GUERRA E PAZ NAS RELAES INTERNACIONAIS: Algumas perspectivas sobre a contribuio brasileira para a paz

Eduardo Xavier Ferreira Migon. Doutor em Cincias Militares Escola de Comando e Estado-Maior do Exrcito (ECEME). Doutorando em Administrao Escola Brasileira de Administrao Pblica e de Empresas (EBAPE/FGV). E-mail: eduardomigon@gmail.com.

MIGON, E. X. F. Guerra e Paz nas Relaes Internacionais: Algumas perspectivas sobre a contribuio brasileira para a paz. Revista A Defesa Nacional, Rio de Janeiro (Brasil) (aceito em 14Nov2012. Situao atual: em publicao).

Artigo originalmente publicado na:

Revista A Defesa Nacional

ISSN 0011-7641

GUERRA E PAZ NAS RELAES INTERNACIONAIS: Algumas perspectivas sobre a contribuio brasileira para a paz1 Eduardo Xavier Ferreira Migon2 (IMM/ECEME)

Resumo Trata-se de comunicao de resultado de pesquisa bibliogrfica, a partir da qual se discute tpicos da estabilidade da Amrica do Sul como regio de reduzida ocorrncia de conflitos intraestatais. Com o apoio das teorias da paz paz kantiana, paz democrtica, paz pelo comrcio e integrao regional e paz atravs reduo de riscos de conflitos constri-se modelo terico de apoio anlise das dinmicas do relacionamento do Brasil com seus vizinhos. A temtica estruturante do trabalho associada Segurana & Defesa, cujos elementos foram estudados com preponderncia de conceitos da teoria das relaes internacionais, aos quais se acresceu contedos de geopoltica, estratgia, etc., em busca de maior interdisciplinaridade. O recorte espacial privilegiou o entorno sul-americano, ainda que eventualmente tenham sido introduzidos aspectos de outras reas. Temporalmente, a anlise iniciou-se ao redor do ltimo quartil do sculo passado, sendo mais atenta com a realidade presente. Ao longo do texto o esforo desejado foi no sentido de caracterizar grandes reas de ateno terica. Neste sentido so sugeridas reas de aprofundamento de estudos e investigao, o que decorre da percepo de que so temas emergentes da agenda das polticas pblicas e, consequentemente, podem configurar reas de demanda e/ou de possibilidades de contribuio por parte da rea de estudos de defesa. Palavras-chave: segurana, defesa, estudos de defesa, teorias da paz, pensamento estratgico nacional (Brasil), poltica externa (Brasil), poltica de defesa (Brasil)

O presente artigo consequncia de estudos preliminarmente conduzidos no mbito da disciplina Guerra e Paz nas Relaes Internacionais (Instituto de Estudos Superiores Militares Portugal 2010/2011), pelo que o autor agradece ao Prof. Dr. Miguel Santos Neves as contribuies recebidas. 2 Doutor em Cincias Militares. Correspondncia para: eduardomigon@gmail.com.

Introduo3 O mundo atual palco de intensas e aceleradas transformaes. No que concerne s Relaes Internacionais a realidade no diferente: uni-multi-polaridade, emergncia de blocos regionais, reordenao dos mecanismos de governana global, instabilidade decorrente de novas ameaas, etc. Acadmicos e formuladores de polticas pblicas se defrontam com a necessidade de buscar novos marcos tericos e prticos, a permitir melhor entendimento e resposta dinmica contempornea. A Amrica Latina vivencia essas transformaes luz de paradigmas prprios, que condicionam a agenda de Segurana & Defesa4 (S&D) dos diferentes pases. partida, trata-se de regio que no rene a homogeneidade que alguns analistas tendem a sugerir 5, apresentando espaos bastante diferenciados conforme o fator de identificao com o apoio do qual se aprofunde a anlise: insero geogrfica Amrica do Norte (inclui o Mxico!), Amrica Central, Caribe ou Amrica do Sul; estabilidade e amadurecimento das instituies polticas; desenvolvimento e insero econmica; desenvolvimento social; influncias histrico-culturais, etc. Tais assimetrias levam a diferenciados graus de participao no sistema internacional, com consequncias na composio e prioridade das agendas nacionais, tanto em relao aos pases da regio entre si quanto destes em relao a parceiros externos. Partindo da premissa de heterogeneidade acima descrita, este trabalho tem por objetivo trazer ao debate tpicos selecionados da Poltica Externa e da Poltica de Defesa brasileiras bem como apresentar as principais preocupaes da agenda pblica que circunda a temtica Segurana & Defesa nacional, regional e global, com a finalidade de melhor entender-se a contribuio do Brasil para com a estabilidade e a Paz no seu entorno territorial.

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A redao deste trabalho busca seguir o disciplinado no Acordo Ortogrfico da Lngua Portuguesa. Os termos no so sinnimos. Alm disso, no idioma portugus, consequncia de experincias polticas internas relativamente recentes, tanto em Portugal quanto do Brasil, as palavras so empregadas com conotao prpria, bastante diferenciada das construes conceitualmente equivalentes disponveis nos idiomas ingls e espanhol. Considerando a abrangncia restrita deste artigo, que no permite aprofundar a questo de forma mais exaustiva, apenas refere-se que: segurana um constructo abrangente e relacionado com a percepo que indivduos, sociedades e/ou entes estatais tm acerca do seu prprio bem-estar e dos riscos que podem afetar o mesmo; enquanto defesa relaciona-se de forma mais objetiva e prtica com as medidas concretas no sentido de dissuadir, prevenir, mitigar e/ou reagir s ameaas, concretas ou potenciais, que venham a ofender a sensao anteriormente referida. O termo ao longo deste trabalho empregado majoritariamente associado Segurana & Defesa na medida em que so potencialmente complementares. 5 Da que, enquanto rtulo, deve ser construo entendida e empregada com cuidado e ressalvas. Convm relembrar, inclusive, que o termo originou-se na Frana, nos idos de 1860, quando Michel Chevalier, num esforo para justificar pretenses coloniais de Napoleo III, props uma poltica panlatina, buscando aproximar cultural e politicamente da Frana os espaos americanos de idioma latino e religio catlica, em oposio influncia inglesa, 2 potncia europeia poca, polarizadora da cultura anglo-saxnica e do protestantismo (COLBURN, 2002, p. 10).

