Você está na página 1de 21

DEBATES

DESCENTRALIZAO E NOVOS ARRANJOS INSTITUCIONAIS PARA AGILIZAR O PROCESSO DE REFORMA AGRRIA. NOVOS?1
Elizabeth Barros2 e Brancolina Ferreira3
RESUMO

A reforma agrria se torna crescentemente um desafio ao Estado brasileiro. A busca de arranjos institucionais capazes de agilizar e tornar efetivas as polticas governamentais exigncia inadivel. A descentralizao tem sido frequentemente colocada como a alternativa mais adequada. No entanto, descentralizar no pode constituir estratgia para desresponsabilizar o Estado. O presente texto busca explicitar, no interior do sistema governamental , as responsabilidades das diferentes esferas de governo, para ajustar a implementao da poltica ao arranjo federativo institudo pela Constituio de 1988. Sustenta a necessidade de preservar como competncia privativa da Unio o poder desapropriatrio. Recomenda estratgias de negociao e pactuao para dar sustentabilidade implementao da poltica.

DESCENTRALIZATION AND NEW INSTITUTIONAL ARRANGEMENTS PROVIDE MORE AGILITY TO THE LAND REFORM PROCESS: ARE THEY NEW?
ABSTRACT

Land reform is becoming an increasing challenge to the Brazilian State. The search for institutional arrangements able to make more agile and to render effective governamental policies is an underlayable necessity. Descentralization has frequently been thought of as the most adequate alternative. However, to descentralize cannot represent a strategy to negate the responsability on the State. The present study attempts to make explicit, within the government system, the responsabilities of the different spheres of government, to adjust the implementation of the policy to the
1

Texto apresentado no Workshop sobre Poltica Agrcola e Desenvolvimento Rural: Contribuies para o Debate Atual, promovido pelo CENDEC/IPEA, nos dias 25 a 27/06/97. 2 Sociloga, doutoranda em Economia pela UNICAMP e especialista em polticas pblicas e planejamento governamental. 3 Sociloga, Tcnica de Planejamento e Pesquisa do IPEA.
Cadernos de Cincia & Tecnologia, Braslia, v.14, n.2, p.299-319, 1997

299

E. Barros & B. Ferreira

federative arragement instituted by the Constitution of 1988. It supports the necessity of preser3ving as a private jurisdiction of the Union, the legal right to expropriate. Strategies of negotiation and agreement are recommended to privide sustainability to the process of implementation of policy.

INTRODUO

Boa parte da morosidade do processo de reforma agrria tem sido atribuda


ao tipo de aparato institucional que o tem comandado. Em diferentes circunstncias, os diferentes atores envolvidos com esta questo debitam s circunstncias administrativas e burocrticas grande responsabilidade pela retardamento da reforma agrria. Esta no deixa de ser uma situao paradoxal. Ao mesmo tempo em que se requer maior agilidade e eficincia nos nveis municipal, estadual e do prprio assentamento, se cobra da Unio uma presteza que no compatvel com o tamanho do nosso pas e da complexidade dos problemas agrrios e sociais a serem equacionados. As maiores resistncias ao processo de reforma agrria partem do interior do pas, das reas mais atrasadas e onde os problemas derivados de uma excessiva concentrao da terra so mais graves. Ao longo de nossa histria as elites dominantes, de origem e contedo rural, construram as bases de um imenso poder poltico, onde a defesa do direito irrestrito de propriedade componente central. Com isso, emergem as dificuldades para se fazer cumprir a determinao constitucional da funo social da terra. A defesa do latifndio ainda uma realidade. Para fazer avanar o processo de reforma agrria se faz necessrio um exame cuidadoso das necessidades versus as possibilidades de se desenhar um modelo institucional que possa significar ganhos de eficincia e eficcia das aes de reforma agrria. Embora haja reconhecimento generalizado da necessidade de adequao dos instrumentos e mecanismos que hoje intervm no processo de reforma agrria, no existe a mesma unanimidade sobre qual o melhor modelo a ser seguido. O ajustamento do aparato institucional aos objetivos da poltica governamental de reforma agrria significa um delicado processo de reengenharia institucional que envolve a desconstruo (no a destruio) do sistema preexistente e a (re)construo de um novo, adaptado s
300
Cadernos de Cincia & Tecnologia, Braslia, v.14, n.2, p.299-319, 1997

Debate / Descentralizao e novos arranjos institucionais...

necessidades de resposta demanda social que justifica a poltica e s condies scio-polticas atuais. E, como um processo que tem importante dimenso poltica, no pode prescindir de um alentado esforo de dilogo, negociao e pactuao entre os diferentes atores envolvidos na formulao e execuo das aes. Dentre as mudanas necessrias, destaca-se a da descentralizao de aes at o momento sob responsabilidade da Unio e, em particular, do INCRA. Diferente do que ocorreu em outras reas de ao governamental como a sade e a assistncia social, por exemplo a demanda por descentralizao das aes de reforma agrria entra na agenda no por demanda dos movimentos sociais representativos dos segmentos sociais interessados na questo, mas por proposta do governo federal, que identificou a centralizao como limite a ser superado. Essa condio a diferencia, desde logo, das experincias de descentralizao desenvolvidas at o momento pelo governo federal. No entanto, se compreendida a descentralizao, como na rea da sade, como um processo que implica redistribuio de poder; redefinio de papis e estabelecimento de novas relaes entre as trs esferas de governo; reorganizao institucional; reformulao de prticas; e controle social4; o momento de redefinio da estratgia de intervenes na rea de reforma agrria constitui a ocasio adequada para a abertura de um amplo processo de debate com os outros nveis de governo e com os atores sociais relevantes, com vistas ao desenho de uma estratgia de reorganizao institucional que a contemple. Em nenhum momento esse movimento de mudana dever significar o risco de criao de espaos vazios de responsabilidade e, nas condies de diferena de capacidade institucional das unidades federadas e de desigualdade scio-poltica e cultural, ser conduzido de modo gradual e flexvel, de maneira a ter seu ritmo e intensidade ajustados s especificidades de cada rea e de cada objeto.

