POLÍTICAS PUBLICAS

1) Tema da interdisciplinaridade

Ex: o Brasil é um dos países do mundo que possui mais amputados.

✓ Normalmente países com alto índice de amputações passaram por guerras

civis, devido uso de táticas como minas terrestres.

o Brasil, entretanto, nunca passou por uma guerra civil, do fato. O

que explicaria então o grande número? Isso acontece devido
altos índices de diabetes e uma política de saúde primária
precária

✓ Esse paciente que inicialmente aparece na rede pública com um

pequeno machucado e não recebe o nível de atenção necessário no
estágio inicial, poderá transformar-se numa amputação futuramente.

✓ Tal problema de saúde pública no Brasil deve ser abordado a partir da

ótica do médico sanitarista, do formulador de política pública, do
administrador público e do próprio economista por afetar a população
economicamente ativa.

Ex: evasão escolar

✓ Nas escolas públicas, geralmente de áreas mais periféricas das

sociedades, o percentual de pessoas tem uma tendência a ter uma
considerável queda do ensino fundamental ao médio.

➢ Por que o aluno sai da escola?

o É um problema público explicado a partir de variáveis
correlacionadas entre fenômenos sociais: renda,
emprego, violência e sua correlação com evasão escolar

✓ Bairros com pessoas com renda média maiores cujo índice de violência e
mortes entre jovens são menores tem uma tendência a ter uma queda
menos brusca nesse percentual.

Ex: política de resíduos sólidos urbanos (lixo)

 ✓ O aterro de Gramacho (lixão de Duque de Caxias) formava uma
economia do lixo no local. Hoje o local foi deslocado para Seropédica

➢ Seria uma mera coincidência que os resíduos do RJ não

fossem depositados no próprio estado?
o Escolha de lugar tem consequências que devem ser
consideradas do ponto de vista urbanista e jurídico

Ex: plano de expansão urbanística na direção da zona oeste não é uma

decisão estreitamente técnica, tendo impactos na perda de dinâmica
econômica da zona norte e centro
➢ Qual o custo?
o prover serviços, engessar outras áreas da cidade

2) Transversalidade

• Ao considerar que evasão se correlaciona com renda, emprego, violência

se diz que o problema é transversal, que embora se apresente como um
problema educacional sua raiz de fato não se restringe a uma única área.
Ou seja, há diversas variáveis que devem ser consideradas.

✓ Problemas interligados, evolvendo múltiplas áreas do conhecimento. Seu

enfrentamento através de políticas públicas será o objeto da disciplina

➢ Qual papel do direito? Qual olhar do profissional do direito

para esses problemas?

o Políticas públicas paulatinamente sendo concedidas para

organizar atuação governamental efetiva e coerente
frente aos problemas coletivos.

o Desse modo, surge a política pública como um campo de

estudo com propósito e finalidade específica visando
enfrentar os problemas

OBS!! Existência de política pública não pressupõe necessariamente uma falha, erro
3) Histórico das políticas públicas

• Depois do 2º pós-guerra, a ideia de atuação positiva estatal no contexto

de Wallfare Station fez com que políticas públicas virassem uma das formas
por excelência de agir

• O campo de políticas públicas surge a partir de uma demanda de

racionalidade da ação governamental.

o governo possa agir de forma coerente em relação ao problema a

partir de um entendimento das condições, pressupostos e
características daquela ação governamental em questão

• A produção de conhecimento sobre a ação governamental não está mais

apenas na mão do estado, pois novos atores não necessariamente
incluídos no âmbito governamental estão ocupando esses espaços para
explicar tais problemas e propor novas formas de enfrentá-lo

o Dado os problemas multifacetados, com vários âmbitos, as políticas

públicas são por excelência um campo aberto aos mais diversos
saberes: sociologia, ciência política. Sendo o Direito um recém-
chegado nesse campo

Ex: segurança pública e criminalidade

➢ Abordagem governamental a partir de guerra as drogas e

enfrentamento policial tem saldo resultante em grandes
números de mortes de agentes de segurança e civis

• Essa abordagem enquanto política pública de

segurança se baseia em determinadas pressuposições
e leituras do problema. O fato dela ser hegemônica no
âmbito do governo, não elimina que haja outros atores
indo num caminho divergente daquele consagrado na
política pública estatal.
4) Multidisciplinaridade, Interdisciplinaridade e transdisciplinaridade

a) Multidisciplinaridade

▪ Conceito: conjunto de monólogos disciplinares sem que essas abordagens

dialoguem entre si.

o Quando todas as disciplinas tem algo a dizer sobre um tema comum

consiste numa multidisciplinaridade, sendo objeto de investigação
de diversas áreas

• É o que normalmente acontece e oferece um certo

risco pois não se está preocupado com interação,
podendo desagregar política pública

Ex: judicialização da saúde

o Decisões em que sujeito alega determinado direito de saúde e juiz

ordena que seja entregue medicamento de alto custo.

▪ Ação necessária a promoção de uma saúde pública

universal prevista no artigo 193 da CF
▪ Identificado que um dos componentes desse direito consiste
no fornecimento de medicamentos

✓ União federal atua na política de dispensação de medicamentos.

