Padres

e Certificaes Socioambientais no Mercado Internacional de Bioenergia: uma abordagem terica Socio-Environmental Sustainability Standards and Certification on the International Bioenergy Market: a theoretical perspective
Grupo de Pesquisa: Instituies e Desenvolvimento Social na Agricultura e Agroindstria

Resumo:
A questo da sustentabilidade socioambiental de biocombustveis tem se tornado cada vez mais relevante para expanso do mercado mundial destes produtos. Este artigo procura analisar fatores que influenciaro o processo de certificao socioambiental de biocombustveis pela tica de dois aportes tericos ligados ao institucionalismo: a Nova Economia Institucional e a Sociologia Econmica. Dentre os pontos analisados esto questes relativas a definio de direitos de propriedade em bens ambientais, custos de mensurao e estruturas de governana, dependncia de trajetria tecnolgica e institucional, externalidades de rede, construo social dos mercados e a legitimidade de sistemas de certificao. A partir desta abordagem terica so traados perspectivas para o desenvolvimento das certificaes no mercado de biocombustveis.

Palavras-chave: biocombustveis; sustentabilidade; socioambiental; padres; certificaes Abstract:

The socio-environmental sustainability of biofuels is a necessary condition to the expansion of these products on the international market. This paper aims to analyze the main factors affecting the development of socio-environmental certification systems through the perspective of two institutional theoretical approaches: New Institutional Economics and Economic Sociology. Among the issues analyzed can be mentioned property rights definition of environmental goods, measurement costs and governance structures choices, technological and institutional path dependence, network externalities and legitimacy of certification systems. Considering this theoretical review this paper made some exploratory considerations about the future development of certifications on the biofuels market. Key words: biofuels; sustainability; socio-environmental; standards; certification

1. Introduo e Justificativa A adoo de biocombustveis em vrios pases tem levantado vrias questes no que se refere sustentabilidade socioambiental destes produtos. Apesar de este tipo de
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questionamento ocorrer na maioria dos mercados para bens agrcolas, no caso de biocombustveis esta questo crucial, pois a prpria demanda por este tipo de bem depende do argumento ambiental e de sua eficincia em relao aos combustveis derivados do petrleo. Ademais, a internacionalizao da produo dos biocombustveis em pases da frica e Amrica Central refora os questionamentos sobre a viabilidade de se produzir de forma sustentvel em reas com condies scio-econmicas e institucionais to diversas. Neste sentido, questiona-se sobre a possibilidade de se estabelecer padres internacionais de sustentabilidade, dada a grande heterogeneidade de condies socioeconmicas e, sobretudo, institucionais dos pases produtores. Seria possvel estabelecer os mesmos padres de exigncia socioambiental para o Brasil e para Angola? Diversos problemas relativos sustentabilidade socioambiental da produo de bens de bioenergia tm sido mencionados em relatrios e estudos acadmicos. Dentre estes, podese mencionar esgotamento de recursos naturais (deteriorao do solo e contaminao de recursos hdricos), concentrao da estrutura fundiria, competio com culturas alimentares, perda de biodiversidade, emisses de gases causadores do efeito estufa e questes trabalhistas (WWF, 2007). A comprovao da sustentabilidade na produo e comrcio destes bens um dos pontos cruciais para viabilizar a construo de um mercado internacional para bioenergia. A implementao de acordos internacionais poderia garantir o cumprimento destes padres. Contudo, estes mecanismos apresentam limitaes de aprovao em processos diplomticos, dificultando a especificao de regras detalhadas para todos os atributos socioambientais relevantes. De forma similar, legislaes em mbito nacional que focam questes ambientais e trabalhistas tambm poderiam ser utilizadas para regular a sustentabilidade da produo de biocombustveis. Apesar de no esbarrarem em problemas diplomticos, tais legislaes tambm enfrentam dificuldade de aprovao na esfera legislativa, estando suscetveis a presses de grupos de interesse. De toda forma, tais mecanismos de regulao so fundamentais para estabelecer princpios bsicos de sustentabilidade a serem cumpridos. Nos ltimos anos, mecanismos de governana privada tm sido utilizados como forma de complementar legislaes nacionais e internacionais de bens ambientais. Apesar de no poderem ser classificados como uma ferramenta de regulao, a utilizao destas certificaes tm facilitado a transmisso de informaes sobre critrios socioambientais em diversos mercados agrcolas. Um exemplo interessante se observa no setor florestal. Apesar de serem parcialmente reguladas por acordos internacionais como o Protocolo de Kyoto, as atividades neste setor tem sido objeto de certificaes privadas, que hoje constituem um dos principais critrios socioambientais para atividades econmicas envolvendo florestas (Cashore, 2002). Outras certificaes j vm sendo amplamente utilizadas em vrios outros mercados agrcolas, notadamente de alimentos. Os selos orgnicos so um exemplo de sucesso e hoje representam o principal mecanismo para transmisso de informaes sobre o cumprimento de padres nestes setores. Segundo Barzel (2003), o uso de padres permite a reduo dos custos de mensurao em transaes multilaterais e impessoais, tornando mais eficiente o mecanismo de mercado. Se a certificao fosse capaz de garantir o cumprimento destes
