02 - Jurídico

Jurdico
Noes fundamentais para a gesto local
Volume 2
Coletnea Gesto Pblica Municipal Confederao Nacional de Municpios CNM
Jurdico
Volume 2
Qualquer parte desta publicao poder ser reproduzida, desde que citada a fonte.
Copyright 2012. Confederao Nacional de Municpios.
Impresso no Brasil.
Autoria: Cristina Aguiar Ferreira da Silva Jamille Lavale de Carvalho Henriques de Moura Janara Lopes Feitosa Curvina Juliana dos Santos Loiola Lillian Callafange dos Reis Maria Aparecida Cardoso da Silveira Priscilla Mascarenhas da Silva Rodrigo Garrido Dias Vanessa Alexandra Santos Rezende Wesley Rocha Editoria Tcnica: Elena Pacita Lois Garrido Superviso Editorial: Jamille Lavale de Carvalho Henriques de Moura Luciane Guimares Pacheco
Diretoria Executiva: Elena Pacita Lois Garrido Gustavo de Lima Cezrio Jeconias Rosendo da Silva Jnior Moacir Luiz Rangel Reviso: Keila Mariana de A. Oliveira Ilustraes: Lincoln Moreira de Castilho Pires Diagramao: Themaz Comunicao Ltda.
Ficha Catalogrfica Confederao Nacional de Municpios CNM Jurdico: noes fundamentais para a gesto local. Braslia: CNM, 2012. 88 pginas. ISBN 978-85-99129-55-5
1. Gesto Municipal. 2. Fiscalizao do Municpio. 3. Direito Municipal. I. Ttulo: Jurdico: noes fundamentais para a gesto local.
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COLETNEA GESTO PBLICA MUNICIPAL
GESTO 2013-2016
Jurdico
Volume 2
Braslia/DF, 2012.
Conselho Diretor CNM Gesto 2012-2015 Presidente Paulo Roberto Ziulkoski 1o Vice-Presidente Humberto Rezende Pereira 2o Vice-Presidente Douglas Gleen Warmling 3o Vice-Presidente Laerte Gomes 4o Vice-Presidente ngelo Jos Roncalli de Freitas 1o Secretrio Jair Aguiar Souto 2o Secretrio Rubens Germano Costa 1o Tesoureiro Joarez Lima Henrichs 2o Tesoureiro Glademir Aroldi
Palavra do Presidente
Prezado(a) Gestor(a), A Confederao Nacional de Municpios (CNM) apresenta a presente obra aos novos gestores com a expectativa de que ela possa auxili-los no desempenho da funo administrativa que deve estar voltada concretizao dos princpios da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da publicidade e da eficincia. A obra inicia com noes fundamentais tratando de conceitos basilares que fazem parte do dia a dia da gesto, avanando depois para os erros mais comuns cometidos pelas administraes municipais. Ao final, aborda alguns temas especficos do universo jurdico que so de interesse direto dos Municpios. A tnica da publicao transmitir um pouco da experincia adquirida pela rea jurdica da CNM no atendimento aos entes locais, de forma a minimizar a ocorrncia de condutas administrativas que possam contrariar o interesse pblico. Temos certeza de que o presente trabalho ser muito til para o gestor que quer fazer as melhores escolhas em prol do desenvolvimento da sua comunidade. Paulo Ziulkoski Presidente da CNM
SUMRIO
1..NOES FUNDAMENTAIS13 1.1.Competncia do Municpio 13 1.2.Atribuies do Poder Executivo (Prefeitura Municipal) 16 1.3.Atribuies do Poder Legislativo (Cmara Municipal de Vereadores) 17 1.4.Participao do Poder Executivo no Processo Legislativo 17 1.4.1 Iniciativa Privativa do Prefeito 18 1.4.2 Urgncia para Votao de Projeto de Lei Apresentado pelo Prefeito 18 1.4.3 Sano20 1.4.4 Promulgao20 1.4.5 Publicao 21 1.4.6 Veto 21 1.5.Leis Fundamentais para a Gesto 22 1.5.1 Constituio Federal 22 1.5.2 Lei de Responsabilidade Fiscal23 1.5.3 Lei no 4.320/196423 1.5.4 Lei Orgnica 24 1.5.5 Estatuto dos Servidores Pblicos Municipais 24 1.5.6 Lei de Estrutura Administrativa Municipal 24 1.6.Controle Interno25 1.7.rgos de Fiscalizao25 1.7.1 Cmara de Vereadores 25 1.7.2 Tribunal de Contas do Estado ou do(s) Municpio(s) 26 1.7.3 Ministrio Pblico 27
1.8 Tributos Municipais29 1.8.1 IPTU30 1.8.2 ITBI 31 1.8.3 ISS 33 1.8.4 Taxas 35 1.8.5 Da Contribuio de Melhoria 37 1.9 Instrumentos de Planejamento38 1.9.1 Plano Plurianual39 1.9.2 Lei de Diretrizes Oramentrias40 1.9.2.1 Anexo de Metas Fiscais 41 1.9.2.2 Anexo de Riscos Fiscais: 42 1.9.2.3 LOA 42 2. Falhas Mais Comuns Cometidas pelas Administraes Municipais43 2.1 Pagamento de Dirias43 2.2 Cargos em Comisso44 2.3 Servios Extraordinrios (Horas Extras) 47 2.4 Terceirizaes 47 2.5 Contratao por Tempo Determinado48 2.6 Publicao dos Atos da Administrao Pblica49 2.7 Realizao de Concursos Pblicos50 2.8 Suspeita de Fraude durante a Realizao do Concurso 52 2.9 Licitaes 53 2.10 Obras 55 2.11 Receitas 55 2.12 Aes Judiciais56
3..Outros Temas Fundamentais de Interesse da Administrao 57 3.1 Fazenda Pblica em Juzo 57 3.1.1 Da Representao 57 3.1.2 Dos prazos processuais58 3.1.3 Da execuo fiscal 59 3.2 Ao Direta de Inconstitucionalidade de Lei Municipal 63 3.3 Transferncia dos Ativos de Iluminao Pblica 66 3.4 A EC 62/2009 e Sua Aplicabilidade 68 3.4.1 Introduo68 3.4.2 A Emenda Constitucional no 62/ 2009.69 3.4.2.1 Regime especial 70 3.4.2.2 Regras do art. 100 CF que vigoram durante o regime especial73 3.4.3 A Emenda Constitucional no 62/2009 e o Conselho Nacional de Justia 74 3.4.4 Concluso78 3.5 Noes Gerais sobre o Endividamento Previdencirio: Perspectivas e Solues78 4. REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS85
Todo gestor pblico exerce funo, ou seja, atua na defesa do interesse alheio, no caso, o interesse pblico. Nas linhas a seguir, a rea Jurdica da CNM destaca algumas informaes bsicas para o desempenho desse difcil mister de governar em nome de todos e para todos.
1. NOES FUNDAMENTAIS
1.1 Competncia do Municpio Vivemos numa Federao, ou seja, o poder poltico est distribudo ao longo do territrio brasileiro por meio de seus Entes Federados (Unio, Distrito Federal, Estados-membro e Municpios). No existe hierarquia entre eles. Todos atuam com base em competncias estabelecidas pela Constituio Federal. NO ESQUEA! No existe hierarquia entre Unio, Estados-membro, Distrito Federal e Municpios. O critrio para a distribuio da competncia o da prevalncia do interesse. Unio, compete o interesse nacional, aos Estadosmembro, o interesse regional, e aos Municpios, o interesse local. LEMBRE-SE: compete ao Municpio os assuntos em que predomina o interesse local. A Constituio reservou no artigo 23 competncias administrativas comuns entre Unio, Estados-membro, Distrito Federal e Municpios. Neste elenco de matrias, as quatro entidades federativas devem atuar. Vamos a elas:
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Zelar pela guarda da Constituio, das leis e das instituies democrticas e conservar o patrimnio pblico; Cuidar da sade e assistncia pblica, da proteo e garantia das pessoas portadoras de deficincia; Proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histrico, artstico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notveis e os stios arqueolgicos; Impedir a evaso, a destruio e a descaracterizao de obras de arte e de outros bens de valor histrico, artstico ou cultural; Proporcionar os meios de acesso Cultura, Educao e Cincia; Proteger o meio ambiente e combater a poluio em qualquer de suas formas; Preservar as florestas, a fauna e a flora; Fomentar a produo agropecuria e organizar o abastecimento alimentar; Promover programas de construo de moradias e a melhoria das condies habitacionais e de saneamento bsico; Combater as causas da pobreza e os fatores de marginalizao, promovendo a integrao social dos setores desfavorecidos; Registrar, acompanhar e fiscalizar as concesses de direitos de pesquisa e explorao de recursos hdricos e minerais em seus territrios; Estabelecer e implantar poltica de educao para a segurana do trnsito. Alm das competncias comuns acima referidas, reservou a Constituio competncias administrativas privativas dos Municpios no art. 30, III a IX, a saber:
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Instituir e arrecadar os tributos de sua competncia, bem como aplicar suas rendas, sem prejuzo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei; Criar, organizar e suprimir distritos, observada a legislao estadual; Organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concesso ou permisso, os servios pblicos de interesse local, includo o de transporte coletivo, que tem carter essencial; Manter, com a cooperao tcnica e financeira da Unio e do Estado, programas de educao infantil e de ensino fundamental; prestar, com a cooperao tcnica e financeira da Unio e do Estado, servios de atendimento sade da populao; Promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupao do solo urbano; Promover a proteo do patrimnio histrico-cultural local, observadas a legislao e a ao fiscalizadora federal e estadual. J no que diz respeito s competncias legislativas, compete ao Municpio o seguinte: Editar a sua lei orgnica (art. 29, caput, CF); Legislar sobre assuntos de interesse local (art. 30, I, CF); Suplementar a legislao federal e a estadual no que couber, tendo como parmetro o interesse local (art. 30, II, CF); Editar o seu plano diretor (art. 182, 1, CF); Competncia tributria (art. 156, CF).
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1.2 Atribuies do Poder Executivo (Prefeitura Municipal) A prefeitura municipal o rgo pelo qual se manifesta o Poder Executivo. No nosso sistema de separao das funes estatais (art. 2, CF) legislar no funo tpica deste poder, bem como no atribuio tpica do Poder Legislativo administrar. Em apertada sntese, incumbe ao Poder Executivo converter os mandamentos abstratos (regras estabelecidas pela Cmara) em atos administrativos concretos que viabilizem o exerccio da atividade administrativa. A atividade administrativa pode ser dividida da seguinte maneira: Atividade de fomento: incentivo iniciativa privada para a realizao do interesse pblico. Ex. incentivos fiscais para a instalao de indstria. Polcia administrativa: consiste nas restries ao exerccio de direitos individuais em prol do coletivo. Ex. vigilncia sanitria e concesses de alvars. Servio pblico: toda atividade que objetiva satisfazer necessidades coletivas. Pode ser realizado direta ou indiretamente. Ex.: servios de Educao e Sade de forma direta e transporte coletivo, em regra, de forma indireta, por meio de concesso para empresa privada de nibus. Interveno administrativa: compreende a regulamentao e fiscalizao da atividade econmica de natureza privada, bem como a prpria atuao direta do Estado na atividade Econmica, normalmente por meio de empresas pblicas e sociedades de economia mista.
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1.3 Atribuies do Poder Legislativo (Cmara Municipal de Vereadores) A funo principal da Cmara fazer leis (funo legislativa). Esta funo revela a soberania popular no seu sentido mais latente, qual seja, o povo decidindo por meio de seus representantes eleitos (vereadores) a respeito dos parmetros normativos (limites legais) a serem respeitados pelo Poder Executivo, ao desempenhar a sua misso. Em sntese, aparece aqui o princpio da legalidade a revelar que ao agente pblico s permitido fazer o que est expressamente definido em lei. Outra importante funo do Legislativo a fiscalizadora, que pode ser exercida individualmente por seus membros ou por comisso designada para esse fim. Esse controle poltico um dos pilares da separao dos poderes e do prprio regime democrtico. 1.4 Participao do Poder Executivo no Processo Legislativo De acordo com o art. 30 da Constituio Federal, entre as competncias do Municpio esto legislar sobre assuntos de interesse local, suplementar legislao federal e estadual no que couber e instituir tributos (impostos, taxas e contribuies de melhoria), de sua competncia. A competncia exercida pelo prefeito e vereadores, conjuntamente, que so as autoridades representativas do Municpio. Algumas leis so de iniciativa do chefe do Poder Executivo e devem seguir o rito estabelecido pelo processo legislativo.
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1.4.1 Iniciativa Privativa do Prefeito So de iniciativa do prefeito as leis sobre: Criao, extino e transformao de cargos, funes e empregos pblicos na Administrao ou aumento de sua remunerao; Organizao administrativa; Regime jurdico, provimento de cargos e estabilidade de servidores pblicos; Lei que institui o Plano Plurianual (PPA); Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO); e Lei Oramentria Anual (LOA). 1.4.2 Urgncia para Votao de Projeto de Lei Apresentado pelo Prefeito A Constituio Federal, no art. 64, 1, dispe que ao Presidente da Repblica autorizado solicitar urgncia para projetos de sua iniciativa. Algumas constituies estaduais tambm autorizam o Governador a solicitar urgncia em projetos. Diante disso, por analogia, entende-se que o prefeito pode solicitar urgncia para os projetos de sua iniciativa. De acordo com o 2 do art. 64, o prazo para apreciao do projeto, com urgncia, na rea federal, de at quarenta e cinco dias, contatos do pedido de urgncia, prazo este que seguido pelos Municpios, sendo que ficar suspenso durante o perodo de recesso da Cmara de Vereadores. Se, ao trmino do prazo, no for votado, o projeto entrar na ordem do dia, em primeiro lugar, at que seja votado.