Portaria MS no 545, de 20 de maio de 1993.


Cadernos de Cincia & Tecnologia, Braslia, v.14, n.2, p.299-319, 1997

301

E. Barros & B. Ferreira

REQUISITOS DO PROCESSO DE DESCENTRALIZAO A conduo deste processo de discusses e de reorganizao da ao governamental exige o atendimento de alguns requisitos. O primeiro deles diz respeito a uma clara definio de papis das trs esferas de governo. A nica maneira de assegurar a possibilidade de uma efetiva responsabilizao dos gestores pblicos com as tarefas que lhes cabe e, portanto, viabilizar o exerccio do controle social desejado, a explicitao, sem ambigidades, dos papis que lhes compete exercer. Este processo de definio de papis no pode contudo ser um ato unilateral da esfera federal. Tambm pressupe uma negociao com estados e municpios. H contudo, definies que j esto dadas pela Constituio, que devero balizar as negociaes. O outro requisito a redistribuio dos meios. A partilha de responsabilidades no se concretizar se no forem asseguradas as condies concretas para o exerccio das atribuies. No pode significar apenas a desobrigao da Unio com relao aos papis que anteriormente exercia. Assim, o processo de negociao deve incluir as dimenses associadas redistribuio do patrimnio, dos recursos financeiros e dos recursos humanos necessrios ao desempenho das tarefas descentralizadas. Envolve aspectos jurdicos e administrativos, mas tem sobretudo uma dimenso delicada, de carter psicossocial, que no pode ser negligenciada: a questo dos profissionais que perdem seus espaos de trabalho e que precisam ser redirecionados a outras funes, passando por cursos de treinamento e (re)capacitao, ou redistribudos a outras esferas de governo que venham a desempenh-las. O descaso com esse delicado aspecto tem sido responsvel, em outras reas, por graves problemas na implementao do processo de descentralizao. onde se enrazam resistncias que podem minar os esforos de consolidao das novas atribuies. Se atendidos esses requisitos, o processo de descentralizao se converter em frtil espao de reorganizao institucional e de renovao de prticas de gesto e de implementao de polticas. No caso particular de reforma agrria, a introduo de mtodos de gesto que contemplem a desconcentrao intrainstitucional, a multisetorialidade das intervenes, a construo de relaes intergovernamentais baseadas na cooperao e na busca de convergncia de resultados, associadas democratizao dos processos decisrios, poder se constituir em avano sem precedentes no exerccio dessa funo de Estado.
302
Cadernos de Cincia & Tecnologia, Braslia, v.14, n.2, p.299-319, 1997

Debate / Descentralizao e novos arranjos institucionais...

A estratgia de conduo do processo de reorganizao institucional dever combinar a descentralizao de aes compreendida como a redistribuio de funes no interior do sistema de governo, redefinindo as atribuies das trs esferas com a desconcentrao das responsabilidades de execuo das atribuies da esfera federal, fortalecendo e ampliando o papel e a capacidade operativa das superintendncias regionais. Dever, tambm, avanar no sentido de incorporar crescentemente os prprios beneficirios da poltica na formulao dos programas e na operacionalizao de aes, mediante parcerias com suas entidades de representao e/ou aglutinao. SITUAO INSTITUCIONAL A questo agrria tem razes que se associam aos padres excludentes e concentradores da riqueza que marcam o desenvolvimento scio-econmico do pas. Compreendida assim, como a interveno do Estado que propicia a redistribuio da propriedade da terra, mediante a desapropriao e redistribuio das reas de latifndio consideradas improdutivas, a Reforma Agrria um processo complexo e fortemente permeado por conflitos polticos. No marco legal brasileiro, o poder desapropriatrio ato privativo da Presidncia da Repblica, que s acontece mediante Decreto Presidencial. Essa caracterstica tem repercusso sobre os demais aspectos ligados s instituies responsveis pela Reforma Agrria. Desde a sua entrada na agenda governamental, atravs das aes de diferentes rgos (INIC, INDA, IBRA), o enfrentamento da questo agrria esteve fortemente marcado pela centralizao do processo decisrio. A criao do Instituto Nacional de Colonizao e Reforma AgrriaINCRA, em 1970, constituiu uma resposta do governo militar s histricas presses por transformaes na estrutura agrria do pas. Ao longo dessas quase trs dcadas, o INCRA esteve subordinado a diversos ministrios e em algum momento de sua histria, a um Ministrio Extraordinrio para Assuntos Fundirios, cujo titular, um general do Exrcito, acumulava a funo de ministro extraordinrio com a de Secretrio do Conselho de Segurana Nacional5. O INCRA , tambm, uma instituio caracterizada pela descontinuidade administrativa e pela ausncia de planejamento. Em seus 26
5

