LUCAS DE FARIA RODRIGUES

SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, MEDIDA PROVISRIA, DELEGAO LEGISLATIVA: A ANLISE DE ALGUMAS DECISES

Monografia de concluso de curso da Escola de Formao

Sociedade Brasileira de Direito Pblico So Paulo dezembro de 2004 LUCAS DE FARIA RODRIGUES

Orientadora: Professora Luciana Gross Cunha

SUMRIO

INTRODUO......................................................................... IRELAO EXECUTIVO E LEGISLATIVO: A TEORIA DA DELEGAO.

04 09

1 - Transferncia de Autoria segundo FIGUEIREDO e LIMONGI... 09 2 Uma questo de Consociativismo por Cludio COUTO......... 3 - O Alarme de Incndio, segundo TAFNER e AMORIM NETO.. 10 11

II -

ANLISE JURISPRUDENCIAL....................................................... 1 - Adin 162-1 DF Liminar..................................................... 2 - Adin 293-7/600 DF Liminar............................................... 3 - Adin 1397-1 DF - Liminar / Adin 1753-2 DF / Adin 1647-4...... 4 - Adin 1700 O STF conhece sua jurisprudncia?........................ 5 - Adin 1516 UF Medida Cautelar... ..................................... 6 - Adin 2213 DF Medida Cautelar........................................

15 15 20 21 23 24 26

III-

CONCLUSO............................................................................. APNDICE METODOLGICO....................................................... BIBLIOGRAFIA.........................................................................

30 34 35

INTRODUO

O Brasil, juntamente com novas democracias latino americanas, trouxe para o mbito do Executivo poderes tipicamente legislativos. As mudanas constantes no mundo poltico fizeram com que o Estado estivesse pronto para intervir, no processo de feitura de leis, sempre que necessrio, trazendo respostas imediatas s demandas provenientes de polticas publicas. Governar, agora, sobre atuar de oficio a lei significa, tambm, legislar1. A mquina Legislativa vem se mostrando ao longo dos anos como lenta e incapaz de suprir as necessidades de um Estado dinmico, cheio de situaes imprevisveis, que precisam de respostas rpidas. O governo no pode estar incapacitado e engessado, talvez este seja o maior dos argumentos dos defensores das Medidas Provisrias (doravante chamadas de MPs).

A importncia de se criar este instituto, em substituio ao decreto-lei, facilmente percebida nos discursos da Assemblia Nacional Constituinte2. Era necessrio, em 1988, se encontrar um instituto sucessor ao decreto-lei, que mantivesse prerrogativas extraordinrias ao presidente, porm sem se permitir seu uso abusivo. O que se temia pela no criao das MPs era a concepo e manuteno de um governo inerte, sem os instrumentos necessrios para governar de maneira eficaz, gerando atraso nas decises pontuais, que exigissem respostas rpidas.

No h duvidas que as MPs conferem enormes vantagens ao Presidente, principalmente no que concerne relao com o Congresso, definindo a agenda legislativa3 do pas e o ritmo de implantao de polticas publicas4.
1

Porm, o

Clmerson M. CLVE, Medidas Provisrias, p.17. Constatao retirada de Argelina C. FIGUEIREDO e Fernando LIMONGI, Executivo e Legislativo na nova ordem constitucional, aps analise do Dirio da Assemblia Nacional Constituinte. 3 O que o poder de agenda? o poder, seja de quem for, de delimitar quais matrias entraro na pauta do Congresso, quando estas matrias entraro e em que ordem. Neste sentido cabe um esclarecimento, este poder de agenda no dado apenas atravs das MPs (pelo seu artigo 62 a Constituio Federal, em casos de relevncia e urgncia, prev a possibilidade de edio de Medida Provisria com fora de lei.), mas tambm atravs de mecanismos inseridos na Carta de 1988, tal qual a possibilidade do Presidente solicitar tratamento urgente para algumas matrias, fixando prazos de tramitao para projeto de lei e trancamento de pauta at apreciao do mesmo (artigo 64 1 e 2 da Constituio Federal), alm da iniciativa exclusiva de algumas matrias, fazendo
2

fulcro principal deste trabalho no o excesso de medidas provisrias, no julgar atitudes governamentais ou rotula-las como certas ou erradas. O sentido nico desta proposta saber como o Supremo Tribunal Federal (doravante chamado STF) encara a relao Executivo/Legislativo nas MPs, e a partir da saber em que sentido o STF fundamental para formao de uma agenda, seja ela de coalizo ou no, ou at que ponto ele importante para sua concretizao. Ao fazer referncia coalizo necessrio trazer alguns conceitos que se fazem importantes para a compreenso do trabalho.

Tratar de coalizo na cincia poltica tratar de governo das maiorias, no qual partidos se unem em busca de interesses comuns ou no mnimo parecidos, isso incluiria a relao Presidente/bancada de apoio no Congresso Nacional. Nesta mesma linha, tratar de coalizo no cenrio partidrio brasileiro tratar de algo extremamente fundamental, j que a multiplicidade de partidos impede que apenas um se torne forte o suficiente para dar ao Executivo a governabilidade necessria. A agenda fruto do Governo de Coalizo seria a agenda produzida por este governo, a partir da coalizo entre os diversos partidos5, e principalmente produzida pelo Presidente da Repblica6. A importncia do debate no

Presidencialismo brasileiro reside no fato de estarmos tratando aqui de um Presidencialismo de coalizo, seja quando olhamos para trs, fazendo uma analise do governo Fernando Henrique Cardoso por exemplo, seja quando olhamos para o presente e vemos o governo Lula. Ambos se caracterizam pela forte coalizo que montaram, conseguindo maiorias nas casas legislativas, o que facilitou e vem facilitando muito a governabilidade. A coalizo no sistema poltico brasileiro, caracterizado pela existncia de um complexo conjunto de

muitas vezes com que o Executivo mantenha o status quo mesmo contra a vontade e preferncia do Legislativo em determinada rea. 4 Cf. Octavio Amorim NETO e Paulo TAFNER, Governos de Coalizo e Mecanismos de Alarme de Incndio no Controle Legislativo das Medidas Provisrias, Revista Dados, 45 (1). 5 No Brasil, se torna possvel falar em construo de uma agenda, em um governo de coalizo, j que o sistema partidrio brasileiro muito fragmentado e dificilmente produz naturalmente uma maioria, necessria para aprovar polticas pblicas. 6 Governo de Coalizo = EXECUTIVO + MAIORIA NO LEGISLATIVO, analisado sobre uma ptica Presidencialista e no Parlamentarista, ou seja, temos no Executivo a figura do Presidente da Republica, que busca apoio no Congresso, no estando a existncia de um condicionada a do outro. Porm FIGUEIREDO e LIMONGI lembram que o sistema poltico brasileiro no opera de forma muito diferente dos regimes parlamentaristas (...) As linhas que dividem parlamentarismo e presidencialismo no so to rgidas como a literatura afirma.

instrumentos consociativos7, uma questo central para a governabilidade e portanto para o funcionamento da nossa democracia e creio ser este o principal motivo para adentrarmos neste debate.

Difcil seria chegar a alguma concluso sobre o papel do STF sem passar por uma determinada doutrina. Neste sentido, muitos autores divergem, principalmente quanto ao fato de MP ser delegao ou abdicao, podendo dizer que basicamente se concentram em trs vertentes distintas.

Uma destas correntes caminha no sentido de abdicao, defendendo que o uso constante de MPs por parte do Executivo constitui usurpao de poder do Legislativo, dizendo ainda ser uma excessiva e inadequada subordinao deste quele8. Uma segunda vertente, intermediria talvez, reconhece a passividade do Legislativo brasileiro, mas no v essa atitude como proposital por parte do Executivo, no sentido de emascular o Congresso, este seria um problema inerente ao poder Legislativo9. A terceira matriz, a qual ser o principal alicerce deste trabalho (deixando sempre claro que no objetivo do autor menosprezar outras teorias, mas para melhor se adequar s propostas do trabalho, no possvel um paralelo com todas as vises sobre o tema), nos diz que a edio de MPs por parte do Presidente, no seria mais do que delegao Congressual10, apesar de serem um poderoso instrumento na mo do Executivo, ao permitir que ele, conforme j afirmado nesta introduo, controle a agenda legislativa, quando se tratar de um governo de coalizo11.

