12.551 15.337
320 2.835 6.445 133.068 9.963 18.548
309 2.898 5.506 148.593 9.692 20.546
331 3.860 7.700 161.027 9.998 20.190
338 3.077 9.491 178.597 11.131 21.953
413 2.972 15.068 209.703 11.530 21.700
492 3.091 15.248 201.107 12.360 23.241
579 5.338 17.174 210.078 13.265 24.429
Sade e Transferncias educao voluntrias Outras funes Subtotal Sade e educao Consumo intermedirio Outras funes
Elaborao prpria com dados do Siafi e da srie do PIB mensal nominal do BCB. Obs.: Os valores do ano de 2010 correspondem ao montante acumulado em 12 meses at junho de 2010. Nota: 1 Valores deflacionados pelo ndice Nacional de Preos ao Consumidor Amplo (IPCA).
importante considerar que, embora expressivo, o aumento das transferncias intergovernamentais no o principal determinante da expanso das transferncias como um todo. O componente das despesas que mais cresce so as transferncias s famlias, que, em valores anualizados e reais, expandiram-se R$ 130,8 bilhes de 2002 a 2010. O grfico 4 mostra a expanso quase contnua dos benefcios sociais (exceto no perodo de acentuado crescimento econmico experimentado de outubro de 2006 a outubro de 2008), que aumentaram sua participao no PIB em quase 2% no perodo de 2002 a 2010. Conforme ser tratado nas prximas sees, esta expanso se deve em grande medida estratgia do governo federal de promover redistribuio de renda via gasto social, por meio da poltica de expanso do Bolsa Famlia e, principalmente, de valorizao do salrio mnimo, que funciona como referncia para grande parte dos benefcios assistenciais e previdencirios. Do exposto at aqui, pode-se concluir que as transferncias do governo federal cresceram substancialmente no perodo de 2002 a 2010, seja pelo lado dos benefcios previdencirios e assistenciais, seja pelo processo de expanso das transferncias intergovernamentais, incluindo-se aquelas relacionadas s reas de sade e educao. No obstante, houve relativa estabilidade das despesas de consumo intermedirio (custeio) e mesmo das despesas diretas no financeiras da Unio. Em grande medida, esta estabilidade se deve ao fato de que o governo federal deixou de executar ou contratar diretamente determinados servios pblicos, notadamente na rea de sade, com contrapartida na distribuio de recursos e competncias aos estados e municpios.
96
transferncias do governo federal s famlias (Em participao percentual no PIB)
gRfICO 4
Elaborao prpria com utilizao de dados do Siafi e da srie do PIB mensal nominal do BCB. Obs.: Valores acumulados em 12 meses.
O diagnstico macroeconmico sugere, portanto, que o governo federal est consolidando um padro de interveno cada vez mais canalizador ou redistribuidor de recursos, cujos efeitos sobre a economia so indiretos no que diz respeito oferta e demanda de bens e servios. Cumpre observar que as razes deste processo remontam ao perodo anterior, mas foram aprofundadas nos ltimos anos. Embora a Unio esteja tambm buscando ampliar sua interveno direta sobre a demanda agregada, principalmente depois da crise de 2009, sua participao no consumo e na FBCF das administraes pblicas hoje pouco superior a 25% do total. Indiretamente, entretanto, o governo federal financia at 21% desta conta por meio de transferncias intergovernamentais, alm de financiar uma parte do consumo das famlias por transferncias previdencirias e assistenciais (reduzidssimas na esfera estadual e municipal).12 Esse crescente papel do governo federal na redistribuio federativa e social de parte considervel da renda nacional suscita uma srie de questionamentos. Ele bem-sucedido em tornar a distribuio social e regional da renda mais equitativa e em melhorar a qualidade dos servios pblicos? Quais so os limites e dilemas de tais estratgias redistributivas via gasto pblico? As prximas sees se dedicaro a estas questes.13
12. Ver gobetti (2010) para mais detalhes sobre a decomposio da fBCf das administraes pblicas por esfera governamental. 13. Antes de prosseguir, cabe um breve comentrio. h intenso debate entre os economistas sobre a interpretao da estabilidade das despesas diretas em proporo do PIB durante um perodo em que a economia brasileira cresceu de maneira mais vigorosa como sinal de controle ou descontrole das contas pblicas. De fato, conjunturas de maior crescimento podem mascarar a expanso das despesas, assim como conjunturas de fraco desempenho econmico podem acentuar determinadas tendncias de aumento do gasto. Entretanto, a anlise das variveis fiscais como proporo do PIB ainda a forma mais apropriada e disseminada na literatura, o que no invalida que, complementarmente, sejam verificadas as taxas de crescimento (ou queda) reais. De qualquer forma, por um lado, natural e at certo ponto desejvel que determinados gastos de consumo sejam ampliados medida que a economia cresa e o governo amplie investimentos ou se dedique gesto dos programas que esto se expandindo. Por outro lado, esperado que determinadas despesas sejam contidas com o processo de descentralizao, sendo necessrio avaliar sua evoluo a partir de uma viso mais minuciosa. importante examinar quais elementos do gasto de custeio e de salrios esto crescendo mais, e qual sua relao com as prioridades da administrao pblica federal. No obstante, concluses mais qualificadas nesta direo exigem estudos mais aprofundados, que fogem aos objetivos e limites deste captulo.
97
3 aS tRanSFERnCIaS IntERGOvERnaMEntaIS E O PROblEMa FEDERatIvO O crescimento recente das transferncias da Unio para estados e municpios parece ter freado um pouco as crticas de governadores e prefeitos sobre a centralizao tributria. A participao de estados e, principalmente, municpios na carga tributria nacional voltou a crescer depois de muitos anos em que o governo federal fermentou sua fatia no bolo por intermdio de contribuies sociais no partilhadas. Conforme mostrado na seo anterior, o avano dos estados e municpios sobre a renda disponvel da administrao pblica tem crescido por dois fatores fundamentais que se aprofundaram no perodo recente: crescimento das transferncias ligadas repartio de receitas, inclusive como proporo do PIB (apesar do recuo em 2009, explicado principalmente pelas desoneraes tributrias do IPI e pela queda do preo do petrleo e, consequentemente, da receita de royalties); e ampliao dos repasses de recursos do governo federal vinculados a programas de sade e educao.
Apesar de tal processo sugerir um avano em relao ao passado de centralizao fiscal, existem alguns questionamentos e dvidas sobre seus efeitos no que se refere reduo dos desequilbrios verticais e horizontais na Federao brasileira, bem como sobre a estrutura de prestao de servios pblicos sociedade. Os desequilbrios verticais dizem respeito s diferenas que existem na capacidade de cada esfera da Federao financiar com recursos prprios suas despesas ou responsabilidades. No se trata de um balano entre receitas e despesas auferidas (ou resultado nominal), mas de um balano entre receitas e despesas potenciais, que define a brecha fiscal de um governo. Em tese, as transferncias intergovernamentais deveriam ser utilizadas para reduzir as brechas primrias dos governos regionais, originadas pela insuficincia da arrecadao prpria em suprir os meios necessrios oferta adequada de servios pblicos. O problema que a receita disponvel do governo central, lquida de transferncias, tambm pode ser insuficiente para cobrir todas as suas responsabilidades sejam elas relacionadas a servios pblicos ou aos servios da dvida. Dessa forma, os desequilbrios verticais precisam ser analisados de forma relativa. No caso brasileiro, uma vez que a ampliao de transferncias da Unio para estados e municpios tem sido acompanhada de um processo de descentralizao de competncias e responsabilidades, no possvel assegurar que os desequilbrios verticais tenham sido reduzidos. Os prefeitos, em particular, repetidamente queixam-se de que os programas sociais criados pelo governo federal implicam gastos adicionais (e permanentes) na esfera municipal que superam em muito as contrapartidas financeiras da Unio, o que torna necessrio um estudo mais aprofundado sobre o assunto.14
14. Atualmente, existem cerca de 380 programas federais cuja execuo depende de emprego de pessoal por parte dos municpios. o caso do Programa Sade da famlia (PSf), que prev repasse da unio no valor de at R$ 8.100 por equipe, composta por um mdico, um enfermeiro, um auxiliar de enfermagem e seis agentes comunitrios de sade. O custo estimado por equipe pela Confederao Nacional de Municpios (CNM, 2009) chega a R$ 30 mil mensais em alguns casos, o que, mesmo se estiver superestimado, indica uma provvel lacuna de financiamento. Os municpios tambm so responsveis pelo cadastro do Bolsa famlia, recebendo por sua manuteno o valor de R$ 2,50 por famlia-ano, o que nitidamente no cobre os custos de pessoal.
98
No entanto, os resultados fiscais obtidos pelos estados e municpios tm melhorado significativamente nos ltimos anos. Isto sugere que, a menos que os entes subnacionais estejam deixando de cumprir suas responsabilidades na rea social, as novas receitas advindas da arrecadao prpria e das transferncias intergovernamentais esto preenchendo parte da brecha fiscal dos governos regionais. Assim, embora no haja um diagnstico definitivo sobre a evoluo dos desequilbrios fiscais verticais da Federao, h indicaes de que a situao evoluiu em comparao ao quadro existente h dez anos. Nesse contexto, tem-se destacado a preocupao com outra natureza de desequilbrio fiscal na Federao brasileira, denominado horizontal, por se verificar entre entes de uma mesma esfera da Federao, ou seja, entre as 27 Unidades da Federao (UF) e entre os 5.564 municpios. Os desequilbrios horizontais existem em virtude da incapacidade de o sistema de transferncias intergovernamentais equalizar as diferenas de brecha fiscal existentes nas esferas estadual e municipal. O estudo de Alencar e Gobetti (2009), por exemplo, indica enorme regressividade no atual sistema de transferncias de receitas pblicas para municpios, no qual dominam transferncias devolutivas sobre as distributivas, o que favorece justamente os entes mais ricos em termos de PIB per capita ou os que apresentam uma melhor dotao prpria de receitas. Utilizando-se uma terminologia semelhante deste estudo, foi realizada uma desagregao da receita livre dos municpios de acordo com suas fontes de transferncias e sua receita prpria. Os componentes da receita livre esto apresentados no quadro 2. A receita livre do municpio corresponde soma da sua arrecadao tributria com o total que recebe de transferncias intergovernamentais provenientes da Unio, dos estados e de outros municpios, ou resultantes de convnios e consrcios pblicos e uma medida da quantia de que o municpio dispe para ofertar servios pblicos aos seus cidados. Por isto, o sistema de transferncias ser analisado a partir dos seus efeitos sobre a desigualdade da distribuio da receita livre per capita da populao dos municpios, partindo-se do princpio de que ele deve servir para equalizar, pelo menos parcialmente, a capacidade de oferta dos servios pblicos. Para cada um desses componentes, foram calculadas as participaes na receita total e respectivas medidas de desigualdade (razes de concentrao) e de regressividade da distribuio da receita livre per capita da populao dos municpios no Brasil, que esto apresentados na tabela 3.15 Tambm apresentada, na tabela 4, a decomposio dinmica da mudana no ndice de Gini da distribuio da receita livre per capita da populao dos municpios, utilizando-se a metodologia apresentada em Soares (2006) e Hoffmann (2006).
15. A partir da classificao de Alencar e gobetti (2009), foram realizadas algumas adaptaes, como a explicitao das transferncias a programas de sade e educao, que possvel para as informaes a partir de 2004, e das compensaes financeiras pela explorao de recursos naturais. Por este motivo, o perodo de anlise de 2004 a 2008, ltimo ano com informaes disponveis no finbra, o banco de dados das finanas municipais organizado pelo Tesouro Nacional. A receita livre per capita corresponde razo entre a receita livre do municpio e sua populao. No clculo das medidas de desigualdade, a populao dos municpios com informaes disponveis foi ordenada de acordo com sua receita livre per capita.
99
Composio da receita livre municipal

Transferncias devolutivas
Transferncias redistributivas Transferncias a programas de sade e educao Transferncias de compensaes financeiras pela explorao de recursos naturais Transferncias discricionrias Receitas tributrias Receita livre
Elaborao do autor.
QuADRO 2
Cotas do Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Prestao de Servios (ICMS), Imposto sobre Veculos Automotores (IPVA), IOf, ITR, salrio-educao, IPI, fEx, da Lei Kandir, e da Cide; e outras participaes nas receitas da unio e dos estados.
Cota-parte do fPM e do fundo Especial do Petrleo. Transferncias de recursos ao SuS, fNAS, fNDE e fundeb; e demais transferncias intergovernamentais para programas de sade e educao. Cota-parte da compensao financeira pela explorao de recursos hdricos e minerais; royalties; participao especial do petrleo; e demais transferncias de compensaes financeiras. Transferncias a consrcios pblicos; transferncias de convnios da unio, estados e municpios; e outras transferncias intergovernamentais. Receita de impostos, taxas e contribuies arrecadao prpria bruta. Soma da receita tributria e do total das receitas de transferncias.
TABELA 2
Componentes da receita livre per capita anual da populao dos municpios no brasil (2004 e 2008)
Receita livre per capita Componentes da receita livre
2004 Transferncias devolutivas Transferncias redistributivas Transferncias a programas de sade e educao Transferncias discricionrias Transferncias de compensaes financeiras pela explorao de recursos naturais Receitas tributrias Receita livre per capita (total) 253,16 152,54 216,16 38,02 7,39 244,50 911,77
Taxa de crescimento (%)
Participao na receita total (%)

2004 2008 23,8 18,1 27,7 3,5 2,2 24,7 100,0
(R$)
2008 309,86 235,47 361,20 46,14 28,80 321,95 1.303,43 22,39 54,37 67,10 21,35 289,75 31,68 42,96
27,8 16,7 23,7 4,2 0,8 26,8 100,0
Elaborao do autor a partir dos dados do finanas do Brasil (finbra). Nota: 1Valores reais a preos mdios de 2009, deflacionados pelo IPCA. Obs.: Considera-se uma amostra de 4.904 municpios que contm cerca de 93% do total da populao do pas com informaes disponveis no finbra nos anos de 2004 e 2008.
TABELA 3
Decomposio da mudana da desigualdade na distribuio da receita livre per capita dos municpios no brasil (2004 a 2008)
Razo de concentrao Componentes da receita livre (medida de desigualdade) 2004
Transferncias devolutivas Transferncias redistributivas Transferncias a programas de sade e educao 0,310 -0,004 0,098
Medida de regressividade 2004

0,083 -0,232 -0,129
Decomposio da queda na desigualdade (%)

18,17 -17,88 64,21 (Continua)
2008
0,307 0,036 0,060
2008
0,104 -0,167 -0,144
100
(Continuao)
Razo de concentrao Componentes da receita livre

Transferncias discricionrias Transferncias de compensaes financeiras pela explorao de recursos naturais Receitas tributrias Receita livre per capita (total)
(medida de desigualdade) 2004

0,089 0,624 0,409 0,227
Medida de regressividade 2004

-0,138 0,397 0,182 -
2008
0,113 0,664 0,358 0,203
2008
-0,090 0,461 0,155 -
Decomposio da queda na desigualdade (%)