LINS, M.C. A democratizao da poltica fundiria. In: REFORMA Agrria e Desenvolvimento. Universidade Aberta, Nordeste I.
Cadernos de Cincia & Tecnologia, Braslia, v.14, n.2, p.299-319, 1997

303

E. Barros & B. Ferreira

anos de existncia, o rgo teve 59 presidentes ( uma mdia de 5,2 meses de gesto para cada um). Contando hoje com um quadro de 6180 servidores ativos, dos quais 765 lotados na sede, em Braslia, o INCRA enfrenta a necessidade de adequar o perfil de sua equipe s novas exigncias de suas funes no processo da Reforma Agrria. De alguma forma esse ajuste j vem sendo produzido, pela no-reposio de determinadas categorias. Existem, em todo o Pas, apenas dois extensionistas rurais, trs tcnicos em assuntos educacionais, 46 tcnicos em educao, refletindo provavelmente o fato de que muitas dessas atribuies j vem sendo, independentemente de qualquer regulamentao formal, desenvolvidas mediante processos de cooperao com outros rgos governamentais ou outras instncias de governo. Em contrapartida, em todo o pas existem apenas 126 funcionrios na categoria de fiscal de cadastro e 178 tcnicos em cadastro rural para o exerccio de uma das suas mais relevantes funes. Tambm chama a ateno a elevada concentrao, no quadro de pessoal, da categoria assistente de administrao, que corresponde a 22% do total de servidores (1.376). Esses fatores, que marcaram profundamente a cultura administrativa da rea, precisam hoje ser enfrentados para promover as mudanas institucionais que viabilizem maior eficcia da ao e propiciem maior participao no processo decisrio e acesso informao por parte da sociedade. A descentralizao, nestas circunstncias, tem sido colocada como alternativa necessria ao alcance de maior efetividade da poltica. Essa tese, contudo, no aceita consensualmente. Argumentos contrrios descentralizao destacam a fragilidade poltica dos governos subnacionais para enfrentar os interesses dos proprietrios de latifndios como uma das principais razes para a oposio transferncia de responsabilidades do governo federal para estados e municpios. Da perspectiva de alguns atores, h o temor de que as propostas governamentais sejam mera estratgia de desresponsabilizao do governo federal para com a questo agrria. Para outros, a descentralizao parece ser uma estratgia visando exclusivamente o esvaziamento dos movimentos sociais, dada a pulverizao do processo decisrio e a diluio das responsabilidades. provvel que todas essas verses contenham um pouco de verdade. Mas o que parece estar por trs de muitas das dificuldades de dilogo em relao a esses aspectos da poltica fundiria a ausncia de clareza (e de
304
Cadernos de Cincia & Tecnologia, Braslia, v.14, n.2, p.299-319, 1997

Debate / Descentralizao e novos arranjos institucionais...

confiana entre os atores) quanto aos objetivos, ao significado e aos limites da descentralizao e da reorganizao institucional da rea. VISES E ALTERNATIVAS Existe grande convergncia nos diagnsticos sobre a atual situao institucional, inclusive o reconhecimento de que o INCRA, tendo uma estrutura bastante pulverizada, com superintendncias regionais em quase todas as unidades da federao, ainda mantm um processo decisrio excessivamente centralizado, havendo necessidade de reforar a autonomia, ampliar a capacidade decisria das unidades regionais assegurando ao mesmo tempo maior organicidade s aes. Maior clareza de sua misso institucional, melhor capacidade tcnica e de negociao, recursos financeiros aportados com maior regularidade e oportunidade so recomendaes presentes na maior parte das anlises que abordam a questo institucional. Outro aspecto sempre ressaltado que as experincias de ao multisetorial no tem sido capazes de responder s mltiplas exigncias do processo: h dificuldades de articulao e de garantia de execuo de programas por parte de outros ministrios setoriais. Convnios so feitos, por exemplo, com MS e MEC para construo de unidades de educao e sade, mas existem severas dificuldades para a manuteno e a operao de tais unidades. Seguramente, uma importante razo para essas dificuldades est associada ao fato de que muitas daquelas responsabilidades deixaram de integrar o elenco de competncias da Unio, como resultado da reorganizao federativa introduzida pela Constituio de 1988. Logo, a articulao com instituies federais no o caminho para obter efetividade da ao. A Confederao Nacional das Associaes dos Servidores do INCRA CNASI, em relatrio produzido em 1994, INCRA: entre o Concreto e o Sonho da Reforma Agrria6, parte de um diagnstico que identifica nos sucessivos governos insuficiente vontade poltica face s foras de resistncia reforma agrria, e aponta, no plano institucional, a fragilidade do INCRA face aos interesses antagnicos, a falta de recursos humanos, materiais e financeiros indispensveis execuo da reforma agrria; a falta
6

CNASI. INCRA; entre o concreto e o sonho da reforma agrria. Relatrio CNASI, dezembro 1994.
Cadernos de Cincia & Tecnologia, Braslia, v.14, n.2, p.299-319, 1997