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imprescindvel a manifestao da Cmara. Sem a votao, embora vencido o prazo, o projeto no ser considerado aprovado. A Cmara tem que votar, rejeitando ou aprovando, total ou parcialmente, o projeto. Geralmente a solicitao de urgncia no pode ocorrer quando se tratar de proposta de emenda lei orgnica do Municpio, projeto de lei estatutrio ou equivalente a cdigo, ou que dependa de quorum especial para aprovao. Em tese, os casos em que no se admite a solicitao de urgncia esto descritos na lei orgnica dos Municpios.
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A solicitao de urgncia pode ser feita no momento da apresentao do projeto ou durante sua tramitao. Alm da iniciativa para propor leis, o prefeito participa do processo legislativo pela sano, promulgao, publicao ou veto da proposio que lhe enviada, aps tramitao regimental pelo plenrio da Cmara de Vereadores. 1.4.3 Sano O prefeito tem prazo para se manifestar sobre o projeto, podendo aprovar, sancionar, rejeitar ou vetar. A sano, que a aprovao do projeto de lei pelo Executivo, pode ser expressa ou tcita. Ser expressa, quando o prefeito se manifestar e tcita, quando silenciar, no prazo fixado pelo regimento interno da Cmara de Vereadores. importante destacar que as propostas de emendas Lei Orgnica do Municpio, os decretos legislativos e as resolues no esto sujeitos sano. Diante disso, no so encaminhados ao prefeito, sendo promulgados pelo Presidente da Cmara de Vereadores. Aps a sano, segue-se para a promulgao. 1.4.4 Promulgao A promulgao o ato solene que atesta a existncia da lei e pode ser realizada pelo chefe do poder executivo ou presidente da Cmara de Vereadores (caso de sano tcita ou rejeio de veto). Assim, silenciando sobre o projeto, cumpre ao prefeito promulg-lo e, se no o fizer, cabe ao presidente da cmara faz-lo, seguindo os prazos estabelecidos no regimento interno.
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1.4.5 Publicao Aps aprovada, a lei precisa ser publicada para se tornar conhecida e ter vigncia. A publicao da lei poder ser feita no jornal local, se houver, ou afixando-se no quadro de avisos da prefeitura, independente da divulgao por outros meios. A publicao deve ser providenciada por quem promulga a lei. 1.4.6 Veto a oposio formal do prefeito ao projeto de lei aprovado pelo legislativo remetido para sano ou promulgao. Ao prefeito, permitido vetar o projeto: - totalmente, portanto contra o projeto todo; ou - parcialmente, abrangendo texto integral de artigo, pargrafo, inciso ou alnea. Prazo O prefeito tem prazo, estipulado na legislao local, para vetar o projeto. Razes O veto deve ser justificado. O prefeito justifica o veto, considerando o projeto inconstitucional, ilegal ou contrrio ao interesse pblico. Comunicao dever do prefeito comunicar de forma breve Cmara de Vereadores o veto ao projeto, bem como os motivos.
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Votao A Cmara de Vereadores tem a obrigao de submeter o veto a processo de votao, no podendo modific-lo. O veto apreciado em prazo legal, somente podendo ser rejeitado por maioria qualificada. Esgotado sem deliberao, a contar do seu recebimento, o veto ser colocado na ordem do dia da sesso imediata, em primeiro lugar, sobrestadas as demais proposies, at sua votao final. dessa forma que ocorre no Congresso Nacional: vota-se a matria vetada. Vota-se sim ou no. O voto sim aprova o projeto ou dispositivo vetado. O voto no rejeita o projeto ou dispositivo. 1.5 Leis Fundamentais para a Gesto 1.5.1 Constituio Federal A Constituio a Lei das Leis dentro do sistema jurdico do Pas. O Estado brasileiro (Repblica Federativa do Brasil) se expressa para concretizar os mandamentos contidos na Lei Fundamental. No h vontade acima da Constituio. Segundo Konrad Hesse, a Constituio deve ser entendida como a ordem jurdica fundamental de uma comunidade, estabelecendo o seguinte: fixa os princpios diretores segundo os quais se deve formar a unidade poltica e desenvolver as tarefas estatais; define procedimentos para a soluo dos conflitos no interior da comunidade; disciplina a organizao e o processo de formao da unidade poltica e da atuao estatal; e
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cria as bases e determina os princpios da ordem jurdica global.1 1.5.2 Lei de Responsabilidade Fiscal A Lei no 101, de 04.05.2000, mais conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal, tem como principais objetivos o Planejamento, a Transparncia, o Controle e a Responsabilizao, objetivando o equilbrio financeiro das contas pblicas. O Planejamento ser norteado pelo PPA, pela LDO e pela LOA. A Transparncia se dar por meio dos Relatrios Resumidos da Execuo Oramentria (RREO) e Relatrios de Gesto Fiscal (RGF), suas respectivas publicaes, acompanhados por audincias pblicas. O Controle ser exercido pelos Tribunais de Contas, pelos rgos de controle interno e pela sociedade. Por fim, a Responsabilizao do agente ter como base a Lei 10.028/2000 (Lei de Crimes Fiscais) que imputa punies aos gestores que desrespeitarem a legislao. 1.5.3 Lei no 4.320/1964 A Lei no 4.320, de 17 de maro de 1964, a legislao em vigor de maior importncia para a contabilidade das entidades do setor pblico, pois define procedimentos especficos para sua realizao. Ela dispe sobre normas gerais de Direito Financeiro para elaborao e controle dos oramentos e balanos da Unio, dos Estados, dos Municpios e do Distrito Federal, e deve ser trabalhada conjuntamente com a Lei de Responsabilidade Fiscal.
1 HESSE, Konrad. Elementos de Direito Constitucional da Repblica Federal da Alemanha, 1998. In: MENDES, Gilmar Ferreira. Curso de Direito Constitucional. 2. ed. rev. e atual. So Paulo: Saraiva, 2008, pg. 10.
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1.5.4 Lei Orgnica a lei bsica de organizao do Municpio. Ela deve atender aos preceitos e princpios da Constituio da Repblica, bem como, da Carta Estadual. No pode dispor sobre matrias de competncia do Executivo, visto que o prefeito sequer tem o direito de vetar, sancionar e promulgar atos normativos dessa natureza. 1.5.5 Estatuto dos Servidores Pblicos Municipais Com a deciso do Supremo Tribunal Federal (STF), exarada em agosto de 2007, nos autos da ADI 2135/DF, retornou o mandamento original da Constituio relativo necessidade de estabelecimento de um regime jurdico nico (estatutrio ou celetista) para os servidores pblicos. Escolhido o regime Estatutrio, este deve ser estabelecido por uma lei especfica (Estatuto) em que estar regrada a relao entre os servidores e a administrao. Nela encontraremos os direitos e deveres dos agentes pblicos, assim como, dispositivos a respeito do processo administrativo, dentre outras normas de organizao. 1.5.6 Lei de Estrutura Administrativa Municipal Os rgos integrantes do Poder Executivo (secretarias, diretorias, setores, sees etc.) so criados na Lei de Estrutura. Nela est a organizao da chamada mquina administrativa com definio clara de atribuies. Em regra, a Lei de Estrutura deve dispor tambm sobre os Quadros de Cargos e respectivas funes.
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1.6 Controle Interno O Controle Interno dos Municpios tem previso expressa na Constituio Federal (art. 31) e sua finalidade a verificao do cumprimento dos princpios constitucionais da administrao, bem como, avaliar a execuo das metas previstas no Plano Plurianual (PPA) e dos programas constantes da Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e Lei Oramentria Anual (LOA). A recomendao da CNM no sentido de que ele seja integrado por servidores estveis do Municpio, os quais podero, com segurana, auxiliar na preveno de equvocos ocorridos no dia a dia da administrao. 1.7 rgos de Fiscalizao 1.7.1 Cmara de Vereadores Como ressaltado, uma das funes do Poder Legislativo fiscalizar os atos do Poder Executivo, verificando o cumprimento dos princpios constitucionais da administrao, bem como, o atendimento ao interesse pblico. Esse controle faz parte do sistema de separao dos poderes (checks and balances) e est expresso no art. 31 da Constituio Federal:
Art. 31. A fiscalizao do Municpio ser exercida pelo Poder Legislativo municipal, mediante controle externo (...)
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1.7.2 Tribunal de Contas do Estado ou do(s) Municpio(s) O principal auxiliar do Poder Legislativo (Cmara de Vereadores) na tarefa do controle externo so os Tribunais de Contas dos Estados e, onde houver, os Tribunais de Contas dos Municpios. Dentre outras atribuies incumbe aos Tribunais de Contas o seguinte: Apreciar as contas anuais dos gestores municipais, emitindo parecer prvio; Julgar as contas dos administradores e responsveis por bens e dinheiros pblicos; Apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admisso de pessoal, bem como, as concesses de aposentadoria e penses; Realizar inspees e auditorias de natureza contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial nos poderes municipais; Fiscalizar a aplicao de quaisquer recursos repassados por outro ente mediante convnio, acordo, ajuste ou outro instrumento congnere; Aplicar aos responsveis, em caso de ilegalidade das despesas ou irregularidade das contas, as sanes previstas na legislao; Estabelecer prazo para que sejam tomadas as providncias necessrias ao exato cumprimento da lei; Sustar atos administrativos declarados irregulares; Representar, junto ao Ministrio Pblico e Cmara de Vereadores, sobre irregularidades ou abusos apurados nas inspees ou auditorias.
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Incumbe ressaltar que as decises dos Tribunais de Contas das quais resultem imputao de dbito ou multa tm eficcia equivalente a ttulo executivo extrajudicial. O parecer emitido sobre as contas do titular do Poder Executivo encaminhado ao Legislativo, com recomendao pela aprovao ou no, e normalmente orienta a deciso do Poder. Independentemente da deciso do Poder Legislativo, todas as contas so encaminhadas ao Ministrio Pblico Especial para que opine sobre elas. No caso de serem julgadas irregulares, o rgo encaminhar cpia dos autos ao Ministrio Pblico Estadual, que promover a ao competente para responsabilizao do gestor. O Ministrio Pblico Especial, com atuao no Tribunal de Contas, foi criado pelo art. 130 da Constituio Federal, e sua funo primordial a defesa da ordem jurdica. Alm disso, incumbe ao Ministrio Pblico Especial o que segue: Comparecer a todas as sesses do Tribunal de Contas, sob pena de nulidade das deliberaes adotadas; Opinar em todos os processos relativos funo fiscalizadora do TCE; Propor a instaurao de tomadas de contas especiais e extraordinrias e ainda representar a outros rgos o conhecimento de atos de irregularidade apurados; Pode ainda interpor recursos, apresentar pedidos de reviso de decises e, principalmente, fazer cumprir as decises do Tribunal de Contas do Estado. 1.7.3 Ministrio Pblico O Ministrio Pblico instituio permanente, essencial ao exerccio da funo jurisdicional do Estado, devendo ele zelar pela
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defesa da ordem jurdica, do regime democrtico e dos interesses sociais e individuais indisponveis. Os rgos do Ministrio Pblico (Promotor de Justia, Procurador da Repblica ou Promotor do Trabalho) so, na verdade, advogados da sociedade. Sua atuao deve resguardar o interesse pblico, exigindo que as autoridades caminhem sempre para a concretizao do bem comum. A CNM adverte para os cuidados que os prefeitos devem ter ao assinarem os Termos de Ajustamento de Conduta (TACs). usual prefeitos assumirem responsabilidades que sequer so da competncia do Ente Pblico Local e/ou carecem de autorizao prevista nos instrumentos de planejamento (PPA, LDO e LOA) para tanto. Ilustramos isso com uma deciso do Tribunal de Justia de Minas Gerais (TJMG) a respeito da impossibilidade de cumprimento de um Termo de Ajuste de Conduta:
2 Cmara Cvel Apelao n 000.254.782-6/00 Julgado em 25/02/2003 EMENTA EXECUO MINISTRIO PBLICO TERMOS DE AJUSTES DE CONDUTAS DESCUMPRIMENTO PELOS MUNICPIOS IMPOSSIBILIDADE DE CUMPRIMENTO UMA VEZ QUE O TERMO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTAS EXECUTADO CONSISTE EM COMPROMETIMENTO DO ERRIO COM A ORDENAO DE DESPESAS PARA AS QUAIS INEXISTIA PRVIA DOTAO ORAMENTRIA, O QUE EST EM DESACORDO COM A LEI 4320/64. CONCLUI-SE QUE A OBRIGAO FOI ASSUMIDA DE FORMA ILEGAL, NO PODENDO O SEU DESCUMPRIMENTO GERAR QUALQUER RESPONSABILIZAO. SENTENA REFORMADA NO REEXAME NECESSRIO, PREJUDICADO O RECURSO VOLUNTRIO.
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Estabelea uma relao de transparncia para com o Ministrio Pblico. Deixe clara a situao em que recebeu as contas municipais e mostre que no seu plano de governo (vencedor nas urnas) esto contempladas aes voltadas ao bem comum que sero implementadas na medida das possibilidades financeiras e oramentrias do ente. Faa o que puder para atender ao interesse de todos sem, contudo, comprometer a sua gesto e o futuro do seu Municpio. Atue com responsabilidade e compromisso para com o interesse pblico!!! 1.8 Tributos Municipais A Constituio Federal determina a competncia dos Municpios no art. 156, a saber:
Art. 156. Compete aos Municpios instituir impostos sobre: I - propriedade predial e territorial urbana; II - transmisso inter vivos, a qualquer ttulo, por ato oneroso, de bens imveis, por natureza ou acesso fsica, e de direitos reais sobre imveis, exceto os de garantia, bem como cesso de direitos a sua aquisio; III - servios de qualquer natureza, no compreendidos no art. 155, II, definidos em lei complementar.
