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Novos Estudos - CEBRAP


Print version ISSN 0101-3300

Novos estud. - CEBRAP no.89 So Paulo Mar. 2011


http://dx.doi.org/10.1590/S0101-33002011000100006

ARTIGOS

Crescimento econmico e desenvolvimento urbano: por que nossas cidades continuam to precrias?

Raquel Rolnik; Jeroen Klink

RESUMO No obstante os logros da poltica econmica - que incluem um aumento espetacular do gasto pblico no setor de desenvolvimento urbano - e as promessas da descentralizao e do Estatuto das Cidades, as marcas de um modelo de desenvolvimento urbano excludente e predatrio continuam presentes em vrias dimenses do processo de urbanizao no Brasil. Este ensaio busca discutir alguns dos obstculos que tm incidido sobre a capacidade da rede urbana brasileira de responder ao desafio de ampliar o direito moradia e cidade para o conjunto de moradores. Palavras-chave: Crescimento econmico; desenvolvimento urbano; direito moradia; direito cidade.

ABSTRACT Despite economic progresses - including a spectacular growth in public spending on urban development - and the promises of decentralization and the City Statute, the signs of an exclusionary and predatory urban development program are still visible in the process of urbanization in Brazil. This essay discusses some of the obstacles that precludes the Brazilian urban network of answering to the challenge to extend the right to decent living conditions to the poor and the right to the city to all. Keywords: Economic growth; urban development; right to housing; right to the city.

O Brasil tem vivido nos ltimos anos um ciclo de crescimento econmico slido. No perodo entre 1999 e 2009, o PIB cresceu a uma taxa anual de 3,27%, enquanto a populao ocupada aumentou a uma taxa anual de 2,29%1. Alm de significativo, este perodo foi marcado por uma mudana na conduo da poltica econmica, que teve como uma das estratgias a expanso do mercado interno, incorporando parcelas maiores da populao brasileira ao mercado, o que significou, particularmente a partir de 2005, que as variveis mais

relevantes para o crescimento passaram a ser o consumo interno e a formao bruta de capital fixo2. No mbito das polticas socioeconmicas foram tambm implementados programas dirigidos populao mais miservel, com o objetivo de retir-los do nvel de subsistncia precrio em que se encontravam, mediante programas de transferncia de renda (Bolsa Famlia) e um conjunto de polticas sociais destinadas a aumentar as oportunidades de empreendedorismo e desenvolvimento econmico3. Cabe tambm destacar a retomada do papel dos bancos e fundos pblicos na proviso de crdito e na alavancagem dos investimentos pblicos e privados, entre outros, por meio de programas como o PAC, Minha Casa, Minha Vida e o fomento a outros setores econmicos especficos (por exemplo, automveis, construo naval etc.)4. Do ponto de vista institucional, na dcada anterior, a partir de um intenso debate no seio da sociedade civil, nos partidos e entre governos acerca do papel dos cidados e suas organizaes na gesto das cidades, foram anos de avanos no campo do direito moradia e direito cidade, com a incorporao Constituio do pas, em 1988, de um captulo de poltica urbana estruturado em torno da noo de funo social da cidade e da propriedade, do reconhecimento dos direitos de posse de milhes de moradores das favelas e periferias das cidades do pas e da incorporao direta dos cidados aos processos decisrios sobre esta poltica5. Foi tambm no mesmo perodo que o processo de descentralizao federativa, fortalecimento e autonomia dos poderes locais, propostos desde a Constituio de 1988, foram progressivamente implantados, processo limitado tanto pelos constrangimentos do ajuste macroeconmico como pela alta dose de continuidade poltica que o processo de redemocratizao brasileira envolveu6. Sinais e reflexos do crescimento econmico so visveis em localidades, cidades e metrpoles brasileiras em vrias regies. A expanso e maior disponibilidade de subsdios pblicos ao crdito para a produo habitacional, associada ao crescimento da economia, tm provocado um dos maiores ciclos de crescimento do setor imobilirio nas cidades j vividos no pas7. As dinmicas econmicas recentes tm desafiado as cidades a absorver esse crescimento, melhorando suas condies de urbanizao de modo a sustent-lo do ponto de vista territorial. Os desafios no so poucos, j que no se trata apenas de expandir a infraestrutura das cidades para absorver um crescimento futuro, uma vez que a base - financeira, poltica e de gesto - sobre a qual se constituiu o processo de urbanizao consolidou um modelo marcado por disparidades socioespaciais, ineficincia e grande degradao ambiental8. Porm, apesar dos sucessos da poltica econmica entre eles, um aumento espetacular do gasto pblico no setor de desenvolvimento urbano - e as promessas da descentralizao e do Estatuto das Cidades, as marcas desse modelo continuam presentes em vrias dimenses do processo de urbanizao.

Este ensaio busca discutir alguns dos limites e obstculos que tm incidido sobre a capacidade da rede urbana brasileira responder ao desafio de ampliar o direito moradia e cidade para o conjunto de moradores e propiciar um suporte adequado e sustentvel para a expanso da produo e do consumo nas cidades. Tendo como base os resultados preliminares do relatrio das cidades no Brasil (1990-2008)9, o artigo procura apontar relaes entre a dinmica econmica recente e as condies de urbanizao das cidades, levando em considerao o modelo atual de financiamento e gesto do desenvolvimento urbano no pas.

ECONOMIA E DINMICA TERRITORIAL NO BRASIL CONTEMPORNEO: MUDANAS E CONTINUIDADES


Foge do escopo deste artigo retomar, no plano terico, a anlise dos entrelaamentos entre o crescimento e dinamismo econmico e a produo e reproduo do espao urbano e regional. O papel das cidades e regies no processo de reestruturao produtivo-territorial e de globalizao tem sido tema, desde os anos de 1990, de uma literatura crescente, que recebeu contribuies de vertentes como a chamada nova ortodoxia econmica espacial10 e o "urbanismo industrial"11. No cenrio brasileiro, a retomada do debate terico sobre as relaes entre economia e territrio representa desafio ainda maior luz das disparidades socioespaciais, da diversidade, do tamanho do espao nacional e das caractersticas histricas do modelo de desenvolvimento brasileiro12, exigindo um esforo intelectual para atualizar as contribuies da economia poltica em relao configurao do espao brasileiro, a fim de gerar uma compreenso contempornea daquilo que Brando denominou os espaos do subdesenvolvimento13. O escopo aqui ser, portanto, mais modesto. Apresentamos alguns dados empricos recentes sobre a dinmica econmica nas cidades brasileiras e, a partir disso, geramos algumas hipteses que precisam ser exploradas em pesquisas posteriores. Argumentamos que algumas dessas hipteses so instigantes e possibilitam um dilogo com a literatura brasileira mais crtica, na qual se problematiza as relaes entre a economia e a trajetria das cidades e regies em geral, e as mudanas e continuidades no padro de desenvolvimento regional e urbano em particular. Isto , ao longo do processo histrico de reestruturao socioprodutiva e territorial que acompanhou os vrios ciclos econmicos do pas, permanecem diversos desafios estruturais, principalmente os relacionados com as disparidades socioespaciais que marcam o territrio brasileiro na escala macrorregional e urbana.