Segundo Arend LIPJHART, na sua obra Modelos de Democracia, quando falamos de uma democracia consociativa estamos falando de uma democracia de consenso, na qual o poder se encontra repartido, limitado e disperso. Dentre suas caractersticas principais encontramos a separao e o equilbrio entre os poderes Legislativo e Executivo, coalizes amplas, sistemas pluripartidrios, representao proporcional , governo federal e descentralizado, forte bicameralismo e constituies escritas e rgidas. 8 Neste sentido, a titulo exemplificativo: Jorge Vianna MONTEIRO, Economia e Poltica: Instituies de Estabilizao Econmica no Brasil e Condicionamento Institucionais das Medidas Provisrias; Fabiano SANTOS, Patronagem e Poder de Agenda na Poltica Brasileira. 9 Neste sentido, a titulo exemplificativo: Timothy J. POWER, The Pen Is Mightier than the Congress: Presidential Decree Power in Brazil 10 Neste ponto, lembro que um governo para efetuar sua agenda poltica atravs da Delegao, necessita de coalizo, para que o Congresso no se torne um entrave na concretizao destas polticas. 11 Neste sentido, a titulo exemplificativo: Argelina C. FIGUEIREDO e Fernando LIMONGI, Executivo e Legislativo na nova ordem constitucional; Cludio Gonalves COUTO, O Avesso do Avesso conjuntura e estrutura na recente agenda poltica brasileira, So Paulo em Perspectiva, 15 (4),

Ainda na apresentao desta ultima teoria, bom frisar: o fato do Presidente controlar a agenda no significa que o executivo possa governar contra as preferncias da maioria congressual, porm pode governar de acordo com essas preferncias e molda-las sempre que possvel. Somente para esclarecimento, um governo de coalizo e poder de agenda na mo do Presidente, demandam alto custo para o Executivo, em outras palavras, o Legislativo no vende seu apoio de maneira barata, no forma uma coalizo partidria de maneira fcil12. O Presidente, neste tipo de governo, coordena. A tarefa de coordenao, realizada de maneira eficaz, ocorre quando o presidente utiliza seus poderes de agenda combinados com o poder de agenda dos lideres partidrios que detm a maioria dentro das casas legislativas. O preo desta troca a nomeao de deputados e senadores e outras importantes figuras partidrias para o Governo propriamente dito, ou seja, para o gabinete presidencial (atravs de Ministrios, cargos de confiana, chefia de estatais, etc.)13.

O objetivo desta monografia, conforme j exposto, trazer esta ultima doutrina exposta, a teoria da delegao (de FIGUEIREDO & LIMONGI14 e TAFNER & AMORIM NETO15 e COUTO16), para o mbito do STF. Por isso o trabalho se concentra em duas perguntas fundamentais, no afastando outras possveis concluses decorrentes da anlise dos acrdos: 1) O STF caminha de acordo com a viso adotada neste trabalho ou pelo menos apresenta pontos de congruncia?

Octavio Amorim NETO e Paulo TAFNER, Governos de Coalizo e Mecanismos de Alarme de Incndio no Controle Legislativo das Medidas Provisrias, Revista Dados, 45 (1). 12 Outro aspecto que dificulta muito o papel de troca por parte do Presidente, o alto nmero de partidos polticos, ou seja, para se formar uma coalizo partidria preciso ceder para vrios partidos. Essa fragmentao apenas traz mais nus para o Executivo, na hora da troca com os partidos, que deve agradar varias correntes. 13 Conforme demonstra FIGUEIREDO e LIMONGI, este apoio obtido pelo Executivo no resultado de barganha pessoal com os parlamentares, mostram que os partidos funcionam de maneira coletiva. Os Partidos so coesos, e as bancadas votam de acordo com as indicaes dos lideres partidrios, estes ltimos responsveis pela barganha com o Executivo. 14 Argelina C. FIGUEIREDO e Fernando LIMONGI, Executivo e Legislativo na nova ordem constitucional. 15 Octavio Amorim NETO e Paulo TAFNER, Governos de Coalizo e Mecanismos de Alarme de Incndio no Controle Legislativo das Medidas Provisrias, Revista Dados, 45 (1) 16 Cludio Gonalves COUTO, O Avesso do Avesso - conjuntura e estrutura na recente agenda poltica brasileira, So Paulo em Perspectiva, 15 (4).

2) O STF fundamental para formao de uma agenda? At onde este tribunal interfere na formao de uma agenda?

Para alcanarmos respostas, primeiramente ser necessrio passar mais detalhadamente pela teoria de FIGUEIREDO & LIMONGI combinada com o trabalho de TAFNER & AMORIM NETO e COUTO, para que posteriormente, aps minuciosa anlise jurisprudencial17, seja possvel encontrar, ou no, pontos de congruncia entre estas teorias e a prtica do STF e ai sim responder as duas perguntas inseridas acima18. importante ressaltar, antes de finalizar tal introduo, que o objetivo no abraar determinada teoria sobre MPs, ficando alheio s demais, mas por uma questo de economia e limites materiais s abarcaremos uma, dentre muitas vises. As criticas podem surgir no decorrer do trabalho, porm nunca sero partes principais dele, sendo usadas apenas como subsdio para corroborar determinadas teses e posturas.

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Ver apndice de metodologia. Nele explicado o critrio de seleo dos acrdos analisados. Para responder a segunda pergunta entendemos no ser suficiente apenas buscar pontos de congruncia entre a doutrina da delegao e os acrdos selecionados. Para chegar esta resposta necessrio saber tambm como o STF trata os pressupostos de Relevncia e Urgncia, j que esses pressupostos, antes da emenda 32, eram as duas nicas barreiras explicitas edio de uma MP e mesmo depois da emenda 32, continuam no texto, ou seja, apesar de serem inseridos outros empecilhos para a edio, a relevncia e urgncia continuam sendo um obstculo. A maneira pela qual o Tribunal trata esses requisitos pode ser fundamental para saber se ele realmente importante na conduo de uma agenda, por isso esse tpico ser tratado em captulo posterior. A importncia destas teorias expostas, para essa pergunta, justamente em trazer subsdios para que o leitor entenda e relacione conceitos como agenda, coalizo e delegao.

I RELAO EXECUTIVO E LEGISLATIVO: A TEORIA DA DELEGAO19

O intuito deste capitulo explicar a teoria da delegao de poderes legislativos ao Executivo, com o objetivo posterior de associa-la s decises do Supremo Tribunal Federal (STF). Infelizmente impossvel tratar de todos os dados relativos s Medidas Provisrias (MPs) que fundamentam determinada postura dos autores que aqui utilizaremos. Por este motivo sero expostos apenas os motivos da delegao para cada um destes autores. Assim, remeteremos sempre s obras fontes de pesquisa, para que o leitor possa buscar os dados e os raciocnios que levaram a tal concluso. Sero apresentadas trs obras, que mostram motivos distintos para a delegao, mas que no nosso entender se unem a ponto de fortalecer tal teoria.