1. Insero Geopoltica e Geoestratgia do Brasil O Brasil um pas sul-americano, sendo delimitado a leste pelo oceano Atlntico e a oeste por fronteiras territoriais com todos os pases do subcontinente, exceo do Chile e do Equador. No plano interno, adota o sistema federativo, contando com 26 estados e um distrito federal, os quais abrigam mais de 5500 municpios. Trata-se, em linhas gerais, do 5 maior pas do mundo em termos de extenso territorial e de dimenso populacional, o que significa dizer que tem cerca de 190 milhes de habitantes distribudos por espao equivalente a aproximadamente 50% da Amrica do Sul. Ao iniciar do sculo XXI posiciona-se como a 5 ou 6 economia mundial, tendendo a manter tal insero de relevncia ao longo dos prximos anos6. Se a dimenso dos nmeros acima coopera para a existncia de grandes contrastes internos, a evoluo histrica do Brasil levou o mesmo a significativa diferenciao em relao aos seus vizinhos, caracterizando alguns contrastes externos. J na origem da autonomia poltica, enquanto a tendncia latino americana levou ao ideal republicano, o modelo brasileiro adotou a monarquia, somente constituindo-se como repblica federativa em fase posterior. Trata-se do nico pas de lngua portuguesa na regio, o que vem a ser, inclusive, um dos fatores da identidade e unidade nacional, em especial quando contraposto ao processo de fragmentao ps colonial da Amrica hispnica. Da mesma forma, alargou a contribuio tpica do colonizador ibrico e do ndio nativo com significativos ingressos de contingentes africanos e de imigrantes dos mais diferenciados espaos geogrficos, o que levou construo de uma sociedade multicultural e multirracial, nitidamente diferenciada de seus vizinhos. A anlise geopoltica brasileira debruou-se a tal ponto sobre a temtica da construo de uma nao a partir do trinmio dimenso territorial, integrao nacional e diferenciao sulamericana que veio a conformar pensamento autctone e independente neste campo. As formulaes de Backheuser (1952), Silva (1955 e 1967), Mattos (1980 e 1990), Castro (1981) e Tosta (1984), dentre outros, modelaram o que posteriormente foi denominado Escola Geopoltica Brasileira (Freitas, 1999). Estes autores contemporaneamente vm sendo revisitados e/ou atualizados, a exemplo das abordagens de Guimares (1999), Vesentini (2000), Anselmo & Bray (2002), Mattos (2002), Olic & Canepa (2004) e Caroli (2010), o que evidencia a capacidade de regenerao, a atualidade e, mesmo, a continuidade do pensamento geopoltico brasileiro.

A posio relativa varia conforme adote-se o critrio de Paridade de Poder de Compra ou o Produto Interno Bruto nominal. As informaes mais usualmente aceitas, tanto pela credibilidade quanto pela frequncia de atualizao, podem ser visualizadas nas bases de dados do The World Bank (http://data.worldbank.org) e The Economist (http://countryanalysis.eiu.com/countrydata.html), que podem ser complementadas com as informaes do Cia World Factbook (https://www.cia.gov/library/publications/the-world-factbook/). Uma das abordagens preditivas mais usualmente citada com relao ao cenrio econmico e tendncias do espao brasileiro a produzida pelo Goldman Sachs (http://www2.goldmansachs.com/), no mbito da qual criou-se, inclusive, o acrnimo BRICs, constitudo pelo agrupamento das iniciais de Brasil, Rssia, ndia e China, grupo ao qual juntou-se, posteriormente, a frica do Sul.

Em linhas gerais, a viso da necessidade de integrao das regies nacionais e reduo de assimetrias de desenvolvimento entre os espaos geogrficos internos j est consolidada como prioridade da agenda poltica nacional, migrando de tpico de ateno da formulao estratgica em S&D para a rea da gesto e administrao pblica. As bases estruturantes dessa agenda podem ser atribudas, em boa parte, s administraes dos presidentes Fernando Henrique Cardoso, responsvel em especial pela conformao das condies de estabilidade econmica estruturantes do modelo brasileiro a partir dos anos 90, e Luis Incio Lula da Silva, cuja viso social acelerou a insero de importante segmento populacional da sociedade nacional. Como consequncia da evoluo acima descrita, a linha de fora do pensamento estratgico contemporneo aparentemente vem sendo deslocada para a agenda externa7. Aproveitando-se de seu status de potncia emergente e de estar fisicamente afastado dos grandes cenrios de conflitualidade e instabilidade atuais, como o Oriente Mdio e o Norte da frica, o Brasil vem dando especial ateno para as reas adjacentes da Amrica do Sul, Atlntico Sul e, mais alm, frica e Amrica Central. Superando os receios localizados quanto ao expansionismo brasileiro 8, em especial modificando o relacionamento com a Argentina de uma postura de competio pela hegemonia regional para uma tica de cooperao sob o mbito de uma nova agenda bilateral (BATISTA Jr, 2005), o Brasil vem tentando reforar seus vnculos sul-americanos. Trata-se de opo tanto no sentido de conformar um ambiente mais estvel e seguro em seu entorno imediato como, tambm, de obter maior convergncia com sua prpria viso em relao aos principais temas internacionais. Ainda que alguns possam associar a nova postura com os conceitos de softpower e/ou smartpower (NYE, 2008, 2007, 2006, 2004, 2002), possvel que a razo efetiva seja mais prxima das ideias de Arendt (2009 e 2007) ou, mesmo, de um modelo mais tipicamente brasileiro, em construo9. Como opo assimetria e competio decorrente do modelo realista, o Estado brasileiro vem procurando construir sua viso de poder como atributo coletivo (BOBBIO, 2009 e 2000), privilegiando a diplomacia e o multilateralismo como instrumentos prioritrios de ao estatal, quase em conformidade com o modelo de excelncia adotado por pequenos estados (ALMEIDA, 1990), o que chega a ser paradoxal em relao dimenso nacional10.

