Resumo do prprio STJ sobre improbidade

12/10/2011 Improbidade administrativa: desonestidade na gesto dos recursos pblicos

A Lei 8.429 de 1992, conhecida com Lei de Improbidade Administrativa (LIA), est prestes a completar 20 anos de vigncia, mas ainda gera muitas discusses na justia. enorme a quantidade de processos que contestam questes bsicas, como a classificao de um ato como improbidade e quem responde por esse tipo de conduta. O Superior Tribunal de Justia (STJ) comeou a julgar processos discutindo dispositivos da LIA em 1996 e, desde ento, foram proferidas mais de 8.700 decises, entre monocrticas e colegiadas. Os artigos 9, 10 e 11 da lei trazem extenso rol de atos mprobos. O artigo 9 trata da improbidade administrativa que gera enriquecimento ilcito e o artigo 10 aborda a modalidade que causa dano ao errio, por ao ou omisso, dolosa ou culposa. Por fim, o artigo 11 traz os atos que violam os princpios da administrao pblica, como legalidade, moralidade e imparcialidade. A jurisprudncia do STJ consolidou a tese de que indispensvel a existncia de dolo nas condutas descritas nos artigos 9 e 11 e ao menos de culpa nas hipteses do artigo 10, nas quais o dano ao errio precisa ser comprovado. De acordo com o ministro Castro Meira, a conduta culposa ocorre quando o agente no pretende atingir o resultado danoso, mas atua com negligncia, imprudncia ou impercia (REsp 1.127.143). Nos casos do artigo 11, a Primeira Seo unificou a tese de que o elemento subjetivo necessrio para caracterizar a improbidade o dolo genrico, ou seja, a vontade de realizar ato que atente contra os princpios da administrao pblica. Assim, no necessria a presena de dolo especfico, com a comprovao da inteno do agente (REsp 951.389). Improbidade x irregularidade

No julgamento do REsp 980.706, o ministro Luiz Fux (atualmente no Supremo Tribunal Federal) lembrou que, de acordo com a jurisprudncia do STJ, o elemento subjetivo essencial para a caracterizao da improbidade administrativa, que est associada noo de desonestidade, de m-f do agente pblico. Somente em hipteses excepcionais, por fora de inequvoca disposio legal, que se admite a sua configurao por ato culposo (artigo 10 da Lei 8.429), ressalvou o ministro. So autores do recurso trs pessoas condenadas em ao civil pblica que apurou irregularidades na concesso de duas dirias de viagem, no valor total de R$ 750,00. Seguindo o voto de Fux, a Primeira Turma absolveu as pessoas responsveis pela distribuio das dirias por considerar que no houve prova de m-f ou acrscimo patrimonial, ocorrendo apenas mera irregularidade administrativa. Somente o beneficirio direto que recebeu as dirias para participar de evento ao qual no compareceu que foi obrigado a ressarcir o dano aos cofres pblicos e a pagar multa.

Um ato que isoladamente no configura improbidade administrativa, quando combinado com outros, pode caracterizar a conduta ilcita, conforme entendimento da Segunda Turma. A hiptese ocorreu com um prefeito que realizou licitao em modalidade inadequada, afinal vencida por empresa que tinha sua filha como scia. Segundo o ministro Mauro Campbell, relator do REsp 1.245.765, a participao da filha do prefeito em quadro societrio de empresa vencedora de licitao, isoladamente, no constituiu ato de improbidade administrativa. A jurisprudncia tambm no enquadra na LIA uma inadequao em licitao, por si s. O que se observa so vrios elementos que, soltos, de per si, no configurariam, em tese, improbidade administrativa, mas que, somados, formam um panorama configurador de desconsiderao do princpio da legalidade e da moralidade administrativa, atraindo a incidncia do artigo 11 da Lei 8.429, afirmou Campbell. Concurso pblico