1 - Transferncia de Autoria segundo FIGUEIREDO e LIMONGI20

Estes autores colocam a seguinte pergunta quanto s MPs: Por que teriam criado (os parlamentares) um quadro institucional to prejudicial a si mesmos?21 (a observao entre parnteses no consta no original). E em seguida colocam duas respostas possveis: ou os parlamentares teriam abdicado de seus poderes legislativos em favor do Executivo ou bem teriam delegado a este a iniciativa em determinadas reas e questes. Na contra mo da crnica literria, defendem que este Legislativo delega poderes ao Executivo, no estando aquele poder completamente sujeito aos devaneios e pretenses Presidente da Republica e toda maquina que o auxilia. do

A principal constatao de FIGUEIREDO e LIMONGI que as MPs foram utilizadas

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substancialmente

como

instauradoras

de

polticas

publicas,

O objetivo do trabalho no conceituar delegao e abdicao, mas sim usar os argumentos de uma destas posies, a delegao, para alcanar os objetivos do trabalho. Neste sentido, os leitores devem entender as palavras abdicao/delegao no seu mais puro sentido. Entende-se abdicar por renunciar a um poder supremo, renunciar o poder, no caso das MPs de maneira involuntria, ou seja, independentemente da vontade.Por delegar entende-se a faculdade de investir, de trasnmitir poderes, no caso das MPs voluntariamente. 20 Argelina C. FIGUEIREDO e Fernando LIMONGI, Executivo e Legislativo na nova ordem constitucional 21 Ibid, p.14.

principalmente de polticas macroeconmicas (por exemplo, foram utilizadas largamente nos planos de estabilizao econmica e para medidas de natureza administrativa e social)22. Qual o resultado destas polticas? Em muitos casos o saldo positivo, resultando em altos ganhos, mas para isso necessrio estar disposto a arcar com os custos de implementao de determinadas medidas, no presente. Os autores defendem que estas medidas acarretam, portanto, perdas certas no momento em que so implementadas, sem garantir ganhos no futuro23. neste ponto que encontramos o motivo pelo qual o Legislativo quer que determinadas medidas sejam tomadas pelo Executivo, acabando por delegar determinas funes ao Presidente, principalmente na rea de polticas pblicas. O interesse seria justamente o de no ter que aparecer como responsveis por medidas possivelmente impopulares perante a populao24 e caso essas medidas dem errado, os parlamentares no podem ser responsabilizados individualmente25. O Legislativo no representa um grande obstculo ao Executivo pois no tem interesse de arcar com o nus de determinadas polticas.

2 Uma questo de Consociativismo por Cludio COUTO26

As concluses deste tpico so uma inferncia efetuada aps a leitura dos textos de COUTO. O autor diferencia o ato de edio de uma MP (esse sim pode ser executado com ou sem a anuncia do Congresso, ou seja, independe neste caso saber se houve efetivamente uma delegao) dos atos de reedio de MP, estes ltimos podem ou no ser aceitos pelo Congresso. Destarte, no h usurpao por parte do Presidente, o Congresso no abdica de seus poderes, pois caso no queira atribuir estes poderes ao Executivo, basta

Neste ponto, para fins de comprovar estas assertivas, recomendo a leitura da obra dos autores. Argelina C. FIGUEIREDO e Fernando LIMONGI, Executivo e Legislativo na nova ordem constitucional, p.155. 24 Neste ponto necessria uma aluso ao mecanismo de alarme de incndio, que ser melhor explicado no tpico posterior. Depois de publicada uma MP, os parlamentares s agiriam em caso de quebra de algum interesse seus ou de acionamento do alarme de incndio. Ou seja, ele no assume o nus em um primeiro momento e caso a medida venha a dar errado, ainda podem sair como salvadores, ao emenda-la ou rejeita-la, de acordo com os interesses dominantes. 25 O maior exemplo disso o Ex-Presidente Fernando Collor, que inseriu todas sua medidas de estabilizao extremamente impopulares atravs de MPs. Hoje, o maior culpado, quando olhamos para trs, ele e no os congressistas que de uma forma ou de outra, permitiram que estas medidas fossem tomadas. 26 Cludio Gonalves COUTO, O Avesso do Avesso - conjuntura e estrutura na recente agenda poltica brasileira, So Paulo em Perspectiva, 15 (4): 2001.
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que o legislativo aprecie as MPs editadas originalmente, tendo ento a delegao.

COUTO articula: Havendo delegao, no h usurpao das prerrogativas parlamentares pelo Executivo. Trata-se de uma escolha feita por aqueles que detm o controle do Congresso as maiorias e as mesas diretoras, situacionistas (...). A mesma coalizo parlamentar que permitiu ao governo mudar a Constituio optou por delegar-lhe poder legislativo mediante a reedio de MPs27.

A importncia da delegao, atravs das MPs, no foi s em conferir maior eficcia decisria implementao da agenda de governo28, mas tambm por estender este ganho agenda consociativa constitucional, que pode ser negociada com maior tranqilidade entre os poderes Legislativo e Executivo. Caso estas medidas impostas por MPs tivessem que ser sempre apreciadas pelo Congresso, tornaria mais vasta a pauta desta casa, tornando mais lenta a conduo de mudanas constitucionais29.

3 - O Alarme de Incndio, segundo TAFNER e AMORIM NETO30

27 Cludio Gonalves COUTO, O Avesso do Avesso - conjuntura e estrutura na recente agenda poltica brasileira, So Paulo em Perspectiva, 15 (4): 40. 28 Ibid., p. 40. 29 importante ressaltar que o texto de COUTO se refere ao governo Fernando Henrique Cardoso, no qual a maior parte de seu governo passou sem a existncia da emenda 32. Em uma analise mais atual, ps-emenda 32, possvel notar como a pauta do Congresso vem sendo trancada pelas sucessivas medidas provisrias editadas por Lula. Isso, talvez em estudo posterior, possa ser associado a uma dificuldade maior para aprovar Emendas, j que sempre o Congresso deve apreciar as MPs, restando menos tempo para outras atividades (hiptese). 30 Octavio Amorim NETO e Paulo TAFNER, Governos de Coalizo e Mecanismos de Alarme de Incndio no Controle Legislativo das Medidas Provisrias, Revista Dados, 45 (1).

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Os autores TAFNER e AMORIM NETO buscam duas condies para definir se determinado ato fruto de um processo delegao (as duas condies so de incentivo e de conhecimento):

A primeira delas satisfeita se o agente tem algum incentivo para fazer uma proposta que melhor para o mandante do que o status quo. A segunda satisfeita se e somente se um mandante pode

corretamente inferir se a proposta de ao que um agente lhe faz melhor para ele do que o status quo (...) Se as duas condies so satisfeitas, ento a delegao bem-sucedida; se apenas uma satisfeita, prevalece o status quo, resultado neutro do ponto de vista do mandante. Por ltimo se as duas condies no so satisfeitas, a delegao vira abdicao31.

O que indispensvel fazer trazer estas duas condies para o mbito das MPs. Em primeiro lugar: O Executivo tem algum incentivo para editar uma MP que seja melhor para o Legislativo do que o status quo? TAFNER e AMORIM NETO, para responder essa indagao, baseiam-se em FIGUEIREDO e LIMONGI, ao afirmar que o executivo tem incentivos para editar MPs que acolham os interesses do Congresso, na medida que se crie um mecanismo poltico coalizo multipartidria - que admita ajustes nas MPs, de acordo com a maioria congressual32. (...) caso no haja um governo de coalizo, praticamente inevitvel que o uso de MPs gere srios conflitos entre o Executivo e o Legislativo33 e este acabe por deixar de delegar. Neste sentido, o incentivo do Presidente justamente a coalizo, ou seja, ele precisa editar MPs de acordo com a maioria parlamentar para que possa manter uma coalizo forte e bem definida, alm de fazer os ajustes necessrios quando algum interesse da coalizo, ou de parte dela, estiver sendo afetado.

31 Octavio Amorim NETO e Paulo TAFNER, Governos de Coalizo e Mecanismos de Alarme de Incndio no Controle Legislativo das Medidas Provisrias, Revista Dados, 45 (1): 18. 32 Cf. Ibid: 20 33 Ibid: 20

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Em segundo lugar, tem como o Legislativo aferir se uma MP melhor do que o status quo? O Congresso usa o espao entre publicao e possvel rejeio de uma MP para averiguar na pratica os efeitos causados por este ato de governo34. neste momento que os alarmes de incndio podem ser acionados e caso o sejam, o Congresso pode emendar ou rejeitar determinada MP. Mas o que seriam estes alarmes de incndio? Trata-se de um mecanismo de monitoramento eficiente e de baixo custo, convenientemente disposio de um Congresso notoriamente despreparado, do ponto de vista tcnico, para avaliar o impacto de decises governamentais35. Diante de uma flagrante baixa capacidade informacional e tcnica dos congressistas, por conta principalmente da alta taxa de renovao dos mandatos parlamentares a cada eleio36, uma das poucas maneiras do Legislativo aferir se uma MP melhor que o status quo, so os alarmes de incndio, em outras palavras, neste espao entre publicao e possvel rejeio o Congresso consegue ver na prtica se essa MP afeta seus interesses ou de grupos ligados a ele, conseguindo saber quanto barulho pode fazer uma MP. Destarte, os parlamentares, os que delegam, tm como averiguar se uma MP melhor que o status quo37 e podem fazer valer sua vontade38. Nesta linha, a alta taxa de reedies de MPs por parte do Executivo, pode ser entendida no como passividade do Legislativo, mas sim como uma maneira dele averiguar quais efeitos essas medidas vo causar na pratica, j que, conforme dito, os parlamentares tem baixa capacidade informacional e tcnica para averiguar a priori os efeitos de tal medida. Assim o Congresso acaba maximizando seu escasso tempo, de modo a cuidar de outras atividades (CPIs, agenda reformista, campanhas polticas, etc.).