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padres, no haveria necessidade de mecanismos de regulao estatais ou de soluo inteiramente privadas, como a integrao vertical. No caso dos biocombustveis, a certificao socioambiental permitiria a mensurao de caractersticas que no so diretamente observveis pelos consumidores. Aspectos como a emisso de gases, o uso de trabalho infantil e outras questes inerentes aos processos de produo e uso de biocombustveis poderiam ser incorporadas a caractersticas fsicas como a quantidade de energia e rendimento em termos de quilometragem, dando ao consumidor a possibilidade de comparar diferentes dimenses do produto. O desenvolvimento das certificaes no mercado de biocombustveis ainda se mostra incerto. Critrios de sustentabilidade socioambiental j esto presentes em transaes bilaterais por meio de clusulas contratuais sob fiscalizao de terceira parte. Em comparao com as certificaes multilaterais, estes arranjos tendem a gerar custos de transao mais elevados, pois demandam o desenho de mecanismos contratuais mais especficos para assegurar o cumprimento dos padres acordados. A viabilidade de se utilizar cada opo dependeria de caractersticas do produto e das transaes, como freqncia e nvel de incerteza entre as partes. Caso os custos de se estabelecer uma certificao seja muito elevado, o uso de contratos bilaterais poderia prevalecer como forma de transacionar no mercado internacional. Alm do custo, outras questes ligadas ao estabelecimento de mecanismos de certificaes, como a reputao e legitimidade dos atores envolvidos nesta atividade, podem afetar a forma de governana prevalecente neste mercado. Contudo, o sucesso em outros mercados agrcolas sugere que a certificao privada possui grande potencial para transmisso de caractersticas socioambientais de biocombustveis. Sob tal perspectiva, este artigo pretende analisar as principais questes que devem afetar a trajetria de desenvolvimento das certificaes socioambientais no mercado de biocombustveis, destacando seus pontos fortes e fragilidades. Com intuito de fornecer uma anlise mais aprofundada da expanso das certificaes socioambientais no mercado de biocombustveis, este estudo se iniciar com uma reviso terica de aportes que expliquem questes ligadas ao uso de padres, certificaes e formas de governana para bens ambientais. Em seguida, luz dos conceitos tericos apresentados, ser feita uma discusso exploratria sobre as tendncias observadas em outros mercados agrcolas e a trajetria esperada nas certificaes socioambientais de biocombustveis. Ao final estaro as consideraes finais e futuros passos desta pesquisa. 2. Reviso Terica A presente seo apresentar aportes tericos que tratam de questes relacionadas ao estabelecimento de padres e certificaes. Sero discutidos conceitos de duas correntes tericas oriundas do institucionalismo: a Nova Economia Institucional e a Sociologia Econmica. A escolha dos tpicos foi feita visando ressaltar e comparar pontos ligados ao surgimento e desenvolvimento de padres, certificaes e outras formas de governana privada. Apesar de se tratar de uma discusso mais abstrata, ser dado maior enfoque s instituies ligadas a questes como a certificao e sustentabilidade. 2.1 Definio de Direitos de Propriedade em Bens Ambientais
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A teoria econmica tradicional trata os direitos de propriedade como perfeitamente definidos, no havendo custos de transao na sua obteno e defesa. A flexibilizao desta hiptese, considerando a existncia de custos de transao na definio dos direitos de propriedade, motivaram o surgimento de diversas correntes na literatura econmica. Nesse sentido, alguns ramos da Nova Economia Institucional (NEI) tm se dedicado a entender os efeitos da definio parcial e custosa dos direitos de propriedade sobre o comportamento dos agentes econmicos. Outras vertentes da NEI focam o processo de mudana institucional, considerando as instituies como endgenas (Mueller et al., 2005). Vale ressaltar que a NEI considera um amplo espectro de instituies formais e informais, como leis, normas e costumes sociais. Dentre estas correntes, um importante ramo se desenvolveu buscando analisar o impacto da definio de direito de propriedade sobre a eficincia e o bem estar social. Em The Problem of Social Cost, Ronald Coase (1960) estabeleceu uma discusso sobre a definio de direitos de propriedade de bens pblicos. O chamado Teorema de Coase aborda este problema, ressaltando o papel das externalidades que dificultam a alocao eficiente destes recursos. Um exemplo tradicionalmente usado para explicitar esta relao seria um rio onde uma fbrica despeje seus dejetos e um fazendeiro retire a gua para irrigar sua plantao (Mueller et al., 2005). A poluio reduz a renda do fazendeiro, porm ele pode construir uma estao de purificao a um custo menor do que sua perda em usar gua poluda. A fbrica teria como evitar a poluio pela adoo de um filtro cujo valor ainda menor do que a construo da estao de purificao. Caso as duas partes encerrassem suas atividades o prejuzo seria maior para ambas. O dilema que se prope qual tipo de regra resolveria este problema da forma mais eficiente. Coase conclui que, caso no houvesse custos de transao, a simples definio dos direitos de propriedade levaria a alocao eficiente dos recursos. No caso descrito acima, a fbrica e o fazendeiro negociariam voluntariamente, obtendo a soluo tima. Independentemente da questo distributiva (quem detm o direito de propriedade levaria a maior parcela da renda), o teorema sugere que a alocao inicial de direitos de propriedade no afetaria a eficincia econmica de sua alocao. Esta concluso do Teorema de Coase tem sido amplamente aplicada na definio de direitos de propriedade de bens ambientais (Chichilnisky, 2006). Mercados criados para internalizar externalidades seguiriam esta regra, no considerando a relao entre eficincia e equidade. O mercado de carbono criado no protocolo de Kyoto seria um bom exemplo disso. Por esta lgica, somente seria necessrio criar mecanismos de troca que reduzissem os custos de transao, permitindo aos agentes econmicos o intercmbio das cotas de emisses, independente de quem receberia os direitos de emisses. Chichilnisky (2006) demonstra que tal concluso advm da forma como os bens ambientais vm sendo classificados como bens privados, sendo rivais em consumo. A autora defende que os bens ambientais, como a poluio, deveriam ser tratados como bens pblicos, apesar de guardarem certas diferenas em relao a bens pblicos tradicionalmente analisados pela teoria econmica, como segurana e sade. A poluio seria um bem ambiental de produo privada, sendo necessrio o estabelecimento de condies adicionais para a alocao eficiente destes recursos. Assim, alm da condio usual de que os preos se igualassem ao custo marginal e taxa marginal de substituio