A contratao de servidor sem concurso pblico pode ou no ser enquadrada como improbidade administrativa. Depende do elemento subjetivo. Em uma ao civil pblica, o Ministrio Pblico de So Paulo pediu a condenao, com base na LIA, de diversos vereadores que aprovaram lei municipal permitindo a contratao de guardas municipais sem concurso. Negado em primeiro grau, o pedido foi acatado pelo tribunal local. Os vereadores recorreram ao STJ (REsp 1.165.505). A relatora do recurso, ministra Eliana Calmon, entendeu que no houve dolo genrico dos vereadores, que tiveram inclusive a cautela de buscar parecer de jurista para fundamentar o ato legislativo. Por falta do necessrio elemento subjetivo, a Segunda Turma afastou as penalidades de improbidade. A deciso do STJ restabeleceu a sentena, que anulou o convnio para contratao de pessoal depois que a lei municipal foi declarada inconstitucional. Em outro processo sobre contratao irregular de pessoal sem concurso pblico, o STJ entendeu que era caso de improbidade administrativa. No REsp 1.005.801, um prefeito contestou sua condenao com base na LIA por ter permitido livremente a contratao sem concurso, e sem respaldo em qualquer lei. Segundo o acrdo, a conduta do prefeito contrariou os princpios da moralidade, da impessoalidade e da legalidade. O relator, ministro Castro Meira, ressaltou trecho do acrdo recorrido apontando que a contratao no teve o objetivo de atender situao excepcional ou temporria para sanar necessidade emergencial. Foi admisso irregular para desempenho de cargo permanente. Todos os ministros da Segunda Turma entenderam que, ao permitir essa situao, o prefeito violou o artigo 11 da LIA. Quem responde

O artigo 1 da Lei 8.429 afirma que a improbidade administrativa pode ser praticada por qualquer agente pblico, servidor ou no, contra a administrao direta, indireta ou fundacional de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municpios e de empresa incorporada ao patrimnio pblico,

entre

outras.

O artigo 2 define que agente pblico todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remunerao, por eleio, nomeao, designao, contratao ou qualquer outra forma de investidura ou vnculo, mandato, cargo, emprego ou funo nas entidades mencionadas no artigo 1. O artigo 3 estabelece que as disposies da lei so aplicveis tambm a quem, mesmo no sendo agente pblico, induza ou concorra para a prtica do ato de improbidade ou dele se beneficie sob qualquer forma direta ou indireta. A dvida restou quanto aplicao da lei aos agentes polticos, que so o presidente da Repblica, ministros de Estado, governadores, secretrios, prefeitos, parlamentares e outros. O marco da jurisprudncia do STJ o julgamento da reclamao 2.790, ocorrido em dezembro de 2009. Seguindo o voto do ministro Teori Zavascki, relator da reclamao, a Corte Especial decidiu que, excetuada a hiptese de atos de improbidade praticados pelo presidente da Repblica, cujo julgamento se d em regime especial pelo Senado Federal, no h norma constitucional alguma que imunize os agentes polticos, sujeitos a crime de responsabilidade, de qualquer das sanes por ato de improbidade. Na mesma deciso e no julgamento da reclamao 2.115, tambm da relatoria de Zavascki, a Corte estabeleceu que a prerrogativa de foro assegurada pela Constituio Federal em aes penais se aplica s aes de improbidade administrativa. Por essa razo, no julgamento do agravo regimental no agravo de instrumento 1.404.254, a Primeira Turma remeteu ao Supremo Tribunal Federal os autos de ao de improbidade contra um ex-governador que foi diplomado deputado federal. Ainda com base nessa jurisprudncia, a Segunda Turma deu provimento ao REsp 1.133.522 para determinar a continuidade de uma ao civil pblica de improbidade administrativa contra juiz acusado de participar de esquema secreto de interceptaes telefnicas. Quanto propositura da ao, o STJ entende que o Ministrio Pblico tem legitimidade para ajuizar demanda com o intuito de combater a prtica de improbidade administrativa (REsp 1.219.706). Independncia entre as esferas

