Integrao Econmica Regional na Amrica Latina: Uma Interpretao das Contribuies da CEPAL Mrcio Bobik Braga*

Resumo Este artigo procura resgatar e sintetizar o pensamento da Comisso Econmica para a Amrica Latina e Caribe CEPAL sobre a integrao econmica regional latino-americana. Tal pensamento pode ser dividido em duas grandes fases. A primeira analisa a integrao econmica como parte da estratgia de desenvolvimento econmico e, em particular, do processo de substituio de importaes adotado na Amrica Latina na dcada de 50. A segunda, caracterizada pelo chamado "regionalismo aberto" dos anos 90, busca na integrao regional uma maior insero das economias latino-americanas na economia internacional. Entre estas duas fases, h um contexto em que a CEPAL tem o seu interesse voltado para o ajuste macroeconmico dos pases latino americanos e para os problemas ditos estruturais. Nesta fase intermediria, apesar da idia do regionalismo na Amrica Latina no ter tido grande destaque nos trabalhos e documentos da CEPAL, surgem as bases para o estudo de novos e importantes elementos para o aprofundamento do tema , principalmente no que diz respeito cooperao no mbito macroeconmico entre os pases envolvidos no processo de integrao. Palavras chaves: integrao econmica regional na Amrica Latina, Comisso Econmica para a Amrica Latina e Caribe - CEPAL, comrcio internacional, Mercosul, Economia Latino-americana, coordenao de polticas macroeconmicas, industrializao substitutiva de importaes.

Abstract This paper intends to synthesize the Economic Commission for Latin America and the Caribbean - ECLA thought about Latin American regional economic integration. It can be divided into two phases. The first one analyzes economic integration as a part of another process: the import substitution strategy adopted in Latin America in the 50s. The second one, the so called "open regionalism" of the 90s, analyzes regional integration as a strategy to obtain greater role for Latin American economies in the international scene. Amid these two phases, there is a period where ECLA has its main interest in macroeconomic adjustment and structural problems of Latin American countries. Despite the minor role of regionalism in papers and documents of ECLA in this period, the foundations were laid for the study of new important elements for the deepening of this theme, mainly concerned with macroeconomic cooperation between countries in the integration process. Key Word: economic integration in Latin America, Economic Commission for Latin America and the Caribbean, international trade, Latin-American economic, macroeconomic coordination, import substitution strategy.

JEL Classification: N76 B25 F15 019

Professor do Departamento de Economia da FEA/USP - campus de Ribeiro Preto e do PROLAM Programa de Ps-graduao em Integrao da Amrica Latina/USP.

1. Introduo

O interesse pelo tema "integrao econmica regional" tem crescido nos ltimos anos. Alm do "modismo" em torno da palavra globalizao, tem contribudo para tal interesse a consolidao da Unio Europia como uma verdadeira unio monetria e o surgimento de importantes acordos regionais como o Acordo de Livre Comrcio da Amrica do Norte - NAFTA e o Mercado Comum do Sul - MERCOSUL, alm da perspectiva em torno da criao da rea de Livre Comrcio das Amricas - ALCA, acordos estes que tm trazido tanto para o meio acadmico quanto para o meio poltico inmeras questes econmicas, polticas e sociais decorrentes dos processos de integrao na atual configurao das relaes econmicas internacionais.

Na Amrica Latina, diversas tentativas de integrao tm sido observadas ao longo das ltimas dcadas, cuja influncia da Comisso Econmica para a Amrica Latina e Caribe CEPAL marcante. Entretanto, o destaque dado a CEPAL pela sua contribuio terica integrao econmica regional bastante tmido na literatura econmica sobre economia internacional. Em geral, o "pensamento econmico da CEPAL" relacionado ao processo de substituio de importaes e aos fenmenos da deteriorao dos termos de troca e da inflao estrutural. Por outro lado, no tarefa fcil sistematizar o pensamento cepalino uma vez que os documentos oficiais so muito mais destinados s autoridades econmicas da Amrica Latina do que ao pblico acadmico (Bielschowsky, 2000). Nesse sentido, traduzir o pensamento da CEPAL nem sempre tarefa fcil.1

As idias da CEPAL em relao integrao econmica regional, apesar de pouco destaque na literatura, trazem importantes contribuies para o entendimento do regionalismo na Amrica Latina, principalmente com relao a seus propsitos e s dificuldades presentes no processo de integrao. Demonstram, por exemplo, a importncia da integrao econmica regional para o desenvolvimento orientado pelo processo de

Nem sempre claro o que o pensamento cepalino ou o que o pensamento de algum autor simpatizante e/ou atuante na instituio. Alguns poucos esforos foram realizados no sentido de sistematizar o pensamento da CEPAL, com destaque para Rodriguez (1981) e, mais recentemente, por Bielschowsky (2000), em publicao comemorativa dos 50 anos da instituio e que teve grande influncia na elaborao deste artigo.

substituio de importaes e tambm para a formulao de estratgia visando uma maior insero da Amrica Latina nas relaes econmicas internacionais. Destacam ainda os fatores que tm dificultado este processo de integrao, principalmente no que diz respeito coordenao das polticas macroeconmicas entre os pases envolvidos.

O presente artigo tem como objetivo resgatar e sintetizar o pensamento cepalino sobre a integrao econmica regional na Amrica Latina. Em termos gerais, tal pensamento pode ser dividido em duas grandes fases. A primeira analisa a integrao como parte da estratgia de desenvolvimento econmico e, em particular, do processo de substituio de importaes proposto pela CEPAL na dcada de 50. A segunda, influenciada pelos tmidos resultados da integrao no continente e pelo crescente interesse pelo processo de globalizao nos anos 90, busca na integrao regional uma maior insero das economias latino-americanas na economia internacional. Trata-se da fase do "regionalismo aberto". Entre estas duas fases, h um contexto em que a CEPAL tem o seu interesse voltado para o ajuste macroeconmico dos pases latino-americanos e para os problemas ditos estruturais. Nesta fase intermediria, apesar da idia do regionalismo na Amrica Latina no ter tido grande destaque nos trabalhos e documentos da CEPAL, surgem as bases para o estudo de novos e importantes elementos para o aprofundamento do tema, principalmente no que diz respeito cooperao no mbito macroeconmico entre os pases envolvidos no processo de integrao.

