Separao dos poderes

Separao de poderes

Falar em separao de poderes implica refletir sobre como o Estado se estrutura e exerce o poder poltico e, ainda, como tal atuao se situa no contexto mais amplo do fenmeno do poder.>

Evidente que o poder fenmeno multifrio e a forma poltica estatal no esgota sua temtica. Em sentido amplo, poder equivale a capacidade, possibilidade de agir, e pode referir-se a grupos humanos ou mesmo a fenmenos naturais. No sentido social diz com a vida do homem em sociedade, i.e., o poder social vai desde a capacidade geral at a ?capacidade do homem determinar o comportamento do homem. Poder do homem sobre o homem? (STOPPINO, 2000:933). Trata-se, portanto, de fenmeno social, uma vez que diz respeito a relao entre seres humanos.>

Parece inegvel que quanto ao aspecto estritamente social o poder influi sobre sobre as mais variadas relaes humanas. Quando nos referimos capacidade de o ser humano determinar ou influenciar o comportamento de outro ser humano, possvel perceber que tal fenmeno est presente, por exemplo, nas relaes de famlia, na educao e na economia. No que diz de perto com a Cincia Poltica e com o Direito, o prisma do poder social que se mostra presente o do poder poltico. Com efeito, comum afirmar-se que o papel fundamental do poder no campo da poltica. A doutrina, a partir da pesquisa e anlise dos fenmenos polticos, construiu e reproduziu noes como a de governo, autoridade, soberania e separao de poderes.>

A separao de poderes est, portanto, ligada idia de poder exercido pelo Estado. Nesse passo, importa notar que a doutrina da separao como sistema de diviso do poder tem como ponto-de-partida concepes que identificam quais seriam as funes estatais. Em que pese a identificao da funes estatais remontar ARISTTELES ? para quem as fune do Estado seriam a deliberativa, a executiva e a judicial ? e o fato de a separao de funes no exerccio do poder j ter sido de alguma forma esboada por LOCKE ? que prope a classificao entre funes legislativa, executiva e federativa fato notrio que a doutrina tal como conhecemos hoje decorre das idias sistematizadas por MONTESQUIEU n'O Esprito das Leis. Clssica a lio desenvolvida no captulo VI do Ttulo XI em que, a propsito de tratar da Constituio da Inglaterra, observa que: ?Il y a dans chaque tat trois sortes de pouvoirs: la puissance lgislative, la puissance excutrice des choses qui dpendent du droit des gens, et la puissance excutrice de celles qui dpendent du droit civil?. Trata-se de captulo em que se prope a analisar a Constituio da Inglaterra (MONTESQUIEU, 1995:327).>

Por ?separao? de poderes pode-se dizer tratar-se de doutrina que, alm de identificar quais seriam as funes exercidas pelo Estado ? como j o fizera Aristteles ? vai alm para defender a necessidade de que o exerccio de cada uma dessas funes seja atribudo a diferentes titulares.>

Ressalte-se que a doutrina da separao de poderes, tal como concebida por Montesquieu, pressupunha a idia de equilbrio entre eles, de um funcionamento de comum acordo - ?Ces trois puissances drevaient former un repos ou une inaction. Mas comme, par le mouvement ncessaire de choses, elles sont contraintes d'aller, elles seront forces d'aller en concert? (MONTESQUIEU, 1995:339). No havia, portanto, referncia concepo de que os Poderes Executivo e Judicirio devessem ser submetidos ao Legislativo; esta uma verso cuja implantao se deu aps a Revoluo Francesa, a partir da qual houve a consagrao da supremacia da lei. Isso passou a justificar a supremacia do Legislativo, poder ao qual se atribuiu a titularidade para a invocao da soberania popular (FERREIRA FILHO, 2005).>

No contexto da consagrao da legalidade, cabe notar tratar-se de princpio que, para alm de representar a preservao da liberdade em relao ao particular, tem forte carga de conteno em relao ao Estado. de se observar, ainda, que a partir de Montesquieu que se estrutura um modelo de processo de criao de leis. Tendo como pressuposto as

faculdades de estatuir e impedir - ?J'appelle facult de statuer, le droit d'ordonner par soi-mme, ou de corriger ce qui a t ordonn par un autre, J'appelle facult d'empcher, le droit de rendre nulle une decision prise par quelque autre; ce qui tait la puissance des tribuns de Rome? (MONTESQUIEU, 1995:334) - atribui-se ao Legislativo a competncia para inovar a ordem jurdica, criando direitos e impondo obrigaes, resguardado ao Executivo o poder de impedir, vetar.>

