ADVOCACIA-GERAL DA UNIO

AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE N 4895

Requerente: Procurador-Geral da Repblica
Requeridos: Presidente da Repblica e Congresso Nacional
Relator: Ministro Dias Toffoli
Constitucional. Artigos 1 a 17 da Lei federal n
12.550. de 15 de dezembro de 2011. que autoriza a
criao da Empresa Brasileira de Servius
SA. - EBSERH Ausncia de violaelo
aos artigos 37. caput. incisos Ii e XIX 39: 173. 1.
198: e 207. da Constituio Federal. No tocante s
empresas pblicas. nelo se encontra contemplada
pelo Texto Constitucional a e.\igncio de lei
complementor prvia para definir as suos reas de
atuao. Possibilidode de controtao de servidores
pelo regime celetista. Empresa pblica com
personalidade jurdica de direito privadu.
Aplicabilidade do regime jurdico nico telO somente
aos servidores do administrao direta. autrquica
e fndacional. lvIanilestao pela improcedncia do
pedido formulado pelo requerente
Egrgio Supremo Tribunal Federal,
O Advogado-Geral da Unio, tendo em vista o disposto no artigo
103, 3, da Constituio da Repblica, bem como na Lei nO 9.868/99, vem,
respeitosamente, manifestar-se quanto presente ao direta de
inconstitucionalidade.
Assinado por CESAR EDUARDO LIGABUE:27065588149 em 15/03/2013 14:48:13.501 -0300
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I - DA AO DIRETA
Trata-se de ao direta de inconstitucionalidade, com pedido de
liminar, ajuizada pelo Procurador-Geral da Repblica, tendo por objeto os
artigos 1 a 17 da Lei federal n 12.550. de 15 de dezembro de 2011, cujo teor se
transcreve a segu i r:
"Art. J'.'. Fico o Poder Executivo autorizado o crior empresa pblica
unipessoal. nofrma definida no inciso Jl do art. 5 do Decreto-Lei nO
200. de 25 de[evereiro de J967. e no art. 5 do Decreto-Lei n 900. de
29 de setembro de i 969. denominada Empresa Brmileira de Servios
HospitaJares - EBSERH. com personalidade jurdico de direito
privado e patrimnio prprio. vinculada ao Ministrio do Educao.
com prazo de duraJo indeterminado.
J'.'. A EBSERH. ter sede e foro em Braslia. Distrito Federal. e
poder montei' escritrios. representaes. dependncias e filiois em
outros unidades do Federao.
' 2'.'. Fico a EBSERH autorizada o criar subsidirias para o
desenvolvimento de atividades inerentes ao seu objeto social. com as
mesmas coroctersticas estabelecidas no caput deste artigo,
aplicando-se o essos subsidirias o disposto nos orts. 2'.'. a 8'..'.. no capul
e nos i'.'., -1'.2 e 5'.'. do UI'/. 9'.'. e. ainda. nos arts. i 0(/ J5 desta Lei.
Ar/. 2'.'. A EBSERH ter seu capital social integralmente sob o
propriedade da Unio
Pargrafo lnico. A integmlizao do capital social ser realizodo
com recursos oriundos de dotaes consignadas no oramento da
Unio. bem como pela incorporao de qualquer espcie de bens e
direitos suscetveis de avuliao em dinheiro.
Ar/. 3'.'. A EBSERH. ter por finalidade o prestao de se/Tios
gratuitos de assistncio mdico-hospitalar. ambulatorial e de opoio
diagnstico e teraputico comunidade. ossim como (j prestoo s
instituies pblicos fedemis de ensino ou instituies congneres de
servios de opoio 00 ensino. pesquisa e extenso. ao ensino
aprendizagem e frJ11ao de pessoas no campo da sade pblica.
observado. nos termos do ar/. 207 da Constituio Federul. o
autonomio universitLrio.
J'.'. As atividades de prestoo de servios de ussistncia sade de
que tratu o caput estorno inseridas integral e exc/usil'amente no
mbito do Sistema nico de Sade - SUS
.!Dt na -1895. Relltin Dias TrJ/Joli
2
~ ' 2'1 No desenvolvimento de suas atividades de assistncia sade. a
EBSERH observar as orientaes da Poltica Nacional de Sade. de
responsabilidade do Ministrio da Sade.
3'-'- assegurado EBSERH o ressarcimento das despesas com o
atendimento de consumidores e respectivos dependenles de planos
privados de assistncia sade. naforma estabelecida pelo ar/. 32 da
Lei nO 9.656. de 3 de junho de /998. observados os mIares de
referncia estabelecidos pela Agncia Nacional de Sade
Suplementar
Ar/. -1'-'- Compete EBSERH.
f - administrar unidades hospitalores. bem como prestar servios de
assistncia mdico-hospitalar. ambulatoriol e de apoio diagnslico e
leraputico comunidade. no mbito do SUS.
