V Encontro Nacional da Anppas 4 a 7 de outubro de 2010 Florianpolis - SC Brasil

A ao dos atores envolvidos no processo de criao de Unidades de Conservao na regio da Terra do Meio (Estado do Par)
Ricardo de Sampaio Dagnino (UNICAMP) Doutorando em Demografia. Bolsista de Doutorado do CNPq. ricardosdag@nepo.unicamp.br Samira El Saifi (UNICAMP) Doutoranda em Cincias Sociais. Bolsista de Doutorado do CNPq. sami2@uol.com.br Thais Tartalha do Nascimento Lombardi (UNICAMP) Mestre em Antropologia Social. Doutoranda em Demografia. thatartalha@gmail.com Roberto Luiz do Carmo (UNICAMP) Professor do PPG-Demografia. Pesquisador do Ncleo de Estudos de Populao. roberto@nepo.unicamp.br lvaro de Oliveira D'Antona (UNICAMP) Professor do PPG-Demografia. Professor da Faculdade de Cincias Aplicadas (FCA/UNICAMP). Pesquisador do Ncleo de Estudos de Populao. alvaro.dantona@fca.unicamp.br

Resumo
Este trabalho contextualiza o processo de criao de Unidades de Conservao (UCs) na regio da Terra do Meio, no Estado do Par, a partir da anlise das aes de atores e instituies envolvidos na formatao e gesto de tais UCs. Durante o processo de criao de UCs, os atores envolvidos realizaram diversas rodadas de negociao que envolveram embates entre posies divergentes sobre o conceito de Unidade de Conservao e sua delimitao, localizao, tipo e rea. interessante notar que em tais embates, nem sempre as diferenas entre as posies e argumentos dos atores so facilmente perceptveis, pois a existncia de trnsito interinstitucional de indivduos tornam confusas as fronteiras entre as noes que seriam subjacentes a cada instituio. Tambm os conflitos subjacentes a tais negociaes se estendem desde a escala macro, como os conflitos envolvendo a sobreposio de diferentes nveis de administrao pblica (municipal, estadual e federal); at a escala micro, como conflitos gerados a partir da criao das Unidades de Conservao, principalmente, quando algum grupo obrigado a sair da rea decretada como UC. Argumenta-se que a prpria constituio do Mosaico de Unidades da Terra do Meio pode expressar uma tentativa de acomodar as demandas e interesses de todos os atores envolvidos em seu processo de criao.

Introduo
Este trabalho contextualiza o processo de criao de Unidades de Conservao (UCs) na regio da Terra do Meio, no Estado do Par, com nfase na anlise da presena de Organizaes No Governamentais (ONGs), instituies governamentais e indivduos envolvidos no processo. E, portanto, toma como mote suas participaes nas decises sobre a criao e gesto das UCs para pensar o quanto tais decises so poltica, ideolgica e ambientalmente orientadas e quanto so resultados de negociaes entre distintas posies dos atores participantes. Com isto este trabalho pretende fornecer uma ferramenta que contribua para pensar a anlise dos projetos e das prticas dos atores na regio; suas propostas de trabalho; o peso de suas noes de desenvolvimento na negociao para a criao das UCs e o trnsito interinstitucional realizado por alguns dos indivduos considerados mais significativos. Como um primeiro exerccio pretende-se, captar uma dimenso da forma como as propostas para criao de reas protegidas (terras indgenas e unidades de conservao) foi se configurando no dilogo entre os atores, e como foi a negociao para definir que tipos seriam criados (se de uso sustentvel ou proteo integral)1. Argumenta-se, aqui, que a intensidade de criao das Unidades de Conservao e os tipos de cada uma, refletem a correlao de foras entre os atores, predominando a viso do ator politicamente mais forte naquele momento. Para identificar os atores envolvidos, suas relaes e suas aes, foram consultadas fontes primrias e secundrias de dados, alm da bibliografia especfica sobre o tema. A metodologia empregada procurou identificar os principais atores institucionais, o mbito ou escala de atuao dessas instituies (local, regional, nacional, internacional), bem como se as mesmas possuem base (instalao de escritrio) na regio. Para os atores individuais foram criadas algumas categorias, como tipos de atores, abstraindo-se os casos especficos dentro de categorias gerais e ao mesmo tempo garantindo o sigilo de suas identidades. Os tipos de indivduos foram escolhidos a partir da identificao de existncia de trnsito ou permanncia entre instituies, analisando-se quais eram suas instituies anteriores e atuais, e qual o mbito/escala de atuao das mesmas.

Localizao e histrico da rea de estudo

A regio da Terra do Meio (TdM) que abrange os municpios de Altamira, So Flix do Xingu, Trairo e Itaituba, no Estado do Par tem como limites geogrficos a Rodovia Cuiab-Santarm (BR-163) e o rio Tapajs, oeste; o Rio Xingu e a sede de So Flix do Xingu, leste (Figura 1). Situada inteiramente nos limites administrativos do estado do Par, regio norte do pas, traz
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Quanto aos tipos de Unidades de Conservao cabe esclarecer que, com exceo das Estaes Ecolgicas e dos Parques Nacionais, que esto na categoria de Unidades de Proteo Integral, todas as demais so de Uso Sustentvel. De forma geral, a categoria de Uso Sustentvel tem o objetivo de proteger os meios de vida, a cultura das populaes tradicionais e assegurar o uso sustentvel de recursos naturais. Por outro lado, aquelas de Proteo Integral impem restries presena e s atividades humanas, permitidas apenas para pesquisa cientfica, educao ambiental e, em alguns casos, recreao (BRASIL, 2000). Para informaes especficas sobre as Unidades de Conservao da Terra do Meio ver o quadro 1, neste texto.

