EM BUSCA DO ESQUIVO DESENVOLVIMENTO REGIONAL: ENTRE A CAIXA-PRETA E O PROJETO POLTICO*

Sergio Boisier

Resumo

O artigo dirigido tanto aos estudiosos do desenvolvimento regional quanto aos que tm a responsabilidade de formular propostas que dem respaldo e incentivo a esse processo. O documento se divide em dois captulos. No primeiro, d-se um ordenamento e sistematizao a diversas idias expostas em trabalhos anteriores, e que tm uma relao com as novas caractersticas do desenvolvimento regional ou territorial. No segundo, incluem-se novos conceitos sobre os fatores causais do desenvolvimento em escala territorial, insistindo-se na necessidade de se formularem verdadeiros projetos polticos para uma articulao consistente, densa e inteligente de tais fatores, com o propsito de se estabelecerem reais processos de desenvolvimento.

Traduo no revista pelo autor.

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motivos de ordem macro e de ordem micro para que haja, em cada pas, um interesse muito srio tanto do ponto de vista intelectual quanto poltico no desenvolvimento territorial, entendido no seu sentido lato.

Na perspectiva macro, as tendncias polticas e econmicas de escala mundial esto provocando mudanas significativas na geografia poltica, ao gerarem, simultaneamente, processos aparentemente contraditrios e que tendem a desconfigurar o conceito de Estado nacional, a produzir estruturas semelhantes a quase-Estados supranacionais (como os organismos da Unio Europia) e a dar vida a territrios dentro dos pases (subnacionais) e a cidades, os quais passam a ser novos atores na competio internacional por capital, tecnologia e mercados. Pode-se mesmo dizer que crescente a percepo da inconciliabilidade entre o objetivo de tornar-se competitivo e a manuteno de estruturas decisrias centralizadas. Essa constatao permite prever uma ampla e progressiva demanda por descentralizao, o que inclui, evidentemente, a descentralizao poltica/territorial, que far aumentar a importncia do remanejo territorial. J na perspectiva micro, reconhece-se cada vez mais o fato simples e irrefutvel de que a realizao do projeto de vida de cada indivduo depende significativamente do comportamento do entorno em que ele vive. A avaliao peridica e muitas vezes negativa dessa relao constituiu, pelo menos em parte, motivo para muitas decises de migrao. A velocidade da mudana no mundo contemporneo afeta no apenas a esfera material; tambm afetada a esfera das idias e conceitos, ou em termos mais gerais o prprio conhecimento e os paradigmas que o fundamentam. De fato, no somente o conhecimento acumulado pela humanidade que duplica em lapsos de tempo cada vez menores; ao mesmo tempo, uma parte deste se torna obsoleta e deixa de ter utilidade sob o ponto de vista explicativo e normativo. Uma parcela importante do conhecimento que se tinha sobre a fenomenologia do desenvolvimento regional deixou de ter relevncia, entre outros motivos, pela transformao de contextos econ112

micos fechados em abertos e pelos efeitos da revoluo cientfica e tecnolgica sobre o papel da distncia. Isso explica a renovao epistemolgica em marcha. Os fundamentos cientficos do conhecimento sobre regionalidade esto em plena transformao e no fcil uma previso do resultado final ou definitivo. Talvez o nico fator evidente seja a conscincia do absurdo de permanecer apegado ao passado. O presente documento se estrutura em dois captulos: no primeiro, o autor coleta e sistematiza vrias idias que foram desenvolvidas ultimamente, s vezes independentes umas das outras. De um modo geral, estas idias relacionam-se com o aparecimento de novos cenrios para o desenvolvimento regional. O segundo captulo avana na configurao de um pensamento mais estruturado, de carter explicativo/normativo, sobre a causalidade do desenvolvimento regional. Em um sentido figurado, processa-se a passagem do primitivo tringulo do desenvolvimento regional [Boisier (1980)] para o atual hexgono do desenvolvimento regional, sem soluo de continuidade, insistindo-se no papel de um projeto poltico que articule inteligentemente os vrtices desse hexgono. Adota-se aqui um ponto de vista semelhante ao das modernas teorias sobre a inteligncia, ao se enfatizar a necessidade de tornar mais densas as conexes entre os vrtices, com o propsito de provocar os fenmenos de sinergia, retroalimentao e desenvolvimento.

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1 Uma Nova Epistemologia Regional

1.1 Novos Cenrios e Novos Conceitos para o Desenvolvimento Regional
Uma concepo atualizada e contempornea do desenvolvimento regional leva a reconhecer que se trata de um processo em curso com trs cenrios interdependentes e de recente configurao: h um cenrio contextual, um cenrio estratgico e um novo cenrio poltico. O novo cenrio contextual o resultado da interao de dois notveis processos que esto, atualmente, presentes em todos os pases. Trata-se do processo de abertura externa, impelido pela fora
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da globalizao, e do processo de abertura interna, por sua vez impulsionado pela fora da descentralizao. O primeiro um processo essencialmente econmico, enquanto o segundo um processo poltico. Por trs da globalizao pode-se ainda identificar uma dupla de elementos bsicos: a microeletrnica como tecnologia genrica, que torna a globalizao tecnicamente possvel e a nova ordem poltica internacional, caracterizada por monopolaridade poltica, multipolaridade econmica e regionalismo aberto, para se usar a noo cunhada pela Comisso Econmica para a Amrica Latina e Caribe (CEPAL) na descrio da atual simultaneidade e multiplicidade dos acordos comerciais dos pases. A abertura externa de qualquer pas pode ser medida a qualquer momento e classificada como alta ou baixa. um fato, por exemplo, que o Chile mostra um alto grau de abertura externa atualmente (medido por um coeficiente que compara o valor do comrcio externo com o valor do PIB), mais alto que o de quase todos os pases da Amrica Latina. Ora, a abertura externa perseguida com o objetivo de enquadrar as exportaes nacionais em dois espaos do comrcio internacional: em modernidade e em competitividade. Ocupar o espao da modernidade significa vender produtos e/ou servios com um elevado contedo de progresso tcnico, algo que costuma ser medido por meio da proporo de valor agregado no preo final. Ocupar o espao da competitividade significa vender produtos e/ou servios com capacidade para aumentar, sistematicamente, a prpria participao de mercado em segmentos produtivos e/ou de servios tambm em expanso. Um efeito particularmente importante da globalizao aparece no plano da poltica e da geografia poltica mundial. Na estruturao dos grandes blocos econmicos, como na Unio Europia, ocorre uma certa desconfigurao devida a uma simultneo fortalecimento do Estado nacional e outras estruturas que indicam a existncia de um quase Estado supranacional. Paralelamente, assiste-se ao fortalecimento das cidades e regies, que surgem como novos atores na competio internacional por capital, tecnologia e merca-

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dos. como se a globalizao funcionasse como uma espcie de lente convexa: quando se olha para um lado, est-se privilegiando o micro; quando se olha para o outro, est-se privilegiando o macro.