A ESCALA MACRO REGIONAL

So bem conhecidas as diversas transformaes que ocorreram ao longo dos ciclos econmicos14, mostrando, por exemplo, as moldagens da dinmica macroespacial e da economia durante as vrias etapas da historia brasileira. Assim, a economia colonial agroexportadora, que se estruturou por meio das cidades-regies de arquiplagos-autarquias, umbilicalmente conectadas matriz europeia15, evoluiu, a partir da industrializao dos anos de 1930, para um espao nacional. Conforme Oliveira16 descreveu, no perodo ps-1950 este processo desencadeou a transformao de uma configurao macroespacial de "economias regionais nacionalmente localizadas" para "uma economia nacional regionalmente localizada", crescentemente sob o comando hierrquico de So Paulo. Os laos de complementaridade produtiva e de especializao inter-regional evoluram de acordo com um padro no qual So Paulo exportava bens de maior valor agregado e importava produtos intermedirios e primrios do territrio brasileiro17. A fase marcou a consolidao de uma rede urbana mais densa, com efeitos de encadeamento interregionais de maior amplitude. O perodo ps-1970 apresentou uma desconcentrao macroespacial da indstria para fora da regio e do Estado de So Paulo, tanto impulsionada pelas chamadas deseconomias de aglomerao, como pelas polticas regionais explcitas do regime militar18. No ps-1990, inspirado pelo cenrio de reestruturao produtivo-territorial e de abertura econmica sem polticas tecnolgicas e industriais compensatrias, um conjunto de autores19 levantou um debate em torno da tese da fragmentao do espao nacional. Na viso dos defensores da tese, algumas regies dinmicas (principalmente as localizadas no Sudeste, Sul e, parcialmente, no Centro-Oeste) estariam diretamente conectadas economia internacional, enquanto os antigos laos de complementaridade produtiva ente as regies brasileiras, que foram consolidadas durante o nacional-desenvolvimentismo, se desmanchariam rapidamente. Os estudos recentes sobre o Programa de Acelerao de Crescimento (PAC) argumentam que as polticas federais apenas reforam esta tendncia fragmentao do territrio nacional por meio da consolidao de arranjos produtivos e polos exportadores especializados em segmentos como a minerao, a siderurgia e o agro-bussiness20. Ao mesmo tempo, encontramos continuidades na configurao macroespacial do territrio brasileiro. Por exemplo, os estudos mais recentes do IBGE21 e do Ministrio do Planejamento22 sobre as chamadas centralidades urbano-regionais, definidas em termos de um modelo de lugares centrais la Christaller ampliado - que leva em considerao a capacidade de polarizao econmica, e a presena de infraestrutura urbana, redes de telecomunicao e sedes governamentais apontam para um quadro de continuidade de polarizao a partir do Sudeste e do Sul, que apenas gradualmente transborda para algumas novas centralidades em territrios especficos do Centro-Oeste. Os dados levantados no mbito do relatrio "O Estado das Cidades no Brasil" para o perodo de 2002 a 2006 parecem confirmar este padro. Classificamos os municpios brasileiros

em relao a PIB per capita e dinamismo do PIB per capita23. Para as duas variveis, definimos cinco extratos: muito baixo, baixo, mdio, alto e muito alto. Analisamos o comportamento de municpios que fogem das situaes mdias, em quatro categorias de cidades: municpios com nvel do PIB per capita abaixo e com dinamismo econmico muito acima da mdia brasileira (Mapa 1); municpios com nvel do PIB per capita e dinamismo muito acima da mdia brasileira (Mapa 2); municpios com nvel do PIB per capita abaixo da mdia brasileira, sem crescimento expressivo (Mapa 3); e municpios com um nvel do PIB per capita muito acima da mdia brasileira, e sem crescimento expressivo (Mapa 4)24. As cidades com um PIB per capita muito acima da mdia brasileira concentram-se na maior parte no Sudeste, Centro-Oeste e Sul. J as cidades com um nvel do PIB per capita abaixo da mdia brasileira concentram-se principalmente na Amaznia e na regio semirida nordestina.

A leitura mais detalhada da dinmica macrorregional de algumas cadeias produtivas especficas, dando nfase na classificao dos segmentos industriais (entre bens de consumo durveis, no durveis e bens intermedirios) e os chamados servios produtivos, isto , aqueles que puxam a dinmica das economias locais, tambm aponta um quadro de polarizao a partir do Sudeste, do Sul e de uma parcela do Centro-Oeste. Os chamados setores dinmicos (ou bsicos) exportam a sua produo (para outras cidades do pas ou para o exterior). Tipicamente, so setores como os servios de apoio produo (servios financeiros e logsticos, servios de consultoria etc.) ou os bens de consumo durveis (mquinas e equipamentos, material de transporte etc.). Os chamados setores no dinmicos (ou no bsicos), como os setores de alimentao, bebidas, servios pessoais, no exportam, mas apenas fornecem ao mercado da prpria cidade. Foram adotados aqui dois indicadores gerais: (1) ndices de especializao em termos do nmero de estabelecimentos25; (2) ndices de concentrao em termos do nmero de estabelecimentos26. Esses ndices foram medidos segundo uma chave que classificou o grau de especializao e concentrao dos estabelecimentos de acordo com a caracterstica das cidades, utilizando tercis que definiram os nveis de concentrao como alto, mdio ou baixo. Os mapas mostram que os segmentos dinmicos (os bens de consumo durveis e os servios produtivos) continuam concentrados em um nmero muito pequeno de cidades do Sul e do Sudeste (Mapas 4 e 6). As cidades especializadas e concentradas no segmento de bens intermedirios localizam-se principalmente na Amaznia, Centro-Norte e Centro-Oeste. Trata-se de cidades com vocao de fornecimento de matria prima e/ou insumos para a produo final (minerao, produtos qumicos, papel, celulose, petrleo etc.). J as cidades especializadas e concentradas nos bens de consumo no durveis (bebidas,

alimentao, servios pessoais etc., ou seja, os servios que no so exportados) seguem a dinmica populacional, ou seja, instalam-se nos grandes centros urbanos mais prximo das regies litorneas (Mapa 5).

Essa configurao macroespacial das cadeias produtivas refora hipteses j conhecidas que se referem aos limites da desconcentrao espacial e chamada "desconcentrao concentrada" do dinamismo econmico brasileiro27. Os dados

apontam tambm que, mais do que o porte populacional ou a situao na hierarquia da rede urbana, a varivel que mais incide sobre o dinamismo econmico e as condies de desenvolvimento urbano do municpio a prpria localizao no territrio. Tanto em 1991 como em 2000, as melhores performances esto claramente concentradas no Sudeste e no Sul, e nos municpios do Centro-Oeste mais prximos ao Sudeste (Sul de Minas, Tringulo Mineiro e Sul de Gois).