como herana as dinmicas e os processos que caracterizam tambm usos e ocupaes da terra, conflitos, e sucesso de ciclos produtivos em toda a regio; tais como a expanso da fronteira agrcola, os ciclos extrativistas da borracha e da castanha, assim como o garimpo, explorao mineral e madeireira entre outros. Nesse contexto, a regio da Terra do Meio marcada historicamente pela expanso da ocupao do territrio2 de encontro s reas de floresta nativa ocupadas, ou no, por populaes tradicionais, assim como pela fraca presena do poder pblico. Ela apresentada por Castro et al (2002, p.141) como uma rea reconhecida pela alta biodiversidade, fertilidade do solo e riqueza em madeira (mogno em especial); com presena de povos indgenas e populaes tradicionais; e uma das localidades representativas dos processos recentes de penetrao de frentes pioneiras sobre reas cuja cobertura florestal encontra-se mais preservada. A dinmica scio-econmica e poltica tem como elementos decisivos a instabilidade social gerada pela ao de grupos com interesses muitas vezes contraditrios e os avanos e retrocessos da poltica ambiental brasileira. Assim, atores com projetos de desenvolvimento, muitas vezes divergentes, entram em embate. Existem aqueles interessados somente na explorao dos recursos naturais, assim como existem populaes tradicionais e ONGs lutando pela preservao ambiental e pelo respeito cultura dos povos locais. Soma-se a isso uma poltica ambiental muitas vezes oscilante e negociaes dentro do prprio governo envolvendo posies e interesses no raro antagnicos. Neste cenrio, a regio tem sido marcada, desde 2004, pela criao de diversos tipos de UCs, o que ficou conhecido como Mosaico de Unidades de Conservao da Terra do Meio. Entre os motivos para a criao delas est a tentativa de barrar um maior avano sobre as reas de florestas que ocorreu com a notcia do asfaltamento da rodovia BR-163 (Cuiab-Santarm) que beneficiaria a exportao da soja produzida no Mato Grosso atravs do porto de Santarm. No entanto, a prpria constituio dessa rea como mosaico de tipos diferenciados pode indicar que seu processo de criao envolveu negociaes sobre a rea de cada uma, seus limites e seu tipo. E nesse processo que as diferentes posies e interesses so colocadas em discusso, pois percebe-se que frente ao projeto desenvolvimentista3 houve uma mobilizao e resposta do movimento social, especialmente dos conservacionistas e ambientalistas 4. Abaixo est um mapa localizando a Terra do Meio dentro do estado do Par. Os limites desta rea so dados pelos limites das reas das Unidades de Conservao que so reconhecidamente pertencentes Terra do Meio.

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Em especial a produo de soja e a pecuria. Que seriam os defensores de um projeto desenvolvimentista que incluiria a melhoria de vias de acesso e transporte de produtos, tal como a apropriao e uso comercial dos recursos e do espao. 4 Mobilizao essa que demandou do governo a necessidade de instaurar reas onde a floresta nativa pudesse ser preservada e os povos tradicionais pudessem sobreviver mantendo sua cultura e suas prticas.

Figura 1 Localizao da regio da Terra do Meio, o polgono delimita a rea onde foram criadas as UCs.

Processo de criao de Unidades de Conservao na Terra do Meio

Quando da proposta de criao de Unidades de Conservao na regio, percebeu-se a materializao das diferentes posies sobre a forma de uso e delimitao das reas no processo de negociao que culminou no Mosaico de Unidades de Conservao da Terra do Meio. Entre as controvrsias esto os embates envolvendo tanto os limites geogrficos das reas destinadas s UCs, como seu tipo - se de uso sustentvel ou proteo integral. Tais conflitos abrangem desde a macro-escala at a micro-escala.

Os primeiros envolvem a sobreposio de diferentes nveis da administrao pblica (municipal, estadual e federal), bem como as posies divergentes dos atores institucionais que atuam na regio, sejam organizaes governamentais (Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis, Ministrio Pblico, Instituies de ensino) ou no governamentais (ambientalistas, religiosas). Por outro lado, os conflitos de micro-escala envolvem as populaes residentes na regio (indgenas e tradicionais) e os responsveis pelo avano da fronteira agropecuria, bem como aqueles gerados a partir da criao das Unidades de Conservao, sobretudo, quando algum grupo obrigado a sair da rea decretada como UC. O prprio termo Terra do Meio teve uma origem muito permeada de vises polticas e institucionais conflituosas. O jornalista do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (IBAMA), Brasil (s/d), diz que o termo foi cunhado pelas ONGs Amigos da Terra e Greenpeace. Entretanto, de acordo com Dino Barile5, a denominao Terra do Meio um recorte geogrfico feito anteriormente institucionalizao do termo pelas ONGs. Conforme este informante, a Terra do Meio era uma rea limitada pelos rios Xingu e Iriri e demarcava o meio da rea de explorao extrativista de borracha e de madeira na regio. No entanto, com o projeto de criao de um Mosaico de Unidades de Conservao, ainda na dcada de 1990, os limites da TdM foram estendidos para as proximidades das rodovias federais BR-163 (Cuiab-Santarm) e BR-230 (Transamaznica). Como j havia ocupao nessas reas, principalmente no entorno da BR-230, o projeto estabeleceu a Bacia do Rio Iriri como limite do Mosaico, extrapolando a nomenclatura nativa sobre a rea. Com base nesses relatos, pode-se afirmar que o termo foi sendo reconfigurado ao longo do tempo para atender aos interesses das ONGs e para facilitar as negociaes com o governo federal. Com relao luta para proteger a regio da Terra do Meio, suas comunidades locais e seus recursos naturais, Velsquez et al. (2006), posiciona seu surgimento na dcada de 1970, como parte da agenda do movimento social do Par. Contudo, a formao da rede de ONGs remonta apenas dcada de 1990, que, num primeiro momento, era encabeada pelo Movimento pelo Desenvolvimento da Transamaznica e Xingu (MDTX). Ao longo das ltimas duas dcadas, outras organizaes foram se incorporando ao movimento social, como as que Velsquez et al. (2006) chama de socioambientalistas: Instituto Socioambiental (ISA), Environmental Defense (ED), Comisso Pastoral da Terra (CPT) e Fundao Viver, Produzir e Preservar (FVPP). Estas teriam contribudo para o monitoramento das UCs atravs de anlises de imagens de satlites (identificando vetores de ocupao e desmatamento) e realizado trabalho de articulao poltica junto ao governo federal para a criao e implementao efetiva das unidades de conservao.