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Outros autores sustentam posio idntica em relao ao fenmeno acima descrito. Assim, Delamaide (1994) afirma das novas super-regies europias:
Superregions reflect the dual trend so paradoxical at first sight toward economic, and even political, integration of countries, on the one hand, and simultaneously toward greater autonomy at the smaller, regional level, where social and cultural cohesion is greater.

In this play of countervailing forces of integration and disintegration, new blocs of economic and cultural cohesion are emerging. As the continent grows closer together economically and politically, the traditional nation-states are breaking into their component parts, regions with a history that long predates that of the nation-state itself. These historic territories, pursuing their own interests in a more integrated Europe, are recombining across old national borders to form new entities Europes superregions. O que importa mesmo que os territrios organizados1 exercem um papel completamente novo atualmente, ao entrarem de vez na busca de competncia e competitividade [Ohmae (1995)]. Deve-se observar que a noo de territrio organizado no depende em nada da escala de tamanho.

FIGURA 1 Novos Cenrios

O conceito de territrio pode ser adjetivado como natural, equipado e organizado. O primeiro descreve um territrio sem interveno humana; o segundo refere-se exatamente ao equipamento fsico derivado da ao do homem; o terceiro nomeia um territrio em que vive uma comunidade dotada de certos princpios organizacionais.

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Abertura externa CONTEXTUAL Abertura interna Configurao ESTRATGICO Gesto Estado nacional POLTICO Governo regional

Por trs da descentralizao, ou seja, por trs da fora que vem impulsionando o processo poltico de abertura interna, pode-se distinguir a presena de quatro elementos, cujo conjunto est produzindo ambientes hoje mais propcios para a descentralizao. Em primeiro lugar, deve-se mencionar a revoluo cientfica e tecnolgica e seus impactos sobre o sistema de produo industrial, e tambm sobre as comunicaes e transportes. Expressando de uma forma muito sinttica, pode-se dizer que a revoluo cientfica e tecnolgica em curso (RC&T) est criando uma nova geografia industrial,2 apoiada na miniaturizao, na desmontagem das economias de escala retrocedendo na cadeia produtiva, e na possibilidade de se desdobrar os processos produtivos em fases e lugares, sem perder a rentabilidade nem a eficincia. Essa modalidade exige que as empresas se desloquem de ambientes decisrios centralizados para outros de tipo desconcentrado e/ou descentralizado. A prpria revoluo cientfica e tecnolgica produz mudanas no menos importantes no plano das comunicaes e no plano dos transportes. Em relao ao primeiro, preciso observar a drstica
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Nova geografia industrial, que foi batizada pelo economista espanhol A. Vzquez Barquero de economia difusa. O socilogo tambm espanhol M. Castells a denominou economia de geometria varivel. Em todo caso, trata-se da atual convivncia de instalaes fabris, dos mais diversos tamanhos, localizadas em cidades tambm de tamanhos muito variados, o que muito diferente da paisagem fordista, com aquela correspondncia biunvoca predominante: grande estabelecimento grande cidade.

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reduo no custo de transmisso de voz, dados e mensagens, bem como o aparecimento de uma complexa tecnologia de transmisso de imagens, que faz com que o contato face a face seja agora mediatizado por aparelhos eletrnicos. Com relao ao segundo, deve-se fazer meno s inovaes tecnolgicas e de gesto nas diferentes variedades modais de transporte, que tambm representaram uma notvel reduo no custo de transporte, ou nas limitaes impostas pelo espao ou pela distncia. Tudo isso contribui, novamente, para gerar ambientes organizacionais mais propcios a sistemas descentralizados de tomada de decises. Em segundo lugar, no se pode deixar de mencionar os processos de transformao do Estado, em curso em quase todos os pases, os quais produzem, tambm, direta ou indiretamente, ambientes descentralizadores. Sob o ttulo genrico de transformao do Estado, coexistem duas necessidades contemporneas: a necessidade de modificar o Estado enquanto rgo regulador do regime de acumulao (visto que a prpria RC&T a transformadora do regime de acumulao) e a necessidade de transferir poder a diversos organismos da sociedade civil, a fim de materializar a aposta poltica em favor da sociedade civil, caracterstica da atual modalidade da democracia latino-americana. O conceito quase indefinvel de sociedade civil foi objeto de recente anlise cuidadosa, orientada por John Hall (1995). Em terceiro lugar, a descentralizao est sendo estimulada como uma megatendncia universal, em funo das crescentes demandas por maior autonomia da parte de organizaes de base territorial incrustadas na sociedade civil de muitos pases. Trata-se de uma fora que, em certos casos, evolui para verdadeiras patologias, que terminam por destruir o prprio Estado nacional, como se pode observar nitidamente na Europa. Em quarto lugar, a descentralizao est vinculada a tendncias privatizadoras fortemente incorporadas ao atual modelo de poltica econmica vigente em grande parte do mundo (de certa forma como conseqncia da globalizao). Quando as atividades produtoras de bens ou servios so privatizadas, mantendo indepen-

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dncia da racionalidade do ato privatizador (desde consideraes de sade fiscal e at por razes puramente ideolgicas), aumenta o nmero de decisores independentes em determinado sistema econmico e social, criando-se, portanto, um fenmeno de redistribuio de poder. Pelo menos do ponto de vista da teoria econmica, isso equivale a uma maior descentralizao. Deve-se acrescentar, finalmente, em relao a esse novo cenrio contextual, que j no possvel pretender que um pas seja competitivo, mantendo estruturas decisrias centralizadas. A descentralizao, portanto, passa a tornar-se o centro do debate por razes puramente macroeconmicas. Isso, em si, configura uma situao original. A abertura interna tambm pode ser medida a qualquer momento; pode-se, ento, tal como no caso da abertura externa, chegar concluso de que a abertura interna alta ou baixa. Para isso existem os indicadores econmicos, como a proporo de gasto fiscal realizado pelas instncias nacionais de nvel regional ou local, ou indicadores polticos, como, por exemplo, a existncia e o modo de gerao de corpos polticos nacionais igualmente de nvel regional ou local. Qualquer que seja o caso, a abertura interna tem como alvo incluir a populao na dupla condio: de eqidade e participao. Em outras palavras, trata-se de distribuir os lucros derivados exatamente da abertura externa de um modo mais eqitativo do que ocorreu no passado, e de outorgar populao um papel mais destacado na definio de opes polticas pertinentes a cada escala territorial. Com esses antecedentes j se pode notar que o novo cenrio contextual coloca as autoridades de nvel regional estados e municpios diante do formidvel desafio: como ajudar suas respectivas reas territoriais a alcanarem condies de competio e modernidade, sem perderem a eqidade e a participao? A resposta a esta pergunta leva formulao de duas outras: qual a configurao territorial mais adequada para isso? Qual a que oferece as maiores possibilidades de xito?

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Tais perguntas esto na base do segundo dos novos cenrios do desenvolvimento regional: o cenrio estratgico, construdo a partir da interseo entre novas modalidades de configurao territorial e novas modalidades de gesto regional.