-6,83 -27,48 69,82 100,00
Elaborao do autor a partir dos dados do finbra. Obs: 1. A razo de concentrao da receita total o ndice de gini. 2. Considera-se uma amostra de 4.904 municpios que contm cerca de 93% do total da populao do pas com informaes disponveis no finbra nos anos de 2004 e 2008.
A tabela 3 mostra as medidas de regressividade de cada um dos tipos de transferncias. A medida de regressividade apresenta valores positivos para os componentes mais concentrados entre os ricos, isto , quando so regressivos. Os valores negativos so daqueles componentes progressivos ou mais concentrados entre os municpios mais pobres da distribuio da receita livre per capita. O maior valor absoluto desta medida indica um maior grau de regressividade (quando positivo) ou de progressividade (quando negativo). Os resultados sugerem que as principais distores do sistema de transferncias esto nas transferncias devolutivas ou compensatrias (como a cota-parte do ICMS, IPVA etc.) e nas compensaes financeiras pela explorao de recursos naturais (principalmente petrleo). Estas transferncias so regressivas (apresentam medidas de regressividade positivas) e predominam em termos de peso na receita total sobre as transferncias redistributivas (sobretudo o FPM), contribuindo fortemente na desigualdade da distribuio da receita livre per capita. claro que se pode argumentar, diante de tal constatao, que a funo primordial de tais transferncias no promover equidade, mas viabilizar ganhos de eficincia no lado da arrecadao tributria, devolvendo ao governo local uma receita que ele foi impedido de arrecadar sobre sua base tributria. Contudo, se forem analisados os critrios que atualmente balizam o retorno do ICMS e as compensaes financeiras, por exemplo, verificam-se inconsistncias econmicas. No caso do ICMS, a receita retorna aos municpios de acordo com o valor adicionado da produo, e no com o local de moradia dos consumidores que pagaram o imposto. Esta situao gera distores enormes, principalmente nos municpios que so sedes de refinarias e hidreltricas, que acabam tendo uma elevada receita livre per capita. Algo semelhante acontece com os municpios beneficirios das compensaes financeiras pela explorao do petrleo. O critrio principal de diviso dos royalties e das participaes especiais do petrleo o da confrontao com os campos e poos localizados em mar, o que no tem coerncia socieconmica, tampouco ambiental, e beneficia um nmero reduzido de prefeituras, como aponta Serra (2005). Mesmo com esses problemas, os resultados sugerem uma ligeira reduo da desigualdade da receita livre per capita dos municpios. O ndice de Gini passou de 0,227 em 2004 para 0,203 em 2008, segundo a tabela 3. Entre os fatores que mais contriburam para esta queda, destacam-
101
se a reduo da desigualdade das receitas tributrias dos municpios (69,82%) e a expanso das transferncias de programas de sade e educao (64,21%). O primeiro destes fatores se deve ao crescimento proporcionalmente maior das receitas tributrias dos pequenos e mdios municpios, principalmente as provenientes do Imposto sobre Servios de Qualquer Natureza (ISS). O segundo fator diz respeito s crescentes transferncias da Unio para os programas de sade e educao que, conforme foi visto na seo anterior, aumentaram sua participao no PIB em cerca de 0,6% no perodo de 2002 a 2010. digno de nota que as transferncias de programas de sade e educao se mostraram progressivas, com medida de regressividade negativa, isto , mais concentradas nos municpios com menor receita livre per capita, alm de orientadas para a proviso de servios com um grande impacto sobre o bem-estar da populao. Uma possvel explicao para este resultado o fato de que houve uma priorizao da ateno bsica da sade no perodo analisado, tendo em vista que as transferncias para sade na alta e mdia complexidade tendem a se concentrar em municpios mais ricos. Todavia, as transferncias de compensaes financeiras pela explorao de recursos naturais contriburam substancialmente para o aumento da desigualdade. Sua contribuio para a queda de desigualdade foi negativa (-27,48%) pelo fato de terem aumentado sua participao na receita total e se tornado ainda mais regressivas: a medida de regressividade aumentou de 0,397 para 0,461. A anlise sugere que existem grandes distores no sistema de transferncias, sobretudo nas transferncias devolutivas e nas compensaes financeiras pela explorao de recursos naturais. Mesmo assim, as evidncias apresentadas na tabela 3 so de que os desequilbrios horizontais (ao menos no mbito dos municpios e no que diz respeito receita livre per capita da populao dos municpios) esto se reduzindo em funo do crescimento econmico, que tem beneficiado a arrecadao prpria dos pequenos municpios, e da expanso das transferncias vinculadas a programas de sade e de educao.16 importante observar que este movimento depende da manuteno do crescimento econmico e da carga tributria, beneficiando os pequenos municpios; e da contnua expanso das transferncias da Unio que desempenharam um papel progressivo. Atualmente os desequilbrios horizontais parecem estar se reduzindo, mas nada impede que tambm ocorram movimentos em sentido contrrio, que acentuem as desigualdades pela ampliao de transferncias regressivas. Este, alis, um risco bem concreto, na medida em que a receita de compensaes financeiras pela explorao de recursos naturais, que apresentou o maior grau de regressividade na tabela 3, deve ganhar mais importncia no bolo de transferncias federais com a expanso esperada dos royalties do petrleo.
16. um fator explicativo adicional para o crescimento da arrecadao prpria est ligado s mudanas ocorridas na legislao do ISS desde a Emenda Constitucional no 37 de 2002 e a Lei Complementar no 116 de 2003 , com a ampliao e atualizao da lista de servios sujeitos tributao, facilitando sua cobrana por parte dos pequenos municpios, e as medidas com intuito de coibir a guerra fiscal do ISS.
102
Mesmo as transferncias redistributivas que apresentam um carter progressivo precisam ser aperfeioadas, como o caso do FPE, cujos percentuais de diviso entre as UFs foram fixados depois da Constituio de 1988, mesclando-se critrios tcnicos (inverso da renda per capita) e polticos (reserva de 85% dos recursos para Norte, Nordeste e Centro-Oeste), voltados a privilegiar as ditas regies menos desenvolvidas do pas. Mendes, Boueri e Blanco (2008) mostram que, embora tal fundo realmente desloque receita de estados mais ricos, como So Paulo, ele tambm sobrefinancia algumas UFs (Acre, Roraima, Amap e Tocantins) em detrimento de outras mais carentes (Maranho, Alagoas, Piau e Paraba). O grau de desequilbrio na distribuio regional das receitas est evidenciado na tabela 4, que mostra a receita per capita anual das UFs (incluindo recursos dos estados e municpios), antes e depois das transferncias intergovernamentais para o ano de 2008.17 Estes resultados e nmeros indicam que, embora muito se reclame da insuficincia de transferncias da Unio para estados e municpios, existem distores mais srias em funo da distribuio dos recursos entre as UFs, que feita de uma forma que pouco contribui para a superao das desigualdades iniciais na receita prpria de cada ente. Nessas circunstncias, em que o sistema de transferncias intergovernamentais carece de um efetivo mecanismo de equalizao horizontal das brechas fiscais, repete-se em termos federativos o dilema que se vivencia na esfera social: o bolo fiscal precisa crescer muito para reduzir o nmero de estados ou municpios subfinanciados. Tal situao, portanto, parece indicar a necessidade de uma reforma ampla no federalismo fiscal brasileiro e, particularmente, no sistema de transferncias intergovernamentais, com o objetivo de introduzir mecanismos mais efetivos de equalizao da brecha fiscal, como ocorre em outras federaes modernas. Por fim, devem-se reconhecer algumas limitaes dessa anlise que foca os recursos disponveis e no os resultados da aplicao dos recursos. Faz-se necessrio um estudo complementar (e de difcil execuo) que analise a relao entre a evidncia de maior disponibilidade e melhor distribuio dos recursos livres dos municpios com a melhoria da qualidade dos servios pblicos. Vale ressaltar que o atual sistema de transferncias intergovernamentais brasileiro no dispe de mecanismos adequados de responsabilizao e incentivos, predominando as transferncias incondicionais (ou sem contrapartida) em relao s condicionais (ou com contrapartida), conforme analisado por Duarte, Luz e Gerardo (2009).
17. A receita per capita mais elevada do Distrito federal se explica pela existncia do fCDf, voltado a financiar a folha de servidores das reas de sade, educao e segurana pblica na capital federal, detentora da maior renda per capita do pas.
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Receita disponvel per capita anual das UFs, com e sem as transferncias intergovernamentais (2008)
ufs (E) uf AC AL AM AP BA CE Df ES gO MA Mg MS MT PA PB PE PI PR RJ RN RO RR RS SC SE SP TO Receita prpria 959 641 1.658 985 872 726 3.083 2.379 1.352 510 1.590 2.171 1.858 715 665 889 607 1.262 1.383 940 1.345 1.017 1.725 1.729 1.036 2.376 1.016 Transferncias 2.096 431 21 2.421 119 193 3.342 -234 -49 406 -178 -229 31 262 414 142 469 -126 129 451 531 2.592 -234 -247 783 -514 1.365 Receita disponvel 3.055 1.072 1.679 3.406 990 918 6.424 2.145 1.302 916 1.412 1.942 1.889 977 1.079 1.031 1.076 1.136 1.512 1.391 1.875 3.608 1.491 1.482 1.819 1.862 2.380 MuNICPIOS (M) Receita prpria 88 112 190 97 133 119 0 328 245 95 223 314 209 133 101 160 74 264 489 154 146 161 290 301 141 555 148 Transferncias 741 721 772 642 663 641 90 1.089 713 663 767 973 845 629 697 604 684 757 766 800 727 726 806 830 817 819 985 Receita disponvel 828 833 963 739 796 761 90 1.417 958 758 991 1.286 1.055 762 798 764 757 1.021 1.256 954 873 887 1.095 1.131 958 1.374 1.134 TOTAL (E+M) Receita prpria 1.047 752 1.848 1.082 1.005 845 3.083 2.707 1.596 605 1.814 2.485 2.067 849 766 1.049 681 1.526 1.873 1.094 1.491 1.178 2.015 2.030 1.177 2.931 1.164 Transferncias 2.836 1.152 794 3.063 782 834 3.432 855 664 1.069 589 744 877 890 1.111 746 1.152 631 895 1.251 1.257 3.318 572 583 1.600 305 2.350 Receita disponvel 3.884 1.904 2.642 4.145 1.786 1.679 6.515 3.562 2.260 1.674 2.403 3.228 2.944 1.739 1.877 1.795 1.833 2.158 2.768 2.345 2.748 4.496 2.587 2.613 2.777 3.236 3.514
TABELA 4
Elaborao do autor a partir dos dados da Secretaria do Tesouro Nacional (STN) e do Conselho Nacional de Poltica fazendria (Confaz).
4 aS tRanSFERnCIaS S FaMlIaS E O COnFlItO DIStRIbUtIvO As transferncias s famlias tm sido a principal causa da expanso das despesas no financeiras da Unio, respondendo por quase 80% do aumento de 2,5 p.p. do PIB verificado de 2002 ao primeiro semestre de 2010. Essa rubrica de gasto formada por componentes extremamente heterogneos, incluindo desde as aposentadorias de servidores pblicos bem remunerados at as transferncias do programa Bolsa Famlia aos cidados brasileiros extremamente pobres, passando pelos benefcios do Regime Geral de Previdncia Social (RGPS) e da Lei Orgnica de Assistncia Social (Loas). A partir de 2004, possvel mostrar a contribuio de cada um destes componentes no crescimento da participao das transferncias s famlias no PIB, identificando-se inclusive quanto desta expanso se explica por benefcios equivalentes ao valor de um salrio mnimo. A tabela 5 mostra os resultados desta decomposio.
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Observa-se que as maiores contribuies se relacionam s despesas previdencirias (a contribuio do RGPS representa 33,1% do total), e s polticas de garantia de renda a desempregados (seguro-desemprego e abono salarial participam com 26,5%), deficientes fsicos e idosos (Loas: 16,2% do total). Trata-se, fundamentalmente, da expanso da cobertura da estrutura de proteo social consagrada na Constituio de 1988 e que, no perodo recente, no somente tem cumprido um papel social importante, mas tambm macroeconmico, na medida em que ao lado do crdito fator determinante da expanso da demanda domstica. Essas despesas dependem de dois tipos de fatores: fatores cuja influncia direta da poltica governamental mais limitada notadamente a dinmica demogrfica e o mercado de trabalho , e fatores sobre os quais o governo exerce peso considervel fundamentalmente, o valor do salrio mnimo, que serve de referncia para grande parte dos benefcios previdencirios e assistenciais, e praticamente fixado pelo presidente da Repblica, por meio de medidas provisrias ou projetos de lei encaminhados ao Congresso. De fato, o governo vem implementando uma estratgia para promover redistribuio de renda via gasto social, por meio da valorizao do salrio mnimo e da ampliao dos programas sociais de transferncia de renda, como o Bolsa Famlia.18
TABELA 5
(Em %)
Transferncias s famlias Benefcios do Regime Prprio de Previdncia Social (RPPS) Benefcios do RgPS Benefcios no valor do salrio mnimo Expanso da cobertura Valorizao do salrio mnimo Demais benefcios do RgPS Benefcios assistenciais da Loas Benefcios no valor do salrio mnimo Expanso da cobertura Valorizao do salrio mnimo Demais benefcios da Loas Seguro-desemprego e abono salarial Programas sociais de transferncias de renda (Bolsa famlia) Demais benefcios sociais Total
Elaborao do autor com dados do Siafi e do Boletim Estatstico do Ministrio da Previdncia Social (MPS). Nota: 1Montante acumulado em 12 meses at o primeiro semestre.
Crescimento das transferncias da Unio s famlias em proporo do PIb: participao dos componentes (2004 a 20101)
Contribuio (%) 11,9 33,1 16,5 4,3 12,2 16,6 16,2 16,1 5,9 10,3 0,1 26,5 12,0 0,2 100,0
18. No perodo de janeiro de 2002 a janeiro de 2010, o salrio mnimo quase triplicou, em termos nominais, passando de R$ 180 para R$ 510, com uma valorizao em termos reais de quase 70%, utilizando-se o IPCA como deflator.
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A tabela 5 mostra que, no agregado, os efeitos da valorizao do salrio mnimo sobre os benefcios do RGPS (12,2%) e da Loas (10,3%) e a expanso dos programas sociais de transferncia de renda (12,0%) contribuem com mais de um tero do total do aumento da participao das transferncias s famlias no PIB. Esta contribuio ainda est subestimada porque no considera os benefcios do seguro-desemprego e do abono salarial que tambm so predominantemente vinculados ao salrio mnimo e no foram mensurados neste trabalho com exatido. Tudo indica que, se o fossem, o efeito conjunto da valorizao do salrio mnimo e da expanso dos programas sociais de transferncia de renda sobre a expanso das transferncias s famlias superaria 40%. Em suma, possvel concluir que a estratgia do governo de promover redistribuio de renda via gasto social responde pela maior parte do aumento da participao das transferncias s famlias no PIB. Sem dvida, pode-se apontar uma srie de resultados positivos desta estratgia redistributiva. O primeiro deles o aumento dos rendimentos das camadas mais pobres do pas. Conforme apontado em vrios trabalhos nas coletneas de Barros, Foguel e Ulyssea (2006; 2007) e em Ipea (2009), uma parcela importante da queda recente na pobreza e na desigualdade da distribuio de renda no Brasil pode ser atribuda aos programas sociais de transferncia de renda e aos efeitos do salrio mnimo, seja sobre os benefcios de previdncia e assistncia, seja sobre os rendimentos do trabalho.19 Diferentemente do que afirmam os crticos, as polticas redistributivas no geraram distores srias no mercado de trabalho, e o perodo recente se caracterizou por forte expanso do emprego formal, com aumento do salrio real dos trabalhadores mais pobres. Existem, entretanto, divergncias entre os economistas sobre o fato de ter havido ou no queda na desigualdade da distribuio funcional da renda, em virtude de as anlises da desigualdade de renda se basearem em pesquisas domiciliares que no captam adequadamente os rendimentos da propriedade. Ademais, da mesma forma que as transferncias previdencirias e assistenciais cresceram no perodo recente, tambm se expandiram as transferncias a ttulo de juros, em benefcio das classes mais altas. Contudo, consenso que houve uma forte expanso dos rendimentos da populao mais pobre do pas, e que as polticas redistributivas desempenharam papel essencial neste processo. Alm disto, o ganho de poder de compra da populao mais pobre contribuiu para o vigor da demanda interna dos ltimos anos. Isto porque esta camada da populao possui uma propenso marginal a consumir mais elevada e um padro de consumo com forte presena dos bens salrios, cuja produo intensiva em trabalho. A transferncia de renda para esta camada da populao significa aumento correspondente da demanda por bens de consumo e estmulos produo e ao emprego. Sob determinadas condies favorveis de oferta (inclusive de crdito), as empresas respondem
19. De acordo com Ipea (2009), o ndice de gini da distribuio da renda domiciliar per capita no Brasil caiu de 0,594 para 0,544 nos anos de 2001 a 2008. As contribuies para esta queda so de 19% dos rendimentos do trabalho iguais ao salrio mnimo, 12% dos programas sociais de transferncias de renda, 9% dos rendimentos da previdncia iguais ao salrio mnimo e 6% da Loas. Por sua vez, a reduo da desigualdade dos rendimentos do trabalho diferentes do salrio mnimo responde por 45% do total.
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s presses de demanda com sucessivas rodadas de expanso da produo e do emprego e, consequentemente, dos salrios e lucros. Este o mecanismo dinmico implcito no multiplicador keynesiano, e que, na viso de vrios economistas heterodoxos, est em pleno vigor na economia brasileira do perodo atual, configurando-se um regime macroeconmico comandado pelos salrios (ou wage-led, na terminologia internacional). Segundo esta viso, os efeitos do aumento da demanda interna sobre a lucratividade das empresas mais que compensam os eventuais efeitos adversos do crescimento real dos salrios sobre o custo da mo de obra. O crescimento da economia brasileira no pode ser atribudo exclusivamente estratgia do governo de promover redistribuio de renda via gasto social. No h, por ora, estudos definitivos que mostrem quanto do crescimento foi proporcionado pelas polticas redistributivas vis--vis as condies externas favorveis que prevaleceram at meados de 2008, ou mesmo diante das decises autnomas de investimento e das transformaes relativas ao mercado de crdito. Pode-se afirmar, entretanto, que existe um expressivo reconhecimento de sua importncia. Da mesma forma, a existncia hoje de uma slida estrutura de proteo social no Brasil, materializada em benefcios previdencirios e assistenciais que superam a cifra de 10% do PIB no pas, proporcionou um importante amortecedor contra os efeitos da crise global, permitindo que o Brasil tenha atravessado a crise mundial sem grandes sequelas. Evidentemente, os demais estmulos fiscais anticclicos colocados em prtica durante a crise, incluindo-se a expanso do gasto social, bem como a oferta de crdito por parte dos bancos pblicos, foram decisivos para a rpida recuperao da economia brasileira. Mas possivelmente no teriam surtido o mesmo efeito na ausncia da rede de proteo social previamente estabelecida, que desempenha a funo de estabilizador automtico da demanda interna. Apesar dos mritos da estratgia redistributiva e da estrutura de proteo social, h um crescente questionamento sobre as condies fiscais de sua sustentao no mdio e no longo prazo sem novos aumentos da carga tributria. Na realidade, a escalada ascendente das transferncias de assistncia e previdncia social foi acompanhada pelas sucessivas elevaes da carga tributria bruta desde a promulgao da Constituio de 1988. Mesmo que no explique totalmente o aumento da carga tributria, a expanso das transferncias de assistncia e previdncia social apresenta forte correlao com ela. A carga tributria bruta passou de 23,4% em 1988 para atingir o pico histrico de 34,8% do PIB em 2008. Estima-se que a carga tributria bruta de 2010 retome o patamar de 2008, aps a queda conjuntural em 2009 causada pela desacelerao econmica e o conjunto de desoneraes tributrias que fizeram parte do pacote fiscal anticclico. Em termos histricos, a carga tributria bruta observou modificao semelhante no regime autoritrio do governo militar, saindo de 15,8% para 26,5% do PIB de 1962 a 1970, elevao atribuda ao forte crescimento do milagre econmico e reforma tributria de 1967. Porm, neste perodo a poltica de transferncia de renda era pouco expressiva.
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Numa conjuntura democrtica, a continuidade da escalada na carga tributria tende a enfrentar crescentes presses contrrias de setores organizados da sociedade, mesmo que tenha como contrapartida o aumento de transferncias s famlias, e ainda que no seja procedida mediante aumento de alquotas de impostos. curioso observar, por exemplo, que desde 2005 as desoneraes tributrias passaram a predominar sobre as oneraes e, mesmo assim, a carga tributria seguiu crescendo. Esse paradoxo de desoneraes tributrias e aumento da carga tributria pode ser atribudo fundamentalmente ao padro de crescimento econmico favorvel do perodo recente.20 Isto ocorre porque a estrutura tributria brasileira se caracteriza pelo grande peso dos tributos sobre os bens e servios e a folha salarial, em termos de bases de incidncia, e sobre a indstria e o setor financeiro, em termos setoriais. Por isso, os perodos de maior (ou menor) crescimento relativo do consumo, do emprego formal, da produo industrial e do crdito configuram um padro favorvel para a arrecadao tributria que tende a elevar (ou reduzir) a carga tributria, como o caso do perodo recente. Neste sentido, possvel associar a estratgia de redistribuio de renda via ampliao do gasto social com o dinamismo da demanda interna e a expanso da carga tributria. Em contrapartida, a estrutura tributria possui caractersticas extremamente perversas no que diz respeito eficincia e competitividade do setor produtivo, bem como ao seu grau de regressividade, conforme apontado por Varsano et al. (1998) e Silveira (2008), entre tantos outros. Alm disso, h evidncias de que o aumento da carga tributria verificado no Brasil nos ltimos 20 anos foi prejudicial qualidade da estrutura tributria, tendo em vista que ocorreu primordialmente pela expanso das contribuies sociais de incidncia cumulativa e regressiva, reforando suas caractersticas contrrias ao crescimento e equidade. Tem-se, assim, um modelo que pode ser contraditrio. A estratgia do governo de promover redistribuio de renda via gasto social tem sido bem-sucedida no sentido de aumentar os rendimentos das camadas mais pobres do pas e dinamizar a demanda interna. Mas ao mesmo tempo pode estar relacionada (e ser viabilizada pela) expanso da carga tributria e piora da qualidade da tributao, com caractersticas anticrescimento e antiequidade que podem neutralizar os efeitos iniciais. Por ora, os efeitos progressivos parecem ter predominado. Mas no possvel descartar as hipteses de que os efeitos anticrescimento e antiequidade venham a predominar no futuro, ou mesmo de que as presses contrrias ao contnuo crescimento da carga tributria, numa conjuntura em que a preocupao com o equilbrio fiscal parece ter se consolidado, criem restries expanso do gasto social.
20. Esta afirmao corroborada por Secretaria da Receita federal do Brasil SRfB (2007, p.2), Santos, Ribeiro e gobetti (2008) e gobetti e Orair (2009), entre outros. claro que ocorreram oneraes tributrias no perodo. Porm, pode-se admitir que, no agregado, algumas medidas contrrias adotadas com destaque para a extino da Contribuio Provisria sobre Movimentao financeira (CPMf) pelo menos neutralizaram as oneraes. Como observam os tcnicos da SRfB (2007, p.2): As alteraes promovidas na legislao tributria, especialmente a partir de 2005, ocorreram sempre no sentido de desonerar produtos ou setores considerados estratgicos para a economia, no se verificando, nesse perodo, nenhum aumento de alquota ou da base de clculo. Por essa razo, o desempenho da arrecadao, observado em 2007, decorreu, fundamentalmente, de fatores ligados ao crescimento econmico e maior presena fiscal por parte da administrao tributria.
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Dessa forma, plausvel questionar se o Brasil deve persistir neste modelo, que retira renda dos mais pobres pela via tributria e devolve pela via do gasto social, ou se, alternativamente, deve avanar em uma reforma tributria que reduza a regressividade da tributao e, com isso, eleve a renda disponvel das classes mais baixas. No se trata de negar os mritos da redistribuio de renda via gasto social e da estrutura de proteo social, mas reconhecer seus limites e a necessidade de complement-la com uma poltica tributria mais justa e mais eficiente. 5 COnSIDERaES FInaIS Este captulo apresentou evidncias que permitem refutar o senso comum que tem se cristalizado no Brasil em torno da percepo de que o governo central gastador e concentrador de recursos. O consumo do governo federal, entendido como o total gasto com salrios e compras de bens e servios, alm de no ter crescido em perspectiva histrica, responde por apenas 20% do consumo das administraes pblicas, com tendncia de decrscimo proporcional. Por meio de mudanas estruturais previstas na Constituio de 1988 ou inauguradas na dcada de 1990, e por meio de polticas aprofundadas no governo Lula, o governo federal se dedica cada vez mais a um papel de transferidor e redistribuidor de recursos. Conforme mostrado, quase toda a expanso de despesas no financeiras registradas na esfera federal de 2002 ao primeiro semestre de 2010 se refere ou a transferncias previdencirias e assistenciais s famlias ou a transferncias aos estados e municpios. Esse padro de interveno governamental via transferncias apresenta importantes efeitos distributivos, tanto na sociedade quanto na Federao brasileira. Na sociedade, os efeitos positivos so mais ntidos, uma vez que os programas sociais e grande parte dos benefcios previdencirios e assistenciais, vinculados ao salrio mnimo, esto direcionados para as camadas mais pobres da populao. Do ponto de vista macroeconmico, a expanso destes benefcios tambm parece ter contribudo significativamente para o dinamismo da demanda domstica e o desempenho recente da economia brasileira. Na Federao brasileira, os efeitos distributivos das transferncias intergovernamentais so menos claros. Uma parcela importante das transferncias intergovernamentais tem carter regressivo, ou seja, beneficia proporcionalmente mais os entes mais ricos ou mais bem dotados, principalmente na esfera municipal. A expanso recente das transferncias federais, entretanto, foi puxada em grande medida por repasses para programas de sade e educao, que parecem estar contribuindo para uma reduo da desigualdade, de acordo com a anlise realizada na seo 3. Apesar dos avanos desta estratgia distributiva via transferncias, h limites bastante claros para sua continuidade. No caso das transferncias s famlias, novas expanses dependem de acrscimos da carga tributria, o que no somente encontra resistncia na sociedade, mas tambm pode ter efeitos contrrios ao crescimento e reduo das desigualdades, conforme observado na seo 4. A menos que as expanses da carga tributria ocorram com tributos diretos e progressivos, o resultado lquido do ponto de vista distributivo ser menor que o teoricamente proporcionado pelas transferncias isoladamente.
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No caso das transferncias intergovernamentais, os avanos marginais obtidos com os programas de sade e educao podem ser anulados com o crescimento relativo de outras transferncias regressivas, seja na esfera federal, seja na estadual. Em particular, os royalties de petrleo tendem a assumir, com a explorao da camada do pr-sal, fatia cada vez maior no bolo de transferncias, e, dado seu perfil de hiperconcentrao regional, a piorar o desempenho do sistema em termos de equalizao fiscal. Do ponto de vista deste estudo, essa situao indica a necessidade de uma agenda de reforma federativa e fiscal casada com a to desgastada proposta de reforma tributria. De um lado, a reforma tributria precisa, antes de mais nada, incorporar medidas mais ousadas destinadas a ampliar a progressividade (ou reduzir a regressividade) da estrutura de impostos do pas e, com isto, aliviar o peso distributivo atribudo quase exclusivamente poltica fiscal. De outro lado, as mudanas na estrutura tributria, pelas perdas e ganhos fiscais que produzem na Federao, precisam ser acompanhadas de uma reviso do sistema de transferncias intergovernamentais. Tal reviso necessria no somente para aprimorar os mecanismos de equalizao de receitas, mas tambm para proporcionar uma viso mais ampla das mudanas que se fazem necessrias. Dessa forma, possvel minimizar a percepo de perdas e ganhos individuais e, simultaneamente, introduzir uma maior racionalidade no sistema, com incentivos apropriados tanto para o setor privado quanto para os entes da Federao. REFERnCIaS ALENCAR, A.; GOBETTI, S. Justia fiscal na Federao Brasileira: uma anlise do sistema de transferncias intergovernamentais entre 2000 e 2007. In: SECRETARIA DO TESOURO NACIONAL (STN). Finanas pblicas. XIII Prmio Tesouro Nacional de Monografias em 2008. Braslia: Editora da Universidade de Braslia, 2009. ALMEIDA, M. Recentralizando a federao? Revista de Sociologia Poltica, n. 24, p. 29-40, junho de 2005. BARROS, R.; FOGUEL, M.; ULYSSEA, G. (Orgs.). Desigualdade de renda no Brasil: uma anlise da queda recente - Volume 1. Braslia: Ipea, 2006. ______. (Orgs.). Desigualdade de renda no Brasil: uma anlise da queda recente - Volume 2. Braslia: Ipea, 2007. BRASIL. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Boletim Estatstico de Pessoal. Braslia: MPOG, vol. 14, n. 165, 2010. CAVALCANTE, P. Programa Bolsa Famlia: descentralizao, centralizao ou gesto em redes? II Congresso Consad de Gesto Pblica. Braslia, 2009. CONFEDERAO NACIONAL DE MUNICPIOS (CNM). Regulamentao do financiamento do SUS. rea de estudos tcnicos. Braslia: CNM, julho de 2009. Disponvel em: <http://www.cnm.org.br/saude/html/images/estudo_regulamentacao_do_financiamento_do_sus.pdf>. Acesso em 06/08/2010.
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CAPTuLO 4
REtOMaDa DO InvEStIMEntO PblICO FEDERal nO bRaSIl E a POltICa FISCal: EM bUSCa DE UM nOvO PaRaDIGMa*
1 aPRESEntaO Entre tantas divergncias, parece haver ao menos um consenso entre economistas de vrios matizes tericos: o aumento do investimento pblico algo desejvel e necessrio. As razes para tal defesa variam do papel que o investimento pblico pode cumprir na estabilizao macroeconmica sua complementaridade com o investimento privado, passando pelo seu efeito transformador das estruturas econmicas subdesenvolvidas. Apesar dessa unanimidade, a prxis das polticas econmicas e fiscais na Amrica Latina tem sido de restrio aos investimentos pblicos desde a dcada de 1980. No Brasil, em particular, algumas iniciativas, como o lanamento do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), em 2007, proporcionaram o incio da recuperao dos investimentos pblicos e uma certa flexibilizao do regime de metas de supervit primrio, mas a opinio crtica do mercado sobre a poltica fiscal ainda parece constituir um srio fator de constrangimento ao governo se no prtico, pelo menos retrico. Nestas circunstncias, cria-se uma situao de fragilidade institucional diante da recente retomada dos investimentos pblicos federais. De modo concreto, no h garantias de que a retomada dos investimentos pblicos ser sustentada nos prximos anos, apesar da ausncia de ameaas reais sustentabilidade da dvida pblica. Este captulo procura discutir, portanto, as bases para um novo paradigma da poltica fiscal, no qual os investimentos pblicos, notadamente os de infraestrutura, estejam livres de restries, sendo de fato priorizados na perspectiva de construo de uma estratgia de desenvolvimento. Para tal intento, faz-se necessrio apresentar, na segunda seo, a srie histrica do investimento pblico federal no Brasil de 1947 a 2003, mostrando-se, de forma estilizada, que sua evoluo reflete o modelo de desenvolvimento da economia brasileira, bem como o padro de interveno estatal correspondente. Identifica-se, assim, o ciclo de ascenso e declnio do investimento pblico federal no Brasil deste perodo. A terceira seo analisa a recente fase de retomada do investimento pblico e o padro dos investimentos que esto sendo realizados. Em particular, destacam-se a elevada concentrao nos setores de infraestrutura econmica e a tendncia de que a retomada do investimento
* Este captulo uma verso resumida de texto para discusso do Ipea com o mesmo ttulo (no prelo). Na verso completa, o marco terico apresentado de maneira mais detalhada.
pblico federal se mantenha no futuro prximo, devido aos grandes projetos em andamento. A quarta seo mostra a necessidade de se construir um novo paradigma fiscal, contornando-se o constrangimento do paradigma atual, de maneira a viabilizar a continuidade da expanso dos investimentos pblicos. A quinta seo destaca o papel que as receitas estatais dos recursos do petrleo do pr-sal podem assumir na construo do novo paradigma fiscal. Por fim, so apresentadas breves consideraes finais na sexta seo. 2 InvEStIMEntO PblICO FEDERal na ECOnOMIa bRaSIlEIRa (1947-2003): aSCEnSO E DEClnIO possvel identificar dois momentos marcadamente distintos na trajetria do investimento pblico federal na economia brasileira do ps-guerra. O primeiro de uma tendncia ascendente que atingiu seu auge na segunda metade da dcada de 1970. O segundo movimento de declnio da taxa de investimento, que persistiu at o incio dos anos 2000. As duas trajetrias podem ser observadas no grfico 1, que mostra os componentes de tendncia extrados das sries dos investimentos pblicos federais em proporo do produto interno bruto (PIB).1 A hiptese desta anlise que a evoluo histrica do investimento pblico reflete o modelo de desenvolvimento da economia brasileira e o seu padro de interveno estatal correspondente. Dito de outra maneira, a trajetria do investimento pblico federal no ps-Guerra se confunde com o ciclo de ascenso e declnio do modelo de desenvolvimento com o Estado intervencionista. Durante a ascenso do modelo desenvolvimentista (1930-1979), houve o amadurecimento da industrializao com base no processo de substituio de importaes, iniciado ainda na dcada de 1930. Devem-se destacar, como subjacentes a este modelo, a funo do Estado intervencionista de atuar enquanto condutor do processo e, mais especificamente, do investimento pblico de estar frente da demanda, promovendo a transformao estrutural e o crescimento econmico. Coerentemente com estas funes, foi sendo constitudo o aparato do Estado desenvolvimentista, que inclui as estruturas centralizadas de planejamento, os mecanismos setoriais de coordenao, as estruturas de subsdios e financiamentos dos investimentos e o setor produtivo estatal.2
1. O grfico 1 mostra a razo entre o investimento pblico federal e o PIB a preos constantes (ou em volumes), utilizando-se os respectivos deflatores da formao bruta de capital fixo e do PIB, de maneira a se desconsiderarem os efeitos das variaes dos preos relativos sobre a taxa de investimento. Consideram-se os investimentos federais realizados diretamente pela unio, suas transferncias de capital para estados e municpios e os investimentos das empresas estatais federais. Por indisponibilidade de dados, o perodo anterior a 1980 no inclui as transferncias de capital da unio para estados e municpios, o que cria uma descontinuidade na srie e subestima a queda dos investimentos da unio desde 1980. Ressaltese que esta apenas uma das dificuldades de se traarem comparaes em perodos to longos sujeitos s diversas mudanas nas metodologias de estimao. As tendncias apresentadas, obtidas utilizando-se o filtro de hodrick-Prescott, corroboram os resultados obtidos por ferreira (1996). 2. Com destaque para a constituio da CSN (1941), CVRD (1942), usiminas (1956), Petrobras (1953), Embraer (1969) e a consolidao das holdings setoriais Eletrobrs (1962) e Telebrs (1972). Em relao aos mecanismos de financiamentos, destaquem-se a criao do BNDE em 1952 (atual BNDES), que ainda hoje o principal agente de financiamento dos investimentos, e as vinculaes oramentrias para infraestrutura com recursos de fundos especficos ou dos impostos nicos (combustveis, energia e comunicaes). A funo de coordenao foi desempenhada principalmente por estatais como a Portobras, Eletrobras, RffSA, Infraero e Telebrs.
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Retomada do Investimento Pblico federal no Brasil e a Poltica fiscal: em busca de um novo paradigma
Investimentos pblicos federais de 1947 at o primeiro semestre de 2010 (Em % do PIB)
gRfICO 1
fonte: Dados dos balanos da unio da Secretaria do Tesouro Nacional (STN); Sistema Integrado de Administrao financeira do governo federal (Siafi); Oramento de Investimento das empresas estatais do Departamento de Coordenao e governana das Empresas Estatais do Ministrio do Planejamento, Oramento e gesto (DEST/MPOg); e Contas Nacionais do Instituto Brasileiro de geografia e Estatstica (IBgE). Elaborao dos autores. Obs.: As tendncias foram extradas pela aplicao do filtro hodrick-Prescott.
Durante o perodo desenvolvimentista, coube, por um lado, ao capital pblico a responsabilidade pelas grandes obras de infraestrutura e a oferta de insumos bsicos. Por outro lado, o capital privado nacional assumiu prioritariamente as indstrias mais intensivas em mo de obra, e o capital estrangeiro aquelas mais intensivas em capital e tecnologia, configurando-se o trip do modelo desenvolvimentista. Na primeira fase da ascenso do desenvolvimentismo (at os primeiros anos da dcada de 1960), o investimento pblico foi orientado para a infraestrutura de transportes, energia e indstrias de base. O processo de proliferao das empresas estatais se iniciou neste perodo, mas os investimentos diretos da Unio ainda predominavam em relao aos das estatais federais, como pode ser observado no grfico 1. Na segunda fase do perodo de ascenso do modelo desenvolvimentista (aps o golpe militar de 1964), a interveno estatal foi ganhando mais complexidade e a atividade empresarial do governo se aprofundando. O investimento das empresas estatais federais passou a ser o principal componente da taxa de investimento pblico. Seu crescimento ocorreu com ampliao considervel do escopo de atuao para setores de atividades no tradicionais, o que no significa que os investimentos em infraestrutura econmica tenham deixado de receber elevados montantes, mantendo-se uma continuidade em relao ao perodo anterior, responsvel pela constituio de uma infraestrutura relativamente complexa e integrada de transportes, energia e telecomunicaes.3
3. Basta notar que a malha rodoviria federal pavimentada saiu de 8.675 km, em 1960, para 47.487 km, em 1980, crescendo lentamente at alcanar 56.097 km em 2001, conforme DNER (2001) apud Ipea (2010). Datam tambm deste perodo o incio das grandes obras de energia eltrica, como a construo de Itaipu (1971) e da usina nuclear de Angra 1 (1972). A exceo o transporte ferrovirio, que observou sucateamento e declnio da extenso da malha, reflexo da opo do modelo brasileiro por priorizar o transporte rodovirio enquanto mecanismo de integrao e estmulo indstria de transformao (ao menos desde o Plano de Metas do governo Juscelino Kubitschek, de 1956).
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O auge do modelo desenvolvimentista ocorreu no final da dcada de 1970, quando, aps o primeiro choque do petrleo (1973), o governo militar adotou a estratgia de fuga para frente, diante da reverso das condies benignas do cenrio internacional, conforme aponta Fiori (2003). O objetivo da estratgia era realizar um ajuste estrutural que reduzisse a dependncia energtica do pas, completasse sua matriz industrial e, consequentemente, dotasse o pas de mecanismos endgenos de crescimento. O resultado foi um grande conjunto de medidas voltadas para a promoo dos investimentos na produo de insumos bsicos, bens de capital e, sobretudo, energia. Entre as medidas, pode-se destacar o uso das tarifas e preos das empresas estatais como mecanismos de subsdio ao setor privado e a reorientao das fontes internas de financiamento do investimento para o capital privado, incumbindo-se as empresas estatais do papel de captar recursos nos mercados externos necessrios ao financiamento do balano de pagamentos. Neste perodo, iniciou-se o processo de estatizao da dvida externa, analisado por Davidoff Cruz (1984).4 Os investimentos pblicos federais, sustentados pelas empresas estatais, alcanaram os nveis mais elevados da histria do pas na segunda metade da dcada de 1970, conforme indicado no grfico 1. O perodo de ascenso do modelo de desenvolvimento com o Estado intervencionista (1930-1979), no qual o investimento pblico federal desempenhou um papel decisivo, foi caracterizado por elevado dinamismo econmico e alterao substancial da estrutura produtiva. A economia brasileira cresceu segunda maior taxa mdia anual do mundo e se transformou de uma estrutura eminentemente agrria para uma estrutura produtiva diversificada e de alta produtividade em seus segmentos modernos. No entanto, o mesmo modelo deu suporte a um padro de industrializao anmalo, com elevado peso dos bens de consumo durveis na estrutura produtiva e alto grau de desigualdade na distribuio de renda. Mantiveram-se, assim, as caractersticas estruturais do subdesenvolvimento, como a excluso social, ausncia de ncleos endgenos de gerao de progresso tcnico e vulnerabilidade externa, caractersticas que persistem at os dias atuais. A fase de declnio do modelo de desenvolvimento teve incio na virada da dcada de 1980, com a recesso mundial (aps o aumento das taxas de juros americanas) e a crise da dvida externa dos pases latino-americanos. O enfrentamento da crise exigiu um ajuste radical da economia brasileira, que de absorvedora de recursos externos converteu-se em transferidora lquida, via gerao de megassupervits na balana comercial. Este ajuste externo se refletiu no desajuste interno da economia, materializado na desacelerao econmica e na elevada volatilidade macroeconmica. Uma das repercusses mais imediatas do desajuste foi na forma de profunda crise das finanas pblicas. As finanas do Estado brasileiro, que j se encontravam em situao de fragilidade, foram impactadas pelo esgotamento das fontes externas voluntrias de recursos, a estatizao (e posteriormente internalizao) da dvida externa, a ampliao das despesas
4. frise-se que este processo se iniciou em um perodo de elevada liquidez no mercado internacional.
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financeiras e a queda das receitas em decorrncia do estreitamento das bases tributrias causado pela prpria crise.5 Por um lado, a falncia do setor pblico desordenou sua capacidade de ser um elemento ativo na dinmica econmica. Por outro lado, a volatilidade macroeconmica e a prpria crise das finanas pblicas impuseram uma reorientao dos objetivos prioritrios da poltica econmica, que, ao longo das dcadas de 1980 e 1990, se voltaram busca da estabilidade monetria e das condies de solvncia do setor pblico. importante destacar o papel decisivo das empresas estatais na operacionalizao destas polticas econmicas, por meio do endividamento externo para captar recursos necessrios ao financiamento do balano de pagamentos (na dcada de 1970), conteno de preos e tarifas como instrumento das polticas anti-inflacionrias (principalmente na dcada de 1980) e ainda gerao de supervits primrios expressivos para o ajuste fiscal do setor pblico (com destaque nas dcadas de 1990 e 2000). Este quadro de desarticulao do padro de financiamento do setor pblico, crise das suas finanas e reorientao da poltica econmica imps uma srie de constrangimentos ao investimento pblico.6 Conforme mostrado no grfico 1, a taxa de investimento pblico federal apresentou uma tendncia de queda desde 1980, causada principalmente pela reduo dos investimentos das estatais. Simultaneamente, abriu-se espao para um debate sobre a incapacidade do Estado de realizar os investimentos necessrios e promover o crescimento econmico. O diagnstico liberal tomou fora ao atribuir o fraco desempenho econmico da dcada 1980, em termos de baixo crescimento e hiperinflao, s deficincias do modelo de desenvolvimento com o Estado interventor. Em decorrncia, as polticas de ajuste estrutural comearam a ser executadas em um processo com razes ainda no final da dcada de 1980 , mediante o apoio das instituies multilaterais, como o Banco Mundial (BM) e o Fundo Monetrio Internacional (FMI), na direo do estabelecimento de um modelo de crescimento liberal e da redefinio da interveno estatal. O processo de privatizaes (venda de ativos pblicos, concesses e permisses ao setor privado) constitui uma das peas centrais deste projeto, tendo como objetivos declarados o saneamento das contas pblicas, a retomada do investimento e a modernizao da infraestrutura. No caberia neste captulo analisar detalhadamente as polticas estruturais de abertura dos mercados e suas consequncias sobre a dinmica da economia brasileira. Mas, apenas destaque-se que as reformas liberais aprofundaram o progressivo desmonte do aparato do Estado desenvolvimentista, que, no perodo anterior, dera suporte expanso dos investimentos pblicos. O desmonte envolveu desde a imposio de restries s polticas
5. Na dcada de 1980, foi aprofundado o processo de estatizao da dvida externa, no qual a ampliao do endividamento externo ocorreu diante da crescente participao do setor pblico na captao e refinanciamento dos passivos externos e da transferncia de dvidas originalmente contradas pelo setor privado junto s autoridades monetrias, como abordado em Davidoff Cruz (1984). 6. Os constrangimentos do ajuste fiscal sobre o investimento pblico sero analisados na seo 4 com mais detalhes.
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discricionrias, a supresso das estruturas centralizadas de planejamento e das vinculaes oramentrias aos investimentos em infraestrutura, at a privatizao de parte considervel do setor produtivo estatal. O processo de privatizao no Brasil foi amplo e rpido. Sua primeira fase (concentrada nos primeiros anos da dcada de 1990) priorizou determinados setores da indstria extrativa mineral e de transformao (fertilizantes, siderurgia e qumica). Na segunda fase (sobretudo aps a metade da dcada de 1990), houve um avano significativo do capital privado em segmentos importantes da infraestrutura, como os servios de telecomunicaes, totalmente privatizados, a rea de distribuio de energia eltrica, os transportes e o setor petrolfero.7 O avano do setor privado durante a dcada de 1990, por sua vez, no se refletiu em um aumento dos investimentos em infraestrutura capaz de compensar o declnio nos gastos do setor pblico. Os investimentos privados do perodo foram basicamente dirigidos transferncia (alienao) de ativos e sua modernizao, com poucos efeitos sobre a expanso da capacidade de oferta dos servios de infraestrutura, segundo apontado em Bielschowsky (2002). De maneira geral, houve aprofundamento da tendncia de declnio dos investimentos em infraestrutura, que j vinha desde a dcada de 1980.8 De acordo com o exposto, pode-se sintetizar alguns dos principais determinantes da tendncia de queda progressiva na taxa de investimento pblico federal, mostrada no grfico 1, que se observou desde a virada da dcada de 1980 at o incio dos anos 2000. Primeiramente, a falncia do setor pblico e a reorientao dos objetivos da poltica econmica impuseram constrangimentos ao investimento. Em segundo lugar, o progressivo desmonte do aparato do Estado desenvolvimentista voltado ao investimento pblico, com destaque para o processo de privatizao, que transferiu a responsabilidade de parte considervel dos investimentos para a iniciativa privada. A queda dos investimentos pblicos penalizou principalmente aqueles voltados infraestrutura, no compensados pelos investimentos privados. A incapacidade de se alocarem recursos na manuteno e expanso da infraestrutura do pas ficou explcita com a crise eltrica dos anos 2001-2002, que coincidem com os nveis mais baixos da tendncia da srie histrica do investimento pblico federal9 (grfico 1). Sem dvida, a queda dos investimentos em
7. Destacam-se: privatizao da usiminas (1991), CSN (1993), Embraer (1994) e CVRD (1997); subdiviso e venda dos ativos da Telebrs (1997), de 15 distribuidoras de energia eltrica estaduais, Light, Escelsa, e geradora gerasul; concesso de linhas de transmisso eltrica (1996-2002); desestatizaes da malha ferroviria da RffSA (1996-1997); explorao de terminais e reas porturias (aps 1998); concesses de 4.763 km dos 56.097 km de rodovias federais (at 2001); e quebra do monoplio estatal do petrleo da unio (1997). 8. De acordo com os dados de Bielschowsky (2002), o investimento em infraestrutura foi em mdia 5% do PIB na dcada de 1970, 3,6% em 1980, e manteve o declnio at alcanar 2,6% no incio dos anos 2000. Nos segmentos de energia eltrica e transporte, observou-se queda progressiva no mesmo perodo, nos valores de 2,1%, 1,5% e 0,7% e de 2%, 1,5% e 0,6% do PIB, respectivamente. A principal exceo foi o segmento de comunicaes, que passou de 0,8% do PIB nos anos 1970 para 0,4% na dcada de 1980, e 1,1% no ano de 2000. Outro segmento em que houve expanso dos investimentos privados na dcada de 1990 foi o de extrao e produo de petrleo, apesar de no acompanhada pela ampliao da capacidade de refino no pas, segundo Ipea (2010). 9. O ano de 2001 foi o de menor taxa de investimento das estatais na srie histrica, enquanto 2003 foi o de menor investimento da unio.
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infraestrutura contribuiu para o reduzido crescimento econmico do perodo, recolocando gargalos ao crescimento e prejudicando a competitividade sistmica.10 Em resumo, procurou-se associar a trajetria histrica do investimento pblico federal no Brasil com o modelo de desenvolvimento e o seu padro de interveno estatal subjacente. Durante o perodo de ascenso do modelo desenvolvimentista (1930-1979), coube ao Estado intervencionista o papel de atuar como condutor do processo e, mais especificamente, ao investimento pblico se manter frente da demanda e promover a transformao estrutural e o crescimento econmico. O perodo de declnio do modelo desenvolvimentista (da virada da dcada de 1980 ao incio dos anos 2000) coincide com a falncia do Estado, o progressivo desmonte do aparato que dava suporte ao investimento pblico, a reorientao dos objetivos prioritrios da poltica econmica e a transferncia de responsabilidades para a iniciativa privada. Diante disto, a capacidade de o Estado ser um elemento ativo na dinmica do crescimento econmico foi desordenada, alm de terem sido impostos uma srie de constrangimentos ao investimento pblico. A tendncia da srie histrica da taxa de investimento pblico federal no grfico 1 reflete, portanto, o ciclo de ascenso e declnio do modelo desenvolvimentista no Brasil. Se esta hiptese verdadeira, como explicar os indcios de retomada recente do investimento pblico? Houve mudana no modelo de desenvolvimento e no padro de interveno estatal? 3 REtOMaDa RECEntE DO InvEStIMEntO PblICO FEDERal: InCERtEZaS E POtEnCIalIDaDES Pouca ateno tem sido dedicada s evidncias de nova inflexo da trajetria da taxa de investimento pblico federal no perodo mais recente, sobre a qual ainda reside uma srie de incertezas, a saber: i) ser que se estaria configurando uma nova trajetria de crescimento consistente dos investimentos pblicos?; e ii) qual seria o papel desta trajetria para o modelo de desenvolvimento econmico do pas? Conforme pode ser visualizado nos grficos 1 e 2, a taxa de investimento pblico federal voltou a crescer progressivamente no perodo recente. O investimento pblico federal mais que dobrou, subindo de 1,4% do PIB no incio de 2004 para cerca de 3,3% em agosto de 2010 (em valores correntes acumulados em 12 meses). Este aumento vem ocorrendo nos investimentos da Unio e, sobretudo, das empresas estatais federais desde 2007. O patamar da taxa de investimento pblico federal o mais elevado do perodo ps-Real, ainda que esteja abaixo dos nveis atingidos na dcada de 1980. a primeira vez nas ltimas trs dcadas que o investimento pblico federal cresceu por um perodo superior a trs anos consecutivos (em proporo do PIB), com evidncias de reverso da tendncia e da volatilidade a que esteve sujeito.
10. Segundo Carneiro (2007), as dcadas de 1980 e 1990 podem ser tratadas como um perodo homogneo em termos de dinamismo produtivotecnolgico, quando se mantiveram as tendncias bsicas do padro de crescimento, como a volatilidade macroeconmica (apesar da estabilizao dos preos) e o baixo dinamismo da economia brasileira em particular, do investimento.
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A retomada recente sugere, ao menos, outros trs questionamentos. Quais so os determinantes da expanso recente dos investimentos? A retomada sustentvel no mdio e no longo prazo? Qual sua relao com a acelerao e o modelo de crescimento econmico?
gRfICO 2
Investimentos pblicos federais (Em % do PIB)
fonte: Dados do Siafi; do Oramento de Investimentos das empresas estatais do DEST/MPOg; e do indicador mensal do PIB do Banco Central do Brasil (BCB). Elaborao dos autores. Obs.: Valores efetivamente liquidados. Os investimentos da unio incluem as aplicaes diretas e as transferncias de capital da unio para estados e municpios.
Com o intuito de esclarecer alguns destes questionamentos, a tabela 1 apresenta resultados preliminares de um esforo da Diretoria de Estudos e Polticas Macroeconmicas (Dimac) do Ipea em classificar o investimento pblico federal e analisar sua composio.11 Verifica-se que o desempenho recente do investimento pblico federal, especialmente sua parcela destinada infraestrutura econmica, guarda forte correlao com os investimentos das empresas do Grupo Petrobras. Em nmeros: os investimentos do Grupo Petrobras, aps terem permanecido relativamente estabilizados em proporo do PIB de 2002 a 2006, dobraram de 0,8% do PIB no incio de 2007 para 1,6% em dezembro de 2009. A expanso dos investimentos da Petrobras coincide com o perodo do anncio da descoberta de petrleo leve na camada do pr-sal em meados de 2007 e do incio das exploraes no ano seguinte, alm da retirada da Petrobras do clculo da meta de supervit primrio no ano de 2009. As expectativas so de que o pas se torne um grande exportador de petrleo e gs natural e, a julgar pelos nmeros do ltimo plano de investimentos da Petrobras, de que os investimentos continuem se expandindo em proporo do PIB no futuro prximo (quadro 1).
11. Os resultados apresentados na tabela 1, preliminares, so apenas aproximaes dos montantes de investimento pblico pelas diferentes classificaes. Devido s dificuldades de mensurao, o perodo de anlise foi restrito aos anos de 2005 a 2009.Ver o anexo sobre a metodologia utilizada e as dificuldades de contabilizao.
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Composio dos investimentos pblicos federais Classes dos investimentos

Infraestrutura econmica grupo Petrobras grupo Eletrobras Transportes Transporte areo Transporte rodovirio Transporte ferrovirio Transporte hidrovirio Demais investimentos Empresas estatais unio Infraestrutura urbana Infraestrutura hdrica Defesa nacional Educao Segurana pblica No classificados Investimentos pblicos federais Infraestrutura econmica grupo Petrobras grupo Eletrobras Transportes Transporte areo Transporte rodovirio Transporte ferrovirio Transporte hidrovirio Demais investimentos Empresas estatais unio Infraestrutura urbana Infraestrutura hdrica Defesa nacional Educao Segurana pblica No classificados Investimentos pblicos federais
TABELA 1
2005
27.882 19.763 3.817 4.303 666 3.072 280 285 10.359 1.990 8.369 729 616 1.399 600 613 4.413 38.241 72,9 51,7 10,0 11,3 1,7 8,0 0,7 0,7 27,1 5,2 21,9 1,9 1,6 3,7 1,6 1,6 11,5 100,0
2006
31.107 20.734 3.672 6.700 1.335 4.710 385 271 13.202 1.629 11.573 1.407 701 1.890 1.010 607 5.958 44.309 70,2 46,8 8,3 15,1 3,0 10,6 0,9 0,6 29,8 3,7 26,1 3,2 1,6 4,3 2,3 1,4 13,4 100,0
2007
37.767 26.628 3.431 7.708 1.111 5.508 560 529 15.791 1.671 14.120 1.916 788 1.697 1.483 1.305 6.931 53.558 70,5 49,7 6,4 14,4 2,1 10,3 1,0 1,0 29,5 3,1 26,4 3,6 1,5 3,2 2,8 2,4 12,9 100,0
2008
50.167 37.892 4.048 8.226 1.037 5.336 960 892 21.774 2.172 19.602 5.243 1.513 2.744 2.368 1.192 6.542 71.940 69,7 52,7 5,6 11,4 1,4 7,4 1,3 1,2 30,3 3,0 27,2 7,3 2,1 3,8 3,3 1,7 9,1 100,0
2009
67.469 51.101 5.196 11.172 1.101 7.784 991 1.296 24.243 2.807 21.436 4.776 2.263 3.292 2.924 1.601 6.580 91.712 73,6 55,7 5,7 12,2 1,2 8,5 1,1 1,4 26,4 3,1 23,4 5,2 2,5 3,6 3,2 1,7 7,2 100,0
Valores (Em R$ milhes de julho de 2009)
Participao no total (%)
Outra parcela importante corresponde do Grupo Eletrobrs, que concentra quase a totalidade dos investimentos pblicos federais em energia eltrica. Os investimentos do Grupo Eletrobrs se modificaram pouco de 2005 a 2007, devido s incertezas aps a mudana no marco regulatrio do setor eltrico em 2003 ou ao atraso das licitaes e projetos
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em andamento, mas retomaram seu crescimento desde ento. Espera-se, entretanto, que se acelerarem rapidamente nos prximos anos, graas aos elevados investimentos programados pelas subsidirias da Eletrobrs, como mostrado no quadro 1. A expanso em transportes, tambm significativa, ocorreu durante todos os anos de 2005 a 2009, graas principalmente aos transportes rodovirios, que respondem por cerca de 70% do total. No setor de transportes h uma maior dependncia em relao ao oramento da Unio, e seu comportamento reflete mais diretamente a flexibilizao ocorrida na poltica fiscal, que ser abordada na prxima seo. difcil prever a evoluo futura destes investimentos, mas h uma demanda reprimida por gastos de manuteno das rodovias que requer elevados montantes de recursos.12 Os modais de transportes ferrovirio, hdrico e areo tambm apresentaram aumentos substanciais nos investimentos pblicos federais, mas partindo de patamares muito baixos. Os investimentos em transportes ferrovirios mais que triplicaram em valores reais de 2005 a 2009, enquanto os investimentos em transporte hidrovirio mais que quadruplicaram no mesmo perodo. Em ambos os casos, o crescimento foi influenciado por grandes obras, como a Ferrovia Norte-Sul (R$ 714 milhes somente no ano de 2009) e a construo das eclusas do Tucuru no rio Tocantins, no estado do Par (cerca de R$ 443 milhes em 2009). Os investimentos em transporte areo so os que menos cresceram em termos relativos, em funo das dificuldades e incertezas no marco institucional. Mesmo assim, devem crescer bastante nos prximos anos, dadas as previses de investimentos em infraestrutura de transporte areo e porturio com a Copa do Mundo de 2014, por exemplo (quadro 1). Um comportamento semelhante esperado para os investimentos em infraestrutura urbana que, entre aqueles classificados na tabela 1, foram os que mais cresceram em termos relativos no perodo de 2005 a 2009, tendncia que deve permanecer, seja pela orientao dada no PAC 2 de privilegi-los, seja pelas demandas requeridas para a organizao da Copa do Mundo. possvel, portanto, concluir que a retomada recente do investimento pblico foi puxada principalmente pela infraestrutura econmica (e secundariamente pela urbana) e dever ser cada vez mais influenciada pelos grandes projetos em curso, como os explicitados no quadro 1.13 A maior parte dos projetos esto em fase inicial e so de difcil reverso, independentemente do quadro eleitoral. O cenrio mais provvel que se desenha para os prximos anos que haver crescente presso por recursos e os investimentos devero continuar crescendo acima do PIB, consolidando-se a tendncia de expanso da taxa de investimento pblico federal no Brasil. Contudo, este cenrio se torna mais incerto no longo prazo diante da ausncia de garantias pela poltica fiscal de que a expanso dos investimentos pblicos ser sustentada. Este ponto ser retomado adiante.
12. Existem evidncias de melhoria nas condies de trfego das rodovias federais nos ltimos anos. Segundo os dados das pesquisas rodovirias de 2005 e de 2010 da Confederao Nacional de Transportes, as rodovias pavimentadas da unio e principais rodovias estaduais avaliadas como boas ou timas saram de 5,9% em 2005 para 41,2% em 2010. Mas isto significa que trs quintos desta malha rodoviria continuam apresentando problemas de pavimento e sinalizao. 13. Vale ressaltar que o objetivo no listar as demandas de investimento em infraestrutura, mas apenas apontar alguns grandes projetos em andamento que exigiro elevados montantes de recursos. Para um mapeamento dos gargalos e insuficincias da infraestrutura econmica, ver Ipea (2010).
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Seleo de grandes projetos de investimentos em infraestrutura econmica