2. Mercado comum, substituio de importaes e desenvolvimento econmico na Amrica Latina

A defesa da industrializao na Amrica Latina sempre esteve presente nos trabalhos pioneiros da CEPAL.2 Tal defesa baseou-se em pelo menos trs diagnsticos: i) a necessidade da industrializao como forma de absorver a crescente disponibilidade de mo-de-obra, seja em decorrncia do crescimento demogrfico em si ou do intenso processo de urbanizao verificado na regio; ii) as externalidades positivas decorrentes da industrializao manifestadas pela difuso tecnolgica e pela conseqente elevao da
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Parte dos documentos mais importantes da CEPAL esto reunidos em Bielschowsky (2000).

produtividade, contribuindo assim para o incremento das taxas de crescimento na regio; e iii) a necessidade de se romper o processo perverso de deteriorao dos termos de troca decorrente, dentre outros fatores, das diferenas nas elasticidades renda da demanda entre produtos bsicos e manufaturados. A viabilizao da industrializao, segundo o pensamento cepalino, seria possvel a partir de uma poltica de substituio de importaes.

Nos livros textos de economia internacional, o processo de substituio de importaes como poltica de promoo indstria nascente , em geral, tratado como uma prtica que impede a economia de captar os benefcios do livre comrcio. Conforme destaca Krugman e Obstfeld (2001), alm do processo negligenciar os ganhos da explorao das vantagens comparativas, nem sempre possvel identificar as indstrias que possuem rendimentos potenciais elevados sobre o capital, mo-de-obra de demais fatores de produo. Alm do mais, so altos os riscos de que uma poltica de promoo de indstrias nascentes seja ditada por interesses particulares, longe de serem timos no sentido econmico e social. Por fim, tarifas que reduzem as importaes tambm tendem a reduzir as exportaes. Nesse sentido, ao se proteger as indstrias que substituem as importaes, o pas poder estar desviando recursos dos setores exportadores; ou seja, uma poltica de substituio de importaes pode estar sendo posta em prtica em detrimento do crescimento das exportaes do pas.

Os argumentos anteriores, reforados por algumas evidncias, como o mau desempenho das economias latino-americanas nas ltimas dcadas e o sucesso das polticas de promoo das exportaes implementadas em diversos pases da sia, talvez expliquem porque a CEPAL lembrada por seu vis anti-exportador e por sua crtica s vantagens comparativas.3 Entretanto, uma investigao atenta acerca dos inmeros trabalhos realizados pela Comisso revela que o pensamento cepalino no to protecionista quanto parece. Alm do mais, esta mesma investigao parece revelar que o processo de substituio de importaes, quando inserido num contexto de integrao econmica regional, seria um processo muito mais de transio a um objetivo maior: o de alcanar uma

Este ponto inmeras vezes destacado no texto de Bielschowsky (2000). Sobre a crtica s vantagens comparativas, ver Furtado (1983).

estrutura produtiva mais eficiente de forma a permitir um melhor posicionamento das economias latino-americanas no comrcio internacional. Seno Vejamos.

A sistematizao das idias preliminares da CEPAL em torno do tema "integrao regional" est presente em documento de 1959, intitulado "Significacin del mercado comn en el desarrollo econmico de Amrica Latina", redigido por Ral Prebisch.4 O documento analisa o processo de integrao econmica regional, entendido como a criao de um mercado comum como resposta necessria s exigncias do processo de crescimento econmico na regio, processo este caracterizado pela industrializao substitutiva de importaes. Ainda que no explicitada no documento, esta idia geral tem uma importante implicao poltica no tocante aos conflitos em torno da liberalizao comercial. Por resultar em mudanas no perfil de distribuio de renda e tendo em vista a existncia de fatores especficos na economia, a liberalizao comercial costuma ser acompanhada por resistncias de grupos de interesses ou mesmo pela populao em geral que, na maioria das vezes, acabam por impedir o prprio processo de liberalizao.5 Tais resistncias, no entanto, no se verificam, ou verificam-se com uma intensidade muito menor quando o processo de liberalizao comercial ocorre junto com um movimento de reestruturao produtiva, em que os grupos de interesses ainda no esto formados ou possuem fora inexpressiva no processo; e nas novas indstrias que reside o foco de anlise do documento:

"Em pases com escassez de capital e cuja capacidade de crescimento mostrou-se insuficiente, at agora, para absorver com eficcia grandes massas de potencial humano, e que desperdiam grande parte de seu esforo em formas rudimentares de produo, no seria admissvel nenhuma frmula que trouxesse consigo fenmenos persistentes de desemprego dos fatores produtivos. No outra a base de preocupao freqente: as conseqncias que poderiam ser acarretadas pela sbita eliminao do protecionismo entre os pases latino-americanos. Esse protecionismo ampara uma grande parte das atividades existentes. Contudo, tal como foi concebido, o mercado comum concerne menos a essas atividades do que s que tero que ser
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Na verdade, trata-se de um captulo de um documento maior intitulado "El mercado comn latinoamericano" (E/CN.12/531).

desenvolvidas de agora em diante, em respostas s exigncias do crescimento econmico" (CEPAL, 1959, p. 351).

Estas "novas atividades" seriam, de acordo com o documento, as indstrias de bens de capital, de produtos automotivos, de bens de consumo durveis e de bens intermedirios.

Considerando que a dinmica econmica na Amrica Latina estaria sendo ditada pela industrializao substitutiva de importaes, a integrao econmica era vista pela CEPAL como pea importante nesta dinmica. Em outras palavras, a formao de um bloco econmico na regio seria considerada como uma condio necessria a uma industrializao mais eficiente na medida em que a intensificao do intercmbio comercial poderia forar o aparecimento de organizaes industriais mais eficientes, processo este construdo a partir do aproveitamento de economias de escalas na produo, viabilizadas pela ampliao dos mercados; e pelas vantagens da especializao, uma idia no muito distante do conceito de vantagens comparativas decorrente seja do Modelo Ricardiano ou mesmo do Modelo de Heckscher-Ohlin:

"... em vez de procurar implantar toda a sorte de indstrias substitutivas, cada pas poder especializar-se naquelas que julgar mais convenientes, de acordo com seus recursos naturais, com as aptides de sua populao e com as possibilidades de seu prprio mercado; e recorrer a importaes provenientes dos demais pases latino-americanos para satisfazer outras necessidades de produtos industrializados que no tenham podido ser atendidas por importaes do resto do mundo" (CEPAL, 1959, p.362.)