305

E. Barros & B. Ferreira

de integrao interinstitucional, a descontinuidade administrativa, a continuada reduo oramentria e a irregularidade no fluxo de recursos como fatores impeditivos ao alcance dos objetivos do programa de reforma agrria. Ao analisar os fatores que estariam a delimitar o desempenho operacional do INCRA, destaca o documento: a) inexistncia de identificao e compromisso das esferas decisrias do governo em implementar a reforma agrria, assumindo na prtica atitudes diametralmente opostas quelas anunciadas no discurso; b) subtrao dos meios indispensveis realizao de aes mais agressivas e, sobretudo, massivas em termos de reforma agrria, que se faz sentir em relao falta de uma legislao mais adequada e insuficincia de recursos humanos, materiais e financeiros; c) centralizao, no mbito do INCRA, do processo decisrio, provocando uma morosidade exagerada nos trmites administrativos e uma inverso dos papis institucionais entre os rgos centrais e estaduais, alm de inibir a iniciativa e a participao plena do corpo tcnico da instituio e dos segmentos sociais interessados na Reforma Agrria.(...); d) falta de integrao intersetorial do INCRA, decorrente da atuao estanque e compartimentada, onde as diretorias atuam de forma isolada, sem nenhuma integrao entre si; e) inexistncia de instrumentos normativos adequados e atualizados, de modo a permitir o desenvolvimento de aes institucionais de forma gil, eficiente e eficaz; f) inexistncia de instrumentos para o planejamento operativo e estratgico das aes do INCRA de forma articulada e integrada(...); g) ms condies de trabalho a que esto submetidos os servidores do INCRA(...). Alm da insuficincia dos recursos humanos, os mesmos esto mal distribudos; h) adoo da relao de confiana em substituio a critrios mais objetivos, como a competncia tcnico-administrativa e os compromissos com as atividades finalsticas do rgo no que tange a escolha dos ocupantes para as funes e cargos em comisso (...); i) insuficincia de recursos oramentrios e financeiros, acompanhada da inoportunidade na aprovao e liberao desses recursos(...).

306

Cadernos de Cincia & Tecnologia, Braslia, v.14, n.2, p.299-319, 1997

Debate / Descentralizao e novos arranjos institucionais...

Esse diagnstico , em termos gerais, compartilhado pelo Conselho do Comunidade Solidria que, em documento recente7 (1996), anunciou a criao de um Comit Setorial de Desenvolvimento Rural, a partir de um Encontro do qual participaram atores governamentais e no-governamentais, e explicitou, a partir dos obstculos e dificuldades identificados, sete pontos consensuais que deveriam constituir a base para a formulao de polticas agrrias: 1. necessria a existncia de uma poltica de desenvolvimento rural que integre a realizao da Reforma Agrria com o fortalecimento da agricultura familiar; 2. a realizao da Reforma Agrria exige articulao entre diversos rgos governamentais, entre os trs nveis de governo, assim como entre o Poder Executivo e os poderes Legislativo e Judicirio; 3. a realizao da Reforma Agrria requer a agilizao de procedimentos burocrticos e o aumento da capacidade administrativa do governo; 4. a realizao da Reforma Agrria exige a alocao e a liberao oportuna dos recursos oramentrios e financeiros necessrios para o cumprimento das metas anunciadas pelo governo; 5. a realizao da Reforma Agrria requer a atualizao da legislao, bem como a agilizao dos processos jurdicos concernentes ao tema; 6. no haver Reforma Agrria sem desenvolvimento sustentvel nos assentamentos; 7. a Reforma Agrria exige parcerias entre diversos atores governamentais e no governamentais. DEFINIES CONSTITUCIONAIS Diante desse quadro, parece claro que a obteno dos resultados desejados pelos programas de reforma agrria decorrer do esforo articulado das trs esferas de governo e da construo de estratgias que viabilizem a convergncia das aes, em um processo decisrio democrtico e participativo. Torna-se imprescindvel, no entanto, deixar claras as responsabilidades de cada uma das esferas de governo. O texto constitucional de 1988, que

IPEA. A reforma agrria no Brasil. Cadernos Comunidade Solidria, Braslia, v.1, set. 1996.
Cadernos de Cincia & Tecnologia, Braslia, v.14, n.2, p.299-319, 1997

307

E. Barros & B. Ferreira

redefiniu o pacto federativo, um ponto de partida necessrio para a identiicao dos papis e das responsabilidades. A competncia privativa da Unio para legislar sobre desapropriao est claramente expressa no Ttulo III - Cap. II, Artigo 22 e reiterada no Ttulo VII - Captulo III - Da Poltica Agrcola e Fundiria e da Reforma Agrria, artigo 184, que assegura que compete Unio desapropriar por interesse social, para fins de reforma agrria, o imvel rural que no esteja cumprindo sua funo social (...). O direito propriedade assegurado pelo texto constitucional complementado pelo dispositivo que associa a legitimidade da propriedade ao cumprimento de sua funo social ( CF 1988, artigo 5o, incisos XXII e XXIII). O carter nacional que deve ter a funo normatizadora e fiscalizatria em relao ao cumprimento desses princpios, que integram o captulo Dos Direitos e Garantias Fundamentais, que d sustentao determinao de exclusividade da competncia da Unio para o exerccio da atribuio de legislar sobre desapropriao. Direitos e garantias fundamentais da cidadania brasileira no podem estar, no que diz respeito a seus princpios e condies de exerccio, sujeitos a diferentes interpretaes e regulaes. , por essa razo, uma funo tpica de Estado Nacional, e nisso se assenta a legitimidade de manter centralizada essa funo. As aes visando reforma agrria devero, ainda por determinao constitucional ( CF1988, art. 187), estar articuladas poltica agrcola que, por sua vez, dever ser formulada com a participao dos diferentes atores e responder a mltiplas exigncias: instrumentos creditcios e fiscais; preos compatveis com os custos de produo; garantia de comercializao; assistncia tcnica e extenso rural; seguro agrcola; apoio ao cooperativismo; disponibilizao de eletrificao rural e irrigao; habitao para o trabalhador rural bem como incentivo pesquisa e ao desenvolvimento de tecnologia. Algumas competncias so comuns s trs esferas de governo, embora os papis atribudos a cada uma delas sejam diferentes. Assim, o artigo 23 inclui entre as competncias comuns: II. cuidar da sade e assistncia pblica, da proteo e garantia das pessoas portadoras de deficincias; III. proporcionar os meios de acesso cultura, educao e cincia; VIII. fomentar a produo agropecuria e organizar o abastecimento;