I! - prestor s instituic'5es federais de ensino superior e o oull'US
inslituic'5es congneres servios de opoio ao ensino. pesquisa e
eXlenso. 00 ensino-aprendizagem e formao de pessoas no campo
da sade pblica. mediante as condi.es que forem fixadas em seu
estatuto social:
fI! - apoiar o execuelo de planos de ensino e pesquiso de instituies
federais de ensino superior e de outras instituies congneres. clU'a
vinculao COI/1 o campn da sade pblica ou com outros aspectos da
sua atividode torne necessria essa cooperoo. em especial no
implementao dos residncias mdica. multiprofissional e em rea
profissional da sade, nas especialidodes e regies estratgicos paro
oSUS.
f V - prestar servios de apoio gerao do conhecimento em
pesquisas bsicas. clnicas e aplicodas nos hospitais unil'ersitrios
federais e a outrus instituies congneres:
V - prestar servios de apoio 00 processo de gesto dos hnspitais
universitrios e federais e o outras instituies congneres. com
implementuo de sistemCl de gestelo nico com gerao de
indicadores quantitativos e qualitativos pOI'U o estabelecimento de
metos: e
Vf - exercer outras atividades inerentes s suas finalidades. nos
termos do seu estututo social.
Ar!. 5'1 dispensoda a licitao para a contratao da EBSERH pelo
administraelo pblica para realizar atividades relacionadas ao seu
objeto social.
Ar/. 6'-'- A EBSERH. respeitado o principio do autonomia universitria.
poder prestar os servios relacionados s suas cnmpetncias
mediante contruto com as instituiDes federais de ensino Oll
imt il uiDes congneres.
f!! () contrato de que t!'CIta o capu! estabelecer. entre outras:
f - as obrigac'5es dos signatrios:
/DI 11 -4895. Rei .1 tin. Dias To{Joti
3
// - as metas de desempenho. indicadores e prazos de execuo a
serem observados pelas partes:
/I! - a respectiva sistemtica de acompanhamento e ava/iaao.
contendo critrios e parmetros a serem aplicados: e
/V - a previso de que a avaliaao de resultados obtidos. no
cumprimento de metas de desempenho e observncia de prazos pelas
unidades da EBSERH. ser usada para o aprimoramento de pessoal e
melhorias estl'Cltgicas na atuaao perante a populao e as
instituies fedel'Clis de ensino ou instituies congneres. visando ao
melhor aproveitamento dos recursos destinados EBSERH.
2'1. Ao contrato firmado ser dada ampla divulgao por intermdio
dos stios da EBSERH e da entidade contratante na internet.
3'1. Consderam-se instituies congneres. para efeitos desta Lei. as
instituies phlicas que desenvolvam atividades de ensino e de
pesquiso na rea da sode e que prestem servios no mbto do
Sistema nico de Sade - SUS
Arl 7
2
No mbito dos contratos previstos no arl 6'1.. os servidores
ttulares de cargo e(etivo em exercco na instituio(ederal de ensino
ou instituio congnere que exeram atividades relacionadas ao
objeto da EBSERH podero ser a ela cedidos para a realizao de
atividades de assistncia sade e administrativas.
/'1. Ficam assegurados aos servidores referidos no caput os direitos
e as vantagens a quefaamjus no rgo ou entidade de origem.
2'1. A cesso de que trata o caput ocorrer com nus paro o
cessionrio.
Art. 8'2 Constitlfemrecursos da EBSERH.
/ - recursos oriundos de dotaes consignadas no oromento do
UniDo.
I! - as receitas decorrentes.'
a) da prestao de servios compreendidos em seu objeto:
b) da alienoo de bens e direitos:
c) das aplicaesflnanceiras que real izar:
d) dos direitos patrimoniais. tais como oluguis. foros. dividendos e
bonificaes. e
e) dos acordos e cOI11'nios que reolizar com entidodes nocionais e
intemacionais,
l/I - doaDes. legodos. subvenes e outros recul'SOS que lhe frem
destinados por pessoas fsicas ou jurdicas de direito pblico ou
privado: e
/V - rendas provenientes de outras fontes.
Pargra(o nico. O lucro lquido da EBSERH ser reinvestido para
atendimento do objeto social da empresa. excetuadas as parcelas
decorrentes da reserva legal e da reserva para contingncia.
.1Dtl1 -1895. Rei. .1 tin. Dias Torrol;
4
Art. !J2 A EBSERH ser odministrado por 11m Conselho de
Administroo. com jnes deliberativos. e por umo Diretorio
Executivo e contor oindo com um Conselho Fiscol e um Conselho
Cons uItivo.
f'.!. O estotuto social da EBSERH definir o compOSlao, os
atriblliaes e ofncionamento dos rgos referidos no capul.
,9' 3'.!. (VETADO)
-I'd. A otuao de membros da sociedode civil no Conselho
Consultivo nao serc remunerada e ser consideroda como funo
relevante.
5'd. Ato do Poder Executivo aprovar o estatuto da EBSERH.