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1.2 Em Torno da Configurao

Ainda que no se possa responder, de modo taxativo, s perguntas acima, ao menos ser possvel indicar certas caractersticas que deveriam estar presentes em qualquer configurao territorial vencedora. Para maximizar as possibilidades de vencer no jogo da competio internacional, preciso ser veloz; a velocidade indispensvel para se aproveitar oportunidades, para se entrar e sair rapidamente de acordos e de redes. Tambm uma condio para se maximizar as possibilidades de triunfo, a qualidade da flexibilidade, ou seja, a capacidade de oferecer uma ampla gama de respostas aos requisitos do contexto. A flexibilidade diz respeito tanto possibilidade de resposta em escalas diferentes, quanto possibilidade de resposta em estruturas diferentes. A maleabilidade parece ser, igualmente, uma qualidade-chave para se lograr xito; trata-se da capacidade de moldar a prpria estrutura aos interstcios do meio ou s formas mutantes do ambiente.

FIGURA 2 Novo Cenrio Contextual

Microeletrnica

Abertura externa

Globalizao Nova ordem internacional

Revoluo C&T Reforma Estado

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Abertura interna

Descentralizao Demandas da sociedade civil Privatizao

Cabe observar desde logo que velocidade, flexibilidade e maleabilidade so trs atributos inversamente ligados ao tamanho. A essas caractersticas devem-se acrescentar outras trs. A cultura, produtora de identidade e de auto-referncia, surge como um elemento adicional de competitividade, ao facilitar a introduo do aspecto diferencial nos mercados tendentes homogeneizao. Por outro lado, a resilincia capacidade para reconstituir a estrutura quando danificada por elementos exgenos (desde insetos capazes de destruir toda uma espcie arbrea at programas culturais empacotados) vem associar-se diversidade presente no sistema. Finalmente, a complexidade sistmica do territrio organizado representa a aplicao do princpio da variedade necessria de Ashby ao campo da competio internacional. Se o jogo da competio uma atividade complexa que se desenvolve de acordo com regras tambm complexas, no se pode pretender ganhar mediante sistemas simples. A complexidade [Morin (1994)] tem vrias dimenses: multiplicidade de subsistemas reconhecveis no interior do sistema observado (no interior de uma regio, por exemplo), hierarquia de tais subsistemas, articulaes no-lineares entre elementos e recursividade.3 Paralelamente, pode-se observar que a complexidade territorial tambm um requisito para uma juno adequada de qualquer territrio ao comrcio internacional. Com esses elementos vista, cabe agora buscar o territrio organizado mais adequado para maximizar as possibilidades de vitria no jogo internacional. A preferncia atual por um tamanho pequeno
3 Como indica In Elias de Castro: Reproblematizar a regio, como objeto de pesquisa, requer: a) superar postulados determinsticos e simplificadores; b) incorporar, como questo central, a complexidade dos fenmenos; c) considerar a escala como problema fenomenolgico e no matemtico [Castro (1994)].

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deve equilibrar-se com outras caractersticas e deve submeter-se a critrios prticos. Isso leva a fixar a ateno na diviso polticoadministrativa tradicional, a qual, no caso do Chile, corresponde a provncias histricas (na Colmbia, corresponderia aos departamentos; no Brasil, aos estados). Surge, assim, uma nova forma de diferentes arranjos territoriais, hierarquicamente ordenados, que tm como base o conceito de regio pivotal, definida como o menor territrio organizado que, simultaneamente, apresenta atributos de complexidade sistmica, cultura (capaz de gerar identidade) e resilincia. Essas regies pivotais podem associar-se a outras regies pivotais ou simplesmente a outros territrios organizados, de forma livre, voluntria e democrtica, submetendo a associao ao nico requisito da contigidade geogrfica, para dar origem a regies de maior tamanho, denominadas regies associativas. H inmeros exemplos prticos desse tipo de acordos, tanto na Colmbia quanto no Chile, bem como em outros pases. Finalmente, as regies pivotais ou as regies associativas podem formular acordos e compromissos estratgicos, de longo prazo, com outras regies (pivotais ou associativas), com propsitos definidos (elaborar novos produtos de alta tecnologia, posicionar-se melhor no cenrio internacional, etc.) e mecanismos regulatrios especficos, sem que haja a necessidade da contigidade geogrfica, a fim de produzir verdadeiras regies virtuais, similares s corporaes virtuais que j proliferam no mundo internacional dos negcios [Boisier (1994)]. De novo, resultaria longa a enumerao dos casos prticos que mostram o surgimento dessas novas categorias regionais, todas possveis graas revoluo cientfica e tecnolgica. Portanto, fundamental entender a flexibilidade que deve acompanhar nossa atual percepo do conceito de regio.4

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A especialista brasileira Liana Maria da Frota Carleial declara a esse respeito: Defende-se, aqui, que a categoria regional deve representar unidades espaciais que se diferenciam e que podem estar referidas a diferentes nveis de anlise. Pode-se utilizar a categoria regional para tratar questes que ocorrem a nvel de Estado, municpio ou parcialidades de qualquer desses nveis, como regies urbanas, rurais, agrcolas ou industriais [Carleial (1993)].

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Convm observar que essa nova estrutura articulada de diferentes regies representa a colocao em prtica de um paradigma de baixo para cima, que contrasta com o paradigma dominante, chamado, precisamente, de paradigma do centro para baixo. importante notar que essa forma de permitir o surgimento de regies essencialmente democrtica, pois entrega a iniciativa e a sano s prprias comunidades locais. A Constituio colombiana de 1991 oferece exatamente isso, de modo particular em seus artigos 306 e 307, que regulamentam a conformao de novas categorias regionais a partir dos departamentos e das atuais regies (Consejo Nacional de Planeamiento Econmico y Social CORPES).

1.3 Em Torno da Gesto

No menos importantes so os novos conceitos que surgiram com relao ao modo de administrar o desenvolvimento regional, tendo sempre presente o desafio, antes referido, que toda autoridade territorial deve agora enfrentar.

FIGURA 3 Novo Cenrio Estratgico

Regies pivotais Configurao regional Regies associativas Regies virtuais Regies como quase-Estados Gesto regional Regies como quase-empresas

Fala-se agora da regio como quase-Estado. Esse conceito se usa para se colocar a questo do poder poltico, e portanto a dimenso poltica do desenvolvimento regional, em primeiro lugar. O argumento o seguinte: todas as regies se encontram, a todo momento, articuladas entre si por relaes de dominao e dependncia, hierarquicamente ordenadas. No Chile, por exemplo, a regio Metropolitana domina a regio de Bobo, a qual, por sua vez, domi122