Exemplo pormenorizado da viso estatal, empresarial e acadmica de construo de tal agenda pode ser obtido em Centro Brasileiro de Relaes Internacionais (2007). 8 Uma consequncia lgica, a respeitar e buscar mitigar, na medida em que para os demais pases sul-americanos no apenas o Brasil dispe de elevado potencial de poder, luz das teorias mais tradicionais conforme melhor exposto em Cline (1977), Couto (1988), Hage (2004), Portugal (2007), Oliveira (2008) e Brasil (2009) , como ao longo do processo de formao e consolidao das fronteiras modificou bastante os limites originalmente concebidos em Tordesilhas. 9 Um entendimento de poder construdo, pela primeira vez, a partir da tica de uma nao do Sul. 10 Uma hiptese a investigar se tal postura decorre de condicionantes da dimenso da insero internacional do Brasil, como potncia regional, na linha terica sugerida por Pecequilo (2004, p. 63), de ausncia de sinergia entre a poltica

Em sntese, o pensamento estratgico brasileiro contemporneo vem alargando seus limites territoriais de observao e anlise. Do foco inicial relacionado com a integrao dos espaos nacionais, vem passando a estudar a insero brasileira em relao ao seu espao circunvizinho e, mesmo, como global player. Indo mais alm, de uma percepo inicial das Amricas como espao homogneo passou compreenso do distanciamento que separa a realidade sul-americana dos demais espaos continentais (MONTEIRO, R. G., 2001). Tal mudana de atitude trouxe ao debate a necessidade de tentar responder, luz de marcos tericos brasileiros e que espelhem as peculiaridades regionais, a questes relativas a: como aumentar a Segurana Nacional em face dos atores adjacentes? Ou, em outras palavras, qual o caminho a seguir: incrementar a Defesa ou incrementar a Integrao? A formulao de resposta a tais questes , obviamente, algo difcil, demandando no apenas estudos aprofundados, mas o delineamento de objetivos de longo prazo e elevada complexidade. Uma forma de tentar entender as opes adotadas pela liderana poltica, e consequentemente inseridas no mbito das polticas pblicas, analisando a Poltica Externa e a Poltica de Defesa brasileira, como aes estatais que, se no so as nicas que incidem no relacionamento com os atores externos, conceitualmente so as que transversal e primariamente se ocupam deste relacionamento, ocupando espao relevante para a Segurana Nacional.

2. Poltica Externa e Poltica de Defesa O Brasil sempre posicionou as Foras Armadas (Defesa) e o Itamaraty (Relaes Exteriores) como instituies relevantes do aparelho estatal. Tal se deu tanto pela longa tradio de contribuies que os rgos prestaram histria nacional quanto pela eficincia dos servios prestados, da delimitao de fronteiras, com o Baro do Rio Branco, pacificao e unidade nacional, com o Duque de Caxias, ambos inseridos no panteo dos heris nacionais. As origens e linha histrica de evoluo da diplomacia brasileira foram objeto de estudo, entre outros, de Cervo & Bueno (2002), Pinheiro (2004) e Lafer (2004), que expem de forma consistente a qualidade dos servios prestados por esta ao pas. Nos ltimos 10 anos, que coincidem preponderantemente com o governo Lula, a ao diplomtica teve significativo fortalecimento, incorporando novas teorias (SILVA, AMORIM et GUIMARES, 2003), ampliando seus recursos humanos e suas representaes internacionais, empregando mais recursos oramentrios e, mesmo, tendo sua ao institucional potencializada com o apoio da diplomacia presidencial.

externa e a poltica de defesa, conforme descrito por Alsina Jr (2009 e 2003), ou, mesmo, da conjugao de ambos os fatores. De qualquer modo, a soluo de equaes estratgicas como estas condio sine qua non para a superao dos dilemas apontados por Brands (2010).