RETRATO DA PRECARIEDADE: A INFRAESTUTURA DOS DOMICLIOS


Para a anlise das condies de urbanizao do pas, construmos um indicador suprasetorial replicvel no tempo e disponvel para todos os municpios brasileiros, que pode ser lido como uma proxy das condies de urbanidade neles presente28. Sinteticamente, a metodologia proposta procura dimensionar qual o percentual dos domiclios do municpio, em suas reas urbanas e rurais, onde existe infraestrutura bsica, incluindo abastecimento de gua, afastamento do esgoto e lixo e presena de banheiro, existncia de luz eltrica e localizao e densidade do domiclio29. Partindo-se do pressuposto de que uma poltica de desenvolvimento urbano tem, entre outros, o objetivo de garantir condio de urbanizao totalmente adequada para cada um dos domiclios brasileiros, consideramos como "adequado", de acordo com os dados disponveis, o domiclio que no apresentasse qualquer inadequao. Os critrios e indicadores selecionados so apresentados na Tabela 1. Aps o processamento dos dados censitrios, foram elaborados mapas e anlises quantitativas e comparativas sobre a adequao dos domiclios nos municpios, analisando tambm separadamente os domiclios urbanos e rurais de cada um. Tambm foram feitas projees das variveis, com base nos dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNADIBGE) para 2006 e 2008, para subsidiar a construo de hipteses sobre as mudanas ocorridas na dcada de 2000, antecipando-se aos resultados do censo 2010. A leitura dos mapas e tabelas em 1991 revelou um pas cujas cidades apresentavam baixas condies de urbanidade, menos de 23% de domiclios totalmente adequados e cerca de metade dos municpios com 0% de domiclios totalmente adequados. Embora indicasse avanos, o retrato das condies de urbanizao em 2000 ainda permanecia preocupante. Apenas 33% dos domiclios do Brasil eram totalmente adequados, 30,5 milhes de domiclios tinham alguma inadequao e nenhum municpio apresentava 100% de seus domiclios plenamente adequados. O municpio com melhores condies apresentava 87,2% de domiclios totalmente adequados. A projeo de 2008 parece indicar avanos em ritmo apenas ligeiramente mais intenso: a porcentagem de domiclios adequados cresce 10,26

pontos percentuais entre 91 e 2000 e 12,63 pontos no perodo subsequente. Mais do que o porte populacional ou a posio na rede urbana30, a varivel que mais parece incidir sobre a condio de desenvolvimento urbano dos municpios a localizao no territrio nacional. Tanto nos dados de 1991 como nos de 2000, os melhores percentuais de adequao esto concentrados em So Paulo, Rio de Janeiro, sul de Minas Gerais, Tringulo Mineiro e sul de Gois. Em seguida, na regio Sul e em alguns pontos da franja atlntica do nordeste do pas. Nesta regio a mdia de adequao dos municpios quase duas vezes maior do que a mdia brasileira. Se retirarmos os municpios deste grupo, a mdia de domiclios adequados em 2000 cai de 33% para 19%.

Mapas 7 e 8

Na comparao dos dados de 1991/2000/2008 entre as regies, observa-se variaes positivas em todas as regies. No entanto, as maiores variaes percentuais ocorreram nas regies onde j havia melhores condies em 1991. Embora esse quadro indique que na Amaznia, no Nordeste e no Centro Oeste os percentuais de domiclios adequados tenham mais que dobrado no perodo, os maiores avanos em pontos percentuais ainda se do nos municpios inseridos em regies que j so as mais bem

estruturadas. Por outro lado, vem ocorrendo um espraiamento das melhores condies, conforme mostram os Mapas 9, 10, 11 e 12.

Os municpios que em 1991 possuam alta porcentagem de domiclios com apenas uma inadequao constituram a regio que em 2000 tinha melhores condies de urbanizao (Mapa 11), sendo que os dados de 2000 mostram o espraiamento de municpios nessa mesma situao rumo ao Sul e Centro-Oeste, sugerindo uma provvel continuidade desse processo na dcada seguinte (Mapa 12).

Tabela 3

A observao mais atenta desses indicadores revela, no entanto, que a precariedade tambm est presente na regio Sudeste, que tinha apenas metade de seus domiclios totalmente adequados em 2000 e 65% na projeo de 2008. Considerando que nesta regio se encontram a maior parte das cidades mais populosas, e 42,2% dos domiclios do pas, isto nos d a dimenso do peso do contingente de domiclios sem urbanidade no seio da regio mais prspera e estruturada do pas. A desigualdade socioespacial tem uma clara expresso regional, mas tem tambm uma dimenso intra-urbana persistente no modelo de desenvolvimento urbano do pas.

A ESCALA INTRA-URBANA

A literatura sobre a produo capitalista das cidades em geral, e sobre a relao entre o mercado e o urbano no caso brasileiro em particular, vasta e foge ao escopo deste trabalho recuper-la. O modelo de excluso territorial, analisado pioneiramente por Kowarick31, aponta para um urbano dividido entre a insero nos circuitos avanados e globalizados de mercado para poucos e a negao do direito cidade para a maior parte dos moradores urbanos32. Para os nossos objetivos, cabe destacar um eixo central desse debate: o dinamismo dos circuitos econmicos no produziu cidades com urbanidade33. desnecessrio dizer que o fenmeno no novo; j Oliveira34, na sua crtica razo dualista cepalina, de um segmento atrasado que estaria dificultando o avano do moderno, ressaltava que nas cidades brasileiras encontramos um imbricamento do arcaico e do moderno. Em sua viso, o padro de industrializao e urbanizao no perodo que se estende do ps-guerra at o milagre brasileiro produzia cidades nas quais o nvel do salrio real do trabalhador no acompanhava o ritmo do crescimento econmico35. Isso significa que a relao salarial no garantia nem sequer os custos de reproduo da fora de trabalho urbana em meio pujana econmica: A produo ilegal das moradias e o urbanismo segregador so produtos deste descompasso e das caractersticas do mercado imobilirio e fundirio nas cidades - sobre cujos agentes no pesa nenhum constrangimento antiespeculativo - e das caractersticas dos investimentos pblicos, que favorecem o mercado concentrado e restrito36. Considerando este pano de fundo conceitual, examinamos dados exploratrios sobre a evoluo da massa salarial por empregado e o crescimento do PIB per capita no perodo de 2002 a 2006. Os Grficos 1 e 2 mostram a evoluo do quociente das duas variveis37. Nas cidades que apresentam um dinamismo muito acima da mdia brasileira em termos do crescimento do PIB per capita no perodo de 2002 a 2006, o crescimento da massa salarial por empregado no acompanha o aumento do PIB per capita. Este resultado vale tanto para as cidades com um PIB per capita (muito) abaixo ou (muito) acima da mdia brasileira.

J nas cidades com dinamismo igual ou aqum da mdia brasileira no referido perodo, o crescimento da massa salarial consegue acompanhar melhor o dinamismo do PIB per capita, j que no h o que distribuir (Grfico 3).

Esses dados so parciais e foram compostos por meio de fontes diferentes; assim, necessrio certa cautela na formulao de hipteses mais amplas38. De qualquer forma, o descolamento entre a evoluo da massa salarial por empregado e o PIB per capita nas cidades dinmicas sugere uma distribuio funcional da renda, isto , a entre salrios, lucros e renda da terra, que favorece os fatores de produo capital e terra, em detrimento do fator de trabalho. O quadro remete imagem da cidade patrimonialista descrita por Maricato39, capturada por um ciclo vicioso de concentrao de patrimnio, poder econmico e poder poltico. Cabe lembrar - e ao contrrio do que afirma a narrativa mainstream40, que ainda interpreta o crescimento econmico local, a valorizao da terra e o desenvolvimento urbano como variveis sinnimas - que, na ausncia de mecanismos compensatrios, o dinamismo econmico e a distribuio funcional de renda distorcida compem um coquetel perverso, tendendo a agravar a situao do trabalhador pela excluso socioespacial, alimentada pela valorizao especulativa da terra. Para explorar melhor esta ltima hiptese, elaboramos dados que relacionam a economia da cidade (conforme mensurada pelo nvel do PIB per capita em 2002 e o seu crescimento no perodo entre 2002 e 2006) e as condies de urbanizao no ano 2000, conforme evidenciado pela porcentagem de domiclios perfeitamente adequados. No universo de 59 cidades do grupo de cidades muito dinmicas, e com um PIB per capita abaixo da mdia brasileira, por exemplo, o Grfico 4 aponta para baixas condies de urbanizao: a maioria desses municpios tem menos de um 10% dos domiclios perfeitamente adequados.

