Licenciatura em Administração Público-Privada

Políticas Públicas

Ano le'vo 2023/2024

Ireneu Mendes – ireneuomendes@gmail.com

 Sumário: O Ciclo de Políticas Públicas
• Introdução aos conceitos base do estudo das PP;
• Conceito e análise de Políticas Públicas;
• As diferentes fases do Ciclo de Politicas Públicas.

Páginas do Manual 21- 36

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Conceito de Políticas Públicas
• Relacionado com o termo grego “Polis” (cidade), o qual apresentava um
triplo significado:
• um território;

• um conjunto de cidadãos;

• uma organização da sociedade, que permita a gestão racional das

estruturas sociais.

• Em português o termo política é polissemântico, abarcando as três

dimensões presentes no termo “Polis”: territorial, humana e
organizacional.

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Conceito de Políticas Públicas
• O conceito de políticas públicas apresenta uma multiplicidade de
definições – algumas quase contraditórias - e tem evoluído bastante ao
longo do tempo, o que se deve:
• À sua juventude.

• Ao carácter aplicado e à necessidade de se adaptar a múltiplos contextos

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Conceito de Políticas Públicas
• Para Thomas Dye (1972) uma política pública é:

“Tudo o que o Governo escolhe ou não fazer”.

• Esta definição apesar de sintética, encerra várias dimensões que

importa explicitar:
• Assume o Governo como ator central;

• Evidencia que está em causa uma opção por parte do Governo, por um
determinado caminho;

• A opção pela não intervenção é consciente e não o resultado da simples

inação.
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Conceito de Políticas Públicas

• Para William Jenkins (1978) a política pública diz respeito a:

“Um conjunto de decisões interrelacionadas tomadas por um ator político

ou grupo de atores, sobre a seleção de metas e os meios para alcançá-
las num determinado contexto, que, em princípio, deverão ser
compatíveis com as competências e capacidades dos atores envolvidos.

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Conceito de Políticas Públicas
• Registamos assim algumas alterações e acréscimos face à definição
proposta por Dye, na medida em que:
• Não está em causa uma única decisão, mas um conjunto de decisões,
tomadas por um conjunto de atores;

• Evidencia a necessidade da existência de capacidade de

implementação das decisões, a qual pode ser limitada, por exemplo,
por:
• falta de recursos financeiros, humanos e/ou de informação;

• acordos ou obrigações internacionais;

• resistência interna por parte de grupos interesse.

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Conceito de Políticas Públicas
• “(...) the term public policy refers to a set of actions by the government
that includes, but is not limited to, making laws and is defined in terms
of a common goal or purpose”.

Cochran, C. E., Mayer, L. C., Carr, T. R., Cayer, N. J., & McKenzie, M. (2012). American public policy: An
introduction. (10th Ed.). Boston: Nelson Education. (Pág. 1)

• “Stated most simply, public policy is the sum of the government

activities, whether pursued directly or through agents, as those
activities have an influence on the lives of citizens.”
Peters, B. G. (2013). American public policy: Promise and performance. (9th Ed.). Thousand Oaks: Cq
Press. (Pág. 4).
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Conceito de Políticas Públicas
Pontos de convergência
• Pública
No sentido em que a opção por uma determinada alternativa de ação afeta uma grande
variedade de organizações, pessoas e interesses, geralmente mais do que quando
tomada no setor privado.

• Governo é um ator central

Apesar de já não ter o papel determinante que teve no passado na implementação das
políticas públicas, continua a ser fulcral na escolha da alternativa de ação, uma vez que
é, geralmente, o único ator com legitimidade para decidir em nome dos cidadãos.

• Transcende os diplomas legais e regulamentos

A redação e publicação dos diplomas legais e a sua operacionalização em regulamentos
é apenas uma das fases do processo, mas a política pública continua a ser construída
”no terreno” (durante o processo de implementação), com as decisões de quem a
implementa. Não se limita aos documentos escritos, estando também contida nas
práticas e decisões dos implementadores.
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Conceito de Políticas Públicas
Conceito de Programa e Projeto
• Por política pública entende-se, portanto, o conjunto de regras que orientam
genericamente as intervenções dos diversos stakeholders e que, nas democracias
modernas, são tipicamente produzidas pelos órgãos com legitimidade
democrática e competência legislativa para o efeito, nacionais ou supranacionais.