Al'I. f O. O regime de 'pessoal permanente da EBSERH ser o do
Consolidoo dos Leis do Trabalho - CLT. aprovado pelo Decreto-Lei
no 5..f52, de I" de maio de f9..f3, e legislao complementar,
condicionodo o controtoo Li prvia aprovao em concurso pblico
de PI'OVOS ou de provas e titulos, observados as normos especficos
editodas pelo Conselho de Administrao,
Pargrof nico. Os editais de concunos pblicos 170m o
preenchimento de emprego no mbito da EBSERH poderc7o
estabelecer, como titlllo, O cmputo do tempo de exerccio em
atividodes correlatos s atribuies do respectivo emprego.
Art, fI. Fica o EBSERH. pal'O fins de sua implontaao. outorizodo a
contl'Cltar. medionte processo seletivo simpl(ficado, pessool tcnico e
odministrativo por tempo determinodo.
f'2 Os controtos temporrios de emprego de que trato o caput
somente podero ser celebrados duronte os 2 (dois) onos
subsequentes Li constituio do EBSERH e, quondo destinodos 00
cumprimento de contrato celebrado nos termos do urt. 6'2, nos
primeil'Os f80 (cento e oitenta) dias de vigncia dele.
2'.!. Os contratos temporrios de emprego de que tratu o caput
podero ser prorrogodos 111710 nico vez, desde que a somo dos 2
(dois) perodos no II/tropasse 5 (cinco) anos.
ArI. f2. A EBSERH poder celebror controtos temporrios de
emprego com !Jose nus ulineos o e b do ]O do art. -1-13 do
Consolidao dos Leis do Tl'Obolho - CLT. apro\'Oda pelo Decreto-Lei
n 5-152, de fO de maio de 19..f3. mediante processo seletivo
simplificodo, observado o prazo mximo de durao estabelecido no
seu 01'1. 4-15.
.W! 11 -1895, Rei. .1/il1. Dias Toiro/i
5
Art. 13. Ficam os instituies pblicas federais de ensino e
instituies congneres autorizadas a ceder EBSERH. no mbito e
durante o vigncia do conlrato de que lrata o art. .!.. bens e direilos
necessrios sua execllao.
Pargrafo nico. Ao lrmino do controlo. os bens sero de volvidos
insliluiZo cedenle.
Al'I. 1-1. A EBSERH e suas subsidirias estaro sl!ieitas jiscalizao
dos rgos de conlrole interno do Poder Executivo e ao controle
exlerno exercido pelo Congresso Nacional. CO/11 auxlio do Tribunal
de Contas da Unio
Al'I. 15. A EBSERHfica aUlorizada o patrocinar entidade fechada de
previdncia privada. nos termos da legisloo vigente.
Pargl'Oj nico. () patrocnio de que trata o capul poder ser feito
mediante ac!eso a enlidade fechada de previdncia pri1'()da j
existente.
Arl. 16 A porlir da ossinatllra do contrato enlre a EBSERH e o
instiluio de ensino superior. a EBSERH dispor de prazo de at 1
(um) ano pal'O reativao de leitos e servio inativos por flto de
pessoal.
Art. 17 Os Estados poclerZo autorizar a criatio de empresas pblicas
de servius huspitalares ..
o requerente sustenta, em primeiro plano, que a autorizao para
criao da Empresa Brasileira de Servios Hospitalares - EBSERH teria violado
o Texto Constituciona1. diante da ausncia de lei complementar federal
definindo as reas de atuao das empresas pblicas, quando dirigidas
prestao de servios pblicos. Assim, alega ofensa aos artigos 37, inciso XIX, e
173, 1, ambos da Constituio Federal
'
.
I "./1'1 37. r..)
f)
.\'IX - someme por lei especifica poder ser criada autarquia e autori::ada a instituio de empresa pblica. de
sociedade de economia IIlis/{f e dr jundaclo. cahendo lei complemel1/{fr. neste ltimo caso. dejinir as reas de
slla atllao..
" . ~ r l . 173. Ressalvados os casos previstos /'/esto COlIStilllio. a explorao dire/({ de alividade eco/,/lllica pelo
LS/{fdo s ser permitida quando necessria aos imperativos da scgurana nacional ou a relevame illtercsse
coletivo. con(orme definidos em lei.
, ~ ' 1
0
..1 lei estabelecer o eSlOtuto jurdico du empresa plblica. do sociedade de economia mista c de suas
subsdiras qllc explorem arividade eCOllllCU de pl'Oduo ou comerciali::ao de bens ou de pres/{f'clo de
servios. dispondo sobre ('OJ"
.11)1 ti" -1895. RelI/in Dios To/foli
6
Em outra vertente, afirma que a Lei nO 12.550/11 expressamente
estipula que as atividades desenvolvidas pela Empresa Brasileira de Servios
Hospitalares esto inseridas integral e exclusivamente no mbito do Sistema
nico de Sade, no sendo possvel "emprestar-lhes natureza diversa da
pblica'} (fl. 13 da petio inicial).