grupo Petrobras Segundo o ltimo plano de investimentos da Petrobras, os investimentos no perodo de 2010 a 2014 so da ordem de uS$ 44,8 bilhes anuais (em mdia), sendo 5% no exterior. Cerca de metade destinada s reas de explorao e produo de petrleo, mas tambm h investimentos significativos em gs e energia, petroqumica e biocombustveis. Sero destinados a novos projetos uS$ 31,6 bilhes, dos quais 62% na rea de explorao e produo, principalmente com o incio das exploraes de petrleo e gs na camada pr-sal. Segundo o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social BNDES (2010), os investimentos em energia eltrica devem aumentar de R$ 68 bilhes em 2005-2008 para R$ 98 bilhes em 2010-2013, crescendo a uma taxa de 7,8% ao ano (a.a). grande montante dos recursos est concentrado na construo das hidreltricas do Madeira, Jirau e Santo Antnio, com R$ 20 bilhes, e de Belo Monte, com R$ 8 bilhes. As subsidirias da Eletrobrs participam nos consrcios destas obras por meio da Companhia hidro Eltrica do So francisco ChESf (50% de Belo Monte e 20% de Jirau), Eletrosul (20% de Jirau) e furnas (39% de Santo Antnio). Outra subsidiria a Eletronuclear, responsvel pela construo da usina nuclear de Angra III, de R$ 4 bi. Deciso do governo de criar uma nova empresa estatal que participar da construo e operao do trem de alta velocidade (TAV) com estimativas de investimentos da ordem de R$ 33 bilhes. Projeto de construo da ferrovia Ef-354 ,estimada em R$ 18,6 bilhes, com o propsito de ligar o Norte fluminense fronteira do Brasil com o Peru no Acre; da ferrovia Norte-Sul, com o valor total previsto de R$ 9,3 bilhes; e da ferrovia de Integrao Bahia-Oeste, de R$ 5,4 bilhes (ligando o litoral sul baiano ferrovia Norte-Sul). Segundo o mapeamento do BNDES (2010), os investimentos em ferrovias devem crescer a uma taxa de 24,2% a.a. no perodo de 2010 a 2013, totalizando R$ 56 bilhes no perodo. Previso de recursos na ordem de R$ 5,5 bilhes do PAC de 2011 a 2014 para aeroportos, e de R$ 740,7 milhes para portos nas cidades-sede da Copa do Mundo de 2014.
QuADRO 1
grupo Eletrobras
Transportes
Em termos de composio, deve-se destacar o elevado peso da infraestrutura econmica no total do investimento pblico federal. Atualmente, o Grupo Petrobras responde por metade do investimento pblico federal. Aps excluir a Petrobras, a infraestrutura econmica (Grupo Eletrobrs e transportes) representa 70% dos investimentos restantes. Mais importante que sua elevada concentrao setorial o fato de que algumas reas estratgicas da infraestrutura do pas permanecem dependentes dos investimentos pblicos, mesmo aps as transformaes estruturais ocorridas desde a dcada de 1990. Um exemplo notvel o setor petrolfero, em que se manteve a elevada concentrao do mercado nas mos da Petrobras apesar da quebra do monoplio. Na prtica, a flexibilizao do mercado resultou na formao de parcerias entre a empresa estatal e as empresas privadas na rea de explorao e produo de petrleo, com estas compartilhando o risco e absorvendo a capacitao do conhecimento geolgico e tecnolgico da Petrobras (sobretudo em guas profundas), conforme Ipea (2010).14 A importncia da Petrobras deve se tornar ainda maior com a redefinio do marco regulatrio em que a empresa passou a ser a operadora nica dos campos do pr-sal a serem licitados. No setor de energia eltrica, a atuao do capital privado est em grande medida circunscrita demanda no mercado de energia, com uma atuao marginal na oferta por meio das centrais trmicas que desempenham papel complementar no parque gerador.15 A hidroeletricidade, fortemente concentrada nas empresas pblicas, continua sendo a ncora
14. Tambm houve significativa concentrao no segmento de refino, no qual o grupo Petrobras concentra quase a totalidade da capacidade produtiva. Segundo Ipea (2010), a Petrobras controla 12 das atuais 14 refinarias do pas, o que corresponde a 99% da capacidade produtiva no ano de 2007. 15. Segundo Ipea (2010), a demanda no mercado energtico est sob controle dos agentes privados (88%), principalmente distribuidores, enquanto a oferta de eletricidade dominada por empresas estatais (67%), a maior parte sob controle federal.
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do programa de expanso da energia. provvel que a presena do capital privado se amplie com as construes de novas hidreltricas na regio Norte, mas o investimento pblico seguir desempenhado papel fundamental, a julgar pela forte presena das subsidirias da Eletrobrs nos consrcios vencedores dos leiles (quadro 1). O setor de transportes, por sua vez, altamente dependente dos investimentos pblicos. A maior parte da infraestrutura de transportes permanece sob gesto pblica e as perspectivas de transferncias ao setor privado so limitadas.16 Alm disto, existe uma grande demanda por obras complementares e de integrao dos modais de transportes que esto a cargo do setor pblico (canais de acessos porturios, integrao rodoferroviria aos portos e aeroportos, obras de dragagem dos portos, expanso das malhas etc.). Visto por outro ngulo, o avano do setor privado na infraestrutura ficou quase restrito queles segmentos mais atraentes principalmente telecomunicaes, administrao de terminais porturios, distribuio de energia eltrica e rodovias com fluxo elevado de veculos , tendo encontrado uma srie de obstculos nos demais. Por sua vez, o investimento pblico em infraestrutura est concentrado nos segmentos complementares (de maior risco ou menor rentabilidade), seja de maneira isolada, seja de maneira conjunta nos consrcios com empresas privadas em que a empresa estatal desempenha papel proeminente. Houve, assim, uma reconcentrao setorial do investimento pblico, com ampliao do peso da infraestrutura econmica, e uma reconfigurao das suas articulaes com o investimento privado aps as reformas liberalizantes promovidas desde a dcada de 1990. Mas isto no modificou substancialmente o fato de que os investimentos pblicos continuam sendo decisivos em determinadas reas estratgicas da infraestrutura e, consequentemente, na promoo do crescimento econmico.17 Retomando os principais pontos, buscou-se argumentar que os investimentos pblicos continuam desempenhando papel decisivo no crescimento econmico e que o cenrio mais provvel no futuro prximo de consolidao da tendncia de expanso da taxa de investimento pblico federal no Brasil, em funo dos grandes projetos em andamento. No entanto, este cenrio se torna mais incerto diante da ausncia de garantias pela poltica fiscal de que a expanso dos investimentos pblicos ser sustentada. Dois fatores contriburam para a retomada recente do investimento pblico. Primeiramente, os constrangimentos oramentrios deixaram de ser um problema to grande nos ltimos anos, ao menos no que diz respeito s grandes obras de investimento. Os recursos
16. A iniciativa privada administra 15.130 km de rodovias, o que significa 9% da malha rodoviria brasileira pavimentada, e a estimativa de rodovias economicamente viveis para a iniciativa privada de no mximo 15% do total, conforme Ipea (2010). O transporte areo tambm segue sob responsabilidade da Infraero (97% da movimentao de passageiros e cargas no pas) e dependente dos seus investimentos e do oramento fiscal da unio. Nos transportes porturios, cerca de 20 portos esto sob administrao das Companhias Docas federais, incluindo-se os de Santos e Rio de Janeiro, alm daqueles de administraes estaduais. A exceo est nos transportes ferrovirios, setor no qual a unio administra apenas uma pequena parcela da malha ferroviria e a maior parte est sob gesto dos operadores privados. 17. Note-se que os instrumentos indiretos da ao governamental como os mecanismos de financiamento pelos bancos pblicos e as metas fixadas por meio de leiles, concesses e autorizaes ao setor privado para explorao de servios pblicos, entre outros tambm so determinantes para promover o investimento privado.
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foram viabilizados, sem se imporem modificaes conceituais no arcabouo da poltica fiscal, por uma combinao entre elevao da carga tributria (em grande parte provocada pelo prprio padro de crescimento econmico favorvel arrecadao), flexibilizao da poltica fiscal e um conjunto de medidas pontuais.18 Diante desta conjuntura, o baixo nvel do investimento pblico passou a ser atribudo menos questo oramentria e muito mais s amarras institucionais, como os problemas de gesto do governo (ou mesmo s questes ambientais e judiciais), conforme observa Almeida (2010).19 Diga-se de passagem que estes obstculos institucionais no podem ser tratados sem serem associados ao processo histrico de progressivo desmonte do aparato que dava suporte ao investimento pblico, como abordado na seo anterior. Em segundo lugar, verifica-se uma mudana de posicionamento do governo, ainda embrionria, no sentido de reassumir seu papel no planejamento estratgico e priorizar o crescimento econmico como objetivo da poltica econmica. Segundo o diagnstico atual, o governo deve promover o crescimento econmico por meio da ampliao dos investimentos pblicos, das medidas de estmulo ao investimento privado (fiscais e creditcias) e da remoo dos obstculos institucionais, com grande destaque para a retomada das obras voltadas remoo dos gargalos da infraestrutura (ver o PPA 2008-2011). verdade que o investimento no perodo recente encontrou grandes obstculos em relao ao marco institucional, mas tem havido um conjunto de aes voltadas minorao destes problemas (contratao e capacitao de pessoal, melhor coordenao entre os rgos do governo etc.). Esta mudana parece estar materializada na formulao de planos e programas de investimento como os previstos no Plano Nacional de Logstica e Transporte e nos PACs e na acelerao no ritmo de execuo dos investimentos pblicos nos ltimos anos (mesmo que ainda de maneira tmida). Diante deste quadro, possvel que, nos prximos anos, se explicite uma contradio entre, de um lado, a presso por elevados e crescentes volumes de recursos dos projetos de investimento em andamento; e, de outro lado, o arcabouo conceitual da poltica fiscal que no se modificou em relao ao passado nem confere garantias de que a expanso dos investimentos pblicos ser sustentada. As inmeras incertezas no permitem, por enquanto, a identificao clara da configurao de um novo modelo de desenvolvimento, bem como do formato da presena do Estado na economia e da natureza das relaes entre o setor pblico e o privado. A despeito destas incertezas, inegvel que a retomada recente do investimento pblico desempenhou papel importante na acelerao do crescimento econmico e no dinamismo da demanda interna durante o enfrentamento da crise internacional.
18. Entre essas medidas pontuais (que foram ou podem ser adotadas), citem-se: reduo da meta de supervit primrio em 2009, inclusive retirando-se da meta a Petrobras e projetos de investimento; desoneraes tributrias de bens de capital; capitalizaes do Tesouro Nacional no BNDES e na Petrobras; flexibilizao na legislao de endividamento dos municpios que sero sedes da Copa do Mundo em 2014; possvel concesso de incentivos tributrios s emisses de debntures atreladas aos projetos de infraestrutura; e eventualmente a excluso das empresas do grupo Eletrobras da meta de resultado primrio (a exemplo do ocorrido com a Petrobras). 19. Almeida (2009) trata do paradoxo do investimento pblico no perodo recente (desde 2007), segundo o qual o baixo nvel de execuo do investimento pblico, ao menos nas grandes obras que so pouco afetadas por contingenciamentos oramentrios, ocorreu a despeito da disponibilidade de recursos para investimento. Segundo o autor, isto se deve principalmente aos problemas relacionados s questes administrativas ou de gesto do governo, e somente secundariamente aos problemas de ordem regulatria (ambientais e judiciais).
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Equacionar essa contradio uma questo fundamental para a manuteno do crescimento e, como ser argumentado na prxima seo, passa necessariamente pela construo de um novo paradigma fiscal, no qual os investimentos pblicos, notadamente os de infraestrutura, no sofram qualquer restrio e sejam de fato priorizados na perspectiva de construo de uma estratgia de desenvolvimento. Se isto no for viabilizado, o mais provvel diante do quadro atual que retornem os entraves oramentrios, criando-se uma situao de fragilidade institucional que torna a trajetria de retomada do investimento pblico incerta no longo prazo. 4 POltICa FISCal E InvEStIMEntO PblICO: EM bUSCa DE UM nOvO PaRaDIGMa Nas sees anteriores, foram discutidas as razes estruturais por trs da ascenso e queda do investimento pblico no Brasil de 1947 a 2003 relacionando-se tal trajetria ao ciclo de auge e declnio do modelo desenvolvimentista e da sua retomada no perodo mais recente. Nesta seo, busca-se analisar de que modo a poltica fiscal (ou, de modo mais geral, as instituies fiscais) contribuiu para a progressiva queda do investimento pblico e apontar possveis limites para a continuidade da expanso recente da taxa de investimento pblico sem mudanas mais substanciais no regime fiscal vigente desde 1999, que, conforme ser abordado na sequncia, pode ser contraditrio com o novo modelo de desenvolvimento que se procura afirmar no pas. Embora os processos de ajuste fiscal no Brasil datem da dcada de 1980, apenas aps o acordo com o FMI de 1998 foi adotado formalmente um regime pelo qual o setor pblico brasileiro, incluindo suas empresas estatais, se comprometeu com metas de supervit primrio, entre 3% e 4,25% do PIB. Desde o incio, as metas foram repartidas entre o governo federal, os governos regionais e as estatais, mas a responsabilidade pelo seu cumprimento sempre esteve nas mos do governo federal, a quem tambm coube a maior fatia de esforo fiscal , entre 2,2% e 2,6% do PIB. Inicialmente, cabe assinalar que, no mbito federal, duas medidas concretas foram adotadas para viabilizar o ajuste fiscal: o aumento das receitas tributrias e, adicionalmente, o corte nos investimentos, o que caracterizara um ajuste fiscal de baixa qualidade, na classificao de Alesina e Perotti (1997).20 Inclusive, as empresas estatais do setor produtivo tiveram que se somar a este esforo fiscal ajustando suas decises de investimento a metas de supervit primrio. importante assinalar que o tipo de ajuste fiscal baseado em corte de investimentos, com particular nfase na infraestrutura, no um fenmeno tipicamente brasileiro, mas um padro latino-americano, segundo Servn (2004).21
20. Segundo estes autores, ajustes baseados em cortes de salrios e transferncias previdencirias e assistenciais seriam mais bem-sucedidos em sinalizar uma mudana de regime fiscal e, assim, contribuir para o crescimento do PIB potencial. 21. Tomando os dados de sete pases latino-americanos, Servn (2004) mostra que os investimentos pblicos em infraestrutura caram de cerca de 3% do PIB na dcada de 1980 para menos de 1% do PIB no incio do novo milnio. No Brasil, por exemplo, a retrao dos investimentos pblicos em infraestrutura teria contribudo com 62% do aumento do supervit primrio entre 1980-1984 e 1999-2001; na Argentina, com 46%; e no Mxico, com 42%.
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Embora se possa argumentar, como fazem Alesina e Perotti, que existem outras formas mais bem-sucedidas de promoo do ajuste fiscal, o fato que, num regime de supervit primrio, indiferente de que forma um pas alcana suas metas, aumentando os gastos e receitas ou reduzindo ambos (BLANCHARD e GIAVAZZI, 2003, p. 2). Logo, pela prpria rigidez do gasto pblico corrente, torna-se quase natural que despesas discricionrias, como os investimentos pblicos, sejam sacrificadas para o cumprimento de metas de supervit primrio. Segundo Poterba (1996), essa limitao tambm seria uma caracterstica de processos oramentrios mopes, nos quais os agentes envolvidos, tais como governo e parlamentares, atribuem excessivo peso ao custo corrente de um projeto de investimento de longo prazo, independentemente de seus benefcios futuros, preferindo aprovar projetos de curto prazo e menor impacto. Transpondo esta hiptese terica para o caso do Brasil, como se o governo, visando aumentar o supervit primrio, tivesse incentivos a gastar os recursos disponveis preferencialmente em programas de maior visibilidade eleitoral e no em projetos estruturantes, de maior custo e tempo de maturao. Contudo, h outra dimenso desse debate muito bem destacada por Biasoto Jr. (2006, p. 206) ao lembrar que o conceito de NFSP [necessidade de financiamento do setor pblico] to somente financeiro, o que faz com que no se leve em conta a destinao dos gastos que conduzem ao dficit. Dessa forma, investimentos em nova capacidade produtiva em uma empresa estatal resultam em novo endividamento de forma indistinta que o derivado da expanso de gastos correntes. Ou seja, o conceito perde a dimenso de mudana patrimonial do Estado, o que, no caso brasileiro, crucial. Esse parece ser o aspecto crucial do debate em torno dos indicadores e metas fiscais, que, de certa forma, passou a sensibilizar a prpria ortodoxia econmica a buscar formas de conceder um tratamento diferenciado s inverses em infraestrutura. Para Servn (2004), por exemplo, as regras fiscais deveriam se balizar no por metas de dficit ou endividamento, mas de riqueza lquida e sustentabilidade fiscal. Conceitualmente, mantm-se a ideia de que a poltica fiscal precisa respeitar uma restrio oramentria intertemporal, na qual os investimentos entram na equao simultaneamente como um gasto primrio e um ativo capaz de elevar as receitas futuras, que devem ser trazidas a valor presente para se avaliar a real sustentabilidade fiscal dos projetos. Tal concepo influenciou, por exemplo, a introduo de regras intertemporais de riqueza lquida na Nova Zelndia e de metas para o dficit corrente (excluindo-se investimentos) no Reino Unido, tambm denominada regra de ouro. Desde 2005 no Brasil, tentou-se mesclar as duas regras na elaborao do PPI, um rol de projetos na rea de infraestrutura e modernizao tributria que por sua suposta rentabilidade potencial futura poderia ser contabilizado separadamente das demais despesas na apurao do resultado primrio. Inicialmente, estabeleceu-se um limite bastante restrito (entre 0,15% e 0,20% do PIB) de investimentos que, se executados, poderiam ter seu valor deduzido da meta fiscal. Esta margem de deduo era menor que o aumento na meta de supervit primrio que o prprio
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governo brasileiro promoveu espontaneamente em 2003, ao elev-la de 3,75% do PIB para 4,25%, mas a proposta do PPI foi submetida aprovao do FMI, que monitorava o ajuste fiscal no Brasil e emitiu o seguinte comunicado em 22 de fevereiro de 2005:
Esse programa ir fornecer recursos financeiros adicionais, equivalentes a cerca de US$ 1 bilho ao ano pelos prximos trs anos (2005-2007) para investimentos em infraestrutura e em outros projetos de investimento pblico com retorno macroeconmico e fiscal potencialmente forte a mdio prazo, consistente com uma posio de slida sustentabilidade fiscal. O programa-piloto no implica mudanas na forma como as receitas fiscais so computadas nem implica a excluso de gastos especficos do balano fiscal primrio (TCU, 2007, p. 345).
Aparentemente, o FMI tinha interesse em fazer no Brasil um projeto piloto para possivelmente ser estendido a outros pases e, por isso, acompanharia de perto os critrios utilizados para selecionarem-se os investimentos com tratamento fiscal diferenciado. A antecipao do pagamento da dvida do Brasil com o fundo, logo no incio de 2006, entretanto, abortou este processo de monitoramento, e o lanamento do PAC, no incio de 2007, propiciou uma ampliao significativa da margem de investimentos dedutvel da meta de supervit primrio. Embora o PAC no seja sinnimo de PPI, existe hoje uma sobreposio quase perfeita entre os dois: o PAC era inicialmente mais amplo que o PPI, envolvia um vasto leque de investimentos. Contudo, o prprio conceito do PPI foi sendo flexibilizado desde os ltimos anos, de modo a englobar projetos que inicialmente no obedeceriam, provavelmente, certos critrios de rentabilidade determinados originalmente. O que restou do PPI foi a ideia de monitorar mais de perto a execuo de um conjunto de projetos selecionados e liber-los de restries fiscais. Na prtica, o PPI introduz uma flexibilizao ex-ante da meta de supervit primrio, permitindo que o oramento da Unio seja organizado com previso de um nvel de gasto superior ao que seria possvel na sua ausncia. Ou seja, no existe contingenciamento do recurso. At hoje, entretanto, o volume de recursos efetivamente aplicado no PPI tem sido inferior ao autorizado e, salvo durante a crise de 2009, o governo no tem utilizado o espao garantido por lei para reduzir de fato o supervit primrio abaixo da meta. Ao contrrio, as metas fiscais foram inclusive superadas em alguns anos recentes, como se pode ver na tabela 2. A tabela 2 mostra as metas de supervit, a margem de deduo do PPI autorizada ex-ante, a execuo efetiva destes investimentos e os resultados primrios obtidos desde 2002, referenciados tanto na antiga srie do PIB quanto na nova srie divulgada em 2008 pelo IBGE. Em 2008, por exemplo, pode-se considerar que o supervit chegou a 4,40% do PIB, o maior de toda a srie, apesar de o PPI permitir uma deduo de at 0,50% do PIB.22
22. Parte do excedente apurado em 2008 (0,47% do PIB) foi transferida para o fundo soberano e contabilizada como uma espcie de despesa primria, o que fez com que, formalmente, o resultado primrio reportado oficialmente nas estatsticas do Tesouro e do BCB ao final do ano tenha sido de 3,93% do PIB. Vale observar que o recurso depositado no fundo soberano poder ser utilizado a qualquer tempo pelo governo para cobrir despesas primrias e, quando isto ocorrer, no ter impacto no resultado fiscal, uma vez que j foi formalmente registrado em 2008. Isto porque o Brasil no dispe de uma regra fiscal anticclica que, na prtica, permita o supervit oscilar abaixo ou acima da meta de acordo com o ciclo econmico.
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O ano de 2009 representa um ponto fora da tendncia, na medida em que a crise econmica levou o governo a implementar, pela primeira vez na histria recente, uma poltica fiscal anticclica. Isto somente foi possvel porque, alm da inflexo que a poltica fiscal j vinha sofrendo desde o PAC, o governo desfrutava de uma posio patrimonial tal (credora em moeda estrangeira) que, quando a taxa de cmbio sofreu forte desvalorizao, a dvida lquida do setor pblico caiu abruptamente, em vez de subir como em outras crises, criando-se maior espao de manobra. A poltica anticclica (e o argumento do governo sobre o cumprimento da meta fiscal) ocorreu em vrias frentes, entre as quais: i) liberao da Petrobras das metas de supervit primrio, o que significou uma deduo de 0,50% do PIB (antiga meta da Petrobras) na meta de 3,80% do PIB; ii) as metas do governo central e dos estados e municpios foram reduzidas, com o esforo fiscal fixado em 2,50% do PIB; e iii) o governo fez uso da margem do PPI, que atingiu o nvel recorde de 0,51% do PIB em 2009, para justificar legalmente o resultado primrio final obtido ao final do ano de 2,05% do PIB.
TABELA 2
Comparao das metas e valores realizados dos supervits primrios (SP) antes e depois do PPI (Em % do PIB) Ano
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Meta de SP (A) Antiga

3,75 4,25 4,25 4,25 4,25 4,25
Margem do PPI (B) Antiga Nova
SP realizado (C) Antiga

3,89 4,25 4,59 4,83 4,32 4,27
PPI executado (D) Antiga Nova
Excedente (C+D-A) Antiga

0,14 0,00 0,34 0,64 0,20 0,23
Nova
3,42 3,89 3,87 3,83 3,80 3,80 3,80 2,50
Nova
3,55 3,89 4,18 4,35 3,80 3,82 4,40 2,05
Nova
0,13 0,00 0,31 0,57 0,13 0,21 0,86 0,07
0,15 0,15 0,20
0,13 0,14 0,45 0,65 0,96
0,06 0,13 0,22
0,06 0,12 0,19 0,26 0,51
fonte: Dados primrios do BCB, STN e Contas Nacionais do IBgE. Elaborao dos autores. Obs.: A srie nova corresponde aos valores aps a mudana do novo sistema de contas nacionais do IBgE, em 2008, e a srie antiga aos valores anteriores.
A queda do supervit primrio em 2009 no se explica, evidentemente, apenas pelo crescimento dos investimentos, mas tambm pela queda na receita e pelo aumento das despesas correntes, como gastos de salrios e, principalmente, transferncias de previdncia e assistncia social. Passada a crise e o episdio de desvalorizao cambial, a dvida do setor pblico voltou ao seu patamar anterior. Ademais, o governo retomou sua meta de supervit primrio padro, fixada em 3,3% do PIB sem a Petrobras. A expanso fiscal pr-crise, entretanto, se manteve em 2010 tanto pelo lado dos investimentos quanto das despesas correntes.23
23. Para uma anlise da evoluo das despesas do governo federal, ver, neste livro, o captulo governo gastador ou transferidor? um macrodiagnstico macro das despesas federais no perodo de 2002 a 2010.
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No perodo passado, o aumento da carga tributria sustentou o aumento do supervit primrio, bem como das transferncias de previdncia e assistncia social. Mais recentemente, abriu-se espao para as despesas de salrios voltarem ao patamar de 2002 e os investimentos iniciarem a trajetria recente de crescimento. Porm, a interrupo da elevao das receitas em 2009 imps ao governo a reduo do supervit primrio. Diante deste quadro, portanto, as perguntas que se colocam so as seguintes. Qual o grau de dependncia do atual regime fiscal em relao ao comportamento da carga tributria? As atuais metas de supervit primrio so necessrias sustentabilidade da dvida e compatveis com a trajetria de retomada dos investimentos pblicos, dado o padro atual das despesas correntes? Antes de mais nada, preciso reconhecer que, mesmo supondo-se a estabilizao (e at alguma queda em proporo do PIB) das despesas com pessoal e do consumo intermedirio do governo, parece pouco provvel que o crescimento dos investimentos e dos gastos sociais indexados ao salrio mnimo ocorrero sem novos aumentos da carga tributria ou sem a reduo do supervit primrio. claro que sempre se poder questionar o porqu de no se reduzir o ritmo de crescimento do salrio mnimo (abaixo do PIB, por exemplo) ou desatrelar o salrio mnimo de parte das transferncias de previdncia e assistncia social, ainda que se reconhecendo o papel que estas cumprem para a melhoria da distribuio de renda e para o prprio crescimento econmico. Mas improvvel (e at indesejvel) que tais gastos sociais caiam em proporo do PIB mais razovel seria supor uma modificao de sua composio , de modo que o trilema fiscal inicialmente explicitado se mantm: aumentar a carga tributria, reduzir a meta de supervit primrio ou abortar a trajetria de retomada dos investimentos pblicos? Em primeiro lugar, ainda no est claro se o processo de recuperao das receitas tributrias continuar contando, como no passado recente, com eventos atpicos que permitiram ao governo obter ganhos de arrecadao acima do prprio PIB sem oneraes ao setor produtivo e sociedade. Uma possvel sada em termos de ampliao das receitas fiscais sem grande nus adicional sobre a sociedade dada pelas descobertas do pr-sal. Parte do lucro extraordinrio da atividade petrolfera, sob a forma de royalties ou participao pblica nos contratos de partilha, deve proporcionar um ganho extraordinrio da ordem de 1,5% do PIB, segundo estimativas bastante preliminares sobre o potencial das reservas e o regime de tributao de incidncia (ver Gobetti, 2009). Contudo, essas receitas no estaro disponveis de imediato, de modo que, no curto prazo, mais razovel supor que a expanso dos investimentos ser limitada se a meta de supervit primrio no for revista ou se, no mnimo, a margem de deduo do PPI no for efetivamente utilizada daqui em diante. A questo fundamental, neste ponto, : existe algum problema para a sustentabilidade da dvida pblica (ou de sua trajetria decrescente) se o governo reduzir o supervit primrio para 2,8% do PIB, como prev o PPI? A resposta depende, evidentemente, de uma srie de variveis macroeconmicas, mas um clculo simples mostra que um supervit primrio de 2,8% do PIB apenas deixa de ser fiscalmente sustentvel (isto , a dvida somente deixa de cair) se o hiato entre a taxa real de
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juros e a taxa de crescimento do PIB for superior a 7,2% a.a. Em qualquer cenrio em que o hiato seja menor que este, como no estgio atual, em que a economia cresce a mais de 5% a.a. e a taxa implcita real que corrige a dvida tem oscilado em torno de 9%, possvel manter a dvida estabilizada ou declinante com supervits iguais ou at mesmo inferiores a 2,8% do PIB (at o limite mnimo de 1,8% do PIB). Ou seja, mesmo com juros elevados (embora declinantes) como os praticados no Brasil, h margem para a reduo do supervit primrio, especialmente quando o propsito da medida ampliar o patamar de investimento pblico que, como visto na seo anterior, segue decisivo para o crescimento econmico. Para dar mais credibilidade medida, o governo poderia se comprometer em no reduzir o supervit primrio corrente (resultado fiscal excluindo-se juros e investimentos) ou melhorar a poupana pblica (resultado fiscal excluindo-se apenas investimentos), como alis j vem ocorrendo. Nos ltimos anos, a poupana negativa da administrao pblica vem sendo substancialmente reduzida, e 2010 pode encerrar-se com um resultado positivo, segundo projees oficiais. O principal empecilho para atrelar as metas fiscais ao conceito de poupana sua forte dependncia dos juros lquidos, que no Brasil dependem no somente das taxas que corrigem a dvida pblica, mas tambm da rentabilidade dos ativos em moeda estrangeira. Desse modo, oscilaes na taxa de cmbio impactam os juros lquidos e tornam a poupana um indicador muito voltil no curto prazo. Alm disso, as oscilaes no cmbio tambm produzem mudanas bruscas na distribuio dos juros lquidos entre esferas da administrao pblica, uma vez que muitos passivos dos governos regionais constituem ativos do governo central e esto indiretamente atrelados ao cmbio por meio do indexador de suas dvidas, o ndice Geral de Preos Disponibilidade Interna (IGP-DI). Nessas circunstncias, torna-se muito difcil estabelecer uma meta de poupana e, principalmente, repartir esta meta entre diferentes esferas da Federao, como ocorre hoje com o supervit primrio. Em compensao, seria bastante factvel operacionalizar as metas fiscais em termos de supervits primrios correntes, ou seja, supervits primrios descontados os gastos com investimento. Tal conceito se assemelha, mas no igual ao do PPI, uma vez que engloba todos os investimentos e no definido apenas ex-ante, mas tambm aplicado ex-post no monitoramento da poltica fiscal. O importante que, seja qual for a regra fiscal adotada, ela no imponha restries expanso dos investimentos, especialmente os de infraestrutura. Nesse sentido, possvel manter um critrio de seleo dos investimentos que teriam este tratamento diferenciado, bem como incorporar alguns gastos de custeio que influenciam a produtividade do sistema econmico, como os da rea de educao e de cincia e tecnologia. Na prtica, isso poderia ser operacionalizado pela constituio de uma espcie de oramento de capital separado do oramento corrente ao estilo do proposto por Keynes no ps-Guerra. O oramento corrente, segundo Keynes, no deveria ser deficitrio. Por seu turno, o oramento de capital poderia ser deficitrio no curto prazo, uma vez que, no longo prazo, o endividamento seria compensado pelo maior crescimento e pelas receitas dele decorrentes.
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Na prxima seo, ser discutido at que ponto a renda futura do petrleo do pr-sal pode ser utilizada para financiar esse oramento de capital e, assim, constituir um elemento adicional para potencializar um novo paradigma da poltica fiscal. 5 REnDa FUtURa DO PR-Sal: UM ElEMEntO aDICIOnal PaRa UM nOvO PaRaDIGMa FISCal No debate recente sobre o marco regulatrio do pr-sal, dominado pela polmica em torno das regras de distribuio dos royalties entre as Unidades da Federao, pouca nfase foi dada aos dilemas que permeiam a deciso de onde aplicar os recursos apropriados pelo setor pblico. O projeto de fundo social aprovado pela Cmara e pelo Senado, por exemplo, prev que a parcela de receita arrecadada pela Unio seja aplicada em ativos financeiros (preferencialmente no exterior), e que apenas os rendimentos destas aplicaes retornem ao pas para serem utilizados na rea social, cultura, meio ambiente, cincia e tecnologia. O objetivo implcito mitigar os efeitos que a entrada de divisas estrangeiras, fruto da exportao de petrleo, teria sobre a taxa de cmbio e o crescimento econmico. No entanto, nenhuma regra foi estabelecida sobre o que deveria ser feito com parcela considervel das receitas reservadas aos estados e municpios. Atualmente, pela Lei do Petrleo, os estados e municpios tm direito a cerca de 60% das receitas de royalties e participaes especiais do petrleo, e apenas uma parcela deste montante (relativa alquota bsica dos royalties) est submetida a uma espcie de vinculao negativa, qual seja, a impossibilidade de aplicar os recursos em gastos de pessoal. A maior parte das receitas, segundo diversas interpretaes correntes, estaria livre para ser aplicada em qualquer tipo de despesa, resultando, segundo vrios estudos, em baixa qualidade ou eficcia do gasto (GOBETTI e SERRA, 2009; BREGMAN, 2007). No caso da parcela de receitas da Unio, ao contrrio, existe alto grau de vinculao a programas e ministrios (Meio Ambiente, Minas e Energia, Defesa e Cincia e Tecnologia), mas cerca de 85% destes recursos tm sido contingenciados e mantidos no caixa do Tesouro para efeito de cumprimento das metas de supervit primrio (GOBETTI, 2010). Este fato mostra que, caso se deseje que as receitas do petrleo sejam efetivamente aplicadas num plano de desenvolvimento nacional, de pouca efetividade a previso legal de vinculaes sem que a poltica macroeconmica seja repensada em conjunto e as prioridades da sociedade estejam muito bem definidas. As receitas do petrleo possuem particularidades importantes que devem ser consideradas na definio de sua aplicao. Uma primeira particularidade o seu carter temporrio, que provm da explorao de um recurso natural finito, cuja extrao promove a progressiva dilapidao de um patrimnio intergeracional. A segunda particularidade diz respeito origem majoritariamente externa dos recursos obtidos com a venda do petrleo quando o pas se torna um grande produtor, como deve ser o caso do Brasil no futuro prximo. O afluxo de divisas estrangeiras tende a pressionar para a apreciao da taxa de cmbio do pas e deteriorao das condies de competitividade dos demais setores de atividade, o que,
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aliado alta volatilidade do preo do petrleo e a fatores institucionais, constitui um fator de desestabilizao macroeconmica e de desestruturao produtiva. Esse, basicamente, o diagnstico presente na literatura econmica que trata da chamada doena holandesa (ou, mais genericamente, maldio dos recursos naturais), e que, no perodo recente, incentivou a proliferao de fundos soberanos de poupana e estabilizao para lidar com as receitas do petrleo. O foco de tais fundos, pelo lado intergeracional ou macroeconmico do problema, forar a formao de uma poupana que sirva tanto para financiar o gasto futuro quanto evitar o contgio macroeconmico via apreciao cambial e expanso fiscal. Na prtica, entretanto, o sucesso de tais fundos em lograr seus objetivos tem sido bastante limitado, conforme relatam Ossowski et al. (2008), principalmente quando impostos a pases pobres de enormes carncias sociais, como os africanos ou mesmo os latinoamericanos. Em geral, o que a experincia internacional mostra que a pura e simples criao de fundos sem regras fiscais bem definidas e pactuadas social e politicamente no eficaz. A Noruega um dos raros casos de sucesso reconhecido no manejo das receitas do petrleo e que, por isso, foi tomada como referncia no Brasil. A ideia de que apenas o rendimento do fundo social seja gasto (de modo a preservar seu valor real ao longo do tempo) vem do modelo noruegus, o qual prev saques de apenas 4% sobre o valor do fundo a cada ano. Ocorre que o fundo soberano da Noruega, criado em 1990, acumula hoje um ativo financeiro de cerca de US$ 500 milhes, montante superior ao valor do prprio PIB do pas, de modo que o rendimento atual elevado, e mais apropriado para atender s necessidades do governo de um pas desenvolvido, cujas demandas sociais so muito mais reduzidas que as do Brasil. Essa no a situao do Brasil, que deve iniciar seu fundo no futuro prximo: o rendimento, portanto, seria inicialmente insignificante e no atenderia minimamente s demandas da sociedade. Alm disto, o foco exclusivo na poupana perde de vista que existem outras formas de enfrentar o problema, como tratado em Sachs e Warner (1995) e Sachs (2007). Segundo Sachs:
O problema surge quando as receitas do petrleo so usadas preferencialmente para consumo e no para investimentos pblicos. A soluo recai numa estratgia de investimento de longo prazo focada no crescimento. Com uma estratgia correta de investimentos, o setor exportador no petroleiro pode ser beneficiado com o aumento das receitas de recursos naturais e, consequentemente, possvel reverter a famosa doena holandesa (SACHS, 2007, p. 173, traduo livre).
O que o autor argumenta que, a princpio, a renda do petrleo abre a possibilidade de grandes benefcios para um pas, seja proporcionando padres de vida mais elevados para sua determinada populao, seja suprindo a carncia de bens pblicos e, principalmente, de investimentos em infraestrutura nas economias em desenvolvimento. A necessidade de se construir um arcabouo fiscal adequado para gerir as receitas do petrleo no implica que tenha de ser seguida uma poltica fiscal conservadora e pautada por metas elevadas de supervit primrio. Mesmo os modelos de renda permanente adaptados para o
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caso do petrleo, como os construdos pelo FMI, admitem que o nvel timo de gasto no deve se pautar apenas pela riqueza j acumulada sob a forma de ativos financeiros, como previsto no modelo noruegus.24 Os ativos no financeiros, como as reservas de petrleo provadas, tambm podem (e devem) entrar no clculo da riqueza lquida que serve de base para a definio do patamar permanente de gasto que fiscalmente sustentvel ao longo do tempo. No caso do Brasil, portanto, o modelo de renda permanente do petrleo possibilita, em tese, um alvio da restrio fiscal a que o governo est submetido. Estimativas preliminares de Gobetti (2009), considerando reservas de 80 bilhes de barris a preos oscilando em torno do patamar atual, indicam uma renda potencial equivalente a cerca de 70% do PIB e uma receita petrolfera de pelo menos 3% do PIB, em mdia, nas prximas dcadas. O grande problema que a receita de petrleo tende a ser muito voltil, o que cria uma sria dificuldade de monitoramento da situao fiscal baseada no indicador tradicional de supervit primrio. Em anos em que a receita muito alta, as metas sero facilmente superadas, e haver estmulo para o gasto se expandir sem qualidade. Em anos de receita abaixo da mdia, ao contrrio, as dificuldades em cumprir as metas criam um risco de que os investimentos sejam cortados. Essa mais uma razo para se alterar o regime fiscal, separando-se as receitas do petrleo das demais e expressando-se as metas fiscais sem estas receitas, o que feito pelos indicadores fiscais do resultado no petrolfero (non-oil). Tomando como exemplo a situao atual, a meta de supervit primrio de 3,3% do PIB poderia ser traduzida em uma meta equivalente de resultado fiscal no petrolfero (non-oil) de 2% do PIB, dado que as receitas do petrleo correspondem atualmente a cerca de 1,3% do PIB, incluindo os valores arrecadados sob a forma de imposto de renda, contribuio social e dividendos, alm de royalties e participaes especiais. Considerando-se, entretanto, que o pr-sal dever elevar essa receita para 3% do PIB, seria fiscalmente sustentvel reduzir a meta de resultado no petrolfero (non-oil) para patamares prximos a zero no mdio prazo, uma vez que, no resultado primrio total, isto implicaria um saldo positivo elevado em mdia. claro que, dadas as incertezas que cercam a explorao do pr-sal e o preo do petrleo, preciso ter cautela na redefinio das metas fiscais, mas o importante, por enquanto, assinalar que no existe nenhuma incompatibilidade entre o princpio da sustentabilidade fiscal e um menor nvel de supervit primrio, principalmente se a flexibilizao fiscal for utilizada para ampliar o investimento pblico em infraestrutura. Em termos formais, em vez das vinculaes a rgos da administrao direta, possvel pensar em uma estrutura oramentria na qual as receitas do petrleo estejam vinculadas a um oramento de capital, utilizadas tanto para reduzir a dvida pblica quanto para financiar investimentos e constituio de poupana para as futuras geraes. Tal estratgia dependeria, claro, de uma maior coordenao entre as distintas esferas da poltica macroeconmica, de modo a conciliarem-se seus diferentes objetivos.
24. Ver Maliszewski (2009).
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Em particular, preciso que o governo garanta a continuidade no processo de reduo da taxa de juros, fundamental para reduzir no apenas o custo de rolagem da dvida, mas tambm, principalmente, o custo de oportunidade de aplicar as receitas do petrleo em ativos no exterior, em vez de utiliz-las no resgate dos ttulos da dvida pblica. Por fim, retomando um dos pontos abordados no incio desta seo, fundamental que as regras de distribuio e aplicao dos recursos do petrleo pelas esferas subnacionais de governo sejam revistas, de modo a incorporarem estados e municpios tanto no esforo de poupana quanto na estratgia de desenvolvimento nacional, com a mobilizao de recursos pblicos para projetos de investimento efetivamente prioritrios e estratgicos para o futuro do pas. 6 COnSIDERaES FInaIS Os investimentos pblicos possuem, conforme tratado nas sees anteriores, um papel fundamental para uma estratgia de desenvolvimento econmico. No entanto, este papel nem sempre foi reconhecido pela poltica fiscal, que se tem balizado por um conceito de necessidade de financiamento do setor pblico que desconsidera o impacto que os distintos tipos de gastos pblicos podem ter sobre a situao patrimonial do setor pblico. No perodo recente, ocorreu uma retomada do investimento pblico federal, que pode consolidar-se nos prximos anos, em funo das crescentes presses por recursos geradas pelos grandes projetos de investimento em andamento. Simultaneamente, houve uma flexibilizao da poltica fiscal, mas sem se modificar substancialmente seu arcabouo conceitual em relao ao passado, e com indicao de inexistncia de garantias de que a expanso do investimento pblico ser sustentvel no mdio e longo prazo. A questo que se coloca para o futuro, diante deste possvel dilema, como consolidar institucionalmente um novo regime para a poltica fiscal que, embora ainda pautado pela manuteno das condies de sustentabilidade da dvida pblica, tenha como foco principal o crescimento econmico e a expanso dos investimentos em infraestrutura. Em linhas gerais, argumentou-se que essa estratgia apenas possvel no curto prazo com a reduo do supervit primrio, e que tal reduo (0,5% a 1% do PIB, por exemplo) no compromete a trajetria de queda da dvida pblica, mesmo sob as atuais taxas de juros. Mais importante ainda a necessidade de se separar o oramento corrente do oramento de capital, tal que as metas fiscais no imponham restries aos investimentos pblicos considerados estratgicos. Este novo paradigma da poltica fiscal poderia ser potencializado, a partir do mdio prazo, pelo uso das receitas do petrleo do pr-sal no financiamento do oramento de capital. Em outras palavras, as metas de resultado fiscal poderiam ser estabelecidas para o oramento corrente no petrolfero (non-oil), enquanto o oramento de capital seria financiado pelas receitas do petrleo e, eventualmente, por dvida. Isso no significa um caminho inexorvel para o desenvolvimento, uma vez que vrios outros desafios devem ser enfrentados, desde aqueles relacionados ao estabelecimento de um regime adequado de polticas macroeconmicas (fiscal, monetria e cambial), das estruturas de
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financiamento do investimento privado e de gerao de progresso tcnico, at o equacionamento da questo social. Neste captulo, procurou-se apenas apontar alguns caminhos que podem contribuir para o aperfeioamento do arcabouo fiscal brasileiro e para a expanso dos investimentos pblicos, esquivando-se de enfrentar vrios outros desafios. Cabe s autoridades polticas (e sociedade) a reflexo sobre todos estes problemas e as formas de harmonizarem-se suas metas e objetivos estratgicos para a promoo do desenvolvimento do pas. REFERnCIaS ALESINA, A.; PEROTTI, R. Fiscal adjustments in OECD countries: composition and macroeconomic effects. IMF Staff Papers, vol. 44, n. 2, p. 210-248, June 1997. ALMEIDA, M. O Paradoxo do Investimento Pblico no Brasil. Nota tcnica. Braslia: Ipea, 2009. BANCO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO ECONMICO E SOCIAL (BNDES). Investimentos em perspectiva j so superiores a valores pr-crise. Viso do Desenvolvimento, n. 81, maio, 2010. BIASOTO JNIOR, G. A Polmica sobre o dficit pblico e a sustentabilidade da poltica fiscal. In: PINTO, M. P. A.; BIASOTO JNIOR, G. (Org.). Poltica fiscal e desenvolvimento no Brasil. Campinas: IE/Unicamp, 2006. BIELSCHOWSKY, R. (Coord.). Investimento e reformas no Brasil: indstria e infraestrutura nos anos 1990. Braslia: Cepal/Ipea, 2002. BLANCHARD, O.; GIAVAZZI, F. Improving the SGP through a proper accounting of public investment. CEPR Working Paper, n. 4220, 2003. BREGMAN, D. Formao, distribuio e aplicao de royalties de recursos naturais: o caso do petrleo no Brasil. Dissertao (Mestrado), Instituto de Economia, Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ), Rio de Janeiro, 2007. CARNEIRO, R. M. Dinmica de crescimento da economia brasileira: uma viso de longo prazo. Campinas: IE/Unicamp, 2007. (Texto para Discusso n. 130). DAVIDOFF CRUZ, P. Dvida externa e poltica econmica: a experincia brasileira nos anos setenta. So Paulo: Editora Brasiliense, 1984. FERREIRA, P. C. Investimento em infraestrutura no Brasil: fatos estilizados e relaes de longo prazo. Pesquisa e Planejamento Econmico, Rio de Janeiro, vol. 26, n. 2, 1996. FIORI, J. L. O voo da coruja: para reler o desenvolvimentismo brasileiro. Rio de Janeiro: Record, 2003. GOBETTI, S. Poltica fiscal e pr-sal: como gerir as rendas do petrleo e sustentar o equilbrio macro-fiscal do Brasil. Monografia premiada no XIV Prmio Tesouro Nacional no tema poltica fiscal e dvida pblica, Braslia: Secretaria do Tesouro Nacional (STN), 2009.
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anEXO Decomposio dos investimentos pblicos federais Este anexo discute brevemente os aspectos metodolgicos e as dificuldades de contabilizao dos componentes do investimento pblico federal, apresentados na tabela 1. A decomposio tomou como base a classificao funcional programtica dos investimentos da Unio cujos dados foram obtidos diretamente do Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal (Siafi) e dos investimentos das estatais segundo informaes constantes no oramento de investimentos (OI) do Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (DEST/MPOG). Trata-se de resultados preliminares de uma metodologia que ainda est em aprimoramento no mbito da Dimac/Ipea. Os dados do OI so divulgados no conceito de competncia, isto , correspondem aos valores liquidados. Foram considerados somente os investimentos das estatais no pas (excluda a parcela no exterior). No caso da Unio, h uma grande dificuldade de se realizarem decomposies a partir dos valores efetivamente liquidados do investimento, devido necessidade de expurgar a liquidao forada. Optou-se pela utilizao dos valores efetivamente pagos a partir de 2005, incluindo-se os pagamentos do oramento corrente e dos restos a pagar de oramentos de anos anteriores, cujos totais so boas aproximaes dos valores efetivamente liquidados.25 Outro motivo para se considerar apenas o perodo posterior a 2004 que, neste ano, houve uma mudana na nomenclatura e nos programas e aes do governo, criando-se uma descontinuidade. A descontinuidade afeta inclusive o ano de 2004, devido aos pagamentos dos restos a pagar do oramento do ano anterior. A decomposio se baseou no conceito do Ipea (2010, p. 7) para infraestrutura econmica. O conceito desagrega a infraestrutura em duas linhas de estudo: i) a infraestrutura social e urbana, cujo foco prioritrio o suporte aos cidados e seus domiclios, constitudo por habitao, saneamento e transporte urbano; e ii) a infraestrutura econmica, cuja funo precpua dar apoio s atividades do setor produtivo, englobando os setores de rodovias, ferrovias, portos, aeroportos, energia eltrica, petrleo e gs natural, biocombustveis e telecomunicaes.26
25. Os pagamentos efetivos e as liquidaes efetivas da unio sempre estiveram muito prximos nos anos de 2005 a 2009 (as liquidaes so de 3 a 8% maiores que os pagamentos). Excepcionalmente, isto no ocorreu nos anos de 2003 e 2004, principalmente devido aos contingenciamentos impostos pelo ajuste fiscal no primeiro ano do governo Lula e seu relaxamento no ano seguinte (as liquidaes efetivas superaram os pagamentos em cerca de R$ 2 bilhes em 2003 que somente foram pagos em 2004). Ver a terceira seo de gobetti e Orair (2010). 26. Note-se que a tabela 1 no inclui os investimentos pblicos em infraestrutura econmica de telecomunicaes, nem os investimentos da unio em energia eltrica. No perodo atual, a Telebrs deixou de ser uma empresa operacional e no realizou investimentos em telecomunicaes. possvel que volte a realiz-los, aps sua reativao para a gesto do Plano Nacional de Banda Larga. Os investimentos da unio em telecomunicaes e energia eltrica no foram considerados, por se enquadrarem mais no conceito de infraestrutura social, tratando-se fundamentalmente de instalaes para acesso a servios pblicos no programa de incluso digital, e de eletrificao em localidades isoladas, de baixa renda ou rurais. No caso dos transportes hidrovirios, incluram-se as hidrovias devido s dificuldades de desagregao em relao ao setor porturio.
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Descrio das classes dos investimentos pblicos