Implementou-se o que vem sendo consolidada como estratgia da autonomia pela diversificao (NASCIMENTO, 2008). Sob os conceitos de relacionamento Sul-Sul e Insero Soberana o Brasil dedicou-se a profcua atividade multilateral, estruturada em reas temticas e/ou reas geogrficas, conforme mais adequado a cada caso (BRASIL, 2010a). Sob tal modelo o pas vem buscando influir no redesenho da arquitetura de governana global, debatendo temas multilaterais como o desarmamento e no proliferao, segurana alimentar, meio ambiente, entre outros. O relacionamento com a Amrica do Sul foi priorizado (BRASIL, 2008a), o com a frica foi retomado e, caso emblemtico, o Haiti mereceu ateno ampla, interministerial, tornando-se a operao de apoio paz de maior complexidade e dimenso que o pas j integrou (BRASIL, 2010b). Independente da controvrsia conceitual, a partir da criao do Ministrio da Defesa, em 1999, houve maior ateno do governo federal para o planejamento estratgico desta rea. Partindo de uma viso exclusivamente setorial (BRASIL, 2002), conseguiu-se promover amplo debate institucional (BRASIL, 2004a, b, c, d), permitindo formular uma poltica de ao mais abrangente (BRASIL, 2005). A sistematizao do planejamento militar de defesa (BRASIL, 2004f) da rotina institucional, estando sujeita a ciclos de atualizao tanto na esfera singular (BRASIL, 2003, 2006 e 2007) quanto no espao conjunto. Visando envolver os diferentes setores da macroestrutura federal, o presidente atribuiu Secretaria de Assuntos Estratgicos a responsabilidade de integrar as polticas de interesse da Segurana Nacional, estabelecendo uma estratgia integrada e multisetorial (BRASIL, 2008b), a qual encontra-se em fase de reviso junto ao Congresso Nacional11. A destacar, no interesse do presente artigo, a maior ateno quanto capacitao para a participao em operaes de apoio paz. Inicia-se o debate sobre a construo de mecanismos regionais de segurana coletiva (MIGON, 2011 e GUERREIRO, 2006) ainda que haja predomnio, em especial junto s Foras Armadas, de posicionamento contrrio integrao das estruturas militares. De qualquer forma, o entendimento da funo Defesa como restrita manuteno da integridade territorial comea a ser discutido, medida que crescem os resultados da integrao regional e avanam o desenho e implementao de estruturas coletivas de segurana12. Verifica-se, na prtica, que a agenda ministerial da rea de Defesa bastante prxima dos tpicos segurana, integrao, ao

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A presidente Dilma Rousseff encaminhou (BRASIL, 2012) ao Congresso Nacional, em 17 Jul 2012, a proposta do executivo quanto reviso quadrienal da Poltica Nacional de Defesa e da Estratgia Nacional de Defesa, bem como da edio da primeira verso do Livro Branco da Defesa Nacional. 12 No mbito deste trabalho, por simplificao, utiliza-se estruturas de segurana coletiva ou estruturas coletivas de segurana como sinnimos. Associam-se aos esforos multilaterais de aumentar a segurana, isto , a sensao subjetiva. Diferenciam-se partida das estruturas de defesa coletiva, a exemplo da Organizao do Tratado do Atlntico Norte, que tem por escopo a comunho de esforos na Defesa, isso , resposta concreta s ameaas.

diplomtica. Ao mesmo tempo, as Foras Armadas, de forma mais limitada no alcance ainda que bastante ativa na dinmica, mantm a cooperao segmentada em exerccios combinados, intercmbios doutrinrios e acadmicos e consultas bilaterais a nvel de Estados-Maiores. De forma geral, tem-se que a poltica externa adotada busca potencializar a integrao sulamericana, sob mltiplos aspectos, no que encontra certa coincidncia de propsitos com a agenda setorial de Defesa. Por outro lado, no que concerne s instituies militares de forma mais abrangente, tal caminho pode ser uma realidade, visualizada inclusive no planejamento estratgico (NASCIMENTO, 2008), ainda no sendo um desejo consensual do presente Isto , as Foras Armadas mantm intensa atividade bilateral com os vizinhos, sem contudo apoiar decisivamente qualquer iniciativa de integrao conjunta e/ou de meios militares. Em sntese, ainda h necessidade de estruturar melhor a parceria civil-militar, assim como incorporar estratgia militar brasileira a percepo de que a integrao com os parceiros regionais fator de incremento da segurana, superando as concepes mais clssicas da Defesa territorial13 (GUIMARES, 2004, p. 336).

3. Teorias da Paz A temtica da Paz algo que vem sendo perseguido, infelizmente sem sucesso concreto, desde muito tempo pela comunidade internacional. Mltiplas so as teorias de como estabelecer vnculos entre os Estados de forma a superar a ecloso de conflitos, como se ver a seguir.

a. Paz kantiana (ou pela federao) A paz kantiana14, ou paz pela federao de Estados livres, foi um dos primeiros modelos, tendo como defensor de peso Thomas Wilson, presidente estadunidense. Seu grande momento impulsionador foi o perodo ps I Guerra Mundial, que acresceu relevncia ao Direito Internacional15 e permitiu o desenho de um dos primeiros modelos de segurana coletiva de grande envergadura, a Sociedade das Naes. O objetivo era obter a paz atravs da associao de Estados, grandes e/ou pequenos, ao redor de um modelo comum de garantia independncia poltica e integridade territorial de cada um dos participantes. De certa forma, a mesma teoria inspiradora da Organizao das Naes Unidas, onde atravs do sistema um pas, um voto supe-se que todos os Estados tm a mesma

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Um espao de investigao emprica que se abre associado com a questo do Sistema Integrado de Monitoramento de Fronteiras (SISFRON), no mbito da qual surgem discusses e prticas que testam os conceitos, distintos, de cooperao e integrao, com reflexos em reas centrais do estado nacional, como inteligncia e S&D. A questo j comea a ser discutida academicamente, a exemplo do projeto Vigilncia nas fronteiras e muros virtuais: um estudo analtico, parceria onde pesquisadores da Universidade Federal de Pernambuco e da Escola de Comando e EstadoMaior do Exrcito investigam o tema, sob apoio da Secretaria de Assuntos Estratgicos (Edital Pr-estratgia). 14 Kant (1795) 15 Uma viso do Direito Internacional sob inspirao kantiana pode ser obtida em Fernandes (2004).