✓ Há outros que estão sob responsabilidade do Estado de abrir processo e
fazer chegar as pessoas.
✓ Também cabe aos municípios comprar e distribuir medicamentos da
farmácia básica, pois esse tem rede de saúde mais capilarizada, ou seja,
estão mais próximo das pessoas, sendo necessários que distribuam os
medicamentos mais básicos

▪ Componente estratégica e componente especial

▪ Lógica por detrás da divisão de tarefas

• Decisões judiciais baseadas em âmbitos estritamente

jurídicos desorganizaram política de saúde.
• Deixa claro tal esgotamento causado pela falta de
diálogo interdisciplinar
B) interdisciplinaridade

➢ O diálogo interdisciplinar busca de fato criar uma interação entre áreas do

saber. Podendo evoluir há um diálogo tão constante entre os campos que
pode levar a formação de um novo campo de conhecimento, surgindo
assim a transdisciplinaridade

✓ Há quem sustente que a política pública seja uma macro - disciplina

constituída a partir da interdisciplinaridade de campos

➢ Marcia Arretche 2003

➢ Experimentalismo democrático de PP:

Orçamento participativo: experiência em nível municipal em que havia consulta a

população de como deveriam ser alocados os recursos públicos. Feito em Porto Alegre a
fim de ouvir comunidades locais para definir prioridades orçamentárias

✓ processo da base para o topo da pirâmide jurídica a fim de legitimar ainda mais
tal lei pela voz de pessoas diretamente atingidas por ela.

Brasil também passou por conselhos de políticas públicas cuja formulação e

implementação foi realizada a partir desses conselhos, na área de educação, por
exemplo, decisões passam pelo conselho nacional, municipal de educação a fim de
representar o governo, discentes e docentes.
AULA 2

Contexto histórico - político-social no qual estudo de políticas

públicas se torna relevante

A) Qual interesse em estudar PP no Brasil?

▪ De acordo com a doutrina e obra de Marcia Arretche em 2003, tal

interesse está ligado a um processo de mudanças recentes na sociedade
brasileira. Tais mudanças que justificam esse fato consistem num contexto
de transformação e consolidação democrática.

o Ou seja, o processo social e político de transição democrática a

partir da constituição deu muita visibilidade a tais políticas. A
passagem para democracia e reconquista de direitos e liberdade
que culminaram na primeira eleição direta do Collor com
reorganização política e social.

▪ A constituição foi o ponto de encontro entre as transformações sociais e

políticas num vértice jurídico abarcando diversas políticas públicas com
programas político sociais

o Não era um tema discutido nos anos 70,80. Emergiu como tema
central na agenda pública em torno dos anos 2000 e seu conjunto
de mudanças que fez emergir profusão de programas inovadores
governamentais, com atuação de PP se tornando atuação por
excelência, tônica do Estado

o Houve inovação e experimentação em programas governamentais

resultados da competição eleitoral e autonomia dos governos locais
(força do municipalismo com CF), tais mudanças e disputa pela
representação política envolvem grandes discussões acerca de
quais serão as políticas aplicadas futuramente

▪ Renovação da conexão entre a representação política e as políticas

públicas
▪ Poliarquia consiste num regime onde existe competição eleitoral e
circulação ampla de informações. Gerando um subproduto de tal
competição, as políticas públicas governamentais

▪ Transformações econômicas também influenciaram a retomada do

interesse pelas PPS, a partir da reforma do Estado

Anos 80: consolidação e transição democrática

Anos 90: estabilização econômica

✓ Acúmulo dessas transformações presentes nas duas décadas fez com que
superasse um desenvolvimentismo autoritário presente anteriormente nos
governos Vargas e debate sobre PPS volte a estar no centro da arena
política de forma qualificada.

o Fato que era impossível num cenário de hiperinflação e descontrole

anteriormente vigentes.

▪ Junto com esses processos, houve oportunidade abertas a participação

nas mais diversas políticas setoriais. Tornaram-se um espaço de
experimentalismo democrático.

Ex: conselhos de políticas públicas atuando na área de educação a partir

do FUNDEB (fundo especial previsto na CF que financia a promoção de
educação básica). Em cenários de crise, tal recurso e muito visado porem
salvaguardado legislativamente, a execução do recurso previsto nesse
fundo é diretamente subordinada à fiscalização de um conselho CACS
formado com participação de estudantes, docentes e pais
necessariamente. Tais membros devem ser informados acerca dos gastos
etc.

▪ De acordo com Eduardo Marques, dado a importância da premissa de

relevância em estudar políticas públicas, cabe analisar dois níveis distintos
de causalidade do estudo
 i. NÍVEL 1: NECESSIDADE DE EXAMINAR CAUSAS DO PROBLEMA QUE É OBJETO DA PP,
DENTRO DE UMA PERSPECTIVA INTERDISCIPLINAR.

▪ Direito tem pouca tradição de estudos empíricos de

causalidade nesse campo

ii. NÍVEL 2: EFEITO PRETENDIDO COM PP, NORTE A SER PERSEGUIDO.

▪ Direito tem importante papel no âmbito da finalidade, pelo

fato de em sua dimensão normativa definir metas a serem
buscadas pela política

Ex: art. 196: políticas públicas de saúde são orientadas por princípios
estruturantes que não podem ser afastados, como a:

✓ universalidade (diz respeito as pessoas e serviço universal)

✓ gratuidade
✓ integralidade (relacionada com conteúdo dos serviços oferecidos, não
excluindo determinados tipos de aspectos, sendo evocado em ações para
pleitear serviços de saúde e tratamentos)

O que aconteceu do ponto de vista democrático para atual relevância do

estudo?

Por que esse tema está tão presente no debate midiático e político?

1) Conceitos preliminares em matéria de PP

 Definição preliminar:

✓ conjunto de ações implementadas pelo Estado e por suas agências em um

sentido amplo, normalmente envolvendo arranjo institucional visando um
propósito específico de interesse público

o Ou seja, há um aspecto processual da política pública que consiste

numa sucessão de atos encadeados logicamente visando
produção de resultado específico.
o Idealmente uma PP tem sempre uma finalidade, que permite
distingui-la das demais

✓ Esse encadeamento de ações, normalmente se protrai no tempo, através

de ações que recobrem períodos desde a formulação até a
implementação. Ou seja, há sucessões de ações que se articulam
logicamente com finalidade específica

✓ Ao se encadearem logicamente, essas ações envolvem um arranjo

institucional, ou seja, articulação entre níveis federativos para garantir bom
desempenho do Estado a partir da conjugação de esforços.