NO ESQUEA ! Mantendo o cdigo tributrio municipal atualizado, o Municpio ter possibilidades de arrecadar de forma mais dinmica e adequada para comportar os valores atualizados e a sistemtica necessria de seus tributos. Elencados estes impostos municipais, verifica-se que a Constituio atribui aos Municpios o poder-dever de instituir e arrecad-los.
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1.8.1 IPTU O IPTU, em sua materialidade, tem como hiptese de incidncia a propriedade do bem imvel. Logo, o tributo recai sobre a propriedade, no tendo como relevantes as condies econmicas do contribuinte. Definio de Proprietrio: Ser proprietrio significa, de forma ampla, para fins de definio da materialidade, ter o domnio til ou a posse do imvel. O IPTU um tributo de lanamento ex officio, ou seja, a autoridade fiscal que, baseada em prvia apurao do valor venal, calcula o tributo e emite a notificao ou o carn para pagamento. Recebido o lanamento ou carn, o contribuinte pode impugn-lo, seja administrativa ou judicialmente. LEMBRE-SE! O STJ expediu Smula pacificando o entendimento de que o contribuinte notificado pelo envio do carn do IPTU residncia, no havendo necessidade de a fazenda municipal ter que notific-lo em ato diverso. Estando em atraso, aps o no pagamento na data prevista, fica configurada a interrupo do prazo decadencial do tributo e a cincia da mora se d pela entrega do carn. Smula 397 do STJ. de competncia de cada Municpio delimitar a data em que ter ocorrido o fato gerador. Na data delimitada, ser considerada a existncia ou no de imvel e suas edificaes. O momento para a cobrana do imposto predial se d quando o prdio est apto para moradia. Assim, o fato gerador pode ser considerado como sendo a propriedade, o domnio til ou a posse de bem imvel por natureza ou
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acesso fsica, como definido na lei civil, localizada na zona urbana do Municpio. LEMBRE-SE! Base de clculo: o valor venal do imvel. Valor venal: plantas fsicas. importante o valor venal ser atualizado por meio de lei, jamais por decreto (STF, RE 92.335/SP, RTJ 96/880). Porm, o Municpio pode corrigir monetariamente o imposto por decreto, em percentual relativo ao ndice oficial de correo monetria. Smula: 160 do STJ. Por fim, conforme determina o artigo 156, 1, da Constituio Federal, a alquota do IPTU pode ser progressiva. Isso significa dizer que a alquota pode variar conforme a valorizao do imvel no tempo. 1.8.2 ITBI Este imposto que encontra respaldo, de forma geral, pelo artigo 35 do CTN, tem como fato gerador a transmisso inter vivos, a qualquer ttulo, por ato oneroso, de bens imveis, por natureza ou por ascenso fsica, e de direitos reais sobre imveis, exceto os de garantia, bem como cesso de direitos sua aquisio. Cabe ressaltar que, para a caracterizao deste imposto, necessrio que haja a transmisso do bem imvel, uma vez que o simples contrato de promessa de compra e venda no tem o condo de configurar hiptese de fato gerador. O ITBI, por sua vez, deve ser recolhido no territrio onde se situa o imvel.
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LEMBRANDO! Se a transferncia do bem imvel se der por ato gratuito, a competncia para exigir este tributo do Estado e no do Municpio, conforme dispe a Constituio Federal. Segundo se constata do art. 38 do CTN, a base de clculo do imposto o valor venal dos bens ou direitos a serem transmitidos. Ressalta-se que no o preo de venda, mas sim o valor venal. Essa diferena importante, pois se houver um contrato de compra e venda abaixo do valor de mercado, o fisco municipal teria srios prejuzos, e o preo determinado pelas condies de mercado. Assim, a fazenda municipal quem estipula, segundo as imposies no mbito da poltica tributria local, o valor venal para fins da base de clculo, do qual se utiliza muitas vezes do valor de mercado, quando aceitos pelo fisco como parmetro para a base de clculo. Em relao alquota, esta no poder exceder quela fixada pelo Senado Federal, conforme prescreve o art. 39, do CTN. LEMBRE-SE ! Atualmente, a alquota mxima fixada pelo Senado Federal de 4%. Veja as Resolues n 99/81 e n 9/92 do Senado. Por fim, o sujeito passivo aquele atribudo por Lei local. O Municpio possui autonomia para atribuir a responsabilidade do sujeito passivo deste imposto, desde que a responsabilidade recaa sobre uma das partes envolvidas na situao que constitua o fato gerador.
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1.8.3 ISS O Imposto Sobre Servios ISS, regulamentado pela Lei Complementar n 116/2003. Para tanto, a lei complementar limitouse a definir ou a listar atividades que, indubitavelmente, configurem servio. Isso porque, consoante o texto constitucional, a noo do trabalho que corresponde, genericamente, a um fazer que estipula o conceito de servio. Conforme interpretao dada por Barreto, verifica-se que a noo de servio um tipo de trabalho que algum desempenha para terceiros. Para Barreto, servio todo esforo humano desenvolvido em benefcio de outra pessoa (BARRETO, Aires F. ISS na Constituio e na Lei. Dialtica, 2003, p. 29). Com isso, s ser possvel a incidncia do ISS se houver um negcio jurdico mediante o qual uma das partes se obrigue a praticar certa atividade, de natureza fsica ou intelectual. Cabe registrar que a lista anexa dos servios arroladas pela LC 116/2003 sobre os quais incide o Imposto Sobre Servios de Qualquer Natureza ISSQN, taxativa, cabendo interpretao analgica somente quando houver a previso de um gnero de servio, seguido da expresso e congneres. O gestor deve estar atento a este imposto, pois muitos servios elencados na lista deixam de ser fiscalizados, ou no so feitos de forma adequada. Por outro lado, existe muito debate acerca do local sobre o qual deve recair o recolhimento do ISS. Neste sentido, o aspecto espacial delimita o local no qual deve ocorrer o fato descrito abstratamente na norma, isto , a rea espacial na qual se estende a competncia do ente poltico. H que se mencionar, tambm, que o princpio da territorialidade no absoluto, podendo ocorrer incidncia ou no entre o aspecto espacial com o mbito territorial, podendo a prestao do servio prolongar sua consumao.
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A delimitao, segundo Sacha Calmon, pode ocorrer para reduzir o mbito de validade territorial, de modo que somente alcance certos fatos ocorridos em parte, reas ou lugares de seu territrio. Contudo, ela tambm pode se dar para expandir os efeitos da norma, de modo a que estes alcancem fatos ocorridos alm das fronteiras. No caso do ISSQN, com a entrada em vigor da Lei Complementar no 116 de 2003 (alguns servios), a regulamentao do aspecto espacial, passou a vigorar com a seguinte redao:
Art. 3o O servio considera-se prestado e o imposto devido no local do estabelecimento prestador ou, na falta do estabelecimento, no local do domiclio do prestador, exceto nas hipteses previstas nos incisos I a XXII, quando o imposto ser devido no local: [...]
Assim, a lei definiu que o critrio, como regra em alguns casos, para a competncia em exigir o pagamento do ISS o local do estabelecimento prestador. Na falta deste, deve-se identificar o local do domicilio prestador. O que os Municpios devem ter claro que aps a entrada em vigor da nova Lei Complementar no 116/2003, o artigo 4o, que estabelece o que vem a ser estabelecimento prestador para fins de exigncia do ISS, bastando, para que a caracterizao de estabelecimento prestador seja efetuada, indicar-se o local em que o contribuinte desenvolve suas atividades, configurando-se este local como sua unidade econmica ou profissional, sendo irrelevantes as denominaes de sede, filial, agncia, posto de atendimento, sucursal, escritrio de representao, ou contato ou quaisquer outras denominaes que venham a ser utilizadas.
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ATENO! O Resp n 1060210, que est sendo julgado sob rito dos recursos repetitivos no STJ, que ir determinar onde devido o local de recolhimento do ISS nas operaes leasing, e ir nortear os demais casos desta natureza. A base de clculo realizada pelo preo do servio, conforme dispe o art. 7, da LC 116/2003. Em relao aos servios descritos no item 3.04 da lista da Lei do ISS, cabe mencionar que o art. 7, pargrafo 1, determina que a base de clculo ser proporcional prestao de servios no territrio de mais de um Municpio. A alquota do ISSQN no poder ser superior a 5% sobre o servio prestado, segundo prescreve o art. 8, inc. II, da Lei do ISS, e nem inferior a 2%, conforme o art. 88 dos Atos das disposies Constitucionais e Transitrias que estipulou a alquota mnima de 2%, at que a Lei Complementar regule a Constituio neste aspecto. 1.8.4 Taxas Quando o Municpio prestar um servio especfico e divisvel, ou exercer o carter fiscalizatrio, poder instruir taxa para que exista a manuteno do servio posto disposio ou prestado comunidade. Conforme determina a Constituio Federal, em seu artigo 145, inc. II, o ente municipal est legitimado a instituir este tributo, em consonncia com o art. 77 do CTN. Este tributo est sujeito aos princpios tributrios da legalidade, anterioridade e noventena. Duas so as modalidades:
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a) Taxas do poder de polcia. Essas taxas tm como fato gerador o exerccio regular do poder de polcia, que nada mais do que a atividade administrativa. O artigo 78 do CTN conceitua como sendo o poder de polcia a atividade da administrao pblica que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prtica de ato ou a absteno de fato, em razo de interesse pblico concernente segurana, higiene, ordem, aos costumes, disciplina da produo e do mercado, ao exerccio de atividades econmicas dependentes de concesso ou autorizao do Poder Pblico, tranquilidade pblica ou ao respeito propriedade e aos direitos individuais ou coletivos. Cabe registrar que s pode ser cobrada esta taxa quando for efetivamente praticado o exerccio deste servio. Exemplo de taxas que podem ser cobradas pelo ente municipal a taxa de licena e localizao e funcionamento, desde que o Municpio tenha em sua estrutura rgo administrativo que fiscaliza a existncia de condies de segurana, higiene, entre outros (STF, RE 222.251 e STJ, Resp 152.476). b) Taxa de servio Segundo o CTN, estes servios tm de ser especficos, quando possam ser destacados em unidades autnomas de interveno, de unidade, ou de necessidades pblicas; e divisveis, quando suscetveis de utilizao, separadamente, por parte de cada um dos seus usurios. Neste sentido, inconstitucional a criao de taxa de servios gerais, devendo comportar os requisitos j mencionados. Exemplo de taxa de servio que pode ser cobrada a taxa de coleta de lixo, que declarada constitucional.
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ATENO! Conforme as regras constitucionais, as taxas no podem ter as mesmas bases de clculos que os impostos. 1.8.5 Da Contribuio de Melhoria A contribuio de melhoria decorre de obra pblica, e no deve ser instituda para a realizao de obra pblica, sendo vedada a sua instituio com o intuito de obter valores futuros. Isso porque o fato gerador deste tributo a valorizao imobiliria, e o STF j disse que o sinnimo de valorizao a melhoria em si (RE 114.069-1SP, Rel. Min. Carlos Veloso, DJ 2/5/1994). Assim, ela possui carter contraprestacional, servindo para ressarcir o Municpio dos valores depreendidos da realizao da obra que trouxe benefcio ao contribuinte, proprietrio do imvel. Por outro lado, a pavimentao nova, que poder causar valorizao do imvel devido obra realizada pela administrao, pode dar incremento ao bem, aumentando seu valor e pode ser hiptese de incidncia deste tributo. Contudo, o mero recapeamento da via pblica no considerado obra nova, pois decorre de manuteno de via pblica j asfaltada. Com os valores totais, importante ressaltar que o Municpio no pode cobrar mais do que gastou com a obra num valor global, pois assim estaria causando enriquecimento sem causa. Assim, o Decreto-Lei 195/1967, art. 2, possui um rol taxativo das obras sobre as quais poder incidir o tributo, quais sejam: Abertura, alargamento, pavimentao, iluminao, arborizao, esgotos pluviais e outros melhoramentos de praas e vias pblicas;
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Construo e ampliao de parques, campos de desportos, pontes, tneis e viadutos; Construo ou ampliao de sistemas de trnsito rpido inclusive todas as obras e edificaes necessrias ao funcionamento do sistema; Servios e obras de abastecimento de gua potvel, esgotos, instalaes de redes eltricas, telefnicas, transportes e comunicaes em geral ou de suprimento de gs, funiculares, ascensores e instalaes de comodidade pblica; Proteo contra secas, inundaes, eroso, ressacas, e de saneamento de drenagem em geral, diques, cais, desobstruo de barras, portos e canais, retificao e regularizao de cursos dgua e irrigao; Construo de estradas de ferro e construo, pavimentao e melhoramento de estradas de rodagem; Construo de aerdromos e aeroportos e seus acessos; Aterros e realizaes de embelezamento em geral, inclusive desapropriaes em desenvolvimento de plano de aspecto paisagstico. 1.9 Instrumentos de Planejamento Os arts. 165 e 166 da Constituio Federal dispem que leis de iniciativa do Poder Executivo estabeleam: O PPA; A LDO; A LOA.