representatividade poltica. Todavia, a prpria inaugurao do modelo j trouxe arranjos que contrariam o ideal de associao igualitria, na medida em que o consenso possvel para o surgimento da organizao fez surgir o Conselho de Segurana, com membros permanentes e possuidores de direito de veto sobre as decises, em bvia assimetria de status entre as naes. Com a ressalva de que no apenas o tema bastante controverso em si prprio, o que agravado pelo prprio modelo em implementao, que sui generis na histria mundial, a conformao da Unio Europeia segue tendencialmente o mesmo princpio inspirador, conforme apontado, mesmo, por Rodrigues (2010). A partir de associaes dedicadas defesa coletiva, como a Aliana Atlntica, ou cooperao econmica, como o Mercado Comum Europeu, surge convergncia de propsitos que d origem a um novo ente poltico, delimitado por normas constitutivas prprias e tendo por objeto final o bem-estar, a segurana e, portanto, a paz de seus cidados. Em linhas gerais, afasta-se o recorrente estado de beligerncia que historicamente o continente sempre vivenciou atravs da construo de uma identidade supranacional. Considerada idealista, em oposio ao conceito de realismo16 que, na prtica, vigora no mbito das relaes internacionais dos Estados, as ideias da paz kantiana so o pice da ao diplomtica, na medida em que privilegiam uma viso de mundo onde a reduo das desigualdades e assimetrias tende a levar a maior equilbrio e, consequentemente, maior segurana. Todavia, uma crtica ideia, e por extenso prpria Organizao das Naes Unidas, a destacada por Bobbio (2009), que sem diminuir o esprito do discurso idealista, com o qual simpatiza, expe que de fato a eficincia no foi atingida. Tal se d na medida em que no se conseguiu criar uma autoridade exterior aos Estados e que por sobre estes pudesse solucionar as controvrsias.

b. Paz atravs das Medidas de Confiana Mtua e da Implementao de Organismos Coletivos de Segurana & Defesa O modelo de medidas de confiana mtua foi bastante importante poca da Guerra Fria, tendo sido, inclusive, adotado no relacionamento bilateral Brasil-Argentina, ao longo dos anos 80 e incios dos anos 90. A ideia-fora do modelo no sentido de que a transparncia no mbito dos assuntos de Defesa permite aos demais parceiros identificar claramente o cenrio e, pela compreenso deste, agirem de forma mais racional e equilibrada, evitando-se pressuposies. Que pese no ser considerado, na atualidade, como um modelo principal, razo pela qual a maior parte dos pases de referncia apenas o adota de forma residual, alguns traos do mesmo so percebidos quando se constata a existncia de Livros Brancos da Defesa17, publicao aberta dos gastos

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A dicotomia entre realismo e idealismo bem delimitada em Aguirre (2000, p. 93-114). Aqui outra possibilidade de investigaes futuras: qual a razo do Brasil adotar um Livro Branco da Defesa Nacional? A principal demanda por tal instrumento de ordem domstica, associada ao papel das Foras Armadas no

militares nacionais, disponibilizao de balancetes e/ou inventrios de material de emprego militar. Da mesma forma, num patamar mais estratgico, as inspees bilaterais em instalaes sensveis, a observao de manobras militares, a comunicao prvia de atividades militares em reas fronteirias, etc. Todavia, se no incio o modelo acima era a nica opo, e consequentemente implementado como alternativa a evitar-se a guerra, o mesmo evoluiu e/ou, simplesmente, foi substitudo pela frmula dos complexos regionais de segurana, conforme exposto preliminarmente por Hurrell (1998) e, estabelecendo entendimento predominante, por Buzan & Waever (2003). Mathias & Soares (2003) coordenaram conjunto de autores brasileiros e argentinos que, mesma poca, particularizaram a questo da segurana coletiva no contexto regional, propondo que tal modelo contribui para a melhor compreenso mtua e, logo, reduz o risco de atrio entre os envolvidos. Cabral (2010) apresenta importante sntese sobre a evoluo dos arranjos coletivos de segurana no espao americano e, mais especificamente, no entorno brasileiro. Verifica-se que a Amrica do Sul esteve condicionada a duas agendas com relao ao assunto: a estratgia dos Estados Unidos da Amrica (EUA) para a regio e a viso autctone dos atores regionais. A primeira foi mais expressiva durante a Guerra Fria, tendo perdido fora a partir da posio estadunidense18 poca da Guerra das Malvinas (1982) e mesmo, do relativo distanciamento que a diplomacia estadunidense adotou para a regio, consequncia do envolvimento crescente em assuntos crticos em outras reas do globo19. A outra, sob influncia brasileira, procura maximizar a distncia em relao aos focos de conflitualidade mundial e consolidar a regio como espao pacfico, optando pelo banimento das armas nucleares, qumicas e biolgicas, pela conformao de uma Zona de Paz e Cooperao do Atlntico Sul (1986), da Zona de Paz Sul-americana (2001). No contexto atual o assunto vem ganhando acelerado impulso poltico. O Conselho de Defesa20 Sul-americano, criado em 2008, o exemplo mais recente, se propondo a dinamizar a