O relato de Dino Barile foi obtido durante os trabalhos de campo da equipe ligada ao Ncleo de Estudos de Populao (NEPO/Unicamp). Dino Barile ex-executor do INCRA em Altamira e ex-servidor da SUDHEVEA Superintendncia da Borracha (autarquia criada pelo governo federal em jan. 1967, vinculada ao Ministrio da Indstria e do Comrcio, cuja finalidade era executar a poltica econmica da borracha em todo territrio nacional. Vigorou at fev. de 1989).

Ainda de acordo com Velsquez et al (2006) esse grupo de ONGs se mobilizou para reunir outras instituies que atuam ou tm interesse em atuar na regio como: Instituto de Pesquisa Ambiental na Amaznia (Ipam), World Wildlife Fund (WWF Brasil) e Conservation International (CI Brasil). Eles, ento, formaram a Rede de Ao pela Defesa da Terra do Meio. O objetivo dessa rede era somar esforos para realizar um planejamento integrado das aes vindas da sociedade civil e discutir projetos governamentais que tivessem influncia sobre a rea, como as grandes obras de infra-estrutura. Dessa maneira, forma-se nos anos 2000 uma das mais fortes redes de ao para a proteo de uma determinada regio, com a presena de ONGs de abrangncia internacional, nacional, regional e local. Em resposta a presso organizada por esta rede, o Estado brasileiro, atravs do Ministrio do Meio Ambiente (MMA), com o intuito de organizar a ocupao e o manejo na regio, e atender as solicitaes de criao de UCs que vinham sendo realizadas, encomendou ao Instituto Socioambiental (ISA) um levantamento socioeconmico e ambiental da Terra do Meio. Para o estudo, essa ONG buscou parcerias com outras ONGs menores que atuam na regio. O relatrio dessa pesquisa (ISA, 2003) resultou numa proposta de mosaico de UCs6. Atravs deste estudo o ISA mostrou que a Terra do Meio, alm de ser uma das reas menos conhecidas do pas, era tambm uma das menos povoadas, com grande parte de sua rea bem preservada. Paralelamente a este estudo encomendado ao ISA, o MMA (2003) publicou o relatrio contendo as reas prioritrias para a conservao no Brasil, sendo que a parte do mapa referente regio amaznica foi elaborada durante reunio realizada em Macap, em setembro de 1999, e coordenada pelas seguintes ONGs: ISA, IPAM, IMAZON, GTA, ISPN, CI Brasil (Figura 2). Por outro lado, em 2001, o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (IBAMA), e a ONG Imazon elaboraram um mapa em que sugerem, ao invs do mosaico de UCs, a criao de um nico tipo de UC, uma Floresta Nacional (Flona) em todo polgono da Terra do Meio (que naquele estudo recebeu o nome de Floresta da Regio do Iriri-Xingu). Assim, somada Flona de Altamira, criada em 1988, e s duas Terras Indgenas, Kuruaya e Xipaya, criadas respectivamente em abril e dezembro de 2006, esse polgono seria uma enorme Flona e deveria ser criada em curto prazo por ser de alta prioridade7 (MENEZES, 2001). A despeito desses levantamentos sugerindo a criao de UCs de diferentes tipos e tamanhos para a Terra do Meio estarem em debate desde fins da dcada de 1990, as reas s comearam a ser criadas em 2004, processo que se estendeu at 2008, quando o mosaico finalmente teve sua ltima UC proposta criada (ver quadro 1). Portanto numa primeira anlise pode-se afirmar, de acordo com o mapa das UCs da TdM que foram homologadas (vide figura 3), que entre a

Cabe notar que o polgono da Terra do Meio e seu mosaico limtrofe Floresta Nacional de Altamira que foi criada em 1998 e pertencente aos municpios de Altamira, Trairo e Itaituba (quadro 1). 7 Menezes (2001) classifica as reas a serem transformadas em FLONAS em trs categorias de prioridade: 1 (criao no curto prazo); 2 (criao no mdio prazo); 3 (criao no longo prazo).

proposta inicial de criao de FLONAs pelo IBAMA (MENEZES, 2001) e a proposta de mosaico de UCs de diferentes tipos do ISA e MMA (2003), foi a proposta de mosaico que prevaleceu.

Figura 2 Polgono da Terra do Meio sobreposto s reas prioritrias para a conservao do Ministrio do Meio Ambiente. Dentro da rea AM-133, onde se previa levantamentos identificando populaes indgenas, se percebe dois polgonos em branco que podem estar associados s Terras Indgenas Kuruaya e Xipaya (criadas em 2006). Elaborado pelos autores com base em MMA (2003).

Quadro 1: Unidades de Conservao da Terra do Meio UCs Grupo Instncia rgo Extenso Responsvel (ha)
ICMBio ICMBio ICMBio 398.938 3.373.110 445.392

Decreto ano criao

s/n 05/06/2006 s/n 17/02/2005 s/n 17/02/2005 s/n 08/11/2004 2606 04/12/2006 s/n 05/06/2008 2612 04/12/2006 2483 02/04/1998

Municpios a que pertencem

Altamira Altamira e So Flix do Xingu Altamira e So Flix do Xingu Altamira

Reserva Extrativista (RESEX) do Rio Iriri Estao Ecolgica (ESEC) da Terra do Meio Parque Nacional (PARNA) da Serra do Pardo Reserva Extrativista (RESEX) Riozinho do Anfrsio Floresta Estadual (FES) do Iriri Reserva Extrativista (RESEX) do Rio Xingu (Mdio Xingu)

Uso Sustentvel Proteo Integral Proteo Integral Uso Sustentvel Uso Sustentvel Uso Sustentvel

Federal Federal Federal

Federal

ICMBio

736.340

Estadual Federal

SEMA/PA ICMBio

440.493 303.841

Altamira Altamira

rea de Proteo Ambiental Uso (APA) Triunfo do Xingu Sustentvel Floresta Nacional (FLONA) de Altamira Uso Sustentvel

Estadual

SEMA/PA

1.679.281

Altamira e So Flix do Xingu Altamira, Trairo, Itaituba

Federal

ICMBio

764.142

Elaborado pelos autores. Fonte: ISA (s/d)

Figura 3 Unidades de Conservao da Terra do Meio depois da homologao. Elaborado pelos autores.