Nessa linha, alega que haveria afronta aos artigos 37, inciso lI; 39;
e 198, da Carta da Repblica
2
, uma vez que, em se tratando de empresa pblica
prestadora de servio pblico de assistncia sade, inserida no mbito do
Sistema nico de Sade, seriam inconstitucionais as previses de contratao de
servidores pelo regime estabelecido na Consolidao das Leis do Trabalho e de
celebrao de contratos temporrios de emprego.
Por derradeiro, o autor afirma que o ato normativo sob invectiva
afrontaria o artigo 207 da Carta da Repblica:" sem trazer aos autos, contudo,
qualquer fundamentao acerca do tema.
Com esteio em tais argumentos, requer a declarao de
"inconstitucionalidade dos artigos Jo a J7 da Lei nO J2.550, de J5 de dezembro
"./1'1. 37. .. I adl7linistrao pblica dire/(/ e indire!to de qualquer dos Pode!res da [,'niao. dos Estodos. do
Distrito Federal e dos .l/unicpios obedecer aos princpios de legalidade. il7lpe!ssoalidode. 171 oralidade.
puhlicidade e e ( i c i ~ n c i a e. tambl7l. ao seguinte!. "
".J,., 39 .J Unio. os Estados. o Dstrito Fedt'wl t' os lJunicpios instituiro. no cmbito dt' sua COllljNtncia.
regillle jurdico nico t' planos de carreil'O para os servidores da adminstrao pblico direto. dos autarquias e
dasfundaes pblicos. "
.. 11'1. 198.. 15 aes e! servios pblicos de sodt' il1lt'grol7llllllo rede regionali:.ada e hierarqlli:.ado e! comtituem
l/IlI sistema nico. organi:.ado de acordo com (1.1' cguintcs diretri:.cs r. .. )"
, "./1'1. 207. ..Js ul1iversidade!s gO:'OI7l de a11l0nOlI';0 didtico-cientfica. administrativo e! de gestclo(inanceiro e!
patrimonial. e o/Jedecero ao prillcpio de indis50ciahilidade entre ensino. pesquisa e extenso"
./DI nO -1895, /?el.l/il1. Dias lo/fali
7
de 2011, ou, sucessivamente, dos artigos lO, 11 e 12, em razo do vicio material
apontado" (fi. 17 da petio inicial).
o processo foi despachado pelo Ministro Relator Dias ToffoJi, que,
nos termos do rito previsto pelo artigo 12 da Lei nO 9.868/99, solicitou
informaes s autoridades requeridas, bem como determinou a oitiva do
Advogado-Geral da Unio e do Procurador-Geral da Repblica.
Em atendimento solicitao, a Presidncia da Repblica defendeu
a constitucionalidade do diploma legal questionado, sob o argumento de que "o
intuito de instituio da Empresa Brasileira de Servios Hospitalares foi e o
de se regularizar as situaes precrias apontadas pelos rgos de flscalizaelo,
de forma que as Universidades Federais podem, caso queiram, aderir
EBSERH, contratando-a para administrar os respectivos Hospitais
Universitrios. "(fls. 10/11 das informaes presidenciais).
Ademais, afastou a exigncia de lei complementar para definir as
reas de atuao das empresas pblicas e sociedades de economia mista,
sustentando que a palie final do inciso XIX do artigo 37 da Constituio seria
aplicvel apenas s fundaes, uma vez que o prprio artigo 173 da Carta dispe
sobre as reas de atuao das empresas pblicas e sociedades de economia mista
integrantes da Administrao Pblica indireta. Alm disso, aduziu que "nelo
porque o servio prestado pela Empresa Brasileira de Servios Hospitalares
pblico que o regime juridico da empresa tambm ser, ou que seus servidores
se regero estatutariamente. " (fl. 16 das infonnaes da requerida). Nessa linha
de raciocnio, ressaltou que as regras previstas pelo artigo 39 da Carta da
Repblica seriam aplicveis apenas aos servidores da administrao pblica
direta, das autarquias e das fundaes pblicas.
,i 0111
0
-1895, Nell/in Dias To{{o/i
8
o Senado Federal, por sua vez, suscitou, preliminarmente, a
extino do feito sem resoluo de mrito em face da apontada impossibilidade
de controle concentrado de constitucionalidade de lei de efeitos concretos e
exauridos na data de sua publicao. No mrito, afastou, igualmente, a exigncia
de lei complementar para definir as reas de atuao das empresas pblicas e
sociedades de economia mista, asseverando, por fim, no ser aplicvel aos
servidores das empresas pblicas e sociedades de economia mista as regras do
regime estatutrio.
A Associao Nacional do Ministrio Pblico de Defesa da Sade
AMPASA e a Federao de Sindicatos de Trabalhadores das Universidades
Brasileiras - FASUBRA requereram o ingresso no feito na condio de amiei
euriae.
Na sequncia, os autos vieram para manifestao do Advogado
Geral da Unio.