308

Cadernos de Cincia & Tecnologia, Braslia, v.14, n.2, p.299-319, 1997

Debate / Descentralizao e novos arranjos institucionais...

IX. promover programas de construo de moradias e a melhoria das condies habitacionais e de saneamento bsico. Tambm existem competncias legislativas concorrentes entre as esferas de governo em muitas reas de interesse para a reforma agrria (CF/1988, art. 24): produo e consumo; educao, cultura, ensino e desportos; previdncia social, proteo e defesa da sade; proteo e integrao social de pessoas portadoras de deficincias; proteo infncia e juventude. Mas claramente expresso no pargrafo 2 desse mesmo artigo que no mbito da legislao concorrente, a competncia da Unio limitar-se- a estabelecer normas gerais. O artigo 30 do texto constitucional define as competncias dos municpios. O poder de legislar se restringe aos assuntos de interesse local e suplementao de legislao federal e estadual, quando couber. Mas esse mesmo artigo contm incisos que expressam com clareza as competncias executivas: V. organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concesso ou permisso, os servios pblicos de interesse local, includo o transporte coletivo, que tem carter essencial; VI. manter, com a cooperao tcnica e financeira da Unio e do Estado, programas de educao pr-escolar e de ensino fundamental; VII prestar, com a cooperao tcnica e financeira da Unio e do Estado, servios de atendimento sade da populao. As determinaes ganham maior especificidade, naquilo que se refere aos direitos sociais, no Ttulo VIII: Da Ordem Social. Reconhecido o direito universal sade e o dever do Estado em garantir as condies para seu exerccio ( art. 196), as aes e servios de sade so consideradas como de relevncia pblica ( art. 197) , integram uma rede regionalizada e hierarquizada, e constituem um sistema nico, organizado de acordo com as seguintes diretrizes: I. descentralizao, com direo nica em cada esfera de governo; II. atendimento integral, com prioridade para as atividades preventivas, sem prejuzo dos servios assistenciais; III. participao da comunidade. ( art. 198).

Cadernos de Cincia & Tecnologia, Braslia, v.14, n.2, p.299-319, 1997

309

E. Barros & B. Ferreira

Na rea da assistncia social, o texto constitucional determina que as aes governamentais sero organizadas com base nas seguintes diretrizes: I. descentralizao poltico-administrativa, cabendo a coordenao e as normas gerais esfera federal e a coordenao e execuo dos respectivos programas s esferas estadual e municipal (...); II. participao da populao, por meio de organizaes representativas, na formulao das polticas e no controle das aes, em todos os nveis ( artigo 204). No captulo III esto as diretrizes relativas educao, cultura e desporto. Assegura o dever do Estado em garantir o ensino fundamental, obrigatrio e gratuito e o atendimento ao educando, no ensino fundamental, atravs de programas suplementares de material didtico-escolar, transporte, alimentao e assistncia sade (art. 208). Estabelece que o no oferecimento do ensino obrigatrio por parte do Poder Pblico, ou sua oferta irregular, importa responsabilidade da autoridade competente ( art.208, pargrafo 2). E determina que os municpios atuaro prioritariamente no ensino fundamental e pr-escolar( artigo 211, pargrafo 2). Tambm cuidou de assegurar os meios para o cumprimento dessas determinaes, estabelecendo a vinculao de recursos fiscais mnimos a serem destinados educao: 18% pela Unio e 25% para Estados e Municpios ( artigo 212). No cabe portanto, no que respeita a essas competncias, propor que a participao de estados e municpios se d sob forma de parceria, que pressupe adeso voluntria, porque so essas instncias de governo que tm a responsabilidade pblica pela proviso dessas aes. O que se torna necessrio identificar estratgias, mecanismos e instrumentos que permitam incorpor-los ao processo decisrio e ao planejamento das aes para que tambm se constituam em sujeitos na formulao da poltica de reforma agrria. Alm disso, indispensvel que haja uma clara definio, naquilo que constitui competncia federal, a respeito de quais aes e procedimentos administrativos devem ser desenvolvidos no mbito do governo central e quais podem ser objeto de um processo de desconcentrao e de atribuio de responsabilidade s unidades regionais do INCRA. Alguns esforos de resgatar a funo planejamento no INCRA, com intuito de desconcentrao, tem sido feitos em reas importantes - Cadastro e Fiscalizao; Ao Fundiria; Assentamentos - bem como relevantes
310
Cadernos de Cincia & Tecnologia, Braslia, v.14, n.2, p.299-319, 1997

Debate / Descentralizao e novos arranjos institucionais...