na a regio de Los Lagos, e esta domina a regio de Aysn. Isso no resultado da perversidade de nenhum agente nacional ou estrangeiro; o resultado inevitvel e lgico da operao de um sistema (chamado Chile, configurado, para o caso de um sistema multi-regional, e que tem uma estrutura de conduo chamada Estado, ao qual solicitado que otimize o resultado do sistema). Argumento igual vlido na Colmbia: a regio Occidente domina a regio Caribe ou, dentro da regio Occidente, Antioquia domina Caldas; este departamento, por sua vez, domina Quindo, e assim por diante. Acontece que, para se obter um resultado timo sob o ponto de vista agregado (por exemplo, um crescimento econmico mximo), devem ser subotimizadas algumas partes do sistema (por exemplo, algumas regies) e isso se alcana mediante o uso de variadas formas de dominao, que no so outra coisa seno uma expresso da apropriao desigual do poder poltico. Essas formas de dominao no sistema regional, por vezes so de natureza quantitativa (simplesmente se traduzem em um verdadeiro freio ao crescimento econmico regional) e por vezes so de natureza qualitativa (estimula-se o crescimento, mas este utilizado a servio dos interesses da regio dominadora e no a servio da populao da regio dependente). Essa forma de dominao, por sua sutileza, adquire contornos de dominao ideolgica.5 Isso significa que o principal problema para toda regio que queira acelerar seu crescimento ou dar o salto qualitativo para o desenvolvimento consiste em como romper sua relao de dominao/dependncia, para substitu-la por outras modalidades (por exemplo, relaes cooperativas). Como se disse que tais relaes derivam de um controle assimtrico do poder poltico, romper a relao de dominao supe, para a regio, acumular poder poltico. A pergunta : como uma regio
5
Leonardo Guimares Neto mostra esse fenmeno com absoluta clareza no pas no qual, por seu tamanho e diversidade, esse fato ainda mais evidente, o Brasil: Em resumo, partindo na frente e operando num mercado interno protegido, a indstria do Sudeste de So Paulo, particularmente imps suas condies ao dinamismo e estrutura produtiva das demais regies, ao conquistar seus mercados. Nas economias regionais, enquanto alguns segmentos puderam se desenvolver em funo dos espaos deixados pela regio industrializada e das exigncias provenientes do prprio desenvolvimento da industrializao brasileira, outros foram destrudos ou inibidos pela competio inter-regional [Guimares Neto (1995)].

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acumula poder poltico? Isso resolvido mediante dois processos: o primeiro, pela transferncia de poder poltico incorporada em um projeto nacional descentralizador (como o que opera com timidez o Chile e com algo mais de audcia, pelo menos financeira, a Colmbia), e segundo, por meio da criao de poder poltico, algo que se obtm mediante o consenso poltico, o pacto social, a cultura da cooperao e a capacidade de criar, coletivamente, um projeto de desenvolvimento. Eis, portanto, a relevncia do conceito de projeto poltico regional como instrumento de criao de poder poltico. O conceito de regio como quase-Estado , ento, uma espcie de lembrete da necessidade de impor uma viso poltica do desenvolvimento regional. Como a acumulao de poder poltico inseparvel de questes relacionadas estrutura social da regio e com a forma de funcionamento da sociedade, chega-se importante concluso de que so os assuntos de politicologia e sociologia os de maior importncia na hora de se intervir a favor do desenvolvimento. Essa proposio contrasta com as vises economicistas do passado. H tambm, a noo da regio como quase-empresa. Quando se toma a regio como quase-Estado peca-se por defeito; quando, porm, a regio tomada como quase-Empresa, est-se pecando por excesso. Desse modo, e somado ao que foi sugerido em diversas oportunidades, necessrio introduzir no plano de gesto regional alguns procedimentos caractersticos do planejamento estratgico, tal como vem sendo praticado, com xito, pelas grandes corporaes. Nessa linha de argumentao, defende-se o ponto de vista de que todo governo (territorial) deve apresentar uma estratgia (que apenas uma parte de um projeto poltico regional) que responda a quatro perguntas correspondentes identificao de quatro pares de variveis: a) o que produzir e onde vender? Diante do sculo XXI, a escolha de um perfil produtivo regional deve basear-se, preferencialmente, no desenvolvimento de vantagens comparativas dinmicas ou competitivas, originadas, como bem se sabe, em inteligentes esforos de parcerias na pesquisa cientfica e tecnolgica. Trata-se de agre-

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gar e agregar progresso tcnico produo regional. Quando se considera a resposta primeira parte da pergunta, deve-se ter em mente que a regio deve assumir, tambm, a responsabilidade de interromper (previamente e no depois) atividades no-competitivas em nvel nacional ou internacional (como no caso da minerao de carvo na regio de Bobo no Chile, seriamente afetada pela concorrncia de La Guajira). Finalmente, responder sobre onde vender significa desenvolver, de modo permanente, estudos de mercado e sistemas de marketing que permitam inventar ou descobrir espaos de comrcio adequados; b) que projetos desenvolver e como financi-los? A primeira parte da pergunta relaciona-se com o desenvolvimento e a manuteno de verdadeiros bancos de projetos, postos disposio dos investidores potenciais e alinhados com o perfil produtivo previamente identificado. O financiamento precisa ser associado a uma moderna engenharia financeira, que faa uso de toda a arquitetura institucional recentemente desenvolvida, tal como leasing, sociedades de fiana compartilhada, factoring, etc.; c) com que recursos humanos pode-se contar e como empreglos? Provavelmente no existe responsabilidade maior para uma administrao regional do que ajudar a gerar emprego para sua prpria populao. Devem ser avaliadas as caractersticas qualitativas da populao e projetados programas de reciclagem e de formao acelerada em funo, novamente, do perfil produtivo antes identificado. Para tarefas desse tipo, fundamental a cooperao entre o governo e o sistema cientfico e tecnolgico regional; d) qual a imagem corporativa e como promov-la? Se atualmente os territrios organizados (regies, provncias, etc.) tornaram-se os novos atores na competio internacional por capital, tecnologia e mercados, necessrio que desenvolvam imagens corporativas que demonstrem sua integridade e unicidade, no apenas como uma soma de atividades. A promoo deve fazer uso de todos os instrumentos possveis: feiras, eventos, material audiovisual, estabelecimentos permanentes (no estilo de casas provinciais argentinas em Buenos Aires) e escritrios de promoo de negcios.

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1.4 Em Torno do Estado e dos Governos Regionais

O terceiro cenrio para se repensar o desenvolvimento regional um cenrio poltico que, como nos anteriores, construdo sobre a interseo de dois processos: a modernizao do Estado (do ponto de vista territorial) e as novas funes dos governos territoriais. Seria ingnuo pensar que uma bem-sucedida superao dos novos desafios contextuais (por parte dos governos regionais) dependesse apenas da atuao desse nvel de governo. Parece sensato supor que a modernizao na gesto dos governos regionais deveria estar enquadrada num processo similar do prprio Estado nacional. O tema da modernizao do Estado j se tornou recorrente no discurso poltico e acadmico de toda a Amrica Latina. Entretanto, no deixam de surpreender, de um lado, o enfoque reducionista (com certeza fortemente ideologizado) de certas posies que tomam a modernizao como mera reduo, e o enfoque simplista, de outro, em afirmaes que consideram a modernizao do Estado como uma questo puramente tecnocrtica, vinculada informatizao, eficincia procedimental, administrao de pessoal, etc. Certamente, um dos ngulos da modernizao, freqentemente omitido apesar da crescente evidncia de sua importncia, a modernizao do Estado sob o ponto de vista territorial. Para citar, novamente, como exemplo, o caso chileno, muitos parecem dar por esgotado o tema apenas fazendo referncia Lei Orgnica de Governo e Administrao Regional de 1993, a qual, sem dvida alguma, introduziu efetivamente um forte elemento modernizador, ao criar a institucionalidade de governo e de administrao regional, mas esta trata de uma questo mais formal que real. Sabe-se, de sobejo, que h um forte rasgo cultural nesse pas em apegar-se, quase que exageradamente, letra da norma, alm de conceder um crdito generalizado ao fato de que basta a lei para se resolver um problema. No h a conscincia de que, mais que de modernizao, necessita-se de modernidade. Um recente trabalho [Boisier (1995)] explorou esse assunto e chegou concluso de que um Estado moderno, do ponto de vista