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entre os bens, a autora argumenta que ainda seria necessria a condio de Lindahl-BowenSamuelson, garantindo que a taxa marginal de transformao fosse igual a taxa marginal de substituio de bens entre os agentes transacionando. Diversas caractersticas de bens ambientais permitem classific-los como bens pblicos, seguindo a definio clssica de Samuelson (1954). Em ambos os casos, o consumo no exclusivo e no rival, e os bens so indivisveis, o que dificulta a definio dos direitos de propriedade e pode levar a falhas de mercado como competio imperfeita e externalidades (King, 2007). Para evitar estes problemas, tais bens so normalmente administrados pelo Estado. Este seria o caso de recursos hdricos, cuja distribuio geralmente controlada pelo governo. Contudo, seria possvel estabelecer mecanismos para regular a alocao privada deste tipo de bem. O mercado de carbono estabelecido no Protocolo de Kyoto seria um exemplo desse tipo de instituio. Alm dos problemas envolvidos na definio de direitos de propriedade, outras caractersticas dos bens ambientais tambm dificultam a mensurao de seus atributos e valor. A demanda por tais bens influenciada pelas atitudes, percepes e preferncias dos consumidores, o que torna muito complexo o clculo do valor econmico destes bens (Pendse e Wyckoff, 1974). Vatn (2007) aponta vrias tcnicas para se calcular o valor de bens ambientais, usando como exemplo a poluio. Uma primeira constituiria na comparao entre os preos de bens em reas com e sem poluio (hedonic price). Outra possibilidade seria analisar o custo de se deslocar para evitar problemas como a poluio (travel cost method). Um terceiro mtodo consistiria em compilar a avaliao subjetiva dos consumidores sobre quanto eles acham que deveriam receber para aceitar a poluio (contingent valuation), sendo esta a tcnica mais aceita dentre as mencionadas. Vatn ressalta que todos estes mtodos esbarrariam no fato de tentar transformar diversas dimenses em uma nica mtrica monetria, caracterizando o problema que este autor denominou incomensurability. Alguns bens, mesmo no tendo caractersticas de bens ambientais, podem ter atributos relacionados a estes bens. Produtos florestais se enquadram nesta categoria, j que, apesar de terem seus direitos de propriedade e valor bem especificados, tem sua produo relacionada manuteno de florestas que por sua vez tem impacto direto no nvel de poluio do planeta. O mesmo poderia ser pensado para qualquer bem cujas caractersticas da produo e do consumo afetassem diretamente um bem ambiental. Os biocombustveis tambm podem ser inclusos nesta categoria. Apesar de vrios atributos destes produtos estarem bem definidos, como o teor energtico, algumas caractersticas ainda no tm seus direitos de propriedade bem definidos. A reduo das emisses de carbono em relao aos combustveis fsseis um exemplo. Existe grande divergncia sobre qual seria esta reduo, o que torna este atributo incerto para compradores e vendedores. Outras caractersticas ligadas sustentabilidade socioambiental da produo destes bens, como o uso da terra e condies de trabalho, tambm apresentam problemas na definio de direitos de propriedade. 2.2 Assimetria de Informao e Custos de Mensurao A perspectiva Walrasiana que serve de base para a construo do modelo microeconmico neoclssico adota entre suas hipteses a plena simetria de informaes e a
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homogeneidade dos produtos. Dessa forma, no se consideram custos relativos obteno de informao sobre preos e atributos de qualidade. Sob tais condies, seria atingido um equilbrio no qual os bens acabariam nas mos dos indivduos que mais os valorizassem, o que constituiria uma alocao eficiente. O distanciamento desta situao em relao ao mundo real, em que as informaes no esto disponveis e so custosas de se obter, levou ao desenvolvimento de correntes tericas que buscam tratar dos determinantes destes custos informacionais. A investigao destes custos foi objeto de vrios trabalhos ligados a economia institucional. Coase (1937), apesar de no se aprofundar muito nesta questo, aponta o custo de obteno das informaes sobre preos como uma das principais causas dos custos de transao incorridos no uso dos mecanismos de mercado. Em The Nature of the Firm Coase aponta tais custos como uma das razes que justificariam a existncia das firmas e o no uso dos mecanismos de mercado para determinadas transaes. Buscando analisar os custos de verificao de atributos de qualidade em transaes econmicas, Nelson (1970) dividiu os bens em duas categorias de acordo com a capacidade dos consumidores em observar seus atributos: bens de busca (search goods) e bens de experincia (experience goods). Enquanto na primeira categoria seria possvel verificar a qualidade sem a necessidade consumir o bem, na segunda este procedimento s seria possvel aps o consumo. Para tal seria necessrio adquirir o bem de forma a testar sua qualidade. Os consumidores estariam dispostos a verificar os atributos at o ponto em que o custo marginal deste processo se igualasse a receita marginal da verificao. Posteriormente, Darby e Karni (1973) introduziram uma terceira categoria de bem, os chamados bens de crena (credence good), em que mesmo aps o consumo, informaes sobre certas qualidades dos produtos