Aqui no cabe uma discusso sobre se uma MP ou no ato de governo, tomei este conceito baseado em tese para obteno do ttulo de Doutor em Direito do Professor Marco Aurlio Stradiotto de Moraes Ribeiro Sampaio, denominada A Medida Provisria como Ato de Governo. 35 Octavio Amorim NETO e Paulo TAFNER, Governos de Coalizo e Mecanismos de Alarme de Incndio no Controle Legislativo das Medidas Provisrias, Revista Dados, 45 (1): 21. 36 Ibid: 20. 37 Um grande exemplo o pacote 51, conjunto de 51 medidas que visavam responder crise asitica e seus reflexos no Brasil em 1997. Oito destas medidas foram introduzidas por MPs, uma delas aumentando a alquota de imposto de renda da classe mdia. Vrios setores da classe media acionaram os alarmes de incndio, manifestando-se desfavoravelmente quanto esta proposta. O resultado disso? O Congresso passou a exigir reviso do pacote e conseguiram, aps negociao, uma reduo no aumento da alquota.

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Assim sendo, respondendo positivamente as duas questes postas, temos que no caso das MPs, segundo TAFNER e AMORIM NETO, existe a delegao e no a abdicao. Destarte, foram expostos trs argumentos, de trs trabalhos distintos, que nos remetem a MP como delegao. O sentido agora verificar em que medida essas teorias podem ser associadas com o Supremo Tribunal Federal, e posteriormente, saber se ele fundamental para que de fato exista uma agenda majoritria vigendo no pas, seja em que poca for e qual agenda for.

38 bom lembrar que o Legislativo, caso rejeite uma MP, pode, atravs de decreto legislativo, regular as relaes que ocorreram durante a vigncia da MP.

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II ANLISE JURISPRUDENCIAL

A inteno deste capitulo analisar cada acrdo selecionado, relativo Medida Provisria (MP). Nesta anlise, no constaro avaliaes sobre o mrito de cada julgado, concentrando apenas na anlise formal e nos argumentos que remetem teoria da delegao. Destarte, toda apreciao contar com uma busca de argumentos que filiem, ou no, determinada deciso teoria da delegao, respondendo assim uma das hipteses iniciais, alm de fazer um panorama de como o Supremo Tribunal Federal (STF) trata os requisitos de relevncia e urgncia, para a partir da, em uma posterior concluso, saber se o Supremo fundamental para conduo de uma agenda, ou se no mnimo ele importante para que ela de fato exista39, respondendo a outra hiptese inicial.

O critrio de organizao utilizado foi o cronolgico e o temtico40, desta forma, os acrdos vo sendo colocados na monografia de maneira gradual. A importncia desta observao reside no fato de todos os estudos sobre MPs terem sido realizados bem depois da promulgao da Carta de 1988,

conseqentemente, a teoria da delegao legislativa nas MPs foi elaborada aps analise dos nmeros produzidos pela edio, que demandam certo tempo de averiguaes. Por isso, pelo menos a priori, bom constatar que as decises analisadas variam do ano de 1989, quando esses estudos nem existiam, at o ano de 2002. O que se deseja tentar encontrar pontos de congruncia mesmo nestes julgados anteriores ao estudo, e assim saber se o STF vem decidindo com traos desta teoria.

1 - ADIn 162-1 DF Liminar41

O acrdo comea com a votao do Ministro Moreira Alves, sendo importante destacar que ele, seguido dos outros ministros, fixa um entendimento
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Ler nota 18 da introduo. Isso ser notado quando tratarmos de um item da analise jurisprudencial apenas de relevncia e urgncia, no qual alguns acrdos foram colocados fora de ordem cronolgica, porm agrupados pelo tema.

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para relevncia e urgncia. Porm, este entendimento pode ser melhor abstrado no voto subseqente, do Min. Celso de Mello, in verbis:

Os pressupostos constitucionais legitimadores dessa verdadeira ao cautelar legislativa

relevncia da matria e urgncia na sua positivao submetem-se, num primeiro momento, ao juzo poltico e avaliao discricionria do Presidente da Repblica. (...) Sem prejuzo de igual competncia, a posteriori, do Poder Legislativo e, quando tal se impuser, dos prprios Tribunais e juizes42.

O ministro ainda entende que uma possvel imunidade jurisdicional quanto ao controle de relevncia e urgncia implicaria consagrar, de modo inaceitvel, em favor do Presidente da Repblica, uma ilimitada expanso de seu poder, se revelando incompatvel com o nosso sistema constitucional. Esse entendimento seguido por todos os ministros.

Ao tentar relacionar o voto do ministro Celso de Mello com a teoria da delegao legislativa, torna-se uma tarefa difcil, que facilmente poderia ser descartada pala afirmao de que ele no teria pontos de incongruncia ou congruncia. Porm, aps leitura minuciosa de seu voto, possvel encontrar ao menos dois pontos relevantes que levam uma no similitude com a doutrina exposta neste trabalho.

O primeiro e talvez mais incmodo43 ponto surge quando o ministro diz que a emanao de MPs por parte do Presidente, constitui momentnea derrogao44 (grifo do autor) do principio da separao dos poderes. O que derrogar? o ato de abolir, anular; praticar atos com quebra, infrao ou
ADIn 162-1 - DF Liminar 14/12/1989 Rel. Ministro Moreira Alves Adin n 162-1 DF, Voto Ministro Celso de Mello, p. 17. 43 O termo incmodo se deve ao fato de se tratar de um ponto no to claro assim, que s foi inserido no trabalho depois de bastante reflexo. 44 Adin n 162-1 DF, Voto Ministro Celso de Mello, p. 15.
42 41

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detrimento de alguma lei, neste caso do principio da separao dos poderes. Ser que este termo, considerando a teoria da delegao, poderia ser usado como foi? No haveria, levando em conta esta teoria, uma derrogao propriamente dita. A edio de MPs integraria a separao dos poderes, ou seja, a separao dos poderes no poderia ser vista de maneira absoluta, mas sim de maneira mais flexvel, considerando as trocas entre os poderes. As Medidas Provisrias so fruto de uma separao de poderes tpica do Brasil, inserida pela Carta de 1988, no sendo uma derrogao do principio, mas fazendo parte da essncia do principio, conforme ele foi colocado na Constituio. Se o excesso de MPs quebra a separao dos poderes, outra pergunta que no o objetivo do trabalho responder, mas, conforme dito, sendo a MP delegao por parte do Legislativo, o fato dela existir, desconsiderando o possvel excesso na sua edio, no implica em derrogao do principio da separao dos poderes, implicando sim em um outro modo de ver este principio45.

Ainda neste sentido, a idia de delegao implica na vontade do Legislativo de ver alguns de seus poderes nas mos do Executivo e podendo, conforme j exposto no trabalho, sempre que achar necessrio, retomar este poder delegado. O ato de governar requer cooperao entre os poderes e por isso quando falamos de delegao estamos necessariamente falando de uma separao de poderes mais flexvel, que tolere em seu ncleo conceitual a existncia deste intercmbio de funes. Se o Congresso delega poderes, ele no derroga o principio da separao dos poderes, mas simplesmente o aplica da maneira que foi concebido no Brasil. J se considerarmos MP como abdicao, teramos um Congresso renunciando uma funo Constitucionalmente definida e ai sim derrogando o principio da separao dos poderes. Deste modo, este ponto mostraria incongruncia com a teoria da delegao.