• A operacionalização das políticas públicas é conseguida através de programas ou

projetos, que agregam um conjunto de atividades e procedimentos desenhados
com um objetivo específico de intervenção numa determinada área.

• Os programas caracterizam-se por terem uma natureza mais continuada e os

projetos por serem intervenções únicas e com um intervalo de tempo muito
definido.

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Conceito de Políticas Públicas
• Knill e Tosun (2012) identificam três dimensões inerentes ao conceito de políticas
públicas, que, obrigatoriamente, têm que ser consideradas no seu estudo científico:

• Dimensão material
A definição dos objetivos e forma de os atingir, assim como os recursos disponíveis
para o fazer. Remete para o que em inglês se designa por policy.

• Dimensão institucional
Conjunto das estruturas político-administrativas que compõem o Estado e que serão
responsáveis pelo desenho e efetivação da política. Remete para o que em inglês se
designa por polity.

• Dimensão processual
Consiste na influência do contexto, que resulta da interacção entre os diferentes
atores no âmbito do processo de decisão. Remete para o que inglês se designa por
politics.

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Conceito de Políticas Públicas

“Há quem resuma a construção das polí'cas públicas ao resultado de três

grandes atores: polí'cos, grupos de interesse e burocratas/dirigentes
superiores da administração.”

Bilhim, J. (2008). Polí>cas públicas e agenda polí>ca. Revista de Ciências Sociais e Polí3cas, 2,
99-121.

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Políticas Públicas – a disciplina

• A reflexão sobre a acção dos Estados perde-se nos tempos, mas só com a
publicação da obra The Policy Science editada por Lerner e Lasswell em
1951 é que começa a ser construída enquanto disciplina científica.

• Harold Lasswell com o capítulo “The Policy Orientation“ cunha o

conceito de Ciência das Políticas Públicas, sendo considerado o pai do
estudo científico das políticas públicas.

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Políticas Públicas – a disciplina
Para Lasswell o estudo cienFfico das polí>cas públicas devia ser:
• Mul'disciplinar (eclé'ca)
A complexidade dos problemas abordados pelas politicas públicas raramente é
compatível com uma abordagem unidisciplinar, exigindo contributos da ciência
política, administração pública, economia, sociologia, investigação operacional,
direito, entre outros.
• Contextualizado e orientado para os problemas (obje'vidade)
Lasswell considerava que a maioria dos problemas sociais que as políticas públicas
procuravam atender não podiam ser analisados sem se ter em consideração o
contexto político, económico, social e cultural onde estavam inseridos. A Ciência
das Políticas Públicas deve ser uma ciência social aplicada, seguir uma abordagem
pragmática e ter um enfoque nos problemas concretos.
• Explicitamente norma'vo/valora'vo
É necessário abandonar o ideal positivista da “objetividade pura”, através de um
primado da abordagem quantitativa (economia e investigação operacional), e
reconhecer a inevitabilidade de se ter que lidar com valores e questões éticas.
Orientação por e para os valores democráticos.
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Políticas Públicas
Políticas Públicas – a disciplina

• Lasswell na sua obra A Pre-View of Policy Sciences, publicada em 1971, identifica

a existência de duas abordagens distintas no estudo das políticas públicas:

• Uma mais processual, centrada na compreensão do processo de como as

políticas públicas são desenhadas e efetivadas;
• Como é que o Estado pode intervir para reduzir a taxa de desemprego?
(conhecimento do processo de políticas públicas –”knowledge of”)

• Outra mais técnica sobre a substância das políticas públicas, com enfoque na
produção de conhecimento que possa ser usada na formulação de melhores
políticas.
• Até onde pode aumentar a taxa de desemprego sem que a sociedade entre
em colapso? (conhecimento no processo de políticas públicas –”knowledge
in”)

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Políticas Públicas
Políticas Públicas – a disciplina

• Howlett, Ramesh e Perl (1995) identificam a existência de duas dimensões

distintas no estudo das políticas públicas:

Dimensão política (de negociação)

• Os atores dificilmente estão de acordo no que constitui um problema e/ou nas
soluções mais adequadas para se atingir os objetivos estabelecidos.
• Tem em consideração a interação entre os diferentes atores envolvidos no
processo de políticas públicas e as condicionantes de contexto que possam
existir.