s seriam acessveis a um custo adicional. Desta forma, ficaram definidas trs categorias de bens em relao mensurao de atributos de qualidade: pesquisa, experincia e crena. Os autores argumentam que qualidades de crena surgiriam sempre que um bem fosse utilizado em combinao com outros bens cujas propriedades fossem incertas de forma a permitir um produto mensurvel; ou, em processos produtivos em que o produto fosse de alguma forma estocstico (correlacionado com o passado). O exemplo mencionado seria o de servios de reparos mecnicos de carros, pois o consumidor no teria como saber a qualidade do servio prestado mesmo aps receber seu automvel. Mesmo que determinado problema fosse resolvido, no seria possvel mensurar totalmente a qualidade do servio realizado. Essa fonte de assimetria poderia levar a atitudes oportunistas por parte do prestador de servios. Mais recentemente, o conceito de bem de crena passou a ser utilizado para bens cujos atributos no seriam observveis mesmo aps seu consumo. Na agricultura haveria vrios exemplos desta espcie de bem, notadamente aqueles em que caractersticas dos processos produtivos implicassem em atributos de qualidade no verificveis nem mesmo aps o consumo. Um exemplo disso seriam os produtos orgnicos e aqueles produzidos segundo padres religiosos, como o Kosher que visa atender aos preceitos da religio judaica. Outra corrente da NEI, denominada Economia dos Custos de Mensurao (ECM), se dedicou a analisar a relao dos custos de mensurao de atributos com as estruturas de governana adotadas pelos agentes para regular as transaes. Os trabalhos de Barzel indicam que transaes envolvendo bens cuja qualidade fosse de difcil mensurao, tenderiam a usar estruturas de governana mais complexas e, portanto, mais custosas.
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Apesar de no se referir especificamente aos chamados bens de crena, Barzel (1982) apresenta um modelo amplo que permite analisar diversos casos, inclusive de bens de crena e experincia. Este autor analisou os custos incorridos para obteno de informaes sobre os atributos dos bens transacionados. Ao considerar os custos de verificao de atributos de qualidade, Barzel defende que erros de mensurao seriam inevitveis e sua extino seria invivel devido aos altos custos incorridos. O modelo proposto pelo autor indica que os compradores estaro mais dispostos a gastar com a verificao caso haja maior variabilidade da qualidade dos produtos oferecidos. Neste sentido, o estabelecimento de contratos de longo prazo seria uma forma de reduo destes custos em transaes com freqncia elevada. Nesse caso, a construo da reputao permitiria a diluio destes custos ao longo do tempo. Barzel tambm menciona o uso de termos de garantia como forma de reduzir os custos de mensurao de atributos. O autor ressalta que os vendedores devem buscar formas de desencorajar os consumidores a verificar a qualidade dos produtos sem, contudo, elevar a qualidade dos produtos de forma muito custosa. A Economia dos Custos de Mensurao parte da perspectiva que as instituies seriam solues eficientes dos mercados. Neste sentido, o estabelecimento de padres e certificaes seriam uma clara tentativa de melhor especificar os direitos de propriedade por meio de uma mensurao mais precisa dos atributos de um bem a ser transacionado. Barzel (2003, p. 1) defende que o uso de padres seria fundamental para eficincia das transaes. Segundo este autor ...padres seriam necessrios para comunicao, facilitando as trocas e reduzindo custos de informao. A reduo nos custos de mensurao de atributos seria obtida pela maior especificao das caractersticas transacionadas. 2.3 Trajetria Institucional o conceito de Path Dependence Ao analisar a trajetria das instituies de mercado, a literatura econmica tem identificado elementos que condicionam o desenvolvimento destas regras e a forma como estas afetam o comportamento dos agentes. Apesar do conceito de path dependence ter sido utilizado inicialmente para analisar a trajetria de desenvolvimento tecnolgico (David, 1985; Arthur, 1989), diversas correntes tericas ligadas economia institucional passaram a aplic-lo para analisar trajetria de instituies formais e informais. David (1985) discute o desenvolvimento do teclado utilizado em computadores e destaca que mesmo havendo opes mais eficientes, este dispositivo manteve suas configuraes iniciais devido s interconexes na produo e na demanda do mercado de datilografia estabelecidas nos anos 1880. O autor ressalta que trs elementos seriam responsveis pela manuteno desta trajetria: inter-relao tcnica, economias de escala e dificuldade de reverter investimentos. Arthur (1989) refora este argumento explorando a relao entre a existncia de economias de escala e a adoo de tecnologias concorrentes, o que poderia levar ao chamado lock-in. Arthur ressalta que eventos histricos afetariam a adoo de certas tecnologias, o que condicionaria a trajetria de desenvolvimento tecnolgico no futuro. Outros trabalhos deste autor expandiram o conceito de path dependence para outras escolhas alm da tecnologia (Arthur, 1994). Posteriormente, alguns autores passaram a usar este conceito para explicar a emergncia e trajetria de regras e instituies. A difuso desta aplicao do path dependence se deve