grupo Petrobras grupo Eletrobrs Infraestrutura econmica Transporte rodovirio Transporte hidrovirio Transporte ferrovirio Transporte areo Demais investimentos das empresas estatais Infraestrutura urbana Infraestrutura hdrica Defesa nacional Educao Segurana pblica Investimentos das empresas do grupo Petrobras no pas, prioritariamente nas reas de explorao, produo e refino de petrleo e seus derivados, gs natural e biocombustveis. Tambm inclui sua infraestrutura logstica, como o transporte martimo e dutovirio, e as centrais trmicas da Petrobras. Investimentos das empresas do grupo Eletrobrs quase inteiramente em energia eltrica. Destacam-se a Eletronorte, ChESf, furnas, Eletronuclear e Eletrosul. Investimentos na infraestrutura de transportes rodovirios (construo e obras em trechos, acessos, rodovias etc.), quase integralmente no oramento do Ministrio dos Transportes. Construes e obras na rea de portos e hidroviais (dragagem, molhes, canais, beros, eclusas etc.), com destaque para a construo das eclusas do Tucuru no Rio Tocantins-PA e as obras nos portos de Rio grandeRS, Itaqui-MA e Suape-PE. Relizadas pelas Companhias Docas federais (CDC, Codesa, Codeba, Codesp, CDP, Codern, Codomar e CDRJ) e pela unio. Investimentos na infraestrutura de transportes ferrovirios (construo e obras em trechos, ferrovias (etc.), oriundos quase integralmente do oramento do Ministrio dos Transportes. Investimentos em infraestrutura aeroporturia (construo, reforma e ampliao de aeroportos e aerdromos) e investimentos ligados ao sistema de controle do espao areo. Realizados pela Infraero e pela unio no oramento da Defesa Nacional. formado quase inteiramente pelos investimentos em ativo imobilizado do Banco do Brasil e da Caixa Econmica federal, e por investimentos em infraestrutura de comunicaes postais dos Correios. Construo e obras ligadas ao transporte urbano, habitao e saneamento (urbanizao de assentamentos precrios, esgotamento sanitrio, corredores expressos rodovirios, trens urbanos, trechos rodovirios, sistema metrovirio (etc.). Os principais componentes esto relacionados s obras de transposio do rio So francisco e, secundariamente, aos permetros de irrigao. Tambm inclui canais adutores, barragens e sistemas de abastecimento de gua. Investimento em Defesa Nacional, excludos aqueles de infraestrutura de transportes, tais como reaparelhamento e adequao das foras Armadas, e aquisio e modernizao de aeronaves. Basicamente formada por obras, instalaes e equipamentos nas universidades e escolas tcnicas. Investimentos relacionados, principalmente, defesa civil e ao reaparelhamento das instituies de segurana pblica e do sistema penitencirio.
QuADRO A.1
Demais investimentos da unio
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CAPTuLO 5
GaStO SOCIal FEDERal: UMa anlISE Da EXECUO ORaMEntRIa DE 2009
1 aPRESEntaO Neste captulo analisa-se brevemente a execuo oramentria do exerccio de 2009, buscando-se iluminar especificamente a trajetria dos gastos de ministrios e outros rgos sociais. Os recursos aplicados nos programas e aes a cargo destes rgos sero aqui abordados em trs aspectos: i) volume qual o montante de recursos aplicado pelos rgos responsveis pela rea social; ii) nvel de execuo quanto dos recursos autorizados1 foi de fato executado; e iii) perfil qual a composio destas despesas. Adicionalmente, na quarta seo sero apresentadas tambm informaes sobre as despesas com benefcios sociais a servidores pblicos fundamentalmente previdncia e assistncia mdica, mas tambm determinados auxlios assistenciais e salrios indiretos , que esto dispersas pelos ministrios responsveis pelas reas no sociais do governo federal. Tais despesas devem ser recuperadas para que seja possvel elaborar-se uma estimativa do total do gasto social federal (GSF) em 2009. Os estudos realizados pela Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do Ipea a respeito do dimensionamento e do acompanhamento do gasto social federal so conduzidos sob a metodologia de rea de atuao. A reclassificao dos programas e aes de poltica pblica em reas de atuao permite uma aproximao maior com a finalidade ltima destas despesas junto populao. Isto representa uma vantagem sobre o enfoque institucional, que analisa a execuo oramentria por rgo ministrio ou secretaria , pois muitas vezes, no interior de um mesmo rgo, convivem programas e aes destinados a distintos objetivos sociais. Outra vantagem importante da metodologia de reas de atuao se origina do fato de que, no longo prazo, rgos e programas mudam de nome, so criados, sofrem descontinuidade e so, por vezes, recriados ou seja, construir um conjunto de informaes que atravessasse vrios anos e gestes seria invivel sob um enfoque institucional. A este respeito, para maiores detalhes podem-se consultar Fernandes et al. (1998), Castro et al. (2003; 2008) e Castro, Ribeiro e Chaves (2007). Por sua vez, a melhor qualidade e a maior preciso obtidas ao se utilizar a metodologia de reas de atuao cobram um custo significativo em termos de prontido e oportunidade. Normalmente, os trabalhos publicados pela Disoc/Ipea sobre gasto social federal apresentam defasagem de dois anos. Assim, aqui se retorna a um enfoque institucional, para que se tenha uma primeira anlise sobre o gasto social federal no ano imediatamente anterior ao estudo.
1. Lei Oramentria Anual (LOA), mais alteraes aditivas ou supressivas aprovadas aps sua publicao.
Para efeitos da anlise apresentada, os ministrios ou rgos federais relacionados so aqueles cujos recursos esto voltados para o atendimento das necessidades e direitos sociais, bem como para o pagamento de aes de regulao, proviso ou produo de bens, servios e transferncias em dinheiro populao. Neste sentido, so considerados pertencentes rea social os seguintes ministrios e secretarias especiais: Sade (MS), Educao (MEC), Trabalho e Emprego (MTE), Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), Previdncia Social (MPS), Desenvolvimento Agrrio (MDA), Cidades, Cultura (MinC), Arquivo Nacional, Secretaria Especial de Polticas de Promoo da Igualdade Racial (SEPPIR), Secretaria Especial de Polticas para as Mulheres (SPM), Secretaria Especial de Direitos Humanos (SEDH) e Fundo Nacional para a Criana e o Adolescente (FNCA). Alm das atividades desenvolvidas por estes rgos pblicos, acrescentam-se as operaes de crdito que constam do oramento do Ministrio da Fazenda (MF) e que se destinam s reas de desenvolvimento agrrio, educao, sade e habitao. 2 QUal O MOntantE DE RECURSOS aPlICaDO PElOS RGOS RESPOnSvEIS PEla REa SOCIal nO anO DE 2009? Em 2009, foram executados pelos rgos pblicos federais da rea social recursos da ordem de R$ 442 bilhes, o que corresponde a 31,2% da execuo do oramento fiscal e do oramento da seguridade social da Unio. Ou a 38,3%, se no se considerar o valor de 261,5 bilhes referente ao refinanciamento da dvida pblica mobiliria federal a chamada rolagem da dvida. Em relao ao produto interno bruto (PIB) divulgado para 2009,2 os recursos envolvidos representaram cerca de 14,1%. Conforme pode ser visto na tabela 1, a absoluta maioria dos recursos executados na rea social (94,6%) ficou concentrada em apenas cinco ministrios: Previdncia Social (53,8%), Sade (14,2%), Trabalho e Emprego (9,5%), Educao (9,4%) e Desenvolvimento Social e Combate Fome (7,5%).
TABELA 1
Oramento dos rgos pblicos federais da rea social execuo (2009 e 2008) (Em R$ bilhes correntes) rgos federais
Ministrio da Previdncia Social Ministrio da Sade Ministrio do Trabalho e Emprego Ministrio da Educao Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate fome Demais rgos (*) total
Elaborao: Ipea/Disoc. Nota: 1 Ministrios do Desenvolvimento Agrrio, da Cultura, das Cidades e da fazenda (operaes oficiais de crdito). Arquivo Nacional, fundo Nacional para a Criana e o Adolescente (fNCA) e secretarias especiais de Poltica de Promoo da Igualdade Racial, de Polticas para as Mulheres, e dos Direitos humanos.
2009
2008
Liquidado
238,1 62,9 42,2 41,8 33,3 24,0 442,4
%
53,8 14,2 9,5 9,4 7,5 5,4 100,0
Liquidado
211,0 54,1 35,4 33,0 28,8 15,7 378,1
%
55,8 14,3 9,4 8,7 7,6 4,2 100,0
fonte: Sistema Integrado de Administrao financeira do governo federal (Siafi)/Secretaria do Tesouro Nacional (STN).
2. O PIB de 2008 foi calculado em R$ 3.143,0 bilhes (Ipeadata).
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gasto Social federal: uma anlise da execuo oramentria de 2009
Quando se destacam os principais itens de gasto, segundo a natureza da despesa, observa-se que a maior parte do oramento dos rgos pblicos da rea social (82,9%) absorvida por outras despesas correntes (tabela 2). Seguem-se as despesas com pessoal (10%). Apenas 3,3% dos recursos se destinam a investimentos, ou seja, ampliao dos equipamentos sociais (isto , escolas, universidades, hospitais, redes de saneamento, creches, asilos, abrigos etc.). Por fim, 3,7% se referem a inverses financeiras, juros e encargos, e amortizao da dvida. O box 1 apresenta um detalhamento dos itens que compem os grupos de natureza da despesa.
TABELA 2
Execuo oramentria dos rgos pblicos federais sociais participao por natureza de despesa (2009)
rgo federal
Ministrio da Sade Ministrio da Educao Ministrio do Trabalho e Emprego Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate fome Ministrio da Previdncia social Ministrio do Desenvolvimento Agrrio Ministrio da Cultura Ministrio das Cidades Arquivo Nacional fundo Nacional para a Criana e o Adolescente Secretaria Especial de Polticas de Promoo da Igualdade Racial Secretaria Especial de Polticas para as Mulheres Secretaria Especial dos Direitos humanos Ministrio da fazenda (Operaes de Crdito) tOtal fonte: Siafi/STN. Elaborao: Ipea/Disoc.
Pessoal e Outras encargos despesas sociais correntes

17,9 49,6 5,0 0,1 4,1 21,8 26,9 2,7 76,7 16,7 5,6 6,1 10,0 76,4 39,1 72,1 99,4 95,7 28,8 54,1 42,6 22,3 95,6 81,1 60,7 65,1 27,8 82,9
Juros e encargos da dvida

0,0 0,0 0,0 0,3 0,3 0,2 0,0
Investimentos
5,4 10,9 0,1 0,5 0,2 22,1 11,1 54,1 1,0 4,4 2,2 33,7 28,8 3,3
Inverses Amortizao total financeiras da dvida

0,1 0,2 22,8 0,0 26,4 7,0 0,2 72,2 3,6 0,1 0,1 0,0 0,5 0,6 0,3 0,1 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
3 QUantO DOS RECURSOS aUtORIZaDOS FOI DE FatO EXECUtaDO? No ano de 2009, a execuo oramentria oramento liquidado sobre o autorizado (lei + crditos) do conjunto dos rgos pblicos federais da rea social foi de 96,5%, mdia geral ligeiramente superior aos 95,8% alcanados em 2008. Naturalmente, este desempenho no se mostrou homogneo para as diferentes pastas, como mostra a tabela 3.
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Gasto dos rgos pblicos federais da rea social (2009) (Em R$ milhes correntes) 2009 rgos federais Selecionados
Ministrio da Sade Ministrio da Educao Ministrio do Trabalho e Emprego Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate fome Ministrio da Previdncia Social Ministrio do Desenvolvimento Agrrio Ministrio da Cultura Ministrio das Cidades Arquivo Nacional fundo Nacional para a Criana e o Adolescente Secretaria Especial de Polticas de Promoo da Igualdade Racial Secretaria Especial de Polticas para as Mulheres Secretaria Especial dos Direitos humanos Ministrio da fazenda (Operaes Oficiais de Crdito) Desenvolvimento Agrrio Educao Sade habitao Ministrio da Agricultura (Conab) Desenvolvimento Agrrio total Geral
fonte: Siafi/STN. Elaborao: Disoc/Ipea.
TABELA 3
2008 % (B/A)
97,8 92,3 91,2 97,1 98,7 81,7 87,9 90,7 95,3 77,8 64,8 95,8 85,3 92,0 89,0 100,0 95,4 -
Lei + Crdito Liquidado (A) (B)

64.328,4 45.283,2 46.253,0 34.330,8 241.334,0 4.619,8 1.389,8 15.314,8 58,4 51,7 40,6 77,0 191,2 5.163,2 3.764,8 1.387,1 11,4 62.908,3 41.798,9 42.186,5 33.335,6 238.142,1 3.774,2 1.222,2 13.895,2 55,6 40,2 26,3 73,8 163,2 4.749,7 3.351,8 1.387,0 10,8 -
Lei + Crdito Liquidado (C) (D)

56.736,4 34.820,1 40.877,0 29.123,3 211.985,8 4.725,0 1.334,5 8.728,3 48,7 42,1 37,5 61,4 166,8 5.295,2 4.115,6 1.169,1 10,6 450,0 99,6 54.111,7 33.014,1 35.360,3 28.845,2 211.032,9 3.380,7 982,6 6.891,4 47,3 30,7 24,5 55,9 132,1 4.171,7 2.746,4 1.169,1 8,5 247,6 0,1 0,1 378.081,1
% (D/C)
95,4 94,8 86,5 99,0 99,6 71,5 73,6 79,0 97,1 72,9 65,4 91,0 79,2 78,8 66,7 100,0 80,4 55,0 0,1 0,1 96,0
458.435,9
442.371,7
96,5
99,6 393.982,2
Os dados apresentados nesta tabela apontam para a existncia de trs grupos distintos de rgos pblicos federais na rea social, segundo o nvel de gasto. 1) Com execuo superior mdia geral se situam trs rgos pblicos federais que apresentaram desempenho entre 97,1 e 98,7%. Trata-se dos ministrios do Desenvolvimento Social e Combate Fome, da Sade e da Previdncia Social, cujas principais despesas correspondem a transferncias quase que automticas, como
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o caso dos benefcios previdencirios e assistenciais, da ateno bsica em sade e do Programa Bolsa Famlia. Nota-se que os percentuais de execuo do MDS e do MPS caram ligeiramente em comparao com o exerccio de 2008, quando estavam acima de 99%. Mas em compensao houve maior execuo no MS, que se elevou dos 95,4% de 2008 para 97,8% em 2009. Estes trs ministrios possuem grande expressividade oramentria, sendo responsveis por cerca de 75,5% de todo o gasto dos rgos sociais realizado pelo governo federal em 2009. Alis, no mbito destes ministrios, os recursos se concentram fortemente em algumas grandes aes: aposentadorias e penses constantes do oramento do Ministrio da Previdncia Social rea urbana no valor de R$ 147,7 bilhes, rea rural no valor de R$ 46,4 bilhes, e aposentadorias especiais no valor de R$ 6,7 bilhes; o Benefcio de Prestao Continuada Pessoa Idosa e Pessoa Portadora de Deficincia (BPC-Loas), R$ 16,9 bilhes; a transferncia de renda com condicionalidades (Bolsa Famlia), R$ 11,8 bilhes, que esto sob a responsabilidade do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome; o Piso de Ateno Bsica Varivel Sade da Famlia, R$ 5,2 bilhes; o Piso de Ateno Bsica Fixo, R$ 3,4 bilhes; e a Ateno Sade da Populao para Procedimentos em Mdia e Alta Complexidade, R$ 24,9 bilhes, que esto sob a responsabilidade do Ministrio da Sade. Somadas, estas aes correspondem a cerca de 60% de todo o gasto dos rgos sociais. 2) Um segundo grupo apresentou desempenho entre 85,3% e 97,1% de execuo. Neste caso esto o Ministrio das Cidades, o Ministrio da Cultura, o Ministrio do Trabalho e Emprego, o Ministrio da Educao, o Arquivo Nacional, a Secretaria Especial de Polticas para as Mulheres, a Secretaria Especial dos Direitos Humanos e o Ministrio da Fazenda (operaes oficiais de crdito). Destaca-se a situao da pasta do Trabalho e Emprego, que conta com um oramento da ordem de R$ 46,3 bilhes, no qual esto includos mais de R$ 1,5 bilho como reserva de contingncia,3que no foi utilizado em 2009 valor menor do que os R$ 4 bilhes de 2008, o que indica que parte importante das reservas de contingncia foi mobilizada no contexto de crise que marcou o ano de 2009. Uma novidade importante a presena do Ministrio das Cidades neste grupo de execuo intermediria. Tradicionalmente, este ministrio apresenta percentuais mais baixos de execuo, entre outras razes por concentrar suas despesas em investimentos rubrica de mais difcil execuo do que pessoal ou outras despesas correntes. Porm, neste ano, alm de dobrar o seu volume executado de recursos de R$ 6,9 bilhes em 2008 para R$ 13,9 bilhes em 2009 , houve uma mudana importante no perfil das despesas deste ministrio, com um volume bastante maior aplicado por meio da rubrica outras despesas correntes, o que permitiu alcanar-se maior nvel de execuo
3. Reserva de contingncia no mbito do fundo de Amparo ao Trabalhador (fAT) compe-se essencialmente de recursos prprios financeiros, reservados para cobertura de despesas emergenciais. A criao de localizador prprio foi a soluo encontrada pela Secretaria de Oramento federal para cumprir o mandamento legal que determina a incluso de todas as receitas do fAT, inclusive as financeiras, na proposta e na lei oramentria.
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mesmo com o crescimento rpido e substantivo dos recursos disponibilizados a seus programas.4 Destaque-se, ademais, que a execuo dos investimentos, isoladamente, tambm melhorou consideravelmente neste ministrio, frente a 2008. 3) Com execuo inferior a 82%, encontram-se, alm do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, o Fundo Nacional para a Criana e o Adolescente e a Secretaria Especial de Polticas de Promoo da Igualdade Racial, que so vinculados Presidncia da Repblica. Novamente, o menor ndice de execuo ficou por conta da Secretaria Especial de Polticas de Promoo da Igualdade Racial, 64,8%, tendo em vista que as aes Apoio a Iniciativas para a Promoo da Igualdade Racial e Fomento ao Desenvolvimento Local para Comunidades Remanescentes de Quilombos, com execuo de 61% e 56%, respectivamente, representam dois teros do oramento desta secretaria. 4 QUal a COMPOSIO Da DESPESa DOS RGOS PblICOS SOCIaIS? Na tabela 4, observa-se que, em termos percentuais, os gastos na rea social (96,5%) tiveram desempenho superior ao conjunto dos oramentos fiscal e da seguridade social (88,8%), quando excludo o refinanciamento da dvida pblica mobiliria federal. As despesas relacionadas a outras despesas correntes, investimentos e inverses financeiras efetuadas pelos rgos sociais tiveram desempenho superior ao verificado no conjunto. Com execuo inferior observa-se a despesa referente ao pagamento da amortizao e de juros e encargos da dvida.
TABELA 4
Execuo oramentria dos rgos pblicos federais sociais e do oramento geral da Unio (fiscal e da seguridade social), por grupos de natureza de despesa (2009) (Em R$ milhes correntes)
rgos sociais federais Natureza de despesa Pessoal e encargos sociais Juros e encargos da dvida Outras despesas correntes Investimentos Inverses financeiras Amortizao da dvida* Reserva de contingncia total
fonte: Siafi/STN. Elaborao: Ipea/Disoc.
1
Oramento fiscal e da seguridade social Lei + crditos (C) 169.163,6 164.928,4 562.025,7 57.068,3 49.184,7 277.967,2 20.461,2 1.300.799,0 Liquidado (D) 167.066,3 124.609,2 526.781,4 45.848,8 34.153,8 256.373,2 1.154.832,6 Nvel de execuo (D/C) 98,8 75,6 93,7 80,3 69,4 92,2 0,0 88,8
Lei + crditos (A) 46.210,9 112,4 372.976,6 21.013,4 16.239,2 198,7 1.684,6 458.435,9
Liquidado (B) 45.478,1 74,7 365.111,4 17.195,5 14.341,6 170,3 442.371,7
Nvel de execuo (B/A) 98,4 66,5 97,9 81,8 88,3 85,7 96,5
Exceto refinanciamento da dvida pblica mobiliria federal.
4. Tanto o crescimento no volume de recursos quanto a mudana de perfil podem ser atribudos ao programa Minha Casa Minha Vida (MP no 459, convertida na Lei no 11.977, de julho de 2009), que estabeleceu a possibilidade de a unio transferir vultosos recursos ao fundo de Arrendamento Residencial e ao fundo de Desenvolvimento Social, e tambm conceder subvenes econmicas aos beneficirios dos projetos de interesse social em reas urbanas e rurais. Em conjunto, os recursos transferidos no mbito destas novas aes significaram um acrscimo de mais de R$ 5,2 bilhes na execuo do Ministrio das Cidades, em relao a 2008, por meio da rubrica outras despesas correntes. Por sua vez, do lado da rubrica investimentos, o valor adicional de cerca de R$ 1.5 bilho foi destinado principalmente a aes de saneamento bsico gua, esgoto, guas pluviais, e urbanizao de assentamentos precrios.
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Execuo oramentria dos rgos pblicos federais sociais por natureza de despesa (2009) rgo federal
Ministrio da Sade Ministrio da Educao Ministrio do Trabalho e Emprego Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate fome Ministrio da Previdncia Social Ministrio do Desenvolvimento Agrrio Ministrio da Cultura Ministrio das Cidades Arquivo Nacional fundo Nacional para a Criana e o Adolescente Secretaria Especial de Polticas de Promoo da Igualdade Racial Secretaria Especial de Polticas para as Mulheres Secretaria Especial dos Direitos humanos Ministrio da fazenda (Operaes de crdito) total
TABELA 5
Pessoal e Outras Juros e Inverses Amortizao encargos despesas encargos Investimentos financeiras da dvida sociais correntes da dvida
99,5 97,6 99,7 95,9 99,0 99,6 97,5 90,7 96,3 99,4 94,9 99,2 98,4 99,0 90,8 95,8 97,5 98,8 68,8 88,3 96,9 93,3 79,5 60,7 94,9 83,6 100,0 97,9 84,4 88,6 47,8 32,2 98,4 82,8 66,5 80,0 79,9 52,8 57,2 56,5 91,8 65,7 86,6 72,6 53,5 55,5 97,5 86,8 81,8 100,0 72,2 89,0 7,7 81,5 99,6 97,9 99,4 91,8 73,7 75,5 92,9 74,9 85,7
89,2 88,3
Os dados da tabela 5 revelam que as mdias gerais encobrem diferenas setoriais importantes. Por exemplo, nos dispndios com o item outras despesas correntes observa-se que o Ministrio da Sade teve execuo de 99,0%, enquanto nas secretarias especiais o indicador variou de 60,7% na Secretaria de Polticas de Promoo da Igualdade Racial a 94,9% na de Polticas para as Mulheres. Quando se observa a execuo neste item, nos ministrios, com exceo dos ministrios do Desenvolvimento Agrrio, da Cultura e da Educao, que apresentaram execuo entre 68,8% e 90,8%, verifica-se uma execuo bastante elevada, variando de 95,8%, no Ministrio do Trabalho e Emprego, at 99% no Ministrio da Sade, conforme mencionado. No tocante aos investimentos, a execuo foi de 81,8% bem superior aos 75,8% alcanados em 2008. Os ministrios das Cidades e do Desenvolvimento Agrrio, com 86,6% e 91,8%, respectivamente, ajudaram a puxar a mdia para cima. O Ministrio da Sade melhorou sua performance em 2009, atingindo 80% de execuo frente aos 66% do ano anterior. Por seu turno, a execuo dos investimentos nos ministrios do Trabalho e Emprego, do Desenvolvimento Social e Combate Fome, e da Previdncia Social persiste em nveis ainda baixos 52,8%, 57,2% e 56,5%, respectivamente.
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Detalhamento dos itens que compem os grupos de natureza da despesa
BOx 1
1. Pessoal e encargos sociais Despesas de natureza remuneratria decorrentes do efetivo exerccio de cargo, emprego ou funo de confiana no setor pblico, do pagamento dos proventos de aposentadorias, reformas e penses, das obrigaes trabalhistas de responsabilidade do empregador, incidentes sobre a folha de salrios; contribuio a entidades fechadas de previdncia, outros benefcios assistenciais classificveis neste grupo de despesa, bem como soldo, gratificaes, adicionais e outros direitos remuneratrios, pertinentes a este grupo de despesa, previstos na estrutura remuneratria dos militares; e, ainda, despesas com o ressarcimento de pessoal requisitado, despesas com a contratao temporria para atender a necessidade de excepcional interesse pblico e despesas com contratos de terceirizao de mo de obra que se refiram substituio de servidores e empregados pblicos, em atendimento ao disposto no Art. 18, 1o, da Lei Complementar no 101, de 2000. No caso especfico das polticas sociais, merece destaque no apenas por apresentar as despesas com o funcionalismo envolvido na gesto e prestao de servios sociais, mas tambm pelas despesas com os benefcios previdencirios do servidor pblico, igualmente lanadas nesta rubrica. 2. Juros e encargos da dvida Despesas com o pagamento de juros, comisses e outros encargos de operaes de crdito internas e externas contratadas, bem como da dvida pblica mobiliria. Pode ser pouco significativa no conjunto do gasto social, mas para algumas reas e programas assume relevncia, devido aos encargos da dvida contratual contrada em operaes junto a organismos internacionais de fomento como, por exemplo, Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e Banco Mundial. 3. Outras despesas correntes Despesas com aquisio de material de consumo, pagamento de dirias, contribuies, subvenes, auxlio-alimentao, auxlio-transporte, alm de outras despesas da categoria econmica despesas correntes no classificveis nos demais grupos de natureza de despesa. um item de extrema relevncia para as polticas sociais. por meio desta rubrica que se realizam as despesas mais vultosas das polticas sociais, em um leque extremamente diversificado: benefcios do Regime Geral de Previdncia Social (RGPS); transferncias de renda condicionada (Bolsa Famlia); benefcios de prestao continuada a idosos e portadores de deficincia (BPC-Loas); a maioria dos programas e aes do Sistema nico de Sade (SUS), inclusive os recursos transferidos aos fundos de sade estaduais e municipais; pagamentos de seguro-desemprego; alm das tpicas despesas com fornecedores de servios e de materiais de consumo necessrios implementao e gesto das polticas pblicas.
(Continua)
148
(Continuao)
4. Investimentos Despesas com o planejamento e a execuo de obras inclusive com a aquisio de imveis considerados necessrios sua realizao e com a aquisio de instalaes, equipamentos e material permanente. o item fundamental para as reas de saneamento e habitao, alm de ser relevante tambm em reas como sade e educao pois demonstra se existem ou no esforos para expanso na capacidade de produo de servios. 5. Inverses financeiras Despesas com a aquisio de imveis ou bens de capital j em utilizao; aquisio de ttulos representativos do capital de empresas ou entidades de qualquer espcie, j constitudas, quando a operao no importe aumento do capital; e com a constituio ou aumento do capital de empresas. 6. Amortizao da dvida Despesas com o pagamento e/ou refinanciamento do principal e da atualizao monetria ou cambial da dvida pblica interna e externa, contratual ou mobiliria. Pode ser relevante, a depender da importncia que assumem, em cada rea, as operaes contradas junto a organismos internacionais de fomento como, por exemplo, PNUD, BID e Banco Mundial. 5 QUal FOI a tEnDnCIa DO GaStO SOCIal FEDERal EM 2009? Os trabalhos realizados na Disoc/Ipea a respeito do dimensionamento e acompanhamento do GSF so conduzidos sob a metodologia de rea de atuao. Esta metodologia permite mensurao mais precisa, tanto dos valores totais quanto nos valores destinados a cada uma das reas sociais, porque implica na classificao de cada um dos programas e aes da execuo oramentria federal. Nos dados do GSF de 2006, apurados sob a metodologia de rea de atuao, percebe-se que mais de 83% dos gastos esto concentrados nos ministrios de Previdncia, Trabalho e Emprego, Desenvolvimento Social, Sade e Educao. Nesse sentido, uma observao mais atenta sobre estes cinco ministrios j permitiria a formao de algumas expectativas acerca da trajetria do GSF em seu conjunto ainda que no possibilitasse concluso alguma em termos desagregados.5Ademais, a listagem de ministrios e secretarias especiais analisados neste texto incorpora rgos alm destes cinco ministrios, o que permite ampliar o percentual supracitado. Para melhor se aproximar a cobertura global do enfoque adotado neste captulo em relao ao GSF apurado a partir das reas de atuao necessrio, porm, um tratamento especfico para os programas e aes normalmente apropriados na rea de benefcios a servidores
5. Observe-se o exemplo do MEC em 2006: dos cerca de R$ 23,9 bilhes liquidados, apenas R$ 15,7 bilhes (65,7%) so apropriados para a rea de educao. Os demais gastos so considerados no sociais ou sociais e apropriados em outras reas, como sade, alimentao e nutrio e cultura, com destaque para a rea de benefcios a servidores principalmente previdncia do servidor pblico, a que se destinam R$ 4,5 bilhes (18,83% do oramento do MEC). Adicionalmente, R$ 3,5 bilhes executados em outros ministrios so apropriados pela metodologia na rea de educao.
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fundamentalmente, programas e aes referentes previdncia do servidor pblico, planos de assistncia mdica e salrios indiretos (como auxlios para refeio e transporte). Alm da listagem de rgos coberta at aqui, tambm existem dispndios com aes de benefcios a servidores em outros rgos: ministrios e secretarias que no so tpicos da rea social, alm dos rgos pertencentes aos poderes Legislativo e Judicirio, conforme apresentado na tabela 6.
TABELA 6
benefcios a servidores pblicos (2009) (Em R$ milhes correntes)
Contribuio Assistncia e da unio para Assistncia Pagamento servios mdicoAuxlioAuxlioo custeio do pr-escolar aos a inativos e hospitalares e transporte aos alimentao regime de dependentes de pensionistas odontolgicos a servidores aos servidores previdncia do servidores servidores servidor rgos federais Legislativo Judicirio Executivo Servidores de rgos sociais Servidores civis dos demais rgos Servidores militares Subtotal Transferncias a outros entes Transferncias ao estado de Mato grosso, a extintos territrios e extinta Via frrea do RS fundo Constitucional do Df Segurana pblica Sade Educao Subtotal gERAL
TOTAL
1.879,6 4.226,2 55.770,6 16.670,6 16.748,2 22.351,8 61.876,5
492,8 2.461,8 8.136,4 4.071,9 4.064,5 11.090,9
103,9 332,8 2.187,3 589,8 481,8 1.115,8 2.624,1
13,3 68,8 136,9 34,0 102,9 219,0
1,9 12,9 623,7 240,3 383,4 638,5
188,8 620,8 1.493,9 570,2 484,7 439,0 2.303,5
2.680,3 7.723,4 68.348,8 22.176,7 22.265,5 23.906,6 78.752,5
1.736,7 2.690,5 1.103,7 482,8 1.104,1 4.427,2 66.303,6
153,4 16,0 169,4 11.260,3
5,4 70,5 70,5 75,8 2.699,9
0,9 9,5 9,5 10,5 229,5
2,4 19,4 0,3 19,2 21,8 660,3
31,6 185,9 125,5 60,4 217,5 2.521,1
1.930,3 2.975,8 1.309,4 562,4 1.104,1 4.906,1 83.658,7
Ou seja, nos dados analisados nas sees anteriores, e que corresponderiam a 87,8% do GSF, esto contempladas apenas uma parte das despesas com benefcios sociais aos servidores pblicos cerca de R$ 22,2 bilhes, quando o total dos gastos com este tipo de despesa alcana R$ 83,7 bilhes. Acrescentem-se, tambm, outros dois fatos relevantes, quais sejam: i) o pagamento por parte da Unio de salrios e outros benefcios a servidores ativos e inativos de extintos territrios e assemelhados; e ii) as caractersticas peculiares do Distrito Federal, a que se destina o Fundo Constitucional do Distrito Federal FCDF, cuja finalidade a de prover os recursos necessrios organizao e manuteno da Polcia Civil, da Polcia Militar e do Corpo de
150
Bombeiros Militar do Distrito Federal, bem como assistncia financeira para execuo de servios pblicos de sade e educao. Do valor de R$ 7,6 bilhes transferido a este fundo, 48,7% so relativos assistncia financeira para realizao de servios pblicos de sade e educao (R$ 3,7 bilhes). Aps estas ressalvas, pode-se finalmente concluir a tarefa proposta para a seo 4, que estimar um valor global e preliminar para o gasto social federal de 2009. Combinando-se as informaes apresentadas na tabela 1, sobre a execuo oramentria dos rgos selecionados como tpicos da rea social, com as informaes sobre as despesas com programas e aes de benefcios a servidores, da tabela 6, chega-se ao quadro 1.6
QuADRO 1
Gasto social federal estimativa (2009) (Em R$ milhes)
rgos pblicos federais da rea social Benefcios a servidores - demais rgos Transferncias a inativos e pensionistas e demais benefcios a servidores de outros entes fundo Constitucional do Distrito federal - inativos e pensionistas e demais benef. a servidores gasto social federal - estimativa
fonte: Siafi/STN. Elaborao Disoc/Ipea
442.371.699.004 56.575.798.916 1.930.305.934 2.975.836.857 503.853.640.711
TABELA 7
Anos
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Gasto social federal 1995 a 2006 e 2007 a 2009 gSf (R$ milhes correntes)
79.324 92.705 108.073 119.975 129.506 148.088 169.214 190.892 220.161 256.292 296.752 340.011 390.630 432.863 503.854
PIB
705.641 843.966 939.147 979.276 1.065.000 1.179.482 1.302.136 1.477.822 1.699.948 1.941.498 2.147.239 2.369.484 2.661.344 3.004.881 3.143.015
gSf/PIB (%)
11,24 10,98 11,51 12,25 12,16 12,56 13,00 12,92 12,95 13,20 13,82 14,35 14,68 14,41 16,03
gSf (R$ milhes de 2009, corrigidos pelo IPCA mdio)