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Cada lei representa um instrumento de planejamento a ser seguido pela Administrao Pblica. Vejamos um pouco sobre estes instrumentos de planejamento. 1.9.1 Plano Plurianual um plano de mdio prazo que se destina a organizar e ordenar as aes do governo, tendo como objetivo atingir metas fixadas para um perodo de quatro anos, intercalado em dois mandatos, a contar entre o segundo ano do mandato do responsvel pela sua elaborao e o primeiro ano do mandato subsequente. O PPA se restringe s regras estabelecidas pela Constituio Federal, em decorrncia do veto imposto ao art. 3 da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). O plano deve ser encaminhado para a Cmara de Vereadores at a data estabelecida pela Lei Orgnica do Municpio e seu contedo deve prever, de acordo com o art. 165, 1, da Constituio Federal: Diretrizes, objetivos e metas para as despesas de capital e os correspondentes custos de operao e manuteno, alocadas regionalmente; Programas de durao continuada (qualquer um cuja durao ocorra por mais de um exerccio); Anexo com receitas e todas as despesas, incluindo a manuteno da mquina administrativa, com apresentao de valores (metas fsicas e financeiras) e detalhado por fonte de recursos.
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1.9.2 Lei de Diretrizes Oramentrias De acordo com o art. 165, 2o, da Constituio Federal, a LDO: Compreender as metas e prioridades da administrao pblica federal, incluindo as despesas de capital para o exerccio financeiro subsequente; Orientar a elaborao da LOA; Dispor sobre as alteraes na legislao tributria; e Estabelecer a poltica de aplicao das agncias financeiras oficiais de fomento. Devemos lembrar que, de acordo com o 4o do artigo 166 da Constituio, as emendas ao projeto da LDO no podero ser aprovadas se forem incompatveis com o Plano Plurianual. O Projeto de Lei da LDO deve ser encaminhado Cmara de Vereadores at o final do primeiro semestre de cada ano ou, se for o caso, at a data estipulada pela Lei Orgnica do Municpio. O art. 4 da LRF dispe que a LDO tambm dever tratar sobre: a) equilbrio entre receitas e despesas; b) critrios e forma de limitao de empenho, a ser efetivada nas hipteses previstas na alnea b do inc. II deste artigo, no art. 9 e no inc. II do 1 do art. 31 da LRF; e) normas relativas ao controle de custos e avaliao dos resultados dos programas financiados com recursos dos oramentos; f) demais condies e exigncias para transferncias de recursos a entidades pblicas e privadas.
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1.9.2.1 Anexo de Metas Fiscais O Projeto de Lei que trata da LDO dever conter anexo com metas fiscais em que sero estabelecidas metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas a receitas, despesas, resultados nominal e primrio e montante da dvida pblica, para o exerccio a que se referirem e para os dois seguintes. O anexo dever dispor sobre: I. Avaliao do cumprimento das metas relativas ao ano anterior; II. Demonstrativo das metas anuais, instrudo com memria e metodologia de clculo que justifiquem os resultados pretendidos, comparando-as com as fixadas nos trs exerccios anteriores, e evidenciando a consistncia delas com as premissas e os objetivos da poltica econmica nacional; III. Evoluo do patrimnio lquido, tambm nos ltimos trs exerccios, destacando a origem e a aplicao dos recursos obtidos com a alienao de ativos; IV. Avaliao da situao financeira e atuarial: a) dos regimes gerais de previdncia social e Regime Prprio dos Servidores Pblicos e do Fundo de Amparo ao Trabalhador; b) dos demais fundos pblicos e programas estatais de natureza atuarial. V. Demonstrativo da estimativa e compensao da renncia de receita e da margem de expanso das despesas obrigatrias de carter continuado.
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1.9.2.2 Anexo de Riscos Fiscais: A LDO conter Anexo de Riscos Fiscais, onde sero avaliados os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas pblicas, informando as providncias a serem tomadas, caso se concretizem. 1.9.2.3 LOA O projeto de LOA deve ser elaborado de forma compatvel com PPA, LDO e com as normas estabelecidas pela LRF. Dever: I. Conter anexo com demonstrativo da compatibilidade da programao dos oramentos com os objetivos e metas constantes do documento de que trata o 1o do art. 4o da LRF; II. Ser acompanhado do documento a que se refere o 6o do art. 165 da Constituio, bem como das medidas de compensao tanto de renncias de receita como de aumento de despesas obrigatrias de carter continuado; III. Conter reserva de contingncia, cuja forma de utilizao e montante, definida com base na receita corrente lquida, ser estabelecida na lei de diretrizes oramentrias, destinada ao atendimento de passivos contingentes e de outros riscos e eventos fiscais imprevistos. Portanto, conclui-se que: O PPA planeja; A LDO prioriza; A LOA quantifica e aloca recursos.
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2. Falhas Mais Comuns Cometidas pelas Administraes Municipais

PREFEITO! EVITE FALHAS DURANTE SUA GESTO Os gestores frequentemente cometem falhas que podem ser evitadas. Veja abaixo algumas dicas para realizar uma boa gesto. 2.1 Pagamento de Dirias O pagamento de dirias devido ao servidor que, a servio, se deslocar temporariamente da sede, em carter eventual ou transitrio, para outro ponto do territrio nacional ou para o exterior, sendo os valores destinados a cobrirem despesas com hospedagem, alimentao e locomoo urbana.
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As formas de concesso de dirias e restituio, bem como os documentos essenciais para a sua concesso devem estar disciplinados em lei municipal. comum verificarmos em Municpios a prestao de contas inexistente ou incompleta, valores em desacordo com a legislao e falta de documentao para a concesso de dirias. Portanto, todo o procedimento deve ser seguido corretamente, de forma que o Municpio no efetue pagamentos irregulares. Veja deciso do Superior Tribunal de Justia (STJ) sobre o tema:
HABEAS CORPUS N 55.251 MS (20060040839-4) EMENTA HABEAS CORPUS. PENAL. CRIME DE RESPONSABILIDADE DE PREFEITO. APROPRIAO DE VERBA PBLICA. ART. 1, I, DO DECRETO 20167. RECEBIMENTO INDEVIDO DE INDENIZAO DE DIRIAS DE VIAGENS. DOSIMETRIA. PENA-BASE EXACERBADA DE MODO DESPROPORCIONAL. DEFICINCIA DE FUNDAMENTAO.
2.2 Cargos em Comisso O art. 37, inc. V, da Constituio Federal disciplina que:
V as funes de confiana, exercidas exclusivamente por servidores ocupantes de cargo efetivo, e os cargos em comisso, a serem preenchidos por servidores de carreira nos casos, condies e percentuais mnimos previstos em lei, destinam-se apenas s atribuies de direo, chefia e assessoramento.
A Constituio define que o cargo em comisso destina-se exclusivamente s atribuies de direo, chefia e assessoramento.
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A realidade mostra que em diversos casos ocorre a utilizao irregular destes cargos que acabam sendo alocados em funes no permitidas pela Constituio.
Em muitos casos encontram-se cargos em comisso desempenhando funes tcnicas como, por exemplo, motorista, agente administrativo ou at mesmo mdico. Tais funes permanentes do Quadro de Pessoal e com perfil tcnico precisam ser providas mediante concurso pblico (art. 37, II, CF). Veja deciso interessante do Supremo Tribunal Federal (STF) a respeito das funes a serem exercidas por Cargos em Comisso:
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ARE 680288 AgR / RS RIO GRANDE DO SUL AG.REG. NO RECURSO EXTRAORDINRIO COM AGRAVO Ementa: AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINRIO COM AGRAVO. ADMINISTRATIVO. LEI MUNICIPAL. CRIAO DE CARGOS EM COMISSO. ATRIBUIES NO INERENTES NATUREZA DAS FUNES DE CHEFIA, ASSESSORAMENTO E DIREO. INCONSTITUCIONALIDADE RECONHECIDA PELO TRIBUNAL A QUO. INCIDNCIA DA SMULA 280 DESTA CORTE. AUSNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. NO OPOSIO DE EMBARGOS DECLARATRIOS. SMULAS 282 E 356 DESTA CORTE. REEXAME DO CONJUNTO FTICO-PROBATRIO. SMULA 279 DO STF. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO
Vale ressaltar, ainda, a posio do Supremo Tribunal Federal quanto proibio de nomear parentes para ocupar cargo em comisso, conforme disposto na Smula Vinculante n 13, a saber:
STF SMULA VINCULANTE N 13 SESSO PLENRIA DE 21/08/2008 DJE N 162/2008, P. 1, EM 29/8/2008 DO DE 29/8/2008, P. 1 NOMEAO DE CNJUGE, COMPANHEIRO OU PARENTE DA AUTORIDADE NOMEANTE OU DE SERVIDOR DA MESMA PESSOA JURDICA, INVESTIDO EM CARGO DE DIREO, CHEFIA OU ASSESSORAMENTO EM CARGO EM COMISSO, DE CONFIANA OU FUNO GRATIFICADA NA ADMINISTRAO PBLICA DIRETA E INDIRETA EM QUALQUER DOS PODERES E DESIGNAES RECPROCAS CONSTITUCIONALIDADE NEPOTISMO. A nomeao de cnjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade, at o terceiro grau, inclusive, da autoridade nomeante ou de servidor da mesma pessoa jurdica investido em cargo de direo, chefia ou assessoramento, para o exerccio de cargo em comisso ou de confiana ou, ainda, de funo gratificada na administrao pblica direta e indireta em qualquer dos Poderes da
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Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, compreendido o ajuste mediante designaes recprocas, viola a Constituio Federal.
Cabe destacar, entretanto, que o prprio STF entendeu que tal proibio no alcana os agentes polticos, como so, por exemplo, os cargos de secretrio municipal, secretrio estadual ou de ministro. 2.3 Servios Extraordinrios (Horas Extras) A administrao pblica deve ficar atenta utilizao excessiva de prestao de servios extraordinrios, de forma injustificada. Servio extraordinrio somente deve ser feito de forma a atender necessidade dos servios pblicos inadiveis, especialmente em situao de iminente risco sade, segurana de pessoas ou de preservao do patrimnio pblico. 2.4 Terceirizaes Se o Municpio tiver em seu quadro de servidores profissionais para determinadas reas, como por exemplo, advogados ou contadores, deve evitar a terceirizao do servio para outro profissional ou empresa. Porm, nada obsta que em situaes excepcionais e justificadas possa ocorrer terceirizao dos servios advocatcios, por exemplo, desde que observada a obedincia aos princpios administrativos vigentes e resguardado, em qualquer caso, o interesse pblico.
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2.5 Contratao por Tempo Determinado A Constituio Federal, no art. 37, inc. IX, permite a realizao, em carter excepcional, e mediante lei autorizadora da Cmara, de contratao por prazo determinado. De forma a garantir os princpios constitucionais da administrao pblica, sobretudo o da impessoalidade, deve o Municpio realizar processo seletivo simplificado para as contrataes temporrias de pessoal. No esquea que a regra para ingresso no servio pblico o Concurso Pblico (art. 37, II) s cabendo a contratao temporria realmente em situaes excepcionais. Veja deciso interessante do Tribunal de Justia de Minas Gerais (TJMG) sobre o assunto:
APELAO CVEL 1.0407.07.017269-4/001 017269437.2007.8.13.0407 (1) Ementa: APELAO CVEL AO DE COBRANA CONTRATAO TEMPORRIA RENOVAO ILEGAL SERVIOS DE NATUREZA HABITUAL E PERMANENTE PRAZO SUPERIOR AO ADMITIDO NA LEGISLAO NULIDADE DO ATO PROTEO AO CONTRATADO DE BOA-F DIREITOS SOCIAIS ESTENDIDOS AOS SERVIDORES PBLICOS. A legalidade da contratao temporria exige a estipulao de prazo determinado de vigncia, respeitado o prazo mximo da lei municipal, e que as funes a serem desempenhadas visem atender a necessidade pblica temporria e
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excepcional. Excedendo-se com sucessivas prorrogaes o prazo mximo determinado no diploma regulamentador e demonstrado que a necessidade passou a ser habitual e permanente, resulta nulo o contrato por ofensa ao art. 37, II, da Constituio Federal. Embora o contrato nulo no produza efeitos, excepcionalmente, deve ser resguardado o direito do administrado, que de boa f prestou os servios, conferindo-lhe alm das verbas previstas no contrato, frias remuneradas com o acrscimo de um tero e dcimo terceiro salrio. Aplicao dos princpios da segurana jurdica, da boa f e da vedao ao enriquecimento sem causa. Estendem-se aos funcionrios pblicos contratados de forma irregular os direitos sociais assegurados na Constituio Federal a todo trabalhador, consoante disposto no art. 39, 3 da CF/88, entendidas como garantias mnimas sua dignidade e ao efetivo exerccio do direito ao lazer e preservao de sua sade (art. 6 da CF/88). Recurso improvido.