Ou seja, diante do diagnstico geral acerca da necessidade de industrializao na Amrica Latina naquele momento histrico, industrializao esta que deveria ser orientada a partir de um processo de substituio de importaes, a integrao econmica regional, cujo objetivo seria o de proporcionar o aproveitamento de vantagens comparativas e os ganhos de escala com a ampliao do mercado em nvel regional, seria uma pea fundamental na poltica proposta.
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Sobre este ponto, ver Krugman (1997) 6

No se deve, entretanto, desconsiderar, no pensamento cepalino, o conceito daquilo que se convencionou chamar de "vantagens comparativas dinmicas da produo industrial" ou "desvantagens comparativas dinmicas da especializao de bens primrios" no pensamento cepalino. Tal conceito, devidamente colocado por Furtado (1983) e por Bielschowsky (2000), representa uma crtica anlise esttica presente na teoria do comrcio internacional. Conforme destaca Furtado (1983), a especializao, quando encarada sob o ponto de vista esttico, poderia resultar em problemas estruturais que se manifestariam pela deteriorao dos termos de troca do pas especializado na produo de alimentos e matrias-primas num contexto de integrao global. Este processo perverso seria explicado pela baixa elasticidade renda da demanda por alimentos e pelas inovaes tecnolgicas nos setores industriais dos pases desenvolvidos, inovaes estas que resultariam ou na substituio de matrias-primas naturais por produtos sintticos, ou pelo menor uso destas matrias-primas no processo produtivo.

A grande dificuldade do conceito de "vantagens comparativas dinmicas" estaria na identificao das indstrias com estas vantagens. Tal dificuldade poderia ser minimizada num contexto de integrao regional ao buscar, na regio, os benefcios da especializao.6 Ou seja, no regionalismo que o processo de substituio de importaes buscaria sua eficincia decorrente dos ganhos do livre comrcio, seja a partir da explorao das vantagens da especializao regional, seja a partir de um melhor aproveitamento de economias de escala. Esta idia parece se aproximar do conceito de criao de comrcio no processo de integrao, considerada como a melhor alternativa (second best) diante das dificuldades do multilateralismo 7

Dentro dessa preocupao quanto eficincia do processo de substituio de importaes, merece destaque os argumentos de Prebisch:

"Como por demais sabido, essa proliferao de toda a espcie de indstrias num mercado fechado, privou os pases latino-americanos das vantagens da
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O prprio Furtado (1983), em sua crtica teoria do comrcio internacional, reconhece tais benefcios. Ou seja, pode-se pensar numa aproximao das idias cepalinas e a contribuio clssica de Vinner (1950)

especializao e das economias de escala e, graas a tarifas e restries exageradas, no se desenvolveu antes um tipo saudvel de competio, tudo isso em detrimento da eficincia produtiva." (Prebisch, 1964, p. 89.).

Ou seja, as concluses que distanciam o pensamento econmico cepalino do pensamento econmico tradicional no tocante ao comrcio internacional devem ser tomadas com cuidado. bem verdade que os modelos de vantagens comparativas do pouca ateno as estruturas de preferncia dos agentes, alm de no levarem em conta evoluo das estruturas de oferta e de demanda dos produtos transacionados. Mas, diante do contexto das anlises da importncia da integrao regional, no verdade que a CEPAL teria desprezado as virtudes da especializao.8

Mas no somente enfatizado, naquele momento, a maior racionalidade econmica da industrializao substitutiva de importaes. A anlise cepalina destacava tambm que a integrao econmica na regio teria outro importante objetivo: o de atenuar a vulnerabilidade externa dos pases envolvidos ao possibilitar maiores alternativas de exportaes. Tal vulnerabilidade no poderia ser superada dentro de processo de substituies arbitrrio que levasse criao de indstrias pouco eficientes. Esta idia foi destacada por Prebisch (1961):

" A industrializao, cercada pelo protecionismo excessivo, como tambm os impostos exagerados sobre certos produtos agrcolas importantes, criaram uma estrutura de custos que dificulta sobremaneira a exportao de manufaturas para o resto do mundo. (...) Os altos custos iniciais da industrializao criaram a necessidade de proteo, e a proteo excessiva trouxe uma estrutura de custos a que se juntam impostos indiretos e obrigaes sociais. Tudo isso conspira contra as exportaes e tambm contra uma poltica mais racional de importaes. E, isso acontecendo, o sistema fechado tende a perpetuar-se, com grave detrimento do desenvolvimento econmico". (Prebisch, 1961, p. 90)

Ao contrrio do que diz Bielschowsky (2000), quando se refere ao fato de que a " tese deteriorao dos termos de troca ... afrontava o postulado liberal das virtudes do comrcio internacional livre" (Bielschowsky, 2000, p28.)

Assim, a perspectiva desse processo ocorrer junto com a formao de um mercado comum, ao tornar mais eficientes as novas indstrias, poderia trazer novas e maiores possibilidades no mbito das exportaes, contribuindo assim para reduzir a vulnerabilidade externa das economias latino-americanas. Tais possibilidades poderiam se manifestar de duas formas: i) atravs de um maior intercmbio comercial dentro do mercado comum; e ii) atravs do aumento das exportaes de manufaturas para o resto do mundo.