Artigo 23 permite em cada alínea ter mais de uma PP: competência

comum prevê obrigação solidária dos entes públicos.

o Entretanto a materialização de uma competência comum consiste

apenas num ponto de partida, ou seja, os entes precisam acordar
para cada política se articulando a partir de um arranjo específico
de definição de obrigações, financiamentos e mecanismos de
participação, condições definidas
o Entender a montagem desse arranjo para garantir finalidade da PP
consiste no papel do direito que por muito tempo foi deixado de
lado
o Direito não pode se limitar a dizer que competência e comum, deve
definir todas as nuances para concretizar, de fato, as PPS

Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e

dos Municípios:
 I - Zelar pela guarda da Constituição, das leis e das instituições
democráticas e conservar o patrimônio público;

II - Cuidar da saúde e assistência pública, da proteção e garantia das

pessoas portadoras de deficiência; *
*prevê PP de acessibilidade, educação para materializar obrigação constitucional a partir de um conjunto amplo de
políticas

✓ PP prevê alto grau de interação entre seus autores institucionais ou não,

podendo levar a formação de redes que envolvem o Estado e sociedade,
redes em que fronteira entre público e privado se diluem
o Direito também negligenciou essa rede durante anos

Ex: construção de redes complexas do bolsa família para identificar

beneficiários, monitoramento da política, verificação de cumprimento
envolve interações entre atores públicos e privados

Segunda definição preliminar

✓ Estudo do Estado em ação

o Definição extremamente abrangente, pois nem sempre a atuação do

Estado é sinônimo de atuação estatal
o Mesmo PPS sendo a principal forma de atuação estatal não consiste na
única
o Encara estado em sua feição dinâmica, ou seja, há uma tentativa de
descrever a atuação do Estado em matéria de política pública, não se
limitando apenas a dizer o que ele consiste

Terceira definição de M Paula Bucci e tentativa de metodologia

assumidamente jurídica
✓ PP e o programa de ação governamental que resulta de um processo
juridicamente regulados – processo eleitoral, planejamento, processo de
governo, orçamentário, legislativo –

o Tais processos incidem sobre a política pública, mas não podem se

confundir com ela. Ou seja, mesmo que processo eleitoral legitima
escolha de políticas públicas e incida sobre elas, não pode ser
confundido com tais.

o Destaca importância do direito para regular série de processos que

incidem sobre regulamentação das PPS

✓ Visando coordenar os meios à disposição do Estado (arranjos) e as atividades

privadas, para a realização de objetivos socialmente relevantes e
politicamente determinados

AULA 4
Pergunta inicial: Quais componentes da PP envolvem estratégia política e quais
componentes envolvem racionalidade estritamente técnica?

Esferas:

1) Elementos da PP no âmbito do espaço decisório estritamente político

• Os detentores de mandatos políticos que disputam eleições devem responder

as expectativas dos eleitores, ou seja, há captação da vontade popular por
meio do mandato político
• Ausência de requisito de treinamento e capacidade prévia aos autores do
mundo político

2) Elementos da PP no âmbito da administração pública (corpo de funcionários

estatais e atividades executadas tecnicamente)

• Independente do governante, PP será executado pelos servidores, burocratas

e outros com capacidades técnicas

o Maior estabilidade

• Critérios estritamente técnicos

Mas como garantir tomadas de decisões realmente técnicas?

✓ Necessidade de isolar corpo técnico das pressões políticas e econômicas

✓ Insulamento (ideia de criar ponto isolado e imune para burocracia) a fim de
gerar mais racionalidade no processo decisório

Ex: Política de alfabetização é uma mescla de decisões técnicas e políticas

Segunda pergunta: O que interessa é o que se decide sobre PPS ou forma com
que ela é implementada?
 1) Processo de tomada de decisão acerca das PP X Processo de
implementação das PP

Terceira pergunta: Qual papel do direito em relação a esses dilemas?

• Função do direito em matéria de PP seria organizar atuação política e

administrativa, demarcando quais decisões estão no âmbito da
discricionariedade política e quais não estão

✓ Papel na estabilização de PP

• Permitindo que políticas atravessam tempo de duração de mais de um

governo, se perenizando e estabilizando no tempo

✓ Promoção de institucionalização de tais PPS

Ex: Política de educação (Lei de Diretrizes e Bases e Plano Nacional de

Educação)

o Dois diplomas normativos que trazem normas jurídicas cogentes

tanto na implementação como administração de diversas PP,
estabelecendo objetivos (metas de alunos matriculados nas
escolas), definindo responsabilidades dos entes federados e
regulando inclusive atuação do setor privado na área educacional

o Organizam polos, definindo partes moveis e fixas

 o Art. 8 da Lei de Diretrizes: um ano após publicação da lei, todos os
Estados serão obrigados a ter plano Estadual de educação para
elaborar metas e objetivos. Entretanto, embora cogente não há
previsão de sanção, podendo apenas judicializar pretensões a partir
do comando normativo

▪ Plano Nacional deva ser considerado apenas um piso, pois

Plano Estadual aprovado na ALERJ, deve conter metas mais
ambiciosas que as previstas no Plano Nacional

Quarta pergunta: Qual instrumento adequado para levar essa pretensão a juízo
de aprovar plano Estadual?