2.6 Publicao dos Atos da Administrao Pblica importante a aprovao de lei municipal instituindo o quadro mural da prefeitura como meio oficial de publicao dos atos normativos e administrativos expedidos pela administrao. O Poder Executivo deve designar um servidor de carreira para ser o responsvel pelo cumprimento dos prazos de publicao dos atos normativos e administrativos. A publicao visa atender o disposto no art. 37 da Constituio Federal, que traz o princpio da publicidade que deve ser seguido pela administrao pblica. Exemplos do que deve ser publicado no quadro mural da prefeitura:
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Editais e demais fases referentes a concurso pblico; Editais e demais fases referentes a licitaes; Nomeao, promoo, aposentadoria, aproveitamento, demisso, exonerao, falecimento, reconduo, reintegrao, reverso, readaptao e cedncia de servidores; Projetos de lei, vetos, leis aprovadas, decretos, portarias, resolues, instrues normativas, ordens de servio; Demais atos normativos da administrao pblica. 2.7 Realizao de Concursos Pblicos O concurso pblico para provimento de cargos e empregos pblicos est previsto no art. 37, inc. II, da Constituio Federal:
Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia e, tambm, ao seguinte: II a investidura em cargo ou emprego pblico depende de aprovao prvia em concurso pblico de provas ou de provas e ttulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeaes para cargo em comisso declaradas em lei de livre nomeao e exonerao;
Os Municpios possuem legitimidade para organizar e executar o concurso pblico em mbito local, podendo faz-lo direta ou indiretamente (contrataes para essa finalidade). No caso de contratao de empresas, devem ser observadas as normas de licitao para essa finalidade. No caso de contratao de empresa, para a realizao de concurso pblico, a administra-
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o pblica municipal tem o dever de fiscalizar todo o certame e, para tanto, alm do gestor de contratos, dever ser instituda comisso organizadora de concurso pblico. Durante o andamento do concurso, o Municpio deve coibir: Desrespeito aos resultados finais; Problemas no cmputo das notas e falta de comprovao de desistncias; Desobedincia ordem classificatria dos candidatos aprovados quando convocados para nomeao; Falta de definio precisa de quesitos e pontuaes; Imposio de limites etrios sem embasamento legal ou com base em legislao inconstitucional; Falta de apresentao de documento necessrio posse; Nomeao para cargo no criado por lei; No exigncia de registro em rgo de classe ou habilitao; Requisitos para inscrio capazes de restringir o acesso ao cargo ou emprego pblico; Ausncia de documentao do certame; Acmulos irregulares de cargos e/ou funes; Elaborao de provas prticas sem definio precisa e objetiva de quesitos e de pontuaes atribudas; No incluso de matrias especficas para o cargo no edital. Veja interessante deciso do Tribunal de Justia do Par (TJPA) sobre o tema:
APELAO / REEXAME NECESSRIO N 201030013572 EMENTA: REEXAME NECESSRIO E APELAO. MANDADO DE SEGURANA. CONCURSO PBLICO. CONVOCAO PARA NOMEAAO EM
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CARGO PBLICO. NO OBSERVNCIA DAS NORMAS DO EDITAL. OFENSA AO PRINCPIO DA PUBLICIDADE E VINCULAO AO EDITAL. 1 Concurso Pblico se rege pelo princpio da publicidade e vinculao s normas do Edital. Candidato que deixou de ser convocado na forma prevista no Edital no pode ser considerado desistente. 2 Apelao Conhecida e Improvida. Sentena confirmada em Reexame Necessrio.
2.8 Suspeita de Fraude durante a Realizao do Concurso No caso de execuo direta pelo Municpio: denunciada fraude ou irregularidade em concurso pblico, dever o prefeito municipal determinar a realizao de diligncias prvias com a finalidade de averiguar se a denncia possui algum fundamento. Uma vez verificados indcios claros de irregularidade, dever ser aberta sindicncia investigatria com o objetivo de apurar os fatos; confirmada a irregularidade, se esta for insanvel (macular todo o concurso pblico), todo o certame dever ser anulado. No caso de falha procedimental que afete uma fase especfica, os atos podero ser anulados a partir daquela irregularidade, situao em que eles sero novamente realizados. Alm disso, detectada falta funcional, dolosa ou culposa que influenciou a irregularidade, dever ser instaurado processo administrativo disciplinar contra os servidores em questo. Em casos mais graves, pode gerar administrativamente a demisso do servidor. No caso de execuo por empresa contratada: obrigao da administrao pblica, no caso de contratao de empresa para realizao de concurso pblico, a fiscalizao efetiva de todo o processo de seleo.
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Uma vez constatada ou denunciada irregularidade, compete comisso organizadora buscar a manifestao expressa da empresa contratada sobre os fatos. Se entender necessrio, a administrao pblica pode realizar diligncias para auxiliar nas averiguaes. Constatada irregularidade, seja por informao da empresa ou diretamente pela administrao pblica, o ato dever ser revisto, se no afetar todo o concurso. Se o concurso for maculado, deve ser anulado. Alm disso, no caso de irregularidade por falha da empresa, mesmo que culposa, e que gere prejuzo administrao (financeiramente ou ao servio em decorrncia do atraso das nomeaes) dever ser instaurado processo administrativo para aplicao das penalidades previstas na lei de licitao. Fundamentao legal: Art. 37 da Constituio Federal. SMULA No473 do STF. A administrao pode anular seus prprios atos, quando eivados de vcios que os tornam ilegais, porque deles no se originam direitos; ou revog-los, por motivo de convenincia ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciao judicial. 2.9 Licitaes Previna-se e fique atento para que nas licitaes e contrataes no ocorram irregularidades. fundamental que no incio do exerccio se faa uma estimativa do quanto se ir
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empenhar para custear as compras que sero realizadas pela prefeitura, a fim de se evitar a fragmentao de licitaes e despesas. Citamos como exemplo de irregularidades: Inexigibilidade com processos incompletos, desrespeito ao nmero mnimo de licitantes; Execuo de servios em desacordo com o edital e/ou contrato; Utilizao de modalidade imprpria ou ausncia de licitao; Dispensa injustificada ou no formalizada de licitao; Ausncia de comprovao da realizao de servios e/ou entregas de materiais; Falta de fiscalizao e de execuo de contratos; Falta de planejamento e fracionamento nas compras; Falta de padronizao dos materiais adquiridos; Solicitao de compras de produtos, com especificaes incorretas e/ou incompletas, acarretando aquisio de materiais de baixa qualidade. Veja interessante deciso do Tribunal de Justia do Rio Grande do Sul (TJRS) sobre o tema:
Ao Penal n. 70044815546 Ementa: PREFEITO MUNICIPAL CONCUSSO PERCENTUAL EM AQUISIO DE MEDICAMENTOS FRAUDE EM LICITAO PECULATO DESVIO CORRUPO ATIVA LICITAO FEITA COM EMPRESAS DO MESMO GRUPO FAMILIAR RECEBIMENTO DE DENNCIA AFASTAMENTO DO PREFEITO DO CARGO PRISO PREVENTIVA DECRETADA.
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2.10 Obras Na execuo de obras, importante ficar atento para o que dispem o projeto bsico, os estudos preliminares, as especificaes e as planilhas oramentrias. O Municpio tem o dever de fiscalizar a obra e prever nos contratos as sanes por inadimplncia, atrasos ou execuo em desacordo com especificaes. E no basta prever! Deve penalizar os responsveis em caso de atrasos ou falhas, aps regular processo. 2.11 Receitas Para que no seja responsabilizado por renncia de receita, o gestor deve ficar atento s seguintes condutas: No deixar de recolher o Imposto de Renda Retido na Fonte (IR) e ISSQN nos pagamentos efetuados a prestadores de servios contratados pelo Municpio; Manter o Cdigo Tributrio do Municpio atualizado; Cobrar os crditos inscritos da dvida ativa; Estabelecer critrios objetivos para a fixao da base de clculo do Imposto de Transmisso de Bens Imveis Inter Vivos (ITBI);
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Manter atualizados o cadastro e a planta de valores venais do Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU); Instituio, previso, arrecadao e efetivo recolhimento dos tributos de competncia do Municpio. 2.12 Aes Judiciais O gestor deve ter a preocupao de solicitar um levantamento de todas as aes que tramitam na justia onde o Municpio figura como autor ou ru. importante tambm fazer um levantamento dos precatrios pendentes de quitao. comum que o gestor anterior, durante a transio, no informe a existncia de processos em andamento. O procurador do Municpio pode solicitar informaes sobre os processos na comarca qual o Municpio vinculado e, tambm, na Justia Federal do Distrito Federal. Lembre-se de que prevenir melhor que remediar!
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3. Outros Temas Fundamentais de Interesse da Administrao

3.1 Fazenda Pblica em Juzo A expresso Fazenda Pblica abrange todos os entes da Federao, ditos como pessoas jurdicas de direito pblico, bem como suas autarquias e fundaes. Compreende-se por Fazenda Pblica em Juzo a capacidade postulatria destas pessoas jurdicas, ou seja, a possibilidade de postular em juzo. 3.1.1 Da Representao O art. 12, inc. II, do Cdigo de Processo Civil (CPC) dispe que os Municpios sero representados por seus prefeitos ou procuradores. Assim, o prefeito possui poderes para representar judicialmente o Municpio, podendo constituir advogado, outorgando-lhes poderes mediante procurao a ser apresentada em juzo. Esta possibilidade se d em razo de inmeros Municpios de pequeno porte no possurem Procuradoria. De outra forma, poder ser criado o cargo de Procurador Municipal, por meio de lei local, atribuindo-se poderes expressos para que este represente o Municpio judicialmente, e que possa receber citaes, no dependendo de mandato para que este possa atuar nas causas em que o Municpio for parte.
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ATENO! Nas causas em que a Fazenda Pblica seja vencedora, os honorrios advocatcios de sucumbncia so devidos ao Municpio e no ao procurador municipal. O STJ entende que no constituem direito autnomo do procurador judicial, porque integram o patrimnio pblico da entidade (por todos: STJ, Agrg no Ag. 824.399/GO, Rel. ministro Arnaldo Esteves Lima, quinta turma, DJ 21/5/2007). 3.1.2 Dos prazos processuais O legislador concedeu Fazenda Pblica uma srie de prerrogativas processuais. Os benefcios outorgados Fazenda Pblica emanam da necessidade de atender ao interesse pblico, uma vez que este reflete a ideia do bem comum. Por tal razo, o art. 188, do CPC, concede Fazenda Pblica o prazo em qudruplo para contestar e em dobro para recorrer. ATENO! A regra do art. 188 do CPC no ser aplicada no caso de regra especfica fixando prazo prprio, a exemplo da Lei no 4.717/1965, que concede 20 dias para contestar ao popular. A respeito do assunto, importante informar que, conforme atual entendimento da jurisprudncia, autarquias e fundaes usufruem tambm de privilgios processuais. O procurador deve estar atento aos prazos processuais, uma vez que existem alguns no dilatados em relao Fazenda Pblica. No caso da apresentao de comprovante de interposio de Agravo de
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Instrumento perante o juzo de primeiro grau, por exemplo, o prazo de apenas 3 (trs) dias, conforme previsto no art. 526 do CPC. Em relao execuo contra a Fazenda Pblica, esta no pode ser feita por meio de cumprimento de sentena, uma vez que o rito adequado, mesmo aps todas as reformas processuais, continua sendo o disposto nos arts. 730 e 731 do CPC. LEMBRE-SE! No existe cumprimento de sentena contra a Fazenda Pblica. Para execut-la, necessria a abertura de processo especfico de execuo, acompanhado de ttulo executivo judicial, e de trnsito em julgado, devendo ela ser citada para opor embargos. Importante mencionar que, em razo da modificao dada pela Medida Provisria n 2.180-35/2001, o prazo para a Fazenda Pblica opor embargos de 30 dias, e no de 10 (dez) dias como dispe o art. 730. Ocorre que por falha na tcnica legislativa, acabou-se por no alterar o citado artigo do CPC. Esta regra est valendo devido ao fato de que o entendimento jurisprudencial est consolidado em relao ao tema, e j ter sido declarado vlido pelo STF (ADC 11/MC, Rel. Min. Cezar Peluso, DJ 29/06/2007). 3.1.3 Da execuo fiscal O rito adequado para a Fazenda Pblica executar seus crditos, conceituados como dvida ativa, pela Execuo Fiscal, que est disciplinada na Lei n 6.830/80. Segundo o art. 1 da Lei de Execuo Fiscal (LEF), o CPC ser aplicado somente de forma subsidiria. O art. 2 da LEF dispe que:
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Constitui Dvida Ativa da Fazenda Pblica aquela definida como tributria ou no tributria, na Lei 4.320, de 7 de maro de 1964, com as alteraes posteriores, que estatui normas gerais de direito financeiro para elaborao e controle dos oramentos e balanos da Unio, dos Estados, dos Municpios e do Distrito Federal.
Segundo o disposto no art. 39, 2, da Lei n 4.320, de 17 de maro de 1964, a Dvida Ativa da Fazenda Pblica compe um universo dos crditos derivados, tanto de crdito tributrio como de crdito no tributrio. A saber:
Dvida Ativa Tributria o crdito da Fazenda Pblica dessa natureza, proveniente de obrigao legal relativa a tributos e respectivos adicionais e multas, e Dvida Ativa no Tributria so os demais crditos da Fazenda Pblica.
H grande importncia em saber se a execuo fiscal trata de crdito tributrio ou no, pois aps o ajuizamento da ao dever ser observado se possvel ou no aplicar as normas do Cdigo Tributrio Nacional (CTN). A competncia para processar e julgar a execuo fiscal do domiclio do devedor. Esta regra geral est inserida no art. 578, do CPC, in verbis:
Art. 578. A execuo fiscal (art. 585, Vl) ser proposta no foro do domiclio do ru; se no o tiver, no de sua residncia ou no do lugar onde for encontrado. Pargrafo nico. Na execuo fiscal, a Fazenda Pblica poder escolher o foro de qualquer um dos devedores, quando houver mais de um, ou o foro de qualquer dos domiclios do ru; a ao poder ainda ser proposta no foro do lugar em que se praticou o ato ou ocorreu o fato que deu origem dvida, embora nele no mais resida o ru, ou, ainda, no foro da situao dos bens, quando a dvida deles se originar.