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A discusso MP/Separao dos Poderes exige muito mais conceitos e digresses, o objetivo do trabalho no fazer essa relao. A nica pretenso neste ponto imaginar que havendo delegao, e no abdicao, no haveria quebra imediata do principio, somente pelo fato da MP existir. bom lembrar que no momento do julgamento, era impossvel saber se as MPs seriam usadas de maneira excessiva, visto que tnhamos um pouco mais de um ano de vigncia da Constituio de 1988.

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O segundo tpico que manifesta contradio com a teoria adotada se d quando o Ministro Celso de Mello cita, para fortalecer seus argumentos, o magistrio de Jorge Miranda:

A competncia legislativa do Parlamento, num Estado de Direito democrtico, funda-se,

simultaneamente, na idia democrtica de que a lei, dirigida a todo o povo, deve ser votada pelos seus representantes eleitos; na idia liberal do debate pblico e contraditrio em que se espera pr a razo a plena luz; e na idia pluralista de que uma assemblia com diversidade de opinies e interesses mais apta para tomar as grandes deliberaes do que qualquer outro rgo46

De acordo com a teoria da delegao, tal assertiva no poderia ser considerada, visto que a delegao, conforme demonstrado, aceita a participao do Congresso na edio de MPs, j que este tem o poder de emenda-las ou rejeita-las quando desejar ou quando os alarmes de incndio forem acionados. Destarte, mesmo que de maneira indireta, h, por parte do Legislativo, uma apreciao da matria. Se este poder permanece inerte porque ratifica a deciso tomada pelo Executivo, legitimando a existncia de determinada MP.

No voto posterior, do Ministro Seplveda Pertence, ao contrario de Celso de Mello, possvel encontrar traos de compatibilidade entre

argumentao e teoria da delegao. Isso se demonstra de maneira bem clara no trecho seguinte:

A experincia democrtica mostra que muitas vezes a demora do Poder Legislativo no

ociosidade, uma forma de legislar, uma forma

46

Jorge Miranda apud ADIN 162-1 DF, voto do Ministro Celso de Mello, p. 22.

18

de mostrar que as propostas de alterao da lei ainda no obtiveram o grau de amadurecimento bastante para se converter em lei. E isso pratica preciosa no jogo da democracia (grifos do autor)47.

Neste fragmento encontramos vrios pontos relevantes. Quando o Ministro diz que isso seria uma forma de legislar, assume que o legislativo faz o que faz (permite a edio de MPs) de maneira deliberada, legislando de maneira indireta. Admite tambm que o legislador usa justamente o espao entre edio da MP e sua possvel rejeio para verificar se aquela situao vai ser boa ou no, j que, fazendo uma analogia com a doutrina exposta, no tem condies tcnicas de verificar o impacto de uma lei, s fazendo essa averiguao quando da edio de uma MP. Finaliza denominando esta situao de pratica preciosa no jogo da democracia48 e assumindo que este processo vital para o funcionamento do Estado democrtico.

Este mesmo ministro, mais uma vez se aproxima da teoria em questo, de maneira menos explcita, quando assume que MP tem carter de medida cautelar e como tal se caracteriza pela reversibilidade de seus efeitos49. Neste ponto, o Ministro reconhece que as MPs no engessam o Legislativo, pois so passiveis de terem seus efeitos revertidos e conseqentemente permitem uma participao do Congresso no seu processo de elaborao, seja atravs de emendas ou rejeio, lembrando sempre que os efeitos de uma MP rejeitada podem ser regulados por decreto legislativo (efeitos reversveis). Estes fatores corroboram com a teoria da delegao, conforme j exposto.

Para finalizar, cabe uma observao: mesmo votando de maneira igual (os dois foram votos vencidos), os dois ministros usaram vises diferentes quando se referiram s MPs, pelo menos no que concerne teoria da delegao, levando a crer que tiveram, neste caso, uma Executivo/Legislativo.
47 48

concepo diferente sobre a relao

ADIn 162-1 DF voto do Ministro Seplveda Pertence, p. 28 ADIn 162-1 DF voto do Ministro Seplveda Pertence, p. 28

19

2 - Adin 293-7/600 DF Liminar50

Na medida liminar em questo, cabe ressaltar a priori que o STF mantm uma linha de entendimento que j vinha empregando para a anlise dos requisitos de relevncia e urgncia, entendendo que os pressupostos

constitucionais legitimadores da edio de MPs num primeiro momento se reservam a um juzo poltico e avaliao discricionria do Presidente da Repblica51, sem esquecer claro igual competncia do Poder Legislativo (...) e, quando tal se impuser, dos prprios Tribunais e juzes52.

Mais uma vez Celso de Mello apresenta incongruncia com a teoria da delegao, ao afirmar, no mesmo sentido que na Adin 162, anteriormente analisada, que a edio de MPs constitui exceo derrogatria do postulado da diviso funcional do poder53-54. Ainda possvel encontrar neste mesmo voto outros pontos que mostram discrepncia com essa doutrina. Por exemplo ao citar a petio inicial que deu origem quela ao, que consideramos como parte do argumento do Ministro:

Ora,

inequvoca

manifestao

do

Poder

Legislativo, no sentido de rejeio da Medida Provisria n 185/90, no pode dar ensejo sua reedio, sob pena de se permitir que o Chefe do Poder Executivo se torne, de fato, o Poder Legislativo, mediante a reedio sucessiva de uma medida, ainda que rejeitada por este, que a sede natural de emanao das leis, sendo

Cf. ADIn 162-1 DF voto do Ministro Seplveda Pertence, p. 30 ADIn n 293-7/600 DF 06/06/1990 Rel. Ministro Celso de Mello 51 ADIn n 293-7/600 DF, Ministro Celso de Mello, p. 20. 52 Ibid, p. 20-21 53 Ibid, p. 18 54 Uma analise mais detalhada deste argumento foi efetuada na avaliao da Adin 162, por isso no ser retomado nos seus detalhes.
50

49

20

excepcional a atuao do Presidente da Repblica neste campo (...)55.

Est claro, segundo a teoria da delegao, que as reedies sucessivas de uma MP por parte do chefe do Executivo, no o torna, de fato, o Poder Legislativo, pois tem anuncia deste, que legitima a tarefa de constantes edies de MPs. importante destacar que o mesmo Ministro timidamente se aproxima da delegao em outro ponto de seu voto, quando ao construir seus argumentos, cita Manoel Gonalves Ferreira Filho, reconhecendo que o legislativo pode, mas no quer, converter a MP em lei, fato este que no entender da teoria aqui exposta, legitima o Executivo na sua tarefa produtiva de normas. Segue, in verbis, parte do trecho citado:

Ressalte-se que a Constituio omissa a este respeito (renovao de MP no apreciada ou rejeitada). Donde se pode retirar a concluso de que ela no probe a renovao. Esta renovao, contudo, no deixa de traduzir um desafio ao Congresso Nacional, que, podendo faze-lo, no quis converter em lei a medida provisria. poltico, Entretanto, no aqui se
56

pe (grifos

um e

problema

jurdico

parnteses do autor).

3 - Adin 1397-1 DF - Liminar / Adin 1753-2 DF / Adin 1647-4

A insero destes trs acrdos em um mesmo item, se deve ao fato de serem constantemente lembrados em outros julgados, pois justamente fixam (ou retomam, j que este tpico j havia sido tratado em outras Adins, 162 por exemplo) um entendimento para relevncia e urgncia, entendimento este que j vinha sendo aplicado e continua sendo aplicado nos julgados subseqentes.

55 56

Adin n 293-7/600 DF, Ministro Celso de Mello, p. 28 Manoel Gonalves Ferreira Filho Apud ADIn n 293-7/600 DF, Ministro Celso de Mello, p. 39

21

De resto, neles no se encontram argumentos que possam associa-los ou desassocia-los doutrinada delegao.