➢ Importante salientar que Estado do RJ não tinha plano

Estadual aprovado

• MP pode intervir por meio de ajuizamento de ação civil pública

✓ Garantia de direitos difusos agindo em juízo como legitimado

extraordinário, pleiteando em nome próprio tutela de direito de titularidade
difusa

✓ Entretanto, de acordo com princípio de separações de poderes, juiz não

pode obrigar elaboração legal.

o Na prática tal dilema foi resolvido com pedido de que chefe do

executivo deflagrasse iniciativa e elaborasse projeto para ser
encaminhado à assembleia legislativa

o Embora liminar não foi conseguida, Estado resolveu

voluntariamente cumprir obrigação de elaboração de plano
Estadual

• Cidadão pode intervir por meio de ação popular

2) Ângulos de saberes
 • Atuam regulando tensões e debate político – administrativo sobre PP

A) Ciência da administração Pública

❖ Análise dessas PP a partir de preocupações operacionais (diferenciando

dicotomia e propondo identidade própria de cada um)

❖ Análise dessas PP a partir de preocupações propositivas ou prescritivas (a

partir da diferenciação do viés operacional, cria-se parâmetros e cânones
da atividade administrativa, como ela deveria agir e trabalhar, não se
restringindo a uma ótica operacional de apenas a identificar)

o Woodrow Wilson e Frank Goodnow: esforço pioneiro de criar uma

ciência que explique diferença e separação da atividade
administrativa da atividade política por meio de uma dicotomia

Contexto dos autores:

o Prática histórica de política do Sistema The Winner Takes It All: Spoils Syton

✓ O vencedor leva tudo, ou seja, quem ganhava eleições tinha total disposição
sobre máquina pública, dispondo de todos cargos integrantes da adm
publica. De modo que havia substituição de cargos unicamente com critérios
convenientemente políticos, com severos prejuízos a cada eleições realizadas

✓ Woodrow Wilson e Frank Goodnow defendem que continuidade de atividades

estatais não pode estar sujeitos a montanha russa política, tendo atividades
que devem ser exercidas independente de quem está no governo

A.1) Diferenciação na perspectiva de W. Wilson

 Atores Acesso Ênfase Objeto

Políticos Por meio de Processo de Captação e

detentores de eleição captura e expressão da
mandato, política retenção de vontade do
Política ausência de poder político povo
requisitos de
Ênfase
treinamento
analítica

Servidores Exigência de Viés Execução das

públicos, formação operacional, decisões
burocratas e prévia para prescritivo políticas
outros que seleção, governamentais
detém acesso dos Ênfase
capacidades cargos operacional
Administração técnicas públicos
deve ser
impessoal,
objetivo e
técnico

B) Ciência Política

• Tal dinâmica tornou-se a mais importante no estudo das PP

• O âmbito da ciência política, tem como tarefa a produção de um

conhecimento que ampare tomada de decisões racionais em matéria de
PP, necessidade de foco analítico no governante (aquele que irá decidir
sobre programa)

Contexto:
 ✓ Debates essenciais sobre PP torna-se intenso a partir dos anos 30, após
maior crise econômica e impacto da economia global com necessidade
de os Estados intervirem para sair do contexto de depressão através de PP
e programas

✓ EUA e Roosevelt proponde New Deal com uma intervenção estatal rápida
e eficiente

Viés Inicial da Ciência Política:

✓ Tal ênfase na decisão racionalizada, abre um viés tecnocrático. Ou seja,

deter uma técnica de tomada de decisão consistira em deter poder. Ideia
de governo dos técnicos, experts. Mandato eletivo se distanciando de
vontade popular mediante crise, pouco importando decisões do eleitor,
mas sim a racionalidade do governo

✓ Outro viés consistiria no positivismo científico para guiar decisões. De

modo, que há uma tentativa de trazer para as humanidades o paradigma
científico das ciências exatas, assumindo que existe uma decisão ideal,
que seria cientificamente melhor

Crítica ao viés inicial:

✓ Modelo tecnocrático positivista sofreu corrosão na ciência política, sendo

atacado por teoria que mostraram que decisão é apenas um ponto
dentre os vários posteriores e anteriores

o Além disso, depois da tomada de decisão, no processo de

implementação em curso são tomadas microdecisões que
afetam completamente resultado

✓ Quebra do paradigma de racionalidade: Tomada de decisão inteiramente

influenciada (Por trás de uma ideia aparentemente racional há sempre um
subjetivismo)
PRINCIPAIS DEBATES E MODELOS
TEÓRICO ANALÍTICOS DAS PPS

Os precursores:

1) Autor Harold Lasswel

• Ênfase na decisão da PP, ou seja, ponto central está na formulação das

políticas, tomada de decisão sobre as PP

o Essa decisão, segundo esse autor precursor, deveria ser

necessariamente baseada numa apreciação racional dos
problemas, a partir da separação da atividade de outras decisões
políticas estritamente discricionárias

• Papel enquanto cientista político é de fornecer elementos para tornar PP mais

eficientes a partir da racionalidade, que pressupõe abordagem científica com
uma metodologia que realiza uma leitura dos conflitos de interesses a partir da
observação

✓ Influências: Elitismo político, positivismo científico* e Behaviorismo

*colocando de lado o viés político, discricionário

✓ Modelo baseado na racionalidade abrangente e sinótica:

Tomada de decisão consegue agregar todos os elementos do
problema

• Concepção de que atividade política e formulação de PP envolvem

sobretudo a mediação dos conflitos de interesses existentes na sociedade
(que se baseiam na ideia de que indivíduos e grupos estão sempre
perseguindo autorrealização)

o Boa política pública consegue resolver e equacionar tais conflitos,

de modo com que haja uma preocupação com validação
científica das abordagens e soluções propostas
Resposta do Behaviorismo: ao observar comportamentos será possível realizar
leitura dos interesses vigentes. Desse modo, reforça premissa de que o elemento
essencial da análise consiste no comportamento egoísta de indivíduos em grupo.

2) Autor Herbert Simon

• Construção de uma teoria da decisão das PP, ainda com ênfase na tomada
de decisão mais racional possível.