De acordo com a jurisprudncia do STJ, a LIA no deve ser aplicada para punir meras irregularidades administrativas ou transgresses disciplinares. Ela tem o objetivo de resguardar os princpios da administrao pblica sob o prisma do combate corrupo, imoralidade qualificada e grave desonestidade funcional. No julgamento de agravo no REsp 1.245.622, o ministro Humberto Martins afirmou que a aplicao da LIA deve ser feita com cautela, evitando -se a imposio de sanes em face de erros tolerveis e meras irregularidades. Seguindo esse entendimento, a Primeira Turma no considerou como improbidade

a cumulao de cargos pblicos com a efetiva prestao do servio, por valor irrisrio pago a profissional de boa-f. Mesmo nos casos de m-f, nem sempre a LIA deve ser aplicada. Foi o que decidiu a Primeira Turma no julgamento do REsp 1.115.195. O Ministrio Pblico queria que o transporte e ocultao de armas de fogo de uso restrito e sem registro por policiais civis fossem enquadrados como improbidade. O relator, ministro Arnaldo Esteves Lima, explicou que, apesar da evidente violao ao princpio da legalidade, a conduta no ato de improbidade. Assim fosse, todo tipo penal praticado contra a administrao pblica, invariavelmente, acarretaria ofensa probidade administrativa, afirmou o ministro. Aplicao de penas

As penas por improbidade administrativa esto definidas no artigo 12 da LIA: ressarcimento aos cofres pblicos (se houver), perda da funo pblica, suspenso dos direitos polticos, pagamento de multa civil e proibio de contratar com o poder pblico ou receber benefcios e incentivos fiscais ou creditcios. De acordo com a jurisprudncia do STJ, essas penas no so necessariamente aplicadas de forma cumulativa. Cabe ao magistrado dosar as sanes de acordo com a natureza, gravidade e conseqncias do ato mprobo. indispensvel, sob pena de nulidade, a indicao das razes para a aplicao de cada uma delas, levando em considerao os princpios da proporcionalidade e da razoabilidade (REsp 658.389). As duas Turmas especializadas em direito pblico j consolidaram a tese de que, uma vez caracterizado o prejuzo ao errio, o ressarcimento obrigatrio e no pode ser considerado propriamente uma sano, mas conseqncia imediata e necessria do ato combatido. Desta forma, o agente condenado por improbidade administrativa com base no artigo 10 (dano ao errio) deve, obrigatoriamente, ressarcir os cofres pblicos exatamente na extenso do prejuzo causado e, concomitantemente, deve sofrer alguma das sanes previstas no artigo 12. No julgamento do REsp 622.234, o ministro Mauro Campbell Marques explicou que, nos casos de improbidade administrativa, existem duas consequncias de cunho pecunirio, que so a multa civil e o ressarcimento. A primeira vai cumprir o papel de verdadeiramente sancionar o agente mprobo, enquanto o segundo vai cumprir a misso de caucionar o rombo consumado em desfavor do errio, esclareceu Marques. Coordenadoria de Editoria e Imprensa do STJ

Sobre Improbidade Administrativa (Lei 8.429) *

* Quanto ao objeto, lei de natureza civil, contendo penas de carter administrativo e poltico; * Quanto competncia, sua natureza somente civil, devendo ser julgada no competente juzo cvel. Atos de improbidade administrativa acarretam vrias sanes, como a suspenso dos direitos polticos e a perda da funo pblica, alm do dever de ressarcir o dano ao Errio, sem prejuzo da ao penal cabvel. O agente mprobo pode ter decretada, ainda, a indisponibilidade dos seus bens, que no penalidade, mas medida cautelar que objetiva assegurar o cumprimento das sanes de carter pecunirio. I. Atos de improbidade administrativa podem ser cometidos contra: Qualquer rgo da administrao direta Qualquer entidade da administrao indireta Qualquer esfera de Governo ou Poder Empresa incorporada ao patrimnio pblico Entidade em que o Errio participe com mais de 50% do patrimnio ou receita anual Entidade que receba subveno ou incentivo (*) Entidade em que o Errio participe com menos de 50% do patrimnio ou receita anual (*) (*) = nestes dois casos, a sano patrimonial ser limitada repercusso do ilcito sobre a contribuio dos cofres pblicos. Significa dizer que tais entidades tero que se valer de outros instrumentos para obter o ressarcimento do dano causado por ato de improbidade que superar a contribuio do errio. Para isso no podero utilizar a ao de improbidade. II. Podem cometer atos de improbidade administrativa: Qualquer agente pblico Qualquer um que concorra ou induza para o ato ou dele se beneficie sob qualquer forma H trs casos de improbidade administrativa que geram a possibilidade de perda da funo pblica e o ressarcimento integral do dano * (se houver caso que atenta contra os princpios). As penas previstas so:

* Inclui danos morais e materiais, alm dos juros de mora e da correo monetria a partir da data do efetivo prejuzo.