H na doutrina da separao dos poderes uma clara opo de tentar evitar a arbitrariedade no exerccio do poder, que encontra justificada na experincia histrica do abuso. Como observa LOCKE ?pode ser muito grande para a fragilidade humana a tentao de ascender ao poder, no convm que as mesmas pessoas que detm o poder de legislar tenham tambm em suas mos o poder de executar as leis, pois elas poderiam se isentar da obedincia s leis que fizeram, e adequar a lei a sua vontade? (LOCKE, 1994:170).>

Sem o necessrio aprofundamento que o tema demanda, pode-se dizer que a doutrina da separao dos poderes foi delineada ao longo dos sculos XVIII e XIX e resultou, a grosso modo, na afirmao da existncia de diferentes poderes ou funes ? a de administrar, o de legislar e o de julgar ? e na necessidade de sua atribuio a diferentes titulares. Naturalmente a concretizao de tal estrutura varia de acordo com a constituio de cada Estado e adquire perfil peculiar de acordo com as frmulas polticas adotadas. A adoo do modelo parlamentarista ou presidencialista de governo, por exemplo, diferencia fundamentalmente Estados que adotem um ou outro modelo, e mesmo assim poderemos falar da existncia de separao de poderes em ambos modelos.>

No que diz respeito ao Brasil, suas Constituies sempre consagraram normativamente a clssica doutrina que separa os ?poderes? em Legislativo, Executivo e Judicirio; a Constituio de 1824 traria ainda a previso de um quarto poder, o Moderador, atribudo ao Imperador e cuja existncia era justificada na eventual necessidade de arbitramento de conflito entre os trs poderes.>

Atualmente em vigor, a Constituio de 1988 prev no artigo 2 que ?So Poderes da Unio, independentes e harmnicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judicirio?.A prpria denominao dos poderes j indica a associao que se faz s funes por eles exercidas: ao Legislativo incumbe inovar a ordem jurdica, legislando; ao Executivo incumbe a administrar do Estado, executando as polticas definidas pelo Legislativo e ao Judicirio incumbe a distribuio da Justia.>

H, portanto, uma correlao primria de funes, que no , contudo, exclusiva. Isso quer dizer que a atividade do Legislativo no exclusivamente a legislao, assim como as atividades do Executivo e Judicirio no so exclusivamente administrar e julgar. Haver funes cuja natureza no idntica da ?atividade-fim? do Poder, como so os exemplos dos julgamentos polticos feitos pelo Parlamento, a nomeao de membros do Judicirio pelo Executivo ou a atividade regulamentar da Justia Eleitoral. Algumas dessas funes que extravasam a idia mais restrita que a denominao do ?poder? respectivo poderia inspirar representam o que se convencionou chamar de doutrina dos ?freios e contrapesos? (checks and ballances), i.e., mecanismos tendentes a viabilizar o exerccio harmonioso do poder entre os diferentes titulares.>

Entre ns, no existncia de uma rigorosa correlao poder-funo exercida vem somar-se a criao de novos rgos ? alm dos trs j conhecidos ? que, ora pela natureza das funes que exerce, ora pelas prerrogativas que lhe so asseguradas, fazem ruir alguma concepo esttica. o caso do Ministrio Pblico, dos Tribunais de Contas, e das agncias ? estas ltimas inclusive com poder regulamentar em diversos setores fundamentais.>

Feita esta ressalva, incumbe retomar a primeira idia da correlao poder-atividade para fazer nova ponderao. que, apesar de existir juridicamente, no h adequao da forma ao que se tem dado no plano dos fatos, notadamente no transcorrer do sculo XX, no apenas no Brasil. Tomemos a associao que se faz do Parlamento ao exerccio da funo legislativa.>