• Também concorda que não será possível tomar decisão baseadas em ciência
sem observam bem os conflitos de interesse na sociedade
✓ Influências: Elitismo político, behaviorismo, positivismo científico

• Entretanto, discorda do autor anterior quanto a possibilidade de tomada de

decisão baseada em uma racionalidade abrangente de todos os elementos
envolvidos no problema. Muito pelo contrário, para ele deve ser reconhecido
que essa racionalidade será limitada dentro do referencial técnico científico

Limitações:

a) Tempo: processo de formulação e decisão de PP será fortemente

condicionado por limitações temporais, ou seja, não é possível
conglobar todos os elementos.

o Pressão para decisões serem tomadas dentro de

horizonte temporal limitado

b) Informação: Conjunto mais ou menos limitado de informações

disponíveis, tanto na quantidade como na qualidade

c) Processamento: Ainda que haja tempo e informação, deve-se

levar em conta capacidade de processar informação
 3) Autor David Eastori:

• Ênfase na decisão, mas incorporando novos elementos

✓ Também coloca tomada de decisão como objeto central de seu estudo,

mas determina que não da para isolar isso do contexto social-econômico
(impossibilidade de ser estritamente científica), pois sistemas externos
exercem influência, pressões e estímulos (denominados IMPUTS) sob as PPS

o absorve imputs e produz um output que serão a

própria PP

✓ Como se PP fosse uma soma vetorial de todos os estímulos que vem do

meio externo

• Influências: Teoria dos sistemas, Behaviorismo, pluralismo jurídico

➢ Diferença essencial do Simon: Para esse tudo que vem de

fora se traduz basicamente em restrição temporal de
informação e processamento, enquanto para Eastori,
fatores externos ao sistema de PP não criam apenas
restrições, mas projetam expectativas sobre o sistema

• Ficou conhecido como Caixa Preta Eastoniana por não explicar

funcionamento do subsistema e como se dá o processamento de estímulos
As críticas* as teorias da decisão: A crítica Incrementalista e
outras
*Teorias anteriores romantizavam o processo de tomada de decisão

1) Charles Lindblom: Critica Incrementalista

• Questão dos custos irrecuperáveis e do peso das decisões anteriores

✓ Tomador de decisão num ponto qualquer da linha do tempo, esse

indivíduo está fortemente condicionado por todas as escolhas e decisões
tomadas anteriormente

✓ Sempre há custos altos político-econômicos envolvidos na reformulação de

uma política, que criam sobre tal sujeito uma tendência quase insuperável
de tomar decisões meramente incrementais

• Perspectiva incremental na formulação da PP: margem de ação muito restrita

a prevista nas teorias anteriores

✓ Limitação aqui será política, prática, no que tange a ação, pouco

importante a limitação da racionalidade analisada pelos autores anteriores

• PPs são formuladas com base em comparações limitadas e sucessivas (modo

de fazer PP)

✓ Apenas realizam melhorias pontuais ou pequenos ajustes

✓ Apenas compara pequeno número de opções no seu momento de decidir
 2) Autor Amital Etzioni:

• Alternância entre escolhas puramente incrementais e decisões fundamentais

que abririam novos horizontes para PPs

• Introduz pequena correção na teoria do Lindblom: destaca que o padrão das

PPs, está de fato em pequenos ajustes e melhorias pontuais (decisões
incrementais), entretanto tomador de decisão (formulador da política) ,
embora esteja o tempo inteiro executando essa rotina, também está
rastreando e mapeando janelas de oportunidade para tomada de uma
decisão mais radical e substancial fruto de crises econômicas, políticas

Ex: Desvalorização da moeda e dívida pública no Brasil deveriam ser

encarados de frente pelo país durante crise econômica fiscal, isso criou
oportunidades para o governo FHC realizar uma reforma estatal,
expandindo administração pública com forte atuação no domínio
econômico

3) Cohen, March e Olsen:

• Os problemas da ação coletiva: O Garbage Can Mode (modelo da lata do

lixo)

✓ Como se atividade de elaborar políticas públicas fosse revirar uma lata de

lixo, buscar soluções que já existem com base em capacidades que vocês
já têm. Uma vez que formular e coordenar ação estatal seria algo
extremamente difícil

• Leva ceticismo de Lindblom ao extremo

• Ponto de vista liberal, equilíbrio de mercado: Quem decide de modo coerente

será o próprio individuo, de modo que indo para o coletivo há perda dessa
capacidade e coordenação
✓ Quando sai da racionalidade do indivíduo para racionalidade estatal:
desmorona-se
 4) Barach e Baratz:

• A relevância do que não se decide na formação da agenda

✓ Antes mesmo da formulação da PP, existe uma disputa sobre aquilo

que vai ser realizado e se configura na percepção dos problemas e no
consenso de que esse problema deve ser abordado pela PP.

• Problema: Conflitos ocultos essências a agenda política e a mobilização de

viés

• Critica forte ao paradigma pluralista dominantes

A perspectiva inovadora de T. Lowi e sua tipologia de políticas

públicas

• O problema da causalidade entre política e políticas públicas: Autor

problematiza processo unidirecional em que a Disputa política determina
quais serão as PPs.

• Lowi vai dizer que atividade política, de fato, impacta PP. Mas esse processo
consiste numa retroalimentação de modo com que o tipo de PP, tem uma
certa influência sobre a esfera política. Ou seja, as PPs também influenciam o
ambiente política, no grau e tipo de conflito político

✓ Processo causal em duas direções, Lowi reconhece o sentido inverso: PP

afetando ambiente político
 ➢ Tipos de política pública conforme formato e víeis:

A) Constitutivas: Afetam próprias regras do jogo político, ou seja, a distribuição

e equilíbrio do poder entre os agentes políticos, sendo a base das demais
políticas

B) Regulatórias: Não envolvem prestação direta de bem ou serviço pelo

estado. São baseadas em atuação estatal com fixação de regras para
determinada atividade, setor econômicos privados do mercado. Desse
modo, em torno delas existe um conflito político peculiar que envolve
agentes econômicos daquele setor e seus consumidores

Ex: Política de regulação da saúde suplementar trata da oferta

de plano de seguro de saúde, ao definir plano afetasse interesse
de agentes específicos, ou seja, conflito político peculiar
diferenciado

C) Distributivas: Menor grau de conflito, a partir da ampliação da esfera de

direitos de um grupo sem restrição clara e precisa para um outro.