No Grfico 5 resumimos as condies de urbanizao para o outro extremo do substrato de cidades, isto , as com um nvel do PIB per capita e um dinamismo acima da mdia brasileira. Percebemos que, das 225 cidades que pertencem a este substrato, uma parcela substancial possui mais do que metade de seus domiclios perfeitamente adequados. Ao mesmo tempo, chama ateno a grande disperso das condies de urbanizao: mais de um tero das cidades "capitalizadas" em termos do nvel e do dinamismo do PIB per capita no apresenta sequer 20% dos domiclios perfeitamente adequados.

As informaes nos Grficos 4 e 5 apenas permitem a formulao de uma hiptese: de acordo com a lgica da produo do espao urbano e regional brasileiro, as condies de urbanizao so compradas no mercado, como veremos adiante. Mas, num sistema de acumulao que no reproduz os custos da fora de trabalho, e com um Estado que apresenta capacidade de investimento em urbanizao limitada e quase inexistente regulao do mercado imobilirio e da terra urbana, o mercado no acompanha o crescimento econmico da cidade, produzindo cidades sem urbanidade.

POLTICA DE DESENVOLVIMENTO URBANO: CONTINUIDADES E TRANSFORMAES


A poltica nacional de desenvolvimento urbano foi estruturada nos anos de 1960/1970 por meio da montagem de um sistema de financiamento de habitao e saneamento. O governo federal arrecada e redistribui, mediante emprstimos, os recursos da principal fonte de financiamento dessas polticas:o fundo destinado a indenizar trabalhadores demitidos sem motivo, cuja arrecadao lquida designada para financiar programas de saneamento e habitao (Fundo de Garantia do Tempo de Servio - FGTS). Na habitao, o modelo baseava-se no financiamento da produo privada e de companhias pblicas, incorporando posteriormente a oferta de crdito bancrio para o consumidor final41. Na poltica de saneamento, o financiamento foi canalizado para companhias estaduais. Como o sistema dependia do retorno do investimento ao fundo pblico, pago pelos beneficirios finais atravs de tarifas dos servios de saneamento e das prestaes da casa-prpria, os sistemas expandiram-se mais nas regies de maior renda, onde o retorno financeiro dos investimentos era garantido42. Nem na habitao nem no saneamento este modelo foi capaz de prover condies adequadas de moradia para a maior parte da populao, cuja renda no a habilitava para a condio de "demanda" neste mercado de casas e infraestrutura. O modelo foi estruturado para atender basicamente s regies urbanas, e particularmente as grandes cidades, onde havia mercado e escala de demanda para os produtos. Paralelamente, o mesmo Estado regulou a produo e a expanso das cidades, por meio de leis de parcelamento, zoneamentos e planos urbansticos, delegando ao loteador privado a misso de produzir terra urbanizada, com infraestrutura e espaos pblicos para a expanso da cidade43. De acordo com este modelo, o mercado formal de urbanizao produz, privadamente, "cidade". Isto de fato ocorreu para as classes mdias e altas; para os demais brasileiros, no campo e nas cidades, restou uma insero precria e ambgua no territrio: sem condies bsicas de urbanidade, com vnculos frgeis com a terra que ocupam, vulnerveis a expulses e remoes. Nas cidades, o resultado foi uma urbanizao sem infraestrutura bsica, ora pela omisso do poder local da tarefa

de fiscalizar o mercado formal, que frequentemente deixa os loteamentos sem infraestrutura, ora por sua incapacidade de ofertar moradia e loteamentos adequados aos grupos de menor renda, impulsionando um mercado privado paralelo de baixssima qualidade urbanstica e habitacional. Essa lgica imps um padro predatrio que condenou as cidades como um todo a um modelo insustentvel do ponto de vista ambiental e econmico, j que impe perdas ambientais e externalidades negativas para seu conjunto muito difceis de recuperar. Em primeiro lugar, a espacializao da concentrao das oportunidades em um fragmento da cidade, e a ocupao extensiva de suas periferias densas, precrias e cada vez mais distantes, impe um padro de circulao e mobilidade dependente do transporte sobre pneus e, portanto, de alto consumo energtico e alto potencial poluidor. Por outro lado, a ocupao das reas frgeis ou estratgicas do ponto de vista ambiental - como so os mananciais de abastecimento de gua, os complexos dunares ou mangues - so decorrentes da combinao de um padro extensivo de crescimento por abertura de novas fronteiras e da "expulso" permanente da populao mais pobre das reas ocupadas pelo mercado. Por fim, a engenharia urbana mecnica que procurou transformar a cidade em mquina de produo e circulao tratou sua geografia natural - como rios, vales inundveis e encostas como obstculo a ser superado, aterrando, terraplanando e caucionando as guas, num desenho que procura minimizar as perdas territoriais para o mercado de solos. Tanto para os segmentos empresariais como para os autoconstrutores do habitat popular, a ao dos governos locais, investindo em urbanizao ou regulando o territrio, tem sido decisiva. Para o mercado formal de produo da cidade, a relao com o aparato estatal se d sobretudo por meio da produo e do fornecimento de bens cujo demandatrio o prprio Estado - o caso das empreiteiras de obras pblicas e de concessionrios de servios urbanos como coleta de lixo, transporte, entre outros44. Ocorre tambm pelo estabelecimento do marco regulatrio das transaes econmico-jurdicas neste mercado, nas leis e nas normas que afetam a competitividade e a rentabilidade de seus produtos, da poltica de tributao sobre os imveis s normas de uso e ocupao do solo. Nas cidades brasileiras, forte a presena desses setores no encaminhamento dos processos decisrios e na implementao de projetos e programas de urbanizao, garantindo seus mercados e uma rentabilidade mais segura para seus investimentos45. Esta acontece com base no estabelecimento de conexes privilegiadas com segmentos burocrticos de agncias pblicas, assim como pelo controle poltico do Executivo e do Legislativo municipais. Se para o mercado formal o Estado brasileiro tem sido o principal referencial de induo ou obstaculizao de expanso do setor, para os autoconstrutores do habitat popular a ao do Estado , tambm, central. Tal relao, igualmente imersa em um terreno marcado pela ambiguidade, estabelecida com base no grau de tolerncia por parte do aparato estatal em relao a