A formulao da lei como monoplio do Parlamento aparece como uma conquista histrica do sculo XV, quando, na Inglaterra, o Parlamento passou a utilizar as Bills, que dispensavam a aprovao do monarca quando houvesse maioria

parlamentar (CAGGIANO, 2004:19). O processo legislativo clssico formou-se sobre o modelo da estrutura tripartida dos poderes; a lei tida como expresso da vontade parlamentar e, esta, como expresso da maioria eleitoral (FERREIRA FILHO, 1968). A formulao da lei pelo Poder Legislativo vista, portanto, como conquista histrica, de superao do poder absolutista. A consagrao deste princpio vista na tradicional prtica inglesa, na Constituio dos Estados Unidos e ainda na Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado, entre outras Constituies e documentos internacionais. Tal princpio foi sustentado de maneira contundente, a ponto de haver quem defendesse ? como Montesquieu ? a iniciativa privativa dos projetos de lei aos parlamentares.>

O aspecto que se destaca no processo de elaborao de leis no Estado contemporneo o surgimento de uma legislao editada pelo Executivo, cujo ponto de partida pode ser encontrado na competncia de regulamentar as leis (FERREIRA FILHO, 1968). A introduo de mecanismos que provocam o deslocamento da atividade legislativa para outros titulares fenmeno de certa forma generalizado no mundo e, pode-se dizer, insere-se num contexto de retrao do parlamento no sculo. Trata-se de momento histrico em que o Executivo passou a comandar as polticas pblicas e elaborar as leis estando os Parlamentos fragilizados pelas guerras mundiais. Tal tendncia fora identificada j em 1932, no Relatrio Commitee on Ministers Powers da Gr-Bretanha ?, que indicava como justificativas para tal fenmeno a falta de tempo do Parlamento pela sobrecarga de matrias, o carter tcnico de certos assuntos, os aspectos imprevisveis de matrias a ser reguladas, a exigncia de flexibilidade de certas regulamentaes, a possibilidade de se fazerem experimentos por meio da legislao delegada, situaes extraordinrias ou de emergncia.>

Evidncia disso no panorama domstico foi o progressivo aumento do uso, pelo Executivo, de espcies normativas por ele exclusivamente editadas ? lei em sentido lato, porque inovam a ordem jurdica, criando direitos e obrigaes ? das quais so conhecidos exemplos o decreto-lei e a medida provisria. Ao mesmo tempo percebe-se expressivo aumento da atividade fiscalizatria exercida pelo Parlamento, cuja face mais conhecida so as Comisses Parlamentares de Inqurito.>

Essas mudanas ? s quais caberia acrescentar inclusive o exerccio de atividade normativa primria pelo Supremo Tribunal Federal em sede de controle concentrado de constitucionalidade ? pem evidncia o descompasso da doutrina da separao dos poderes tal como originariamente concebida e o plano dos fatos nos dias de hoje, o que j seria o suficiente a justificar uma profunda reflexo sobre aquela. As frmulas polticas no so atemporais, prestam-se a satisfazer as necessidades de seu tempo.>

Independentemente, contudo, do perfil que a separao dos poderes possa vir a ter, h na sua essncia assimilado um fato fundamental: o de que o exerccio do poder demanda a existncia de mecanismos de controle recproco. No novidade que o exerccio do poder leva ao seu abuso; da a importncia de fixao de limites das competncias e da previso de mecanismos de controle a fim de assegurar o equilbrio entre os poderes constitudos.>

Bibliografia

ARISTTELES. A Poltica. Bauru:Edipro, 1995. CAGGIANO, Monica Herman Salem. Direito Parlamentar e Direito Eleitoral. So Paulo, Manole, 2004. FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Aula ministrada na Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo, 2 semestre de 2005 (Direito Constitucional Comparado - Princpios Fundamentais do Direito Constitucional). _. Do processo legislativo. So Paulo, 1968. HAMILTON, Alexander, MADISON, James e JAY, John. Os artigos federalistas. Rio de Janeiro, Nova Fronteira, 1993. LOCKE, John. Segundo tratado sobre o governo civil e outros escritos. Petrpolis: Vozes, 1994. MONTESQUIEU, Charles-Louis? de Secondat. De l'Esprit des lois. Paris, Gallimard, 1995. STOPPINO, Mario in Dicionrio de Poltica / Norberto Bobbio, Nicola Mateucci e Gianfranco Pasquino, vol. II, Braslia:

UnB, So Paulo: Imprensa Oficial, 2000.