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Assim, tendo a Fazenda Pblica legitimidade e interesse, e verificando que a dvida ativa respeitou todos os procedimentos fiscais necessrios e adequados, observados os requisitos do Cdigo Tributrio Nacional e o Cdigo Tributrio Municipal, ajuza a ao fiscal pertinente. Segundo o art. 39 da LEF,2 para que haja a propositura da ao, a Fazenda Pblica est dispensada de recolhimento prvio de custas e emolumentos. Em relao aos valores a serem executados, os Municpios devem observar atentamente a quantia mnima possvel. O ideal que o Municpio verifique dentro da sistemtica processual e da sua realidade para que no ajuze processo executivo fiscal que traga prejuzos ao errio. Para tanto, importante que o valor a ser recuperado seja igual ou superior ao custo do processo judicial.
2 Neste sentido REsp 1107543 / SP, Min. Rel. Luiz Fux, Primeira Sesso, STJ, DJe 26/04/2010, transcrita: Ementa. PROCESSUAL CIVIL. TRIBUTRIO. RECURSO ESPECIAL REPRESENTATIVO DE CONTROVRSIA. ART. 543-C, DO CPC. EXECUO FISCAL. PAGAMENTO ANTECIPADO PARA EXPEDIO DE OFCIO AO CARTRIO DE TTULOS E DOCUMENTOS E CIVIL DE PESSOAS JURDICAS PELA FAZENDA PBLICA. DESNECESSIDADE. ART. 39, DA LEI N 6.830/80. ART. 27, DO CPC. DIFERENA ENTRE OS CONCEITOS DE CUSTAS E DESPESAS PROCESSUAIS. PRECEDENTES. 1. A certido requerida pela Fazenda Pblica ao cartrio extrajudicial deve ser deferida de imediato, diferindo-se o pagamento para o final da lide, a cargo do vencido. (Precedentes: AgRg no REsp 1013586/SP, Rel. ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, julgado em 21/5/2009, DJe 4/6/2009; REsp 1110529/SP, Rel. Ministra ELIANA CALMON, SEGUNDA TURMA, julgado em 5/5/2009, DJe 21/5/2009; AgRg no REsp 1034566/SP, Rel. ministro LUIZ FUX, PRIMEIRA TURMA, julgado em 10/02/2009, DJe 26/3/2009; REsp 1036656/SP, Rel. Ministra ELIANA CALMON, PRIMEIRA SEO, julgado em 11/3/2009, DJe 6/4/2009; REsp 1015541/SP, Rel. ministro CASTRO MEIRA, SEGUNDA TURMA, julgado em 22/04/2008, DJe 8/5/2008). 2. O Sistema Processual exonera a Fazenda Pblica de arcar com quaisquer despesas, pro domo sua, quando litiga em juzo, suportando, apenas, as verbas decorrentes da sucumbncia (artigos 27 e 1.212, pargrafo nico, do CPC). Tratando-se de execuo fiscal, textual a lei quanto exonerao, consoante se colhe dos artigos 7 e 39, da Lei n 6.830/80, por isso que, enquanto no declarada inconstitucional a lei, cumpre ao STJ velar pela sua aplicao. 3. A iseno de que goza a Fazenda Pblica, nos termos do art. 39, da Lei de Execues Fiscais, est adstrita s custas efetivamente estatais, cuja natureza jurdica de taxa judiciria, consoante posicionamento do Pretrio Excelso (RE 108.845), sendo certo que os atos realizados fora desse mbito, cujos titulares sejam pessoas estranhas ao corpo funcional do Poder Judicirio, como o leiloeiro e o depositrio, so de responsabilidade do autor exequente, porquanto essas despesas no assumem a natureza de taxa, estando excludas, portanto, da norma insculpida no art. 39, da LEF. Diferena entre os conceitos de custas e despesas processuais. 4. Ressalte-se ainda que, de acordo com o disposto no pargrafo nico art. 39 da Lei 6.830/1980, a Fazenda Pblica, se vencida, obrigada a reembolsar a parte vencedora no que houver adiantado a ttulo de custas, o que se coaduna com o art. 27, do Cdigo de Processo Civil, no havendo, desta forma, riscos de se criarem prejuzos parte adversa com a concesso de tal benefcio desobrigatrio. 5. Mutatis mutandis, a exonerao participa da mesma ratio essendi da jurisprudncia da Corte Especial que imputa a despesa extrajudicial da elaborao de planilha do clculo quele que pretende executar a Fazenda Pblica. 6. Recurso especial provido, para determinar a expedio da certido requerida pela Fazenda Pblica, cabendo-lhe, se vencida, efetuar o pagamento das custas ao final. Acrdo submetido ao regime do art. 543-C do CPC e da Resoluo STJ 8/2008.
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A diversidade socioeconmica dos Municpios dificulta a definio de um valor-padro para ajuizamento. A respeito do assunto, o art. 34 da LEF disciplina:
Das sentenas de primeira instncia proferidas em execues de valor igual ou inferior a 50 (cinqenta) Obrigaes Reajustveis do Tesouro Nacional ORTN, s se admitiro embargos infringentes e de declarao. [...]
Pode o juiz extinguir a ao de execuo com base no art. 34 da LEF. Caso o Municpio tenha interesse em discutir o mrito dos valores executados, dever apresentar embargos declaratrios ou embargos de divergncia. ATENO! Para recorrer da deciso que no acolheu os embargos infringentes do Municpio em ao fiscal de baixo valor, por fora do art. 34 da LEF, cabe recurso extraordinrio diretamente ao STF, tendo em vista que a corte competente para julgar processos decididos em nica instncia, por fora do art. 102, inc. III, da CF. Para que o executado possa opor embargos execuo fiscal necessrio que este garanta a dvida executada. Contudo, est pacificado na jurisprudncia que o executado no precisa garantir integralmente a dvida executada. Com relao aos efeitos suspensivos dos embargos, necessrio alertar que existe divergncia jurisprudencial entre a Primeira e a Segunda Turma do Superior Tribunal de Justia - STJ. Enquanto a Primeira Turma entende que deve prevalecer o entendimento da Lei 6.830/80, de suspenso automtica dos embar-
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gos execuo, a Segunda Turma entende pela aplicao do artigo 739-A do Cdigo de Processo Civil, que dispe que somente seria possvel atribuir efeito suspensivo aos embargos, se demonstrados a efetiva garantia e o perigo de dano de difcil ou incerta reparao. ATENO PROCURADOR! Em relao ao reexame necessrio (recurso de ofcio) o STJ editou recentemente Smula, no sentido de que toda a condenao da Fazenda Pblica, por meio de sentena ilquida, dever ser submetida ao reexame necessrio. Smula 490 do STJ: a dispensa de reexame necessrio, quando o valor da condenao ou do direito controvertido for inferior a sessenta salrios mnimos, no se aplica a sentenas ilquidas. 3.2 Ao Direta de Inconstitucionalidade de Lei Municipal O sistema de controle de constitucionalidade brasileiro dividese, basicamente, em poltico e jurdico. O sistema poltico exercido por rgos de natureza poltica e ocorre durante o transcurso do processo legislativo. J o jurdico se d no mbito do Poder Judicirio, na modalidade concentrada ou difusa. A modalidade denominada controle difuso aquela levada a efeito por qualquer rgo do judicirio (juiz ou tribunal), no curso de qualquer ao (via incidental). Aqui a questo constitucional no objeto (pedido) da ao e sim questo prejudicial. A deciso somente produz efeito entre as partes. O efeito erga omnes pode ser conferido por meio de Resoluo do Senado ou Assembleia Legislativa, conforme o caso. Na modalidade denominada controle concentrado no h lide. O objetivo da ao o controle da lei em abstrato, ou seja, a questo
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da constitucionalidade objeto (pedido) na ao e mrito no processo. A deciso produz efeito erga omnes (contra todos) e vinculante. Chama a ateno no que toca ao controle concentrado de constitucionalidade das leis municipais a impossibilidade de se levar por meio de ao direta de inconstitucionalidade uma lei municipal at o Supremo Tribunal Federal (STF) para que o Excelso Pretrio verifique sua compatibilidade ou no com a Constituio Federal. Essa , sem dvida, uma lacuna da nossa forma de Estado Federal. Por outro lado, avulta em importncia no controle concentrado o papel do Tribunal de Justia do Estado. Ele que realizar a verificao da constitucionalidade ou no da Lei local. E essa verificao ter como parmetro de controle a Constituio Estadual. Interessante destacar que descabe ao Tribunal de Justia analisar a constitucionalidade da lei municipal perante a Constituio da Repblica. Essa tarefa nica do STF. Vejamos a ementa de uma deciso do STF a respeito:
Assim, quando a Chefia do Poder Executivo Municipal verificar que uma lei local aprovada na Cmara de Vereadores desbordar dos limites da Constituio do Estado, pode ele provocar, na via da ao direta, o Tribunal de Justia respectivo para que se manifeste a respeito.
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Em regra, as constituies estaduais trazem um elenco de legitimados para a propositura da ao direta. Para ilustrar, podemos tomar como exemplo a Constituio do Estado do Rio Grande do Sul:
Constituio do Estado do Rio Grande do Sul Art. 95 Ao Tribunal de Justia, alm do que lhe for atribudo nesta Constituio e na lei, compete: (Vide Lei n 6.929/75) (...) 2 Podem propor a ao de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo municipal, ou por omisso: I o Governador do Estado; II o Procurador-Geral de Justia; III o prefeito municipal; IV a Mesa da Cmara Municipal; V partido poltico com representao na Cmara de Vereadores; VI entidade sindical; VII o Conselho Seccional da Ordem dos Advogados do Brasil; VIII o Defensor Pblico-Geral do Estado; (Redao dada pela Emenda Constitucional n 50, de 24/08/05) IX as entidades de defesa do meio ambiente, dos direitos humanos e dos consumidores legalmente constitudas; X associaes de bairro e entidades de defesa dos interesses comunitrios legalmente constitudas h mais de um ano. (...)
Quanto ao procedimento para ingresso dever, em regra, estar disciplinado no Regimento Interno do Tribunal de Justia do Estado, cabendo ao Procurador do Municpio buscar as informaes necessrias para a correta propositura da Ao. Portanto, devem os agentes pblicos locais zelar pela constitucionalidade das leis que regem o dia a dia dos Municpios; e o instrumento da ao direta de inconstitucionalidade cumpre esse desiderato.
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3.3 Transferncia dos Ativos de Iluminao Pblica A Resoluo Normativa n 414 da Agncia Nacional de Energia Eltrica (ANEEL), publicada no Dirio Oficial da Unio do dia 15 de setembro de 2010, trouxe modificaes na relao entre o consumidor e a distribuidora de energia eltrica, e, no caso do Poder Pblico Municipal, altera seriamente a normalidade do fornecimento da iluminao pblica. Tal afirmao devido ao fato de que a resoluo concede prazo para que os ativos de iluminao pblica passem a ser responsabilidade dos Municpios. Significa dizer que, aps a transferncia, os Municpios passam a ser responsveis por reparos como, por exemplo, a troca de luminrias, lmpadas, reatores, rels, braos e materiais de fixao. Por essa razo, em 2011 a Confederao Nacional de Municpios (CNM) se mobilizou no sentido de que alguns dispositivos da resoluo fossem alterados e em junho de 2011 a CNM participou de reunio com a diretoria da ANEEL e apresentou formalmente as reivindicaes do movimento municipalista. Na ocasio, a CNM solicitou em carter de urgncia que: o art. 218 da Resoluo Normativa n 414/2010 tivesse sua vigncia suspensa at que a ANEEL discutisse conjuntamente com as entidades que representam os Municpios
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uma nova redao para esse dispositivo, com vistas a evitar um enorme prejuzo municipalidade; fosse feita a manuteno do ponto de entrega ao sistema padronizado de iluminao pblica, no bulbo das lmpadas, at que se discutisse uma nova redao para o art. 218 da Resoluo Normativa n 414/2010; a ANEEL determinasse s distribuidoras que prestam aos Municpios o servio de iluminao pblica atravs de seus sistemas padronizados, que se abstenham de incluir nas faturas mensais das prefeituras as perdas dos reatores; a ANEEL determinasse s distribuidoras que juntem no primeiro ms de cada ano na fatura de iluminao pblica, por estimativa, o relatrio individualizado das potncias que as compem, bem como, a cada ms em que houver considervel alterao. Nos casos em que houver a transferncia dos ativos de iluminao pblica, as distribuidoras entreguem todo o sistema em perfeitas condies de funcionamento/uso, garantindose ao Poder Pblico Municipal o direito de revisar todo o sistema e de contestar suas condies quando for o caso. a ANEEL altere a redao do 2 do art. 24 da Resoluo Normativa n. 414/2010. a ANEEL altere a redao dos artigos 22 e 72 da Resoluo Normativa n 414/2010. a ANEEL torne como obrigatoriedade que, nos conselhos de consumidores de cada distribuidora, haja a participao dos entes pblicos municipais. Mantendo-se a vigncia do art. 218 da Resoluo Normativa 414/2010, que o prazo para a transferncia fosse prorrogado para 2014, tendo em vista as eleies municipais de 2012.