1) Enriquecimento ilcito: Perda dos valores acrescidos ilicitamente; Suspenso dos direitos polticos de 8 a 10 anos; Proibio de contratar com o poder pblico por 10 anos; Proibio de receber benefcios ou incentivos fiscais ou creditcios por 10 anos; Multa de at 3 vezes o valor do acrscimo patrimonial. Requisitos do Enriquecimento ilcito: a) dolo do agente: vontade livre e consciente de enriquecer-se ilicitamente. Esse ato no previsto na modalidade culposa; b) conduta comissiva: s existe enriquecimento ilcito mediante uma ao indevida do agente; c) obteno de vantagem patrimonial pelo agente: o patrimnio do agente no precisa necessariamente aumentar, basta que ele receba uma vantagem pecuniria indevida; d) ilicitude da vantagem obtida: ressalte-se que o agente pblico enriquecido licitamente todos os meses quando recebe sua remunerao; e) existncia de nexo causal entre o exerccio funcional e a vantagemindevida (nexo de oficiliadade): no h improbidade quando vantagem indevida decorre da atuao do agente pblico como particular. OBS.: especialmente relevante a hiptese do inciso VII: adquirir , para si ou para outrem, no exerccio de mandato, cargo, emprego e funo pblica, bens de qualquer natureza cujo valor seja desproporcional evoluo do patrimnio ou renda do agente pblico. O legislador inverte o nus da prova em desfavor do agente pblico, pois, verificada pela Administrao Pblica a desproporo entre a renda do agente e o seu patrimnio, cumpre a ele provar a procedncia lcita dos bens e da renda, sendo presumida a ocorrncia de improbidade administrativa. 2) Prejuzo ao errio: Perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente (se houver); Suspenso dos direitos polticos de 5 a 8 anos;

Proibio de contratar com o poder pblico por 5 anos; Proibio de receber benefcios ou incentivos fiscais ou creditcios por 5 anos; Multa de at 2 vezes o valor do dano. * Abrange qualquer ao ou omisso, dolosa ou culposa. * Esse tipo de improbidade administrativa subsidirio, pois somente vai ser imputado ao agente se no for o caso de enriquecimento ilcito; OBS.: O inciso VIII presume a ocorrncia de prejuzo ao errio na frustrao da licitude de processo licitatrio e em sua dispensa indevida. Se no houver prejuzo ao errio, essa hiptese pode ser enquadrada nos atos que atentem contra os princpios da administrao. 3) Atentar contra os princpios da administrao pblica: Suspenso dos direitos polticos de 3 a 5 anos; Proibio de contratar com o poder pblico por 3 anos; Proibio de receber benefcios ou incentivos fiscais ou creditcios por 3 anos; Multa de at 100 vezes o valor da remunerao percebida pelo agente. * Conduta dolosa do agente, comissiva ou omissiva que no gere enriquecimento ilcito nem prejuzo ao errio. Porm, o art. 12, III, prev a sano de ressarcimento integral do dano, significando que, nesse caso, possvel o prejuzo ao errio, desde que seja de pequena monta. III. Aplicao das sanes independe: Da efetiva ocorrncia de dano ao patrimnio pblico, salvo quanto pena de ressarcimento (Redao dada pela Lei n 12.120, de 2009); Da aprovao ou rejeio das contas pelo controle interno ou pelo Tribunal de Contas. Desnecessidade de ocorrncia de dano material (econmico) Administrao Pblica, bastando que haja o enriquecimento ilcito ou os desrespeito aos princpios administrativos. A ocorrncia de dano material requisito indispensvel apenas nos atos que causam prejuzo ao errio, bastando o dano moral ao Estado, nos demais casos. As decises dos rgos de controle interno e dos tribunais de contas so de carter administrativo, passveis de reviso pelo Poder Judicirio. Assim, comprovado o ato de improbidade na respectiva ao judicial, ser perfeita a aplicao da penalidade ao agente.

O servidor pblico que comete improbidade administrativa no pode retornar para o servio pblico. A lista de atos de improbidade meramente exemplificativa.