ocupaes e demais atos de infrao legalidade instituda no marco jurdico e no grau de acesso aos bens pblicos - como infraestrutura e servios urbanos - distribudos pelo Estado. A partir dos anos de 1990, governos, em todas as instncias, comeam a investir em polticas de urbanizao de assentamentos precrios. Esse momento coincidiu tambm com os processos de redemocratizao do pas, que pressionava por uma resposta, principalmente por parte dos governos locais, s demandas populares de consolidao e urbanizao. A urbanizao ex-post passa a ganhar um espao importante na agenda urbana, assim como nos processos poltico-eleitorais em nvel local, com reverbares significativas em outras instncias de poder, como veremos na prxima seo. No mbito do mesmo processo poltico, a chamada "agenda de reforma urbana" foi sendo formulada e institucionalizada mediante, principalmente, reformas no ordenamento legal do pas e processos de constituio de espaos de participao popular, como conferncias e conselhos46. Do ponto de vista da gesto territorial, embora desde 2001 tenha sido aprovado um novo marco regulatrio - o Estatuto da Cidade -, que, em tese, dotaria os municpios de maior poder sobre o processo de urbanizao, as formas predominantes de regulao parcelamento do solo e zoneamento - foram pouco modificadas, e o pacto poltico territorial que permitiria a implementao da funo social da propriedade no ocorreu47. O mesmo podemos afirmar em relao s instncias participativas no campo do desenvolvimento urbano - mesmo quando institucionalizadas no ganharam fora e enraizamento a ponto de reverter o sentido dos processos decisrios sobre o desenvolvimento urbano no pas. Foge do escopo deste artigo analisar os bloqueios que se antepuseram implementao dessa agenda, assim como as inovaes e as formas de resistncia que estas propiciaram. Para efeito da hiptese que pretendemos apresentar, mais do que uma suposta "vontade poltica" de implementar um plano diretor participativo ou de fortalecer instncias de participao, os governos carecem claramente de incentivos para faz-lo, j que, como veremos adiante, os processos decisrios sobre os investimentos e o destino da cidade so, no atual modelo federativo e sistema poltico brasileiros, estruturados sob outra lgica48. No mbito do governo federal, modificaes importantes na poltica de habitao ocorreram no governo Lula, com um aumento espetacular no volume de recursos disponibilizados para o desenvolvimento urbano. Os dados sobre os repasses do Oramento Geral da Unio para estados e municpios revelaram um salto de quase oito vezes entre 2001-2004 e 2005-2008. O crdito - especialmente para os beneficirios finais - elevou-se mais de dez vezes49. Alm disso, a combinao de subsdios diretos ao beneficirio final com crdito mais acessvel propiciou um aumento da oferta de casas e apartamentos, incluindo extratos de renda que se encontravam fora do mercado formal, sobretudo na faixa de 5 a 10 salrios mnimos de renda familiar mensal.

No entanto, estes recursos esto sendo disponibilizados para o tomador final ou transferidos para os governos estaduais e locais sem que tenha ocorrido uma mudana significativa nos processos de gesto e ordenamento do solo, como ressaltamos anteriormente, assim como nas arenas decisrias sobre os investimentos em desenvolvimento urbano, como veremos adiante.

FEDERALISMO BRASILEIRA: ENTRE A DESCENTRALIZAO TUTELADA E O NEOLOCALISMO COMPETITIVO


Nos anos de 1980, ao modelo centralizado da poltica de desenvolvimento urbano estruturado no perodo autoritrio, com o poder decisrio sobre a destinao de recursos concentrado sobretudo na esfera federal se contraps uma pauta municipalista que ganhou espao com a nova Constituio. Contudo, pode-se dizer que na rea de desenvolvimento urbano, diferentemente do que ocorreu em reas como a educao e a sade, no houve uma reforma do Estado nem na direo de uma descentralizao autnoma, com municpios financiados por recursos prprios, nem na estruturao de um sistema com uma clara hierarquizao de competncias de gesto entre os nveis de governo financiado por fontes estveis e permanentes50. O texto constitucional aumentou a participao dos municpios nas transferncias constitucionais, fortalecendo-os financeiramente e atuando de forma redistributiva com a inteno de diminuir as desigualdades entre os grandes municpios (com maior capacidade de arrecadao) e os pequenos (mais dependentes de transferncias)51. No entanto, mesmo com o aumento de recursos advindos das transferncias obrigatrias, como o Fundo de Participao dos Municpios, as receitas municipais so insuficientes para produzir condies adequadas de urbanizao. A maior parte dos municpios depende de acesso a crdito junto a bancos pblicos ou de transferncias voluntrias dos governos estadual ou federal, caracterizando o que a literatura sobre federalismo no Brasil denomina descentralizao tutelada, ou seja, aquela que feita por meio de transferncias negociadas caso a caso, mantendo uma frgil relao de dependncia entre a esfera local e a central, baseada em laos polticos, tcnicos ou institucionais que podem ser efmeros52. O principal fundo financiador do desenvolvimento urbano - o FGTS - tem em seu Conselho Curador a principal arena para definio das diretrizes e dos programas para alocao dos recursos. Este conta com uma representao de empregados e empregadores, mas no possui representao de estados e municpios. Em outras palavras, ainda que suas decises sejam fundamentais para o financiamento das polticas de desenvolvimento urbano dos governos locais, o Conselho no uma arena com representao federativa53.

Com receitas prprias limitadas, restam aos municpios o acesso ao crdito e as chamadas transferncias voluntrias. As transferncias so efetuadas por meio de convnios dos municpios com os governos estaduais e federal, estabelecidos por processos de seleo conduzidos pelo Executivo (o chamado oramento programvel) ou pelo Legislativo (as emendas parlamentares)54. A continuidade do perfil das emendas individuais e seu papel no oramento pblico ao longo de mandatos presidenciais com agendas distintas demonstram, alm da pouca relevncia para o centro da agenda, a alta funcionalidade poltica deste mecanismo, que, com um baixo custo, pode, em conjunturas especficas, apresentar rentabilidade elevada do ponto de vista da governabilidade55. Embora envolvendo valores pequenos, a emenda individual "carimbada" pode ter impactos positivos no sucesso eleitoral e sobrevivncia poltica dos parlamentares. Se do ponto de vista dos grandes objetivos da coalizo governante as emendas tm pouca importncia, necessrio ressaltar que no mbito da competio poltica no municpio, base fundamental para definir a reeleio de um parlamentar, este mecanismo pode ser crucial. Considerando as regras atuais de organizao partidria e de competio eleitoral, assim como os custos crescentes das campanhas eleitorais, os parlamentares necessitam no apenas de mecanismos de acesso distribuio de recursos pblicos, como tambm de alternativas de financiamento de suas campanhas para garantir sua sobrevivncia poltica. O controle de postos-chave na mquina estatal em condies de interferir nas regras de contratao de servios e obras, assim como a garantia de um fluxo de recursos para alimentar esta mquina podem responder a esta dupla funo: de provocar possveis retornos eleitorais positivos por parte dos beneficirios diretos das obras e servios, e de recepo de possveis prmios por parte dos contratistas sob a forma de contribuies para custear campanhas56. No por acaso que a rea de desenvolvimento urbano - hoje gerida pelo Ministrio das Cidades - tem sido, juntamente com a rea da Sade, a que mais recebe emendas por parte dos congressistas. O peso e a importncia desses mecanismos para o modelo poltico eleitoral e o chamado presidencialismo de coalizo ajudam a entender a proliferao de novos municpios, a manuteno de estruturas locais precrias e pouco autnomas e a dificuldade de estabelecimento de relaes horizontais entre os entes federados, mediante arranjos federativos colaborativos. No modelo de gesto predominante, os municpios atuam de forma isolada; enquanto as relaes verticais entre Unio, estados e municpios se estruturaram para o desenvolvimento das polticas de desenvolvimento urbano, as relaes horizontais, entre municpios, no se consolidam, e as formas de cooperao intermunicipais so poucas e frgeis. Este tema particularmente grave no caso dos aglomerados urbanos e regies metropolitanas que at hoje no encontraram caminhos para constituir esferas possveis de planejamento e gesto57.