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em grande parte aos estudos de North (1990; 1994; 2005). Seus trabalhos mostraram como a construo e trajetria de instituies era condicionada por eventos passados e como estas tinham forte impacto sobre o desenvolvimento econmico das naes. A perspectiva histrico-institucional dos trabalhos de North foca mais os impactos do ambiente institucional, as chamadas macro-instiuies, como o sistema jurdico e outras regras que regulam a ao dos agentes econmicos. Outras vertentes da NEI caminharam no sentido de entender os determinantes das escolhas organizacionais das firmas, as chamadas micro-instituies. Nesta linha, diversos trabalhos se desenvolveram buscando compreender a existncia de path dependence nestas escolhas. Partindo da premissa que os agentes econmicos buscam estruturas de governana mais eficientes sob condies de racionalidade limitada (Williamson, 1985), a vertente da Economia dos Custos de Transao verificou a existncia de economias de escala nas transaes econmicas. Tais economias afetam diretamente a trajetria de desenvolvimentos das formas de governana e tambm podem levar a um processo de path dependence destas instituies. Segundo Lazzarini (2000), a literatura ligada a NEI aponta quatro razes bsicas para justificar a existncia de economias de escala nas transaes econmicas: confiana, credible commitment, aprendizado e externalidades de rede. A confiana surgiria de experincias anteriores, na qual os atores criariam reputao entre si e assim reduziriam as chances de comportamento oportunista. Dessa forma seria possvel reduzir os custos inerentes a mensurao de atributos e ao desenvolvimento de salvaguardas contratuais. Esta relao poderia ocorrer tanto em relaes duais como em redes, nas quais informaes sobre a reputao transbordariam para outros agentes, mesmo que no envolvidos em uma transao especfica. O comprometimento crvel adviria de investimentos especficos e no reversveis que geram quase-rendas compartilhadas. Dessa forma, os incentivos a atitudes oportunistas so reduzidos. Tais atitudes acarretariam em perdas tanto nos investimentos que foram realizados como nas rendas futuras que seriam obtidas pela parceria. Dessa forma, as partes elevam sua crena de que no haver atitude oportunista e assim podem reduzir os custos devido menor necessidade de salvaguardas. O aprendizado est intimamente ligado ao know-how que as partes obtm depois de repetidas transaes. A dificuldade em transmitir esta forma de conhecimento e a especializao dos ativos (principalmente humanos) elevam a probabilidade de que os agentes transacionem no futuro. O processo de transformao fundamental descrito por Williamson (1985) representa bem esta situao em que experincias anteriores afetam os custos de transao inerentes a uma determinada relao contratual, reforando os vnculos entre as partes envolvidas. O aprendizado e a especializao explicariam esta queda de custos. Ao final, Lazzarini aponta as externalidades de rede como importante fonte de economias de escala nas transaes. Estas elevariam as vantagens em adotar certa tecnologia ou estrutura de governana devido ao nmero de agentes que j a utilizam. A maior parte da literatura sobre externalidades de rede se aplica a escolhas tecnolgicas, porm este conceito mostra grande aderncia com algumas escolhas de estruturas de governana. A eficincia trazida pelo uso de padres de qualidade e mecanismos de certificao se mostra intimamente ligada ao nmero de agentes que os adotarem. Neste
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sentido, alm da melhor definio dos direitos de propriedade, a adoo dessas formas de governana dependeria de escolhas passadas e de economias de escala obtidas em determinadas formas contratuais. interessante ressaltar que apesar de parte considervel dos autores da Nova Economia Institucional adotar como hiptese que as instituies mais eficientes seriam selecionadas pelo mercado ao longo do tempo, vrios trabalhos consideram que a existncia de falhas de mercado, como as economias de escala das transaes, poderia levar sobrevivncia de instituies menos eficientes. North (1990) defende que a persistncia de arranjos ineficientes pode ser em grande parte explicada pelo path dependence institucional. Dessa forma, algumas estruturas de governana seriam observadas mesmo sendo menos eficientes e mais custosas do que outras. Muitos processos de path dependence tecnolgico e institucional esto condicionados por aes passadas. Apesar de no haver consenso sobre o grau de rigidez que uma determinada escolha implica sobre as escolhas futuras, a maior parte da literatura considera que existem algumas escolhas chave que tem grande impacto sobre a trajetria futura. Neste sentido, Griffin (1993) formulou o conceito de conjunturas crticas (critical junctures) referindo-se a escolhas difceis de se reverter pois levariam a processos sociais e polticos que reforariam esta trajetria. Greif (2005) desenvolveu um modelo para analisar o processo de path dependence de instituies. Para tal, toma-se como princpio que as instituies seriam exgenas aos indivduos e endgenas ao sistema. Utilizando conceitos das teorias dos jogos, este autor considera que as instituies podem ser consideradas estveis se geram regularidade de comportamento, pois desta forma os agentes a seguem sob a crena de que os demais tambm o faro. Greif considera as crenas institucionalizadas como quase-parmetros que, dependendo da forma como se alteram, podem reforar ou minar a continuidade destas instituies. Esse reforo positivo seria fundamental para a persistncia de uma regra. O modelo de Greif mostra quais tipos de mudanas exgenas poderiam provocar uma ruptura no processo de path dependence de determinada instituio. As diferentes vises apresentadas acerca de path dependence tm em comum a noo de que existe certa rigidez na emergncia e trajetria de instituies, sejam estas regras, leis ou estruturas de governana. Ao se pensar este conceito para o desenvolvimento de padres de qualidade e mecanismos de certificao, fica claro que existem diversos mecanismos de rigidez influenciando a trajetria destas instituies. 2.4 A Emergncia de Instituies e a Construo Social dos Mercados As correntes tericas ligadas sociologia tm buscado entender como se estabelecem e se mantm as instituies de mercado. Nestes aportes, as instituies so vistas como expresso de relaes sociais baseadas em poder e significados, que muitas vezes podem ser ineficientes. Ressalta-se que estas instituies no emergiram automaticamente do prprio funcionamento do mercado, sendo resultado de um processo de construo social. Sobre isso, Fligstein (2001) discorda da viso oferecida pela teoria econmica de que os processos de inovao e concorrncia seriam formas de seleo baseadas na eficincia. A estruturao destes processos seria definida pelos atores econmicos e pelos governos. Este autor ressalta que, se por um lado a Sociologia Econmica props uma viso mais realista