206.109 208.089 226.871 244.056 251.237 268.382 287.035 298.578 300.187 327.821 355.171 390.604 432.990 454.021 503.854
fonte: Siafi/STN. Elaborao Disoc/Ipea. Obs.: 1. Os dados do gSf para 1995 a 2006 foram apurados pela metodologia de rea de atuao. 2. Os dados do gSf para 2007 a 2009 foram estimados.
6. Os R$ 56,6 bilhes apresentados como o volume despendido com benefcios a servidores nos rgos pblicos federais que no foram considerados sociais correspondem ao total das despesas com programas/aes de benefcios a servidores R$ 78,8 bilhes , menos os gastos com benefcios a servidores nos rgos sociais R$ 22,2 bilhes (tabela 6). Isto porque, logicamente, estes ltimos j esto includos nos gastos totais dos rgos pblicos federais sociais, no montante de R$ 442 bilhes (quadro 1).
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Gasto social federal 1995 a 2006 e 2007 a 2009 (Valores corrigidos pelo IPCA mdio para 2009) (Em R$ bilhes)
gRfICO 1
fonte: Siafi/STN. Elaborao Disoc/Ipea. Obs.: 1. Os dados do gSf para 1995 a 2006 foram apurados pela metodologia de rea de atuao. 2. Os dados do gSf para 2007 a 2009 foram estimados.
A comparao desta estimativa com a trajetria do GSF dos anos anteriores apresenta-se surpreendente em alguns aspectos. Primeiro, pela fora do seu crescimento: rompeu a barreira dos 16% do PIB, acrescentando 1,6 pontos percentuais (p.p.) em apenas um ano desempenho bastante atpico, comparvel apenas ao ocorrido entre 1996 e 1997, quando o GSF subiu 1,5 p.p. do PIB. Em segundo lugar, este movimento retoma uma trajetria de crescimento acelerado que parecia ter-se interrompido em 2008 quando o acelerado crescimento econmico dos trs primeiros trimestres acomodou o aumento dos gastos sociais, o qual, embora superior inflao, no foi suficiente para expandir sua respectiva participao no PIB. Por fim, e certamente mais importante: desde que se iniciou o acompanhamento especfico dos gastos sociais no mbito do Ipea (IPEA, 2003, p. 31-34) , a primeira vez que o GSF assume um comportamento indubitavelmente anticclico (grfico 2).
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variao anual real do gasto social federal e do PIb (Em %)
gRfICO 2
fonte: Siafi/STN; SCN/IBgE; Ipeadata. Elaborao: Disoc/Ipea.
O que o grfico 2 permite observar que, nos anos anteriores, o crescimento real do GSF apresentava-se com uma tendncia claramente pr-cclica: crescia em contextos de crescimento econmico, desacelerando firmemente quando a conjuntura econmica geral tornava-se desfavorvel e reduziam-se as taxas de crescimento do PIB conforme j apontado em Castro et al. (2008). justamente devido a este comportamento pr-cclico que Chaves e Ribeiro (2009, p. 566) demonstravam preocupao com os rumos que tomaria a trajetria do GSF no contexto da crise econmica desencadeada ao final de 2008:
Logicamente que seria prematuro associar a desacelerao do crescimento do GSF com o desembarque da crise no pas (...). Mas o equacionamento rpido da crise, seguido pela recuperao e retomada do crescimento, constitui um fator importante para a manuteno de uma trajetria positiva do GSF.
Nesse sentido, o comportamento indito do GSF em 2009 uma surpresa, mas certamente positiva: afinal, justamente em uma poca de crise que mais se necessita das transferncias, bens e servios sociais, constituindo ento uma boa notcia que, finalmente, o GSF tenha assumido neste momento um comportamento anticclico. Por sua vez, ainda que inesperada em relao aos dados calculados para 2008, no se pode dizer que tal trajetria seja totalmente imprevista, quando se observam as medidas tomadas pelo governo federal no primeiro semestre de 2009 (BARBOSA e SOUZA, 2010), no bojo da reao recesso que se instalava. Boa parte dessas medidas atuou no mbito das polticas sociais (IPEA, 2010). A manuteno da poltica de valorizao real do salrio mnimo impactou diretamente no valor de quase dois teros dos benefcios do Regime Geral da Previdncia Social (RGPS) e na totalidade dos Benefcios de
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Prestao Continuada da Assistncia Social (BPC-Loas). Estimativas calculadas pela Disoc/IPEA a pedido do Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social (CDES), no incio de 2009, apontaram que cerca de 18,3 milhes de famlias receberiam aumento dos seus benefcios devido ao salrio mnimo: 7,1 milhes na previdncia urbana; 7,8 milhes na previdncia rural; e 3,4 milhes no BPC-Loas (CONSELHO DE DESENVOLVIMENTO ECONMICO E SOCIAL CDES , 2009). No valor de 1 salrio mnimo tambm est grande parte das parcelas pagas pelo segurodesemprego, sendo portanto tambm impactadas pelo aumento real determinado. Alm disso, no caso do seguro-desemprego, foi tambm autorizada a emisso de duas parcelas extras aos trabalhadores demitidos em determinados setores da economia 105 mil trabalhadores receberam parcelas extras em junho de 2009. E, to ou mais importante que as parcelas extras, so as parcelas normais que foram pagas aos trabalhadores formais que perderam o emprego na virada de 2008 pra 2009. O nmero de parcelas pagas cresceu 18% no primeiro trimestre de 2009, e 27% no segundo trimestre. O fato de que a crise interrompeu um perodo de crescimento econmico com gerao de empregos formais deve ser lembrado: aps um processo de aumento na formalizao dos postos de trabalho, um percentual maior de trabalhadores encontrava-se protegido pelo direito ao seguro-desemprego. Tambm no contexto de reao crise, foi lanada uma nova poltica habitacional. Foi autorizada a destinao de recursos importantes para investimento no setor habitacional e em mecanismos mais flexveis de financiamento e aquisio de moradias. O programa Minha Casa Minha Vida (Medida Provisria MP no 459, convertida na Lei no 11.977, de julho de 2009) estabeleceu a possibilidade de a Unio transferir, nos prximos anos, recursos considerveis ao Fundo de Arrendamento Residencial e ao Fundo de Desenvolvimento Social respectivamente R$ 14 bilhes e R$ 500 milhes, conforme o Artigo 18 da referida lei; e tambm conceder subvenes econmicas aos beneficirios dos projetos de interesse social em reas urbanas e rurais em um valor global de R$ 3 bilhes, conforme artigos 19 e 20. Por fim, mas no menos importante, o Programa Bolsa Famlia (PBF) tambm foi ampliado ao longo de 2009, como parte da reao crise econmica internacional. Os limites de renda para elegibilidade ao programa foram reajustados duas vezes, em abril e em julho; foram atualizadas metodologicamente as estimativas sobre o pblico-alvo do PBF e sua respectiva distribuio territorial. Em conjunto, estes ajustes permitiram ampliar o pblico beneficirio do PBF de 11,1 milhes para 12,4 milhes de famlias no decorrer de 2009. Adicionalmente, o valor dos benefcios foi reajustado, com ganho real, pois o ndice concedido superou a inflao acumulada desde o ltimo reajuste (IPEA, 2010). Essas medidas tiveram impactos importantes no patamar dos gastos sociais, tanto em termos absolutos quanto relativos (ver anexo). Os gastos do Ministrio da Previdncia Social aumentaram, em termos nominais, quase R$ 27 bilhes dos quais R$ 23 bilhes no programa Previdncia Social Bsica, que paga os benefcios do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS). Depois de descontada a inflao do ndice de Preos ao Consumidor Amplaido
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(IPCA), o crescimento em termos reais de todo o Ministrio foi de R$ 16,8 bilhes, ou 7,6% de aumento em relao ao gasto de 2008. No Ministrio do Trabalho e Emprego, a expanso, que j estava em curso, do nmero de beneficirios do seguro-desemprego e de outras aes tpicas de sistema pblico de emprego, foi acelerada pela crise, exigindo uma elevao de 13,7% nos gastos do ministrio, j descontada a inflao. A maior parte deste movimento concentrou-se no principal programa do MTE, Integrao das Polticas Pblicas de Emprego, Trabalho e Renda, que expandiu seus gastos em 23,0%, em termos reais, fundamentalmente devido ao crescimento nos pagamentos do seguro-desemprego e do abono salarial. No Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome, o crescimento real foi de cerca de 10,2%. Os ajustes realizados no Programa Bolsa Famlia transferncia de renda com condicionalidades , que permitiram incorporar ao programa mais de 1,3 milho de novas famlias, expandiu os recursos aplicados no programa em cerca de 6,1%, em termos reais. Por seu turno, no programa Proteo Social Bsica, o crescimento real foi ainda maior 13,0 % refletindo a elevao nos recursos destinados ao Benefcio de Prestao Continuada (BPC-Loas) frente ao aumento do salrio mnimo. Mas nem todos os vetores de crescimento dos gastos sociais podem ser diretamente relacionados com a reao crise. Outras estratgias que j estavam em andamento parecem ter adquirido mais musculatura em 2009, ao menos em termos de volume de recursos mobilizados. O Ministrio da Sade expandiu seus gastos em 2009, em termos reais, em 10,8%, com destaque para os programas de Assistncia Hospitalar e Ambulatorial Especializada crescimento real de 8,8%, resultado do aumento nos recursos transferidos a estados e municpios para a manuteno dos servios de mdia e alta complexidade; Assistncia Farmacutica e Insumos Estratgicos expanso de 19,8%; e Vigilncia, Preveno e Controle de Agravos acrscimo de 42,0 %. No caso destes dois ltimos programas, o crescimento dos gastos reflete, principalmente, a mobilizao emergencial de recursos em torno do combate gripe H1N1, que envolveu reforos na rea de vigilncia, compras de medicamentos, e encomendas de vacinas para o ano seguinte. A nota dissonante foi o programa Ateno Bsica em Sade, que cresceu apenas 3,8% em termos reais. O Ministrio da Educao percorreu uma trajetria impressionante de crescimento nas suas despesas: 20,7%, j descontada a inflao. Destaque para os programas Brasil Escolarizado crescimento real de 31,7%; Desenvolvimento da Educao Profissional e Tecnolgica aumento de 32,3%; Brasil Universitrio acrscimo de 20,3%; e Qualidade na Escola incremento de 19,6%. A lista de aes a justificar este movimento vasta, incluindo, entre outras iniciativas: a complementao da Unio ao Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao (FUNDEB) cresceu consideravelmente; o valor per capita repassado s prefeituras para a compra da merenda escolar
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foi reajustado; dezenas de universidades e escolas tcnicas federais esto em processo de reformas e/ou expanso; apenas nos anos de 2007 e 2008, mais de 20 mil novos profissionais principalmente docentes foram contratados. O espao fiscal conquistado pela rea, quando logrou alterar as regras da Desvinculao de Recursos da Unio (DRU) de modo a preservaremse os recursos da educao, j est sendo rapidamente utilizado ainda que seus efeitos mais concretos s tenham impacto a partir dos oramentos de 2010 e 2011.7 Outro vetor importante na explicao do crescimento dos gastos sociais a poltica de recursos humanos vigente no governo federal. Milhares de novos servidores pblicos foram contratados nos ltimos anos,8 por meio de concurso, seja para reposio dos postos de trabalho deixados abertos por aposentadorias, seja para cumprimento de acordo judicial firmado entre governo federal, Ministrio Pblico do Trabalho e Tribunal de Contas da Unio (TCU) com o objetivo de substituir os postos terceirizados irregularmente (SEGES, 2009). Os recmconcursados apresentam maior escolaridade, aumentando a parcela de servidores com nvel superior completo. Adicionalmente, vrias carreiras do servio pblico foram reestruturadas, com recomposies importantes no valor dos salrios. Esse movimento tem impacto nos gastos sociais de duas formas. Primeiro, quando a recomposio salarial e as contrataes de novos servidores ocorrem no mbito de ministrios responsveis por polticas sociais neste caso, destaquem-se as trajetrias recentes do MEC e da Previdncia, por exemplo , o que eleva os gastos com pessoal das respectivas reas sociais. Secundariamente, ainda que no se incluam no gasto social os salrios nos ministrios tidos como no sociais, incluem-se os benefcios previdencirios gerados nestes ministrios que, alm de um crescimento vegetativo devido ao amadurecimento dos servidores e consequente concesso de novas aposentadorias, tambm so impactados em boa medida pelos ganhos salariais oriundos da reestruturao das suas respectivas carreiras de origem. Este segundo movimento eleva os recursos destinados rea benefcios ao servidor pblico federal (tabela 6). Os valores encontrados para 2009 apresentam um crescimento real de 8% nesta rea, em relao a 2008, concentrado no incremento dos gastos com benefcios previdencirios a servidores pblicos e pensionistas destacando-se o aumento real de 9% nas despesas com inativos e pensionistas do Poder Executivo. 6 COnSIDERaES FInaIS No esforo de atualizar as informaes disponveis sobre a execuo oramentria dos principais rgos federais executores de polticas sociais, este trabalho trouxe discusso um fato importante. Em um ano em que a recesso instalou-se no pas, em um contexto de uma abrangente crise econmica internacional, os gastos sociais federais retomaram a acelerada trajetria de crescimento dos ltimos anos que parecia ter-se acomodado em 2008.
7. fim da DRu s ter efeito prtico no oramento da Educao em 2010, Valor Econmico, edio de 5 de novembro de 2009. 8. Dados da Secretaria de gesto do Ministrio do Planejamento (Seges) apontam que de janeiro de 2003 a julho de 2009 o corpo de servidores pblicos federais cresceu em 57 mil trabalhadores. Destes, cerca de 29 mil na rea de educao, sendo 14 mil docentes; 9,5 mil servidores no INSS, sendo 3 mil peritos mdicos; e outros 3,6 mil servidores na Polcia federal.
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Esse comportamento anticclico dos gastos sociais no tinha acontecido em outros perodos recentes de desacelerao econmica, como nos anos de 1999 e 2003 ao contrrio, nestes momentos a reao dos gastos sociais foi pro-cclica, ou seja, eles desaceleraram junto com o conjunto da atividade econmica. Este comportamento indito merece ser amplamente analisado daqui em diante, no mnimo por duas fortes razes. Primeiro, justamente nos momentos de recesso que as polticas sociais se tornam ainda mais necessrias, para aliviarem os impactos da crise sobre os estratos mais carentes da populao no apenas por meio de transferncias de renda, no campo da previdncia, assistncia social e seguro-desemprego, mas tambm no que diz respeito proviso pblica de bens e servios essenciais, como sade e educao. A reao adequada das polticas sociais frente crise , nesse sentido, fundamental para evitarem-se retrocessos no combate pobreza e s desigualdades em seus diversos nveis; enfim, evitar recuos no processo mais amplo de desenvolvimento social e econmico. Em segundo lugar, importante levar em considerao que as polticas sociais no apenas impediram perdas mais significativas durante a crise econmica, mas, alm disso, foram instrumentos importantes e ativos no combate direto crise e na recuperao da dinmica econmica, na medida em que contriburam para preservar os nveis de consumo, gerao de emprego, crdito e investimento. No conjunto das polticas pblicas postas em movimento para se estimular a recuperao da dinmica econmica, as polticas sociais cumpriram papel relevante, ao lado de outras polticas de mbito monetrio, tributrio etc. Isto posto, este trabalho permitiu apontar alguns dos principais vetores explicativos do crescimento acelerado e anticclico dos gastos sociais federais no ano de 2009: 1) algumas polticas pblicas foram fortalecidas ou ampliadas no bojo dos estmulos superao da crise. Destaquem-se a as parcelas extras do seguro-desemprego, os reajustes expansionistas no Programa Bolsa Famlia, a criao do programa Minha Casa Minha Vida; 2) em outros casos, o mrito da poltica pblica em relao recuperao macroeconmica no foi a expanso, mas a manuteno dos compromissos vigentes. O reajuste real do salrio mnimo, que poderia ter sido recalibrado ou adiado, foi ativamente sustentado, o que teve efeitos importantes no mercado de trabalho e nas polticas pblicas de previdncia, assistncia social (BPC) e seguro-desemprego, elevando o poder aquisitivo dos beneficirios, e implicando no crescimento dos recursos destinados a estes programas e aes; 3) em outras reas, no entanto, o forte crescimento dos gastos no esteve diretamente relacionado com a crise econmica, mas com o amadurecimento de polticas j em curso. Este caso da rea de sade, que continua sua trajetria de fortalecimento do SUS, principalmente por meio de transferncias a estados e municpios para procedimentos de ateno bsica, e de mdia e alta complexidade; e da rea de educao, na qual a preocupao com a expanso e a melhoria da qualidade em todos
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os nveis e modalidades de ensino infantil, fundamental, mdio, profissionalizante, superior tem exigido gastos significativos e considervel esforo de gesto em diversos programas e aes; 4) outra poltica pblica de cunho mais geral que exigiu elevao nos gastos sociais foi a recomposio dos quadros de funcionrios pblicos e a reestruturao de diversas carreiras na esfera federal. Alm de ampliar as despesas com pessoal ativo nos rgos tpicos sociais, esta poltica implica em aumento das remuneraes dos inativos e pensionistas em diversos rgos sociais ou no dos trs poderes, o que implica em aumento dos gastos sociais devido ampliao dos recursos destinados previdncia do servidor pblico; 5) importante lembrar tambm que, apesar do crescimento dos gastos do Ministrio da Previdncia ter sido menos veloz, em 2009, do que o dos recursos destinados s pastas da Sade, Educao, Trabalho e Cidades, o primeiro respondeu, isoladamente, por cerca de 38% do acrscimo no gasto social federal neste ano; e 6) por fim, necessrio lembrar que ao menos uma pequena parcela do crescimento do gasto social federal medido em relao ao PIB de 14,4% em 2008 para 16,0% em 2009 pode ser atribudo a um efeito composio: os gastos sociais (numerador) continuaram crescendo, enquanto o PIB (denominador) permaneceu o mesmo. Entretanto, quando se observam as taxas de crescimento das despesas em diversas reas sociais, aps a devida correo pelo IPCA, v-se que elas foram bastante superiores inflao o que nos permite afirmar com segurana que houve, de fato, um forte crescimento real do gasto social federal em 2009. REFERnCIaS BARBOSA, N.; SOUZA, J. A. P. A inflexo do Governo Lula: poltica econmica, crescimento e distribuio de renda. In: GARCIA, M. A.; SADER, E. (Orgs.). Brasil, entre o passado e o futuro. So Paulo: Fundao Perseu Abramo/Boitempo , 2010. CASTRO, J. A.; MORAES NETO, M. B.; SADECK, F.; DUARTE, B. C.; SIMES, H. Anlise da evoluo e dinmica do gasto social federal: 1995/2001. Braslia: Ipea, 2003. (Texto para Discusso n. 988.). CASTRO, J.; RIBEIRO, J. A. C.; CHAVES, J. V. Gasto social: consideraes metodolgicas sobre a mensurao e anlise. In: FAGNANI, E.; POCHMANN, M. Mercado de trabalho, relaes sindicais, pobreza e ajuste fiscal. So Paulo: LTR, 2007. CASTRO, J.; RIBEIRO, J.; CHAVES, J.; DUARTE, B.; SIMES, H. Gasto social e poltica macroeconmica: trajetrias e tenses no perodo 1995-2005. Braslia: Ipea, 2008. (Texto para Discusso n. 1324). CHAVES, J. V.; RIBEIRO, J. A. C. Gasto Social Federal: execuo oramentria dos rgos sociais federais em 2008 e primeiras impresses. In: Ipea - Brasil em desenvolvi-
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mento : Estado, planejamento e polticas pblicas. Braslia: Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada, 2009. CONSELHO DE DESENVOLVIMENTO ECONMICO E SOCIAL (CDES). Rede de Proteo Social Brasileira: promovendo equidade e desenvolvimento. Subsdios para o debate durante a 30a Reunio do Pleno do CDES. Observatrio da Equidade CDES, Braslia, 2009. FERNANDES, M. A. et al. Dimensionamento e acompanhamento do gasto social federal, 1994-1996. Braslia: Ipea, 1998. (Textos para Discusso n. 547). INSTITUTO DE PESQUISA ECONMICA APLICADA (IPEA). Texto para Discusso n. 1000 - Edio Especial. Braslia, 2003. INSTITUTO DE PESQUISA ECONMICA APLICADA (IPEA). Polticas sociais: acompanhamento e anlise. No prelo, n. 18, Braslia, 2010. SECRETARIA DE GESTO (SEGES). Comunicado SEGES. Vrios nmeros. Braslia: Seges/MPO, 2009 e 2010. bIblIOGRaFIa COMPlEMEntaR CASTRO, J.; CARDOSO JR, J. C. Polticas sociais no Brasil: evoluo do gasto social federal no perodo 1995/2002. In: Questo Social e Polticas Sociais no Brasil contemporneo. Braslia: Ipea, 2005. CHAVES, J. V.; RIBEIRO, J. A. C. Gasto social federal: execuo oramentria dos rgos sociais federais em 2007 e primeiras impresses. Braslia: Ipea, 2008. Disponvel em: <http:// www.ipea.gov.br/082/08201010.jsp?ttCD_CHAVE=2921>.
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anEXO Gasto dos rgos pblicos federais da rea social: principais programas (2009 e 2008)
TABELA A.1
2008 (R$ nominais) (a) MINISTRIO DA SADE Assistncia Ambulatorial e hospitalar Especializada Ateno Bsica em Sade Apoio Administrativo Assistncia farmacutica e Insumos Estratgicos Previdncia de Inativos e Pensionistas da unio Vigilncia, Preveno e Controle de Doenas e Agravos gesto da Poltica de Sade Servios urbanos de gua e Esgoto Proteo e Promoo dos Povos Indgenas Regulao e fiscalizao da Sade Suplementar Cincia, Tecnologia e Inovao no Complexo da Sade Saneamento Rural Vigilncia e Preveno de Riscos Decorrentes da Produo e do Consumo de Bens e Servios Segurana Transfusional e Qualidade do Sangue e hemoderivados Aperfeioamento do Trabalho e da Educao na Sade Outros programas MINISTRIO DA EDuCAO Brasil Escolarizado Desenvolvimento da Educao Profissional e Tecnolgica Brasil universitrio Brasil Alfabetizado e Educao de Jovens e Adultos Desenvolvimento do Ensino da Ps-graduao e da Pesquisa Cientfica Qualidade na Escola Previdncia de Inativos e Pensionistas da unio Apoio Administrativo Estatsticas e Avaliaes Educacionais Nacional de Incluso de Jovens - ProJovem Outros programas MINISTRIO DO TRABALhO E EMPREgO Integrao das Polticas Pblicas de Emprego, Trabalho e Renda 54.111.743.028 25.318.661.789 8.409.835.849 6.035.388.769 4.415.779.502 3.779.012.169 2.421.752.177 398.867.008 876.652.776 331.596.767 154.842.265 387.453.908 302.761.642 266.048.725 271.567.082 325.553.891 415.968.709 33.014.085.001 7.463.822.998 2.025.396.448 13.561.139.400 290.456.790 1.038.369.850 1.334.804.335 5.440.264.761 800.420.187 258.071.646 53.737.826 747.600.760 35.360.265.183 20.532.242.927 2008 (R$ corrigidos IPCA mdio de 2009) (b) 56.756.725.027 26.556.237.977 8.820.908.625 6.330.398.572 4.631.622.804 3.963.730.284 2.540.127.423 418.363.627 919.503.564 347.805.217 162.410.955 406.392.655 317.560.631 279.053.187 284.841.281 341.466.965 436.301.259 34.627.813.476 7.828.654.666 2.124.397.826 14.224.007.894 304.654.318 1.089.125.368 1.400.049.571 5.706.184.903 839.544.726 270.686.188 56.364.531 784.143.485 37.088.674.945 0 21.535.858.961 26.493.943.950 23,0% 2009 (c ) Var. real 2009/2008 (c/b) 10,8% 8,8% 3,8% 10,8% 19,8% 15,5% 42,0% 22,2% -16,4% 7,1% 0,6% -11,6% 5,6% 4,5% 19,1% 4,6%
62.908.268.469 28.896.562.728 9.160.462.299 7.014.757.745 5.548.870.357 4.579.570.109 3.606.880.047 511.412.533 768.717.912 372.345.222 163.461.470 359.316.658 335.199.999 291.568.977 339.319.042 357.009.661 602.813.710 41.798.912.407 10.308.509.144 2.809.992.894 17.104.950.419 290.519.076 1.285.845.204 1.674.233.641 6.160.902.015 1.136.376.236 326.494.207 65.854.972 635.234.599 42.186.456.015
20,7% 31,7% 32,3% 20,3% -4,6% 18,1% 19,6% 8,0% 35,4% 20,6% 16,8%
13,7%
(Continua)
160
(Continuao)
2008 (R$ nominais) (a) Previdncia de Inativos e Pensionistas da unio Apoio Administrativo Operaes Especiais: financiamentos com Retorno Nacional de Incluso de Jovens - ProJovem Outros programas MINISTRIO DO DESENVOLVIMENTO SOCIAL E COMBATE fOME Transferncia de Renda com Condicionalidades - Bolsa famlia Proteo Social Bsica Proteo Social Especial Nacional de Incluso de Jovens - ProJovem Erradicao do Trabalho Infantil Apoio Administrativo Acesso Alimentao Outros programas MINISTRIO DA PREVIDNCIA SOCIAL Previdncia Social Bsica Previdncia de Inativos e Pensionistas da unio Apoio Administrativo Operaes Especiais: Cumprimento de Sentenas Judiciais Qualidade dos Servios Previdencirios Indenizaes e Penses Especiais de Responsabilidade da unio Outros programas MINISTRIO DO DESENVOLVIMENTO AgRRIO Assentamentos para Trabalhadores Rurais Desenvolvimento Sustentvel de Projetos de Assentamento Apoio Administrativo Previdncia de Inativos e Pensionistas da unio Agricultura familiar - PRONAf Desenvolvimento Sustentvel de Territrios Rurais gerenciamento da Estrutura fundiria e Destinao de Terras Pblicas Assistncia Tcnica e Extenso Rural na Agricultura familiar Outros programas MINISTRIO DA CuLTuRA Brasil, Som e Imagem 887.318.269 973.794.972 9.514.622.864 184.055.147 3.268.231.004 28.845.235.911 11.062.540.487 16.275.830.952 188.312.233 149.696.137 241.562.377 98.800.057 683.611.750 144.881.918 211.032.856.658 197.120.957.755 3.911.141.721 3.025.116.115 5.720.444.348 245.437.175 936.973.872 72.785.672 3.380.697.003 787.797.819 484.340.561 560.033.823 277.654.370 219.455.863 252.804.573 95.386.869 331.308.553 371.914.572 982.554.164 135.985.727
2008 (R$ corrigidos IPCA mdio de 2009) (b) 930.690.386 1.021.394.070 9.979.697.630 193.051.763 3.427.982.135 30.255.191.042 11.603.277.466 17.071.393.569 197.516.935 157.013.284 253.369.946 103.629.404 717.026.692 151.963.746 221.348.142.691 206.756.230.170 4.102.318.328 3.172.983.791 6.000.059.668 257.434.144 982.773.155 76.343.436 3.545.945.473 826.305.376 508.015.128 587.408.276 291.226.116 230.182.866 265.161.661 100.049.379 347.502.915 390.093.756 1.030.581.412 142.632.709
2009 (c ) 1.019.587.510 1.108.737.569 9.626.125.091 318.474.639 3.619.587.256 33.335.626.046 12.305.410.363 19.290.626.367 172.510.473 252.823.900 284.034.500 123.241.631 735.646.199 171.332.613 238.142.110.497 220.989.886.867 4.498.358.519 3.750.527.089 7.172.520.993 592.313.279 1.061.877.356 76.626.394 3.774.164.112 789.396.640 460.897.291 635.880.159 313.684.755 264.606.076 381.461.650 106.768.504 389.290.211 432.178.826 1.222.185.504 205.893.530
Var. real 2009/2008 (c/b) 9,6% 8,6% -3,5% 65,0%
10,2% 6,1% 13,0% -12,7% 61,0% 12,1% 18,9% 2,6%
7,6% 6,9% 9,7% 18,2% 19,5% 130,1% 8,0%
6,4% -4,5% -9,3% 8,3% 7,7% 15,0% 43,9% 6,7% 12,0%
18,6% 44,4%
(Continua)
161
(Continuao)
2008 (R$ nominais) (a) Apoio Administrativo Cultura Viva - Arte, Educao e Cidadania Engenho das Artes Outros programas MINISTRIO DAS CIDADES Servios urbanos de gua e Esgoto Operaes Especiais: Outros Encargos Especiais urbanizao, Regularizao fundiria e Integrao de Assentamentos Precrios Descentralizao dos Sistemas de Transporte ferrovirio urbano de Passageiros habitao de Interesse Social gesto da Poltica de Desenvolvimento urbano Segurana e Educao de Trnsito: Direito e Responsabilidade de Todos Drenagem urbana e Controle de Eroso Martima e fluvial Outros programas fuNDO NACIONAL PARA A CRIANA E O ADOLESCENTE SECRETARIA ESPECIAL DE POLTICAS DE PROMOO DE IguALDADE RACIAL SECRETARIA ESPECIAL DE POLTICAS PARA AS MuLhERES SECRETARIA ESPECIAL DOS DIREITOS huMANOS ARQuIVO NACIONAL MINISTRIO DA fAzENDA (Operaes Oficiais de Crdito) Desenvolvimento Sustentvel de Projetos de Assentamento Agricultura familiar - PRONAf Brasil universitrio Crdito fundirio Outros programas tOtal GERal fonte: Siafi/STN. Elaborao: Disoc/Ipea. 14.170.284.415 1.309.114.896 1.125.726.830 11.169.059.300 311.598.389 254.785.000 388.032.305.317 2.243.166.141 835.474.780 465.629.849 1.659.075.405 122.974.759 84.631.087 529.348.234 30.690.844 24.524.761 55.900.616 132.138.128 238.527.611 119.713.542 89.278.871 399.048.413 6.891.329.605 951.029.350
2008 (R$ corrigidos IPCA mdio 2009) (b) 250.186.841 125.565.140 93.642.822 418.553.899 7.228.177.796 997.515.665 2.352.812.102 876.312.787 488.389.836 1.740.171.011 128.985.765 88.767.855 555.222.776 32.191.012 25.723.531 58.633.038 138.597.040 14.862.927.917 1.373.104.432 1.180.752.357 11.715.002.919 326.829.318 267.238.891 406.999.324.401
2009 (c ) 277.607.139 119.547.737 208.843.964 410.293.134 13.895.212.309 1.418.004.363 5.250.000.000 3.060.702.290 1.021.774.026 355.020.734 1.512.607.847 428.417.807 493.830.017 354.855.225 40.228.568 26.287.376 73.770.422 163.168.655 55.643.170 4.749.665.452 1.223.370.290 1.681.174.708 1.387.026.106 447.260.000 10.834.348 442.371.798.857
var. real 2009/2008 (c/b) 11,0% -4,8% 123,0%
92,2% 42,2%
30,1% 16,6% -27,3% -13,1% 232,1% 456,3%
25,0% 2,2% 25,8% 17,7% #DIV/0! -68,0% -10,9% 42,4% -88,2% 36,8%
8,7%
162
CAPTuLO 6
COnSIDERaES SObRE a EvOlUO Da taXa DE CMbIO nO bRaSIl nO PERODO 1995-2009: O DESalInhaMEntO CaMbIal
1 aPRESEntaO A taxa de cmbio nominal real-dlar apreciou-se fortemente ao longo de 2009, retornando a um patamar similar quele vigente no perodo anterior quebra do banco de investimentos norte-americano Lehman Brothers. A desconfiana em torno da solvncia do sistema bancrio mundial, agravada pela quebra desta instituio, aumentou a restrio de liquidez no mercado financeiro internacional. A chegada da crise ao Brasil, que at aquele momento no havia sido afetado significativamente pela crise subprime nos Estados Unidos (EUA), teve reflexos sobre o mercado cambial ao afetar negativamente as exportaes devido reduo dos preos internacionais de commodities e contrao do volume de comrcio internacional e, principalmente, por provocar grande sada de capital via fluxos financeiros.1 Estes movimentos foram responsveis pela apreciao da taxa de cmbio nominal, que em dezembro de 2008 teve mdia de 2,39 (R$/US$), frente a 1,61 (R$/US$) em agosto do mesmo ano. Com a melhora da conjuntura internacional e dos indicadores de desempenho macroeconmico da economia brasileira apresentados no primeiro semestre de 2009, houve entrada de grande volume de recursos financeiros no pas, o que, mesmo sem a recuperao do comrcio internacional, provocou o retorno da tendncia apreciao do real. Entre janeiro e outubro de 2009 o real valorizou-se aproximadamente 30%, ensejando questionamentos se este movimento poderia gerar uma bolha no mercado cambial brasileiro. Com o intuito de frear este movimento, o governo estabeleceu em 19 de outubro a cobrana do Imposto sobre Operaes Financeiras (IOF) alquota de 2% sobre a entrada de capitais de no residentes dirigidos aplicao em ttulos de renda fixa e varivel. Esta poltica e o eventual aumento da averso ao risco, derivado de instabilidades em algumas economias na zona do euro, so aspectos que podem ajudar a conter um novo processo de valorizao do real no curto prazo. Em linhas gerais, o pargrafo anterior reflete duas caractersticas do regime cambial brasileiro implementado desde o final dos anos 1990: i) a existncia de uma persistente tendncia apreciao das taxas de cmbio nominal e real; e ii) uma enorme volatilidade cambial. A tendncia de apreciao cambial observada desde meados de 2004 (grfico 1), tendo sido interrompida somente a partir de setembro de 2008 com o agravamento da crise financeira internacional. Entretanto, passado o violento choque externo inicial, o cmbio voltou a apreciar-se a partir de janeiro de 2009. A apreciao da moeda brasileira, sobretudo em termos reais, tem
1. Para mais detalhes sobre os impactos da crise no Brasil e as medidas adotadas pelo governo brasileiro para enfrent-la, ver o primeiro captulo deste livro.
sido extraordinria, no apenas em sua prpria srie histrica, mas tambm se comparada com outros pases. Em comparao com um grupo de pases selecionados, inferior apenas da frica do Sul (grfico 2). Alm disso, como deixa claro o grfico 3, no perodo 1999-2009 a taxa de cmbio brasileira foi a mais voltil em um amplo conjunto de pases selecionados.
gRfICO 1
Evoluo da taxa de cmbio nominal e do ndice da taxa de cmbio real efetiva no brasil (1995-2009)
gRfICO 2
variao percentual acumulada da taxa de cmbio real efetiva (out./2008 a dez./2009) dez maiores e dez menores variaes
fonte: Bank for International Settlements (BIS). Elaborao dos autores.
164
Consideraes sobre a Evoluo da Taxa de Cmbio no Brasil no Perodo 1995-2009: o desalinhamento cambial
volatilidade (coeficiente de variao) da taxa de cmbio real efetiva de pases selecionados mdia (1999-2009)
gRfICO 3
fonte: BIS. Elaborao dos autores.
Ante o exposto, percebe-se por que no atual cenrio econmico brasileiro o nvel da taxa de cmbio e sua alta volatilidade tornaram-se um dos pontos principais em debate, o que tem levado economistas, empresrios, tcnicos do governo e mesmo a mdia a refletirem sobre a atual poltica cambial e seus efeitos sobre a economia nacional. Neste sentido este captulo tem como objetivos: i) identificar perodos de apreciao ou depreciao da taxa de cmbio real efetiva (TCRE); e ii) apresentar as possveis causas e consequncias do desalinhamento cambial. Para tanto, estimou-se uma trajetria de equilbrio de longo prazo para a TCRE, desenvolvida por meio de um modelo de cointegrao no linear. Na prxima seo apresenta-se uma breve discusso sobre alguns conceitos e procedimentos para se estimar uma taxa de cmbio real de equilbrio, justificando-se o uso da metodologia empregada na seo para se estimar esta varivel. Alguns dos determinantes da trajetria recente de apreciao do real so apresentados na terceira seo. Na seo subsequente so discutidos os impactos do desalinhamento cambial sobre comrcio e crescimento e procura-se explicitar os custos fiscais da poltica de acumulao de reservas. Por fim, so apresentadas algumas consideraes finais. 2 taXa DE CMbIO REal DE EQUIlbRIO E DESalInhaMEntO CaMbIal na ECOnOMIa bRaSIlEIRa: 1995-2009 2.1 Dimenses tericas A taxa de cmbio real (TCR) um dos preos relativos mais importantes em economia, principalmente pelo fato de sua trajetria afetar significativamente o processo de alocao de recursos da economia, na medida em que influencia a rentabilidade relativa entre atividades
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comercializveis e no comercializveis. Por isso, o estudo da dinmica desta varivel, assim como dos impactos de seu desalinhamento em relao a uma taxa de referncia de equilbrio ou sustentvel tem sido objeto de diversos estudos. Como destacam Montiel e Hinkle (1999), possvel pensar em definies alternativas para TCR de equilbrio (TCRE), para as quais a noo de equilbrio definida para diferentes horizontes de tempo. Por exemplo, pode-se distinguir conceitualmente a TCR corrente ou efetiva da TCRE de curto prazo, entendida como o valor observado da TCR na ausncia de fatores especulativos. Este valor depende dos fundamentos de curto prazo, tais como os valores atuais de variveis predeterminadas, bem como dos valores atuais e esperados de variveis exgenas e de poltica. Pode-se distinguir tambm entre a TCRE de curto prazo e a TCRE de longo prazo, a qual uma funo dos valores sustentveis, de longo prazo ou de estado estacionrio das variveis predeterminadas, de poltica ou exgenas. Por fim, pode-se distinguir ainda entre a TCRE de longo prazo e a TCRE de longo prazo desejada, que seria condicionada a valores timos ou desejveis das variveis de poltica, assim como aos valores de estado estacionrio das variveis predeterminadas e exgenas. Entretanto, por ser uma varivel no observada, independentemente da definio utilizada a TCRE ter de ser necessariamente estimada. Isard (2007) discute seis abordagens distintas para se estimar a TCR de equilbrio: i) a paridade de poder de compra (PPC); ii) a PPC ajustada aos diferenciais de produtividade; iii) o enfoque do balano macroeconmico; iv) o enfoque dos diferenciais de produtividade do setor de bens comercializveis;2 v) os modelos de equaes de comportamento do tipo de cmbio real; e vi) os modelos de equilbrio geral. necessrio ressaltar desde o incio que as diferentes abordagens podem apresentar estimativas bastante distintas para TCRE em determinados perodos. Neste captulo as estimativas para a TCRE sero obtidas por meio da estimao da relao de longo prazo entre a TCR e seus fundamentos, sendo usadas metodologias de sries temporais, particularmente tcnicas de cointegrao, para se realizarem as estimaes.3 Portanto, utilizar-se- a abordagem de modelos de equaes de comportamento. Esta escolha se fundamenta nos argumentos descritos a seguir. Primeiro, as duas abordagens que utilizam a teoria da PPC requerem que o analista identifique um perodo de referncia de equilbrio interno e externo e use a TCR prevalecente naquele perodo como uma estimativa da TCRE para os demais perodos. Alm disso, s legtimo verificar os possveis desalinhamentos da TCR em relao a esta TCRE se os seus fundamentos no se alteram entre o perodo de referncia e o perodo em comparao, o que uma crtica abordagem da PPC hoje amplamente aceita. Segundo, no aconselhvel, de acordo com Isard (2007), a aplicao dos enfoques do balano macroeconmico e dos diferenciais de produtividade do setor de comercializveis a pases com boas perspectivas de
2. Nesse caso, segue-se o enfoque do balano macroeconmico, porm aplicando-o somente ao setor de bens comercializveis. 3. Para mais detalhes sobre as tcnicas aqui utilizadas, ver anexo.
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crescimento econmico que estejam atraindo grande volume de capital e tenham elevados dficits em transaes correntes. Isto porque nestes casos a anlise do desalinhamento ou no da TCR requer o julgamento de, entre outros, em que grau os fluxos de capitais esto financiando investimentos produtivos que podem vir a alterar a posio da conta corrente no futuro. Em terceiro lugar, a utilizao de modelos macroeconmicos completos para se avaliar a TCRE comprometida pelo fato de que estes, mesmo quando disponveis, so desenvolvidos em geral para se realizarem previses de curto prazo e, portanto, no so especificados adequadamente para se analisarem relaes de longo prazo entre a TCR e as demais variveis. Por fim, vale ressaltar que o uso de modelos de comportamento possui a vantagem de permitir facilmente a incorporao anlise de caractersticas particulares dos casos estudados, como, por exemplo, racionamento de crdito, termos de troca ou poltica comercial. Alm disso, neste enfoque pode-se incorporar o fato de que a TCRE se altera em decorrncia da evoluo de longo prazo dos fundamentos. 2.2 Descrio do processo de estimao e trabalhos anteriores Para se estimar a TCRE, adotou-se neste trabalho a estratgia de estimao apresentada em Baffes, Elbadawi e OConnel (1999). O procedimento envolve trs passos. Primeiro, identifica-se a relao de longo prazo a ser estimada, adaptando-se a teoria existente s particularidades de cada pas. Esta relao, ento, deve ser incorporada a um modelo dinmico, cujos parmetros so estimados no segundo passo mediante tcnicas de sries temporais apropriadas s caractersticas dos dados. Por ltimo, os parmetros da relao de longo prazo estimados no passo anterior so utilizados para se obterem a taxa de equilbrio e o grau de desalinhamento cambial. A relao de longo prazo a ser estimada pode ser expressa sucintamente como: TCRt = Ft + wt (1)
onde Ft o vetor de variveis que representam os fundamentos os quais sero apresentados a seguir , o vetor de coeficientes de interesse, ou seja, os coeficientes que relacionam a TCR a seus fundamentos, wt o termo de distrbio aleatrio, e t o ndice temporal. Portanto, uma vez obtido o vetor , a TCRE ser dada por:
TCREt = Ft p
(2)
onde o vetor de coeficientes estimados e Ft p indica que para o clculo da TCRE devem ser utilizados os valores de longo prazo dos fundamentos.4
4. Como medidas dos valores de longo prazo dos fundamentos, sero utilizadas as tendncias obtidas por meio do filtro hodrick-Prescott, procedimento este padro na literatura.
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A estratgia aqui descrita foi utilizada em diversos trabalhos para se obter uma estimativa da TCRE e, consequentemente, do desalinhamento cambial de diferentes pases. O quadro 1 apresenta um conjunto de informaes sobre os trabalhos que a aplicaram para economia brasileira. Como se pode observar, um amplo conjunto de fundamentos tem sido utilizado nas estimaes, que em geral so realizadas por mnimos quadrados ordinrios (MQO) ou por cointegrao, via tcnicas de Engle e Granger ou Johansen. Porm, um aspecto no levado em considerao pela literatura de estimao da TCRE para o Brasil a possibilidade de existncia de quebra estrutural na relao de longo prazo entre a TCR e os fundamentos. Neste trabalho procurou-se levar em considerao esta possibilidade por meio da implementao de tcnicas de cointegrao com quebra, particularmente o procedimento de Gregory e Hansen (1996). A relao de longo prazo estimada ou seja, fundamentos utilizados foi baseada no trabalho de Goldajn e Valdes (1999).5
QuADRO 1
trabalhos empricos anteriores Autores
Araujo e Leite (2009)
fundamentos
grau de abertura, preos externos, balana comercial/PIB, consumo do governo/PIB, termos de troca, diferencial de juros interno e externo Preo relativo de comercializveis por no comercializveis, termos de troca, diferencial de juros, posio internacional de ativos, estoque de dvida pblica domstica relativa Termos de troca, controle de cmbio, controle de fluxos de capital, gastos correntes do governo, investimento/PIB, progresso tcnico, crescimento da oferta monetria, dficit fiscal/emisso de moeda, desvalorizao nominal grau de abertura, consumo do governo, montante de juros internacionais pagos na conta corrente, produtividade relativa, termos de troca Produtividade relativa, termos de troca, posio internacional de investimento, consumo do governo/ PIB, grau de abertura, transferncias correntes/PIB Produtividade relativa, consumo do governo/PIB, posio internacional de investimento, termos de troca, grau de abertura Termos de troca, abertura, gasto do governo/PIB, taxa de juros internacional
Perodo
Mar./1994-mar./2007 (trimestral) 1970-2004 (anual)
Tcnicas utilizadas
Relao de longo prazo estimada por MQO Relao de longo prazo estimada por Johansen
Paiva (2006)
Badani e hidalgo (2005)
Jun./1994-dez./2002 (mensal)
Relao de longo prazo estimada por MQO Relao de longo prazo estimada por Engle e granger e por Johansen Relao de longo prazo estimada por Johansen Relao de longo prazo estimada por Johansen Relao de longo prazo estimada por Johansen
Merlin e Portugal (2002)
Jan./1984-abr./2000 (trimestral) 1970-2006 (anual) 1969-2005 (anual) 1960-1994 (mensal)
Bello, heresi e Pineda. (2009)1
Montiel (2007)1 goldfajn e Valdes (1999)1