iniciativas federais referentes ao processo de reviso de normas e leis (rito sumrio, ITR ). Mais recentemente, experincias de desconcentrao tcnico-administrativa tem permitido a agilizao de processos de criao de projetos, instruo de processos, preparao de licitaes, ainda que a deciso final permanea em Braslia. Em alguns estados, como PE, BA, AL e SE, alguns avanos tem sido alcanados com a recuperao do processo de planejamento, permitindo que as unidades regionais assumam algumas responsabilidades, tais como: negociar as reas com os movimentos sociais; definir diretrizes para assentamento e obteno de terras e promover interfaces com rgos estaduais e municipais das diferentes reas setoriais envolvidas na poltica de reforma agrria. PAPIS DAS DIVERSAS INSTNCIAS DE GOVERNO: DEFINIES DE ATRIBUIES BSICAS (PROPOSTA) A agilizao dos procedimentos administrativos e burocrticos que atualmente compem o processo de reforma agrria constitui condio para se obter uma efetiva massificao na implementao de novos assentamentos, de forma a atender, no menor espao de tempo, toda a demanda social. Dentre as decises a serem implementadas destacam-se as relativas acelerao e ao aprofundamento do processo de descentralizao das aes de carter extra fundirio, que ainda permanecem sob responsabilidade da Unio e, em particular, do INCRA. A adeso dos Governos estaduais ao programa de reforma agrria deve ser objeto de uma negociao ampla por parte do MEPF/INCRA, podendo ser expressa por uma Carta de Adeso, na qual o governo estadual se compromete com a implementao de aes de sua competncia necessrias sustentabilidade do processo de reforma agrria. Nesta perspectiva, desde logo, emerge a necessidade do INCRA, como rgo executor da reforma agrria, centrar-se nas aes de natureza fundiria repassando, paulatinamente, para outras instncias governamentais a responsabilidade por aes que j so de suas respectivas reas de competncia, conforme assinalado anteriormente.

Cadernos de Cincia & Tecnologia, Braslia, v.14, n.2, p.299-319, 1997

311

E. Barros & B. Ferreira

Especializao do INCRA
Para agilizar e massificar o processo de reforma agrria, o MEPF/INCRA dever desenvolver um esforo considervel com vistas a ampliar sua capacidade operativa. Este processo exigir uma profunda reformulao de seu atual quadro institucional, no sentido de, gradualmente, passar a dedicarse basicamente s aes fundirias. Desde logo, dever ir repassando para outros rgos, nveis de governo, associaes e entidades de classe, as aes que hoje executa em funo de um mandato que foi em suas linhas mestras definido na dcada dos anos 70. Naqueles tempos de extremada centralizao poltica e administrativa, a localizao majoritria dos projetos de colonizao em reas de fronteira da regio Norte do Pas, onde praticamente no estavam presentes os poderes estaduais e municipais, ademais as condies polticas que fragilizavam as possibilidades de organizao dos assentados, propiciou ao INCRA assumir um conjunto de atribuies prprias de outras instncias de governo. A percepo ora vigente, de que a reforma agrria um complexo processo que ultrapassa o mero ato de desapropriar e distribuir terra, envolvendo um conjunto de aes relativas s condies de vida, ao acesso a servios pblicos, transferncia de saberes, garantia de crdito e de condies para a comercializao da produo, implica a necessidade de novos arranjos institucionais de forma a se lograr a elevao de seus nveis de eficincia e eficcia. O primeiro passo seria buscar melhor aproveitamento de suas superintendncias regionais, concedendo-lhes maior autonomia e ampliando suas capacidades tcnica e decisria, o que poder assegurar, simultaneamente, maior organicidade s aes. Maior clareza de sua misso institucional, melhor capacidade tcnica e de negociao, recursos financeiros aportados com maior regularidade e oportunidade so objetivos a serem privilegiados no equacionamento da questo institucional da reforma agrria. As experincias de ao multisetorial tm sido espordicas e insuficientes para dar conta das mltiplas exigncias do processo: h dificuldades de articulao e de se garantir a execuo de programas por parte de outros ministrios setoriais e de outras esferas de governo. Contudo, este o nico caminho para tirar os assentamentos rurais do vazio institucional em que, com freqncia, se encontram. Da a necessidade de que o governo federal, que tem a responsabilidade de conduzir o processo de
312
Cadernos de Cincia & Tecnologia, Braslia, v.14, n.2, p.299-319, 1997

Debate / Descentralizao e novos arranjos institucionais...

implementao da poltica de reforma agrria, se habilite a faz-lo como um permanente processo de negociao e pactuao Para ser massiva, a reforma agrria demanda grande disponibilidade de terras, nem sempre acessveis pelo recurso da desapropriao. Para atender a todos os interessados, poder-se- recorrer a outros instrumentos, como o da aquisio direta no mercado de reas produtivas contnuas, quando isso se fizer necessrio.