Quanto relevncia e urgncia, Carlos Velloso se pronuncia:

(...) a apreciao de tais requisitos assume carter poltico, ficando tal apreciao por conta, em principio, do Chefe do Poder Executivo e do Congresso Nacional. Falo em principio, porque, se a alegao de urgncia e relevncia, por parte do Chefe do Executivo, evidenciar-se, claramente, improcedente, pode ela sujeitar-se ao controle judicial57.

No obstante, Seplveda Pertence assevera que a interveno judiciria na anlise dos

59

requisitos quando

se a

cuida

de ou

reserva

para

hipteses

excepcionalssimas58,

relevncia

urgncia

evidenciar-se

improcedente , nas palavras de Carlos Velloso. Uma observao cabvel neste momento que o Ministro Carlos Velloso, na Adin 1397, ao proferir seu voto, reconhece, como visto acima, a interveno judicial na analise dos requisitos da MP, atendo um conceito relevncia e urgncia, porm, logo em seguida cita o saudoso ministro Baleeiro, de forma no mnimo contraditria, pois ele assevera, in verbis:

`Disse o saudoso ministro Baleeiro: no me parece duvidoso que a apreciao da urgncia ou interesse pblico relevante assume carter

poltico: urgente ou relevante o que o Presidente entender como tal , ressalvado que o Congresso pode chegar a julgamento de valor contrario, para rejeitar o decreto-lei.
57 58 59

Destarte,

no

pode

haver

reviso

Adin 1397-1 DF- Ministro Carlos Velloso, p. 326. Adin 1753-2 DF- Ministro Seplveda Pertence, p. 47. Idem, Ministro Carlos Velloso, p.59.

22

judicial

desses do

dois
60

aspectos

entregues Por ai no

ao h

discricionarismo

Congresso.

inconstitucionalidade`

(grifo do autor).

Este entendimento dado relevncia e urgncia vai ser utilizado pelos Ministros em todos os acrdos analisados neste trabalho e em muito que no foram analisados61, salve na Adin 1700 que ser analisada no prximo item.

4 - Adin 170062 O STF conhece sua jurisprudncia?

O fato interessante desta Adin, tambm no esta na aproximao o no com a teoria da delegao, visto que nenhum argumento neste sentido foi encontrado, mas sim na contradio que o ministro relator, Nelson Jobim, caiu, ao contradizer a jurisprudncia do Tribunal e ao contradizer seus prprios argumentos.

Em um primeiro momento o Ministro afirma que em relao ao argumento genrico, na linha das decises majoritrias, no cabe ao Supremo Tribunal Federal examinar a questo de urgncia e relevncia63 (grifo do autor). A questo que as decises majoritariamente, conforme demonstrado no tpico anterior, vm entendendo que em casos de flagrante desrespeito aos requisitos de relevncia e urgncia cabe o STF analisar estas condies de existncia de uma MP. No pargrafo posterior o Ministro assevera: A medida provisria, pelo que consta dos elementos da exposio de motivos, se destina a resolver aquisies de imveis rurais, urgentemente64 (destaque do autor). Ou seja, ele nega a capacidade de ponderao do STF sobre os requisitos, porm depois

60

Adin 1397-1 DF- Ministro Carlos Velloso, p. 326. A ttulo exemplificativo, tambm decidem neste sentido: ADI 2150 / DF; ADI 2150 MC / DF; ADI 1717 MC / DF; ADI 1647 / PA; ADI 1753 MC; ADI 1754 MC / DF; ADI 1675 MC / DF. 62 ADIn 1700-6 DF 19/12/1997 Rel. Ministro Nelson Jobim 63 Adin 1700-6 DF Ministro Nelson Jobim, p.99 64 Adin 1700-6 DF Ministro Nelson Jobim, p.99.
61

23

faz justamente este exerccio de avaliao, ao dizer que a MP visa resolver um problema urgentemente.

5 - Adin 1516 UF Medida Cautelar65

Conforme dito anteriormente, neste acrdo mantido o entendimento dado aos requisitos de relevncia e urgncia. A importncia deste julgado reside no embate travado entre os Ministros Carlos Velloso, Marco Aurlio, Maurcio Corra e Seplveda Pertence, no voto do Ministro Velloso. Nestas discusses podem ser vistos tpicos traos da teoria da delegao e poucos que a negam. Este, sem duvida, dentre todos os acrdos analisados, o que mais apia a teoria exposta neste trabalho.

Carlos Velloso mostra em seu voto pontos que se referem teoria legislativa ao dizer que a Constituio brasileira, engajada no constitucionalismo contemporneo, adota tcnicas de delegao legislativa66. Aproxima-se ainda mais ao afirmar:

... preciso que se diga tambm que h excesso de medidas provisrias, e que isso se deve muito mais vontade poltica, vamos dizer assim, do Congresso Nacional, de no legislar. Penso que as acusaes ao Poder Executivo, de que ele excede na edio de medidas provisrias, contm um erro na base. que o Executivo precisa - (...) efetivar o mundo de competncias que o Estado intervencionista lhe ps nas mos e quer que ele execute e d eficcia a essas competncias67.

65 66 67

ADIn 1516 UF Medida Cautelar 06/03/1997 Rel. Ministro Sydney Sanches Adin 1516 UF Medida Cautelar, Ministro Carlos Velloso, p. 832, RTJ 170. Adin 1516 UF Medida Cautelar, Ministro Carlos Velloso, p. 832, RTJ 170.

24

Porm, este mesmo Ministro enftico ao criticar as MPs, se afastando da teoria da delegao e de certo modo caindo em contradio, ao dizer que a Constituio de 1988 eliminou o decreto-lei, mas criou algo pior: as medidas provisrias.

Mauricio Corra ainda mais incisivo ao se aproximar da teoria da delegao, ao afirmar ruim com medida provisria, pior sem ela. Ainda lembra o fato de ter sido membro do Congresso nacional:

Fui membro do congresso nacional, infelizmente emperra-se a mquina, no se votam, s vezes, os projetos da maior importncia. Se se (sic!) questiona o decreto-lei, por que foi o decreto-lei na poca dos militares, e agora se questiona a medida provisria. Tudo d na mesma, porque depende da vontade do Congresso Nacional. (...) acho que no devemos entrar neste terreno68(grifo do autor).

Essa

passagem

mostra

claramente

que

Executivo,

apesar

de

constantemente editar MPs, est sujeito a um controle por parte do Congresso, dependendo da vontade deste. Seplveda Pertence, mantendo uma linha de contundncia na aproximao da delegao, afirma que em determinados momentos o Congresso no quer assumir e isso uma medida legitima do seu poder poltico a responsabilidade de endossar determinada legislao69. Depois que o Ministro Velloso fez uma breve evoluo histrica das tcnicas de delegao, desde o Estado liberal, quando ela no era necessria, passando para o Estado social intervencionista, no qual elas passaram a ser necessrias70, Seplveda Pertence afirmou que a separao clssica dos poderes foi uma forma instrumental do Estado liberal burgus de impedir legislao que coartasse (sic!) a liberdade econmica. Conseqentemente, a contrario senso, segundo
68

Idem, voto Ministro Carlos Velloso, parte do Ministro Mauricio Corra, p. 833, RTJ 170. Adin 1516 UF Medida Cautelar, voto Ministro Carlos Velloso, parte do Ministro Seplveda Pertence, p. 833, RTJ 170. 70 Cf. Adin 1516 UF Medida Cautelar, voto Ministro Carlos Velloso, p. 834, RTF 170.
69

25

analise do autor, o ministro considera que hoje, essa separao clssica e absoluta dos poderes no mais se aplica, estando todo os poderes se autocontrolando, visto que estamos em um Estado social, que prima pelo forte intervencionismo, principalmente na economia. Destarte, mesmo que de maneira no expressa, assume um carter da delegao, pois esta admite uma separao de poderes mais malevel do que aquela exposta pelos liberais burgueses (termo usado pelo ministro), conforme j foi exposta em analise anterior.