Nota: 1 Trabalhos que estimam a TCRE para distintos pases, sendo um deles o Brasil.
O grfico 4 apresenta as sries do logaritmo da taxa de cmbio real efetiva (LRER), o logaritmo da taxa de cmbio real estimado por um modelo sem quebra (TCRE) e por um modelo com quebra (TCREQ). Assim como encontrado em trabalhos anteriores, os resultados sugerem que o real esteve sobreapreciado ao longo do perodo de regime de ncora cambial. O perodo que se estende de 1999 (quando se adota o regime de cmbio flexvel) a 2004 caracterizado pela
5. Para mais detalhes sobre as tcnicas e procedimentos utilizados para se obter a TCRE, ver anexo.
168
inexistncia de uma trajetria definida para taxa de cmbio, a qual sofreu no perodo diversos choques (crises russa e argentina, apago, eleies de 2002). Desse modo, os resultados sugerem que neste perodo a TCR oscilou entre momentos de sobreapreciao e sobredesvalorizao. De 2005 ao terceiro trimestre de 2008, independentemente de se considerar o modelo com quebra ou sem quebra, o cmbio se apresenta sobreapreciado. Esta situao s se altera aps a quebra do Lehman Brothers, quando a fuga de capitais devido elevada incerteza sobre os rumos da economia mundial provocou grande desvalorizao da taxa de cmbio nominal. Porm, este movimento foi rapidamente revertido e a TCR apreciou-se fortemente ao longo de 2009. Em 19 de outubro daquele ano, preocupado com esta tendncia apreciao, o governo decidiu taxar em 2% a entrada de recursos de no residentes destinados aplicao em ttulos de renda fixa ou varivel. Ainda que no se tenha realizado qualquer exerccio formal para se testarem os resultados desta medida, pode-se inferir, a partir dos resultados expostos no grfico 4, que ela contribuiu para frear a tendncia apreciao e, com isso, evitar que a TCR se tornasse novamente inferior TCRE. Ao fim de 2009, portanto, os resultados do trabalho parecem indicar que o cmbio estava bem prximo ao valor de equilbrio.
gRfICO 4
tCR, tCRE e desalinhamento cambial (1995-2009)
Vale ressaltar que, conforme mencionado, o mtodo utilizado para se obter a estimativa da TCRE no faz referncia a proposies mais normativas sobre a desejabilidade ou no de uma TCRE mais valorizada ou desvalorizada. Ou seja, o mtodo simplesmente permite avaliar o grau de desalinhamento da TCR de sua relao de longo prazo com os fundamentos. Aferir se estes seguem trajetrias desejveis ou no requereria uma anlise muito mais complexa e que no se pretende discutir neste trabalho. Entretanto, possvel analisar os custos de uma TCR sobreapreciada por um longo perodo de tempo, tal como verificado no perodo de 2005 at a crise internacional de 2008. Conforme parecem indicar os resultados, tal sobreapreciao pode voltar a acontecer em breve.
169
3 DEtERMInantES Da tEnDnCIa aPRECIaO CaMbIal nO bRaSIl possvel apontar trs fatores que tm atuado no sentido de apreciar a taxa de cmbio no Brasil: i) acmulo de expressivos supervits comerciais a partir de 2002; ii) ingresso de capitais estrangeiros em virtude do diferencial entre juros domsticos e estrangeiros; e iii) ingresso de investimento direto estrangeiro e de capitais estrangeiros no mercado acionrio brasileiro. A seguir apresenta-se uma breve explicao de cada um destes fatores. 3.1 Saldo comercial e saldo em transaes correntes Parte do persistente movimento de apreciao cambial deve-se ao acmulo de expressivos saldos comerciais, principalmente entre 2003 e 2007, quando o pas obteve at mesmo supervit em transaes correntes (grfico 5). O resultado comercial deste perodo foi fortemente influenciado pelo aumento da demanda internacional (boom das commodities) por produtos brasileiros, o que aumentou o quantum exportado e tambm contribuiu para melhora dos termos de troca da economia brasileira (grfico 6). Alm disso, a baixa taxa de crescimento econmico do perodo 2003-2005 contribuiu para que a taxa de crescimento das importaes fosse menor do que a das exportaes, situao que se inverteu a partir de 2006.
gRfICO 5
Exportaes, importaes e transaes correntes (1995-2009)
fonte: Banco Central do Brasil (BCB). Elaborao dos autores.
170
Evoluo do ndice de termos de troca (2002-2009)
gRfICO 6
fonte: fundao Centro de Estudos de Comrcio Exterior (funcex). Elaborao dos autores.
3.2 Diferencial entre juros domsticos e juros internacionais Outro ponto que merece destaque para se explicar parte da apreciao cambial o diferencial entre a taxa de juros domstica e a taxa de paridade, isto , aquela representada pela soma da taxa de juros externa com a expectativa futura de variao cambial acrescida do prmio de risco. Quanto maior for este diferencial, maior a taxa de retorno do investidor estrangeiro que faz aplicaes em ttulos de renda fixa no Brasil e, portanto, maior o fluxo de capital estrangeiro nesta modalidade (tabela 1). Um dos fatores que explicam este elevado diferencial a forte reduo dos juros estadunidenses a partir de 2001, o que contribuiu para a depreciao do dlar norte-americano. Como a taxa Selic no sofreu redues em igual proporo e intensidade, quando comparada taxa de juros nos EUA,6 houve um aumento no diferencial de juros entre os pases que levou entrada de capitais no Brasil, sobretudo de curto prazo. Este fenmeno tornou-se mais intenso com a reduo do risco-pas aps 2003, o que favoreceu ainda mais a entrada de capitais e acentuou a apreciao do real. Em abril de 2008, a agncia de classificao de risco Standard & Poors anunciou o grau de investimento da economia brasileira. Alm desta agncia, a Fitch Rating e a Moodys tambm melhoraram suas respectivas percepes de risco em relao ao Brasil. Na prtica, este posicionamento significa uma recomendao de investimento, derivada do aumento da confiana na economia do pas. A estabilidade macroeconmica e a perspectiva de um ciclo de crescimento sustentvel foram fatores que contriburam para este processo. Como o investment grade pode contribuir para o aumento da diferena entre a taxa Selic e o juro de paridade, via reduo do prmio de risco brasileiro, assim como indica maior confiana dos investidores em relao ao Brasil, a melhora na classificao favorece o ingresso de capitais e, por conseguinte, a apreciao do real.
6. At 2007 a taxa bsica de juros brasileira era a mais alta do mundo, tendo vindo a perder o posto naquele ano para a Turquia.
171
Relao entre Selic e juro de paridade
gRfICO 7
fontes: BCB, Bloomberg, MECON. Elaborao dos autores.
Dessa forma, possvel dizer que a poltica monetria brasileira, de carter fortemente contracionista, se apresenta como um dos fatores que contribuem para a apreciao cambial, na medida em que tem mantido a taxa de juros domstica em patamares muito superiores aos verificados nas demais praas internacionais. 3.3 Ingresso de capitais estrangeiros nas modalidades de IED e mercado acionrio Outro ponto que merece destaque na anlise a conta financeira do balano de pagamentos, que tem indicado ingresso de grandes volumes de capitais estrangeiros em outras modalidades no necessariamente associadas aos rumos da poltica monetria, como o investimento estrangeiro direto (IED) e a parte do investimento em carteira direcionada ao mercado acionrio. Os dados da tabela 1 permitem visualizar a preponderncia destas modalidades, nos ltimos anos, na conta financeira do balano de pagamentos.
TABELA 1
balano de pagamentos contas selecionadas (Em uS$ milhes)
Discriminao Balana comercial (fOB) Servios e rendas (lquido) Transferncias unilaterais correntes transaes correntes Conta capital e financeira Conta capital Conta financeira Investimento direto Investimento brasileiro direto 199519991998 2002 -5.598 3.469 -23.178 -25.381 2.337 1.809 -26.438 -20.103 29.641 17.925 380 252 29.262 17.674 14.612 24.052 -1.149 -1.049 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
24.794 33.641 44.703 46.457 40.032 24.836 25.347 -23.483 -25.198 -34.276 -37.120 -42.510 -57.252 -52.945 2.867 3.236 3.558 4.306 4.029 4.224 3.263 4.177 11.679 13.985 13.643 1.551 -28.192 -24.334 5.111 -7.523 -9.464 16.299 89.086 29.352 70.551 498 372 663 869 756 1.055 1129 4.613 -7.895 -10127 15.430 88.330 28.297 69.423 9.894 8.339 12.550 -9.380 27.518 24.601 36.033 -249 -9.807 -2.517 -28.202 -7.067 -20.457 10.084 (Continua)
172
(Continuao) Discriminao Investimento estrangeiro direto Investimentos em carteira Investimento brasileiro em carteira Aes de companhias estrangeiras Ttulos de renda fixa Investimento estrangeiro em carteira Aes de companhias estrangeiras Ttulos de renda fixa Derivativos Outros investimentos Erros e omisses Resultado do balano fonte: BCB. Elaborao dos autores. 19951998 15.761 15.394 -77 -214 137 1.5471 4.313 11.158 -183 -561 -1.776 1.427 19992002 25.101 1.429 -638 -1.082 444 2.067 2.527 -460 -278 -7529 558 -1.619 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
10.144 18.146 15.066 18.822 5.308 -4.750 4.885 9.081 179 -755 -1.771 6 -258 -121 -831 -915 437 -633 -940 921 5.129 -3.996 6.655 9.076 2.973 2.081 6.451 7.716 2.156 -6.076 204 1.360 -151 -677 -40 41 -10.438 -10.806 -27.521 15.688 -793 -1.912 -201 628 8.496 2.244 4.319 30.569
34.585 45.058 25.949 48.390 1.133 49.133 286 1.900 2.975 -1.413 257 2582 1.699 1.643 393 48.104 -767 46.159 26.217 -7.565 37.071 21.887 6.798 9.087 -710 -312 156 13.131 2.875 -15.900 -3.152 1.809 434 87.484 2.969 46.651
Nesse sentido, o aumento da liquidez internacional desde 2003 criou condies favorveis para que os agentes econmicos internacionais aplicassem seus recursos financeiros e monetrios na economia brasileira. Isto porque a baixa rentabilidade dos ativos financeiros, sobretudo nos pases desenvolvidos, estimula a busca por maior rentabilidade em pases emergentes como o Brasil. Tal fato reforou o descolamento do ndice Bovespa dos principais ndices bursteis mundiais (grfico 7).
gRfICO 8
(Em uS$) Evoluo das bolsas de valores, segundo pases selecionados dados dirios de 1995 a 2009
fonte: Bloomberg. Elaborao dos autores.
Em resumo, a trajetria de apreciao cambial verificada nos ltimos anos decorre de um processo multifacetado, no qual tm papel relevante no s o elevado diferencial de juros no Brasil e o saldo comercial, mas tambm o volume de IED ingressante no pas, bem como os movimentos de curto prazo no mercado acionrio.
173
4 CUStOS aSSOCIaDOS taXa DE CMbIO bRaSIlEIRa: alGUMaS COnSIDERaES SObRE COMRCIO EXtERIOR, CRESCIMEntO ECOnMICO E aCUMUlaO DE RESERvaS Por ser um dos preos relativos mais importantes de uma economia, a dinmica da taxa de cmbio capaz de influenciar, em maior ou menor medida, a dinmica de diversas variveis macroeconmicas. Por este motivo, o regime cambial pea importante em qualquer arcabouo macroeconmico vigente. No perodo recente, entre 1995 e 1998 o regime de ncora cambial foi determinante para o sucesso do plano de estabilizao dos preos. Entretanto, as evidncias apresentadas anteriormente sugerem que durante este perodo a TCR esteve sobreapreciada, gerando desequilbrios, notadamente sobre a dinmica do setor externo. Com a implementao do regime macroeconmico atual, o qual se baseia no chamado trip cmbio flutuante-metas de inflao-supervit primrio, no tem sido diferente. Isto porque diversos estudos apresentam evidncias de que um dos mecanismos de transmisso da poltica monetria sobre o nvel de preos tem sido a apreciao cambial verificada no perodo recente. Como discutido na seo anterior, no se pode responsabilizar a autoridade monetria por toda a trajetria de apreciao recente do real, a qual decorre de um processo mais complexo que inclui tambm outros fluxos de divisas do balano de pagamentos no relacionados ao diferencial de juros. Porm, como sugerem os resultados deste trabalho, parecem existir evidncias claras de que a TCR esteve sobreapreciada no perodo que se estende de 2005 at a crise financeira internacional de 2008. Esta sobreapreciao, por sua vez, gerou custos associados dinmica de outras variveis macroeconmicas, entre as quais trs sero destacadas nesta seo: i) a tendncia de piora do saldo da balana comercial e especializao regressiva da estrutura comercial; ii) a possvel reduo da taxa de crescimento de longo prazo; e iii) os custos fiscais da poltica de acumulao de reservas. 4.1 Comrcio e crescimento Os dados da economia brasileira revelam que, embora positivos, os saldos na balana comercial tm diminudo desde 2006. Em virtude do menor saldo comercial, a contribuio das exportaes lquidas s variaes do PIB se tornou negativa a partir de 2006, influenciando para uma menor taxa de crescimento do produto no curto prazo. De fato, nos ltimos quatro anos, o crescimento do PIB tem sido comandado primeiramente pelo consumo das famlias e, em seguida, pelo investimento que, at 2008, respondeu ao aumento do grau de utilizao da capacidade produtiva.7 Como se pode observar no grfico 9, aps um perodo de relativa estagnao as exportaes brasileiras parecem ter respondido melhora na taxa de cmbio real efetiva verificada aps a adoo do regime de cmbio flutuante em 1999. A partir de 2000, a relao entre o quantum exportado pelo Brasil e pelo mundo se eleva, sendo esta trajetria revertida somente em 2005, perodo que coincide com a estimativa de sobreapreciao cambial deste captulo. O grfico indica, portanto, que houve uma deteriorao da competitividade das exportaes brasileiras em relao ao mundo e sugere, ainda, que parte desta deteriorao est relacionada dinmica da taxa de cmbio.
7. Para mais detalhes, ver o captulo deste livro sobre crescimento.
174
Quantum exportado brasil/mundo e taxas de cmbio real e nominal (1995-2009)
gRfICO 9
fontes: funcex; Organizao Mundial do Comrcio (OMC). Elaborao dos autores.
Quando se analisa a composio da estrutura comercial do pas (grficos 10 e 11), os dados parecem sugerir que h um movimento de especializao regressiva, que se manifesta, sobretudo, quando se inicia a trajetria de crescimento mais vigorosa a partir de 2004. O saldo comercial brasileiro, que era crescente desde 1999, comea a se deteriorar a partir de 2006. Este movimento reflete tanto a apreciao cambial verificada no perodo como tambm, em maior medida, a maior demanda por importaes decorrente do aumento da taxa de investimento e crescimento da economia a partir de 2004. A decomposio do saldo comercial por intensidade tecnolgica evidencia o fato estilizado de que a economia brasileira est se tornando cada vez mais especializada em bens de menor contedo tecnolgico e, consequentemente, menor valor adicionado. Como se pode observar, a expressiva melhora do saldo comercial do pas aps 2000 foi impulsionada por exportaes de produtos no industriais e de baixa tecnologia, respondendo principalmente a maior demanda por commodities proveniente das economias asiticas (particularmente, China e ndia). Alm disso, pode-se verificar como os saldos de bens de mdia-alta e alta tecnologia tornam-se cada vez mais deficitrios com a presso colocada pelo ciclo recente de investimentos, que s foi interrompido com o agravamento da crise internacional em 2008.
175
Saldo comercial por intensidade tecnolgica (1996-2001) (Em milhares de R$)
gRfICO 10
fonte: funcex. Elaborao dos autores.
gRfICO 11
Composio da pauta de exportaes brasileiras por intensidade tecnolgica (1996- 2010)
fonte: funcex. Elaborao dos autores.
176
Outro ponto a ser destacado, e que se relaciona diretamente ao supramencionado, o efeito da taxa de cmbio sobre o crescimento econmico de longo prazo. Na literatura econmica recente, diversos autores tm apresentado evidncias de uma relao positiva entre cmbio desvalorizado e competitivo e crescimento no longo prazo (RODRIK, 2008; GALA e MORI, 2009). Muitas das pesquisas que fazem esta associao baseiam-se na hiptese de que a taxa mxima de crescimento da economia, no longo prazo, deve ser compatvel com o equilbrio no balano de pagamentos. De maneira simplificada, esta taxa ser mais alta quanto maior for a relao entre a elasticidade-renda das exportaes e a elasticidade-renda das importaes domsticas (THIRLWALL, 1979). Segundo Arajo e Lima (2007), estas elasticidades dependem, em parte, da estrutura produtiva. Desse modo, diversos autores (BARBOSA-FILHO, 2004 e 2006; GALA e LIBNIO, 2008; GALA e MORI, 2009) tm argumentado que o desenho da poltica cambial pode contribuir para a construo de uma estrutura industrial com maior elasticidade-renda das exportaes e menor elasticidade-renda das importaes. No caso especfico da economia brasileira, o cmbio apreciado parece ter contribudo para uma trajetria oposta, qual seja, com exportaes compostas, cada vez mais, por produtos primrios e industriais de baixa intensidade tecnolgica (grfico 11). Este fenmeno tem sido salientado por diversos autores, entre eles Filgueiras e Gonalves (2007) e Jayme Jr. e Resende (2009). 4.2 Custo fiscal das reservas internacionais Boa parte do aumento de confiana dos investidores internacionais na economia brasileira pode ser atribudo ao acmulo de reservas internacionais. Quando o volume de reservas aumenta substancialmente em relao ao estoque e ao servio da dvida externa, o pas consolida uma posio confortvel no que se refere capacidade de pagamento dos compromissos externos. Ao final de 2009, o volume das reservas internacionais era superior ao total da dvida externa e suficiente para pagar mais de cinco vezes o montante de juros e amortizaes. Dessa forma, as reservas funcionam como uma espcie de seguro contra crises no balano de pagamentos e reduzem a vulnerabilidade externa. Este aspecto importante em situaes nas quais o pas cresce a taxas superiores s dos seus principais parceiros comerciais, pois isto tende a aprofundar os dficits em transaes correntes.8 Em momentos de instabilidade na economia internacional e de maior averso ao risco, o saldo da conta financeira pode no ser suficiente para financiar tais dficits. As reservas, neste contexto, seriam uma garantia de que os compromissos externos estariam assegurados.
8. No caso brasileiro isso ocorre devido reduo do saldo da balana comercial que financia o crnico dficit na conta de servios (conforme tabela 1).
177
Evoluo da relao reserva/estoque e reserva/servio da dvida
gRfICO 12
No entanto, existem custos fiscais importantes relacionados ao acmulo de reservas. Tais custos referem-se rentabilidade das reservas e ao custo de capitao da autoridade monetria. A rentabilidade total das reservas dada pelos rendimentos das aplicaes feitas mais a variao cambial. Ou seja, quando ocorre uma apreciao do real possvel que as reservas tenham rentabilidade negativa. Contudo, deve-se considerar o custo de capitao do Banco Central, pois, ao aumentar o estoque de divisas, esta instituio precisa ofertar ttulos pblicos para evitar um aumento dos meios de pagamentos. Como mostra a tabela 2, no ano de 2009 o custo total das reservas foi de cerca de R$ 150 bilhes, e no perodo 20032009 o resultado acumulado foi de aproximadamente R$ 175 bilhes (tabela 3). Ressalta-se, no entanto, que os resultados observados em 2008 e 2009 foram fortemente influenciados pelos movimentos da taxa de cmbio. A tabela 3 mostra que o resultado positivo de 2008 foi mais do que compensado em 2009, quando o real voltou a se valorizar. Ainda assim, pode-se afirmar que h um elevado custo de manuteno das reservas, cuja mdia foi de aproximadamente R$ 25 bilhes por ano no perodo 2003-2009.
TABELA 2
Detalhamento do custo total das reservas internacionais em 2009 Reservas internacionais Saldo mdio (R$ mil)
T1 T2 T3 T4 458.669.464 417.481.685 397.717.718 406.292.262
Perodo
2009 2009 2009 2009
Rentabilidade (%)
(1.29) (17.60) (7.95) (2.12)
Custo de capitao (%)

2.18 1.60 1,65 1,75
Custo de manuteno das reservas internacionais (%)

(3.47) (19.20) (9.61) (3.86)
(R$ mil)
(15.913.077) (80.171.872) (38.214.228) (15.700.800)
fonte: Demonstraes financeiras do Banco Central (disponveis em: < www.bcb.gov.br>).
178
balano do banco Central contas selecionadas (2003-2009) Contas

Ativo em moeda estrangeira Custo Ativo em moeda nacional Conta nica (supervits) Passivo com operaes compromissadas
fonte: BcB.
TABELA 3
2003
172.322.260 -26.824.352 308.505.717 120.189.562 66.112.159
2004
164.469.460 -26.230.420 333.775.603 158.231.716 63.050.118
2005
140.474.794 -33.411.344 342.992.288 208.476.268 63.109.520
2006
200.980.845 -16.900.422 343.931.239 226.047.319 77.871.622
2007
358.117.237 -43.209.991 408.234.298 275.843.164 190.207.090
2008
512.512.891 121.289.632 534.579.563 255.216.726 345.735.757
2009
429.635.304 -149.999.977 727.960.902 406.354.420 454.709.678
Diante do exposto, nota-se que, apesar de ser um importante fator para a estabilidade macroeconmica, a elevao do volume de reservas tambm tem custos fiscais que no devem ser negligenciados. Vale salientar que, a partir de certo patamar, a elevao deste estoque pode apresentar benefcios adicionais cada vez menores. Por seu turno, os custos tendem a ser crescentes, dado que, no caso do Brasil, o custo de capitao maior do que a rentabilidade derivada da aplicao das reservas. 5 COnSIDERaES FInaIS Este captulo apresentou alguns aspectos relacionados evoluo recente da taxa de cmbio no Brasil. A questo central foi determinar perodos de desalinhamento cambial, suas possveis causas e os eventuais impactos da taxa de cmbio sobre comrcio exterior, estrutura produtiva, crescimento de longo prazo e custos das reservas internacionais. A metodologia utilizada consistiu na estimao de uma trajetria de equilbrio para a TCR, efetuada por meio de um modelo de cointegrao com quebra estrutural na relao de longo prazo entre as variveis. Os resultados evidenciaram a presena de uma quebra estrutural na trajetria da taxa de cmbio de equilbrio. Em linhas gerais, esta metodologia reduziu os desvios da TCR do equilbrio de longo prazo, sem, contudo, promover alteraes significativas em relao aos perodos de apreciao e depreciao cambial verificados na literatura. Os supervits observados no balano de pagamentos no perodo 2003-2009 explicam em parte a tendncia de valorizao do real. A expectativa de um ciclo de crescimento econmico sustentvel, o elevado diferencial de juros e os elevados supervits comerciais observados entre 2003-2007 so fatores associados a esta dinmica. Se por um lado a valorizao do real contribui para o controle da inflao sendo, portanto, importante para o regime macroeconmico atual , por outro pode criar uma tendncia de especializao regressiva das exportaes. Este fato pode favorecer a consolidao de uma estrutura produtiva que, no longo prazo, seria fortemente restritiva em termos de crescimento econmico com equilbrio do balano de pagamentos. Adicionalmente, movimentos de apreciao cambial tm custos fiscais provenientes da reduo da rentabilidade das reservas internacionais.
179
Por fim, destaca-se que, em um cenrio de maior crescimento da economia em relao mdia mundial, h uma tendncia de piora do saldo em transaes correntes. Como a continuidade de um fluxo persistente de capital algo factvel, diante do elevado retorno esperado dos ativos financeiros no Brasil, os supervits na conta financeira devem retardar a desvalorizao do real resultante dos dficits correntes. Neste contexto, a tendncia que, nos prximos anos, os saldos comerciais continuem sendo insuficientes para financiar os dficits da conta de servios, e que os custos mencionados do perodo de sobreapreciao demorem a ser revertidos. REFERnCIaS ARAJO, E. C.; LEITE, M. V. C. Sobreapreciao cambial no Brasil: estimativa, causas e consequncias (1994-2008). Rio de Janeiro: Ipea, 2009 (Texto para Discusso, n. 1404). ARAJO, R. A.; LIMA, G. T. A structural economic dynamics approach to balance-ofpaymentsconstrained growth. Cambridge: Journal of Economics, n. 31, p. 755774, 2007. BADANI, P. C.; HIDALGO, A. B. A taxa de cmbio real de equilbrio no Brasil. Economia Aplicada, v. 9, n. 4, p. 543-555, 2005. BAFFES, J.; ELBADAWI, I.; OCONNEL, S. Single-equation estimation of the equilibrium real exchange rate. In: MONTIEL, P.; HINKLE, L. (Org.). Exchange rate misalignment: concepts and measurement for developing countries. Oxford: World Bank Research Publication, 1999. BARBOSA-FILHO, N. Exchange rates, growth and inflation. Paper submitted to the Annual Conference on Development and Change, Campos do Jordo, Brazil, November 18 20, 2006. ______.Growth, exchange rates and trade in Brazil: a structuralist post-Keynesian approach. Nova Economia, 14 (2), p. 59-86, Belo Horizonte, maio/agosto de 2004. BELLO, O.; HERESI, R.; PINEDA, R. El tipo de cambio real de equilibrio: un estudio para 17 pases de Amrica Latina. Serie Macroeconoma y Desarrollo, n. 82. Divisin de Desarrollo Econmico, CEPAL, Santiago, 2009. FILGUEIRAS, L.; GONALVES, R. A economia poltica do governo Lula. Rio de Janeiro: Contraponto, 2007. ISARD, P. Equilibrium exchange rates: assessement methodologies. IMF Working Papers, p. 1-48, December, 2007. JAYME JR, F. G. ; REZENDE, M. F. C. Crescimento econmico e restrio externa: teoria e a experincia brasileira. In: RENAULT, M. L; LEONARDO, M. (Org.). Crescimento econmico: setor externo e inflao. 1 ed. v. 1, p. 25-45, Braslia: Ipea, 2009. GALA, P.; MORI, R. Sobre os impactos do nvel do cmbio real na formao bruta de capital fixo, no produto potencial e no crescimento. In: MICHEL, R.; CARVALHO, L. (Org.). Crescimento econmico: setor externo e inflao, Rio de Janeiro: Ipea, 2009.
180
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181
anEXO Descrio dos procedimentos de estimao da tCRE Como discutido na seo 2, neste trabalho foi utilizada a metodologia de estimao de equaes de comportamento para obteno da TCRE. A equao apresentada abaixo, baseada em Goldfajn e Valdes (1999), foi estimada por tcnicas de cointegrao: equao (1) Na equao, LRER o logaritmo da taxa de cmbio real efetiva, LTOT o logaritmo dos termos de troca, LCGSA o logaritmo do ndice encadeado do consumo final das administraes pblicas com ajuste sazonal, TBILL a taxa dos ttulos do tesouro americano de trs meses, AB o coeficiente de abertura comercial medido como a soma de importaes e exportaes dividido pelo produto interno bruto, e o termo de erro estocstico. A inovao deste trabalho em relao literatura consistiu na utilizao de tcnicas de cointegrao com quebra, particularmente o procedimento de Gregory e Hansen (1996), para se estimar a equao (1). O primeiro passo do procedimento consistiu na realizao dos testes de raiz unitria para se identificar se todas as variveis so I(1) integradas de ordem 1 , uma vez que as metodologias de estimao utilizadas requerem que as variveis tenham esta caracterstica. Neste trabalham utilizaram-se os testes de Zivot e Andrews (1992) e Lee e Strazicich (2003), que consideram a possibilidade de uma quebra e duas quebras, respectivamente. Os resultados reportados na tabela A.1 indicam que no se pode rejeitar a hiptese de raiz unitria em todas as sries do modelo.
TABELA A.1
testes de raiz unitria com quebra h0: A srie possui uma raiz unitria Srie
LRER LTOT LCgSA AB TBILL
Teste
zA LS zA LS zA LS zA LS zA LS
Modelo
C C C C C C A A A A
Datas estimadas para as quebras