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do mundo, por outro, ela teria falhado na proposio de uma teoria mais estruturada que permitisse um dilogo com a viso econmica. Partindo de uma perspectiva de que as relaes econmicas esto imersas em relaes sociais (Granovetter, 1985), a Sociologia Econmica busca entender quais relaes de poder implicariam no surgimento de regras formais e informais que regulam o funcionamento dos mercados. Autores relevantes desta corrente propem uma viso mais poltica dos processos de criao e manuteno das instituies de mercado. Fligstein (1996) defende que a definio de direitos de propriedade seria um processo poltico contnuo e contestvel, e no o resultado de uma competio pela maior eficincia. Diversos setores sociais como empresrios, trabalhadores e agncias governamentais buscariam influenciar na constituio dos direitos de propriedade. Viso semelhante tambm adotada para explicar as escolhas de estruturas de governana, cuja definio se distingue da explicitada na seo anterior e utilizada pela Nova Economia Institucional. Para Fligstein, estas estruturas se referem s formas como so definidas as relaes de competio, cooperao e a estrutura organizacional das empresas. As estruturas poderiam ser divididas em dois grupos: leis e regras/prticas informais. Neste ltimo grupo estariam as chamadas concepes de controle (conceptions of control), se referindo a forma como os agentes interpretam as prticas e rotinas que guiam o funcionamento dos mercados. Estes seriam mecanismos fundamentais para sobrevivncia das firmas, pois estabelecem os comportamentos aceitveis entre estes atores. Outra forma de instituio importante para o funcionamento dos mercados seria constituda pela regra de troca (rule of exchange). Segundo Fligstein, estas regras definem quem poderia transacionar e sob quais condies essas trocas ocorreriam. Incluir-se-iam nesta categoria regras que tratam de seguros, cobranas, trocas de dinheiro e o enforcement dos contratos. Tais regras dependem fortemente da ao do Estado, principalmente do sistema jurdico. A criao de um novo mercado dependeria da construo destes trs pilares das instituies de mercado. A internacionalizao do etanol de cana-de-acar pode ser pensada sob tais conceitos. Apesar do mercado domstico deste produto j estar bem sedimentado, a criao de um mercado internacional ainda depende do estabelecimento de regras de troca que considerem as questes econmicas, ambientais, sociais e estratgicas deste comrcio (Abramovay, 2009). Em termos de eficincia econmica e energtica, o etanol brasileiro j aceito como superior aos demais biocombustveis disponveis. Contudo, o mercado internacional ainda demanda aes que garantam a eficincia socioambiental e a disponibilidade destes combustveis para atender a uma demanda mais ampla de pases. Neste contexto, a implementao de mecanismos que garantam a sustentabilidade socioambiental e a ampliao da produo para outros pases na frica e Amrica Central se apresentam como pontos chaves para construo deste mercado. Nesta perspectiva, a certificao poderia ser classificada como uma dimenso das regras de troca que precisam ser melhor desenvolvidas na busca de um mercado internacional para os biocombustveis. Como discutido por Abramovay (2009), a forma como a agroindstria canavieira lida com questes como as queimadas e trabalho nas lavouras ainda so pouco claras e dificultam a aceitao do etanol em outros mercados.
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2.5 Legitimidade e Mecanismos de Governana Privada Outro conceito relevante discutido na literatura de sociologia econmica a legitimidade. Tal varivel vista por esta corrente como fundamental para o entendimento de como se formam e so mantidas as instituies de mercado. Apesar de guardar certa semelhana com o conceito de reputao adotado pela teoria econmica, a legitimidade vista na sociologia econmica como algo mais amplo e que ultrapassa a dimenso econmica das relaes. Cashore (2002) aborda a legitimidade como uma condio necessria, mas no suficiente para o estabelecimento de regras de mercado. Baseado em estudos da sociologia organizacional, este autor classifica a legitimidade em trs categorias: pragmtica, moral e cognitiva. A primeira estaria vinculada a um clculo autointeressado dos agentes em relao suas audincias, como clientes, fornecedores e outros agentes com quem so realizadas transaes econmicas. A legitimidade moral refletiria a viso do que seria a coisa certa a fazer. A legitimidade cognitiva se refere rotinizao de determinados valores, em situaes que os atores incorporam determinada regra, vendoa como legtima em si mesma. A legitimidade pragmtica a que mais se aproxima do conceito de reputao adotado pela teoria econmica. Ao discutir a emergncia padres ambientais, Cashore (2002) ressalta que esta seria uma primeira forma de incentivar os agentes a adotar determinadas prticas sustentveis. Posteriormente as outras formas de legitimidade tenderiam a se desenvolver, sendo impensvel para estas empresas no adotar estes processos. Cashore ressalta que a emergncia de mecanismos de governana, aos que ele denomina Non-State Market-Driven (NSMD) Governance Systems, dependeria fortemente da legitimidade pragmtica em um primeiro estgio, mas posteriormente as outras formas de legitimidade dariam sustentao a estas regras. Cashore (2002) aplica este conceito ao desenvolvimento de processos de certificao para bens ambientais, ressaltando que estes sistemas necessitam de legitimidade para funcionar em mbito domstico e internacional. Uma importante fonte de legitimidade seriam os governos, que por meio de legislaes especficas