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territorial, um Estado em que podem ser identificadas as seguintes caractersticas:

QUADRO 1 Um Estado Moderno do Ponto de Vista Territorial

1) compreende e entende sua prpria estrutura sistmica territorial; 2) inteligente, ou seja, descentralizado e organizado em rede; 3) compreende a inter-relao entre objetivos nacionais e o papel do territrio; 4) pode, por conseguinte, explicitar a contribuio de cada regio ou territrio a cada objetivo; 5) a partir da, pode construir cenrios territoriais futuros; 6) com a informao, incorpora a territorialidade no projeto poltico nacional; 7) reconhece a si mesmo como uma instituio desdobrada em duas dimenses: o Estado nacional e um conjunto de quase-Estados regionais; 8) aceita a variedade, e, portanto, permite e estimula a maleabilidade nas estruturas de governo e administrao; 9) incorpora nos quase-Estados regionais a velocidade e apia a existncia de sistemas de informao e anlise conjuntural; 10) estabelece um marco regulatrio mnimo para facilitar a flexibilidade; 11) estimula, nas estruturas dos quase-Estados regionais, o surgimento da imaginao criativa e a ativao de duas novas funes (conduo poltica e animao social); 12) reconhece-se como um Estado territorial e capaz de exercer tanto liderana territorial quanto liderana poltica.

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FIGURA 4 Novo Cenrio Poltico

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Gesto poltica Novas Funes dos governos regionais Animao social

Negociao

Sinergia Informao

Como se pode avaliar, no pouco o que falta a muitos pases para configurar um Estado que busque, funcionalmente, a modernizao e a modernidade dos governos territoriais. Sob outra perspectiva, cabe recordar que, na mensagem presidencial de 1994 ao plenrio do Congresso, o presidente do Chile declarou que, durante o sexnio de governo, seria duplicada a proporo de investimentos pblicos decididos pelas prprias regies, chegando-se a 42% do total. Se, na data de hoje, os investimentos pblicos representam cerca de 25% dos investimentos totais, a meta governamental implicar a entrega de recursos equivalentes a algo em torno de 10% dos investimentos geogrficos brutos do Chile ou, em mdia aritmtica simples, 0,81% por regio! Em termos absolutos, atingir-se-iam cifras regionais mdias da ordem de 50 milhes de dlares por regio, ou US$ 630 milhes no total (cifra que representa cerca de um dcimo da que se pode encontrar em um pas como a Colmbia, por exemplo). Este simples exerccio evidencia dois assuntos: primeiro, relativamente rpido em termos histricos e em certos pases o repasse de recursos para as regies, j que os investimentos pblicos subiro de zero a mais de 40%, em cerca de dez anos. Segundo, no Chile, os governos regionais sero sempre modestos fornecedores de recursos. Quanto Colmbia, o governo nacional transferiu (em 1994), a todas as instncias pblicas administrativas de nvel no-nacional, nada menos do que US$ 6 400 milhes cifra aparentemente impressionante mas que, se submetida a uma anlise similar que foi feita no caso chileno, resulta em algo to inexpressivo como o que ocorre naquele pas.

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A concluso deve ser clara: se os novos governos regionais desejam ser atores verdadeiramente relevantes, sob o ponto de vista de um desenvolvimento racional de suas prprias regies, devero inventar novas formas de governo que lhes permitam ter acesso a recursos de diferente natureza, mas de crescente importncia no desenvolvimento como, por exemplo, recursos psicossociais. A esse respeito, e independentemente das tarefas que emanam de uma gesto quase empresarial das regies, despontaram duas sugestes de novas tarefas para qualquer governo regional. A primeira delas, de natureza eminentemente poltica, consiste na liderana regional; a segunda, mais sociolgica, consiste na animao regional. A gesto regional se traduz em processos sistemticos e permanentes de negociao para cima (principalmente com o governo nacional e secundariamente com os outros agentes externos), para os lados, ou seja, com o conjunto de agentes e atores propriamente regionais, e para baixo, com os municpios e outros atores da base social. A animao regional se desdobra em duas funes igualmente sistemticas e permanentes: uma funo de agente catalisador, capaz de fazer surgir sinergia a partir do encontro permanente dos agentes individuais, e uma funo informacional, capaz de coletar, processar e reestruturar o enorme fluxo de informao entrpica, que circula em torno dos agentes de desenvolvimento de uma regio. Tais agentes, apenas com recursos prprios, dificilmente poderiam processar tais fluxos. Supe-se que o governo regional est em melhores condies de devolver a massa de informao aos usurios potenciais, de forma estruturada (ou seja, em funo do prprio projeto de desenvolvimento da regio), a fim de reduzir a incerteza decisria, reduzir custos de transao e desenvolver o fluxo de decises em funo de um quadro estratgico. importante observar que a negociao para cima adquire uma importncia impensvel no passado, levando-se em conta a crescente exogeneidade do crescimento econmico regional. Com efeito, medida que se intensifica a globalizao, aumenta a mobilidade espacial do capital, tanto nacional quanto transnacional (principalmente este ltimo). Uma proporo crescente dos investimentos alocados em qualquer regio tende a amparar-se em capital extra-

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regional. Por isso, h a necessidade de se potencializar a capacidade de negociao regional para se obter, primeiro, a radicao do capital e, segundo, o melhor ajustamento possvel dessa radicao com os delineamentos estratgicos regionais. Por sua vez, o principal instrumento de negociao para cima um projeto regional, com suficiente grau de consenso (e sem ocultar o dissenso). Esse projeto o resultado preciso da capacidade de negociao para os lados e para baixo do governo regional, ou seja, de sua capacidade de mobilizao da sociedade civil e de sua imaginao para assentar essa mobilizao num rumo desafiante e aglutinante. Naturalmente, assumir essas novas tarefas pressupe uma profissionalizao das administraes regionais, tarefa conjunta entre o setor pblico e o setor acadmico. Alm disso, necessria a preparao de um projeto regional que permita, por exemplo, que os diversos projetos de investimento sejam avaliados no apenas em razo de seus mritos intrnsecos, mas sobretudo em funo de sua contribuio para o projeto regional. legtima a queixa vinda de supervisores membros dos conselhos regionais, nesse mesmo sentido. Se a maior parte das regies no dispunha, at h pouco, de uma estratgia ou de um projeto poltico, a soma de projetos de investimento tendia a configurar um resultado aleatrio, sob o ponto de vista de sua contribuio para o desenvolvimento regional. curioso observar-se que, h pouco tempo, um importante jornal da capital chilena criticou, exacerbadamente, o ministro de Planejamento por um suposto objetivo de destruir o Ministrio de Planejamento e Cooperao com a introduo de indesejveis critrios polticos na avaliao de projetos destinados a favorecer as regies. O jornal em questo ignora ou omite que so impossveis decises de investimento estritamente neutras e tcnicas6 e que os critrios puramente econmicos de avaliao premiam as localidades j

Poucos anos atrs, Miguel Arraes, governador de Pernambuco (Brasil) afirmava, na imprensa local, que ningum pode disputar tecnicamente com Pernambuco o direito de ser a sede de um importante projeto de refinaria de petrleo da PETROBRS. Segundo o mesmo jornal, um assessor do governador, menos ingnuo, indagava-se se em alguma parte do mundo um projeto de US$ 600 milhes dependia de decises puramente tcnicas.