Nesse sentido, os dados remetem ao debate crtico sobre o significado das mudanas na organizao territorial do Estado brasileiro que ocorreram no perodo ps-1988. Alguns autores argumentam que emergiu um padro neolocalista e competitivo, com baixa capacidade endgena de colaborao interfederativa na proviso de servios territoriais de interesse comum. Fiori58, por exemplo, afirma que, a maneira pela qual o processo de descentralizao foi conduzido ao longo dos anos de 1990 tornou as relaes federativas cada vez mais competitivas, culminando num cenrio de guerras tributrias e desregulamentao competitiva envolvendo estados e municpios. A supervalorizao do cmbio e as taxas de juro elevadas que acompanharam o Plano Real, reforadas pela liberalizao do arcabouo institucional que norteava os investimentos e o comrcio, permitiram o ingresso macio das cadeias produtivas e do capital financeiro internacionais, montando a cena para o que o autor denominou, de forma provocativa, a "federao emergente dos mercadores"59, ou, na terminologia de Oliveira60, o leilo invertido envolvendo os entes federativos e o setor privado61.

NOTAS FINAIS
Nas dcadas de 1990 e 2000, observou-se uma melhora das condies de adequao dos domiclios no pas. No entanto, o modelo de poltica habitacional calcado apenas no financiamento da compra de uma unidade nova - vigente desde os anos do BNH - no atingiu uma parcela significativa da populao,entre zero e trs salrios mnimos de renda familiar mensal, onde se concentra mais de 90% do dficit habitacional. Populao que no consegue acessar o mercado e, portanto, no tem acesso moradia adequada. Tampouco se equacionou a dimenso urbanstica deste modelo; a expanso urbana continua ocorrendo de forma fragmentada e desestruturada, gerando um padro precrio de mobilidade, alm de grandes vulnerabilidades urbano-ambientais. Sem qualquer poltica associada de fortalecimento da capacidade e do poder de gesto sobre o territrio e na ausncia de qualquer constrangimento em relao transferncia das mais valias geradas coletivamente sobre o preo da terra, grande parte dos recursos, inclusive dos subsdios pblicos, transferida sobre os preos dos terrenos, provocando um espraiamento ainda maior das cidades e reiterando um processo de excluso para rendas mais baixas. Hoje, o mercado imobilirio, aquecido pela enorme injeo de recursos para a produo habitacional por meio do Programa Minha Casa Minha Vida (2009), afirma encontrar dificuldades para implementar novas unidades, por falta de terrenos com infraestrutura adequada. Os empreendedores cobram dos municpios a proviso de infraestrutura bsica de urbanizao. O Estado, por sua vez, no est estruturado para desenvolver polticas de produo de cidades ex-ante - diminuta a capacidade de financiamento local da urbanizao mesmo em contextos de grande dinmica econmica - e menor ainda as possibilidades de planejamento e gesto. A exceo dos subsdios - j mencionados - para produo de casas, a

maior parte dos recursos injetados em urbanizao na dcada de 2000 foram destinados a programas de interveno em assentamentos precrios - procurando remediar as precariedades produzidas pelo modelo em curso. Alm da concentrao da precariedade em certos territrios e das disparidades reveladas por alguns indicadores especficos, os indicadores apresentados aqui expem a necessidade de polticas desenhadas especificamente para certos territrios. No entanto, as polticas brasileiras de proviso de condies de urbanizao e de desenvolvimento econmico apresentam padres uniformes de intervenes, dialogando pouco com as especificidades regionais, como por exemplo, da Amaznia, com sua ocupao pouco adensada e seu meio ambiente peculiar. Desde o BNH assistimos ao desenvolvimento de uma poltica sob um nico molde, realidade que no se modificou muito, apesar da introduo de novos programas no setor da habitao. Esta anlise exploratria aponta tambm para a atualidade do debate que se originou na economia poltica brasileira sobre os chamados espaos de subdesenvolvimento. Isto , na produo capitalista do espao urbano e regional, as cidades representam uma arena privilegiada no processo de acumulao, mas os atores sociais tradicionalmente excludos da sua funo social no tm conseguido se apropriar devidamente dos frutos do crescimento econmico. Na ausncia de mudanas estruturais na sociedade brasileira, que articulam e mobilizam as cidades a partir de uma estratgia multiescalar "subversiva"62, o crescimento econmico, a injeo em grande escala de recursos financeiros dos fundos pblicos e o fortalecimento do arcabouo jurdico e institucional para nortear a gesto democrtica e participativa dos espaos locais representaro passos insuficientes para mudar de forma significativa o rumo das cidades brasileiras.

Recebido para publicao em 23 de dezembro de 2010.

RAQUEL ROLNIK professora da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de So Paulo. JEROEN KLINK professor da Universidade Federal do ABC.

[1] Fonte: IBGE: Contas Nacionais (para o PIB - 1999-2009) e PNAD (para a populao ocupada - 1999-2009). [2] Cf. Siqueira, Tagore V. de. "Competitividade sistmica:

desafios para o desenvolvimento econmico brasileiro". Revista do BNDS, n 31, jun., 2009, p. 141. [3] Cf. Almeida, Maria Hermnia Tavares de. "A poltica social no governo Lula". Novos Estudos Cebrap n 70, 2004, pp. 7-17. [ Links ] [4] Cf. Sant'Anna, Andr A., Bora Jr., Gilberto e Arajo, Pedro Q. "Mercado de crdito no Brasil: evoluo recente e o papel do BNDES (2004-2008)". Revista do BNDES, n 31, jun., 2009, pp. 43-8. [ Links ] [5] Trata-se dos artigos 182 e 183 da Constituio, que constituem o captulo de Poltica Urbana e de sua regulamentao, por intermdio da Lei federal 11257/01 - o Estatuto da Cidade. Cf. Rolnik, Raquel. "Democracia no fio da navalha:limites e possibilidades para a implementao de uma agenda de reforma urbana no Brasil". Revista Brasileira de Estudos Urbanos e Regionais, n 11, 2010, pp. 31-50. [ Links ] [6] Cf. Avritzer, L. "Modelos de deliberao democrtica: uma anlise do oramento participativo no Brasil". In: Boaventura, S. (org.). Democratizar a democracia: os caminhos da democracia participativa. Rio de Janeiro: Afrontamento, 2003; [ Links ] Alston, Lee e outros. "Who decides on public expenditures? A political economy analisys of the budgtet process. The case of Brasil". Economic and Social Study Series. So Paulo: Fipe/USP, 2005. [ Links ] [7] Cf. Denaldi, Rosana e outros. "Nota tcnica: infraestrutura e desenvolvimento urbano". Braslia, 2010, mimeo. [ Links ] [8] Cf. Rolnik, op. cit. [9] O relatrio "O Estado das Cidades no Brasil: 2000-2008" foi fruto de uma proposio conjunta do Ministrio das Cidades, Caixa Econmica Federal, Frente Nacional dos Prefeitos, BID, UN-HabitatLAC e Cities Alliance, que teve o Instituto Plis como secretaria executiva e que mobilizou uma rede de especialistas e instituies envolvidas na pesquisa e na produo de dados sobre desenvolvimento urbano. Ver <www.relatoriodascidades.org.br>. Embora utilize a base de dados do Relatrio, este artigo expressa exclusivamente a opinio de seus autores [10] Cf. Krugman, Paul. Development, geography and economic theory. Cambridge, Massachusetts: The MIT Press, 1996. [ Links ] [11] Cf. Scott, Allen. Regions and the world economy. Nova York: Oxford University Press, 1998; [ Links ] Storper, Michael. The regional world: territorial development in a global economy. Nova York/Londres: The Guilford Press, 1997. [ Links ] [12] Definido como incompleto por autores como Sampaio JR., Plnio. "O impasse da 'formao nacional'". In: Fiori, Jos Lus (org.). Estados e moedas no desenvolvimento das naes. Petrpolis: Vozes, 1999. [ Links ] [13] Cf. Brando, Carlos A. A dimenso espacial do subdesenvolvimento: uma agenda para os estudos urbanos e regionais. Campinas, tese de livre-docncia, Unicamp, 2003. [ Links ] [14] Cf. Furtado, Celso. Formao econmica do Brasil. So Paulo: Editora Nacional, 1991; [ Links ] Moreira, Ruy. "Uma nova regionalizao para pensar o Brasil?". In: Limonad,