6 - Adin 2213 DF Medida Cautelar71

Ao contrario da avaliao anterior, este acrdo contm argumentos tipicamente contrrios teoria da delegao. Na parte que trata dos aspectos formais, apenas Celso de Mello se pronuncia, sendo seguido por todos os outros ministros do STF. Mais uma vez mantido a linha de entendimento sobre relevncia e urgncia, porm o que mais chama ateno a ferrenha crtica ao excesso de MPs editadas pelo executivo e conseqente reconhecimento de abuso72 por parte deste rgo:

Tenho

registrado,

(...),

minha

extrema

preocupao com o excesso de medidas provisrias que os sucessivos Presidentes da Repblica tm

editado, transformando, essa prtica extraordinria de sua competncia normativa, em exerccio ordinrio do poder de legislar, com grave comprometimento do postulado constitucional da separao dos poderes73.

Fica clara a discordncia com a teoria aqui exposta em vrios trechos, por exemplo:

ADIn 2213 DF Medida Cautelar 04/04/2002 Rel. Ministro Celso de Melo Em outros trechos, o Ministro chega a usa o termo usurpao, para qualificar o ato de edio de um MP (p. 331). 73 Adin n 2213 DF - MC, Ministro Celso de Mello, p. 318
72

71

26

(...) utilizao excessiva de medidas provisrias acabam por gerar, no mbito da comunidade estatal, situaes instauradoras de concreto desrespeito ao sistema de poderes limitados consagrado no texto da Constituio da Repblica (...)74.

Pelo que colocado segundo a doutrina da delegao e conforme foi exposto neste trabalho, no h esse completo desrespeito ao sistema dos poderes limitados, o que h na realidade a prtica destes poderes limitados, pois o Congresso nunca foi suprimido, mas foi na realidade chancelador das atitudes tomadas pelo Executivo, legitimando-as e colocando o sistema de poderes limitados para funcionar nos moldes institudos pela nossa Constituio. Em outro ponto o Ministro levanta que h na intimidade do Poder, um resduo de indisfarvel autoritarismo, despojado de qualquer coeficiente de legitimidade tico-jurdico75. possvel questionar tal assertiva sob o ngulo de analise da presente monografia, pois no h autoritarismo em um governo no qual haja a atuao dos poderes constitucionalmente constitudos, no qual nenhum poder seja suprimido (o Congresso Nacional, neste caso, no estaria sendo suprimido). importante frisar que no nosso entender no falta essa legitimidade exposta por Mello, o funcionamento deste poder tripartido legitimo ao vir expresso na Constituio e ao no demonstrar trao de abuso, mas sim traos de concesso por parte do Legislativo.

Em outro trecho, ignorando a existncia de um Governo de coalizo, no qual trocas ocorrem mutuamente entre Presidente e Congresso, para que o primeiro possa continuar na com a sua tarefa de editar MPs sem trazer distores profundas nas relaes polticas entre os dois poderes, o Ministro assevera: no podermos ignorar (...) o fato de a utilizao excessiva das medidas provisrias causar profundas distores que se projetam no plano das relaes polticas entre os poderes Executivo e Legislativo76. Neste sentido, em outra parte do voto, alm de reiterar as graves distores no modelo poltico ,

74 75 76

Adin n 2213 DF - MC, Ministro Celso de Mello, p. 319 Ibid, p. 323 Ibid, p. 323

27

ele

afirma

que

este

excesso

de

edies

provoca

graves

disfunes

comprometedoras da integridade do principio constitucional da separao dos poderes77.

Outro segmento do voto de Celso de Mello vai explicitamente contra a delegao, ao afirmar que h um progressivo controle hegemnico do aparelho de Estado brasileiro por parte dos sucessivos Presidentes da Repblica, decorrente da superposio da vontade unipessoal78deste. Dois aspectos podem ser levantados neste ponto. Em primeiro lugar, ainda mais em um governo de coalizo, um Governante, no caso do Brasil, no edita MPs de acordo com sua vontade unipessoal, mas sim ouvindo os devidos ministrios, outras vezes os devidos lderes partidrios, para que assim possa manter os interesses de toda a base aliada e no perder um apoio certo no Congresso nacional79. Em segundo lugar, mesmo se desconsiderarmos essa interao prvia entre Presidente, Ministros e Lderes partidrios, temos que a vontade unipessoal do Chefe do Executivo s prevalece com a chancela do Legislativo, alm de sempre existir a possibilidade deste poder intervir quando acionado os alarmes de incndio, como inmeras vezes j elucidamos nesta obra, deixando assim de ser vontade apenas de um ator poltico e passando a ser vontade de diversos atores polticos.

Celso de Mello ainda remete ao poder de agenda conferido pelas MPs de uma maneira, que segundo a teoria da delegao legislativa, no seria cabvel, dizendo que desta constante edies de MPs deriva o comprometimento do relevantssimo poder de agenda, por acarretar a perda da capacidade de o Parlamento condicionar e influir, (...), na definio e no estabelecimento de polticas publicas80. O poder de agenda s existe, da maneira como concebido hoje, na mo do Presidente, pois vivemos sob a gide de um governo de coalizo, e s assim se torna possvel falar em construo de uma agenda j que o sistema partidrio brasileiro muito fragmentado e dificilmente produz
77

Ibid, p. 326 Adin n 2213 DF - MC, Ministro Celso de Mello, p. 325 79 O ministro em questo incisivo quando eleva o ato de edio de MPs como ato unipessoal e isso fica claro quando ele classifica a prtica do Presidente como cesarismo governamental (pg 326).
78

28

naturalmente uma maioria, necessria para aprovar as polticas pblicas inseridas em uma agenda. Em suma, s temos uma agenda quando temos apoio no Congresso, seu aval, caso contrario existe sim uma agenda, mas de difcil implantao81. Neste sentido o Legislativo no perde capacidade de condicionar e influir, conforme afirma o Ministro, e ainda os fazem em dois momentos. Um na edio da MP, no qual o Presidente tentar agregar interesses da coalizo, e outro posterior, quando so acionados os alarmes de incndio.

O que a teoria da delegao quer demonstrar que no h, conforme afirma o Ministro Celso de Mello, um desequilibro sistmico82, havendo na realidade um equilbrio deste sistema, nos moldes de um governo de coalizo.

Adin n 2213 DF - MC, Ministro Celso de Mello, p. 328 Cf. Argelina C. FIGUEIREDO e Fernando LIMONGI, Executivo e Legislativo na nova ordem constitucional 82 Adin n 2213 DF - MC, Ministro Celso de Mello, p. 329
81

80

29

III - CONCLUSO

A importncia deste trabalho no reside apenas no fato de trazer respostas, sejam elas quais forem, s duas hipteses inseridas na introduo. Sua relevncia vai muito mais longe, pois a conjugao desta doutrina com a analise jurisprudencial, nos permitiu conseguir concluses mais amplas e tambm permitiu o levantamento de outras hipteses decorrentes das primeiras. Desde j, valoroso afirmar, que dentre os acrdos selecionados, nem todos abordavam de maneira significativa o tema das MPs, muitos se detendo tratar da discusso de relevncia e urgncia, sendo difcil argumentos mais profundos que pudessem ser associados, ou no, teoria da delegao. Ai repousa uma das primeiras concluses da monografia: o embate formal sobre MPs se focou muito mais, nestes 16 anos de Constituio, sobre o tratamento aos requisitos da MP (relevncia e urgncia), do que aos problemas institucionais relativos sua edio.