11 - DO MRITO
Conforme relatado, o requerente sustenta que o ato normativo
impugnado ofenderia o disposto nos artigos 37, eopu!, incisos II e XIX; 39; 173,
1; 198; e 207, todos da Cal1a Republ icana, eis que, ao autorizar a criao da
Empresa Brasileira de Servios Hospitalares - EBSERH, teria violado a
exigncia de lei complementar federal definindo as reas de atuao das
empresas pblicas. Aduz, tambm, que o diploma legal sob invectiva violaria o
Texto Constitucional ao contemplar a contratao de servidores pelo regime
institudo na CLT, bem como permitir a celebrao de contratos temporrios de
emprego, afastando a incidncia do regime jurdico nico .
.WI 11 -1895. RelI lin Dias Taf/ali
9
Inicialmente, insta ressaltar, que a instituio da Empresa Brasileira
de Servios Hospitalares pelo Poder Pblico foi permeada pelo intuito de
regularizar as situaes precrias apontadas pelos rgos de fiscalizao, no que
se refere deficincia de recursos humanos e inadequao nas relaes de
trabalho presentes nos hospitais. Assegurou-se, dessa forma, o gerenciamento do
Programa Nacional de Reestruturao dos Hospitais Universitrios Federais
REHUF, o qual se destinou reestruturao e revitalizao dos Hospitais das
Universidades Federais, integrados ao Sistema nico de Sade (SUS).
Desse modo, a adeso EBSERH facultada s Universidades
Federais, que podem contrat-la para administrar os respectivos Hospitais
Universitrios, a fim de assegurar a melhoria na gesto. Veja-se trecho elas
informaes da Presidncia da Repblica a respeito elo tema:
.. o ponto flcral da necessidade de adoo de providncias para
adequao do regime de recursos humanos nos hospitais foi a
determinao do Tribunal de Contas da Unio para resciso de todos
os controtos tidos por irregulares. e que remontavam expressi1'C1
quantia de cerca de 26.000 (vinte e seis mil) colahorodores. cujo
limite originalfro posto o dia 31 de de 2011. PI'OZO este
impreteril'ell71ente prorrogado para 31 de dezembro de 2012.
Assim. viu-se a Administrao Pblica compelida a buscar a urgente
soluo para tais situaes. pelo que foi editada a Medida Provisria
n 520. de 31 de dezembro de 2010. instituindo a Empresa Bl'Osileira
de Servios Hospitalares. Medida Provisria. porm. que perdeu
vigncia pela ausncia de aprovao tempestiva no Congresso
Nacional.
Com a caducidade da MP. outra proposta legislativa .ri enviada 00
Congresso Nacional, tendo aquela Casa aprovado. regularmente, a
Lei que "irio a ser sancionada pela Presidncia da Repblica e.
el?!lm. tomar () l1Imero 12.550. de 15 de dezembro de 2011.
(... )
20. E cumpre destacar que a EBSERH j est em funcionamento. j
tendo recebido a monijestoelo de adeso de 18 Universidades
Federais qlle contm 29 hospitais universitrios. os hospitais
universitrios do Piall. do Maranho. do Tringulo Mineiro e de
Brosnia j esteio sob a e/etivo administmo da empresa. clue j
deflagrou certame paro preenchimento de mais de 1. 000 empregos
phlicos. inicialmente, no Pialli. sendo que para os outros hospitais
os editais em breve sere/o lanados.
.Wtn -1895, Rei. .\/in Dias To/fo/i
10
21. A atuao da empresa no se resume. porm. administrao dos
hospitais cujos Universidades j controtoram. mas lombm
adminislrao de compras de produtos e equipamentos para todos os
hospitais universitrios. de jrmo que a situao anterior, de
altssimos percentuais de contrataes emergenciois (alguns hospitais
chegomm (7 ultropassar (7 marca de 90% das aquisieJes mediante
contmtaes emergenciais. sem licitao. portanto) fora suplontada
pelo atual situao de compras e contrataes centralizadas.
mediante regular processo I icitatrio. e com considervel ganho de
escalo. restando verificada, portanto, grondiosa economia aos cedi'es
pblicos, " (l1s. 10/11 das informaes da requerida).
Sustenta o autor que a lei sob invectiva padeceria de vcio de
inconstitucionalidade formal, ao autorizar a criao da aludida Empresa
Brasileira de Servios Hospitalares - EBSERH sem a observncia da exigncia
de lei complementar federal.
Registre-se, quanto ao tema, que a imposio constitucional quanto
necessidade prvia de lei complementar para a definio das reas de atuao
de determinadas entidades integrantes da Administrao Pblica indireta, nos
moldes previstos no artigo 37, inciso XIX, da Carta, aplica-se apenas s
fundaes de direito privado. A propsito, confira-se a redao do referido
dispositivo:
"Arl 3 7. A adminislm'o pblica direta e indireta de qualquer dos
Poderes da Unio. dos Estados. do Distrito Fedeml e dos Municpios
obedecer 00.1' princpios de legolidade. impessoolidode. morolidade.
puhlicidade e eficincio e. lambm. ao seguinte,
(j
XiX - somente por lei espec[fica poder ser crioda autarquia e
autorizada o instituio de empresa pblica. de sociedade de
economia mista e de fundao, cabendo lei complementar, neste
ltimo caso, definir as reas de sua atllao, "
Jos dos Santos Carvalho Filho afirma que o referido mandamento
constitucional "refere-se apenas sfundaes, e isso porque o art. 173, jO, da
CF, tambm alterado pela referida Emenda, j indica que empresas pblicas e
"IO/n" -1895. Rdl ti/l, Dias To((oli
11
sociedades de economia mista tero como objeto explorar atividade econmica
de produo ou comercializao de bens ou de prestao de servios "-'.