As penas cominadas pela Lei 8.429/92 independem da aplicao de outras sanes penais, civis e administrativas, quando for o caso. E podem ser aplicadas isolada ou cumulativamente, de acordo com a gravidade do fato, segundo redao dada pela Lei n 12.120, de 2009.

Penas de perda da funo pblica e de suspenso dos direitos polticos s se efetivam com o trnsito em julgado da sentena condenatria. Quanto ao recebimento de benefcios ou incentivos fiscais ou creditcios, inadmissveis ainda que sejam feitos indiretamente, por intermdio de pessoa jurdica da qual o agente seja scio majoritrio.

Se o ato de improbidade for praticado por um agente pblico, em cumplicidade com um particular, que o auxilia no ato, ambos respondero ao de improbidade.

Lei de improbidade pune o particular que induza ou concorra com um agente pblico para a prtica de um ato de improbidade, ou dele se beneficie de qualquer forma. , pois, indispensvel para a caracterizao do ato de improbidade a participao de um agente pblico, no sendo suficiente para tanto a conduta isolada do particular. Este atuando isoladamente responde por ilcitos civis ou penais.

s aes de improbidade so inaplicveis os foros por prerrogativa de funo prescritos na Constituio, os quais incidem somente na esfera penal. O STF decidiu em 2007, portanto, que os agentes polticos simplesmente no se sujeitam s disposies da 8.429/92, mas apenas por crime de responsabilidade.

No podem perder o cargo por meio da ao de improbidade, os seguintes agentes polticos, que obedecem a regime especial determinado na Constituio Federal: Presidente da Repblica, Vice-Presidente, Ministros do STF, membros dos Conselhos Nacionais de Justia e do Ministrio Pblico, Procurador-Geral da Repblica, Advogado-Geral da Unio, Ministros de Estado, Comandantes do Exrcito, da Marinha e da Aeronutica, Deputados Federais e Senadores. Portanto,podem perder o cargo por meio da ao de improbidade os seguintes agentes polticos: Governadores e Prefeitos, e seus respectivos Vices, e os vereadores.

Se o juiz no determinar o perodo de suspenso dos direitos polticos, deve se considerar o mnimo legal. Em decorrncia do princpio da indisponibilidade do interesse pblico, no permitida a transao, o acordo ou a conciliao nas aes de improbidade; O MP sempre sujeito processual necessrio nas aes de improbidade. Se ele no for autor, ser sempre fiscal da lei. A lei considera crime a representao por ato de improbidade quando o agente sabe que o representado inocente. O dispositivo bastante semelhante denunciao caluniosa (art. 339). Conta, porm, com a seguinte diferena: adenunciao caluniosa s se consuma quando o falso relato d origem processo (inclusive por improbidade) ou inqurito. J para o crime do art. 19 basta a representao falsa ao MP ou autoridade administrativa, sendo desnecessria para a consumao do crime qualquer conseqncia posterior.

A ao de reparao de danos causados ao errio imprescritvel.

A lei no determinou qual o prazo prescricional para ajuizar a ao de improbidade contra o particular que colaborou com o agente pblico ou que se beneficiou do ato. A doutrina diverge, podendo ser utilizado o prazo prescricional geral do Cdigo Civil (art. 205): dez anos.

O fato de as empresas pblicas e as sociedades de economia mista serem regidas pelo Direito Privado no lhes retira a condio de sujeito passivo do ato de improbidade administrativa.

VIDE: http://www.alexandremagno.com/novo/improbidade-administrativa OBS.: Em deciso de abril de 2010, a Primeira Turma do STJ entendeu que necessria a existncia da m-f por parte do administrador para que fique caracterizado ato de improbidade administrativa. Segundo observou o ministro Luiz Fux, as regras insertas no artigo 11 da Lei n. 8.429/92 devem considerar a gravidade das sanes e restries impostas ao agente pblico, pois uma interpretao ampliativa poder marcar como mprobas condutas meramente irregulares, suscetveis de correo administrativa. A m-f, consoante cedio, premissa do ato ilegal e mprobo e a ilegalidade s adquire o status de improbidade quando a conduta antijurdica fere os princpios constitucionais da administrao pblica coadjuvados pela m-inteno do administrador, acrescentou Fux