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desenvolvidas, em virtude da presena de importantes economias externas. A animao, enquanto funo catalisadora do governo regional, adquire mais e mais importncia medida que reconhecida a importncia da sinergia como fundamento do desenvolvimento regional endgeno e, sobretudo, como base da capacidade local e regional de inovao: pea-chave do desenvolvimento contemporneo. As explicaes tradicionais sobre a capacidade local ou regional de inovao, todas baseadas em determinantes isolados ou no relacionados da inovao, obscureceram mais do que esclareceram a causalidade espacial, na opinio de Walter Sthr. O mesmo autor acrescenta que a progressiva especializao funcional das regies (que vai muito alm da tradicional especializao setorial), retirou de muitas delas, de modo especial das mais perifricas, a maioria das funes-chave necessrias para a inovao. O que essas reas precisam, pois, da reintegrao dessas funes-chave em uma modalidade sinrgica. Segundo vrios estudos empricos, os componentes importantes das redes regionais de interao sinrgica parecem ser: as instituies de educao e de treinamento, P&D, consultoras de administrao e tecnologia, capital de risco, capital de trabalho e, sobretudo, funes decisoras radicadas localmente. O papel do governo local ou regional aparece sempre como um fator-chave na conformao dos aglomerados sinrgicos porterianos. A segunda forma de esclarecer a funo de animao consiste no processo de recircular a informao de forma estruturada, de modo a superar o entropismo, reduzir a incerteza e facilitar que a tomada de decises do conjunto dos agentes regionais relevantes adquira um alto grau de pertinncia com respeito ao projeto regional.7
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Talvez o melhor exemplo da falta de capacidade para se concretizar esta funo de recirculao estruturada da informao possa ser visto, no caso do Chile, na falta de um exerccio interpretativo, ao nvel de cada regio, do significado das cifras 1960 1992 do PGB regionalizado, divulgadas pelo Banco Central daquele pas. J se saberia, em cada regio, o grau de importncia que teve a estrutura produtiva intersetorial, por um lado, e a competitividade nacional dos setores produtivos, por

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Se forem reconsiderados, nesse contexto, os novos cenrios do desenvolvimento regional em economias de mercado abertas e descentralizadas, como descritos na parte inicial do presente documento, torna-se fcil chegar novamente concluso de que o desafio principal para qualquer governo territorial (seja regional, provincial ou municipal) consiste em encontrar o modo de auxiliar sua rea a inserir-se no contexto do comrcio internacional, de forma moderna e competitiva e, no contexto da descentralizao nacional, de uma forma eqitativa e participativa. Pode faz-lo uma instncia como o governo chileno de Valdivia ou a administrao de Quindo na Colmbia? Deve poder faz-lo, medida que seja capaz de formular um projeto coletivo, no mbito dos marcos estabelecidos pela proposta regional.

2. Um Enfoque Contemporneo aos Fundamentos do Desenvolvimento Regional

O conceituado Stanford Research Institute, em documento amplamente divulgado em 1990, apontava para o seguinte: Na dcada de 80, trs tendncias inter-relacionadas modificaram, de um modo fundamental, a natureza das vantagens comparativas e a receita para o xito do desenvolvimento econmico. As aglomeraes regionais, as ramificaes industriais e o embasamento econmico transformaram-se em fatores mais importantes do que quaisquer outros para a determinao dos vencedores e dos perdedores na economia global dos anos 80.(...) O embasamento econmico explica, com maior preciso, os xitos da economia global do que os tradicionais fatores de clima de negcios. O embasamento econmico representa o complexo entrelaamento de recursos necessrios para se ter xito na competio vigente na economia global. A esto includos trabalhadores treinados, com adaptabilidade e mentalidade empresarial, tecnologia e recursos de pesquisa e desenvolvimento acessveis, capital financeiro disponvel, infra-estrutura fsica adequada e alta qualidade de vida. Esse embasamento econmico atingiu importncia bem maior para um
outro, na dinmica do crescimento regional, informao bsica para se enfrentar processos de reconverso, os quais esto no horizonte de todas as regies.

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crescimento econmico de alta qualidade que os fatores tradicionais associados a um clima de negcios, tais como mo-de-obra barata, terras de baixo custo e incentivos fiscais especiais. Em linha mais ou menos semelhante situa-se grande parte do raciocnio de D. North, Prmio Nobel de Economia, que enfatiza a importncia dos aspectos institucionais no desenvolvimento e defende o reconhecimento do que nunca deveria ter sido esquecido: a racionalidade instrumental prpria da economia explica apenas uma parte da conduta dos agentes sociais, consumidores, produtores, etc. O esquivo desenvolvimento de Marshall Wolfe foi esquivo em parte devido aos enfoques parciais que aparecem dando racionalidade s intervenes pblicas. Defende-se aqui a tese de que o desenvolvimento de um territrio organizado, como a provncia de Valdivia8 no Chile, ou o departamento del Valle na Colmbia, depende da existncia, da articulao e das condies de manejo de seis elementos, que normalmente esto presentes em qualquer territrio organizado. Esses elementos so: a) atores, b) instituies, c) cultura, d) procedimentos, e) recursos, e f) entorno. Esses elementos interagem de um modo denso ou difuso, de forma aleatria ou ento de uma forma inteligente e estruturada. O desenvolvimento resultar apenas de uma interao densa e inteligentemente articulada, mediante um projeto coletivo ou um projeto poltico regional. Do contrrio, no se ter seno uma caixa preta, cujo contedo e funcionamento se desconhece. Todos esses elementos devem ser estudados em campo, ou seja, devem ser avaliados e analisados caso a caso. Tal como nas modernas teorias da inteligncia humana, este documento sustenta a opinio de que o nmero de conexes binrias entre os elementos anotados mantm relao direta com a possibilidade de gerar processos de desenvolvimento.
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As numerosas referncias provncia de Valdivia, no Chile, devem-se ao fato de que a referida provncia, integrante da regio dos Lagos, no sul do pas, conserva h muito tempo um conflito separatista, em funo de sua prpria regionalidade. Boa parcela das idias expostas na segunda parte deste trabalho foi utilizada pelo autor como parte de propostas relacionadas ao contexto do referido conflito, em um estudo solicitado pelo governo do Chile.