Ester, Haesbaert, Rogrio e Moreira, Ruy (orgs.). Brasil, sculo XXI. Por uma nova regionalizao? Agentes, processos e escalas. So Paulo: Max Limonad, 2004, pp. 123-35. [ Links ] [15] Cf. Prado Jr., Caio. Histria econmica do Brasil. So Paulo: Brasiliense, 1994. [ Links ] [16] Oliveira. "Mudana na diviso inter-regional do trabalho no Brasil". In: A economia da dependncia imperfeita. Rio de Janeiro: Graal, 1984. [ Links ] [17] Cf. Cano, Wilson. Desequilbrios regionais e concentrao industrial no Brasil, 1930-1995. Campinas: Editora da Unicamp, 1998. [ Links ] [18] Idem. [19] Cf. Arajo. Ensaios sobre o desenvolvimento brasileiro: heranas e urgncias. Rio de Janeiro: Revan/Fase, 2000; [ Links ] Pacheco, Carlos Amrico. Fragmentao da nao. Campinas: Editora da Unicamp, 1998; [ Links ] Fernandes, Ana Cristina e Negreiros, Rovena. "Economic developmentalism and change within the Brazilian urban system". Geoforum, n 32, fev. 2001, pp 422-33. [ Links ] [20] Cf. Leito, Karina O. A dimenso territorial do Programa de Acelerao de Crescimento. So Paulo: tese de doutorado, Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da USP, 2009. [ Links ] [21] Cf. Regies de influencia das cidades. Rio de Janeiro: Ministrio de Planejamento, Oramento e Gesto/IBGE, 2007. [ Links ] [22] Cf. Estudo da dimenso territorial para o planejamento. Vol. 3: Regies de referncia. Braslia: Ministrio de Planejamento, 2008. [ Links ] [23] Para uma metodologia semelhante, ver o diagnstico que norteou o plano nacional para o desenvolvimento regional (Arajo, Tnia Bacelar de e Galvo, Carlos G. "Poltica nacional de desenvolvimento regional: uma proposta para discusso". In: Limonad, Haesbaert, e Moreira (orgs.), op. cit.). 24] Neste Relatrio, quando mencionamos municpios com PIB per capita ou dinamismo econmico "(muito) alto", referimo-nos agregao dos municpios nos extratos "alto" e "muito alto". Da mesma forma, quando usamos o termo "(muito) baixo", referimo-nos agregao dos extratos "baixo" e "muito baixo". Crescimento expressivo significa crescimento acima ou muito acima da mdia brasileira (ou seja, so os municpios com um crescimento alto ou muito alto). [25] No que se refere ao padro de especializao utilizamos o quociente locacional. O quociente locacional no setor x na cidade y expressa a participao do setor x na economia da cidade y, de um lado, em relao participao do mesmo setor x numa economia de referncia, como, por exemplo, a economia brasileira. Definimos a existencia de especializao em determinado setor nas cidades que tm um quociente locacional maior que: (a) bens de consumo duraveis e bens intermediarios: 4; (b) servios de produo e bens de consumo no durveis: 1,5. Utilizamos como fonte principal os dados da pesquisa Rais-Caged para o perodo 2006. [26] Complementamos o quociente locacional de especializao com um ndice que mede a concentrao em termos de determinada varivel (por exemplo, o nmero de

estabelecimentos) como a participao do setor x na cidade y no total do setor x na economia de referncia maior (por exemplo, a economia brasileira). [27] Cf. Diniz, Campolina C. "Desenvolvimento poligonal no Brasil: nem desconcentrao, nem contnua polarizao". Revista Nova Economia, n 3, set. 1993, pp. 52-6. [ Links ] [28] A metodologia de construo do indicador de adequao dos domiclios foi desenvolvida originalmente em 1996 a partir de dados pesquisados na Pesquisa Regional por Amostra de Domiclios, coordenada pela professora Neide Patarra e depois aperfeioada para os dados do Censo Demogrfico de 1991 e 2000 por Aurlio Caiado, com o apoio do Nepo-Unicamp. A metodologia foi posteriormente readequada para a pesquisa Regulao Urbanstica e Solo Urbano para Habitao de Interesse Social sob coordenao de Raquel Rolnik, com apoio da Fapesp e do Lincoln Institute of Land Policy, em 2009, para o Estado de So Paulo. Durante a elaborao do Relatrio das Cidades , esta foi novamente revista em oficinas com a rede de especialistas mobilizada pelo projeto Relatrio e os dados reprocessados pela equipe tcnica do Nepo. [29] Estes indicadores foram selecionados por estarem disponveis nos Censos de 1991 e 2000, permitindo comparaes, e por serem os nicos indicadores de infraestrutura urbana disponveis para a totalidade dos municpios brasileiros com replicabilidade a cada dez anos e grande confiabilidade. [30] Adotamos a Regic, do IBGE, j citada, para localizar o municpio na rede urbana. [31] Cf. Kowarick, L. F. F. "Viver em risco: sobre a vulnerabilidade no Brasil urbano". Novos Estudos Cebrap, n 63, 2002, pp. 103-41. [ Links ] [32] Cf. Santos, Milton. A urbanizao brasileira. So Paulo, Hucitec, 1993; [ Links ] Rolnik. "Excluso territorial e violncia". So Paulo em Perspectiva, vol. 13, n 4, 1999, pp. 100-11. [ Links ] [33] So, na terminologia de Milton Santos e Maria Silveira, as cidades corporativas, nas quais ocorreu uma privatizao do territrio (cf. Santos e Silveira. O Brasil: territrio e sociedade no incio do sculo XXI. Rio de Janeiro/So Paulo: Record, 2006). [34] Cf. Oliveira, F. de. Crtica razo dualista. O Ornitorrinco. So Paulo: Boitempo, 2003. [ Links ] [35] Vale lembrar que o autor tambm destacou o papel ambivalente do salrio mnimo, que, como uma espcie de ncora geral na economia, acabou nivelando para baixo os salrios entre categorias (cf. Oliveira, op. cit., pp. 35-39). [36] Maricato, Ermnia. Metropole na periferia do capitalismo:ilegalidade, desigualdade e violncia. So Paulo: Hucitec, 1996, p. 43. [ Links ] [37] Isto , o valor negativo do quociente mostra o descompasso (em pontos percentuais) entre o crescimento da massa salarial por empregado e do PIB per capita. [38] Cabem as ressalvas habituais em relao ao sistema RaisCaged (cobre apenas o setor formal, e depende das declaraes dos prprios estabelecimentos econmicos). Alm disso, dedues conceituais que cabem ao PIB nacional no devem ser