Jan./1999 Abr./2001 e fev./2006 Abr./1998 Abr./2004 e fev./2008 Mar./2000 fev./1999 e mar./2001 Mar./2002 fev./2000 e fev./2001 Jan./2002 Abr./2001 e fev./2006
Estatstica do teste
-4,64 -4,76 -4,25 -4,72 -5,33* -5,53 -2,71 -4,03 -4,84* -3,29
Valores crticos 5%
-5,08 -5,65 -5,08 -6,32 -5,08 -5,67 -4,8 -5,67 -4,8 -6,42
1%
-5,57 -6,42 -5,57 -5,73 -5,57 -6,45 -5,34 -6,45 -5,34 -5,65
Elaborao dos autores. Nota: * Rejeita h0 a 5% Obs.: zA=zivot e Andrews, LS=Lee e Strazicich. Modelo A considera quebra no nvel da srie e modelo C no nvel e na tendncia determinstica. Nos dois testes, a busca pela data da quebra foi realizada desconsiderando-se 10% das observaes em cada extremo da srie. As defasagens foram selecionadas pelo procedimento do geral para o especfico com nvel de significncia de corte igual a 10%.
182
O segundo passo, ento, consistiu na realizao dos testes de cointegrao para verificar se existe uma relao de longo prazo entre as variveis. Como se observa na tabela A.2, pelo teste de Engle e Granger (1987), que no leva em considerao a existncia de quebras, no se pode rejeitar a hiptese de no cointegrao entre as variveis. Por sua vez, pelo teste de Gregory e Hansen (1996) se rejeita a hiptese de no cointegrao, sendo a quebra na relao de longo prazo indicada para abril de 2004. A tabela 6 tambm apresenta os resultados das estimaes das relaes de longo prazo. Por fim, foram utilizadas as tendncias de longo prazo das variveis, obtidas por meio do filtro Hodrick-Prescott, para se projetarem as sries para a TCRE do modelo sem quebra e com quebra (ver grfico 4).
TABELA A.2
testes de cointegrao sem quebra (Engle e Granger) e com quebra (Gregory e hansen) ho: No h cointegrao na relao LRER=a0+a1LTOT+a2LCgSA +a3TBILL+a4AB Teste Especificao Resultado
No rejeita ho
Relao de longo prazo estimada Perodo

Jan./1995 a abr./2009 Jan./1995 a mar./2004 Abr./2004 a abr./2009
Cons.
14.42 (1.00) 10.90 (1.56) 2.74 (1.39)
LTOT
-1.86 (0.25) -1.72 (0.19) -0.66 (0.38)
LCgSA
-0.36 (0.14) 0.24 (0.24) 0.95 (0.34)
TBILL
0.01 (0.01) 0.03 (0.01) -0.04 (0.01)
AB
2.44 (0.33) 2.77 (0.27) 2.67 (0.46)
Engle- granger Constante gregoryhansen Quebra na constante e nas inclinaes 2004:04
No rejeita ho
Elaborao dos autores. Nota: Os erros-padro figuram entre parntesis.
REFERnCIaS ENGLE, R. F.; GRANGER, C. W. J. Cointegration and error correction: representation, estimation and testing. Econometrica, v. 55, p. 251-276, 1987. GOLDFAJN, I.;VALDES, R. The aftermath of appreciations. The Quarterly Journal of Economics, v. 114, n. 1, p. 229-262, 1999. GREGORY, A. W.; HANSEN, B. E. Residual-based tests for cointegration in models with regime shifts. Journal of Econometrics, v. 70, p. 99-126, 1996. LEE, J.; STRAZICICH, M. Minimum lagrange multiplier unit root test with two structural breaks. The Review of Economics and Statistics, v. 85, n. 4, p. 1082-1089, 2003. ZIVOT, E.; ANDREWS, D. W. K. Further evidence on the great crash, the oil price stock and the unit root hypothesis. Journal of Business and Economic Statistics, n. 10, p. 251270, 1992.
183
CAPTuLO 7
DECOMPOSIO E DEtERMInantES Da InFlaO nO bRaSIl nO PERODO 2007-2009
1 aPRESEntaO Em termos conceituais, a taxa de inflao um agregado macroeconmico que pretende indicar o efeito mdio sobre a economia de um fenmeno complexo: o aumento de preos dos diversos bens que a compem. Concretamente, ndices de inflao podem ser construdos a partir de variadas cestas de bens, conforme os preos relevantes para os grupos que se queira considerar consumidores, produtores de um setor ou da economia em geral, residentes de uma regio especfica. No Brasil, o ndice inflacionrio de maior destaque o ndice Nacional de Preos ao Consumidor Amplo (IPCA), adotado no regime brasileiro de metas para a inflao. Os modelos macroeconmicos usualmente tratam a inflao como uma grandeza nica, buscando identificar quais so seus determinantes e as polticas mais adequadas para cont-la. Contudo, muito da dinmica por trs do fenmeno inflacionrio perde-se com a agregao, uma vez que os preos dos bens tm comportamentos especficos que podem ser muito discrepantes uns dos outros. Conhecer melhor esta dinmica subjacente inflao um passo necessrio na avaliao de seus determinantes e de polticas anti-inflacionrias. Essa uma discusso fundamental para o momento presente da economia brasileira. Com a economia crescendo em ritmo mais intenso, elevam-se as expectativas inflacionrias do mercado financeiro, o que leva o Banco Central do Brasil (BCB) a aumentar a taxa de juros. Porm a taxa de juros brasileira ainda muito alta para padres internacionais e um obstculo para que o pas tenha crescimento robusto por vrios anos. Assim, pe-se um dilema para a conduo da poltica econmica: como alcanar uma taxa de juros mais baixa sem comprometer o cumprimento das metas de inflao? A resposta passa por pesquisas mais detalhadas sobre a composio da inflao brasileira. O presente estudo pretende avanar nessa direo apresentando a composio do IPCA de 2007 a 2009 e seus principais determinantes. Para decompor o IPCA, foi construda uma nova classificao, denominada classificao por segmentos, cruzando a classificao em bens comercializveis, no comercializveis e monitorados (CNMC) do BCB com a classificao de grupos do IPCA.1 A partir das 22 sries geradas, so apontados os segmentos que mais afetaram a inflao, de acordo com o ndice de presso inflacionria (IP), criado para medir a contribuio de cada bem ou agrupamento de bens para a inflao do IPCA. A seguir, a anlise
1. Alimentao e bebidas, habitao, artigos de residncia, vesturio, transportes, sade e cuidados pessoais, despesas pessoais, educao e comunicao.
dos determinantes da inflao no perodo conduzida por meio de um modelo economtrico, aplicado a cada uma das sries a fim de medir o impacto de variveis macroeconmicas sobre os diferentes segmentos. Por fim, as consideraes finais levantam algumas implicaes dos resultados em termos de polticas de combate inflao. 2 DECOMPOSIO Da InFlaO O regime de metas para a inflao no Brasil completou uma dcada de durao em junho de 2009. Foi adotado como resposta para conter a escalada da inflao aps o abandono do regime de cmbio fixo. Nos dois primeiros anos, ou seja, em 1999 e 2000, a inflao permaneceu dentro das faixas estabelecidas; em 2001 e 2002, a inflao do IPCA foi superior ao teto da meta; em 2003 e 2004 foram cumpridas metas redefinidas no incio de 2003; e, a partir de ento, as metas foram atingidas ano a ano. No perodo como um todo, houve reduo da inflao e da meta, cujo centro foi de 8%, em 1999, e de 4,5% em 2009. Ao longo da dcada, os diferentes componentes do IPCA sofreram mudanas de comportamento que determinaram a trajetria do ndice todo. O grfico 1 mostra as sries acumuladas em 12 meses da inflao pelo IPCA e da inflao dos bens comercializveis, no comercializveis e monitorados conforme a classificao CNCM. A apresentao da inflao como acumulada em 12 meses conveniente porque facilita a comparao com a meta de inflao anual e elimina efeitos de variaes puramente sazonais.
gRfICO 1
trajetria do IPCa e componentes, pela classificao de bens comercializveis, no comercializveis e monitorados, acumulados em 12 meses
186
Decomposio e Determinantes da Inflao no Brasil no Perodo 2007-2009
Essa classificao de componentes do IPCA permite uma primeira segmentao dos preos conforme seus principais determinantes. Os bens comercializveis so aqueles muito afetados pelo comrcio externo por serem importados em grande medida ou produzidos internamente, mas exportveis e cujos preos so mais impactados, a princpio, pelo cmbio, barreiras comerciais e pela relao entre demanda externa e interna. Os bens no comercializveis so aqueles produzidos no pas e voltados para o mercado interno, cujos preos so, a princpio, mais relacionados evoluo da demanda interna. Por sua vez, os monitorados so as tarifas pblicas e outros preos que sofrem interferncia governamental direta, como a gasolina, e dependem bastante das regras de reajuste adotadas contratualmente. Pela observao direta do grfico, possvel apontar, de maneira aproximada, quatro fases diferentes: at o terceiro trimestre de 2002, a inflao puxada para cima principalmente pelos monitorados; do quarto trimestre de 2002 ao incio de 2004, h um boom devido intensa depreciao cambial relacionada s incertezas da mudana de mandato presidencial; do incio de 2004 ao final de 2006, os monitorados ainda pressionam a inflao para cima, enquanto os comercializveis pressionam para baixo; por fim, de 2007 ao final de 2009, a presso para cima vem principalmente dos no comercializveis e, para baixo, dos monitorados. Nessa quarta fase (2007-2009), foco do presente estudo, os anos de 2007 e 2008 marcam o pice de uma trajetria de retomada do crescimento do PIB a taxas elevadas, brevemente interrompida em 2009 com a crise econmica internacional. Os anos de 2007 e 2008 tambm so marcados pela acelerao da inflao, igualmente interrompida com a crise de 2009. Como possvel observar no grfico 1, a inflao dos bens no comercializveis, desde o final de 2005, tem se mantido acima da inflao pelo IPCA, sendo este o principal grupo a pressionar o IPCA para cima. A inflao dos bens no comercializveis esteve bem abaixo da inflao do IPCA de 2004 at o meio de 2007. Na sequncia, permanece acima at o incio de 2009, quando se reduz para baixo do ndice geral, em decorrncia dos efeitos da crise. Os preos monitorados tm uma trajetria longa de queda e, a partir do incio de 2007, tornam-se menores que a inflao do IPCA, pressionando a reduo do ndice. Voltam a crescer apenas em meados de 2008, permanecendo ainda abaixo da inflao do IPCA at outubro de 2009. Aprofundando a decomposio do IPCA, o presente estudo cruzou a classificao CNCM com os nove grupos do IPCA.2 Como resultado, foram obtidas 22 sries, s quais denominamos classificao por segmentos.3 A tabela 1 apresenta, para os anos de 2007 a 2009, o peso mdio no IPCA de cada srie. Os pesos do IPCA so baseados na Pesquisa de Oramentos Familiares (POF) e refletem a composio da cesta de consumo tpica das famlias brasileiras. As colunas indicadas com o rtulo Total indicam o peso mdio do respectivo grupo no ano em questo os pesos do IPCA variam mensalmente e, por isso, so apresentados na
2. Os autores agradecem especialmente ao Departamento Econmico (Depec) do BCB, que lhes forneceu a classificao CNCM desagregada at o nvel de subitens, o que permitiu fazer o cruzamento com os grupos do IPCA. 3. O cruzamento resultou em 22 sries em vez de 27 porque alguns grupos no tm subitens classificados sob uma ou duas modalidades especficas de precificao. Na tabela 1, estes casos so identificados pelas clulas com um trao.
187
tabela como mdias anuais. As colunas C, NC e M (comercializveis, no comercializveis e monitorados, respectivamente) apresentam o peso no IPCA dos segmentos cuja soma igual ao valor da coluna do total para cada ano.
TABELA 1
(Em %) grupos
1 Alimentao e bebidas 2 habitao 3 Artigos de residncia 4 Vesturio 5 Transportes 6 Sade e cuidados pessoais 7 Despesas pessoais 8 Educao 9 Comunicao IPCA (soma)
Peso mdio anual no IPCa dos segmentos resultantes do cruzamento da classificao CnCM com os grupos do IPCa
2007 Total
20,9 13,5 4,6 6,5 20,6 10,8 9,6 7,1 6,3 100
2008 NC
9,4 5,9 0,4 3,9 1,7 7,1 6,9 0,5 35,8
2009 NC M
6,2 11,8 6,2 0,4 5,2 29,9
C
11,5 1,0 4,2 6,5 4,6 2,8 2,1 0,3 0,4 33,3
M
6,5 12,2 6,3 0,4 5,4 30,8
Total
22,4 13,1 4,3 6,5 20,0 10,8 9,7 7,1 6,1 100
C
12,2 1,0 3,9 6,5 4,4 2,8 2,2 0,3 0,3 33,6
Total
22,7 13,2 4,2 6,6 19,4 10,8 10,1 7,1 5,8 100
C
12,4 1,1 3,8 6,6 4,1 2,8 2,3 0,3 0,3 33,5
NC
10,4 6,1 0,4 3,6 1,8 7,4 6,8 0,5 36,9
M
6,1 11,7 6,3 0,4 5,0 29,6
10,2 5,9 0,4 3,8 1,8 7,2 6,8 0,5 36,5
fonte: Instituto Brasileiro de geografia e Estatstica (IBgE) e BCB.
Para mensurar quais foram os bens mais importantes para determinar a tendncia do IPCA, necessrio considerar tanto o peso do bem quanto a magnitude da variao de seu preo. de se esperar que os grupos de preos com peso maior no IPCA sejam mais influentes na determinao da tendncia do ndice todo. Contudo, a magnitude dos aumentos de preos dos bens tambm responde por sua influncia na evoluo do ndice todo. Por exemplo, em 2009, o grupo transportes teve um peso mdio de 19,4% no IPCA, enquanto, para o grupo despesas pessoais, este peso foi de 10,1%. Mas, apesar de seu peso menor, o grupo despesas pessoais teve maior impacto na trajetria do IPCA, pois teve inflao de 8,03%, bem superior inflao de 2,36% dos transportes. O oposto tambm vlido, ou seja, um agrupamento de bens pode ter inflao alta, mas pouco afetar o IPCA se tiver um peso muito baixo. A fim de apresentar de forma sinttica quais foram os segmentos mais influentes na inflao como um todo, criamos um ndice que considera tanto o peso quanto a magnitude da inflao, denominado ndice de presso inflacionria. O quadro 1 apresenta sumariamente o procedimento de construo do ndice.
188
ndice de presso inflacionria

Esse um ndice construdo com o objetivo de ordenar os bens ou grupos de bens que mais influenciaram a trajetria do IPCA a cada perodo especificado, apontando tambm a magnitude do impacto no ndice geral. Leva-se em considerao o peso e a inflao especfica do bem no perodo. O ndice mede, para cada bem ou grupo, o impacto no IPCA em termos de desvio (em pontos percentuais) do centro da meta de inflao anunciada pelo BCB para o perodo. Tome-se por convenincia o perodo de um ano e a desagregao de subitem, o menor nvel do IPCA. O ndice de presso inflacionria mostra em quantos pontos cada bem empurrou a inflao pelo IPCA para cima ou para baixo do centro da meta. A ideia do ndice consiste em calcular, para cada ms, o quanto a inflao do bem se desviou do centro da meta da inflao do IPCA convertida para uma escala mensal e, a seguir, acumular nos 12 meses, ponderando cada ms pelo peso mensal do bem. A frmula de clculo :
QuADRO 1
Onde IPi o ndice de presso inflacionria para o bem i no ano considerado; pij o peso do bem i no ms j; ij a inflao do bem i no ms j; e mj o centro da meta de inflao convertido para uma escala mensal, de maneira que este, acumulado em 12 meses, resulte no centro da meta anual. Seria desejvel que a soma dos ndices calculados para cada bem igualasse o desvio da inflao pelo IPCA em relao ao centro da meta no ano. Contudo, isso no ocorre porque o peso dos subitens muda a cada ms. Mas o ndice de presso inflacionria tem a propriedade de chegar muito prximo ao desvio do IPCA em relao ao centro da meta nos anos considerados: os desvios efetivos da meta de 4,5% nos anos de 2007, 2008 e 2009 foram, respectivamente, -0,043%, +1,39% e -0,17%, enquanto os desvios computados pelo ndice de presso foram, respectivamente, -0,04%, +1,33% e -0,16%. Cabe destacar que o mtodo utilizado bem mais preciso que a alternativa de simplesmente tomar a mdia dos pesos no ano e a inflao acumulada para cada bem, cujos resultados so muito distantes do desvio da meta efetivamente observado.
O ndice de presso inflacionria foi calculado para as 22 sries, nos trs anos considerados, e os resultados so apresentados nas tabela 2, 3 e 4. As tabelas esto divididas em trs blocos. No primeiro, constam a inflao do ano conforme o IPCA, o centro da meta de inflao, o desvio do centro da meta e o erro do ndice, que a diferena entre o desvio calculado pelo ndice de presso inflacionria e o desvio efetivamente observado. No segundo bloco, esto os segmentos que tiveram inflao acima do centro da meta, enquanto, no terceiro bloco, esto os segmentos com inflao abaixo do centro da meta. A coluna IP indica o valor do ndice de presso inflacionria, marcando em pontos percentuais o quanto o segmento em questo pressionou a inflao do IPCA para cima ou para baixo do centro da meta. Aplica-se a ela um sistema de intensidade de cores para indicar o quo dispersa entre os segmentos est a inflao no ano. Como mostra o bloco Legenda IP, foram utilizadas trs tonalidades de cor (forte, mdia e fraca) para destacar um ndice de presso, respectivamente, maior ou igual a 0,5 ponto percentual (p.p.), inferior a 0,5 p.p., mas maior ou igual a 0,2 p.p., e inferior a 0,2 p.p., mas maior ou igual a 0,1 p.p. A coluna IP ac simplesmente mostra o acumulado da coluna IP. As colunas infl e peso trazem, respectivamente, a inflao acumulada no ano e o peso mdio no ano. A coluna IP % mostra, como percentual, a razo entre o ndice de presso e o subtotal (acima ou abaixo da meta), ou seja, o quanto aquele segmento explica da presso para cima ou para baixo do centro da meta no ano. Por fim, a coluna IP % ac simplesmente o acumulado da coluna IP %. Em 2007, como consta na tabela 2, o grupo alimentos e bebidas, subdividido em no comercializveis e comercializveis, respondeu sozinho por 78,5% de toda a presso inflacionria acima do centro da meta, 1,24 ponto. Somando o segmento despesas pessoais no
189
comercializveis, com mais 0,16 ponto, tem-se 88,6% da presso acima da meta. A presso para baixo da meta foi mais dispersa, mas reunindo uma quantidade maior de bens: trs segmentos habitao monitorados, artigos de residncia comercializveis e transportes monitorados provocaram 57,8% da presso para baixo do centro da meta, -0,93 ponto, e, com mais outros trs segmentos, totalizaram 84,9%. No saldo final, a presso para baixo do centro da meta igualou -1,62 pontos e a presso para cima 1,58 ponto, de maneira que a inflao do IPCA ficou um pouco abaixo do centro da meta, em 4,46%.
TABELA 2
Decomposio em segmentos pelo ndice de presso inflacionria do desvio em relao ao centro da meta de inflao (2007) Presso acima da meta
Alimentos e bebidas NC Alimentos e bebidas C Despesas pessoais NC habitao NC Despesas pessoais C Sade e cuidados pessoais NC Sade e cuidados pessoais M (C) Subtotal Presso abaixo da meta habitao M Artigos de residncia C Transportes M Comunicao M Transportes NC Transportes C Vesturio C Sade e cuidados pessoais C Comunicao C Artigos de residncia NC Despesas pessoais M habitao C Comunicao NC Educao NC Educao C (D) Subtotal (A) IPCA 2007 (B) Meta de inflao (A - B) Desvio da meta 2007 [(C + D) - (A - B)] Erro
fonte: IBgE e BCB. Elaborao dos autores.
IP
0,65 0,59 0,16 0,09 0,04 0,04 0,00 1,58 IP -0,43 -0,28 -0,22 -0,18 -0,14 -0,12 -0,05 -0,04 -0,04 -0,04 -0,02 -0,02 -0,02 -0,01 -0,01 -1,62 4,46 4,5 -0,04 0,00
IP ac
0,65 1,24 1,40 1,49 1,54 1,58 1,58 IP ac -0,43 -0,71 -0,93 -1,11 -1,25 -1,37 -1,42 -1,46 -1,50 -1,54 -1,56 -1,58 -1,59 -1,61 -1,62
infl
11,8 9,9 6,9 6,2 6,7 7,0 4,5 infl -2,2 -2,3 2,6 1,2 0,7 1,9 3,8 2,9 -6,6 -4,6 0,1 2,7 1,0 4,3 0,8
peso
9,4 11,5 7,1 5,9 2,1 1,7 6,3 peso 6,5 4,2 12,2 5,4 3,9 4,6 6,5 2,8 0,4 0,4 0,4 1,0 0,5 6,9 0,3
IP %
41,1% 37,4% 10,1% 6,0% 2,8% 2,6% 0,0% IP % 26,9% 17,2% 13,7% 10,9% 8,9% 7,3% 2,8% 2,6% 2,6% 2,4% 1,1% 1,1% 1,1% 0,8% 0,6%
IP % ac
41,1% 78,5% 88,6% 94,6% 97,4% 100% 100% IP % ac 26,9% 44,1% 57,8% 68,7% 77,6% 84,9% 87,7% 90,3% 92,9% 95,3% 96,4% 97,5% 98,6% 99,4% 100%
Legenda IP 0,5 ou mais 0,2 a 0,49 0,1 a 0,19
No ano de 2008, a inflao foi bem superior ao centro da meta, 5,89%. De acordo com a tabela 3, quanto composio do IPCA, trs fenmenos explicam este fato. Primeiro, intensificou-se o impacto dos grupos com inflao mais alta, alimentos e bebidas (comercializveis e no comercializveis) e despesas pessoais no comercializveis, que pressionaram a inflao do
190
IPCA em 1,63 ponto para cima (contra 1,40 ponto no ano anterior). Segundo, os segmentos que mais pressionavam a inflao para baixo do centro da meta tiveram seu impacto enfraquecido o ndice de presso de habitao monitorados foi de -0,43, em 2007, para -0,09, em 2008; o dos artigos de residncia comercializveis foi de -0,28 para -0,11; e dos transportes monitorados, de -0,22 para -0,16, no mesmo perodo. Terceiro, vrios segmentos que exerciam presso para baixo do centro da meta passaram a pressionar para cima do centro, com destaque para vesturio no comercializveis, cujo ndice de presso foi -0,05, em 2007, mas 0,17 em 2008. Assim, a presso acima do centro da meta teve um aumento considervel, de 1,58 p.p., em 2007, para 2,13 p.p., em 2008, enquanto a presso para baixo teve queda em valores absolutos, de -1,62 para -0,80, resultando em inflao de 5,89%.
TABELA 3
Decomposio pelo ndice de presso inflacionria do desvio em relao ao centro da meta de inflao (2008) Presso acima da meta
Alimentos e bebidas C Alimentos e bebidas NC Despesas pessoais NC Vesturio C habitao NC Sade e cuidados pessoais C habitao C Sade e cuidados pessoais M Sade e cuidados pessoais NC Despesas pessoais C Educao NC Artigos de residncia NC Comunicao NC (C) Subtotal
IP
0,81 0,57 0,25 0,17 0,10 0,07 0,06 0,04 0,02 0,02 0,01 0,01 0,00 2,13
IP ac
0,81 1,38 1,63 1,80 1,90 1,97 2,02 2,06 2,09 2,11 2,12 2,12 2,13
infl
11,63 10,5 8,2 7,3 6,3 7,0 10,3 5,2 5,8 5,6 4,6 6,0 5,4
peso
12,2 10,2 7,2 6,5 5,9 2,8 1,0 6,2 1,8 2,2 6,8 0,4 0,5
IP %
38,1% 26,6% 11,8% 8,2% 4,8% 3,1% 2,6% 1,8% 1,0% 1,0% 0,4% 0,3% 0,2%
IP % ac
38,1% 64,7% 76,5% 84,7% 89,5% 92,6% 95,2% 97,0% 98,1% 99,1% 99,5% 99,8% 100%
Presso abaixo da meta

Transportes C Transportes M Comunicao M Artigos de residncia C habitao M Transportes NC Comunicao C Despesas pessoais M Educao C (D) Subtotal (A) IPCA 2008 (B) Meta de inflao (A - B) Desvio da meta 2008 [(C + D) - (A - B)] Erro
fontes: IBgE e BCB. Elaborao dos autores.
IP
-0,19 -0,16 -0,14 -0,11 -0,09 -0,07 -0,03 -0,01 0,00 -0,80 5,89 4,5 1,39 -0,06
IP ac
-0,19 -0,35 -0,49 -0,60 -0,69 -0,76 -0,78 -0,79 -0,80
infl
0,10 3,08 1,80 1,58 3,08 2,56 -3,64 2,13 3,18
peso
4,4 11,8 5,2 3,9 6,2 3,8 0,3 0,4 0,3
IP %
23,8% 20,5% 17,3% 14,0% 10,7% 8,7% 3,4% 1,2% 0,4%
IP % ac
23,8% 44,2% 61,5% 75,5% 86,2% 95,0% 98,4% 99,6% 100%
191
Contudo, no ano de 2009, a inflao voltou para baixo do centro da meta, com mudanas de composio decorrentes da crise internacional. Apesar de a maioria dos segmentos permanecerem com inflao acima do centro da meta, a intensidade neste ano foi bem menor. A presso acima do centro da meta foi bastante dispersa, sendo que sete segmentos exerceram presso maior ou igual a 0,10 ponto, mas s um segmento teve presso acima de 0,20: os alimentos e bebidas no comercializveis. A presso abaixo do centro da meta, por sua vez, esteve concentrada em quatro segmentos (86% do total), alimentos e bebidas comercializveis, com -0,50, transportes comercializveis, com -0,22, transportes no comercializveis, com -0,19 e comunicao monitorados, com -0,15. Ao final, a presso acima do centro da meta foi de 1,08 p.p. e a presso abaixo do centro da meta igualou-se a -1,24 p.p., de maneira que a inflao pelo IPCA foi 4,31%.
TABELA 4
Decomposio pelo ndice de presso inflacionria do desvio em relao ao centro da meta de inflao (2009) Presso acima da meta
Alimentos e bebidas NC Despesas pessoais C Despesas pessoais NC habitao M Vesturio C Educao NC Sade e cuidados pessoais M habitao NC Sade e cuidados pessoais NC Transportes M Educao C Despesas pessoais M Artigos de residncia NC (C) Subtotal
IP
0,22 0,17 0,16 0,11 0,10 0,10 0,10 0,06 0,03 0,01 0,01 0,00 0,00 1,08
IP ac
0,22 0,39 0,55 0,66 0,77 0,87 0,96 1,03 1,06 1,07 1,08 1,08 1,08
infl
6,70 12,8 6,8 6,4 6,1 6,1 6,1 5,61 6,5 4,6 7,6 4,6 4,5
peso
10,4 2,3 7,4 6,1 6,6 6,8 6,3 6,1 1,8 11,7 0,3 0,4 0,4
IP %
20,2% 16,1% 14,9% 10,4% 9,5% 9,3% 9,0% 5,9% 3,1% 0,7% 0,7% 0,0% 0,0%
IP % ac
20,2% 36,3% 51,2% 61,6% 71,1% 80,4% 89,5% 95,4% 98,5% 99,3% 100% 100% 100%
Presso abaixo da meta