D) Redistributiva: Maior intensidade de conflito no ambiente político pois gera

ganhadores e perdedores, ou seja, promoção de realocação de recursos
gerando vantagens para determinados grupos e restrições para outros

Abordagem sequencial da PP a partir de uma análise cíclica:

Jones C.

• Maneira de descrever PP mais difundida

➢ Fases cíclicas das PP

I. Percepção e definição do problema público

II. Formação da agenda: problema a ser enfrentado será definido social e

politicamente, não ocorrendo de modo natural. Ocorrerá uma
filtragem para definição dos objetos de política Públicas a partir da
hierarquização e priorização e forma se consenso de que esse deve ser
combatido por uma pp
 III. Formulação de programas: Estudo visando formulação de programas e
projetos, interação forte entre atores políticos e quadros técnicos do
governo com conhecimento especializado. Definição da maneira com
que vai ser implementada, atores envolvidos e objeto a ser perseguido

IV. Implementação da PP

V. Monitoramento e avaliação: Avaliação de adequação dos meios e fins,

eficácia*, impacto e efetividade** de tal PP para permitir autocorreção
para ser capaz de futura reformulação

✓ Nesse momento essa PP será extinta, rotinizada ou reformulada

*Eficiência: quão bem utilizado foi o recurso

**Efetividade: Impacto social, resultado da PP

✓ Criticado pois deveria ser concomitante a implementação

➢ Críticas: Representação excessivamente idealizado e esquematizada das

PP.

I. Ao examinar PP em concreto verifica-se que uma ou mais dessas etapas

não está presente

✓ Falsa ideia de que problemas surgem no âmbito social para depois

entrar na agenda política, entretanto, as vezes pode haver uma PP a
partir da própria agenda, sem haver uma percepção dos problemas.

✓ De modo com que agentes políticos não são apenas receptores dos
problemas da sociedade, podendo alegar estar tentando resolver
problema que jamais foi debatido pela sociedade como problema
político

✓ Formação da agenda nem sempre pressupõe debate social, podendo

inclusive falseia-lo
II. Frequentemente, essas etapas não são tão bem definidas e marcadas,
sendo comum sobreposição e ocorrência de fases concomitantemente

Ex: Percepção do problema e formação da agenda ocorrem de maneira

simultânea

Ex: Formulação e implementação se interpenetram na prática

III. Ideia errônea de marcha constante com superação de etapas, sem

considerara possibilidade concreta de idas e vindas entre as fases.

✓ Pode acontecer da necessárias de reformulação por dificuldade

operacional

Pressman e Wildawsky:

• Forte tendência do deslocamento da formulação e implementação

✓ ou seja, ao olhar marco referencial formal da política (atos

normativos, objetivos que a definem) e comparar com dados
disponíveis sobre implementação encontra-se um hiato,
descolamento grande

o Motivo do descolamento: Problemas envolvendo capacidade

estatal, condenação e informação, limitação de recursos
financeiros, operacionais

• Autores analisaram disparidade entre descrição formal do desenho da PP

e efetiva implementação

• No momento que política é formulada e decidida, a implementação que

de fato irá mostrar limitações reais de ordem operacional e financeira,
ligadas a problemas de articulação e coordenação entre
implementadores da política
 Lipsky:

• Burocracias* como implementadoras e decisórias de PP

*Idealmente consiste num sentido weberiano de corpo de agentes estáveis, hierarquizados, que atua
de forma impessoal conforme regras previamente definidas em contato com sociedade

• Papel decisivo dos burocratas de nível de rua pela cadeia de comando

(decisões da base para o alto-nível central da burocracia)

✓ nível local da burocracia em que existe interação com indivíduos,

grupos sociais ( mediação entre regulamento e atividade
concreta)

✓ alto grau de discricionariedade, pois Independente do grau de

discricionariedade ou vinculação da norma, por esse agente estar
em contato com realidade deve interpretar e julgá-la em todo
tempo

Ex: Professor e relações com seus alunos envolvem margem de apreciação

pelo mesmo, julgando se realidade fática se amolda as normas

Ex: Diretor de escola pública será crucial para definição da política de

transporte, educação, pois esse é responsável por responder aos níveis
intermediários de administração, preenche fichas, organiza grupos, previne
evasão

• Atenção aos problemas de coordenação e interações

,
 Gordon Adams:

• Teoria dos Triângulos de ferro: Explica captura das PP por grupos de

interesses

• Parte da premissa da tendência natural da burocracia em agir enquanto

corporação, ou seja, do ponto de vista prático essa tendência se traduz
numa busca de ampliação ou manutenção do seu poder e influência
política (capacidade de interferências nas questões essenciais), além da
sua própria base econômica
✓ Profissionalização das burocracias a partir da
remuneração estatal

Estudo do caso americano: Burocracia depende de ator chave que é o

congresso, esse pode aprovar leis para assegurar recursos necessários à
manutenção da base econômica democrática

✓ Congresso tem peculiaridades como fragmentação na

forma de comissões, subcomissões

✓ Relacionada a suscetibilidade do congresso a atuação de

grupos de pressão: Conexão entre representantes e base
política

Ex: Produtores de soja, indústria armamentista (grupos que tentam levar ao

congresso seus representantes e mantém vínculos com eles)

✓ Grupos começam a projetar sobre congresso, expectativa

de que formulação de políticas não seja nociva aos seus
interesses e até promovam seus interesses

Burocracia - congresso – grupos de interesse

 Abordagens cognitivas das PP

Noção Central: tem como elemento central a premissa de que ideias, valores,
representações coletivas e paradigmas são decisivas no surgimento, formulação,
modificação de uma PP

✓ Conjunto de análise que tem como elemento comum um

ponto em que se defende que tais valores predominantes
numa determinada sociedade influenciam a tomada de
decisão