territrio nacional, ao relacionamento civil-militar e satisfao da sociedade? Ou trata-se de demanda de ordem externa, associada insero do pas no espao sul-americano? 18 Os EUA decidiram apoiar a Inglaterra, enviando aeronaves para substituir a mesma em seus compromissos junto Aliana Atlntica. Tal deciso gerou profundo ressentimento junto Argentina, a qual tem o assunto como legtima pretenso de soberania e imaginava contar com a neutralidade estadunidense ou, mesmo, luz do Tratado Interamericano de Assistncia Recproca, com a solidariedade continental. A aproximao Brasil-Argentina ps conflito, resultado da percepo de que os atores regionais no devem contar com as potncias externas para a soluo de questes no entorno estratgico, apontada por alguns autores como o facilitador que modificou o relacionamento bilateral de concorrente para cooperativo, dando margem ao estabelecimento do Mercado Comum do Sul, logo a seguir (MONTEIRO, R. G., 2001) 19 Guerras do Golfo, Afeganisto, Ir, Coreia do Norte, etc. 20 Que pese Defesa, a esfera de abrangncia a Segurana, na medida em que , luz de seu tratado conformador, no h qualquer previso de foras coletivas, muito menos o compromisso de mtuo auxlio em caso de ao externa. A inteno criar mecanismo de interlocuo de alto nvel, a fim de tratar dos principais problemas de segurana na regio, coordenando aes e polticas e favorecendo o intercmbio de interesse dos pases sul-americanos.

agenda de S&D regionais e trazendo superfcie temas como a presena militar de atores estranhos ao subcontinente e os impactos das novas ameaas no relacionamento multilateral, dentre outros.

c. Paz pela integrao regional e pelo comrcio Outro modelo de incremento da paz o que sugere a crescente interdependncia econmica, e consequentemente de infraestruturas, como opo a seguir. Um de seus principais tericos foi Angell (1910) que, todavia, paradoxalmente, props a prevalncia do comrcio sobre as armas s portas da Grande Guerra. Em sntese, a proposta terica no sentido de que tal medida aumenta o custo de ir a guerra, e, portanto, uma opo que contribui para a estabilidade regional. Sem dvida que a conformao de um espao de prosperidade, circulao e equilbrio de riqueza , em tese, um fator positivo. Mas deve ser considerado em conjunto com o modus operandi que baliza as escolhas pblicas no mbito de democracias representativas (MONTEIRO, J. V. 2007). Mais, deve considerar-se que nem sempre as opes polticas predominantes em um pas so de cunho democrtico. Ou, ainda, nem sempre o conceito compreendido de forma equivalente, como se v no discurso democrtico boliviano e venezuelano recentes, por exemplo. A integrao regional assunto que se apresenta com intensidade na agenda sul-americana desde, pelo menos, o ltimo quartil do sculo XX. Todavia o debate esteve sempre muito condicionado pelos interesses estadunidenses para a regio e pela disputa entre Brasil e Argentina, que rivalizavam-se em busca do papel de potncia regional (CAUBET, 1989), abordagem que somente comeou a modificar-se a partir dos entendimentos que levaram construo da hidreltrica de Itaipu, em 1979. Vidigal (2008) traou consistente anlise sobre o assunto, onde pormenoriza a tica brasileira, com destaque para aspectos jurdicos e da integrao regional. Tem-se que um dos marcos mais expressivos, em termos de Amrica do Sul, foi alcanado a partir de 2000, com a Iniciativa para a Integrao da Infraestrutura Sul-americana21 e o conceito de interconexo na rea de energia, transportes e telecomunicaes. A proposta inicial ganhou consistncia e densidade poltica atravs uma srie de Cimeiras (Lima, Braslia, Cochabamba, Isla Margarita, Santiago, Bariloche), culminando com a insero do assunto na agenda de trabalho da recentemente criada Unio das Naes Sul-americanas (UNASUL). Visualiza-se, na prtica, um modelo tipicamente regional, intermedirio entre os modelos europeu e o asitico. Tal se d, em parte, pela disparidade e assimetria entre os atores regionais, as quais s podem ser superadas atravs slida vontade poltica22.

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Disponvel em http://www.iirsa.org Um exemplo de iniciativa de reduo de assimetrias so as polticas de fomento associadas ao Fundo de Convergncia Estrutural do Mercosul (FOCEM).

A integrao um aspecto com profundo interesse para a temtica da Defesa (COSTA, 2003). No mbito desta, a questo da cooperao quanto rea de inteligncia foi primariamente analisada por Herman (1996). Avanando dos conceitos tericos iniciais, e contextualizando agenda brasileira, alguns autores, a exemplo de Ribeiro (2004, p. 1-11) e Vizentini (2004), comeam a propor a integrao dos servios de inteligncia estratgica do Brasil e da Argentina. O ngulo, coerente, de que a consolidao da cooperao estratgica23 fortalece cada um dos Estados individualmente e, a mais, permite melhor insero e resposta em relao nova ordem mundial. Com isso tem-se melhor capacidade de posicionamento independente em relao aos centros de poder mundial. O destaque que aqui se d que, em sendo a rea de inteligncia uma das reas mais estruturantes do Estado, na medida em que se debrua sobre os temas de maior interesse do mesmo, tal tipo de proposta forosamente deve ser apreciada luz dos conceitos de interesse nacional, soberania e confiana no parceiro estratgico. Portanto, a prpria existncia de tais teses j evidencia certo grau de maturidade, estabilidade e sinergia quanto cooperao bilateral entre os envolvidos.