Nessa mesma linha de raciocnio, assevera Paulo Modesto:
'A redatio vigente ainda imperfeita, Coerente com a ideia de uma
melhor sistematizao das entidades da administrao indireta. a
exigncia de lei complementar para definio das reas de atuao de
certas entidades louvvel. especialmente se a medida contribuir
paro urdenar as entidades cunfurme a finalide/de e os cumpetncias
efetivamente realizadas'. I1US termus du art. 26 da Emenda
Constitucional 11. j 9/98 Mas a forma como essa exigncia foi posta
no texto, lamentavelmente, permite a ambiguidade sobre a
abrangncia da lei complementar, isto , deixou incerto se devem ser
definidas as reas de atuao das fitndaes apenas ou. por igual.
tambm Li rea de atuao das empresas pblicas e das sociedades de
economia mist(1. Com efeito. o texto da norma divide em dois os
modos de emprego da lei especfica na criao de entidades da
administrau indireta. Se com a expresso 'neste ltilllo caso' est a
referir o seRundo modo de emprego da lei. a simples autorizao para
a instituio das entidades. entao a abrangncia ampla e alcano
todas asfarmas de entidades referidas na segunda parte da norma. Se
o expresso se ref'e ltima entidade mencionada na relao de
entidades apresentada. circunscreve-se s fndaes referidas na
segunda parte do dispositivo. Considero esta ltima a melhor
compreenso do texto, especialmente sob o ngulo sistemtico, pois
a prpria Emenda Constitucional 19/98 estabelece no art. 173 da
Constituitio, 1 e seguintes, a exigncia de lei ordinria para
disciplinar o estatuto jurdico da empresa pblica, da sociedade de
economia mista e subsidirias que explorem atividade econmica de
produiio ou comercializao de bens. Se esta ltima matria
entregue lei ordinria, reserva-se o objeto da lei complementar
referida na partefinal do art. 37, XIX, apenas a disciplinar o campo
de atividades das fundaes criadas por autorizao legal, isto , as
fundaes estatais de direito privado. .. 5 (grifos apostos).
Ao prestar suas informaes, o Senado Federal destacou trecho
extrado da Mensagem n 886, enviada ao Congresso Nacional por ocasio da
CARVALHO FILHO. .Ios dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 17" ed. Rio lk Janeiro: Lumcn
Juris. [lo 401.
" MODESTO. Paulo. As fundaes estalais de direito pl'i\ ado e o debate sobre a no\ a estrutura orgnica da
Administrao Pblica. In: Revista Eletrnica sobre a Reforma do Estado. N. 14. junho/agosto 2008, p. 6.
.iDt 11 -1895. Re/.\/in Dias lo[/o/i
12
PEC 173/95
6
, cuja leitura permite aferir que o novo desenho estrutural da
Administrao Pblica do Brasil contempla diferenciaes no tratamento de
suas estruturas, e justamente com o propsito de agilizar a reorganizao das
empresas pblicas fora removida a exigncia de aprovao legislativa para a
criao de empresas estatais e de suas subsidirias.
Desse modo, concluiu o Senado Federal, no tocante tese exposta
na presente ao direta, que a pretenso de se conferir interpretao extensiva ao
inciso XIX do artigo 37 da Carta, de forma a impor s empresas pblicas a
exigncia de lei complementar prvia definindo suas reas de atuao, constitui
medida 'yuridicamente inivvel e em absoluta contradio ao esprito em que
foi discutiva e aprovada a Emenda Constitucional 19" (fl. 07 das informaes
do Senado Federal).
Verifica-se, portanto, que as empresas pblicas esto excludas da
exigncia de aprovao legislativa prvia, nos moldes previstos pelo inciso XIX
do artigo 37 da Constituio Federal.
Em outra vertente, sustenta o autor que, em se tratando de empresa
pblica prestadora de servio pblico de assistncia sade, inserida integral e
exclusivamente no mbito do SUS, seriam inconstitucionais as previses
normativas de contratao de servidores pela CLT e de celebrao de contratos
temporrios de emprego.
Necessrio destacar, inicialmente, que o fato de o servio prestado
pela EBSERH ser revestido de natureza pblica no implica na assuno da
forma de direito pblico pela entidade em comento. De feito, a lei questionada
I, Referida proposta deu origem Emenda Constitucional n
t
' 19/98.