que dessem sustentao a estes sistemas de certificao, poderiam transferir sua legitimidade para atores privados. Mas por que os governos no regulam diretamente estes mercados? Muitas vezes, questes envolvidas no processo de certificao demandam interveno direta nas reas produtoras, o que pode ferir tratados de soberania das naes. Nestes casos, restam o uso de mecanismos multilaterais entre pases ou formas de certificao transnacionais privadas. A morosidade e a dificuldade de enforcement de acordos internacionais fazem com que, em muitos casos, a opo da certificao privada se mostre mais adequada. Este o caso do setor florestal, analisado por Cashore. Contudo, este autor ressalta que a eficcia de sistemas de certificao depende da legitimidade dos atores envolvidos em sua implementao. A legitimidade adquirida por entidades certificadoras no passado (como por exemplo, pela certificao de outros produtos) tambm seria fundamental para a aceitao destas como agentes garantidores de padres. Esta aceitao adviria tanto dos governos como dos demais atores envolvidos em um determinado setor. 3. Tendncias das Certificaes no Mercado de Biocombustveis Diversos fatores parecem condicionar a trajetria de desenvolvimento das certificaes no mercado de biocombustveis. A seguir, a luz da discusso terica feita na seo anterior,
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sero apresentados alguns fatos que tendem a influenciar o potencial desenvolvimento das certificaes neste mercado. Uma primeira questo est ligada a reputao das entidades certificadoras. Mesmo no havendo ainda um mercado de certificaes para biocombustveis, j se observa um movimento dos principais players do mercado de certificaes de outros setores, como florestal e alimentar. A maior parte das iniciativas visando a construo de mecanismos de certificao para biocombustveis j conta com a participao destas certificadoras. Como estes atores j puderam construir uma reputao em seus setores de origem, eles contam com uma vantagem em relao a novos atores que poderiam adentrar neste mercado. A questo da legitimidade destas certificadoras entre governos e os atores privados atuando no setor tambm deve impor barreira a entrada de novos agentes certificadores. Como demonstrado por Cashore (2002), a construo desta legitimidade passa por um processo complexo e pode demandar certos recursos polticos disponveis a poucos atores. Assim, tais fatores tendem a reforar a trajetria de desenvolvimento dos padres a serem adotados neste mercado. Outro fator relevante estaria nos relacionamentos estabelecidos entre estes agentes certificadores e os atores envolvidos em torno das questes socioambientais como ONGs e associaes de consumidores. As organizaes que trabalham com questes socioambientais apresentam laos culturais que podem impor limitantes entrada de novos atores. As regras deste campo no so explicitadas, o que tambm dificulta a insero de alguns agentes que poderiam facilitar a implementao dos padres junto aos setores produtores de bicombustveis. A heterogeneidade cultural entre estes atores dificulta a construo de regras e padres neste mercado. Iniciativas como a mesa redonda dos biocombustveis sustentveis organizada pela Universidade Politcnica de Lausanne expressam bem este problema. Por contar com a participao de atores muito diversos, como a UNICA (Unio da Indstria de Cana-de-acar) e representantes de governos e da sociedade civil (principalmente ONGs), verifica-se grande dificuldade na criao de um dilogo entre setores com interesses e vises to distintas. De todo modo, iniciativas como esta apresentam grande potencial devido abrangncia de interesses que buscam contemplar (Pinto, 2007). Outra questo que deve afetar a adoo de padres e mecanismos de certificao est ligada a eficincia destes em transmitir as caractersticas relevantes dos biocombustveis. A adoo de padres passa por um processo de concorrncia, sendo que nem sempre os critrios mais eficientes se firmam no mercado. Os padres que se estabeleceram antes ou possuem alguma caracterstica que permita sua rpida difuso, contaro com vantagens em relao a novos padres que poderiam vir a surgir. As externalidades de rede explicam parte considervel destas vantagens, conferindo maior eficincia a um padro que j utilizado por uma ampla rede de usurios. No caso das certificaes, poderia se verificar uma vantagem de selos j estabelecidos, que devido a sua maior aceitao, inviabilizariam a expanso de novas certificaes. Outras formas de economias de escala da transao tambm poderiam afetar este processo, como a confiana e o aprendizado. Assim, uma certificao que j foi adotada por agentes econmicos, mesmo que de outros setores, j adquiriu elementos que a tornam mais eficientes do que novos mecanismos. As foras mencionadas acima tendem a condicionar a trajetrias das certificaes que devem prevalecer num potencial mercado para biocombustveis. Neste sentido, vrias
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iniciativas multilaterais sinalizam a tendncia de buscar a adaptao de certificaes de sustentabilidade j estabelecida em outros mercados para uso no mercado de bicombustveis. Segundo Pinto (2007), a certificao do etanol tenderia a seguir o mesmo modelo que se observa para exportao de madeira, apesar de outras certificaes existentes tambm terem grande aderncia com as especificidades do setor de biocombustveis. Uma possibilidade mencionada por este autor seria a RAS (Rainforest Alliance), que oferece vrios critrios de sustentabilidade socioambiental. No entanto, este e os demais mecanismos de certificao disponveis no abordam a eficincia energtica, varivel de extrema relevncia no caso de biocombustveis. Dessa forma, seria possvel aproveitar a reputao e a legitimidade j construdas em outros mercados alm de fazer uso da gama de usurios que j adotaram este padro em outros setores. Com isso seriam criadas economias de escala que tendem a condicionar as instituies que regularo estas