No caso do maior intercmbio comercial dentro do mercado comum, seria necessrio algum tipo de reciprocidade por parte dos pases membros. O fato de existir neste mercado pases com diferentes nveis de desenvolvimento, os mais desenvolvidos teriam as melhores chances de explorar economias de escala, o que poderia lev-los a apresentar supervits comerciais em relao aos outros pases menos desenvolvidos. Seria ento necessrio um sistema de concesses de forma que os pases superavitrios pudessem elevar as importaes de outros pases de forma a manter o equilbrio nas balanas comerciais entre todos os membros envolvidos.9 Esta uma importante questo e envolve, alm da boa vontade poltica das partes envolvidas, pelo menos trs aes: a) a soluo de disputas de grupos de interesses; b) algum grau de cooperao macroeconmica; e c) a existncia de uma poltica industrial unificada. Com relao primeira ao, conforme destacado anteriormente, a soluo poderia advir do fato do processo de integrao estar ocorrendo tendo como setores relevantes aqueles em fase de implantao, o que atenuaria de certa forma as presses contrrias ao processo uma vez que os grupos de interesses ainda no estariam formados ou organizados. No caso da segunda ao, seria necessrio todo um esforo de convergncia macroeconmica e coordenao de polticas no sentido de se buscar alguma estabilidade cambial na regio. Esta idia somente ocuparia espao nas anlises cepalinas a partir do surgimento dos problemas de endividamento externo a partir dos anos 70 e com o agravamento do quadro macroeconmico na regio nos anos 80. Voltaremos a este ponto mais adiante. No que diz respeito terceira ao - uma poltica industrial unificada - esta estaria condicionada aos dois pontos anteriores.

J no caso do aumento das exportaes para o resto do mundo, deve-se levar em conta os ganhos com a integrao; ou seja, alm da criao de comrcio entre os membros do mercado comum, o processo de integrao econmica na regio, pelos motivos de eficincia apontados anteriormente, poderia abrir novas possibilidades de exportao para os pases desenvolvidos. Muito desses pases estariam passando por profundas transformaes tecnolgicas, deslocando mo-de-obra de indstrias de baixa tecnologia para novas indstrias, de alta tecnologia. Nesse sentido, as possibilidades de exportaes industriais por parte dos pases latino-americanos seriam evidentes. Por outro lado, o desenvolvimento tecnolgico nos pases centrais, ao contribuir para um maior crescimento econmico, elevaria a demanda por importaes por parte destes pases, reforando a tendncia de crescimento das exportaes latino-americanas:

"... em alguns deles [pases desenvolvidos], j se constata uma certa tendncia a empregar sua mo-de-obra em indstrias de alta qualidade tcnica e crescimento relativamente rpido, em detrimento de outras que - em igualdade de condies competitivas - no poderiam resistir concorrncia de indstrias similares em pases relativamente novos no campo industrial. Se os centros industriais mais avanados do resto do mundo conseguirem manter, persistentemente, uma taxa satisfatria de crescimento econmico, e se seu impulso tcnico continuar a lev-los a formas cada vez mais complexas e elaboradas de atividade industrial, que absorvam a mo-de-obra deslocada de outras atividades, possvel que se abram perspectivas at agora insuspeitadas para as exportaes industriais latino-americanas". (CEPAL, 1959, p. 359)

Ou seja, a industrializao proposta pela CEPAL no deve ser vista como um processo de substituio de importaes em si, mas como um estgio em um movimento mais amplo de insero dos pases latino-americanos no comrcio internacional. De fato, alm de levar em conta a j destacada restruturao produtiva nos pases desenvolvidos, a possibilidade de maiores exportaes latino-americanas de produtos industriais para os pases centrais estaria inserida numa estratgia poltica de negociao no mbito do GATT - Acordo Geral de Tarifas e Comrcio, criado em 1947 e que, naquela poca, tratava, dentre
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Para uma anlise deste ponto no contexto da integrao latino-americana na dcada de 60, ver Versiani

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outras questes, do protecionismo com relao a produtos primrios colocado em prtica em inmeros pases desenvolvidos e que se mantm at hoje, problema este reconhecido pelo documento da CEPAL. Ou seja, estaria implcita na discusso a estratgia de fortalecimento da regio nas discusses, no mbito do GATT, em torno da liberalizao do comrcio internacional, cuja assimetria de poderes entre os pases j era evidente naquela poca.

Enfim, no mbito das anlises acerca da necessidade de uma poltica de substituio de importaes nos pases latino-americanos, a necessidade de criao de um mercado comum na regio teria como objetivo dar uma maior racionalidade econmica ao processo, criando novas indstrias que poderiam explorar vantagens comparativas e os ganhos de escala em nvel regional, alm de ser uma condio necessria a uma estratgia maior de estimular as exportaes, uma vez que a substituio de importaes no resolvia a vulnerabilidade externa do pas, mas apenas atenuava a composio das importaes "renovando-se continuamente o problema da insuficincia de divisas" (CEPAL, 1959). Nesse sentido, a idia do mercado comum rebate, de certa forma, as crticas ao processo de substituio de exportaes como uma poltica que conspira com contra o livre comrcio. Demonstram sim que a CEPAL esteve longe de defender tal conspirao. Concluses importantes que, infelizmente, tm tido pouca nfase na literatura.

3. Os desequilbrios macroeconmicos na Amrica Latina a partir dos anos 70 e as dificuldades de integrao

O documento da Cepal de 1959, muito mais do que um exerccio acadmico (alis, nunca se props a isto), teria como objetivo fixar um conjunto de normas para o estabelecimento efetivo de um mercado comum latino-americano. E de fato, teve influncia decisiva na formao (ou, pelo menos, na tentativa de formao) da ALALC - Associao Latino-Americana de Livre Comrcio, formalizada em 1960 pelo Tratado de Montevidu, assinado pela Argentina, Brasil, Chile, Uruguai, Paraguai e Peru e, posteriormente, pela Bolvia, Colmbia, Equador e Venezuela. Infelizmente, a ALALC no chegou a se tornar
(1987).

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um mercado comum de fato. Com o fracasso da ALALC, uma nova verso do Tratado de Montevidu foi assinada em 1980, criando a ALADI - Associao Latino-americana de Integrao, que no chegou a formar efetivamente um mercado comum na regio, apesar de ter mantido viva a idia da integrao na Amrica Latina.