Atribuies da Unio, Estados e Municpios


Tendo em vista o marco constitucional e as especificidades das aes e dos espaos regionais e locais, pode-se chegar seguinte distribuio de responsabilidades: I. UNIO A Unio, atravs de suas agncias, dever se manter responsvel por todas aquelas funes que lhe so expressamente atribudas pelo texto constitucional, sobretudo a formulao das diretrizes da poltica, a normatizao e a coordenao e acompanhamento em mbito nacional. Essa atuao, contudo, se dar atravs da desconcentrao de atividades executivas, mediante atribuio de competncias s agncias regionais (desconcentrao) ou delegao de competncia a outras esferas de governo, quando for o caso, com vistas a agilizar os procedimentos e alcanar maior eficcia. Com essa perspectiva, deve ocorrer um movimento gradual de transferncia s demais esferas de governo daquelas competncias que lhes so prprias e um crescente envolvimento das agncias regionais no desempenho das atividades que lhes forem atribudas, de tal modo a que reste ao nvel central do governo apenas as funes indelegveis. Assim, Unio caber desenvolver, atravs do MEPF/INCRA e dos demais rgos governamentais competentes, as seguintes funes: - Coordenao da Poltica Fundiria Nacional - Articulao Interinstitucional - Manuteno do Cadastro Nacional de Propriedades Rurais - Normatizao e fiscalizao relativamente ao cumprimento da funo social da terra
Cadernos de Cincia & Tecnologia, Braslia, v.14, n.2, p.299-319, 1997

313

E. Barros & B. Ferreira

- Ato de Desapropriao - Emisso de TDAs - Financiamento do Assentamento: - Regulamentao e financiamento do Crdito Rural - Financiamento da infra-estrutura e dos servios pblicos bsicos. Ao INCRA incumbiria, especficamente, enquanto principal rgo executor da poltica fundiria do Governo: - o planejamento estratgico das aes de reforma agrria; - garantir o cumprimento da funo social da terra; - identificao das terras improdutivas; - articulao intergovernamental e com movimentos sociais; - articulao entre diversos rgos governamentais, entre os trs nveis de governo, assim como entre o Poder Executivo e os poderes Legislativo e Judicirio; - promoo (e difuso) de experincias inovadoras com impacto positivo sobre a viabilidade dos assentamentos. Com esse objetivo, dever manter um processo permanente de avaliao e disseminao de informaes sobre experincias exitosas que vierem a decorrer dos projetos em fase de implementao. II. SUPERINTENDNCIAS REGIONAIS DO INCRA Aos rgos regionais do INCRA caber o papel coordenador da execuo da poltica, alm das funes executivas decorrentes das competncias federais, dentre elas: - regularizao fundiria; - alimentao do Cadastro Nacional de Propriedades Rurais; - apoio tcnico Receita Federal para fins de taxao do ITR; - fiscalizao; - conduo da instruo dos processos de desapropriao; - emancipao dos assentamentos e dos projetos de colonizao; - caracterizao e consolidao das demandas regionais; - promoo da articulao interinstitucional; - promoo da elaborao dos projetos de assentamentos.

314

Cadernos de Cincia & Tecnologia, Braslia, v.14, n.2, p.299-319, 1997

Debate / Descentralizao e novos arranjos institucionais...

III. ESTADOS Aos Estados caber o desempenho de atribuies que lhes so prprias, sem prejuzo de eventuais delegaes de competncia por parte da Unio, sempre como decorrncia de processos de negociao especfica. Assim, dever ser gradualmente assumido pelos Estados um conjunto de responsabilidades que incluem: - identificao de reas desapropriveis e apoio instruo de processos de desapropriao; - assistncia tcnica; - armazenagem; - apoio comercializao da produo; - apoio agroindstria (incentivos, isenes fiscais); - pesquisa e extenso rural. IV - MUNICPIOS Os municpios, da mesma forma, devero gradualmente assumir suas responsabilidades constitucionais, sem prejuzo da incorporao negociada de atribuies da Unio ou dos Estados, mediante delegao de competncia. Suas responsabilidades incluem: - proviso de servios de sade; - proviso de educao fundamental; - assistncia social; - infra-estrutura para escoamento da produo (construo e manuteno de estradas vicinais); - comercializao em mbito local (feiras, mercados); - apoio identificao de demandas (nvel local); - apoio identificao de reas desapropriveis; - apoio ao desenvolvimento comunitrio.

O poder de desapropriar
A Constituio Federal em vigor delegou competncia exclusiva Unio para realizar desapropriaes de imveis rurais, por interesse social, para
Cadernos de Cincia & Tecnologia, Braslia, v.14, n.2, p.299-319, 1997

315

E. Barros & B. Ferreira

fins de reforma agrria. A preservao desse dispositivo, que se associa garantia de cumprimento da funo social da propriedade e , portanto, garantidor de direitos fundamentais, parece ser necessidade indiscutvel. Mesmo a abertura de competncia concorrente a estados no se afigura adequada no atual contexto poltico brasileiro, pelo risco que oferece de descaracterizar a instncia competente e, por essa via, facultar a desresponsabilizao do Estado em relao poltica. Onde todos so responsveis, acaba ocorrendo que nenhum responsvel. Sempre caber a alegao de que competia ao outro realizar o que deixou de ser feito. Assim, em vez de propor qualquer modificao neste dispositivo constitucional, o MEPF/INCRA, na busca de maior agilidade no processo de obteno de terras, atravs das SRIs, dever se articular com os governos estaduais e municipais e com as Comisses Municipais de Reforma Agrria, no s para a identificao de possveis reas para instalao de projetos de assentamentos, como tambm para a instruo dos respectivos processos desapropriatrios e na definio de necessidades e estratgias de operacionalizao das aes necessrias implantao dos projetos.