✓ Concepções da PP passam pela nossa experiência de

vida pressuposto, nossos paradigmas funcionam como
premissas do qual decorrem consequências, terá
determinada posição de PP específica

Debate acerca do Homeschooling: Consiste na ideia de que os pais teriam

liberdade e direito de educar seus filhos em casa. Problema de PP,
fortemente influenciado pelo paradigma e visão de mundo adotada

o Debate no STF, na qual alguns ministros sustentaram tese de que não

seria uma questão de regulamentação, pois de acordo com CF não
é um direito, liberdade de decidir educar ou não seu filho em uma
escola, sendo um direito indisponível da criança e um dever dos pais

✓ Processo educacional vai além da pura transmissão de

conteúdo

✓ Direito da criança a ter contato com diferenças

o Porém pela decisão majoritária, não se trata de dizer que tal

prática seria inconstitucional, mas que hoje não está sendo admitida
pois não há regulamentação da mesma. Ou seja, STF sinaliza que
uma vez que o poder legislativo edite lei regulamentando prática,
não haveria mais objetificação a tal prática

• Variante de tais argumentos contra e a favor,

encontram-se ideias intermediárias práticas não
oriundas de princípios, mas visando as consequências
 práticas e não as concepções sobre o papel da
escola pelos paradigmas de consciência subjetivos.

Política Nacional de Drogas para seus dependentes: Vertente da PP de

saúde

o sua abordagem será baseada no paradigma da abstinência ou

redução de danos. Dependendo do ponto de origem, paradigma
será definido a própria PP
Se optar pela abstinência, será uma PP com financiamento de
comunidade terapêuticas de reabilitação
Se optar por redução de danos, haverá uma abordagem diferente, pois
parte-se da premissa de que relação com droga não deve ser
criminalizastes, mas protetiva

Situação econômicas

o Paradigma Ortodoxo das PP: Austeridade fiscal, contingência,

reforma trabalhista precarizando trabalho, desregulamentação
para combater burocracia

o Paradigma Keynesiano:

o Paradigma Neokeynesiano: Admissão de trabalhar com déficits,

desde que seja para gerar consequências futuras positivas

❖ John Kingdom (2003): Modelo dos múltiplos fluxos, seja de problemas,

políticas e político. No qual processo de formação da PP depende de 3
fluxos independentes.

➢ 1 fluxo: Fluxo de Problemas

Consiste na percepção dos problemas públicos pela sociedade, ganham

presença forte evidência na arena pública a partir de eventos como crises,
desastres, produção de dados indicadores sobre um certo problema

✓ Tais eventos seguem um ritmo e lógica própria, e pela focalização da

sociedade a determinados problemas gera-se uma mobilização social de
identificação do problema e necessidade de acabar com ele
 ➢ 2 fluxo: Fluxo de soluções

Estudo de soluções em âmbito técnico, científico a partir da viabilidade fruto

de uma dinâmica social da academia, organizes da sociedade civil na qual se
discutem soluções viáveis e eficientes economicamente para soluções do
problema

✓ Sempre em constante movimento, independe de eventos críticos e

traumáticos

➢ 3 fluxo: Fluxo político

Ambiente político, padrões políticos determinantes na sociedade em certo

momento

✓ Ondas mais progressivas, conservadoras que afetam equilíbrio de

força do poder político

➢ Os 3 fluxos têm um movimento constante, que podem se aproximar ou

distanciar tendo uma independência relativa da sua própria trajetória. Em
determinado momento pode ocorrer a janela de oportunidade na qual
haverá uma possibilidade de convergência dos 3 fluxos

✓ Acoplamento: Permite que surja uma PP, a partir do fato de

determinado grupo político interessado em implementar solução
para um problema percebido pela sociedade
 NEO – INSTITUCIONALISMO

Nos anos 70, 80 se iniciou o movimento neo-institucionalista, baseado na

relação entre direito e instituições

✓ Redescoberta do papel e peso das instituições.

✓ Hoje, domina a cena e se constitui de modo central para o debate

das PP a partir de novos instrumentos teóricos e analíticos, na qual
abre-se para o direito uma grande janela para discussão da PP

➢ Autor Douglas North: INSTITUIÇÕES IMPORTAM!

Analisou que o crescimento da riqueza de países era muito discrepante pois

haviam países em crescimento, outros que permaneciam na extrema pobreza
eterna

✓ Explicação disso se dá pela qualidade de instituições, causando um

grande impacto com sua tese, pois para entender porque
determinadas nações

✓ Deve examinar antes dos governas, PP, as instituições que vigoram

no país e influenciam diretamente na formação e processo da PP

Boas instituições são aquelas em que há:

I. renovação periódica do governo através de eleições livres

II. liberdade econômica com regras claras e estáveis,

1) Tipos de Neo – Institucionalismo

Elementos comuns a todos elas: Instituições importam e são determinantes

para PP. Se diferenciam a partir de seus interesses

✓ Abriu espaço para discussão do papel do direito

 Interesses
Dimensão estratégica do
interesse moldado a partir de
cálculos
Hegemonia: Instituições como
regras do jogo, sem
Escolha Racional
subjetivação, paradigma
individualista baseada na
importância institucional pelo
cálculo estratégico
A participação e definição de
interesses e afetada por limites
de tempo e informação. Ao
estruturar. organizações,
instituições criam limitações
que são determinantes na
Teoria das formação da PP
Organizações
Interesse não são definidos
apenas de forma contingente,
exige um olhar para os
processos de longa duração
Escolhas pretéritas condicionam
e influenciam as feitas no
Institucionalismo presente (dependência com
Histórico relação ao caminho percorrido)
Estudar o papel do estado e
instituições envolve
exame dos padrões de
interação entre estado e
sociedade
Atores
Racional e Maximizador de
interesses
✓ Douglas North
Todas as práticas consolidadas,
não necessariamente positivadas,
que influenciam atores econômicos,
balizando suas atuações
Indivíduos cognitivamente sujeitos
aos fatores organizacionais, não se
tem a percepção individualista
anterior, mas sim na sua inserção
dentro de organizações
Foco de análise nas próprias
organizações e não nos autores
Constituídos e influenciados por
fatores sociais, históricos e
culturais
Envolve análise histórica dos
papéis que direito exerceu, seja na
organização, padrões de interação
dessas instituições e sociedade
Participou da organização do
próprio estado brasileiro e está
diretamente ligado a suas relações
Processo Político Boas instituições
Regras influenciam as estratégias, Asseguram
decisões e resultados, atores olham previsibilidade, segurança
para as intuições e agem jurídica e como
estrategicamente em função de consequência disso
suas regras (molde) reduzem os custos de
transação, incertezas
Expectativa que regulação crie para
agentes econômicos ambiente
previsível para permitir
investimentos privados por
conhecer as regras do jogo
Processo Inter e A partir do Estudo das
intraorganizacionais moldam os capacidades Estatais,
resultados, de modo com que busca-se compreender sua
Instituições são elementos capacidade organizacional
estruturantes das organizações para formular políticas
sociais e políticas
Não está interessada no cálculo
estratégico dos atores, mas as
próprias regras que influenciam a
dinâmica interna e externa das
agencias
Estruturado em função do peso e do
papel das instituições públicas,
padrões de interação entre estado
e sociedade, redes de atores
Direito está na origem de
instituições e padrões de interação
entre essas e a própria sociedade,
regulando processo político,
relações de trabalho, finanças
publicas
Obs.: Agências influenciadas pelo processo de privatização

No mercado de telecomunicações, hoje o Estado apenas regulamente e

edita normas dos agentes, não sendo mais um Estado prestador direto,

▪ Direito regulatório estuda as agências e suas normas

editadas, regras do jogo que afetam o mercado,
disciplinando atuação de determinado setor

▪ Direito criando regras e incentivos que afetam

comportamento estratégico, empresas competindo a partir
das regras do jogo

2) Processo global de expansão do direito

Atinge grande parte das democracias ocidentais e afeta a relação entre os

poderes, fazendo com direito ocupe lugar central na sociedade democrática
moderna

➢ Principais atores

a) Tate e Vallinder
b) Antoine Garapon
c) Mireille Delmas
d) Mauro Capelletti
e) Luiz Werneck

➢ Causas

a) Inflação normativa: crescimento exponencial de normas típica de estado

de bem estar social principalmente no campo econômico, saúde,
trabalhista
• Direitos de natureza social cuja implementação está
ligada à construção de estruturas
 O direito foi se expandindo para novos domínios e áreas. Organizando um
sistema e toda uma estrutura envolvendo entes públicos para que um direito
transindividual possa se concretizar na prática

✓ Fundamental para entender relação de direito e PP, que não se resume a

uma mera norma que assegura um medicamento. Hoje, mais que criar um
direito, tais normas criam programas públicos e participam da organização
de Estado para implementar esse programa

▪ Não consiste numa inflação normativa qualquer, há um

caráter novo no padrão de aplicação do direito

o Não será mais um mero Caio e Ticio

b) Crise e transformações da democracia representativa

Ideia de que voto não tem um grande valor e Parlamentos como instâncias
sem eficácia para transformação efetiva favorecem emersão de muitos grupos
fascistas e de extremo nacionalismo

✓ Por essa falha da democracia representativa e sua ausência de

correlação com PP, as instituições de sistema de justiça começaram a ser
enxergadas como uma nova arena mais eficaz de conquista de direitos

✓ Euforia inicial do judiciário como esse espaço de conquista

▪ Entretanto ocorrem consequências como reforço ao

descrédito da democracia representativa, cada vez mais há
um congresso fragmentado e sem forças políticas, sendo
refém do executivo por não conseguir contrapor a sua
vontade
 c) Mudanças e transformações qualitativas na própria esfera do direito

• Constitucionalização do direito civil

• Abertura de espaço para discussão da relação: Direito – Instituições – PP, pois

nunca antes nas CF haviam tantos legitimados para propor ação direta

ADPF, ADI permitem acesso ao supremo alargado para discussões de

questões de forte conteúdo político, relacionadas ao jogo político,
afirmações de direitos

Ex: Decisão do STF sobre células tronco, aborto do feto anencefálico,

acerca de regras do sistema partidário, reforma administrativa e de
privatização

✓ Ida ao judiciário, tornou-se um fato ordinário para tratar de temas

contraditórios. Quando parlamento não produz norma (hard questions),
supremo também tem sido acionado para declarar Norma legislativa,
geralmente impondo um prazo para o parlamento formulara quepe
necessária lei

✓ Palavra final nas cortes constitucionais

✓ Ações coletivas impulsionadas pelo MP, questionando as mais variadas

PP
 ➢ Judicialização da política

• MP reconfigurado com CF, possibilidade de ação civil pública que enseja

questionamento das mais variadas tipos de PP

• Expansão do controle abstrato de constitucionalidade

• Pode haver judicialização, sem o ativismo*

Ativismo: Postura excessivamente autorista

✓ Uso abusivo das decisões monocráticas, prejudica colegialidade

✓ Interpretações autorais de principais, em que se cria direito

➢ Juridicização

• Fenômeno pelo qual direito começa a atuar em outras instituições, que não
aquelas do sistema de justiça, de modo com que linguagem, técnica e lógica
do direito começam a ser usadas pela ADM pública, atividade do parlamento
e em outras esferas

• Uma espécie de judicialização por dentro, quando adm pública (que não
exerce jurisdição) adota técnicas e procedimentos próprios do direito como:

✓ lei do processo adm federal, fenômeno de processualização de tais

entes, mimetização de técnicas

✓ Adoção de mecanismos de decisão colegiada