As causas do fracasso da integrao latino-americana idealizada pela CEPAL so inmeras e tentaremos relacion-las a seguir. Entretanto, em decorrncia da intensificao dos problemas macroeconmicos (ditos estruturais) que surgiram a partir dos anos 70 e se intensificaram durante os anos 80, bem como da falta de espao poltico nas economias nacionais para uma discusso mais ampla acerca da integrao latino-americana, o tema foi colocado em segundo plano pela CEPAL, que passa a buscar interpretaes para a crise e propor solues para a sua superao.10 Assim, os anos 70 e 80 foram caracterizados, no que diz respeito ao pensamento cepalino, por uma maior nfase s anlises macroeconmicas, com destaque para o endividamento externo, dependncia e inflao. O amadurecimento dos efeitos desses problemas sobre o processo de integrao na regio s viria mais tarde, com a consolidao dos diagnsticos acerca da crise e ajuste na Amrica Latina. At ento, muito pouco se falou da integrao latino-americana. 11

Dentre as causa que explicam o fracasso dos esquemas ALALC/ALADI, podemos destacar, inicialmente, as dificuldades em se distribuir os benefcios e custos da integrao em um grupo de pases com diferentes graus de desenvolvimento industrial e que demandam a difcil tarefa da administrao de conflitos entre os estados nacionais. Tais dificuldades estavam previstas no documento de 59, atravs do chamado "princpio da reciprocidade". Tal princpio, conforme destacado anteriormente, buscava assegurar a todos os pases participantes do mercado comum os benefcios na medida das concesses. Tratase de um processo de difcil coordenao e que envolve no apenas questes econmicas mas tambm polticas, principalmente quando no existe uma clara definio das estratgias de desenvolvimento a serem seguidas, ou quando tais estratgias criam uma elite

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Esta preocupao est clara nos inmeros artigos da Revista de La Cepal publicados no final dos anos 70 e durante os anos 80. 11 No so muitos os textos que procuram analisar o fracasso do processo de integrao latino-americano ao longo dos anos 70 e 80. Aqui, destacamos Salgado (1979), Versiani (1987) e Massad (1989).

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industrial com influncia poltica e que se ope a uma maior abertura da economia s importaes.12

Em segundo lugar, podemos citar a perda da capacidade da CEPAL em influenciar o pensamento econmico na regio. Conforme destaca Bielschowsky (2000), dentre os fatores que contriburam para esta perda de influncia pode-se citar: i) o fortalecimento da chamada tecnocracia estatal, que passou a influenciar as decises econmicas tanto em nvel setorial como macroeconmico; ii) o aparecimento de centros acadmicos de excelncia no estudo da economia na regio; e iii) a expanso das ditaduras militares no continente sul americano, cuja ideologia era incompatvel com as propostas estruturais sugeridas pela Comisso.

Mas sem dvida o principal problema enfrentado pelo processo de integrao latino-americano diz respeito ao quadro de instabilidade nas condies macroeconmicas dos pases envolvidos a partir dos anos 70, condies estas agravadas nos anos 80.13 Tais problemas acabaram por reduzir ainda mais a disposio em se construir um mercado comum na regio, pelo menos at a segunda metade da dcada de 80, quando se inicia o processo de criao do MERCOSUL, que s mostra sinais de consolidao a partir dos anos 90, justamente quando se vislumbram perspectivas de uma maior estabilidade econmica na regio, particularmente no que diz respeito inflao.

Conforme destacado anteriormente, a partir dos anos 70 e principalmente durante os 80, diversos pases latino-americanos, a exemplo da Argentina e Brasil, experimentaram fortes instabilidades macroeconmicas caracterizadas por processos inflacionrios crnicos e inconsistncias intertemporais nos processos de endividamentos interno e principalmente externo (pelo menos num primeiro momento). Ainda que as altas taxas de inflao tenham sido contidas nos anos 90, verificam-se nesta dcada grandes instabilidades cambiais e forte
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Esta afirmao aparentemente contradiz outra colocada na seo anterior: o fato da integrao ocorrer junto com o processo de reestruturao produtiva no sofreria tanto com presses de grupos de interesses, uma vez que estes ainda no estariam formados. Entretanto, a industrializao na Amrica Latina no ocorreu num mercado integrado, no se beneficiando assim desta facilidade. Nesse sentido, os grupos de interesses surgiram num processo de substituio de importaes numa economia fechada.

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vulnerabilidade externa dos pases na regio. Num processo de baixa integrao, estes fatores no tm tanta importncia dada a reduzida possibilidade de transmisso das instabilidades entre os pases. Entretanto, com o avano da integrao, seria fundamental algum tipo de cooperao macroeconmica, uma vez que as transmisses das instabilidades macroeconmicas entre os pases seriam intensas.

Motivada pela experincia europia na conduo de seu processo de integrao e pelo diagnstico de que fracasso da integrao na Amrica Latina se deveu em grande parte pela instabilidade macroeconmica na regio, a CEPAL passa, no incio dos anos 90, a abordar o tema com maior profundidade no que diz respeito aos seus efeitos sobre a integrao regional, dando incio a publicaes de vrios documentos.14 Neste momento, a preocupao voltava-se principalmente para o campo da cooperao macroeconmica, tendo como contexto o Mercosul num momento de graves desequilbrios macroeconmicos observados nas duas grandes economias da regio: Brasil e Argentina (CEPAL, 1992a e 1992b).

Sob o ponto de vista terico, existe uma clara relao entre o grau de integrao e interdependncia macroeconmica e incentivos cooperao. Segundo CEPAL (1992a) a interdependncia macroeconmica derivaria de trs efeitos que a integrao exerce sobre as economias: i) o aumento do volume de comrcio em relao ao produto agregado; ou seja, um aumento do grau de abertura dos pases; ii) a intensificao da reao do comrcio frente a mudanas nos preos relativos dentro dos mercados, o que pode ser interpretado como elevao da elasticidade-preo do comrcio; e iii) a maior sensibilidade que os fluxos comerciais tendem a experimentar em relao a variaes no nvel de atividade nos pases envolvidos, decorrente do maior grau de especializao entre eles; o que pode ser interpretado como uma elevao da elasticidade- renda do comrcio.

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Sob este ponto ver CEPAL (1985), que enfatiza o problema do endividamento externo dos pases latinoamericanos. 14 Dentre estes documentos, destacam-se aqueles elaborados por ocasio temtica "La Coordinacin de las polticas macroeconmicas como factor de la integracin en Amrica Latina y en Europa" realizada em Santiago do Chile em outubro de 1990 e reunidos em CEPAL (1992).