Dimensão técnica (instrumental)

• Procura identificar a melhor forma de se atingir os objetivos com os instrumentos
e recursos disponíveis.

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Políticas Públicas
Políticas Públicas – Evolução
• A origem da Ciência das Políticas Públicas, está muito associada ao pensamento de
Harold Lasswel. Remonta aos anos 30 do século XX, mas só no período do pós-
guerra é que começou a ter mais reconhecimento por parte da comunidade
académica.

• Conforme referido anteriormente, o marco histórico que é frequentemente associado

ao nascimento da Ciência das Políticas Públicas é a publicação, em 1951, da obra
The Policy Science editada por Lerner e Lasswell e em particular o capítulo
“The Policy Orientation“ de Lasswell.

• Esta obre reunia o “pensamento pré-guerra” sobre a abordagem científica do estudo

das políticas públicas e demarcava-o do “aconselhamento político” que se
considera ter existido até então, muito assente em recomendações de boas práticas
e não em estudos estruturados. 17
Políticas Públicas
Políticas Públicas – Evolução

• O interesse tardio da Administração Pública pelo estudo das políticas públicas deve-
se em boa parte:

• À dicotomia entre política e administraçao

̃ (separação entre quem decide e quem
executa), que vigorou durante muito anos, principalmente nos EUA;

• À procura por princípios de administraçao

̃ gerais e universais e como tal
aplicáveis em qualquer contexto e cultura organizacional (público ou privado).

Anos Anos Anos Anos 90

50 60-70 80 - hoje

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Políticas Públicas
Políticas Públicas – Evolução
• Anos 50 (pós-Guerra)
O aumento da despesa pública e privada era muito elevado e a necessidade de
uma Ciência das Políticas Públicas, que já vinha sendo defendida por vários autores
(onde se destaca Lasswell) desde os anos 30 torna-se mais evidente.

• Anos 60 e 70
Os programas de construção da Great Society e de combate à pobreza do Presidente
Lyndon Johnson (EUA) e a crise petrolífera criaram uma grande atenção/preocupação
com as políticas públicas e acentuaram ainda mais a necessidade de um estudo
científico das mesmas. Verificou-se também neste período uma grande necessidade
de estudos que avaliassem o desempenho das políticas implementadas.

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Políticas Públicas
Políticas Públicas – Evolução
• Anos 80
Verificou-se um grande crescimento da Ciência das Políticas Públicas, com a sua
afirmação fora do EUA, nomeadamente na Europa, tendo a área chegado a ser
considerada a mais importante da administração pública. Paralelamente surge um
certo sentimento de cepticismo relativamente à credibilidade da análise de políticas
públicas (abordagem mais quantitativa) e da sua utilidade prática.

• Anos 90 até – hoje

Com a Nova Gestão Pública houve necessidade de repensar o papel do Estado, o
que implicou algum retrocesso na aceitação que na década anterior a Ciência das
Políticas Públicas tinha tido nas Universidades Europeias. A situação foi ultrapassada
e, mesmo num contexto de redução do papel do Estado, a Ciência das Políticas
Públicas conquistou o seu espaço e é reconhecida pela Academia em geral, mesmo
na Europa Continental, onde o paradigma gestionário não penetrou tanto.

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Políticas Públicas
Ciclo de Políticas Públicas
• Origem nos anos 50 pelo trabalho de Harold Lasswell (1956);

• Forma de analisar as políticas de forma racional, ou seja, analisa a

sociedade segundo a perspetiva de que todos os atores são racionais
e que possuem um forte caracter normativo;

• Modelo de ajuda à decisão política;

• Objetivo: dividir o processo de adoção de um programa político em

fases para poder entendê-las devidamente e se possível melhorá-las.