. 1f)/n -1895. Rei ,\/in Dias Tor/o/i
13
clara ao conferir personalidade jurdica de direito privado EBSERH, conforme
se depreende de seu artigo 1, de seguinte teor:
Art. 1'-'- Fica o Poder Executivo autorizado a criar empresa pblica
unipessoal. no forma definida no inciso f1 do ar/. 50 do Decreto-Lei na
200. de 25 defevereiro de 1967, e no ar/. 5 do Decreto-Lei na 900, de
29 de setembro de 1969. denominada Empresa Brasileiro de Servios
Hospitalares - EBSERR. com perseJnalidade jurdica de direito
privado e potrimnio prprio. vinculado ao Ministrio da Educao,
com pruzo de durao indeterminado.
Sendo aSSIm, no obstante a inquestionvel natureza pblica dos
servios prestados pela EBSERH, extrai-se que a natureza da entidade privada,
razo pela qual a relao entre a empresa e seus empregados deve possuir
semelhante natureza. Quanto ao tema. vale trazer baila as informaes
prestadas pela Presidncia da Repblica. in verbis:
"() No porque o servio prestado pela Empresa Brasileira de
Servios Hospitalares pblico que o regime jurdico da empresa
tambm ser, ou que seus servidores se regerc70 estatutoriomente.
Como odvertiu a Ministra Crmen Lcia. do Supremo Trihunal
Federal, no RE 599628, 'no podemos confundir a natureza da
entidade com a natureza do servio prestado". O servi:o prestodo
pblico. mas a natureza da pessoa jurdica de direito privado Por
conseguinte. de direito privado tambm o relo'o entre Cl empreso e
seus empregados, que selo regidos pela Consolidoc7o das Leis do
Traholho (CLT). " (fi. 16 das informaes da requerida).
Nesse contexto, tem-se que o regime jurdico nico prevsto no
artigo 39 da Carta da Repblica no aplicvel aos servidores das empresas
pblicas e sociedades de economia mista, conforme dispe o referido dispositivo
consttucional. Veja-se:
Ar/. 39. A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios
instituiro, no mbito de suo competncio, regime jurdico nico e
planos de correira para os servidores da administrario pblica
direta, das autarquias e das jndaes pblicas" (grifou-se) .
. /Dt 11 -1895. Rei. .Itin. Dias To[fo/i
14
Registre-se que a deciso proferida por esse Supremo Tribunal
Federal ao julgar a medida cautelar na Ao Direta de Inconstitucionalidade nO
2.] 35, que resultou na suspenso da eficcia do caput do artigo 39 da
Constituio Federal, com a redao conferida pela EC nO 19/98. em nada afeta
o regime juridico dos servidores das empresas pblicas e sociedades de
economia mista. Isso porque, como exposto, o mencionado artigo 39 da Carta
no se aplica s empresas pblicas.
A propsito. confira-se o seguinte julgado dessa Corte Superma
sobre o tema:
'EMENTA. MANDADO DE SEGURANA CONSTITUCIONAL
COMPETNCIA. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNO ART 71. 111.
DA CONSTITUIO DO BRASIL FlSCALlZAio DE EMPRESAS
PBLICAS E SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA.
POSSIBILIDADE IRRELEVNCIA DO FATO DE TEREM OU Nio
SIDO CRiADAS POR LEI. ART 37. XIX DA CONSTITUIO DO
BRASiL ASCENSO FUNCIONAL ANULADA PELO TCU APS
DEZ ANOS ATO COMPLEXO INEXiSTNCIA. DECADNCIA
ADMINISTRATIVA ART 5./ DA LEI N 9.78.//99. OFENSA AO
PRiNcPIO DA SEGURANA JURDICA E DA BOA-F.
SEGURANA CONCEDiDA. 1. As empresas pblicas e as
sociedades de economia mista, entidades integrantes da
administratio indireta, esto sujeitas fiscalizao do Tribunal de
Contas, no obstante a aplicatio do regime jurdico celetista aos
seus funcionrios.
(.)
Ordem concedida. ..
(MS nO 26117, Relator: Ministro Eros Grau, rgo Julgador: Tribunal
Pleno, Julgamento em 20/05/2009, Publicao em 06/11/2009 - grifas
apostos).
De fato, a lei questionada preserva o princpio do concurso pblico
para o ingresso dos servidores na referida empresa, mas lhes atribui o regime
jurdico de direito privado com algumas mitigaes, justamente em razo de a
empresa ser prestadora de servio pblico.
lf)! 11 -1895. RelI/in Dias 7o((oli
15
o requerente argumenta, por derradeiro, que o diploma legal
vergastado colidiria com o disposto no artigo 207 da Constituio da Repblica.
Todavia, a petio inicial padece de fundamentao quanto ao tema.
De toda sorte, necessrio destacar que a lei em exame. ao
autorizar a criao da Empresa Brasileira de Servios Hospitalares S.A, prev.
em seu artigo 3. que o propsito de tal entidade a prestao de servios
gratuitos de assistncia mdico-hospitalar, ambulatorial e de apoio diagnstico e
teraputico comunidade, assim como a prestao s instituies pblicas
federais de ensino ou instituies congneres de servios de apoio ao ensino,
pesquisa e extenso, ao ensino-aprendizagem e formao de pessoas no
campo da sade pblica.