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Estes trs efeitos descreveriam o fenmeno da interdependncia econmica entre os pases envolvidos no processo de integrao, ou seja, a sensibilidade do comportamento econmico de um pas com respeito aos acontecimentos econmicos em outros pases. Assim, a partir de um determinado grau de integrao, com a intensificao do processo de abertura do pas e com a elevao das elasticidades preo e renda do comrcio, cresceria a necessidade de se levar em conta os efeitos de polticas ou perturbaes macroeconmicas internas em outros pases do bloco. Estaria assim criada a necessidade de algum grau de cooperao macroeconmica entre os pases, seja no que diz respeito a convergncia de determinados parmetros macroeconmicos (inflao, dficit pblico, dficit externo etc.) ou com relao coordenao de polticas macroeconmicas (polticas monetria, fiscal e cambial). Estabelecida tal cooperao, poder-se-ia criar o que pode-se denominar de ciclo virtuoso: a partir de um determinado nvel de integrao, a cooperao acabaria por contribuir para a intensificao do processo. Esta dinmica, entretanto, no seria algo fcil de se estabelecer. Isso porque, em situaes em que baixo o grau de integrao entre os pases, tambm e baixo o grau de interdependncia macroeconmica e, consequentemente, no h incentivos coordenao macroeconmica; e a ausncia desta coordenao acaba por perpetuar o baixo grau de integrao, dinmica esta que pode ser descrita como um ciclo vicioso.

O grande problema num processo de integrao seria transformar o ciclo vicioso num ciclo virtuoso. No caso dos pases latino-americanos, a situao teria sido ainda mais problemtica: muitos desses pases apresentariam graves desequilbrios macroeconmicos manifestados por inflao crnica e altos nveis de endividamento interno e externo. Nesse sentido, a prioridade no ajuste macroeconmico e a falta de controle adequado sobre determinados instrumentos de poltica econmica acabaram por criar grandes dificuldades no mbito da cooperao macroeconmica. Alm disso, os problemas nos balanos de pagamento tendem a levar os governos a terem atitudes protecionistas, limitando assim a aplicao do "princpio da reciprocidade".

Enfim, diante de todo este contexto perverso, parece claro para a CEPAL que as dificuldades no que diz respeito a integrao lationo-americana estariam principalmente no

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mbito da cooperao macroeconmica. Neste sentido, o grande desafio estaria em criar mecanismos de incentivo para esta cooperao:

"En consecuencia, se podra postular que la mayor estabilidad de las polticas econmicas de los pases asociados a un esquema de integracin probablemente depende, entre otros factores, de una institucionalidad slida con capacidad de elaborar tratados o acuerdos factibles y que contengan los instrumentos pertinentes que impidam que los compromisos se conviertan al poco tiempo en letra muerta" (CEPAL, 1992b, p. 168).

E exatamente a necessidade de uma "institucionalidade slida" no contexto de instabilidade macroeconmica na Amrica Latina que tem influncia marcante na nova fase do pensamento "integracionista" da CEPAL.

4. O ressurgimento da integrao nos anos 90: o Regionalismo aberto

Esgotado o processo de substituio de importaes, abertas as perspectivas de superao dos problemas macroeconmicos que predominam na Amrica Latina desde os anos 70 e consolidado o processo democrtico nos principais pases latino-americanos, processo este acompanhado pela desregulamentao dos mercados, cresce o consenso em torno na necessidade, na regio, de se buscar uma maior e melhor insero produtiva e tecnolgica na economia mundial; e neste contexto, as preocupaes voltam-se para a necessidade de se melhorar a produtividade na economia, tornando mais competitiva as empresas nacionais no mbito do comrcio internacional. Apesar desta idia ter sido parte do documento da CEPAL de 1959, prevaleceu at ento, na regio, a nfase nas polticas de substituio de importaes numa economia fechada por parte das autoridades econmicas e polticas nacionais. Diante do esgotamento da eficcia dessas polticas, da efetiva industrializao na regio e da idia geral acerca do surgimento de um novo e grande movimento econmico internacional, caracterizado por muitos pela palavra "globalizao", tornou-se evidente a necessidade de um novo modelo de desenvolvimento para a Amrica Latina. Diante da nova necessidade, adaptaram-se as propostas da CEPAL, cujo enfoque

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passou a ser transformao produtiva com equidade (CEPAL, 1990). No que diz respeito s relaes internacionais, ponto central no novo enfoque, a estratgia sugerida seria a conquista de uma maior competitividade internacional atravs das inovaes tecnolgicas nos processos produtivos.15

A necessidade de uma melhor insero internacional dos pases da Amrica Latina leva a CEPAL a desenvolver uma idia j embrionria no documento de 1959, qual seja, a de se elevar a participao das economias latino-americanas nos movimentos de comrcio e investimentos internacionais. ento, por ocasio da elaborao de documento da CEPAL em 1994, sob a coordenao de Gert Rosenthal, utilizado o conceito de "Regionalismo Aberto", definido como um processo de integrao que tem como objetivo:
"... fazer da integrao um alicerce que favorea uma economia internacional mais aberta e transparente, em vez de ela se converter num obstculo que a impea, com isso restringindo as opes ao mbito dos pases da Amrica Latina e Caribe. Isso significa que os acordos de integrao devem tender a eliminar as barreiras aplicveis maior parte do comrcio de produtos e servios entre os signatrios, no contexto de suas polticas de liberalizao em relao a terceiros, ao mesmo tempo em que favorecida a adeso de novos membros aos acordos." (CEPAL, 1994, p.945)

Nesse sentido, o regionalismo aberto estaria inserido em um processo de criao de comrcio contextualizada numa poca de grande interdependncia produtiva e tecnolgica global; ou seja, entendido como uma fase no processo de insero dos pases numa economia internacional que cada vez mais estaria caminhando em direo ao livre comrcio.

Por outro lado, haveria tambm um interesse estratgico no sentido de fortalecer os pases latino-americanos contra o protecionismo dos pases desenvolvidos e contra o surgimento de blocos comerciais:

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Na verdade, o enfoque analtico da CEPAL, tendo em vista o seu carter "histrico-estruturalista, vem se adaptando nos diversos perodos da histria econmica e social recente da Amrica Latina." Sobre estas

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"Ao mesmo tempo, todos tambm reconhecem o risco de que a configurao de blocos econmicos entre pases desenvolvidos conduza a um mundo fragmentado, no qual predomine o livre comrcio dentro desses grupos e um comrcio mais administrado entre eles e os demais pases. Por essa perspectiva, a integrao continua a fazer sentido, desta vez como um mecanismo de defesa para compensar alguns dos custos de um isolamento ainda maior, resultante do eventual aumento do protecionismo nos pases desenvolvidos." (CEPAL, 1994, p. 943)

Em suma, o regionalismo aberto, tal como concebido pela CEPAL, pode ser entendido como uma estratgia de se buscar uma maior eficincia econmica a partir da integrao regional, tendo como objetivo melhorar a posio da regio no novo contexto econmico internacional, caracterizado pelas intenes no sentido de se buscar um comrcio mais livre, intenes estas que tm se manifestado pelas inmeras rodadas de negociao no mbito do GATT/Organizao Mundial do Comrcio - OMC, e tambm pela consolidao da Unio Europia como uma verdadeira unio monetria e pelos riscos que esse mercado podem trazer aos pases em desenvolvimento ao fortalecer o protecionismo extra-bloco.