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a) Atores. Em relao aos atores e/ou agentes do desenvolvimento, importa, inicialmente, identific-los por categorias: quais so os de natureza individual, os de natureza corporativa e os de natureza coletiva. Os atores individuais podem ser identificados, nitidamente, pelo uso do software ELITE, desenvolvido no Instituto Latino-Americano e do Caribe de Desenvolvimento Econmico e Social (ILPES) para essa finalidade [Boisier et alii (1995)]. Esse software oferece a lista individualizada dos membros da sociedade civil que ocupam posies de poder e de influncia. Trata-se de uma informao de grande importncia para se conhecer a estrutura de poder regional e para se iniciar um processo participativo de preparao de um projeto. Alm disso, o mesmo software permite calcular o ndice de possibilidade de conflito existente na regio, uma informao sem a qual se navega s cegas nas guas do desenvolvimento regional. Os atores corporativos (sindicatos, agrupamentos empresariais, estudantis, etc.) so identificveis de modo muito mais simples, j que sua legalidade est, em geral, regulamentada pelo Estado, por mecanismo de concesso de personalidade jurdica. Os atores coletivos nem sempre existem, pois consistem, na verdade, em movimentos sociais regionais, de pouco significado geral em alguns pases latino-americanos, mas de grande valor em outros, como na Bolvia, Colmbia ou Peru. Em segundo lugar, importa determinar o ethos de cada categoria de ator, ou seja, deve-se deixar evidente o conjunto de caractersticas que orientam a conduta dos atores (por exemplo, preciso investigar se existe, no empresariado, algum elemento comportamental associado a uma certa lealdade ao lugar). importante descobrir a regionalidade (ou grau de provincianismo) das demandas dos diferentes setores, ou sua capacidade de articular lgicas coletivas. Existem estudos empricos, em vrios pases, que mostram a importncia deste componente do logro-n de McClelland (1961) na conduta empresarial, base para que se possa falar, com propriedade, da existncia de empresrios regionais.

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b) Cultura. Dois so os elementos de interesse com relao cultura regional9 e a sua incidncia nos processos de desenvolvimento.

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Vale assinalar, o uso do termo cultura em relao ao desenvolvimento (uma cultura do desenvolvimento) e no em sua acepo mais geral, ligada a uma cosmoviso e a uma tica, e menos ainda na acepo restrita de conhecimento.

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FIGURA 5 Hexgono do Desenvolvimento Regional [S. Boisier (1995)]

Cultura n Ind./Compet. n Solidariedade/Coop. n Auto-referncia

Entorno n Mercado n Estado n Rel. Internac.

Recursos n Materiais n Humanos n Psicossociais n Conhecimentos

Caixa-Preta Versus Projeto Poltico

Instituies n Inteligentes n Virtuais n Velozes n Flexveis

Atores n Individuais n Corporativos n Coletivos n Ethos

Procedimentos n Gesto n Administrao n Informao n Modernidade

A cultura do desenvolvimento se manifesta de duas maneiras extremas: em alguns lugares prevalece uma cultura competitiva/individualista, capaz de gerar crescimento, mas sem capacidade de gerar um verdadeiro desenvolvimento. Em outros lugares, h o predomnio de uma cultura cooperativa/solidria, capaz de gerar eqidade sem crescimento. importante descobrir a forma em que ambos os padres culturais estejam combinando, j que as situaes extremas no so comuns. Em inmeros trabalhos j se comentou que uma das chaves do sucesso como tambm da incapacidade de se produzir uma rplica dos distritos industriais italianos parece consistir na boa combinao microeconmica e meso-social da cooperao e da concorrncia. Ainda em relao a esses aspectos, deve-se lembrar o clssico estudo de J. Walton (1977) sobre os estilos de desenvolvimento e o papel das burguesias locais em Monterrey, Guadalajara, Medelln e Cali.

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Afora a mescla cultural presente num determinado territrio, importa pesquisar a capacidade da cultura do lugar10 para produzir autoreferncia, ou seja, identificao da sociedade com seu prprio territrio ou, dito de outro modo, a capacidade dessa cultura para introduzir cdigos referenciais nas mensagens de auto-identificao territorial. Que cdigos ou que referenciais podem estar por trs de uma mensagem do tipo yo soy valdiviano, no Chile? Quais as imagens que do sentido mensagem transcrita ou mensagem yo soy paisa, na Colmbia? Qual seu alcance territorial? Em certos casos especficos como o de Valdivia no Chile, no clara a diferena entre urbano e regional, na mensagem yo soy valdiviano. c) Recursos. So quatro as categorias de recursos que interessam ao desenvolvimento.11 Inicialmente, os tradicionais recursos materiais (recursos naturais, equipamento de infra-estrutura e recursos de capital); em segundo lugar, os recursos humanos, no apenas em quantidade, mas sobretudo em relao qualidade, vinculao regional e contemporaneidade; em terceiro lugar, os recursos psicossociais, que adquirem importncia cada vez maior e so associados a questes como a autoconfiana coletiva, a vontade coletiva, a perseverana, o consenso, etc., visivelmente presentes em muitas localidades; em quarto lugar, os recursos de conhecimento, elemento fundamental para o desenvolvimento no sculo XXI na sociedade do conhecimento, usando uma expresso de Sakaiya (1994). Peter Drucker (1993) usa, tambm, o conceito de sociedade do conhecimento, mas mais cauteloso nem por isso menos firme ao fazer previses: Seria idiotice predizer, hoje, o surgimento da Sociedade do Conhecimento, do mesmo modo que teria sido prematuro vaticinar, em 1776 ano da Revoluo dos Estados Unidos, da Riqueza das Naes de Adam Smith, e da mquina a vapor de James Watt a chegada da sociedade capitalista, sobre a qual Karl Marx escreveu cem anos mais tarde; foi, tambm, tolice de Marx anunciar, com a infalibilidade da cincia, como seria a sociedade do sculo XX.

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10 Nesse contexto, o termo readquire sua acepo tradicional.

11 De acordo com Porter (1990), os fatores da produo seriam de cinco tipos: i) recursos humanos, ii) recursos fsicos, iii) recursos de conhecimento, iv) recursos de capital, e v) recursos de infra-estrutura.