Alimentos e bebidas C Transportes C Transportes NC Comunicao M Artigos de residncia C Sade e cuidados pessoais C Comunicao C habitao C Comunicao NC (C) Subtotal (A) IPCA 2009 (B) Meta de inflao (A - B) Desvio da meta 2009 [(C + D) - (A - B)] Erro
IP
-0,50 -0,22 -0,19 -0,15 -0,06 -0,04 -0,04 -0,03 0,00 -1,24 4,31 4,5 -0,19 0,03
IP ac
-0,50 -0,72 -0,91 -1,07 -1,13 -1,17 -1,21 -1,24 -1,24
infl
0,30 -0,8 -1,0 1,4 2,9 2,9 -8,9 1,8 4,0
peso
12,4 4,1 3,6 5,0 3,8 2,8 0,3 1,1 0,5
IP %
40,7% 17,5% 15,5% 12,2% 4,8% 3,4% 3,3% 2,2% 0,2%
IP % ac
40,7% 58,2% 73,8% 86,0% 90,8% 94,3% 97,6% 100% 100%
192
Analisando a tendncia mais geral do perodo, nota-se que, nos anos de 2007 e 2008, apenas trs segmentos foram responsveis por aproximadamente 80% de toda presso inflacionria para cima do centro da meta: alimentos e bebidas, tanto os comercializveis quanto os no comercializveis, e despesas pessoais no comercializveis. Essa composio s mudou em 2009, principalmente por dois fatos: a inflao dos alimentos e bebidas comercializveis foi quase nula e pressionou o IPCA para baixo da meta, e a inflao dos outros dois segmentos arrefeceu. As tabelas 5, 6 e 7 decompem a inflao desses trs segmentos para os anos de 2007, 2008 e 2009, respectivamente, em itens do IPCA. O ndice de presso inflacionria aplicado para os itens, apontando quais foram aqueles que mais influenciaram a inflao do segmento no ano em questo. O segmento alimentos e bebidas no comercializveis foi o que mais pressionou a inflao em 2007, 0,65 p.p. para cima do centro da meta. Como mostra a tabela 5, dentro dele, os itens mais importantes foram os cereais, leguminosas e oleaginosas, com ndice de presso igual a 0,27 p. p., e alimentao fora do domiclio, cujo ndice de presso foi de 0,21 p.p. Note-se que o IP elevado das leguminosas deveu-se altssima inflao, de 111% no ano, ponderada por um peso de 0,29% do IPCA, enquanto o IP alto da alimentao fora do domiclio, apesar da inflao acima da meta (7,7%), deveu-se principalmente a seu elevado peso no IPCA, 7,06%. Os subitens que compem o item cereais, leguminosas e oleaginosas so o arroz, quatro tipos de feijo (carioca, preto, mulatinho e massacar) e a fava. Destes, o arroz o nico classificado como bem comercializvel, sendo todos os outros no comercializveis. Todas as cinco leguminosas no comercializveis mencionadas tiveram inflao acima dos dois dgitos em 2007, mas, aplicando-se o ndice de presso inflacionria a estes subitens, pode-se afirmar que a maior parte da presso do segmento pode ser atribuda ao feijo carioca, cujo IP foi 0,22, pois sua inflao foi de 144% no ano e seu peso o mais alto, 0,18%. De maneira similar, a decomposio de alimentao fora do domiclio revela que a maior parte da inflao do item pode ser atribuda aos subitens de maior peso, refeio (IP 0,12, inflao 7,8%, peso 3,75%) e lanche (IP 0,05, inflao 8,1%, peso 1,53%), embora todos os outros subitens tambm tivessem inflao acima do centro da meta.
TABELA 5
Decomposio em itens pelo ndice de presso inflacionria do segmento alimentao e bebidas no comercializveis (2007-2009) 2007
1101.Cereais, leguminosas e oleaginosas 1201.Alimentao fora do domiclio 1103.Tubrculos, razes e legumes 1110.Aves e ovos 1105.hortalias e verduras 1102.farinhas, fculas e massas 1106.frutas 1108.Pescados Total do segmento
IP
0,27 0,21 0,09 0,03 0,02 0,01 0,01 -0,01 0,65
infl
111,3 7,7 28,4 26,1 17,2 19,8 6,4 2,4
peso
0,29 7,06 0,56 0,19 0,17 0,10 0,80 0,26 (Continua)
193
(Continuao)
2008
1201.Alimentao fora do domiclio 1103.Tubrculos, razes e legumes 1106.frutas 1108.Pescados 1102.farinhas, fculas e massas 1110.Aves e ovos 1105.hortalias e verduras 1101.Cereais, leguminosas e oleaginosas Total do segmento 2009 1201.Alimentao fora do domiclio 1103.Tubrculos, razes e legumes 1106.frutas 1105.hortalias e verduras 1108.Pescados 1110.Aves e ovos 1102.farinhas, fculas e massas 1101.Cereais, leguminosas e oleaginosas Total do segmento
IP
0,51 0,08 0,02 0,01 0,01 0,01 0,00 -0,07 0,57 IP 0,24 0,10 0,04 0,02 0,01 0,00 0,00 -0,19 0,22
infl
12,0 30,6 7,8 8,9 12,1 8,3 3,3 -3,7
peso
7,38 0,62 0,84 0,26 0,11 0,21 0,17 0,58
infl 7,8 26,9 10,2 18,0 8,3 3,8 2,8 -37,5
peso 7,71 0,67 0,84 0,18 0,27 0,21 0,11 0,36
No ano de 2008, o segmento alimentos e bebidas no comercializveis teve um ndice de presso igual a 0,57 p.p. e foi o segundo segmento que mais pressionou a inflao para cima. O item mais relevante foi alimentao fora do domiclio, com IP de 0,51, atribuvel novamente aos subitens refeio (IP 0,36, inflao 14,5%) e lanche (IP 0,09, inflao 10,8%). Deve-se destacar, porm, que a maioria dos itens que compem o segmento alimentos e bebidas no comercializveis teve inflao acima da meta, sendo a exceo mais notvel o item cereais, leguminosas e oleaginosas, cuja deflao de 3,7% um recuo frente enorme inflao do item no ano anterior. Cabe ainda notar que o item alimentao fora do domiclio muito influenciado pelos preos dos alimentos em geral, que afetam os custos dos restaurantes, lanchonetes e outros servios do tipo (tabela 5). Em 2009, novamente, o item alimentao fora do domiclio foi o que mais contribuiu (IP 0,24) para a inflao do segmento alimentos e bebidas no comercializveis, que, por sua vez, voltou a ser o que mais pressionou o IPCA para cima. Dois itens merecem destaque aqui. Os tubrculos, razes e legumes, que chegaram a um IP de 0,10 p.p., em 2009, aps valores um pouco menores que este nos anos anteriores. Este item teve inflao entre 25% e 30% nos trs anos considerados, sendo que todos seus subitens tiveram inflao bem acima da meta na mdia do perodo, com destaque para aqueles de maior peso: batata-inglesa, tomate e cebola. Outro item a destacar o de cereais, leguminosas e oleaginosas, que teve forte deflao, de -37,5%, e recuo da inflao de 2007, resultando em um IP de -0,19 (tabela 5).
194
A inflao nos anos considerados do segmento alimentos e bebidas comercializveis decomposta na tabela 6. Este foi o segundo segmento que mais pressionou a inflao para cima em 2007, com um IP igual a 0,59. Os itens de maior impacto foram carnes (IP 0,30, inflao 22,2%, peso 1,75%), leites e derivados (IP 0,27, inflao 20,1%, peso 2,06%) e acares e derivados (IP -0,13, inflao -12,6%, peso 0,71%). Na desagregao por subitens, observa-se que quase todos os componentes do item carnes tiveram inflao acima dos dois dgitos. Houve tambm inflao acima de dois dgitos para quase todos os subitens de leite e derivados. Embora estes dois itens tenham pressionado mais a inflao para cima, por seus aumentos na casa dos 20% e pesos elevados, nota-se que, na maioria dos outros itens, a inflao foi acima da meta. A exceo mais relevante o item acares e derivados, com deflao de dois dgitos devida aos subitens acar refinado (IP -0,07, inflao -23%, peso 0,23%) e acar cristal (IP -0,06, inflao -29%, peso 0,16%). Em 2008, alimentos e bebidas comercializveis foi o segmento que mais pressionou a inflao para cima, com ndice de presso de 0,81 p.p.. Novamente, carnes foi o item de maior impacto (IP 0,38, inflao 24%, peso 2,15%), seguido de panificados (IP 0,18, inflao 15%, peso 1,99%) e cereais, leguminosas e oleaginosas (IP 0,15, inflao 34%, peso 0,61%). Todos os subitens de carnes tiveram inflao superior a 18% no ano. Nos panificados, embora todos os subitens tivessem inflao acima da meta, o mais relevante foi o po francs, por seu elevado peso e inflao (IP 0,15, inflao 19,4%, peso 1,19%). J o nico subitem comercializvel do item cereais, leguminosas e oleaginosas o arroz (tabela 6).
TABELA 6
Decomposio em itens pelo ndice de presso inflacionria do segmento alimentao e bebidas comercializveis (2007-2009) 2007
1107.Carnes 1111.Leites e derivados 1110.Aves e ovos 1112.Panificados 1113.leos e gorduras 1109.Carnes e peixes industrializados 1114.Bebidas e infuses 1102.farinhas, fculas e massas 1116.Sal e condimentos 1115.Enlatados e conservas 1101.Cereais, leguminosas e oleaginosas 1104.Acares e derivados Total do segmento
IP
0,30 0,27 0,08 0,05 0,03 0,02 0,02 0,01 0,00 0,00 -0,03 -0,13 0,59
infl
22,2 20,1 13,7 7,2 12,6 7,5 5,6 6,9 3,2 1,3 -1,9 -12,6
peso
1,75 2,06 0,88 1,82 0,41 0,70 1,67 0,45 0,37 0,16 0,52 0,71
2008
1107.Carnes 1112.Panificados 1101.Cereais, leguminosas e oleaginosas 1109.Carnes e peixes industrializados
IP
0,38 0,18 0,15 0,07
infl
24,3 15,0 34,0 15,4
peso
2,15 1,99 0,61 0,73 (Continua)
195
(Continuao)
2008
1102.farinhas, fculas e massas 1110.Aves e ovos 1104.Acares e derivados 1116.Sal e condimentos 1113.leos e gorduras 1115.Enlatados e conservas 1114.Bebidas e infuses 1111.Leites e derivados Total do segmento 2009 1104.Acares e derivados 1114.Bebidas e infuses 1116.Sal e condimentos 1115.Enlatados e conservas 1113.leos e gorduras 1109.Carnes e peixes industrializados 1102.farinhas, fculas e massas 1110.Aves e ovos 1111.Leites e derivados 1112.Panificados 1101.Cereais, leguminosas e oleaginosas 1107.Carnes Total do segmento
IP
0,04 0,03 0,02 0,01 0,01 0,00 -0,01 -0,08 0,81 IP 0,17 0,02 0,01 0,00 -0,03 -0,04 -0,04 -0,07 -0,10 -0,10 -0,11 -0,23 -0,50
infl
12,6 8,2 8,6 7,7 6,1 6,8 3,9 0,8 infl 34,6 6,2 9,4 5,4 -2,5 -1,2 -4,3 -2,7 -0,6 -0,7 -13,1 -5,3
peso
0,50 0,93 0,64 0,36 0,49 0,15 1,62 2,07 peso 0,74 1,62 0,38 0,16 0,42 0,76 0,48 0,91 2,08 1,97 0,59 2,24
No ano de 2009, no entanto, a inflao dos alimentos e bebidas comercializveis foi bastante afetada pela crise internacional e ficou muito abaixo do centro da meta, de maneira que este foi o segmento que mais pressionou o IPCA para baixo, com IP igual a -0,5. A maior parte dos itens teve deflao no ano, com destaque para as carnes, o arroz, os panificados (entre estes, o po francs em especial) e os leites e derivados. A exceo mais importante o item acares e derivados, que teve inflao de 34,6% e ndice de presso inflacionria igual a 0,17 (tabela 6). A tabela 7 decompe a inflao do segmento despesas pessoais no comercializveis. Nos trs anos considerados, foi o terceiro segmento que mais pressionou a inflao para cima seu ndice de presso inflacionria foi de 0,16 p.p., em 2007, 0,25 p.p., em 2008, e 0,16 p.p. em 2009. Em todo este perodo, o item que reponde por quase toda a inflao do segmento o de servios pessoais. A maior parte dos subitens teve inflao acima da meta nos anos considerados, mas, por seu elevado peso no IPCA, o mais relevante foi empregado domstico, responsvel por quase todo o impacto do item servios pessoais nos trs anos. Em 2007, o IP do subitem empregado domstico foi igual a 0,14 (com inflao de 9,5% e peso no IPCA de 3,0%), que explica quase todo o IP do item servios pessoais, igual a 0,15. O mesmo raciocnio se aplica aos anos 2008 e 2009, nos quais o IP do subitem empregado
196
domstico foi, respectivamente, 0,19 (inflao 11,04% e peso 3,13%) e 0,13 (inflao 8,73% e peso 3,31%), enquanto o IP do item servios pessoais foi 0,25, em 2007, e 0,15 em 2009. Ou seja, pode-se concluir que o ndice de presso inflacionria do segmento despesas pessoais no comercializveis reflete quase que por completo o subitem empregado domstico (tabela 7).
TABELA 7
Decomposio em itens pelo ndice de presso inflacionria do segmento alimentao e bebidas comercializveis (2007-2009)
2007 7101.Servios pessoais 7201.Recreao 7203.fotografia e filmagem Total do segmento 2008 7101.Servios pessoais 7201.Recreao 7203.fotografia e filmagem Total do segmento 2009 7101.Servios pessoais 7201.Recreao 7203.fotografia e filmagem Total do segmento
IP 0,15 0,02 -0,01 0,16 IP 0,25 0,00 -0,01 0,25 IP 0,15 0,01 -0,01 0,16
infl 7,6 5,7 0,2
peso 5,06 1,81 0,19
infl 9,7 5,1 1,1
peso 5,19 1,80 0,18
infl 7,6 5,4 0,4
peso 5,40 1,80 0,18
Como comentado, os trs segmentos decompostos nas tabelas anteriores, juntos, foram responsveis, nos anos de 2007 e 2008, por 89% e 77%, respectivamente, de toda a presso inflacionria para cima do centro da meta. Contudo, em 2009, o segmento alimentos e bebidas comercializveis foi o que mais pressionou a inflao para baixo. A presso inflacionria foi menor e bem mais dispersa, sendo que os segmentos alimentos e bebidas comercializveis e despesas pessoais no comercializveis continuaram a responder por apenas 35% da presso acima do centro da meta. Quanto presso para baixo do centro da meta, no se identifica to claramente quais so os segmentos que, ano a ano, mais pressionam a inflao para baixo. V-se, nos anos de 2007 e 2008, que quase todos os segmentos de preos monitorados estiveram abaixo do centro da meta, com exceo de sade e cuidados pessoais monitorados, graas inflao dos planos de sade. Em 2009, h uma mudana, comunicao monitorados o nico segmento que permanece abaixo da meta e todos os outros monitorados tm inflao acima do centro da meta.
197
3 DEtERMInantES Da InFlaO A decomposio da inflao permite observar quais so os agrupamentos de bens que mais afetam o nvel de preos da economia como um todo. Resta explicar o que causa a inflao desses diversos agrupamentos e os efeitos de determinantes comuns. Cada agrupamento de preos afetado de forma diferente por variveis macroeconmicas como cmbio e nvel de demanda. Conhecendo quais so os preos que mais pressionam a inflao a cada momento e seus determinantes, possvel adotar polticas com melhor relao eficincia-custo para controlar a inflao. Assim, com o objetivo de explicitar os determinantes macroeconmicos da inflao nos anos considerados, para cada uma das 22 sries construdas, foi aplicado um modelo economtrico com as mesmas variveis explicativas. Foram considerados cinco aspectos potenciais causadores de inflao: variao cambial, variao dos preos das commodities, demanda, expectativas, inrcia e um componente estrutural. A variao cambial afeta a inflao por meio dos custos de produo, dos preos dos bens finais importados e dos preos dos bens comercializveis. A variao dos preos das commodities reflete cotaes para mercadorias cuja formao de preos se d internacionalmente, impactando a inflao via mudana nos preos relativos. Esta pode ser tambm uma varivel proxy para medir o aquecimento da economia mundial. O excesso ou escassez de demanda um importante aspecto para determinao da taxa de inflao, sendo usual a utilizao desta varivel nos modelos. A expectativa em relao inflao futura pode ter impacto sobre a inflao presente, pois os agentes antecipam os movimentos dos preos tentando evitar perdas. A inrcia inflacionria um componente que representa o impacto da inflao passada do grupo na inflao presente. O efeito dos preos das commodities, demanda, expectativas e inrcia sobre a inflao bastante intuitivo. O componente estrutural, no entanto, no frequentemente apresentado na literatura. Do ponto de vista da estrutura matemtica dos modelos estimados, o componente estrutural da inflao seria representado pela presena de constantes e/ou tendncias determinsticas.4 Do ponto de vista econmico, pode ser interpretado como a parte da inflao derivada da estrutura dos mercados e de outros aspectos microeconmicos, por exemplo. As sries utilizadas no estudo foram: variao percentual da taxa de cmbio nominal R$/ US$, variao percentual do ndice de preos das commodities, expectativa de inflao para os prximos 12 meses e o PIB mensal corrente deflacionado pelo IGP-DI. As sries foram coletadas junto ao banco de dados disponibilizado no site do BCB. A periodicidade das sries mensal, compreendendo o perodo que vai de janeiro de 2001 a dezembro de 2009. Foi estimado um filtro Hodrick-Prescott para o logaritmo do PIB mensal deflacionado pelo IGP-DI, excluindo-se a tendncia da srie, para construir uma proxy para o excesso ou escassez de demanda agregada. Por conta das caractersticas especficas da pesquisa, que
4. Ver apndice.
198
pretende analisar os componentes desagregados do IPCA, optou-se por no utilizar o ndice da produo industrial, que muito utilizado na literatura como proxy para a demanda agregada. Para estimar a equao de determinantes de cada um dos 22 segmentos, utilizou-se a tcnica da funo de transferncia. O detalhamento do modelo apresentado no apndice do captulo. De posse dos resultados das regresses, foi possvel identificar a contribuio estimada de cada varivel macroeconmica para a inflao de cada um dos 22 segmentos. A tabela 8 apresenta estas estimativas, consolidando o total por tipo de preo (classificao CNCM) e para a inflao de todo o IPCA. Os segmentos esto ordenados de acordo com a mdia de seu peso no IPCA nos trs anos considerados. De imediato, nota-se que os principais determinantes da inflao nos anos de 2007 a 2009 so o componente estrutural e a inrcia. Nos trs segmentos destacados na decomposio do IPCA, essa influncia muito clara.5 O segmento alimentos e bebidas comercializveis tem um componente estrutural elevado, 3,17%, mas mais destacvel ainda a inrcia: nos anos de 2007 e 2008, em que o segmento pressionou muito a inflao para cima, a inrcia foi igual a 4,68% e 7,81%, respectivamente, j no ano de 2009, em que o segmento foi o que mais puxou a inflao para baixo, a inrcia foi de apenas 0,15%. No ano de 2007, a demanda, o cmbio e as expectativas tambm tiveram efeitos importantes sobre a inflao do segmento, enquanto, em 2008 e 2009, apenas a demanda teve impactos mais expressivos.
5. importante ressaltar que, como as estimativas foram feitas com sries mensais, a inrcia se refere ao impacto da inflao mensal defasada. Ou seja, mesmo que a inflao de um ano tenha sido elevada, possvel que uma forte queda dos preos no incio do ano seguinte reduza ou elimine o impacto do componente inercial no acumulado em 12 meses.
199
200
Comp. estrutural 2007 2008 2009
3,17 2,78 9,92 4,94 3,08 2,96 1,96 1,62 1,54 2,42 2 10,17 10,17 10,17 2,93 1,1 7,06 1,96 4,06 2,72 4,93 1,78 3,22 3,29 3,32 1,92 2,48 1,56 1,78 1,77 1,77 1,33 2,20 5,01 5,02 1,91 1,66 1,36 0,18 0,00 0,18 2,76 2,81 2,07 4,40 1,22 0,35 0,25 0,20 0,00 0,16 4,06 4,06 0,15 0,3 1,76 -5,07 -2,35 -4,51 -0,46 -0,26 0,00 -0,25 0,02 0,45 1,27 1,96 1,96 -2,45 2,07 2,38 -0,36 -1,54 -0,74 -0,15 -0,65 -0,50 5,6 4,15 -0,33 -1,4 -1,62 -0,78 0,72 -0,22 -0,35 0,35 -0,10 1,1 1,1 2,4 7,83 2,17 0,37 0,38 -0,5 -0,13 0,16 2,93 2,93 2,53 3,13 3,16 0,33 0,26 -0,44 -0,14 0,11 -0,96 -0,57 -1,66 -2,66 -3,68 5,07 -0,19 -0,28 0,67 -0,3 0,32 -0,11 -0,07 0,05 2,2 5,27 4,01 -0,41 -0,45 0,62 2 2 -0,19 1,71 -0,94 -0,11 0,2 0,04 -0,05 -0,43 -0,39 -0,62 0,13 0,12 -0,11 -0,01 0,00 -1,75 0,67 2,07 0,39 0,01 -0,3 -0,57 -0,02 -0,03 0,6 -0,8 0,05 0,27 1,67 1,07 1,78 0,17 0,05 0,42 0,02 0,18 2,42 2,42 0,44 1,17 -1,01 -0,87 -0,21 -0,84 1,54 1,54 -0,35 -0,5 -0,41 -0,39 0,2 0,04 -0,41 1,08 -0,06 -0,19 -1,03 -0,66 -0,79 -0,19 -0,06 -0,31 -0,01 -0,14 1,62 1,62 3,44 3,99 3,66 -0,02 -0,16 0,28 5,78 4,69 5,95 0,00 0,22 0,52 0,24 2,13 0,07 0,19 0,49 0,25 1,96 1,96 0,14 -0,59 1,46 -0,57 -1,64 2,61 2,96 2,96 2,42 3,66 4,02 -0,13 0,31 -0,21 0,45 -0,96 0,66 0,03 -1,38 -0,07 0,32 -0,32 0,00 3,08 3,08 3,21 2,44 2,79 -0,22 -0,54 0,68 -0,38 -0,08 -0,55 0,02 1,44 -0,06 -0,27 0,33 -0,02 4,94 4,94 2,4 2,2 2,61 -0,12 0,42 -0,31 9,92 9,92 0,72 -0,74 -1,24 0,64 0,66 -0,85 -0,38 -0,83 -0,96 -0,29 1,08 -0,81 0,69 0,88 -0,74 2,78 2,78 1,57 1,4 1,74 -1,16 1,65 -1,57 1,17 -0,75 0,79 4,36 7,22 6,07 5,25 1,53 5,78 5,04 0,8 2,21 -1,93 1,81 2,2 6,75 5,93 3,69 6,3 -0,88 1,53 -5,3 2,67 4,59 6,96 3,39 5,07 3,17 3,17 4,68 7,81 0,15 0,83 0,66 -1,11 -0,95 0,22 0,09 0,40 -0,05 -0,15 -
TABELA 8
Inrcia 2007 2008 2009 2007 2008 2009 2007 2008 2009 2007 2008 2009 2007 2008 2009
8,13 11,81 5,08 11,3 10,97 7,56 4,98 6,93 -0,27 4,69 5,9 1,24 2,42 0,66 3,71 6,08 6,51 9,74 5,87 5,1 0,85 -2,96 5,08 7,17 7,26 3,17 6,01
Determinantes da inflao por segmento

Demanda Cmbio Expectativas
grupo
Peso
Commodities
Total previsto 2007 2008 2009

2,15 3,74 5,32 7,24 6,55 6,77 6,03 5,95 5,18 1,17 0,49 1,74 1,06 3,67 5,12 14,66 5,42 2,3 1,5 3,68 1,92 -4,03 5,52 3,77 5,43 4,22 4,52
Alimentos e bebidas C
12,0
Transportes M
11,9
Alimentos e bebidas NC
10,0
Despesas pessoais NC
7,2
Educao NC
6,8
Vesturio C
6,6
habitao M
6,3
Sade e Cuid. Pess. M
6,3
habitao NC
6,0
Comunicao M
5,2
Transportes C
4,4
Artigos de residncia C
4,0
Transportes NC
3,7
Sade e Cuid. Pess. C
2,8
Despesas pessoais C
2,2
Sade e Cuid. Pess. NC
1,8
habitao C
1,0
Comunicao NC
0,5
Artigos de residncia NC
0,4
Despesas pessoais M
0,4
Comunicao C
0,3
Educao C
0,3
Comercializveis
33,5
No-comercializveis
36,4
Monitorados
30,1
Inflao IPCA total
100
fonte: IBgE.
Nos alimentos e bebidas no comercializveis, o que surpreende o elevadssimo componente estrutural, de 9,92%. Isto significa que a inflao deste segmento, que responde por 10% do IPCA, est estruturalmente muito acima dos limites tolerados pelas metas de inflao. As outras variveis macroeconmicas tm efeitos considerveis, que, em alguns anos, ficam ao redor de 1% para cima ou para baixo, mas ainda muito baixos perto da magnitude do componente estrutural. O segmento despesas pessoais no comercializveis quase que exclusivamente afetado apenas pelo componente estrutural e pela inrcia. O componente estrutural est acima do centro da meta, em quase 5% ao ano, o que acaba por influenciar a inrcia, que esteve acima de 2% em todos os anos. O comportamento dos preos deste segmento dominado pelo subitem empregado domstico, cuja inflao vem se situando sistematicamente acima da meta nos ltimos anos. Este elevado componente estrutural pode estar captando efeitos da poltica de valorizao do salrio mnimo, que rebate no salrio dos empregados domsticos. Alm dos trs segmentos destacados, outros merecem comentrios mais apurados. O item transportes monitorados tem um peso elevado, de quase 12% do IPCA, por abranger subitens importantes, como as tarifas dos transportes pblicos e a gasolina. Possui um componente estrutural mais baixo, de 2,78%, e sofre efeitos da inrcia, do cmbio e dos preos de commodities essas duas ltimas variveis afetam muito o preo da gasolina. Alguns segmentos, como educao no comercializveis (que responde por 95% do grupo educao, excluindo-se o material escolar) e vesturio comercializveis (que coincide com o prprio grupo vesturio) so determinados quase que em igual medida pelo componente estrutural e pela inrcia. Sade e cuidados pessoais monitorados, que corresponde aos planos de sade e medicamentos, responde apenas inrcia. J despesas pessoais comercializveis, muito influenciado pelo preo do cigarro, tem um elevado componente estrutural, superior a 10%. Comunicao no comercializveis, composto pelos subitens TV a cabo e acesso internet, o nico segmento em que houve reduo ano a ano do componente estrutural, certamente em decorrncia da expanso do acesso a estes bens. Olhando para a consolidao do efeito dos determinantes na classificao CNCM, observa-se um padro comportamental distinto para cada tipo de bem. Os no comercializveis tm um componente estrutural muito alto, de aproximadamente 5% ao ano cabe notar que o componente estrutural muda a cada ano porque os pesos dos grupos de preos no so fixos. Em seguida, respondem inrcia, com efeitos entre 1% e 2% ano. Os outros determinantes tm em geral efeitos fracos na comparao com o componente estrutural e a inrcia. Os bens comercializveis tm um componente estrutural menor, ao redor de 2,75%. Sofrem efeito muito instvel da inrcia, de 2%, em 2007, 4,4%, em 2008, e 1,2% em 2009. Os efeitos da demanda e do cmbio so considerveis, embora relativamente baixos. Os monitorados, por fim, tiveram o menor componente estrutural, 1,78% nos anos de 2007 a 2010. A inrcia neste grupo tambm oscilou bastante, entre 1,3% e 2,2%, sendo que,
201
na mdia, teve a mesma magnitude do componente estrutural. Chama a ateno que o cmbio e o preo das commodities exeram grande influncia sobre os preos monitorados, seja pela importncia do cmbio nos reajustes contratuais dos preos regulados diretamente, seja pela relevncia da gasolina no grupo, muito ligada ao preo do petrleo. A tabela 9 traz a comparao entre os valores previstos pelo modelo e os observados para os anos de 2007 a 2009, cuja diferena apresentada na coluna erro. Os segmentos foram agrupados de acordo com a classificao CNCM, pois a qualidade do ajuste foi diferente de acordo com o tipo de precificao. Os bens no comercializveis foram os que tiveram o melhor ajuste ao modelo. Em nenhum dos anos observados o erro chegou a 0,4 p.p. em termos absolutos. Observando os segmentos que compem este tipo de preo, v-se que, nos segmentos mais relevantes aqueles com peso no IPCA de ao menos 5% , h erros acima de um ponto percentual, no ano de 2009, para alimentos e bebidas NC e, no ano de 2007, para educao NC e habitao NC. Porm tais erros tendem a se cancelar entre si algo esperado, uma vez que, por construo do modelo, os erros so aleatrios, com mdia zero e varincia constante de maneira que, no agregado dos no comercializveis, os erros se tornam pequenos. O ajuste dos bens comercializveis no foi to bom quanto o ajuste dos no comercializveis, mas, ainda assim, foi de boa qualidade. Nos anos de 2007 e 2008, o erro foi muito pequeno, inferior a 0,2 p.p. em termos absolutos, enquanto em 2009, o erro foi grande, de 1,15 p.p. Contudo, este erro pode ser em grande medida justificado pela magnitude da crise internacional e seus efeitos sobre os bens comercializveis. Na desagregao por segmentos, pode-se observar que, nos grupos com peso no IPCA de ao menos 4%, h erros superiores a 1 p.p., mas estes tendem a se cancelar na maior parte dos anos. O segmento transportes C destaca-se por ser o nico com erro acima de 2 p.p. (em 2008) e por ter dois anos seguidos de erro acima de 1 p.p.(2008 e 2009). Este erro pode ser explicado principalmente pela reduo do IPI para automveis, uma varivel no considerada no modelo.
TABELA 9
Diferena entre valores previstos e observados da inflao por segmento grupo
Comercializveis Alimentos e bebidas C Vesturio C Transportes C Artigos de residncia C Sade e Cuid. Pess. C Despesas pessoais C habitao C Comunicao C Educao C No comercializveis
Peso
33,5 12,0 6,6 4,4 4,0 2,8 2,2 1,0 0,3 0,3 36,4
Total previsto 2007

4,59 8,13 5,25 2,21 -1,93 2,2 6,75 3,69 -5,3 2,67 6,96
Total observado 2009 2007

4,75 9,93 3,78 1,85 -2,26 2,92 6,67 2,71 -6,56 0,78 6,64
Erro 2007
-0,16 -1,80 1,47 0,36 0,33 -0,72 0,08 0,98 1,26 1,89 0,32
2008
7,17 11,81 6,93 2,42 0,66 6,08 5,12 9,74 -2,96 5,08 7,26
2008
6,99 11,63 7,3 0,10 1,58 7,0 5,6 10,3 -3,64 3,18 7,07
2009
2,62 0,30 6,1 -0,8 2,9 2,9 12,8 1,8 -8,9 7,6 5,58
2008
0,18 0,18 -0,38 2,32 -0,92 -0,94 -0,46 -0,56 0,68 1,90 0,19
2009
1,15 1,85 0,66 1,29 -1,14 0,77 1,82 0,54 4,84 -2,05 -0,15 (Continua)
3,77 2,15 6,77 0,49 1,74 3,67 14,66 2,3 -4,03 5,52 5,43
202
(Continuao)
grupo
Alimentos e bebidas NC Despesas pessoais NC Educao NC habitao NC Transportes NC Sade e Cuid. Pess. NC Comunicao NC Artigos de residncia NC Monitorados Transportes M habitao M Sade e Cuid. Pess. M Comunicao M Despesas pessoais M Inflao IPCA total
fonte: IBgE. Elaborao dos autores.
Peso
10,0 7,2 6,8 6,0 3,7 1,8 0,5 0,4 30,1 11,9 6,3 6,3 5,2 0,4 100
Total previsto 2007

11,3 7,22 6,07 5,04 1,81 5,93 6,3 -0,88 3,39 4,36 1,53 5,78 0,8 1,53 5,07
Total observado 2009

5,32 7,24 6,55 5,18 1,06 5,42 1,5 3,68 4,22 3,74 6,03 5,95 1,17 1,92 4,52
Erro 2007
-0,52 0,35 1,75 -1,14 1,11 -1,07 5,27 3,68 1,73 1,74 3,78 1,28 -0,36 1,45 0,57
2008
10,97 7,56 4,98 5,9 3,71 6,51 5,87 5,1 3,17 5,08 -0,27 4,69 1,24 0,85 6,01
2007
11,82 6,87 4,32 6,18 0,70 7,00 1,03 -4,56 1,65 2,62 -2,25 4,50 1,16 0,08 4,46
2008
10,5 8,2 4,6 6,3 2,56 5,8 5,4 6,0 3,27 3,08 3,08 5,2 1,80 2,13 5,89
2009
6,70 6,8 6,1 5,61 -1,0 6,5 4,0 4,5 4,73 4,6 6,4 6,1 1,4 4,6 4,31
2008
0,47 -0,63 0,36 -0,39 1,15 0,70 0,51 -0,90 -0,11 2,00 -3,35 -0,47 -0,56 -1,28 0,10
2009
-1,38 0,45 0,47 -0,43 2,03 -1,07 -2,47 -0,86 -0,51 -0,82 -0,38 -0,19 -0,25 -2,65 0,18
Por sua vez, os bens monitorados tiveram um bom ajuste para os anos de 2008 e 2009, mas um ajuste ruim para 2007. Pode-se dizer, contudo, que foi o grupo com o pior ajuste, no s pelo erro elevado de 2007, mas tambm porque, na desagregao, observa-se que os principais segmentos tiveram erros elevados. Isso ocorre porque h uma discricionariedade maior na determinao dos preos monitorados, de maneira que seria necessrio aprofundar a modelagem para alm das variveis macroeconmicas consideradas. Por fim, quanto inflao agregada do IPCA todo, v-se que o ajuste foi bom. Nos anos de 2008 e 2009, os erros dos grupos desagregados tenderam a se cancelar, de maneira que o erro na inflao do IPCA foi inferior a 0,2 p.p. Em 2007, o erro foi um pouco maior, de 0,57 p.p., o que explicado pelo ajuste de pior qualidade dos monitorados. 4 COnSIDERaES FInaIS A decomposio do IPCA mostra que h diferenas substanciais no comportamento de diferentes agrupamentos de preos e que, portanto, estudos desagregados tm muito a acrescentar para o debate sobre polticas de combate inflao. Em particular, a constatao de que, nos ltimos anos, uma parcela limitada dos bens especialmente os alimentos e bebidas e as despesas pessoais no comercializveis respondeu sistematicamente por boa parte da presso inflacionria acima da meta leva imediatamente a questionar quais polticas podem conduzir estes bens a uma trajetria mais condizente com o regime de metas sem prejudicar todo o resto da economia. A investigao sobre os determinantes da inflao dos diversos segmentos, por sua vez, deixou ainda mais claras as divergncias na dinmica comportamental dos grupos de preos, ao mostrar que o impacto de variveis econmicas, como demanda e cmbio, difere conforme o segmento em questo.
203
Ademais, foi possvel constatar que, em geral, os principais determinantes da inflao so um componente estrutural e a inrcia. Alis, isso valido especialmente para os segmentos que mais pressionam a inflao para cima, como o caso, por exemplo, do item alimentos e bebidas no comercializveis, que tem um componente estrutural da ordem de 10% ao ano. necessrio aprofundar a agenda de estudos sob outros aspectos, por exemplo, os efeitos da poltica monetria nos diferentes segmentos de preos. Contudo, os resultados j obtidos do embasamento para questionar a poltica monetria como instrumento nico de combate inflao. O regime de metas de inflao pressupe que a poltica monetria seja eficaz em segurar o aumento dos preos via conteno da demanda agregada. Porm, se seu efeito limitado sobre alguns grupos de bens com muita influncia sobre o ndice geral de preos, ela deve exercer um impacto sobre os outros preos suficientemente grande para que isso se reflita no IPCA. Alm de provocar distores no sistema de preos relativos desfavorveis aos preos mais sensveis poltica monetria, isso resulta em taxas de juros sistematicamente elevadas e com pouca margem para reduo. Enquanto houver grupos de preos influentes com inflao estruturalmente acima da meta, no existir espao para redues substanciais da taxa de juros, ainda mais em uma economia crescendo a taxas elevadas como se espera para os prximos anos. Assim, pe-se a necessidade de avanar na discusso sobre alternativas de polticas para controle da inflao que atuem de forma eficaz sobre os diferentes grupos de preos. aPnDICE O modelo economtrico A identificao dos determinantes da inflao, medida pelo IPCA desagregado, foi feita por meio de modelos de funo de transferncia. Em geral, essa metodologia indicada para situaes em que as sries temporais utilizadas so estacionrias, no h relao de simultaneidade entre as variveis e no h preocupao em testar restries tericas. A estrutura geral do modelo pode ser representada pela seguinte equao:
onde t a tendncia determinstica; 0 uma constante; yit a inflao de um dado grupo do IPCA; ni,t o resduo que segue um processo ARMA.
204
A forma reduzida do modelo :
em que: (L) = 1- 1L- 2L2- 3L3 ...- kLk o polinmio relacionado varivel endgena; x (L) = x + x,1L+ x,2L2+ x,3L3 + ...+ x,zL z sendo x (L) o polinmio relacionado varivel exgena x e z o nmero da ltima defasagem da varivel x; ( L) = 1 1 L 2 L2 ... v Lv o polinmio relacionado ao componente autorregressivo do rudo t ; ( L) = 1 1 L 2 L2 ... w Lw o polinmio relacionado ao componente mdia mvel do rudo; x ( L) = funo de transferncia de impulso da varivel x para a varivel yi. ( L ) A estabilidade do modelo requer que todas as razes caractersticas dos polinmios (L) , (L) e (L) estejam fora do crculo unitrio. A metodologia de identificao dos modelos de funo de transferncia, tal como apresentada por Box, Jenkins e Reinsel (2008)6 e Enders (2003),7 permite a discriminao dos parmetros que devem ser includos no modelo. Ou seja, possvel identificar quais dos , cambio,h, comm, s, inf e, f so significativos e, portanto, evitar a perda parmetros j , desnecessria de graus de liberdade. Os rtulos das variveis utilizadas, os resultados dos testes de raiz unitria e os coeficientes dos modelos estimados so apresentados, respectivamente, nas tabelas A.1, A.2 e A.3.
TABELA A.1
Descrio das variveis Varivel
Variao percentual da taxa de cmbio R$/uS$ Demanda Variao preos commodities (Continuao)
Sigla
cambio hp d(log(comm)) (Continua)
Varivel
Sigla
1. Captulos 11 e 12. 2. Captulo 5, partes 2 e 3.
205
Variao das Expectativas (IPCA 12 meses) Alimentos e bebidas comercializveis Alimentos e bebidas no comercializveis habitao comercializveis habitao no comercializveis habitao monitorados Artigos de residncia comercializveis Artigos de residncia no comercializveis Vesturio comercializveis Transportes comercializveis Transportes no comercializveis Transportes monitorados Sade e cuidados pessoais comercializveis Sade e cuidados pessoais no comercializveis Sade e cuidados pessoais monitorados Despesas pessoais comercializveis Despesas pessoais no comercializveis Despesas pessoais monitorados Educao comercializveis Educao no comercializveis Comunicao comercializveis Comunicao no comercializveis Comunicao monitorados
d(infe) abc abnc habc habnc habm aresc aresnc vestc transpc transpnc transpm scpc scpnc scpm dpc dpnc dpm educ edunc comc comnc com_m
TABELA A.2
Resultados do teste de raiz unitria Teste ADf para raz unitria Variveis
cambio hpsa (infe) (log(comm)) abcsa com constante abnc com constante arescsa aresncsa com constante com_m com constante e tendncia comcsa comncsa dpcsa dpncsa com constante (Continuao)
Estatstica t
-7,048 -6,301 -6,447 -4,913 -4,326 -6,792 -3,635 -6,347 -7,252 -8,056 -8,938 -7,338 -11,171
P valor
0,0001 0,0001 0.0001 0,0001 0,0011 0,0001 0,0001 0,0001 0,0001 0,0001 0,0001 0,0001 0,0001 (Continua)
Teste ADf para raz unitria
206
Variveis
dpmsa educsa com constante eduncsa com constante habcsa habm habncsa com constante scpcsa com constante scpmsa com constante scpncsa com constante transpcsa transpmsa transpncsa
Estatstica t
-8,506 -6,384 -11,868 -2,547 -5,664 -4,992 -3,959 -8,197 -7,981 -8,495 -7,235 -7,218
P valor
0,0001 0,0001 0,0001 0,0112 0,0001 0,0001 0,0021 0,0001 0,0001 0,0001 0,0001 0,0001
Elaborao dos autores. Obs.: 1 Rejeio da hiptese nula ao nvel de 1% de significncia.

2
Rejeio da hiptese nula ao nvel de 5% de significncia.
TABELA A.3
ABC Parm.
Resultados dos modelos estimados ABNC Valor

0,261
1
ARESC Valor
0,791576
1
ARESNC Valor
0,652430
1
Parm.
Parm.
Parm.
Valor
0,1618142 0,2331452 0,2615031 41,504131 22,813312 24,408842
0 1 2 hp,7
0 1 12
1 4 cambio,1 cambio,4 hp
0 1 3 infe,1
0,7821791 -0,2019482 3,3513742 3,1362922 3,6898542 86,966381 -28,654072
0,1490743 -0,2203581 2,9840352 5,5872521 3,4252701 44,173911 27,813952
0,1928021 1,7594302 2,5677911 1,4714623
cambio,1 infe infe,1 cambio,7
hp,8
cambio,18 comm,3 infe,1 infe,4
infe,4 infe,11
COM_M Parm. Valor

0,127483 1,442187 2,794606
1 2 2
COMNC Parm. Valor

1,488613
1 1 1
COMC Parm. Valor

0,461720 0,189367 4,011721
1 3 3
DPC Parm. Valor

0,8102991 -0,109818 12,033231 9,6346481 32,243451 -62,675191 34,597062
0 2 cambio cambio,10 cambio,12
-0,290860
-1,2910943
1
1 2 infe,3 infe,11 infe,12
-0,009617 -0,335763 55,98714
123,62041
1
-33,566623
1 3 cambio,4 infe 4 12 13
EDuC
35,680663 -0,152118 -0,1922493 0,186081

3
0 6 cambio,6 cambio,7 infe,1 infe,5 infe,13
DPNC
DPM
EDuNC
207
Parm.
Valor
0,4028311 0,3265441 13,757382 13,78708
2
Parm.
Valor
0,2048461 0,1585182 7,0999412 -75,21772 139,4615
2 1
Parm.
Valor
0,3321961 -0,2323531 0,2448661 0,323842 5,689161 0,236271
1 1
Parm.
Valor
0,2530171 0,1589673 0,3928731 1,5790042 1,2888953 -0,5240191 0,8607991
0 12 infe,2 infe,4
1 7 comm,6 infe,1 infe,2 infe,7 infe,8 infe,9 infe,10 infe,12

hABM Parm.
78,990472 -149,0762 -141,1407

1
150,52341
1
0 1 2 9 cambio,1 cambio,7 12 11
4,8384221
2 2
0 1 2 cambio,1 cambio,7 12 12
-0,245849
184,81331 SCPC Valor 0,6758481 -0,5137952 0,3389951 4,7604392 4,3778411 Parm. Valor 0,4457921 -0,1428443 0,4014551 0,2277611 2,7295922 2,594017
1
hABC Parm. Valor 0,0910392 0,6997801 0,129789 0,2731582 -0,2659581 1,746151

2
VESTC Parm. Valor

0,2432331 0,3004591 0,2846601 8,9210913 11,154702 SCPM Parm. Valor 0,7567851 0,065909 0,1881031
0 1 3 4 5 hp,8 cambio,2 cambio,12 cambio,13 infe,1 8
D1
6 cambio,7 cambio,10
1165576 -2,1905011 2,505007 17,14915

1 1
1 2 3 12 cambio,5 cambio,8 infe,1
0 1 5 infe,4 infe,7
37,754491
-0,2968302
1 3 11
TRANSPC Parm. Valor SCPNC Parm. Valor
0,2412401 0,1883772 0,2843411 1,324960
2
TRANSPM Parm. Valor
TRANSPNC Parm. Valor
0 1 12 cambio,1 cambio,2 2 7
0.2285071 0.4801461 -0,048745 5.996188

1
3.9046542 -0,189824 0.1433243
0 1 cambio,20 comm,2 comm,14
0,1994821 0,4724411 4,6657281 1,746856

2
-4,0680001
0 1 6 hp,5 cambio,2 cambio,5 cambio,9 cambio,12 comm,2 infe
0 1 7 12
0.1648292 0.3218301 0.3090401 -0,128787
2,2029081 -1,2918442 -1,2961032 1,3911212 0,9539183 11,094592
Obs.: 1 Rejeio da hiptese nula ao nvel de 1% de significncia; 2 Rejeio da hiptese nula ao nvel de 5% de significncia; 3 Rejeio da hiptese nula ao nvel de 10% de significncia. D1 = Dummy para mudana metodolgica do IBgE, em janeiro de 2006, que representa uma quebra estrutural na constante do modelo.
208
REFERnCIaS BOX, G. E. P.; JENKINS, G. M.; REINSEL, G. C. Time series analysis: forecasting and control. 4th Edition, Wiley, 2008. ENDERS, W. Applied econometric time series. 2th Edition, Wiley, 2003.
209
Ipea Instituto de Pesquisa Econmica aplicada
Editorial
Coordenao Cludio Passos de Oliveira njobs Comunicao Superviso Marco Aurlio Dias Pires Everson da Silva Moura Reviso Laeticia Jensen Eble Luciana Dias Jabbour Maria Irene Lima Mariano Sabine Alexandra holler Sheila Mazzolenis Reginaldo da Silva Domingos Andressa Vieira Bueno (estagiria) Leonardo Moreira de Souza (estagirio) Editorao Eletrnica Bernar Jos Vieira Cludia Mattosinhos Cordeiro Jeovah herculano Szervinsk Junior Lus Cludio Cardoso da Silva Renato Rodrigues Bueno Eudes Nascimento Lins (estagirio) Capa Lus Cludio Cardoso da Silva Projeto Grfico Njobs Comunicao livraria SBS Quadra 1 Bloco J Ed. BNDES, Trreo 70076-900 Braslia Df Tel.: (61) 3315 5336 Correio eletrnico: livraria@ipea.gov.br
ISBN 857811068-4
9 788578 110680
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POltICaS ECOnMICaS PaRa SUPERaO Da CRISE nO bRaSIl: a aO antICClICa EM DEbatE

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fonte: Ipeadata. Elaborao dos autores.

1. Conforme dados do Ipeadata. Mdia calculada pelos autores.

Polticas Econmicas para Superao da Crise no Brasil: a ao anticclica em debate

fonte: Ipeadata. Elaborao dos autores.

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Polticas Econmicas para Superao da Crise no Brasil: a ao anticclica em debate

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2,54 2,28 0,18 1,04 1,78

1,10 1,02 0,41 1,61 1,47

Polticas Econmicas para Superao da Crise no Brasil: a ao anticclica em debate

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fonte: Ipeadata e Mecon (2009). Elaborao dos autores.

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fonte: Banco Central do Brasil. Elaborao dos autores.

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O REGIME DE CRESCIMEntO ECOnMICO bRaSIlEIRO: UMa aPRECIaO SObRE O PERODO 1995-2009

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Regime de crescimento: regime de demanda e de produtividade

Regime de crescimento: regime e restrio no balano de pagamentos

fonte: Setterfield e Cornwall (2002) e Blecker (2009). Elaborao dos autores.

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O Regime de Crescimento Econmico Brasileiro: uma apreciao sobre o perodo 1995-2009

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ndice de quantum das exportaes

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Mercado de trabalho base: jan./2003 = 100 (Em R$ milhes de dezembro de 2009)

O Regime de Crescimento Econmico Brasileiro: uma apreciao sobre o perodo 1995-2009

fonte: Confederao Nacional da Indstria (CNI), BCB e Ipeadata.

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