d. Paz pela democracia Esta teoria estrutura-se a partir da constatao prtica de que democracias usualmente no entram em conflito armado umas com as outras24, optando pela busca de solues em esferas anteriores, ao abrigo do direito e/ou diplomacia, por exemplo. A tese ganhou relevo a partir dos anos 90, abrigando, no entender de Owen (2000, p. 137-175) duas correntes predominantes: uma, no sentido de que os mecanismos institucionais da democracia pluralizam a esfera de deciso e, portanto, ir a guerra demanda um consenso mais alargado no seio da sociedade; outra, no sentido de que a opo democrtica opera uma mudana cultural de tal magnitude que a opo pela guerra deixa de ser considerada vlida. Whitehead (1993, p. 35-67), por sua vez, visualizou trs mecanismos bsicos para a eficincia da democracia enquanto instrumento para a paz: o mecanismo de contgio, atravs do qual pases democrticos fazem pender seus vizinhos para a mesma opo25; o mecanismo de controle, vinculado s intervenes estadunidenses com o

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O princpio aqui referenciado, em sntese, admite que dois ou mais agentes possam buscar de forma conjunta o atingimento de capacidades estratgicas de interesse comum, fortalecendo-se mutuamente e alcanando maior ou mais rapidamente o bem-estar e a segurana que alcanariam atravs de abordagens independentes. A ideia central de que num sistema realista de competio um Estado despende parte dos recursos que poderia investir em seu prprio desenvolvimento para proteger-se daquele com quem, tornando-se parceiro estratgico, poder dividir os custos na defesa contra terceiros (WALTZ, 2002). 24 Avanando, e em aspecto til em particular profisso militar, tem-se tambm que as democracias, quando atacadas e levadas guerra por opo de atores no democrticos, usualmente vencem tais conflitos. A perspectiva, todavia, no isenta de excees, a exemplo, na Amrica do Sul mesmo, de conflitos recentes envolvendo o Equador-Peru. 25 Princpio que pode ser observado de forma acentuada na atualidade do norte da frica, por exemplo.

objetivo de implementar regimes democrticos26; e o mecanismo de consenso, a partir do qual a agenda interna depende dos grupos de presso domsticos e, consequentemente, as lideranas precisam de maior sustentao poltica para tomar decises de conflito com seus vizinhos. Um ngulo interessante a considerar que, se a teoria realista aprecia os Estados luz de suas capacidades e de seu poder percebido ou potencial, a teoria da paz democrtica pode ser particularmente til para a dinmica relacional de um pas gigante, na medida em que permite oferecer melhores garantias a seus vizinhos. A questo no , no que concerne guerra e a Defesa, considerar o poder militar do pas, e sim a solidez de seu regime poltico. O conceito de ameaa pode ser mais associado ao fato do Estado ser no democrtico, e portanto potencialmente perigoso, ou democrtico, independente de sua dimenso e/ou grau de assimetria existente entre os atores regionais27. A questo da democracia particularmente cara aos pases da Amrica do Sul, os quais apresentam processo recente de consolidao desta opo poltica. Oliveira & Onuki (2000, p. 108129), estudando o impacto do Brasil no mbito do Mercado Comum do Sul, e o deste em termos da Amrica do Sul como um todo, particularizou a relevncia poltica da clusula democrtica que vem sendo includa nos tratados regionais28, tendo sido efetivamente utilizada, com xito, poca do presidente Wasmosy, no Paraguai29. Mathias, Buzzi et Giannini (2008, p. 70-96) estabeleceram relao positiva de mtua dependncia entre o fenmeno democrtico e a integrao dos pases sulamericanos, apontando o incremento do dilogo como fator benfico integrao e a integrao como dinamizador do dilogo.

4. A Agenda Brasileira para a Paz No que concerne governana global, os esforos principais esto direcionados para as questes da Organizao das Naes Unidas (ONU), da Organizao dos Estados Americanos (OEA), para a Unio das Naes Sul-americanas (UNASUL) e para o Mercado Comum do Sul (MERCOSUL). Quanto ONU, os tpicos mais relevantes so os associados s Metas do Milnio; Reforma do Conselho de Segurana, onde o pas defende o alargamento da representatividade; e

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O autor discorreu sobre as aes dos EUA na Amrica Central, mas o conceito pode ser extrapolado s intervenes no Afeganisto e Iraque, mais recentes. 27 Obviamente, o critrio de categorizao deve ser associado indicadores concretos, desprezando-se denominaes e/ou enquadramentos auto indicados. 28 Os autores, inclusive, propem a propagao do conceito para o relacionamento com os pases vizinhos do espao Andino e Amaznico, sujeitos maior instabilidade poltica: Bolvia, Peru, Equador, Colmbia e Venezuela. 29 Em 1996 houve significativa instabilidade poltica no Paraguai, com tentativa de golpe militar por parte do General Lino Oviedo, a qual foi contornada em parte pelo suporte dos pases vizinhos, ao abrigo da clusula democrtica do Mercosul. Cenrio completamente distinto do que se associa ao recente episdio envolvendo o Presidente Lugo, no mbito do qual a diplomacia brasileira talvez no tenha evidenciado seus melhores momentos.