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18/09/23

Definição dos
problemas

Colocação na
Avaliação
agenda

Tomada de
Implementação
decisão

Fonte: Adaptado de Harguindéguy

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18/09/23

Algumas versões do Ciclo de Políticas Públicas

Harold Lasswell (1956)

• Inteligência (estudo do problema);

• Recomendação / balanceamento (analisam-se as diferentes alternativas);

• Prescrição (cria-se uma regra geral);

• Invocação (espera-se que a sua aplicação altere comportamentos);

• Aplicação (no terreno);

• Término

• Avaliação (análise dos erros e consequente melhoria. Foi eficaz?)

Políticas Públicas 23
18/09/23

Algumas versões do Ciclo de Políticas Públicas (cont.)

Charles Jones (1970)
• Perceção (existe de facto um problema?);
• Definição (do problemas e seus limites);
• Organização (da informação respeitante a esse problema);
• Representação (o problema é considerado no seio da esfera politica);
• Formulação (de uma possível solução);
• Legitimação (fornece-se peso politico a essa possível solução);
• Aplicação (colocar em ação a politica eleita);
• Reação (observa-se o seu impacto na sociedade);
• Avaliação (o que correu bem e o que deve ser melhorado).

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18/09/23

Algumas versões do Ciclo de Políticas Públicas (cont.)

Brewer (1974)
• Iniciação (identificação do problema);
• Estimação (qual a sua amplitude);
• Seleção ( de entre algumas alternativas, é eleita uma);
• Implementação;
• Avaliação (quais os efeitos resultantes da sua aplicação?);
• Término.

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Algumas versões do Ciclo de Políticas Públicas (cont.)

Anderson (1975) - mais recentes e consensualmente mais aceite/seguido.
• Colocação na agenda (alguns temas podem entrar ou não na agenda governativa);
• Formulação (de várias e diferentes alternativas);
• Adoção (escolha de uma das alternativas);
• Implementação (da política no terreno);
• Avaliação (qual o impacto);
• Término (fim da aplicação da política)

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Quais os aspetos em comum entre estas diferentes

perspetivas do CPP ?
• O modelo por etapas proposto por inicialmente por Lasswell e
subsequentemente ajustado e adaptado por vários autores, caracteriza-se por
ser:
• Sequencial;

• Diferenciado por funções;

• Cumulativo.
• Nakamura (1987), apesar de crítico do modelo por etapas, reconhece que este
teve uma influência determinante na estruturação da forma como se
estuda e se pensam as políticas públicas, tendo uma elevada aceitação

junto dos académicos, burocratas e dos decisores políticos.

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Mas... O que é, e do que trata a Análise das Políticas

Públicas?
Politics - jogo político diário. Baseia-se na ação de construção de conflitos e
alianças. (ex: discussão e aprovação de um projeto de lei no Parlamento);

Polity - diz respeito à arquitetura institucional, ao conjunto das instituições

políticas em sentido amplo (lei, estrutura do estado, partidos ...).

Policy = relaciona-se com a ação política; Conjunto de princípios e regras que

visam orientar as decisões e alcançar os objetivos estipulados, que resultam em
açoe
̃ s prosseguidas de maneira coerente por um ator coletivo ou individual.

Disciplina/subárea da Ciência Política.

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A Ciência da Administração

Atores

Resultados Processos

Fonte: Adaptado de Harguindéguy

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A Ciência da Administração

Foco da Análise das

Polí>cas Públicas
Resultados

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 Gestão Engenharia
... ...

Polí'cas
Públicas

Sociologia Psicologia
... ...

MULTIDISCIPLINAR
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 Atenção!
Aconselha-se vivamente a leitura do documento “Políticas Públicas e agenda
política” da autoria do Professor Doutor João Bilhim. O documento encontra-
se no inforestudante como material de apoio.

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18/09/23

Bibliografia de apoio
ü Santos., A. (2013). As Políticas Públicas: uma perspetiva histórica. in Madureira, C., e Asensio, M.

(Eds). Handbook de Administração Pública. Lisboa: INA.

ü Howlett, M., Ramesh, M., & Perl, A. (1995). Studying public policy: Policy cycles and policy

subsystems (Vol. 3). Toronto: Oxford University Press.

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Obrigado pela atenção dispensada!

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