O novo enfoque parte da idia de que a integrao, entendida como uma opo de second best frente impossibilidade de uma plena integrao multilateral, teriam como resultados aqueles previstos nas teorias tradicionais de comrcio internacional: maior eficincia produtiva, melhores expectativas dos agentes, maiores possibilidades de investimentos e maior difuso tecnolgica entre os pases do bloco econmico. Alm disso, contribuiria para a reduo das rendas improdutivas, tendo em vista a melhora do ambiente competitivo nas economias e a possibilidade de uma reduo considervel nos custos de transao do comrcio, atravs da construo de uma infra-estrutura regional e harmonizao de normas e regulamentos.

Alm do contexto destacado no primeiro pargrafo desta seo, o que diferencia o regionalismo aberto do documento de 59 o fato da industrializao j ter ocorrido na

adaptaes, ver Bielschowsky (2000).

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regio. Naquele momento e conforme j destacado na primeira seo deste artigo, a integrao teria como nfase as novas indstrias a serem criadas. Ou seja, a integrao era vista como um importante aliado ao processo de industrializao nas economias latinoamericanas. No novo contexto, a integrao no pode ser vista como um processo de criao de estruturas econmicas especficas mas como uma forma de tornar mais eficiente as estruturas j implantadas. Neste sentido, o que chama a ateno no regionalismo aberto proposto pela CEPAL a nfase dada s estratgias empresariais no processo de integrao. Vejamos com mais detalhe este ltimo ponto.

Alm da criao de comrcio, o novo documento enfatiza os efeitos da integrao sobre as decises de investimentos, tanto das empresas do bloco como tambm com relao s empresas transnacionais.16 Estes investimentos, conforme destacado, seriam

beneficiados tanto pelas expectativas mais favorveis decorrentes dos ganhos de eficincia produtiva com a integrao quanto pela reduo dos custos de transao. Alm disso, o empresariado privado teria uma participao fundamental na conduo do processo; ou seja, o processo de integrao econmica seria conduzido no apenas pela participao do Estado como agente coordenador, mas tambm pelas empresas num processo de criao e expanso das empresas no mercado integrado. Neste contexto, caberia ao Estado o estmulo aos acordos setoriais, alm da criao de condies adequadas para um maior intercmbio produtivo:

"Um processo de integrao que procure favorecer a incorporao do progresso tcnico requer, alm da liberalizao ampla dos mercados, acordos setoriais flexveis a servio das empresas que desejem aproveitar os benefcios potenciais da integrao. Caberia aos governos desempenhar o papel de catalisador, para que se gerem estruturas flexveis de coordenao empresarial, que facilitem a intermediao da transferncia tecnolgica, a criao de redes de informao e a abertura de canais ou foros de intercmbio, reflexo, construo de consenso e mobilizao de recursos de apoio. Essas instncias tambm poderiam servir para gerar projetos empresariais conjuntos ou propiciar outros tipos de acordos entre as empresas estabelecidas nos diversos pases da regio." (CEPAL, 1994, pp. 950-951.)
16

Este ponto tambm sugerido por Gonalves e outros (1998).

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Neste sentido, haveria uma clara inteno em se estimular a expanso das atividades empresariais ao longo do bloco; ou seja, empresas antes vistas como estritamente nacionais passariam a expandir o seu campo de atuao para outros pases da regio. Esta idia, entretanto, no estaria restrita apenas a empresas latino-americanas. A integrao regional serviria como uma forma de capturar investimentos externos de pases fora do bloco, que tivessem como objetivo o mercado integrado (e no o de um pas especfico), aproveitandose das estratgias das empresas transnacionais em expandir suas atividades, "em consonncia com o seu maior grau de especializao internacional e regional." (CEPAL, 1994, P. 945)

Todas estas idias parecem estar presentes no processo de criao do Mercosul. Conforme explicitado no "Tratado de Assuno", na inteno de se criar um verdadeiro mercado comum, ter-se-ia a perspectiva acerca da "evoluo dos acontecimentos internacionais, em especial a consolidao de grandes espaos econmicos e a importncia de lograr uma adequada insero internacional para seus pases" (Tratado de Assuno, 26/03/1991, parte introdutria). Por outro lado, estaria tambm explicitada no referido tratado a necessidade de se adotar acordos setoriais como forma de "otimizar a utilizao e mobilidade de fatores de produo e alcanar escalas operativas eficientes" (artigo 5, item c).

Infelizmente, a integrao latino-americana esbarra num velho problema: o da reciprocidade, particularmente no campo da cooperao macroeconmica. Neste caso, o documento bem mais cauteloso em relao ao de 1959:
"A integrao comercial pode induzir a uma necessidade maior de coordenar as polticas macroeconmicas. Entretanto, e a despeito da ateno que esse tema tem recebido no mbito do MERCOSUL, essa coordenao tende a ser limitada na Amrica Latina e no Caribe, particularmente quando existem condies de instabilidade que impedem que um pas exera um controle efetivo sobre seus prprios instrumentos. Alm disso, deve-se levar em conta que as formas mais slidas de coordenao surgem como resultado de um processo bastante longo, durante o qual a integrao vai adquirindo maior

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impulso e as

polticas macroeconmicas interagem constantemente"

(CEPAL, 1994, pp. 955-956).