Mesmo com a criao de diversas unidades de conservao, a delimitao da Terra do Meio ainda est sujeita a alteraes que esto associadas a distintos enfoques e propsitos. Com relao s propostas que no foram levadas em conta na verso final do polgono, e que ressurgem nas mesas de negociao, est a proposta da WWF que defendia a incluso das seguintes UCs: FLONA de Altamira, FLONA de Trairo e PARNA do Jamanxim8. Por outro lado, para o Instituto socioambiental (ISA, 2008), parece ser mais interessante a incluso de duas outras Terras Indgenas (Cachoeira Seca e Arawet), cobrindo assim uma rea protegida superior a 8 milhes de hectares. Alm da criao propriamente das UCs, fundamental levar em considerao quais so os interesses que permeiam o processo de definio dos limites geogrficos das mesmas. Nesse sentido, para se pensar o desenho das reas de UCs, faz-se necessrio pensar as negociaes entre o poder pblico, os movimentos sociais e o agronegcio, que so feitas durante seu processo de criao. Um exemplo importante para ilustrar o que se est afirmando foi o processo de delimitao das reas da ESEC Terra do Meio e da APA Triunfo do Xingu. Constatou-se, em pesquisa de campo, atravs de conversas informais realizadas em 2008 com representantes do agronegcio de So Flix do Xingu, a existncia de controvrsias entre os desenhos iniciais e a delimitao final dessas UCs. As fontes consultadas argumentaram que quando foram realizadas as consultas pblicas para a criao da ESEC, o mapa proposto apresentava outro desenho semelhante ao mapa elaborado pelo ISA (2003) - sendo que as propriedades em questo ficariam fora desta UC, que por ser de proteo integral proibitiva em relao ocupao humana. Os proprietrios de terras entrevistados alegaram que na proposta inicial do mosaico suas terras ficariam dentro da APA Triunfo do Xingu (um tipo de UC muito mais flexvel em relao ocupao humana), mas que, sem explicaes, quando as UCs foram decretadas (figura 3), suas terras passaram a fazer parte da ESEC Terra do Meio. Os proprietrios de terra prejudicados por este rearranjo de delimitaes de UCs argumentaram que essa mudana no desenho da ESEC e da APA foi realizada em negociaes que envolveram o Ministrio da Casa Civil e o Ministrio do Meio Ambiente e visou atender a proposta de um grupo de polticos que tambm eram proprietrios de terras e com interesses na regio. Este grupo teria sido beneficiado, j que suas terras passariam a fazer parte da APA e no mais da ESEC, em detrimento do grupo de proprietrios menos influente que se viram prejudicados. Este caso de campo tambm relevante para pensar os limites das unidades de conservao e sua sobreposio em relao aos limites administrativos. A Estao Ecolgica Terra do Meio e a APA Triunfo do Xingu so unidades com gesto mista, pois suas reas se encontram dentro tanto dos limites administrativos de Altamira como de So Flix do Xingu. Alm destas ainda uma parte das UCs do Mosaico da Terra do Meio tem seus limites divididos entre as reas administrativas de
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O acrscimo dessas unidades pela WWF-Brasil ao polgono da Terra do Meio ocorre para efeito de suas aes no mbito do Programa reas Protegidas da Amaznia (ARPA), no que foi denominado Bloco de conservao da Terra do Meio.

Altamira e Trairo. O que faz com que, a despeito das divergncias entre quais modelos (de uso sustentvel ou preservao integral) e qual tamanho de cada UC por parte das ONGs e dos rgos de governo, ainda haja uma disputa entre os municpios que tm interesses prprios sobre as finalidades que desejam para os usos de seus territrios. Sobre os conflitos, existe a questo de que definidos os tipos de uso e a rea da unidade h ainda a questo das dinmicas de uso e ocupao do territrio que so particulares a cada municpio e podem conferir nuances diferenciadas a diferentes limites das reas das unidades de conservao. As discusses sobre os tipos das UCs, seu tamanho e disposio no Mosaico nem sempre contemplam as reas previamente ocupadas por populaes tradicionais (quer sejam ribeirinhos, quer sejam indgenas). Esse mapeamento da ocupao na regio conta com lacunas que esto sendo preenchidas a partir de laudos e estudos como os desenvolvidos no NEPO/IFCH/Unicamp (DANTONA, 2009) que tm de chegar a lugares de difcil acesso dificultando a execuo de um mapeamento em um curto tempo. Mesmo os mapeamentos botnico e da fauna ainda no esto completos e podem levar a futuros desafios para a gesto das reas j homologadas. Atualmente, alm das crticas como as feitas pelos fazendeiros no Xingu, ainda h a questo dos moradores que se encontram dentro de reas como a ESEC Terra do Meio e a FLONA de Altamira. As decises sobre a remoo dos moradores dessas reas e sua nova alocao envolvem uma srie de negociaes inclusive sobre qual dos municpios iro acolh-los. Alm disso, os prprios moradores resistem em deixar suas casas justificando seu direito de permanecer nas reas onde criam suas famlias (TORRES, 2008). Estas so apenas algumas discusses que permeiam a micro escala dos embates nas reas de UCS e que acompanhada da macro escala tornam ainda mais complexa a anlise da regio e das aes dos atores envolvidos, pois a escala de embates macro poltica sobre a regio amaznica influencia as dinmicas do processo de criao das UCs na TdM. Um exemplo o projeto para reas protegidas da Amaznia, conhecido como reas Protegidas da Amaznia (ARPA), proposto pelo WWF. Ao focar os bastidores das propostas de UCs, Diegues (2008, p.12-13) conta que participou em 2001, no Rio de Janeiro, de uma reunio do Conselho do FUNBIO (Fundo Brasileiro para a Biodiversidade) quando o Fundo estava com srias dificuldades financeiras. Nessa reunio um representante da WWF apresentou o projeto ARPA, para o qual essa ONG j tinha conseguido alguns milhes de dlares de financiamento. Se o projeto fosse aceito pelo FUNBIO, este administraria esses recursos financeiros, cabendo-lhe uma taxa de administrao que lhe garantiria uma sobre-vida. Diegues (2008) afirma que o projeto apresentado naquele momento era voltado exclusivamente para a criao de Unidades de Conservao de proteo integral na Amaznia. Argumentou-se que a defesa exclusiva da ampliao das unidades de proteo integral aumentaria os conflitos com as populaes locais. Mesmo assim, quando os participantes da oficina propuseram a incluso de UCs de uso sustentvel, em especial a proposta de Reservas