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Como resultado da mobilizao dos Municpios Brasileiros, a ANEEL discutiu tais reivindicaes atravs da 49 Audincia Pblica (Processo n 48500.002402/2007-19) com sesses presenciais realizadas em Manaus, Recife, So Paulo e Belo Horizonte. A CNM esteve presente em todas as sesses, defendendo os interesses dos Municpios e demonstrando a realidade da maioria destes entes, que so de pequeno porte, no possuem estrutura, conhecimento tcnico e capacidade para suportar tal responsabilidade e efetuar de forma eficiente a manuteno da rede de iluminao pblica. O resultado da Audincia Pblica foi divulgado pela ANEEL em abril do corrente ano, com a publicao da Resoluo Normativa n 479, em que a Agncia somente acatou o pedido de prorrogao do prazo at 31 de janeiro de 2014 para que seja concluda a transferncia. Em julho do corrente ano, a CNM participou de audincia pblica na Cmara de Deputados, onde novamente alertou para a dificuldade dos Municpios ao assumirem os ativos de iluminao pblica. Assim, o atual cenrio no sentido de que at 31 de janeiro de 2014 todos os Municpios devem receber os ativos de iluminao pblica; porm, o Municpio no obrigado a assinar imediatamente os acordos que tratam da transferncia. Atualmente a nica forma de reverter a determinao da ANEEL judicialmente ou atravs do Congresso Nacional. 3.4 A EC 62/2009 e Sua Aplicabilidade 3.4.1 Introduo Precatrios so ordens de pagamento advindas de sentenas judiciais transitadas em julgado, que obrigam o pagamento de quantias pela Fazenda Pblica devedora.
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As normas jurdicas que regem os precatrios esto disciplinadas no art. 100 da Constituio Federal, art. 33 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias (ADCT), art. 78 do ADCT e art. 97 ADCT. Dados levantados pelo Conselho Nacional de Justia (CNJ) durante pesquisa realizada no ano de 2010 apontam que a dvida em precatrios alcana R$ 84 bilhes. Os gestores pblicos, alm de ter que enfrentar o falho ordenamento jurdico no que tange forma de pagamento de precatrios, tm a rdua tarefa de driblar a insuficincia de recursos financeiros das prefeituras e arcar com os altos gastos com Educao, Sade pblica, vencimentos dos servidores pblicos e outras obrigaes dos Municpios. Os legisladores, por vezes, modificaram a Carta Magna no intuito de resolver o srio problema na sistemtica de pagamento de precatrios. Prova disso que na promulgao da Constituio Federal de 1988, o art. 33 do (ADCT) j previa autorizao do parcelamento de precatrios. Do mesmo modo, em 2000, o art. 2 da Emenda Constitucional n 30 inseriu no ADCT o art. 78, que autorizou o parcelamento do pagamento de precatrios em at 10 anos. Como se v, os parcelamentos apresentados ao longo dos anos foram insuficientes, a dvida persistiu e se tornou ainda maior. 3.4.2 A Emenda Constitucional n 62/ 2009. Buscando uma soluo definitiva para reduzir a quantidade de precatrios existentes no Pas, em 9 de dezembro de 2009 foi promulgada a Emenda Constitucional n 62, que alterou o texto do art. 100 da Constituio Federal e acrescentou o art. 97 ao ADCT, instituindo regime especial de pagamento de precatrios pelos Estados, Distrito Federal e Municpios.
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3.4.2.1 Regime especial A principal inovao da Emenda traduz-se em um novo sistema de pagamento de precatrios para entes federados devedores, enquanto no editada lei complementar para estabelecer outra forma de regime especial. Pela Emenda, Estados, Distrito Federal e Municpios que fizessem adeso ao regime especial deveriam seguir a regra de pagamento do art. 97 do ADCT, restando suspensa a aplicao do disposto no art. 100 (salvo excees tratadas adiante). O regime especial engloba os precatrios no pagos at a data da publicao da Emenda Constitucional n 62, bem como aqueles que vencerem durante sua vigncia. Integraram tambm ao regime especial o saldo devedor dos parcelamentos dos arts. 33 e 78 do ADCT.
Formas de depsitos
Segundo a redao do 1 do art. 97 da Emenda 62, no regime especial, Estados, Distrito Federal e Municpios poderiam optar pelo depsito mensal de parte da Receita Corrente Lquida RCL ou pelo parcelamento anual do saldo em precatrios em at 15 anos. O prazo para adeso ao regime especial previsto na Emenda era 09 de maro de 2009. O art. 18 da Resoluo CNJ n 123, de 9 de novembro de 2010, estabeleceu que o ente federado em mora na quitao de precatrios que no tenha exercido a opo por umas das formas de pagamento estaria inserido automaticamente no regime anual. A conta especial para os depsitos administrada pelo Tribunal de Justia do Estado, ainda que os precatrios sejam expedidos pelos tribunais trabalhistas.
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Depsito mensal de parte da RCL (inc. I, 1, do art. 97, ADCT)
Os Municpios devero depositar mensalmente 1/12 (um doze avos) do valor calculado percentualmente sobre as respectivas receitas correntes lquidas, apuradas no segundo ms anterior ao ms de pagamento, sendo este percentual de: 1% para os Municpios das regies Norte, Nordeste e Centro Oeste, ou das regies Sul e Sudeste cujo estoque de precatrios corresponder a at 35% da RCL e 1,5% para Municpios das regies Sul e Sudeste, cujo estoque de precatrios corresponder a mais de 35% da RCL. Neste caso, a Emenda prev que o regime especial perdurar enquanto o valor dos precatrios devidos for superior aos recursos vinculados, ou seja, a entidade federativa s voltar a obedecer regra do art. 100 da Constituio Federal quando os dbitos judiciais forem menores que os recursos depositados na conta especial.
Depsito em 15 anos (inc. II, 1, do art. 97, ADCT)
O percentual a ser depositado corresponder, anualmente, ao saldo total dos precatrios devidos, acrescido do ndice oficial da caderneta de poupana e de juros simples no mesmo percentual de juros incidentes sobre a caderneta de poupana para fins de compensao da mora, excluda a incidncia de juros compensatrios, diminudo das amortizaes e dividido pelo nmero de anos restantes no regime especial de pagamento.
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Destinao dos recursos depositados na conta especial
Dos recursos depositados na conta especial, pelo menos 50% (cinquenta por cento) sero destinados para pagamento de precatrios pela ordem cronolgica, respeitada a preferncia dos precatrios alimentcios (ano corrente) e dos vinculados a pessoas com 60 anos de idade ou mais ou portadoras de doenas graves (todos os anos). Em que pese a preferncia aos precatrios alimentcios de titular de 60 anos de idade ou mais e portador de doena grave tratada acima, haver um limite equivalente ao triplo das obrigaes de pequeno valor. Os Municpios possuem autonomia para estabelecer, por meio de lei municipal, a definio de pequeno valor; porm, ficaro vinculados a no mnimo o valor do maior benefcio do Regime Geral de Previdncia Social, que atualmente est definido em R$ 3.912,20. Quanto ao restante dos recursos, sero utilizados conforme opo expressa do Poder Executivo, cujas opes so: leilo, ordem crescente de valor ou acordo direto com os credores. O 12 do art. 97 do ADCT estabelece o prazo de 180 (cento e oitenta) dias, contados da entrada em vigor da emenda, para publicao da lei que fixar o valor das obrigaes de pequeno valor. Caso esse procedimento no tenha sido adotado pelo Ente Pblico, ser considerado o valor de 40 (quarenta) salrios mnimos para os Estados Federados e Distrito Federal, assim como 30 (trinta) salrios mnimos para os Municpios.
Sanes
Para o caso de no liberao dos recursos pelos entes federados, na forma estabelecida, a Emenda Constitucional prev as seguintes sanes:
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Sequestro por ordem judicial ou, alternativamente, compensao automtica dos tributos devidos e no pagos pelo credor e precatrio; Proibio de contratao de emprstimos e recebimento de transferncias voluntrias; Penalidade do Chefe do Poder Executivo pela Lei de Responsabilidade Fiscal; Reteno do Fundo de Participao dos Municpios - FPM. 3.4.2.2 Regras do art. 100 CF que vigoram durante o regime especial A Emenda dispe que enquanto durar o regime especial, o art. 100 da Constituio Federal ser inaplicvel. No entanto, o caput do art. 97 traz algumas excees a esta regra, quais sejam: Prioridade no pagamento de precatrios de natureza alimentcia aos idosos com sessenta anos de idade ou mais bem como aos portadores de doena grave sobre todos os demais dbitos, respeitado o limite equivalente ao triplo das obrigaes de pequeno valor; Pagamento das obrigaes de pequeno valor no sujeito ordem cronolgica geral. Essas obrigaes possuem fila especfica; Compensao (precatrio x dvida). No momento da expedio do precatrio, caso a entidade devedora informe a existncia de dbitos, o Poder Judicirio efetivar o automtico abatimento de dbito que o credor tenha junto Fazenda Pblica, esteja inscrito ou no em dvida ativa. Compra de imveis pblicos com precatrios; Atualizao pelo ndice da caderneta de poupana;
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Cesso de crditos em precatrios a terceiros, independentemente da concordncia da entidade devedora. 3.4.3 A Emenda Constitucional n 62/2009 e o Conselho Nacional de Justia O Conselho Nacional de Justia (CNJ) aprovou em 29 de junho de 2010 a Resoluo n 115, visando dispor sobre a Gesto de Precatrios no mbito do Poder Judicirio. Em 9 de novembro de 2010 o CNJ expediu a Resoluo n 123, que acrescenta e altera dispositivos da Resoluo n 115. Segundo as justificativas apresentadas pelo CNJ, as alteraes se faziam necessrias para tornar possvel o cumprimento da Emenda Constitucional n 62/2009. Ocorre que a Resoluo n 115, em verdade, criou novo regime de pagamento de precatrios incompatvel com a Emenda Constitucional n 62/2009. Ao CNJ compete o controle da atuao administrativa e financeira do Poder Judicirio, no tendo este rgo poder para, atravs de uma resoluo, contrariar o disposto na Constituio Federal. Dentre os pontos conflitantes da Resoluo n 115/2010 destacam-se:
Gesto das Contas Especiais
O texto do art. 8-A da Resoluo n 115 permite que os Tribunais de Justia firmem convnios com bancos oficiais no intuito de permitir o repasse ao Judicirio de parcela dos ganhos auferidos com as aplicaes financeiras feitas a partir dos valores depositados nas contas especiais dos precatrios.
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Trata-se de recursos pblicos retirados dos oramentos municipais que deveriam ser utilizados integralmente para o cumprimento da sua finalidade, qual seja, o pagamento de precatrios.
Listagem de Precatrios
Em que pese o 4 do art. 97 do ADCT estabelecer listagem nica de precatrios por Tribunal de Justia, a Resoluo n 115, art. 9, 1, faculta a manuteno de listagem de precatrios por Tribunal.
Leiles de Precatrios
Dentre os parmetros descritos na Resoluo n 115 para realizao dos leiles de precatrios, o inc. IV do art. 28 estabelece o desgio mximo de 50% do valor do precatrio. Contudo, no consta na EC 62 qualquer dispositivo que trate sobre lance mnimo para a aquisio do ttulo.
Regime Especial de Pagamento Anual
A resoluo determina em seu art. 22, 1 que durante regime especial anual de at 15 anos, o montante de cada parcela no poder ser inferior ao valor provisionado na lei oramentria de 2008. No entanto, a regra prevista para o regime especial anual tratado na EC 62 no prev qualquer limite para a parcela durante regime especial anual. O regime especial anual dever obedecer ao inc. II, 1, do art. 97 ADCT, que dispe que o percentual a ser depositado na conta especial corresponder, anualmente, ao saldo total dos precatrios devidos, acrescido do ndice oficial de remunerao bsica da caderneta de poupana e de juros simples no mesmo percentual de juros incidentes sobre a caderneta de poupana para fins de com-
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pensao da mora, excluda a incidncia de juros compensatrios, diminudo das amortizaes e dividido pelo nmero de anos restantes no regime especial de pagamento. Em dezembro de 2010 o Egrgio Pretrio concedeu liminar na ADI 4465 para suspender a eficcia do citado art. 22 da Resoluo 115/2010 at o julgamento final da ADI pelo Plenrio do Supremo. O relator, ministro Marco Aurlio, afirmou que: Ao Conselho Nacional de Justia compete o controle da atuao administrativa e financeira do Poder Judicirio. No tem ele poder normativo. No tem ele a incumbncia de regular texto constitucional, como fez relativamente Emenda n 62/09, lanando, at mesmo, como premissa do ato atacado e como premissa da Resoluo n 115/2010, a necessidade de regulamentar aspectos procedimentais referentes Emenda Constitucional n 62/09.
Regime especial de pagamento mensal
Os 1 e 2, alneas a a d e 3 do art. 20 da Resoluo n 115 preveem para as entidades federativas devedoras que tenham optado pelo regime especial de amortizao, com base no percentual da receita corrente lquida, a fixao do prazo mximo de 15 anos para quitao da dvida. Ocorre que esta imposio conflita com o art. 97 do ADCT, segundo o qual a opo pela forma de pagamento vigora, enquanto o valor dos precatrios devidos for superior ao valor dos recursos vinculados. Em razo do exposto, o Governo do Estado do Paran ingressou com a ADI 4558, com pedido de liminar, contra os 1 e 2, alneas a a d, e 3 do art. 20 da Resoluo n 115/2010. A ao ainda aguarda julgamento. importante frisar que o CNJ padece de competncia para alterar disposies da Constituio Federal e para estabelecer novas
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exigncias por meio de Resoluo. Segundo o princpio da legalidade, consagrado no inc. II do art. 5 da Constituio Federal, ningum ser obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa seno em virtude de lei. No pode o CNJ dispor sobre nova forma de pagamento de precatrios por meio de uma resoluo, uma vez que a prpria Emenda Constitucional n 62 exigiu lei complementar para tanto.
15 Sem prejuzo do disposto neste artigo, lei complementar a esta Constituio Federal poder estabelecer regime especial para pagamento de crdito de precatrios de Estados, Distrito Federal e Municpios, dispondo sobre vinculaes receita corrente lquida, forma de prazo de liquidao.