Em conformidade com a anlise feita na seo anterior, para a CEPAL estariam claras as dificuldades em torno de um movimento cooperativo no mbito macroeconmico na regio. Ou seja, transformar o ciclo vicioso num ciclo virtuoso no seria tarefa fcil. Para tal transformao, seria necessrio algum nvel de demanda por cooperao que pudesse justificar os esforos dos governos neste sentido. Tal dificuldade, entretanto, poderia ser minimizada pelo surgimento de um processo "autnomo" de integrao conduzido pelas empresas em suas estratgias dentro do mercado integrado. Autnomo no sentido de que se trata de um processo que, a partir de determinado ponto, passa a no depender tanto da atuao direta dos governos, e sim das decises tomadas no mbito do setor produtivo dos pases envolvidos na integrao.

Conforme destacado anteriormente, a importncia das estratgias empresariais no processo seria uma pea fundamental para a busca de uma maior eficincia produtiva dentro do mercado integrado. Tais estratgias se manifestariam pela criao de um complexo de relaes inter-industriais atravs de uma maior difuso tecnolgica, desverticalizao das empresas e intensificao dos investimentos tendo como nfase o mercado integrado. Este ambiente cria uma rede de contratos entre empresas cuja estabilidade e eficincia depende da estabilidade macroeconmica entre os pases. Isso porque, alm de se estabelecer relaes contratuais entre empresas de pases com diferentes moedas, as estruturas produtivas internas passam a ser mais sensveis ao desempenho da renda dos outros pases do bloco econmico. Nesse sentido, ao se intensificar o grau de integrao empresarial e se criar uma estrutura produtiva voltada para o mercado integrado, tal processo acaba por demandar a necessidade de uma maior estabilidade macroeconmica entre os pases. Esta seria uma demanda fundamental por cooperao macroeconmica e, consequentemente, um caminho no sentido de se criar incentivos a esta cooperao. Ou seja, a integrao "autnoma" conduzida pelas empresas seria um fator decisivo no sentido de se criar incentivos cooperao no mbito das questes macroeconmicas. Estaria assim aberto o caminho para se transformar o ciclo vicioso no ciclo virtuoso.

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Enfim, o fortalecimento das relaes empresariais no mercado integrado talvez tenha sido um dos caminhos identificados pela CEPAL para a criao da destacada "institucionalidade slida" necessria consolidao do processo de integrao econmica na Amrica Latina.

Olhando para o Mercosul hoje, percebe-se que o processo de integrao tem ocorrido junto com um grande movimento de fuses e aquisies, observando-se ainda expressivos investimentos estrangeiros diretos voltados para o mercado integrado.17 Resta saber se estes movimentos sero suficientes para resolver o atual impasse em que vive o Mercosul, impasse decorrente dos problemas cambiais verificados na Argentina e de certa forma no Brasil e da total falta de cooperao macroeconmica, particularmente no que diz respeito poltica cambial.

5. Consideraes Finais

Procurou-se neste artigo sintetizar o pensamento da CEPAL no tocante a integrao econmica regional na Amrica Latina. Percebe-se que, ao contrrio do que muitos pensam, a CEPAL no pode ser caracterizada por um iderio protecionista e totalmente crtico s teorias tradicionais do comrcio internacional. Sua anlise acerca do processo de substituio de importaes no contexto de um movimento em direo a um mercado comum na Amrica Latina teria como preocupao dar ao processo uma maior racionalidade econmica, respondendo assim as crticas idia de proteo indstria nascente. Se verdade que as indstrias nascentes deveriam ser protegidas naquela poca, no se deve negligenciar o fato de que, dentro de um mercado regional integrado, o crescimento destas indstrias poderia se beneficiar da especializao intra-bloco, aproveitando os ganhos da especializao e da explorao das economias de escala. Essa maior eficincia produtiva poderia tambm contribuir para o aproveitamento de melhores oportunidades de diversificao das exportaes dos pases da regio para as economias desenvolvidas, resultando assim num melhor desempenho da regio num contexto de crescente intensificao das relaes econmicas internacionais. Se este ponto era parte das
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Ver Lopez (1987) e Bonelli (2000).

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propostas do documento de 1959, torna-se um dos pontos centrais na viso cepalina sobre o tema nos anos 90, viso esta resumida na idia do "regionalismo aberto". Sob este conceito, a integrao deveria ser conduzida no apenas pelo Estado, mas tambm pelas relaes produtivas e tecnolgicas entre as empresas e pela estratgia de expanso destas no contexto da globalizao, criando-se assim um processo autnomo de integrao, processo este que passaria a demandar aes especficas em prol da integrao.

Infelizmente, todo este iderio tem esbarrado nas dificuldades de aplicao do princpio da reciprocidade, principalmente no mbito da cooperao macroeconmica entre os pases, colocando tais temas na frente das discusses sobre integrao latino-americana. Um melhor entendimento desta questo, sempre presente nos principais documentos da CEPAL sobre o tema e que hoje se coloca como prioritrio nas propostas da Comisso, passa pela anlise e busca de solues conjuntas para os desequilbrios macroeconmicos observados nos pases da regio, alm da criao de mecanismos de incentivo cooperao no mbito das negociaes. A relao entre o desempenho do MERCOSUL e as condies macroeconmicas dos seus parceiros na atualidade constitui-se em numa importantes evidncias que reforam estas necessidades. Surge, entretanto, uma possibilidade de soluo ao problema: o processo autnomo de integrao via estratgias empresariais pode vir a minimizar tais problemas ao criar uma integrao produtiva "de fato", o que pode servir como um incentivo aos esforos de cooperao em torno da integrao.

Enfim, o pensamento da CEPAL no que diz respeito integrao econmica regional na Amrica Latina por demais rico para ser esquecido. Revela-se fundamental para o entendimento do regionalismo latino-americano e mesmo para a formulao de propostas de poltica num momento em que o tema da integrao econmica regional ocupa grande destaque no mbito das discusses em torno da economia internacional

Cabe destacar que, diante de toda esta discusso, surge na agenda a proposta de criao da ALCA. Se por um lado o Mercosul parece se encaixar no universo de discusses acerca da importncia da integrao econmica regional para o desenvolvimento da Amrica Latina, no est clara esta relao quando se considera a ALCA. Isto significa que,

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para uma adequada avaliao dos possveis benefcios de uma rea de livre comrcio envolvendo todos os pases do continente, deve-se questionar se modelo de integrao implcito na ALCA pode ser parte de um processo mais amplo: o do to desejado desenvolvimento latino-americano.

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