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Extrativistas, como experincias importantes de desenvolvimento local, o representante da WWF foi categrico em excluir essas ltimas reas. Nota-se nesse relato de Diegues (2008) em torno do projeto ARPA, a existncia de relaes entre as posies e projetos que permeiam o processo de criao do mosaico de UCs da Terra do Meio e as discusses sobre a regio amaznica como um todo. Isso aponta tambm para relaes entre instncias governamentais e no-governamentais que vo muito alm das negociaes locais, estando a Terra do Meio inserida nesse contexto de negociaes mais gerais entre as ONGs e movimentos sociais de atuao nacional e internacional e o governo brasileiro.

Analisando a presena de instituies e atores individuais

Tendo-se analisado o processo pelo qual se desenhou o que hoje conhecido como Mosaico de UCs da Terra do Meio e quais discusses so centrais para entend-lo, cabe voltar ao cerne deste artigo: a presena de instituies e atores e as possveis questes advindas de sua participao no processo de proposio, criao e gesto das UCs. Como a proposta principal do artigo perceber como se articulam ONGs, instituies, atores individuais e Estado, as pessoas ligadas s ONGs no tero suas identidades divulgadas, ficando apenas os dados de sua participao e as aes por elas assumidas como ferramentas de anlise para se chegar definio de uma tipologia de atores. Os resultados foram obtidos a partir das informaes encontradas na literatura, coletadas nos trabalhos de campo de pesquisadores ligados ao Ncleo de Estudos de Populao da Unicamp como o trabalho de DAntona (2009) - e nas listas de presena das reunies que ocorreram durante o processo de criao das UCs (VELSQUEZ, 2006; ISA, 2006) e durante os encontros para avaliao das gestes de UCs (SALAZAR, 2008; CARRILLO, 2008). Atravs da anlise dos participantes dos eventos, percebe-se uma forte presena de cientistas dedicados exclusivamente aos temas das cincias naturais e uma grande presena de membros de ONGs (de diversos mbitos/escalas de atuao) e rgos federais ligados conservao (ICMBio e IBAMA), em detrimento de uma minoria de atores ligados s instituies de ensino, principalmente do norte do pas (como a Universidade Federal do Par que tem um campus em Altamira e foi uma das nicas participantes), e representantes das populaes tradicionais ou residentes das UCs. Cabe notar tambm a ausncia ou pouca participao de tcnicos ligados a outros rgos federais mais associados a temas populacionais como o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (INCRA), rgos do Ministrio da Sade ou do Desenvolvimento social ou, ainda, do Instituto Nacional de Pesquisas

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Espaciais (INPE)9 responsvel pelo monitoramento do desmatamento e participante de diversos projetos na Amaznia. Esse perfil dos presentes nas reunies est em acordo com o percebido por Diegues (2008), que chama ateno para uma prtica das ONGs internacionais e rgos financiadores que a de convocar reunies de trabalho ou oficinas com uma minoria de cientistas sociais, para respaldar projetos fechados e elaborados anteriormente nos centros do poder com o foco na criao de reas de proteo integral. A anlise dos relatrios dos eventos sobre o Mosaico de UCs TdM e do material colhido em campo, presente em DAntona (2009), revela uma expressiva participao de algumas instituies nas reunies, alm do fato de estas mesmas participarem na organizao de tais eventos e de serem responsveis pelos estudos e laudos realizados sobre as UCs. No quadro abaixo elencamos as principais, dividindo-as em: tipos; escala de atuao; e existncia de base ou sede no municpio de Altamira. Importante lembrar que alm das elencadas aqui, cujas presenas so constantes, h a participao, com menor nfase, de muitas outras no processo de constituio do mosaico.

Instituies
Quadro 2: Instituies presentes nas reunies sobre a criao de UCs na Terra do Meio Tipo de Instituio Instituio, rgo, organizao World Wildlife Fund (WWF) Brasil Instituto Scio-Ambiental (ISA) Organismos No Governamentais Federao de rgos para Assistncia Social e Educacional (FASE) Fundao Viver Produzir e Preservar (FVPP) Associao de Moradores do Mdio Xingu Associao Riozinho do Anfrisio Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (IBAMA) Instituto Chico Mendes de Conservao da Biodiversidade (ICMBIO) mbito/escala de atuao Internacional Nacional Tem instalao/prdio na regio? No. Usa o escritrio de alguma ONG na regio. Sim, prpria e quando necessrio em conjunto com FVPP e IPAM Sim utiliza escritrio no prdio da FVPP. Sim prpria Sim, casa utilizada pelos moradores da RESEX, mas utiliza tambm as instalaes da FVPP.