Operaes de Apoio Paz30, no contexto das quais o Brasil um dos principais contribuintes, em especial liderando a Misso de Estabilizao junto ao Haiti31. No seio da OEA, a agenda brasileira potencialmente antagnica posio estadunidense, com divergncias em especial quanto responsabilidade pela segurana hemisfrica, onde entende ser uma responsabilidade de um rol maior de naes e no prerrogativa de um pas apenas. O papel junto UNASUL ainda adstrito aos dilogos iniciais, na medida em que um frum regional de elevado potencial sem, contudo, estar ainda plenamente implantado. Permitindo a interlocuo com todos os vizinhos sul-americanos tm especial importncia o MERCOSUL e o Tratado de Cooperao Amaznico. O primeiro uma das mais tradicionais iniciativas da diplomacia brasileira, reunindo os dois maiores pases sul-americanos e sendo um marco no relacionamento multilateral continental. O segundo tem a mais-valia de congregar parceiros tanto do arco amaznico quanto dos pases andinos que possuem projees na Amaznia e, em consequncia, associao que chega at s margens do Pacfico. A ltima fronteira brasileira, muitas vezes considerada em segundo plano, o Atlntico Sul. Integrando o Brasil a este espao h o dilogo do Tratado da Zona de Paz e Cooperao do Atlntico Sul, bem como, na medida em que debatem assuntos associados ao tema, as cooperaes com a Comunidade dos Pases de Lngua Portuguesa (CPLP) e as conduzidas no mbito de iniciativas entre o Mercosul e a Unio Africana. As parcerias estratgicas mais significativas, favorecendo a insero nacional e, consequentemente, permitindo melhor contribuio para os grandes temas internacionais, so as estabelecidas atravs da Iniciativa ndia Brasil frica do Sul (IBAS), Brasil Rssia ndia China frica do Sul32 (BRICS) e com a Unio Europeia33. Essas iniciativas so conduzidas sem prejuzo do dilogo bilateral com todos os pases sul-americanos, com os quais o Brasil vem exercitando mecanismo de consultas prvias em relao aos principais temas internacionais. Quanto a estes, em sntese, e independente de prioridade, destacam-se os seguintes tpicos de interesse da S&D: uso do mar, uso do espao, Antrtica, mudanas climticas, energia nuclear, desarmamento e no proliferao, bem como misses humanitrias.

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Esta , inclusive, a temtica usualmente apontada como de maior convergncia entre as polticas de Defesa e Relaes Exteriores. O Itamaraty entende o assunto importante, na medida em que, em tese, refora o pleito pela presena brasileira como Membro Permanente do Conselho de Segurana. A Defesa entende a utilidade das mesmas como forma de acrescer relevante experincia profissional s lideranas militares e, alm, projetar a eficincia nacional em atividades operacionais. 31 Uma extensa e benfeita reviso da participao brasileira em operaes de paz foi recentemente disponibilizada por Souza (2012). Uma anlise dos efeitos da participao brasileira em misses de paz e seus reflexos no entorno regional, mais especificamente em relao Argentina, Uruguai e Paraguai, pode ser obtida preliminarmente em Pacheco & Migon (2012) e de forma mais detalhada em Pacheco (2012). 32 A frica do Sul passou a integrar o grupo em 2010. 33 Que incorporou o Brasil ao rol de parceiros estratgicos da mesma.

Concluses Como acima se viu, o Brasil, no incio do sculo XXI, j equacionou a questo estratgica da integrao territorial (anos 70), consolidou a estabilidade poltica (anos 80), alcanou a estabilidade econmica que o inclui entre as maiores economias mundiais (anos 90) e vem obtendo xito na soluo dos aspectos sociais (2000-2010) que sinalizam etapa mais final da transformao interna do Pas. No plano regional, progressivamente, e com maior liberdade e ateno medida que as questes internas foram sendo atendidas, o pas conseguiu estabelecer parceria mais positiva com a Argentina (anos 80), equacionar o espao estratgico Platino (MERCOSUL - anos 90), iniciar e fomentar o amadurecimento das necessidades dos espaos estratgicos Andino e Amaznico (anos 90) e, mesmo, inaugurar a possibilidade de conformar uma unidade sul-americana (UNASUL a partir de 2008). Nessa caminhada, a insero brasileira avanou de uma preocupao com a liderana regional e/ou em ser uma voz do terceiro mundo para um posicionamento internacional de maior envergadura, dinamizando a participao em todos os fruns internacionais relevantes e assumindo crescente responsabilidade no plano internacional. Com relao estabilidade regional, vem evoluindo de uma postura clssica, que associa Defesa Instrumento Militar, para uma abordagem mais completa, sob a tica Segurana Integrao Regional. Como consequncia, se os processos iniciais dependiam de convergncia poltica e/ou econmica para serem viabilizados, a exemplo do MERCOSUL, os projetos atuais j encontram no prprio vetor Segurana & Defesa um dos eixos estruturantes, como no caso da UNASUL. A integrao vem avanando da esfera das infraestruturas e do comrcio, mais unidimensionais, para o espao da segurana em sentido mais amplo, isto , incorporando conceitos como segurana ambiental, segurana humana, segurana sanitria, etc. O momento e a tendncia so muito mais prximos de um projeto de paz positiva, atravs reduo de assimetrias e convergncia de propsitos, evoluindo dos conceitos iniciais, ainda que importantes, de entender a paz, restritivamente, como estado to somente associado ausncia de conflitos. Verifica-se que, terica ou empiricamente, a caminhada brasileira em busca de uma Amrica do Sul mais pacfica e estvel associou-se a todos os modelos disponibilizados pelas teorias da paz. Da viso idealista ao comrcio e integrao, da confiana mtua s estruturas coletivas de Segurana e reforo das instituies democrticas. Assim a regio vem construindo, com a participao e induo do Brasil, uma rea independente, autnoma, capaz de gerir suas prprias demandas quanto conflitualidade e, mesmo, contribuir com outros parceiros extra regionais, oferecendo uma viso mais equilibrada de relacionamento internacional.

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