Ora, se os entes federados imbudos de boa-f e amparados pelas regras estabelecidas na EC 62 assumem umas das opes de parcelamento que lhes facultado, no se pode admitir que o CNJ, em flagrante afronta ao princpio da insegurana jurdica, mude as regras do jogo com a edio de uma mera Resoluo. Diante de tantas contradies, cada Tribunal de Justia vem adotando uma postura no que tange aplicabilidade da EC 62. A presso dos principais opositores da Emenda tem feito com que alguns Tribunais de Justia ignorem as disposies constantes da Emenda e prejudiquem os entes pblicos que a adotaram, causando grande insegurana jurdica. A constitucionalidade da Emenda Constitucional 62/09 est sendo discutida nas ADIs 4.357, 4.372, 4.400 e 4.425, propostas pelo Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil, pela Associao dos Magistrados Estaduais (Anamages), pela Associao Nacional dos Magistrados da Justia do Trabalho (Anamatra) e pela Confederao Nacional das Indstrias (CNI).
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Em outubro de 2011, o relator das aes, ministro Carlos Ayres Brito, votou pela inconstitucionalidade formal e material da Emenda 62, mas o ministro Luiz Fux pediu vista. 3.4.4 Concluso As normas da Resoluo CNJ n 115 no podem prevalecer sobre as contidas na Emenda Constitucional n 62/2009. At que o Excelso Pretrio julgue definitivamente as aes diretas de inconstitucionalidade que questionam a Emenda n 62, suas normas so plenamente aplicveis sobre todos os dbitos judiciais constitudos e pendentes de pagamento. Face ao exposto, deveriam os Tribunais de Justia estar cumprindo os preceitos da Emenda e no aplicando as normas da Resoluo CNJ n 115. 3.5 Noes Gerais sobre o Endividamento Previdencirio: Perspectivas e Solues A Constituio Federal, em seu art. 40, estabelece a possibilidade/o dever de que o Municpio institua Regime Prprio de Previdncia Social (RPPS) aos servidores pblicos ocupantes de cargo efetivo. A opo de instituio do RPPS enseja a criao de uma estrutura, com ou sem personalidade jurdica, que viabilize a gesto dos recursos oriundos da contribuio do ente e seus servidores. Uma vez institudo o Regime Prprio de Previdncia, os servidores ocupantes de cargo efetivo so absorvidos por este regime, mantendo-se a vinculao ao Regime Geral de Previdncia Social (RGPS), por fora do art. 40, 13, da Constituio Federal, somente para os agentes polticos, servidores temporrios, empregados pblicos e ocupantes, exclusivamente, de cargo em comisso.
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J os Municpios que no institurem o RPPS devem obrigatoriamente vincular todos os seus servidores ao Regime Geral de Previdncia Social, gerido pelo Instituto Nacional do Seguro Social (INSS). Compete aos novos gestores identificar, assim que iniciado seu mandato, o regime previdencirio ao qual o Municpio est vinculado, de forma a melhor aprofundar as questes problemticas que envolvem a matria. Um aspecto que deve ser verificado, independente do regime escolhido ou da data de instituio do Regime Prprio de Previdncia, se o Municpio possui dbitos no Regime Geral de Previdncia Social (RGPS) e como estes dbitos vm sendo administrados. Para isso, deve-se ter claro que a questo do endividamento previdencirio um problema vivido pela maioria dos Municpios brasileiros e absorve parte considervel da receita local. Por essa razo, quanto antes o gestor se apropriar da situao em que se encontra o Municpio, mais rpido ter condies de encontrar solues para diminuir o efeito deste problema. A CNM historicamente atua na questo do endividamento previdencirio dos Municpios brasileiros, buscando alternativas em
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todas as esferas de governo para equacionar esta dvida. Contudo, com base em inmeros estudos realizados pela CNM, foi identificado que boa parte dos Municpios desconhece a real dimenso de sua dvida e possuem dificuldade de acesso a essas informaes junto ao INSS ou Receita, j que parte considervel dos dbitos nunca foi consolidada por estes rgos. Aqui surge um dos problemas a serem enfrentados pelos Municpios, no que tange ao endividamento junto ao INSS. Muitos deles, diante da dvida altssima e do risco de terem a emisso de uma certido positiva de dbitos previdencirios fato que impede o repasse de vrios recursos so levados realizao de parcelamentos na Autarquia Previdenciria Federal, em valores no condizentes com a dvida real, especialmente decorrentes de incidncias indevidas e no expurgo de juros e moras, na forma prevista na legislao que regulamenta a matria. Vrias so as causas destas irregularidades, conforme exemplificao a seguir: a. Incluso de valores j prescritos, referente a dbitos com prazo superior a cinco anos da constituio do dbito, discordncia da Smula vinculante n 8 do STF; b. Incluso de contribuio sobre a remunerao de servidores vinculados por lei local ao Regime Prprio de Previdncia Social, c. Incluso de servidores que no so ocupantes exclusivos de cargos em comisso, pois detm cargo efetivo na origem e regime previdencirio prprio; d. Incluso de mandatrios que possuem vnculo funcional com o RPPS em decorrncia de cargo efetivo; e. Clculo do Fator Acidentrio de Preveno FAP e dos Riscos Ambientais do Trabalho RAT, em alquota maior que a devida.
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f. Incluso de parcelas de natureza indenizatria na base de clculo das contribuies, contrariando reiterada jurisprudncia3; g. Incluso de dbitos relativos contribuio dos mandatrios eletivos no perodo de 1 de fevereiro de 1998 a 18 de setembro de 2004, perodo em que no havia previso legal para pagamento. Alm desses, mostra-se de grande relevncia a cobrana indevida decorrente do parcelamento previsto pela Lei n 11.960/2009, que alterou a Lei 11.196/2005, ao qual aderiram aproximadamente 60% (sessenta por cento) dos Municpios brasileiros. O art. 98 da Lei n 11.196/2005, com redao dada pela Lei n 11.960/2009, assegurava que esses dbitos fossem parcelados em prestaes mensais equivalentes a 1,5%, no mnimo, da mdia mensal da receita corrente lquida do Municpio, o que representa um valor expressivo, de regra. Ao regulamentar a operacionalizao do parcelamento, a Portaria Conjunta PGFN/RFB n 7, de 6/8/2009, estabeleceu, em seu art. 13, que o valor de cada prestao ser o equivalente a:
3 Exemplificando esta situao: TRIBUTRIO. AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO ESPECIAL. CONTRIBUIO PREVIDENCIRIA. LICENA-MATERNIDADE. NATUREZA SALARIAL. INCIDNCIA. AUXLIO-DOENA. PRIMEIROS 15 DIAS. NO INCIDNCIA. 1/3 DE FRIAS. NATUREZA INDENIZATRIA. ADEQUAO JURISPRUDNCIA DO STF. NO INCIDNCIA. AGRAVO REGIMENTAL DA FAZENDA NACIONAL NO PROVIDO. AGRAVO REGIMENTAL DA EMPRESA CONHECIDO E PARCIALMENTE PROVIDO. 1. pacfico o entendimento deste Tribunal no sentido de que incide contribuio previdenciria sobre os valores pagos a ttulo de salrio-maternidade, uma vez que tal verba possui natureza remuneratria, sendo, portanto, devido o tributo. 2. Consoante entendimento do Superior Tribunal de Justia, no incide a contribuio previdenciria sobre os primeiros 15 dias do auxlio-doena pagos pelo empregador, por possuir natureza indenizatria. 3. O STJ, aps o julgamento da Pet 7.296/DF, realinhou sua jurisprudncia para acompanhar o STF pela no incidncia de contribuio previdenciria sobre o tero constitucional de frias (REsp 1.149.071/SC, Rel. min. ELIANA CALMON, Segunda Turma, DJe 22/9/2010) 4. Agravo regimental da Fazenda Nacional no provido. Agravo regimental da empresa parcialmente provido para dar parcial provimento ao recurso especial, excluindo a incidncia da contribuio previdenciria sobre o tero constitucional de frias. (AgRg nos EDcl no REsp 1040653/SC, Rel. ministro ARNALDO ESTEVES LIMA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 18/8/2011, DJe 15/9/2011)
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1,5% (um inteiro e cinco dcimos por cento) da mdia da RCL do Municpio, caso os dbitos sejam parcelados em apenas uma modalidade de parcelamento; ou 1,2% (um inteiro e dois dcimos por cento) da mdia da RCL, para o parcelamento em 120 (cento e vinte) at 240 (duzentas e quarenta) prestaes, caso os dbitos sejam parcelados nas 2 (duas) modalidades de parcelamento; e 0,3% (trs dcimos por cento) da mdia da RCL, para o parcelamento em 60 (sessenta) prestaes, de igual forma, caso os dbitos sejam parcelados nas 2 (duas) modalidades de parcelamento. Ainda em seu art. 14, a referida Norma disps que, observado o prazo de carncia constante no art. 7, no perodo compreendido entre a formalizao do pedido de parcelamento e o ms da consolidao dos dbitos, a prestao mensal exigvel seria exatamente o valor mnimo calculado na forma do art. 13, acima transcrita. Destaca-se que a primeira fase, ou seja, a anterior consolidao, refere-se a uma situao transitria e, portanto, temporria. No entanto, apesar de temporria, ela permanece at a data de hoje, visto que a necessria consolidao ainda no foi efetivada pela Receita Federal. Em decorrncia, a maioria dos Municpios brasileiros parcelou uma dvida sem saber o valor real decorrente do expurgo de 100% (cem por cento) das multas e 50% (cinquenta por cento) dos juros e permanece sem saber at hoje. Apesar disso, estes Municpios continuam pagando o parcelamento com base em um percentual de suas RCLs, sem saber qual , de fato, o valor real de suas dvidas ou, at mesmo, se estas j foram quitadas ou se sero quitadas antes dos 240 (duzentos e quarenta) meses previstos como prazo mximo do parcelamento.
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Por essa razo, imperioso que os novos gestores, ao iniciarem suas atividades ou, at mesmo, durante o perodo de transio, busquem informar-se sobre a situao da dvida previdenciria de seu Municpio para possibilitar uma tomada de deciso adequada. Como h valores a serem recebidos pelos Municpios, em decorrncia de dbitos da Unio, a CNM vem, nos ltimos anos, lutando pela realizao do encontro de contas entre o que os Municpios devem para a Unio e o que esta deve para os Municpios. Esta luta vem sendo construda pela vertente da derrubada do veto presidencial que afastou o encontro de contas na Lei 11.960/2009 e pela tramitao de novo projeto de lei que o preveja. Deve-se atentar que possvel que este encontro de contas venha acompanhado de um novo parcelamento especial da dvida. Como se trata de processo legislativo ainda no concludo, no h certeza quanto redao que ser aprovada pelo Congresso, razo pela qual a CNM, desde j, orienta que os Municpios analisem bem os benefcios e prejuzos da firmao de qualquer novo parcelamento da dvida previdenciria. Orientamos ainda independente da existncia ou no de novo parcelamento , que os novos gestores reavaliem sua situao de endividamento previdencirio no INSS e na Receita Federal, de modo a certificarem-se de que no h nenhum dbito que lhes tenha sido atribudo irregularmente. Na hiptese de verificarem a existncia de dbitos irregulares devero buscar, urgentemente, a reviso destes valores, por meio da interposio da competente ao judicial, visto que administrativamente tm sido negadas tais solicitaes. Estas incidncias irregulares podem ainda estar ocorrendo na folha de pagamento paga todos os meses, o que enseja a necessidade de que a referida ao tenha tambm como objetivo a excluso destas incidncias indevidas para o futuro, bem como, a restituio dos
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valores j pagos a mesmo ttulo, observado o prazo prescricional de 5 (cinco) anos. Alm disso, identificado pelo gestor que o houve o parcelamento do dbito previdencirio pela Lei Federal n 11.960/2009, o Municpio dever buscar judicialmente a suspenso dos pagamentos das parcelas at que a Previdncia consolide os dados, excluindo os juros e as multas na forma da lei de toda a dvida (paga e ainda no paga), de modo que possam os Municpios ter conhecimento de qual o valor dos dbitos que efetivamente possuem, para s ento recalcularem o valor da parcela e seguirem pagando. Parece pertinente ressaltar, por fim, que a Confederao Nacional de Municpios possui, em seu departamento jurdico, condies de auxiliar os Municpios na identificao dos problemas sinteticamente trabalhados anteriormente, colocando-se, desde j, disposio do novo gestor.
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4. REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
BARRETO, Aires F. ISS na Constituio e na Lei. So Paulo: Dialtica, 2003. BATISTA, Marcelo Caron. ISS: do texto norma. So Paulo: Quartier Latin, 2005. BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional. 15a ed. So Paulo: Malheiros, 2004. BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil. 44a ed. So Paulo: Saraiva, 2010. CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 23a ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2010. CARVALHO, Kildare Gonalves. Direito Constitucional. 16a ed. ver. atual. e ampl. Belo Horizonte: Del Rey, 2010. CUNHA, Leonardo Carneiro da. A Fazenda Pblica em Juzo. 10a ed. So Paulo/SP: Dialtica, 2012.
85
MENDES, Gilmar Ferreira; COELHO, Inocncio Mrtires; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de Direito Constitucional. 2a ed. So Paulo: Saraiva, 2008. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro. 14a ed. So Paulo: Malheiros, 2006. PAULSEN, Leandro. Direito Tributrio. Constituio e Cdigo Tributrio Luz da Doutrina e da Jurisprudncia. 11a ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado Editora Ltda., 2009.
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2. Falhas Mais Comuns Cometidas pelas Administraes Municipais

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3. Outros Temas Fundamentais de Interesse da Administrao

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