Nacional

Regional Local Local Nacional

Organismos governamentais

Nacional

Sim, prdio do governo onde funciona IBAMA e ICMBio

No h em nenhuma das listas de presenas das reunies tanto para a criao como para a avaliao das UCs a confirmao de participao de representantes do IBGE ou INPE, sendo que apenas o INCRA contou com a participao de um representante numa das reunies para a criao das UCs.

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Instituio de ensino e pesquisa rgos e Movimentos da Igreja Catlica

Laboratrio Agroecolgico da Transamaznica (LAET/UFPA) Prelazia do Xingu Conselho Pastoral da Terra (CPT) Conselho Indigenista Missionrio (CIMI)

Regional

Sim, prdio da Universidade Federal do Par. Sim prpria Sim unidade dentro do prdio da Prelazia

Regional Nacional Nacional

Para ajudar nos critrios de avaliao da atuao de tais instituies, nos valemos das anlises presentes em Mello (2002, p.218) que resultou em um mapeamento da distribuio espacial das sedes das ONGs ligadas rede Grupo de Trabalho Amaznico (GTA) e que possuam sede nos municpios da Amaznia Legal, alm das sedes regionais do GTA. Este um bom indcio para avaliar quais localidades so mais relevantes para tais ONGs e para quais se voltam o interesse e os projetos das mesmas. Nota-se o grande interesse dessas organizaes na regio da Terra do Meio, dada a concentrao de sedes de ONGs bem como de sedes da rede GTA. Nesse sentido, ao avaliar as ONGs que so identificadas como tendo participao direta nas decises sobre as UCs da Terra do Meio, vemos que muitas delas possuem escritrios na regio (Quadro 2). Se no h escritrios prprios, h parcerias entre ONGs e entre instituies que possibilitam a presena fsica delas naquela rea. Importante notar que no s h a existncia de ONGs, como tambm de movimentos pastorais e missionrios da Igreja Catlica, sendo Altamira a sede da Prelazia responsvel por atender aos fiis de toda a bacia do Xingu. rgos do governo e campus da Universidade Federal do Par tambm se encontram em Altamira dando cidade um carter centralizador das instituies atuantes nas UCs da TdM. Isso no necessariamente significa que existe atuao direta na regio, mas mostra a relevncia que h em ser visvel dentro deste cenrio para garantir a participao nos processos de deciso das UCs. Pode-se ainda pensar na questo dos diversos mbitos de atuao que se concentram na regio. As parcerias so feitas, preferencialmente, entre os movimentos sociais, e a aproximao entre os movimentos que tem uma abrangncia nacional ou internacional com aqueles da regio nos leva a pensar que a proximidade com a populao local d maior legitimidade s aes desses movimentos. A existncia de sede de rgos governamentais como IBAMA e ICMBio e dos movimentos religiosos (CIMI e CPT) tambm corrobora essa tese da importncia da proximidade da populao local para dar legitimidade ao das instituies. interessante analisar o caso do WWF, que apesar de ter um papel importante na articulao da proposta de criao das UCs e de ter forte participao nas reunies, no instala uma base na regio. Isso poderia denotar certa diviso de tarefas entre as instituies, na qual algumas preferem estar no processo de deciso e outras no de execuo. Essas diferentes atuaes poderiam fazer parte da estratgia de articulao entre movimentos sociais e centros de deciso do governo. Sendo assim, o papel do WWF seria a articulao com os centros de poder, influenciando as decises sobre a criao das UCs, especialmente no tipo (proteo integral ou

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uso sustentvel) e na delimitao de sua rea. Isso faria com que os movimentos locais, regionais e nacionais articulados nas localidades de implantao das UCs dessem os subsdios para a criao de UCs (identificando as populaes tradicionais e reas de vegetao nativa e os espaos ocupados por elas) e implantao e gesto das mesmas. Dessa maneira, pode-se afirmar que a existncia de outras instituies, que no apenas ONGs, mas tambm de cunho religioso, de ensino e pesquisa e governamentais na Terra do Meio, bem como a constante participao delas nas reunies para criao e gesto das UCs demonstram que h certa articulao entre todas essas instituies de diferentes natureza e vocao. E, ao analisarmos que elas so compostas por indivduos que as representam, pode-se pensar que so as articulaes entre tais indivduos que conformam a ao dos movimentos sociais e das prprias instituies, fomentando, inclusive, o trnsito interinstitucional entre eles. Algumas dessas migraes interinstitucionais foram identificadas a partir da anlise das listas de presena dos eventos em que indivduos se ligavam a diferentes instituies em diferentes reunies. Alm dos indivduos que migram h aqueles que permanecem na mesma instituio criando at uma identidade com ela, seja por ter sido um dos seus criadores, seja pela atuao consoante aos valores desta ao longo de sua trajetria. Atores individuais Com base nos dados primrios e secundrios, identificamos seis tipos de atores individuais com participao no processo de criao das UCs. Percebe-se que dos seis, quatro tipos de atores possuem trnsito interinstitucional. O quadro 3 apresenta uma viso sinttica da atuao (direta ou indireta em relao criao das UCs), trnsito interinstitucional (envolvendo quais instituies) e campo de atuao (regional, nacional, internacional). Tipo 1: Poder pblico/governo ONG Nesse tipo esto ex-funcionrios dos rgos ambientais (IBAMA ou ICMBio) ou ministrios ligados ao tema ambiental. Deixaram o governo para entrar em ONGs nacionais ou internacionais, ocupando altos cargos e levando para as ONGs a rede de relaes que tinham antes, quando participavam dos rgos estatais. Tipo 2: Instituies de ensino Poder Pblico Neste tipo encaixam-se pessoas que no so moradoras da regio apesar de passar boa parte do tempo trabalhando nela. Possuem formao acadmica mas deixaram as instituies de ensino e pesquisa, apesar de ainda se apresentarem como vinculados ela e pesquisa cientfica para facilitar sua incurso na regio como consultores de organizaes no-governamentais e rgos subordinados ao Estado. Tipo 3: Iniciativa privada ONG