transaes no futuro, podendo levar a um processo de path dependence destes mecanismos (North, 1990). Ainda assim, a construo ou mesmo adaptao destes padres um processo complexo de orquestrao de interesses. Diversas aes tm buscado este objetivo. Bartolomeu (2008) menciona vrias iniciativas tanto em mbito nacional como internacional na busca de padres de sustentabilidade para biocombustveis. A parceria entre rgos de padres e medidas brasileiro INMETRO e NIST dos EUA na busca de um padro internacional para o etanol se mostra promissora. A autora tambm destaca iniciativa do IMAFLORA que vem ocorrendo em mbito nacional e visa certificar a sustentabilidade da cana-de-acar tendo como base a Norma da Agricultura Sustentvel (conjunto de prticas estabelecidas para outras culturas agrcolas). Eis a um exemplo de adaptao de padres que reforam a dependncia da trajetria da certificao de biocombustveis em relao a outras formas de certificao j existentes. A grande quantidade de iniciativas nacionais e internacional na busca de padres de sustentabilidade para biocombustveis dificulta a identificao de padres nesta direo. Tambm se observa grande heterogeneidade entre os atores envolvidos nestas iniciativas. Mapeamento realizado pela UNICA ajuda a ilustrar essa situao:

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Fonte: Unica (2010)

Os mecanismos que j vem sendo utilizados nos contratos bilaterais de etanol tambm indicam esta tendncia de adaptao de padres socioambientais de outros mercados. Em sua maioria, os contratos internacionais que buscam certificar a sustentabilidade de biocombustveis se apiam em critrios utilizados para outros bens de base agrcola, como produtos florestais e alimentares. As prprias entidades que realizam esta certificao tm a maior parte de sua atividade nestas reas e tm buscado adaptar seus selos de forma a atender o mercado de biocombustveis. Um exemplo neste sentido foi a iniciativa envolvendo vrios grupos do setor sucroalcooleiro brasileiro e a trading sueca SEKAB, principal compradora do etanol brasileiro na Europa. Foram fechados contratos para exportao de etanol seguindo determinados padres. As usinas se comprometeram a reduzir emisses de dixido de carbono, seguirem patamares mnimos de mecanizao da colheita, conservar reas de mata nativa, banir completamente o trabalho infantil e no regulamentado, respeitar os pisos salariais do setor e a cumprir as metas estabelecidas pelo Protocolo Agroambiental. Apesar de no implicarem na formao de mecanismos multilaterais de certificao, iniciativas como esta contribuem para difundir padres socioambientais no setor produtivo de bicombustveis. 4. Consideraes Finais Considerando as caractersticas da demanda por biocombustveis, a adoo de padres socioambientais se apresenta como condio necessria para o crescimento do mercado
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internacional destes produtos. Porm, resta saber quais arranjos institucionais sero utilizados para regular e transmitir informaes a respeito destes padres ao longo das cadeias produtivas. No campo da regulao, a utilizao de legislaes em mbito nacional e o cumprimento de acordos internacionais devem predominar como forma de estabelecer os padres mnimos a serem seguidos pelos pases produtores de bens de bioenergia. Dentre os mecanismos de transmisso de informaes sobre atributos socioambientais, a certificao demonstra grande potencial no mercado de biocombustveis. Vale ressaltar que existe forte relao entre a adoo de certificaes e a existncia de mecanismos de regulao, pois uma legislao mais efetiva reduz os custos de adaptao aos padres que sero certificados. Em naes com maior fragilidade institucional e onde a legislao muito branda ou pouco aplicada, o distanciamento entre os padres mnimos estabelecidos e os exigidos pela certificao podem criar uma barreira de difcil transposio e impedir a expanso da certificao. Apesar dos custos de adaptao aos padres exigidos por uma determinada certificao no serem considerados custos de transao relativos certificao, estes constituem uma barreira importante a expanso das certificaes. Por outro lado, mecanismos de regulao amplos e efetivos podem reduzir a necessidade de mecanismos complementares como a certificao. Uma investigao mais acurada sobre esta relao entre regulao e certificao est entre as prximas etapas desta pesquisa. Outros elementos que condicionaro a trajetria das certificaes tambm merecem destaque. Como mencionado na seo anterior, as externalidades de rede devem dar grande vantagem a certificaes j estabelecidas em outros setores, j contando com uma rede ampla de usurios. Esta tendncia deve ser reforada por questes de reputao e legitimidade j construdas entre estas certificadoras e os atores envolvidos na construo das instituies socioambientais. A utilizao da certificao poderia vir a substituir as clusulas atualmente utilizadas em contratos bilaterais, permitindo reduo de custos de transao e a expanso do mercado internacional para biocombustveis. O uso de certificaes permitiria que relaes de compra e venda fossem realizadas por meio de estruturas de governana menos integradas e custosas. Porm, caractersticas especficas dessas transaes ainda precisam ser melhor analisadas. Questes como a freqncia e o nvel de incerteza destas operaes devem afetar a escolha do mecanismo de transmisso de informao mais adequado. Entre os prximos passos desta pesquisa esto o levantamento dos custos de transao envolvidos nas diversas etapas do processo de certificao para biocombustveis. Tambm pretende-se detalhar o mapeamento das principais iniciativas de certificao ocorrendo no mundo, destacando os atores envolvidos neste processo. Pretende-se ainda analisar a situao institucional no Brasil e em outros potenciais produtores na frica e Amrica Central, de forma a verificar a compatibilidade dos padres socioambientais com as legislaes vigentes nestas naes.

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