Comisses Municipais
Com o objetivo de ampliar os espaos de negociao e promover a articulao das diferentes dimenses do processo de Reforma Agrria, dever ser estimulada a criao das Comisses Municipais de Reforma Agrria e Desenvolvimento Rural Sustentado, com poderes para: - identificar e expressar a demanda do municpio no que diz respeito reforma agrria; - indicar reas para desapropriao/compra/regularizao; - selecionar os beneficirios dos projetos de assentamento; - identificar e encaminhar s instncias competentes as necessidades de investimentos em servios pblicos e infra-estrutura para os assentamentos; - controlar a aplicao - pelos rgos competentes - dos recursos repassados para a constituio e desenvolvimento dos assentamentos; - supervisionar o projeto de assentamento em todas as suas fases (desde a criao at a emancipao);

316

Cadernos de Cincia & Tecnologia, Braslia, v.14, n.2, p.299-319, 1997

Debate / Descentralizao e novos arranjos institucionais...

- promover a integrao social e econmica dos assentamentos, seja entre os beneficirios da reforma agrria, seja destes com os demais produtores familiares do entorno. A promoo da criao dessas Comisses ser da responsabilidade dos rgos regionais do INCRA, que buscar o apoio dos Estados, dos municpios e dos movimentos sociais, mediante processo de cooperao tcnica, sem prejuzo de iniciativas locais. A regulamentao geral das atribuies dessas Comisses, bem como dos instrumentos de articulao entre as mesmas e o INCRA ser, nas suas linhas gerais da Unio, abrindose espao para as propostas locais. O nmero de membros da Comisso e a sua composio devero considerar os processos polticos locais e as caractersticas organizativas da populao local, devendo estar assegurada contudo a representao de todas as categorias de atores relevantes: gestores pblicos, trabalhadores rurais, populao potencialmente beneficiria, movimentos sociais, sindicatos e associaes rurais, dentre outros. Na implementao da poltica agrria, a existncia dessas comisses constituir fator a ser considerado quando da atribuio de prioridade s intervenes, sem prejuzo da considerao dos demais fatores econmicos, polticos e sociais.

Parcerias com os assentados e com o movimento social


A participao dos movimentos sociais tem sido importante na indicao das reas a serem reformadas. Este papel pode ser melhor desempenhado no bojo de um entendimento que permita aos atores da RA negociarem os rumos do processo. A incluso dos movimentos sociais nas discusses, formulaes e execuo da poltica de reforma agrria, em todas as etapas do processo, dever ser buscada, a partir do reconhecimento de que esta parceria fundamental para garantir o sucesso da ao, dar consistncia ao processo de repartio de responsabilidades, e para a formatao de polticas agrcolas direcionadas para a produo familiar. Alguns pontos de uma agenda de negociao entre os rgos pblicos e o movimento social podem ser arrolados:

Cadernos de Cincia & Tecnologia, Braslia, v.14, n.2, p.299-319, 1997

317

E. Barros & B. Ferreira

- a formatao de uma poltica de desenvolvimento rural que integre reforma agrria e fortalecimento da Agricultura Familiar; - poltica agrcola diferenciada para grandes e pequenos agricultores; - a escolha de reas ; - a seleo de beneficirios; - as necessidades e as possibilidades de obteno de reas contnuas para os assentamentos; - construo e manuteno de equipamentos sociais (escolas, postos de sade, centro comunitrio, etc.); - os projetos de desenvolvimento dos assentamentos: integrao regional, crdito, assistncia tcnica, diversificao dos mercados locais, adequao ao potencial dos espaos microurbanos, outras inseres produtivas. Especial ateno ser dada s parcerias com os prprios assentados. O INCRA priorizar a delegao de competncias aos beneficirios para que eles prprios se responsabilizem pela implementao do assentamento. Para tanto, atravs de convnios, dar sustentao formao de Associaes ou de Cooperativas de Assentados, as quais, atravs do sistema de autogesto, se responsabilizaro pela aes que se fizerem necessrias, em cada situao concreta, implementao do respectivo projeto de desenvolvimento rural sustentado. Cada assentamento dever ter um plano de implementao e consolidao, que orientar a realizao de etapas previamente definidas e acordadas com as demais instncias pblicas envolvidas no processo de assentamento, em especial, as SRI, o Governo Estadual e as Comisses Municipais de Reforma Agrria, onde existirem. Para garantir o cumprimento do plano de cada assentamento, ser fundamental o assessoramento tcnico. Programas de capacitao, coordenados por agncias pblicas ou privadas sero incentivados a criar a figura do agente rural, que dever, sempre que possvel ser recrutado na prpria comunidade. Tambm, podero ser delegadas s associaes e cooperativas de assentados, as tarefas de seleo auto-seleo dos beneficirios do processo de reforma agrria, respeitando-se as normas legais existentes. Um caminho a ser privilegiado para estabelecer as desejadas conexes entre o poder pblico e os beneficirios potenciais e reais da reforma agrria, ser o da intensificao da parceria entre o MEPF/INCRA e o Comunidade Solidria. O Comunidade Solidria coloca como seu principal objetivo construir elos de ligao entre o Governo e os brasileiros mais
318
Cadernos de Cincia & Tecnologia, Braslia, v.14, n.2, p.299-319, 1997

Debate / Descentralizao e novos arranjos institucionais...

carentes. Pode ter, por isso, importncia estratgica tanto para a organizar as demandas sociais, quanto para promover a articulao dos rgos governamentais de todas instncias de governo, para a realizao das aes necessrias.

Cadernos de Cincia & Tecnologia, Braslia, v.14, n.2, p.299-319, 1997

319