automaticamente transferidas para o PIB dos municpios. [39] Cf. Maricato. "O Ministrio das Cidades e a poltica nacional de desenvolvimento urbano". Polticas Sociais. Acompanhamento e Anlise. Braslia: Ipea, n 12, fev. 2006, p. 211. [40] Cf. O'Sulivan. Urban economics. Boston, MA/Homewood, IL: Irwin, 1993. [ Links ] 41] Cf. Arretche, Marta. Estado federativo e polticas sociais: determinantes da descentralizao. Rio de Janeiro/So Paulo: Renavan/Fapesp, 2000. [ Links ] [42] Cf. "Flexibilizao institucional da prestao de servios de saneamento: implicaes e desafios. Braslia: MPO, 1995 (srie Modernizao do Setor Saneamento). [43] As regras para o parcelamento de solo foram institudas em 1979 pela Lei 6766, definindo a responsabilidade do parcelador em dotar os loteamentos com infraestrutura bsica e reas destinadas para a instalao de reas verdes e equipamentos pblicos. Tais espaos so definidos sob a forma de percentuais da rea total da gleba. [44] Cf. Marques, E. "Estado e empreiteiras II: permerabilidade e polticas urbanas". Dados - Revista de Cincias. Sociais, vol. 46, n 1, 2003, pp. 39-74. [ Links ] [45] Cf. Ferreira, J. O mito da cidade global: o papel da ideologia na produo do espao urbano. So Paulo:Vozes/Editora da Unesp/Anpur, 2007, p. 221. [ Links ] [46] Cf. Fernandes, Edesio. Direito urbanstico e poltica urbana no Brasil. Belo Horizonte: Del Rey, 2001. [ Links ] [47] O Estatuto requeria a implementao de Planos Diretores em todos os municpios metropolitanos e com mais de 20 mil habitantes at 2006, que deveriam ser elaborados de forma participativa e incluir os novos instrumentos urbansticos. Pesquisa coordenada pelo IPPUR/UFRJ e realizada por uma rede de pesquisadores em todo o pas constatou que estes, embora tenham sido incorporados na maior parte dos PDS elaborados requerendo regulamentao posterior para sua aplicao (o que no ocorreu), as regras de zoneamento e parcelamento do solo tiveram sua lgica pouco alterada. [48] Cf. Rolnick, "Democracia no fio da navalha", op. cit. [49] Estes dados referem-se analise dos contratos efetuados pela Caixa Econmica Federal com os recursos do OGU no perodo entre 2001 e 2008, analisados no mbito do Relatrio das Cidades. [50] Cf. Almeida, M. H. T. de e Medici, Andr Cezar. Descentralizao e polticas sociais. So Paulo: Fundap, 1996; Arretche. "Federalismo e polticas sociais no Brasil: problemas de coordenao e autonomia". Trabalho apresentado no IV Encontro da Associao Brasileira de Cincia Poltica, Rio de Janeiro, 21-24 jul. 2004. No campo da habitao, a implementao de um sistema Nacional de Habitao de Interesse Social, proposto a partir de iniciativa popular protagonizada por movimentos de moradia ao Congresso Nacional, foi atropelada pelo lanamento de um programa ambicioso de proviso de moradias Minha Casa Minha Vida -, baseado no subsdio direto ao crdito para que familias comprem produtos produzidos diretamente por construtoras privadas.

[51] Cf. Bremaeker, F. "Panorama da finanas municipais em 2005". Ibam - Srie Estudos Especiais, n 184, 2006. [ Links ] [52] Cf. Almeida e Medici, op. cit. [53] Cf. Arretche. "Federalismo e relaes intergovernamentais no Brasil: a reforma de programas sociais". Dados - Revista de Cincias Sociais, vol. 45, n 3, 2002, pp. 431-58. [ Links ] [54] As emendas parlamentares so rubricas oramentrias "carimbadas", ou seja, com definio prvia no apenas do programa ou ao, mas tambm do local preciso de sua destinao. Podem ser coletivas - de bancadas regionais ou estaduais - e individuais. No caso das emendas individuais, normalmente prefixado um valor anual por parlamentar, o qual pode alocar em aes finalsticas de qualquer setor. [55] Cf. Pereira, C. e Mueller, B. "Comportamento estratgico em presidencialismo de coalizo: as relaes entre Executivo e Legislativo na elaborao do oramento brasileiro". Dados Revista de Cincias Sociais, vo. 45, n 2, 2002, pp. 265-301. [ Links ] [56] Propositadamente aqui no nos referimos s prticas de corrupo, comuns no pas, quando percentuais dos recursos pblicos envolvidos nas obras ou servios so desviados para pagar as "caixinhas"para funcionrios da mquina estatal ou polticos. Vrios "escndalos" vieram tona recentemente no pas, envolvendo tais prticas, inclusive - mas no exclusivamente - por meio de emendas parlamentares. No ressaltamos este ponto em nossa anlise porque sua denncia nos levaria a supor que o problema central da democracia brasileira a tica. Sem menosprezar sua importncia, parecenos que a questo mais complexa. [57] Cf. Ribeiro, L. C. Q (org.). Metrpoles: entre a coeso e a fragmentao, a cooperao e o conflito. So Paulo;Rio de Janeiro: Fundao Perseu Abramo/Fase, 2004. [ Links ] [58] Cf. Fiori, Jos. L. "O federalismo diante do desafio da globalizao". In: Britto, Alvares R.B e Silva, Pedro L. B. (orgs.). A federao em perspectiva: ensaios selecionados. So Paulo: Fundap, 1995. [ Links ] [59] Ibidem, p. 36 [60] Cf. Oliveira. "A crise da federao: da oligarquia globalizao". In: Britto e Silva (orgs.), op. cit., p. 58. [ Links ] [61] Para uma discusso internacional sobre o surgimento de um regime de organizao territorial do Estado que competitivo e neolocalista, ver Brenner, Neil. New state spaces: urban governance and the rescaling of statehood. Nova York: Oxford University Press, 2004. [62] Cf. Randolph, Rainer. "Do planejamento colaborativo ao planejamento 'subversivo': reflexes sobre limitaes e potencialidades de planos diretores no Brasil". Scripta Nova, vol. 11, n 17, ago. 2007, em <http://www.ub.es/geocrit/sn/sn24517.htm> [ Links ]

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