Respondendo primeira pergunta instituda no inicio desta pesquisa, se o STF caminha de acordo com a viso adotada neste trabalho ou pelo menos apresenta pontos de congruncia, impossvel chegar uma linha mestra nos acrdos em analise. Institucionalmente o STF no tem um posicionamento nico sobre o tema, visto que os ministros divergem entre si, enquanto uns se aproximam da delegao, outros se afastam, porm, dentre os Ministros que se pronunciaram, salve um ou outro deslize, a tendncia foi da conduo de seus argumentos por uma nica viso, ou seja, eles no pareceram incongruentes nos votos apresentados em acrdos distintos (quando houve pronunciamento dos mesmos ministros em mais de um caso). Mais uma vez importante frisar, de poucos acrdos foi possvel extrair uma discusso um pouco mais ampla sobre a relao Executivo/Legislativo. Dos casos previamente selecionados, a maioria apenas tratava de relevncia e urgncia no seu ncleo de analise formal sobre MP. Em suma, pelo menos quando tratou de MP, o Judicirio nem sempre fez criticas, positivas ou negativas, ao quadro das relaes Presidente da Republica e Congresso Nacional, nem sempre usou argumentos que corroborassem com a teoria da delegao ou a negasse. Quando o fez, acabou agindo de maneira

30

variada, de forma a tornar impossvel a tarefa de delinear um corrente delegativa ou abdicativa dentro do STF.

J quanto a segunda pergunta, se o STF fundamental para formao de uma agenda ou at onde este tribunal interfere na formao de uma agenda, depois dos conceitos inseridos e da analise efetuada, est mais do que claro que o STF extremamente importante para a existncia de uma agenda nos moldes de hoje, seja ela de coalizo ou no. Por que? Simplesmente porque o STF, conforme demonstrado, se recusa a analisar os requisitos de relevncia e urgncia, reservando essa analise para os casos de extrema usurpao por parte do Presidente da republica, j que esta seria uma condio poltica, no cabendo ao judicirio, a priori, intervir. Destarte, o STF permite que o Executivo edite MPs a seu bel prazer (desde que legitimado pelo Congresso), j que quase nunca vai intervir na definio do que seja relevncia e urgncia para o caso concreto, alm de nunca ter criado padres mais objetivos de analise83 destes critrios, ficando assim legitimado o jogo poltico entre Executivo e Legislativo, permitindo que a coalizo funcione sem grandes entraves formais.

Porm, como j dito, o STF se resguarda no poder de dizer que uma MP extrapolou os limites do que seja aceitvel para relevncia e urgncia, mesmo sendo esta uma tarefa primordialmente reservada ao Executivo e ao Legislativo e isso foi constantemente comprovado ao longo do trabalho. E mais, usando parte do voto de Carlos Velloso na Adin 1753-2: urgncia e relevncia constituem questes polticas, o seu exame corre por conta dos Poderes Executivo e Legislativo, em principio. Todavia, se a urgncia e a relevncia evidenciar-se improcedente, o Tribunal deve dar pela ilegitimidade constitucional da medida provisria (grifo do autor). No nosso entender, ao dizer que estes requisitos so polticos e ao reservar-se ao direito de dizer em ultima analise se uma MP realmente relevante ou urgente, o STF acaba por se auto-investir de carter poltico, pois efetua uma tarefa que eles mesmo denominaram como poltica.
83

Caso o STF estabelecesse critrios sobre a relevncia e urgncia que tivessem que ser aplicados sempre que houvesse uma edio de MP, o Governo teria que mudar toda sua agenda de

31

Em outras palavras, os Ministros sempre assumem a possibilidade de controle por parte do judicirio, porm em momento algum criam critrios mais objetivos de interveno, conforme dito nos pargrafos anteriores. Usam palavras com conceitos amplos, que remetem ao puro subjetivismo de cada Ministro. Os julgadores reconhecem que esta uma tarefa poltica, cabendo ao Presidente e ao Congresso, mesmo que apenas em um primeiro momento, fazer a avaliao do que seja relevante ou urgente. Como conseqncia, quando o judicirio avalia a relevncia e urgncia, estaria tambm efetuando uma tarefa poltica, conforme ele mesmo reconhece, ou seja, ao invs de se usarem os critrios discricionrios do Presidente e do Congresso, usam os critrios discricionrios dos Ministros do STF, j que estes ltimos no criam outros meios de interpretao dos condicionantes formais de edio de uma MP, juzos crticos mais objetivos por exemplo, que pudessem afastar essa discricionariedade. Estariam, por conseguinte, efetuando uma tarefa poltica, conforme eles mesmos afirmam, ao transferir a discricionariedade dos rgos politicamente institudos a um rgo institucionalmente institudo, formado por 11 pessoas. No nosso objetivo aqui entrar em uma discusso sobre o fato do STF ser poltico bom ou ruim, porm muito disso se deve ao papel que este rgo tomou depois da Constituio de 1988. Esta fortaleceu o Legislativo e facultou ao Executivo a edio de atos com forca de lei, as MPs. Isso gera a cooperao em muitos casos, nos moldes da coalizo, mas em outros gera conflitos, que s so solucionados no terceiro poder, o poder Judicirio. O STF passa a ser em muitos casos um mediador poltico, pois atritos tpicos da relao Executivo/Legislativo, que mesmo na coalizo existem, so resolvidos neste rgo84.

Ainda levantando concluses depois desta breve analise de julgados, poderia afirmar como uma nova hiptese, e este poderia ser objeto de um novo trabalho, que o STF, sob a luz da teoria aqui exposta, alm de permitir a conduo de uma agenda por este governo de coalizo nos moldes hoje
implantao de polticas publicas, visto que talvez muitas esbarrassem nestes critrios objetivos estabelecidos, o que corrobora com a tese de um STF importante para uma formao de agenda. 84 Um exemplo tpico deste fato, que mesmo havendo coalizo e uma MP sendo editada com anuncia da maioria congressual, as minorias partidrias com representao na Cmera, fruto deste consociativismo nacional, podem acionar o STF atravs de ADIn e questionar determinada MP, cabendo um rgo Judicirio resolver conflito tipicamente poltico.

32

empregados, legitima a delegao legislativa, pois se abstm de entrar em uma discusso mais ampla dos limites do poder de editar um MP por parte do Presidente, principalmente na definio do que seja relevncia e urgncia. Permite assim que o Legislativo estabelea os seus critrios de delegao, conforme ocorre hoje, e no o Judicirio, delegando porque tem interesses (no quer assumir determinado nus), porque tem como intervir caso se veja lesado (atravs do alarme de incndio85) e porque o Executivo, em um governo de coalizo, tem interesses de emitir uma proposta melhor para o mandante (Poder Legislativo) do que o status quo (o Presidente quer constantemente manter uma coalizo forte, para isso precisa ceder s vontades do poder Legislativo86).

E assim finalizo este trabalho, com um STF sem um padro de aceitao ou negao da doutrina da delegao, um STF fundamental para a formao de uma agenda nos moldes de hoje, principalmente da nossa coalizo, um STF poltico e um STF aparentemente87 legitimador de uma delegao88.

85

Sugesto do autor: retomar critrios de TAFNER e AMORIM NETO, neste trabalho. Sugesto do autor: retomar critrios de TAFNER e AMORIM NETO, neste trabalho. 87 Esta palavra foi usada, pois conforme dito no pargrafo anterior esta seria uma possvel hiptese para outro trabalho, que ainda carece de comprovao emprica. 88 Legitimador de uma delegao e no, por exemplo, legitimador de uma abdicao, pois aqui estamos olhando a relao Executivo/Legislativo sob os olhos da teoria da delegao legislativa.
86

33

APNDICE METODOLGICO

A idia desta pesquisa surgiu de uma previa anlise em grupo sobre jurisprudncia no STF relacionada com o chefe do poder executivo, mais especificamente Medida Provisria. Como o caminho trilhado neste trabalho se focou na anlise qualitativa e no quantitativa de acrdos, foi preciso fazer um recorte para o trabalho ficar dentro dos limites impostos pela SBDP. Os acrdos foram escolhidos antes de uma averiguao prvia de cada um deles, baseado em livros89, em repetidas aluses em votos j lidos e na prpria pesquisa coletiva, depois de leitura do ementrio. Baseado neste critrio, procuramos selecionar acrdos que nos pareciam mais importantes. Por mais subjetivo que este procedimento possa parecer, julgamos ser extremamente vlido, na medida em que o espao seja reduzido, a ponto de no permitir uma anlise mais ampla.

89 Charles M. Machado, Constituio Federal na Pratica; Oscar Vilhena Vieira, Supremo Tribunal Federal Jurisprudncia poltica.

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BIBLIOGRAFIA

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