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Contudo, uma coisa, sim, previsvel: a mudana maior vai ocorrer na forma e no contedo do conhecimento, seu significado e sua responsabilidade, e o que se entender por pessoa educada. Existe uma excelente anlise da variedade de recursos para o desenvolvimento local, em um notvel trabalho coletivo (Manual de Desenvolvimento Local), dirigido por Jaime del Castillo (1994) e destinado ao governo basco. d) Instituies. Uma adequada institucionalidade constitui outro dos fatores importantes para se estimular o desenvolvimento tema favorito nos trabalhos do Prmio Nobel da Economia Douglas North. O que realmente interessa no exame da institucionalidade regional, nesse caso, no se restringe a uma pura e simples listagem das instituies pblicas e privadas; trata-se, antes, de avaliar em que medida as instituies existentes so flexveis, velozes, inteligentes e virtuais. A flexibilidade exigida para ajustar as instituies realidade instvel do ambiente;12 a velocidade se torna, agora, indispensvel para entrar e sair de acordos e de redes e para aproveitar oportunidades num entorno que no pra de mudar com incrvel velocidade; a inteligncia institucional diz respeito, principalmente, capacidade de aprender e capacidade de estabelecer articulaes com outras instituies; a virtualidade (to em moda ultimamente) uma condio para se proceder a operaes ad hoc diante de algumas situaes especficas, bem como para se configurar arranjos estratgicos, como os que foram mencionados no comentrio sobre os novos conceitos regionais. Para North (1992), as instituies so as regras do jogo de uma sociedade, ou, mais formalmente, so as restries concebidas pelo homem que conformam interao humana. Essas restries podem ser formais (regulamentos ou leis) ou informais, como convenes e cdigos de conduta. Agregue-se a isso a distino que North faz entre instituies (regras do jogo) e organizaes, sendo que as primeiras so as que tm uma capacidade real para influir no resultado econmico de uma sociedade.
12 Em outras oportunidades j se comentou que a Lei Orgnica de Governo e
Administrao Regional do Chile criou uma institucionalidade (os governos regionais) inteiramente rgida, quando estabeleceu organograma idntico para cada um dos treze governos, com absoluto desprezo pelas heterogeneidades regionais.

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No presente texto sustenta-se, implicitamente, que tanto as regras do jogo (a natureza institucional em si) quanto as estruturas operacionais (organizaes) esto diretamente associadas ao resultado social. As instituies (regionais, no presente caso) esto envolvidas nos custos de transao. Com efeito, maior a facilidade para a formao da sinergia indispensvel ao desenvolvimento endgeno nas regies nas quais os custos de transao so menores, pois os agentes e atores compartilham os mesmos cdigos culturais, como tambm o mesmo sistema jurdico e um conjunto de relaes propcias para o surgimento da mescla cultural cooperao/concorrncia. Alguns dos organismos que definem o mapa institucional de qualquer regio, e que precisam ser estudados em funo das caractersticas exigidas pela contemporaneidade, so: os organismos de governo, as diretorias dos servios pblicos, as empresas pblicas, a universidade, a imprensa local, as associaes de carter gremial ou corporativo, as principais organizaes no-governamentais (ONGs) e os municpios. e) Procedimentos. Instituies com as caractersticas anteriormente descritas, porm, no so suficientes. Tambm os procedimentos adotados so importantes, uma vez que no existe uma correspondncia automtica entre as instituies e os procedimentos. O procedimento mais importante, no caso, refere-se natureza da gesto do governo territorial. Usa-se o termo governo em seu sentido mais prximo da cincia da poltica, ou seja, como o conjunto de aes que representam o exerccio da autoridade, a capacidade de liderana e a tomada de decises de curto e longo alcance. Atualmente confunde-se, na prtica, esse entendimento de gesto de governo com o de tecnologia da gesto do desenvolvimento, que se expressa pela capacidade de construo de um projeto poltico regional ou provincial, como o caso. Existe para isso toda uma metodologia disposio dos governos provinciais e regionais [Boisier (1992)]. Os procedimentos administrativos concernentes ao manejo cotidiano do governo e a prestao de servios para a comunidade so os

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que vm logo a seguir em importncia (aps a gesto poltica em si). O manejo oramentrio, a administrao de pessoal, a gesto de projetos de investimento e as relaes pblicas so freqentemente citadas como quatro componentes essenciais de uma boa administrao. Parece mais atual destacar a crescente importncia quanto aos procedimentos existentes num determinado territrio do manejo da informao e de sua transformao em conhecimento, como j foi abordado em outras partes deste documento, ao se comentar sobre a nova funo de animao, que agora os governos de nvel administrativo no-nacional devem exercer. Gerar, captar e processar informao, transformando-a em conhecimento, e difundi-lo simultaneamente e de maneira massiva e seletiva, constituem incontornveis desafios de procedimento para todas as organizaes do mapa institucional territorial. Finalmente, pode-se dizer que so necessrios procedimentos sintonizados com a modernidade, dotados de todas as caractersticas descritas em diversas partes deste documento e que levam a uma bem-entendida modernidade. f) Entorno. O ltimo dos elementos do hexgono do desenvolvimento relaciona-se com tudo o que externo regio ou provncia. o meio externo, configurado pela multiplicidade de organismos, sobre os quais no se tem controle (apenas capacidade de influncia), mas com os quais a regio como um todo se articula necessariamente. Trata-se, fundamentalmente, do mercado em sentido lato, do Estado e do tecido de relaes internacionais. Atualmente, essas ltimas aparecem com renovada importncia luz de novos esquemas de cooperao internacional de carter horizontal, ou seja, de regio para regio (por exemplo, no Chile, o acordo regio do Bobo/regio Emilia-Romagna). Em relao ao mercado, trata-se de conhecer as modalidades de comrcio, antes de conhecer apenas seu volume, ou seja: padro geogrfico do comrcio, formas de intermediao, tratado e acordos, importao com ou sem tecnologia, mecanismos estabelecidos para estudos permanentes de mercado, formas de promoo, etc. As relaes com o Estado so, claro, as mais importantes e vo desde o conflito aberto, passando pela cooperao, at a dependncia total; por

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outro lado, essas relaes esto associadas aos efeitos regionais do quadro da poltica econmica. Sem dvida, aqui se advoga por uma forma de articulao regio/Estado que seja de cunho cooperativo. Evidentemente, o desenvolvimento de um territrio organizado (regio, provncia ou localidade) no depende apenas da existncia dos seis elementos descritos, nem da sua qualidade, mas depende, basicamente, do modo de articulao. Uma articulao densa e inteligente produzir, inevitavelmente, o desenvolvimento; uma articulao difusa e aleatria impede o surgimento do desenvolvimento. Em qualquer regio ou qualquer territrio organizado devem ser avaliados dois aspectos: como est estruturado cada um dos elementos e como eles se articulam entre si? Para um territrio, a tarefa bsica do desenvolvimento a de modernizar seus componentes e gerar um projeto coletivo que os articule e direcione. Vrias das idias aqui expostas foram submetidas prova em diferentes lugares. Talvez o esforo mais abrangente tenha sido ainda o que foi realizado no Chile em 1990, na regio do Bobo. Nessa oportunidade, o ILPES, com financiamento do Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) e por solicitao do Ministrio de Planejamento e Cooperao, auxiliou o governo regional a formular um projeto coletivo de desenvolvimento, caracterizado pela idia-fora: A Regio do Bobo ao Encontro do Sculo XXI. O trabalho de campo evidenciou as carncias regionais em quase todos os vrtices do hexgono, mas deixou bem claro, principalmente, que falta uma vontade coletiva e fruto de consenso para um desenvolvimento moderno, algo que, pouco a pouco, vem mostrando seu lado negativo na performance econmica e social da regio. O mesmo fenmeno tambm foi analisado por Rojas (1994) para o empresariado da provncia de Concepcin.

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