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Nesse tipo esto os tcnicos graduados, que passaram por empresas, entre pblicas e privadas, podendo estar ligadas inclusive ao agronegcio, em diversas regies do Brasil, e que passaram a trabalhar na regio da Terra do Meio depois que comearam a fazer parte de grandes ONGs. Tipo 4: Entidade religiosa/movimento social local instituio de ensino/pesquisa Em geral, nesse tipo concentram-se moradores da regio, envolvidos com os movimentos sociais e religiosos, que se vincularam a instituies de ensino ou pesquisa. Por possurem vasto conhecimento da regio, participaram das reunies que definiram o que seria o Mosaico de UCs da TdM e as aes que caberiam a cada uma das instituies atuantes nas UCs. Continuam atuando diretamente na regio atravs de sua rede de relacionamentos tanto com os movimentos sociais e entidades religiosas como com as instituies de pesquisa. Alm desses quatro tipos, verificam-se muitos casos de trnsito de atores entre rgos de governo federal, como o que ocorre entre funcionrios do IBAMA e do ICMBio. J com relao aos atores que no tiveram trnsito interinstitucional identificam-se dois tipos cuja caracterstica comum no ter vinculao com o rgos vinculados ao Estado. Tais atores que no circulam, podem tanto ter atuao indireta apesar de serem to influentes quanto os que atuam diretamente nos processos de tomadas de deciso e execuo de polticas ligadas ao mosaico - como atuao direta. E por atuao indireta podemos pensar tanto em sua participao apenas em reunies e centros de deciso como na atuao que o prprio cargo (posio de chefia) demanda. Em suma participam das instncias de deciso, mas no so os executores. So eles: Tipo 5: Residentes na localidade Neste tipo podem-se incluir pessoas de formao acadmica, ativistas da causa ambiental, entre outros. Suas redes de relaes incluem sempre pessoas dos mais diversos rgos incluindo governo, no-governamentais, religiosos e acadmicos. A abrangncia da rede de escala nacional e algumas vezes internacional, mas sempre de instncias de deciso. Em geral esto envolvidos na formao dos movimentos sociais do qual participam e so moradores residentes da localidade, apesar de muitas vezes no ser natural dela. Sua participao sempre direta. Tipo 6: No residentes na localidade Neste segundo tipo se repetem todas as caractersticas acima com exceo de uma: no morador da localidade e nem natural dela. Sua participao indireta.
Quadro 3: Atores influentes para a criao de UCs na Terra do Meio Tipos e nvel de atuao Tipo 1 (atuao indireta) Trnsito entre instituies? Sim Instituio anterior rgo de pesquisa em Instituio de Ensino Instituio atual mbito/escala de atuao Nacional Nacional

rgo Pblico Federal (judicirio)

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Tipo 2 (atuao direta) Tipo 3 (atuao direta) Tipo 4 (atuao direta)

sim

Sim

Sim

rgo governamental federal Empresas privadas e estatais, ONGs Movimento Catlico Missionrio

ONG internacional ONG nacional

Nacional internacional Nacional internacional Nacional Regional

Tipo 5 (atuao direta) Tipo 6 (atuao indireta)

No No

_ _

rgo de pesquisa em Instituio Federal de Ensino Superior _ _

Nacional/Internacional Nacional/Internacional

Propostas ao debate/consideraes finais

Durante o processo de criao de UCs, os atores envolvidos realizaram diversas rodadas de negociao que envolveram embates entre posies divergentes sobre o conceito de UC e sua delimitao, localizao, tipo e rea. interessante notar que em tais embates, nem sempre as diferenas entre as posies e argumentos dos atores so facilmente perceptveis, pois a existncia de trnsito interinstitucional de indivduos tornam confusas as fronteiras entre as noes que seriam subjacentes a cada instituio. Alm disso, o fato de haver negociao entre as instituies pode tornar ainda mais difcil identific-las. E elas podem, ainda, mudar com o tempo (atualmente o discurso das mudanas ambientais globais e, principalmente, climticas passou a dominar o cenrio), inserindo-se na agenda de temticas que tem maior apelo da opinio pblica local, nacional e internacional, ou que tem maior acolhimento por parte dos rgos de governo. Na anlise proposta aqui, percebe-se um papel importante das ONGs. Tambm percebe-se que determinadas organizaes possuem grande relevncia para a criao de UCs na Terra do Meio. Alm disso, as parcerias firmadas entre estas ONGs e destas com as instituies pblicas foram determinantes tanto para iniciar quanto para finalizar o processo de criao do mosaico de UCs. H ainda o caso de grandes ONGs, que tiveram papel decisivo para o incio da discusso sobre o mosaico, mas que no estabeleceram parcerias com outras entidades. Considera-se, aqui, que este seja o caso do Greenpeace. Pode-se afirmar sobre esta organizao que na regio da Terra do Meio ela foi uma das primeiras, seno a primeira, das grandes organizaes a chamar a ateno para os conflitos e problemas relacionados ao desflorestamento e queimadas, seja para criao de pastagens, seja para a extrao de madeira pura e simples. Esta entidade teve papel de grande relevncia na mobilizao da opinio pblica e no alerta a instituies pblicas e privadas sobre consequncias decorrentes da conivncia com as prticas nocivas floresta. Entretanto, o que se observa aps esse perodo de grande agitao inicial que a entidade vai saindo da cena dos acontecimentos da regio da Terra do Meio a partir do