Nessa linha, para que a referida empresa possa alcanar as
finalidades mencionadas, foi investida das competncias previstas no artigo 4
da lei em exame, sendo que nenhuma das competncias ali contempladas
interfere. direta ou indiretamente, na administrao dos hospitais universitrios,
de fonna a ferir o princpio da autonomia das universidades previsto no artigo
207 da Constituio Federal.
Com efeito. relativamente aos hospitais universitrios, no h
qualquer indicativo de que a EBSERH possa infringir a autonomia didtico
cientfica, administrativa e de gesto financeira e patrimonial das universidades,
ainda que estejam os referidos hospitais inseridos no mbito das pesquisas
atribudas a essas entidades.
Isso porque os servIos a serem prestados pela empresa estatal.
re.lacionados s suas competncias. dependero da celebrao de contrato com
,.4 O/no 8 9 5 . ReI. ,\ /in Dias 7orro/i
l
as instituies federais ou instituies congneres, nos exatos termos do artigo
6
0
do ato normativo hostilizado.
Desse modo, diante da inexistncia de nonna que determine a
obrigatoriedade na contratao da Empresa Brasileira de Servios Hospitalares,
no se vislumbra violao autonomia das universidades.
Necessrio destacar, sob outro ngulo, a deciso proferida nos autos
da Ao Direta de Inconstitucionalidade na 51
7
acerca da autonomia das
universidades federais. Em referido aresto, subtrai-se que o poder pblico no
pode ser compelido, em prol de mencionado principio, a se eximir da adoo de
medidas necessrias ao aprimoramento da prestao de servio pblico de sade
e de educao, os quais constituem dever do Estado, nos tennos dos artigos 196
e 205 da Constituio Federal.
Restou consignado pelo Ministro Relator, por ocasio do referido
julgado, que "na prpria Constituio se podem encontrar preceitos que
auxiliam a modelar o alcance da autonomia assegurada universidade", bem
assim que o "princpio da autonomia das universidades no irrestrito, mesmo
porque no cuida de soberania ou independncia, ...".
Nesse mesmo sentido, cite-se, tambm, a deciso proferida nos
autos da Ao Direta de Inconstitucionalidade na 1.599, cuja ementa contm os
seguintes excertos:
"J O princpio da autonomia das universidades (CF, art. 207) m/o
irrestrito, mesmo porque m/o cuida de soberallia ou independncia,
de frma que as universidades devem ser sllhmelidm' a diversas
7A DI n" 51. Relator: Ministro Paulo Rrossard, l'giio Julgador: Tribunal Pleno, Julgamento em: 25 -I 0-89,
Publicao em: 17-09-93,
/DI 170 -1895, Rel ;\ lin. Dias Toffo/i
17
outros normCls gerais prel'is/os no Constituio. como as que regem o
orol71en/o (arl 165. 5. I). a despesa com pessool (01'/. 169). o
submisso dos seus servidores 00 regimejurdico nico (arl 39). bem
como s que /I'O/om do controle e da fiscalizao. Pedido c({u/elar
indeferido quanto aos ar/s. 1 e 6 do Decre/o n 2 028/96 5. Ao
direta conhecida. em par/e. e deferido o pedido call/e/ar tambm em
porte paro suspender a eficcio da expressclo judiciais uu' contida no
pr. nico do orl 3 do Decre/o n 2. 028/96. "
(ADI-MC nO 1.599, Relator: Ministro Maurcio Corra, rgo
Julgador: Tribunal Pleno, Julgamento em 26/0211998, Publicao em
[8/05/2001; grifou-se).
Dessa feita, ao autorizar a criao da Empresa Brasileira de
Servios Hospitalares com a finalidade de prestao de servios de assistncia
mdico-hospitalar e laboratorial inseridas integralmente no mbito do Sistema
nico de Sade - SUS. bem como de prestao, s instituies federais de
ensino ou instituies congneres, de servios de apoio ao ensino e pesquisa.
ao ensino-aprendizagem e formao de pessoas no campo da sade pblica, o
ato normativo impugnado no feriu o artigo 207 da Constituio Federal.
Em face dos argumentos expostos, constata-se que a norma
hostilizada compatvel com o Texto Constitucional.
111- CONCLUSO
Por todo o exposto, o Advogado-Geral da Unio manifesta-se pela
improcedncia do pedido veiculado pelo requerente, devendo ser declarada a
constitucionalidade dos artigos la a 17 da Lei Federal na 12.550, de 15 de
dezembro de 2011 .
._1011'1 -1895. ReI. ,\/il'l 1);05 Toflo/i
18
So essas, Excelentssimo Senhor Relator, as consideraes que se
tem a fazer em face do artigo 103, 3, da Constituio Federal, cuja juntada
aos autos ora se requer.
Braslia,/5de mar
GRACE MARIA FE S MENDONA
Secretria-Gera de Contencioso
0A ~ f ~ tWWV j)1b\UV
CAMILLA JAPIASSU DORES
Advogada da Unio
.ID/ n ./895, RelI /i/1 Dias Tollo/i
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