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momento em que se consolida uma rede de instituies voltadas para a proteo ambiental local e que as UCs comeam a serem criadas. Esse tipo de comportamento do Greenpeace revela, ou pelo menos indica, que sua grande vocao a denncia e o incitamento para a mobilizao poltica e social em prol da causa defendida de forma autnoma. Parece no interessar ONG criar razes numa dada localidade, seja atravs da participao em projetos conjuntos, seja por meio da participao em conselhos gestores. Diegues (2008, p. 14) adverte para a necessidade de um estudo mais aprofundado sobre a ao das grandes ONGs conservacionistas. Esses estudos so raros ou mesmo inexistentes no Brasil, apesar de sua importncia no cenrio brasileiro. Ele afirma, ainda, que essa deficincia de trabalhos sobre as ONGs no Brasil ocorre principalmente por carncia de informaes, sendo que uma agenda de pesquisa sobre o tema deveria contemplar as seguintes variveis: a ao dessas grandes ONGs presentes no Brasil; suas estratgias e prticas conservacionistas; seus impactos sobre as polticas pblicas das quais participam ativamente (como o caso do Projeto ARPA); os problemas de identificao de reas prioritrias para a conservao; e, sobretudo, sobre as populaes tradicionais. Diegues (2008) ressalta tambm que as ONGs fornecem suporte s polticas de conservao dos governos e cursos de treinamento para funcionrios pblicos, nos quais so veiculados conceitos e mtodos desenvolvidos pelas grandes ONGs conservacionistas. Atravs dessa prtica, quem faz o curso passa a defender, muitas vezes sem saber, os modelos de desenvolvimento das ONGs, colaborando para a perpetuao e a disseminao daqueles modelos nas polticas pblicas. Porto-Gonalves (2002, p. 10) argumenta que existem mais do que razes tcnicas direcionando o processo de proteo ou conservao da biodiversidade atravs da criao de UCs. Segundo afirma, h pelo menos duas grandes matrizes de racionalidade por trs desse processo: de um lado, uma opera com a separao entre cultura e natureza, de outro, o ecolgico e o social esto imbricados para formar uma nova racionalidade ambiental. Nessa mesma linha Coelho et al (2009, p.80) notam que: As velhas e novas batalhas pela criao de unidades de conservao esto associadas a trs frentes principais: a ambientalista, a regulatria e a da viabilizao econmica, relacionadas s condies de adequao do pas ou da regio amaznica s novas diretrizes do desenvolvimento ditadas sobretudo pelo Banco Mundial. As trs so frentes polticas que se alimentam. Pretende-se, dessa forma, que esse trabalho, ao analisar a participao dos atores na criao e consolidao das UCS, contribua para a agenda de discusso proposta por Diegues (2008) e ressalte a batalha de que fala Coelho et al (2009). Ao rever o processo de criao de UCs na Terra do Meio, bem como as negociaes entre as ONGs e as demais instituies envolvidas, percebe-se como o espao vai sendo formatado segundo perspectivas que contemplam, principalmente, interesses daqueles que participam do processo decisrio, nem sempre

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respeitando arranjos e ocupao de populaes tradicionais, o que s corrobora com os argumentos dos autores acima expostos. Baseado em Coelho et al (2009, p.68) e de maneira bastante sucinta pode-se dizer que dentro das UCs existem diversos tipos de territrios que se sobrepem em funo dos atores interessados nesse espao: territrios de conservao, para os rgos ambientais; territrios de vida, para os seres humanos, animais e vegetais; territrios de produo, para aqueles interessados em extrair recursos e manejar os recursos; territrios de pesquisa acadmica, para os pesquisadores; etc. DAntona (2003) aponta que dentre as caractersticas determinantes para a demarcao de Unidades de Conservao esto: ser uma rea pouco povoada e ser uma rea de interesse em conservao da biodiversidade. Resumidamente, pode-se dizer que apesar dos aspectos negativos que podem ser associados presena das ONGs na Amaznia, cabe destacar que a conservao da biodiversidade e mesmo o respeito aos povos indgenas e s populaes tradicionais no seriam os mesmos sem a presena de algumas dessas ONGs. Como destacamos antes, elas tem um papel decisivo na obteno de recursos e um papel fundamental no levantamento de reas prioritrias para a conservao, na criao de reas protegidas (Unidades de Conservao e Terras Indgenas) e na elaborao de planos de manejo. As ONGs ocuparam espaos deixados pelo Estado, entretanto a chancela deste para a realizao dos programas, projetos e aes fundamental, tornando o Estado elemento importante no sistema de atuao das instituies do terceiro setor (CASTRO JNIOR et al, 2009, p.52). Na viso de Dagnino (2004, p.101), o predomnio das ONG expressa a difuso do modelo neoliberal, na medida em que responde s exigncias dos ajustes estruturais por ele determinados10. Ao se analisar os dados, e a partir das experincias de campo, percebe-se que a prpria construo das UCs da Terra do Meio como um mosaico demonstra um no consenso sobre como deve ser a relao entre as pessoas e o ambiente e qual o modelo de preservao/conservao o mais adequado e equilibrado para representar essas relaes. Alm de demonstrar que as decises so tomadas muito mais por motivaes polticas e decorrentes de negociaes entre diversas instncias. Isto poderia demonstrar que o repartimento da rea da Terra do Meio como um Mosaico de Unidades de Conservao expressa, ao menos em parte,

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De forma mais especfica, essa interao atual que existe entre ONGs e Estado pode ser analisada a partir de dois termos utilizados por Dagnino (2002; 2004). O primeiro a confluncia perversa entre projetos absolutamente distintos e que, apontando para direes opostas e at antagnicas, requerem uma sociedade civil ativa e propositiva. De um lado tem-se o projeto democratizante e participativo originado nos movimentos sociais e, de outro, o projeto neoliberal, forjado no Consenso de Washington elaborado por instituies financeiras baseado no enfraquecimento do poder do Estado, tambm conhecido como Estado mnimo (DAGNINO, 2002; 2004). O segundo termo complementaridade instrumental, termo utilizado por Dagnino (2002) refere-se a complementaridade entre o que as ONGs podem oferecer e o que carece o Estado, por exemplo, recursos humanos disponveis para realizar tarefas especializadas.

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uma tentativa de acomodar as demandas e interesses de todos os atores envolvidos em seu processo de criao.

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